Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2008. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIO: A.V.A..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticinco de febrero de dos mil diez.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda. Por oficio presentado el veintiocho de octubre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.T.M.M.I., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la reforma al artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal, emitida y promulgada, respectivamente, por la Asamblea Legislativa y el jefe de Gobierno, ambos del Distrito Federal, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial de esta ciudad el treinta de septiembre de dos mil ocho. Dicho precepto establece lo siguiente:

"Artículo 64. La secretaría está facultada para cancelar de forma definitiva las licencias o permisos para conducir por las siguientes causas:

"...

(Adicionado, G.O. 30 de septiembre de 2008)

"El conductor que sea sorprendido infringiendo el párrafo anterior, se le impondrá una sanción de ciento ochenta días de salario mínimo y se remitirá el vehículo al depósito."

SEGUNDO. Preceptos constitucionales violados. El promovente de esta acción estima que la disposición legal impugnada es violatoria de los artículos 16, primer párrafo y 22, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. Concepto de invalidez. En su único concepto de invalidez, el procurador general de la República argumenta que el artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal es violatorio de los artículos 16, primer párrafo y 22, primer párrafo, de la Constitución Federal, por lo siguiente:

a) Para que una multa no contraríe el numeral 22 constitucional debe contener un parámetro establecido en cantidades -mínimos o máximos- que permitan a las autoridades facultadas para imponerlas determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, pues constitucionalmente está prohibida la imposición de multas fijas o excesivas y, sobre el particular, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que la multa es excesiva cuando la ley que la contempla no da posibilidad a la autoridad que deba imponerla de determinar su monto o cuantía, esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento a fin de individualizar el monto de la multa.

b) Por otra parte, la garantía genérica de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo al Poder Legislativo, tanto Federal como Local; en este caso, dada la naturaleza del acto legislativo, la fundamentación se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución Federal le confiere, y la motivación, cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.

c) La Asamblea Legislativa del Distrito Federal al prever una multa fija en el numeral impugnado contravino lo dispuesto por el artículo 22, primer párrafo, de la Carta Magna, toda vez que dicho precepto prohíbe expresamente las multas excesivas o fijas; en consecuencia, al no poder existir dentro de nuestro marco jurídico este tipo de multas, el órgano legislativo se extralimitó en sus atribuciones, vulnerando con ello lo dispuesto por el numeral 16 de la Constitución Federal, pues no ajustó su actuación al marco competencial que constitucional y legalmente tiene otorgado.

CUARTO. Trámite. Mediante proveído de veintinueve de octubre de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 115/2008 y, por razón de turno, designó a la Ministra M.B.L.R. para que actuara como instructora en el procedimiento.

Por auto de treinta de octubre siguiente, la Ministra instructora admitió la acción relativa, ordenó dar vista tanto a la Asamblea Legislativa que emitió la norma impugnada como al jefe de Gobierno que la promulgó, ambos del Distrito Federal, para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO. Informe de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal como autoridad emisora de la norma general impugnada, al rendir su informe manifestó en síntesis que no es fija ni excesiva la sanción que impone el artículo impugnado, porque sí cumple con los siguientes requisitos que establece la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo siguiente:

• Determinación del monto: No es posible interpretar la cuantía de ciento ochenta días de salario mínimo de forma aislada, pues se requiere de una interpretación sistemática, pues la sanción ahí establecida no es el resultado de una sola acción, sino el de una secuela de infracciones a la normatividad de la materia.

• Considerar la gravedad de la infracción: La peligrosidad que para sí mismo y para los demás constituye quien conduce un vehículo automotor bajo la influencia de estupefacientes, psicotrópicos u otras sustancias tóxicas es evidente y no requiere de acreditación alguna.

• Considerar la capacidad económica del infractor: Las sanciones no tienen que determinarse a efecto de que quienes se hagan merecedoras de ellas puedan sufragarlas cómodamente, sino que su efecto es para prevenir la conducta que se pretende regular, dada la problemática en el cumplimiento.

