Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 18/2004. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE COLIMA.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal, Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de noviembre de dos mil cinco.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el siete de junio de dos mil cuatro, en la administración de correos de la ciudad de Colima, Estado de Colima, G.S.A., F.E.M.V., J.F.M.P., F.S.O., J.A.Á.M., E.C.S., L.F.A.V., M.R.S., A.G.M. y J.J.A.J., quienes se ostentaron como diputados integrantes de la Quincuagésima Cuarta Legislatura del Congreso de esa entidad federativa, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de la norma general que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se mencionan:

"Órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas. La LIV Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Colima, con domicilio en calzada Galán Esquina con calle Los R.s., de esta ciudad de Colima, Colima. Órgano ejecutivo que promulgó las normas generales impugnadas. El Gobernador del Estado Libre y Soberano de Colima. Normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicaron. Las fracciones V y XIV del artículo 5o., de la Ley de Expropiación del Estado además de la fracción IX del artículo 24 bis 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, reformas que se aprobaron el 22 de abril del año dos mil cuatro, y publicadas mediante el Decreto No. 75 en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional ‘El Estado de Colima’, Órgano de Publicación del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Colima, el ocho de mayo de dos mil cuatro y que se acompaña como anexo con el No. 2."

SEGUNDO. Los promoventes señalaron como antecedentes de las normas impugnadas los siguientes:

"I. Que con fecha 20 de octubre de 2003 fue turnada a la Comisión de Estudios Legislativos y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado el oficio número DGG-622/01, de fecha 7 de diciembre de 2001, recibido en la Oficialía Mayor el mismo día, relativo a la iniciativa del Ejecutivo del Estado, para modificar y reformar diversos artículos de las Leyes de Expropiación y Orgánica de la Administración Pública del Estado, para su estudio, análisis y dictamen correspondiente. II. En sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Colima, celebrada el día 20 de abril del 2004, se incluyó en el orden del día la lectura y análisis del dictamen elaborado por la Comisión de Estudios Legislativos y Puntos Constitucionales, por el cual proponía reformas y adiciones a diversos artículos de las Leyes de Expropiación y Orgánica de la Administración Pública del Estado de Colima, presentada por el Ejecutivo del Estado. En el citado dictamen, se incluyó la reforma a las