• Reincidencia: Sí se configura la reincidencia, pues en la norma impugnada se toma en cuenta una secuela de conductas ilegales, en que el titular de la licencia o permiso ha sido sancionado en más de una ocasión.

• Individualización de la sanción: El artículo impugnado tiene como destinatarios a quienes conduzcan vehículos de transporte público, privado, mercantil o particular que incurran reincidentemente en determinadas conductas, con lo que se está individualizando de origen a los potenciales infractores y reincidentes.

SEXTO. Informe del jefe de Gobierno del Distrito Federal. El jefe de Gobierno del Distrito Federal, como autoridad promulgadora de la norma general impugnada, al rendir su informe manifestó en síntesis lo siguiente:

• La sanción de ciento ochenta días de salario mínimo prevista en el artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal no es una multa fija, sino una intermedia, pues forma parte de un sistema normativo más complejo que no debe ser analizada de forma aislada, sino en conjunto con la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal que resulta complementaria y necesaria para entender el sistema en el que se encuentra inmerso el precepto legal impugnado; no es viable declarar inconstitucional toda aquella norma que en apariencia y bajo un examen superficial pueda considerarse una multa fija y excesiva, sino que deben analizarse con profundidad las circunstancias específicas del caso y de acuerdo con el sistema normativo dentro del que se encuentre el artículo reclamado.

• El último párrafo del artículo 40 del Reglamento de Tránsito Metropolitano establece que la cuantía de esa multa no constituye un monto irreductible, en virtud de que el importe de la sanción puede reducirse en un 50% si el pago respectivo se realiza en las condiciones previstas en dicho numeral, lo que revela la flexibilidad de la cuantía de la sanción, entre un mínimo y un máximo, que depende de la aceptación del responsable de la conducta infractora.

• No se está en presencia de una multa fija en los términos planteados por el actor, pues se tomó en consideración la gravedad, circunstancias de ejecución de la infracción y las condiciones del infractor, de ahí que el numeral impugnado es constitucional.

• Debido a que el objeto del precepto impugnado es regular y controlar la prestación de los servicios de transporte de pasajeros y de carga en el Distrito Federal en todas sus modalidades, es responsabilidad de la administración pública de la entidad salvaguardar el derecho de sus habitantes de contar con seguridad jurídica en relación con que toda persona que conduzca un vehículo automotor cuente con licencia o permiso vigente.

• Debido a que la naturaleza de la sanción establecida en el artículo impugnado es de carácter administrativa y no fiscal, su tratamiento debe ser distinto y la constitucionalidad debe analizarse en función de permitir la efectividad de los medios de inhibición de conductas infractoras.

• Tratándose de la sanción por una infracción administrativa por transgresión a las disposiciones en materia de transporte y vialidad, resulta irrelevante la condición económica del infractor, ya que el legislador no busca que se cometan infracciones administrativas en igualdad de condiciones, sino evitarlas a toda costa y el monto de la multa no admite graduación que deba atender a una circunstancia económica conforme a criterios de proporcionalidad, sino a la naturaleza de la infracción.

• En la norma reclamada se prevé un sistema de multas cuya cuantía se establece tomando como base el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, que es un parámetro de carácter general y que aplicada en la mayoría de los casos se justifica en la medida en que dicha conducta produce un riesgo equivalente en todos los casos en que se genera la falta administrativa de mérito.

SÉPTIMO. Alegatos y cierre de instrucción. Se pusieron los autos a la vista de las partes para la formulación de sus alegatos; una vez cerrada la instrucción en este asunto, se envió el expediente a la Ministra instructora para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que el procurador general de la República plantea la posible contradicción entre el artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Oportunidad. En primer lugar, se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.

De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) el cómputo del plazo de treinta días naturales para ejercitar la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó en el medio de difusión oficial la norma impugnada y como el decreto por el que se dio a conocer el precepto impugnado, fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el martes treinta de septiembre de dos mil ocho, debe concluirse que el plazo para ejercer esta vía inició el miércoles primero de octubre y concluyó el jueves treinta siguiente.

En consecuencia, toda vez que el oficio de la acción de inconstitucionalidad se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el martes veintiocho de octubre de dos mil ocho, según se advierte del sello que obra al reverso de la foja diez de autos, es evidente que su presentación fue oportuna, en términos de la última parte del primer párrafo del artículo 60 citado.

Lo que se corrobora con el siguiente calendario:

Ver calendario

TERCERO. Legitimación. A continuación, se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda E.T.M.M.I., en su carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo por parte del presidente de la República.(2)

Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal,(3) si en el caso se plantea la inconstitucionalidad del artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal, el procurador general de la República cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoya la conclusión anterior, la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2001, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES."(4)

CUARTO. Causas de improcedencia. En la presente acción de inconstitucionalidad, las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada no adujeron causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte la actualización de alguno de ellos, por lo que se procede al análisis de los conceptos de invalidez.

QUINTO. Estudio de fondo. En su único concepto de invalidez, el promovente pretende evidenciar que el artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal contraviene lo dispuesto por los artículos 16, primer párrafo y 22, primer párrafo, de la Constitución Federal, al prever una multa fija.

En principio, conviene precisar qué se ha entendido por multa fija.

El artículo 22 de la Constitución Federal(5) prohíbe, entre otras penas, la multa excesiva.

Ya en diversos precedentes este Alto Tribunal se ha pronunciado sobre este tema, en el sentido de que una multa es excesiva cuando la ley que la prevé no da posibilidad, a quien debe imponerla, de determinar su monto o su cuantía, esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad de la infracción, a fin de individualizar el monto de la multa. Este criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/95, de rubro: "MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE."(6)

Así, la imposición de multas debe ser proporcional a la infracción cometida, para lo cual deben considerarse diversos elementos, de lo contrario, resultará excesiva.

En otras palabras, las multas deben guardar una relación de proporcionalidad frente a la infracción realizada, a fin de establecer su cuantía, para lo cual deberá considerarse la reincidencia, las posibilidades económicas del infractor, la gravedad del ilícito, etcétera.

En este sentido, para que una multa sea acorde al texto constitucional, por regla general, debe contener un parámetro establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, que permita a las autoridades facultadas para imponerlas determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica, la reincidencia o cualquier otro elemento del que se desprenda la levedad o gravedad de la infracción, ya que de lo contrario, el establecimiento de multas fijas que se apliquen a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, trae como consecuencia el exceso autoritario y un tratamiento desproporcionado a los infractores. Sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia P./J. 102/99 y P./J. 17/2000, de rubros: "MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES."(7) y "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA."(8)

Ahora bien, en el concepto de invalidez planteado, el promovente aduce esencialmente que el artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal establece una multa fija que es contraria al párrafo primero del artículo 22 de la Constitución Federal, ya que no se prevé un mínimo y un máximo de la sanción económica que la autoridad deberá tomar en cuenta al aplicarla.

Para analizar tal violación, es necesario tener en cuenta que el último párrafo del artículo 64 citado forma parte de un sistema normativo en cuyo contexto debe analizarse el contenido de la norma reclamada, por lo que resulta conveniente tener en cuenta el contenido íntegro de tal precepto, el cual establece lo siguiente:

"Artículo 64. La Secretaría está facultada para cancelar de forma definitiva las licencias o permisos para conducir por las siguientes causas:

"I. Cuando el titular sea sancionado por segunda vez en un año, por conducir un vehículo en estado de ebriedad;

(Adicionada, G.O. 30 de septiembre de 2008)

"I Bis. Cuando el titular sea sancionado por tercera ocasión en un periodo de tres o más años por conducir un vehículo en estado de ebriedad;

"II. Cuando el titular cometa alguna infracción a la presente ley o sus reglamentos, bajo la influencia de estupefacientes, psicotrópicos u otras sustancias tóxicas;

"III. Cuando al titular se le sancione en dos ocasiones con la suspensión del permiso o la licencia de conducir;

"IV. Cuando se compruebe que la información proporcionada para su expedición sea falsa, o bien que alguno de los documentos sea falso o apócrifo, en cuyo caso se dará vista a la autoridad competente; y

"V. Cuando por motivo de su negligencia, impericia, falta de cuidado o irresponsabilidad, el titular cause lesiones que pongan en peligro la seguridad o la vida de los usuarios, peatones o terceros.

"En el supuesto de haber sido cancelada o durante el término de suspensión del permiso o de la licencia para conducir, no procederá su expedición. En el primer caso, el titular deberá reintegrarla en un término de cinco días a partir de la respectiva notificación a la autoridad que la expidió; misma que realizará las anotaciones correspondientes en el Registro Público de Transporte.

(Adicionado, G.O. 30 de septiembre de 2008)

"Asimismo, el titular de la licencia o permiso cancelado, queda impedido para conducir automotores en el territorio del Distrito Federal con licencia o permiso expedido en otra entidad federativa o país.

(Adicionado, G.O. 30 de septiembre de 2008)

"El conductor que sea sorprendido infringiendo el párrafo anterior, se le impondrá una sanción de ciento ochenta días de salario mínimo y se remitirá el vehículo al depósito."

Del contenido íntegro de la norma en la cual está inserto el párrafo reclamado, se advierte que el artículo 64 de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal establece que la secretaría encargada de su aplicación estará facultada para cancelar, en forma definitiva, las licencias o permisos para conducir por las siguientes causas:

• Cuando el titular sea sancionado, por segunda vez en un año, por conducir un vehículo en estado de ebriedad;

• Cuando el titular sea sancionado, por tercera ocasión en un periodo de tres o más años, por conducir un vehículo en estado de ebriedad;

• Cuando el titular cometa alguna infracción a la propia Ley de Transportes y Vialidad del Distrito Federal o sus reglamentos, bajo la influencia de estupefacientes, psicotrópicos u otras sustancias tóxicas;

• Cuando al titular se le sancione, en dos ocasiones, con la suspensión del permiso o la licencia de conducir;

• Cuando se compruebe que la información proporcionada para su expedición sea falsa, o bien, que alguno de los documentos sea falso o apócrifo, en cuyo caso se dará vista a la autoridad competente; y,

• Cuando por motivo de su negligencia, impericia, falta de cuidado o irresponsabilidad, el titular cause lesiones que pongan en peligro la seguridad o la vida de los usuarios, peatones o terceros.

Finalmente, en su penúltimo párrafo, se establece que el titular de la licencia o permiso cancelado por haber cometido las conductas descritas anteriormente, queda impedido para conducir automotores en el territorio del Distrito Federal con licencia o permiso de otra entidad federativa o país; y en el último párrafo, que es el impugnado, refiere que a quien sea sorprendido infringiendo el párrafo anterior se le impondrá una sanción de ciento ochenta días de salario mínimo y se remitirá el vehículo al depósito.

I. Igualdad de la gravedad de la conducta sancionada.

De la descripción del contenido íntegro de la norma reclamada se aprecia que la imposición de la multa de ciento ochenta días de salario mínimo sólo es posible decretarla cuando el conductor de un vehículo ya ha sido objeto de una sanción anterior, consistente en la cancelación de su licencia o permiso para conducir.

De este modo, el supuesto previsto en la norma en cuestión únicamente se actualiza en el momento en que el sujeto pretende evadir el cumplimiento de una diversa sanción, burlando la restricción que le significa que le hubiesen cancelado su licencia o permiso para conducir en la capital del país.

Como se ve, el propósito de la norma controvertida es el de no hacer nugatoria la sanción de la cancelación de la licencia o del permiso para conducir, decretada por las autoridades del Distrito Federal, evitando que mediante maniobras ante otras autoridades de los Estados e, incluso, de otro país, el sancionado obtenga documentos equivalentes que le permitan seguir conduciendo vehículos en esta ciudad.

Con lo anterior, lo que prácticamente sanciona la norma reclamada es un fraude a la ley, pues su vocación es la de disuadir que, al amparo de documentos expedidos legalmente en los Estados o países distintos, las personas conduzcan automotores en esta ciudad, pese a que las autoridades de la misma ya han determinado que no pueden hacerlo por haber incurrido en alguna falta que ameritó negarles, en forma permanente, la posibilidad de manejar vehículos.

Pues bien, si lo que se pretende es evitar ese fraude a la ley mediante la amenaza de la aplicación de una multa fija, tal castigo debe considerársele solamente como una penalidad agravada que se impone a quien ya fue objeto de una sanción anterior, pues el presupuesto de la norma es que exista otra punición previa restrictiva del derecho a conducir, y la resistencia del infractor a aceptarla mediante maquinaciones artificiosas con apariencia legal.

Lo anterior implica que la norma reclamada no establece una especie de supuesto punible autónomo, sino únicamente una sanción adicional subordinada a la configuración previa de cualquiera de los supuestos básicos que dan lugar a la cancelación de las licencias o permisos de conducir, de forma tal que sin la comisión de alguno o algunos de ellos sería imposible aplicar la multa que prevé.

En estas condiciones, la insistencia del conductor en volver a manejar vehículos en el Distrito Federal, no obstante que su licencia o permiso fue cancelado, lo hace acreedor a un incremento de esa propia sanción, consistente en la imposición de una multa fija, la cual en estos peculiares casos no requiere de un mínimo y un máximo para graduarla, ya que las características personales del desobediente en nada influirían para determinar la gravedad o levedad de su conducta.

Lo anterior obedece a que la contumacia en aceptar la restricción para conducir vehículos es denotativa, en todos los casos, de la presencia de acciones conscientes encaminadas a eludir el respeto a dicha medida administrativa, maquinaciones que constituyen una severa ofensa al interés general de la sociedad, cuya gravedad es igual con independencia de quién la cometa; de los medios comisivos que hubiese utilizado, y de las características individuales del infractor, pues lo que se castiga es la renuencia a someterse a un mandato de la autoridad y tal conducta es igualmente reprochable al margen de quién sea, cómo la lleve a cabo y de qué finalidad pretenda.

Además, en este tipo de casos, la capacidad económica de los infractores tampoco es un elemento que deba tomarse en cuenta para la imposición de la multa, pues habiendo tenido la oportunidad de acatar la sanción que los privó de su licencia o permiso para conducir, su propia voluntad, expresada a través de maquinaciones con apariencia de legales, es la que los coloca en una condición de igualdad frente a todos aquellos sujetos que hubiesen incurrido en la misma conducta.

En efecto, en la especie se advierte que todos los infractores, para colocarse en el supuesto normativo que se examina, debieron haber realizado gestiones equivalentes, ante alguna de las distintas autoridades estatales, con el objeto de obtener un documento cuyo reconocimiento legal en el Distrito Federal les permitiera seguir tripulando automotores en ese territorio.

De esta manera, no se observa algún elemento objetivo que permita advertir que su situación económica incida en forma determinante en la gravedad o levedad de la falta que se castiga, pues para la configuración de la conducta da lo mismo el tipo de automóvil que usen, el ingreso que perciban o el costo de los derechos que hubiesen pagado para obtener alguno de aquellos documentos, así como el fin para el cual destinen el medio de transporte.

Incluso, aun reconociendo que la cuantía de cada uno de esos factores pudiera llegar a ser muy distinta, lo cierto es que tampoco el valor económico que representa podría tener algún significado como atenuante o agravante, si se considera que estas circunstancias diferenciadas de los particulares no constituyen diversas modalidades comisivas de la falta que se sanciona, ya que en todos los casos lo que impulsa al sujeto es la pretensión de enervar los efectos de la cancelación de su licencia, y no podría considerarse que quien carece de solvencia económica merezca ser castigado con menor rigor que quien vive en forma desahogada, pues nada justifica empecinarse en el desacato de una sanción en cuyo cumplimiento la sociedad está interesada.

Consecuentemente, si la imposición de una multa determinada constituye la máxima expresión del castigo que amerita quien ha incurrido en alguno de los motivos que dan lugar a la cancelación de las licencias y permisos para conducir en el Distrito Federal, no es factible considerar que su cuantía, fija e invariable, sea contraria al artículo 22 constitucional, ya que su función es la de incrementar la punición a quien ya le fue cancelada la autorización para conducir y, a sabiendas de ello, insiste en hacerlo bajo la apariencia de contar con autorización de las autoridades de tránsito de otros Estados e, incluso, de diferentes países.

De esta manera, la norma que se reclama, al prever la imposición de la multa de ciento ochenta días de salario, solamente castiga una agravante de las faltas que dan lugar a la cancelación de las licencias o permisos de conducir, con la única diferencia de que dicha multa concurre en un distinto momento, pues sólo opera una vez que se ha configurado alguna de tales causales y, por virtud de un fraude a la ley, el sujeto con la licencia cancelada pretende evadir las consecuencias de esa inhabilitación.

En tal virtud, dadas las características particulares del caso, en el que la multa fija reclamada constituye la pena máxima de un sistema de sanciones que operan en el Distrito Federal, en orden a disuadir el uso de licencias o permisos de conducir estatales o de otro país, por parte de personas a quienes se les ha prohibido seguir conduciendo, debe considerarse que no se está en presencia de una multa excesiva contraria al artículo 22 de la Constitución Federal, pues para su imposición necesariamente se toma en cuenta que al sujeto ya le fue impuesta una sanción anterior, consistente en la cancelación del permiso o licencia respectivo, y sólo si no observa los deberes derivados de tal castigo, es que se actualiza el supuesto normativo que da lugar a agravar la sanción que le prohibió conducir vehículos, pero ahora con la imposición de una multa.

En atención a lo anterior, resulta innecesario establecer un mínimo y un máximo para determinar en forma individualizada la multa que corresponda, ya que la obstinación del infractor en no aceptar la prohibición para conducir vehículos de suyo implica la clara intención de desafiar el poder disciplinario de la autoridad, con el consecuente riesgo de burlar la penalidad derivada de la comisión de diversos ilícitos administrativos que pusieron en riesgo los bienes y la vida de otros conductores y peatones.

II. Razones de índole práctica para no graduar la multa.

Otro motivo para estimar que la multa controvertida no requiere de un mínimo y un máximo para estimarla apegada al artículo 22 constitucional, se encuentra en razones de índole práctico acaecidas en el momento en que se aplica la sanción, ya que la conducta que se describe como el supuesto normativo que da lugar a la imposición de dicha multa se suscita generalmente en la vía pública y en situaciones de flagrancia, siendo un hecho notorio que los servidores públicos facultados para detectar este género de faltas, en muchos casos, no cuentan con los elementos técnicos o fácticos necesarios que les permitan, en el instante mismo de la comisión de la infracción, la posibilidad de valorar en cada caso la gravedad de aquélla, la capacidad económica del sujeto sancionado y la posible reincidencia de éste en la conducta que la motiva.

En efecto, no puede soslayarse el hecho de que la multa impugnada corresponde a aquellas cuya imposición se realiza con motivo del tránsito de vehículos, correspondiendo su aplicación a las autoridades del ramo quienes se encuentran destacados en las calles y a bordo de vehículos para verificar, in situ, la observancia de las normas relativas.

Esta particular situación de esas autoridades les impide, por un lado, allegarse en forma veraz de todos los datos que correspondan a la situación personal del infractor y, por otro, tener el tiempo suficiente para evaluar tales características, a fin de graduar la imposición de la multa respectiva, pues aun reconociendo que pudieran encontrarse capacitados para llevar a cabo el estudio relativo, es obvio que su función de verificación no puede verse detenida por cada conductor que detecten cometiendo una infracción, sino que su actividad permanente de vigilancia debe realizarse con la fluidez necesaria que les permita descubrir alguna falta, sancionarla y, enseguida, volver a las actividades para las cuales se encuentran destacados en la tarea del control del tránsito vehicular.

Si se obligara al establecimiento de multas que no fueran fijas, también se vincularía a los elementos de las corporaciones destinadas a dicho fin, a la obligación de realizar, en el lugar de los hechos, un análisis de las condiciones personales del infractor, de las circunstancias particulares de la comisión de la falta, y del uso de su prudente arbitrio para imponer alguna sanción, fundando y motivando las razones por las cuales optaron por la imposición de una determinada cuantía dentro de los márgenes permitidos por la ley, todo ello con la consecuente distracción de sus tareas fundamentales consistentes en detectar en flagrancia las faltas a las disposiciones que rigen el tránsito de vehículos.

Esta distorsión de las funciones de las autoridades de tránsito evidentemente reduciría los niveles del control del tráfico y redundaría en perjuicio de la eficiencia del servicio que tienen encomendado, el cual es un hecho notorio que en las grandes concentraciones urbanas, como la Ciudad de México, proporciona la solución a un problema cotidiano que demanda atención inmediata para evitar enormes costos en pérdida de tiempo productivo y, que por lo mismo, constituye un servicio que no debe detenerse en funciones que más bien son propias de las autoridades que están concentradas en oficinas y que tienen el tiempo suficiente para graduar otro tipo de multas que no se imponen en flagrancia, y que no requieren de la inmediatez para ser detectadas.

Lo anterior tampoco significa abdicar a favor de cualquier tipo de multa fija prevista para sancionar las faltas cometidas con motivo del tránsito de vehículos, pues la posibilidad de que su monto sea excesivo en todo tiempo es susceptible de ser valorado de acuerdo a las características de la falta cometida, y de las conductas que se tratan de disuadir, así como de la razonabilidad de la cuantía de la sanción, en su caso.

Consecuentemente, ante este otro motivo que permite al legislador establecer en este excepcional caso una multa fija, debe reconocerse la validez del artículo 64, último párrafo, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente e infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se reconoce la validez del artículo 64, párrafo último, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el treinta de septiembre de dos mil ocho.

TERCERO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N. esta resolución por medio de oficio a las partes, a la Asamblea Legislativa y al jefe de Gobierno del Distrito Federal, así como en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y S.M.; los señores M.G.P., V.H. y presidente O.M. votaron a favor del proyecto. Los señores M.C.D. y A.M. razonaron el sentido de sus votos.

En sesión privada celebrada el cinco de abril de dos mil diez, por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M. se aprobó el engrose de la sentencia dictada en la acción de inconstitucionalidad 115/2008, por el propio Pleno en su sesión pública del pasado veinticinco de febrero de dos mil diez, en el sentido de declarar la validez del artículo 64, párrafo último, de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal.

Los señores M.C.D. y S.C. de G.V., manifestaron que formularán cada uno un voto concurrente; los señores M.F.G.S. y A.M., formularán un voto concurrente conjunto; y los señores Ministros presidente O.M., V.H. y G.P. formularán voto de minoría.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el engrose de la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 115/2008 quedó aprobado en los términos en los que fue presentado.

________________

1. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos todos los días son hábiles."

2. Foja doce del expediente.

3. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

4. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, septiembre de 2001, tesis P./J. 98/2001, página 823. Texto del criterio: "El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

5. "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. ..."

6. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, julio de 1995, tesis P./J. 9/95, página 5. Texto del criterio: "De la acepción gramatical del vocablo ‘excesivo’, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda."

7. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, noviembre de 1999, tesis P./J. 102/99, página 31. Texto del criterio: "Esta Suprema Corte ha establecido, en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/95, que las leyes que prevén multas fijas resultan inconstitucionales por cuanto al aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propician excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares; sin embargo, no pueden considerarse fijas las multas establecidas por el legislador en porcentajes determinados entre un mínimo y un máximo, porque con base en ese parámetro, la autoridad se encuentra facultada para individualizar las sanciones de conformidad con la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor."

8. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XI, marzo de 2000, tesis P./J. 17/2000, página 59. Texto del criterio: "El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución, por cuanto que al aplicarse a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares. En virtud de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es acorde al texto constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación."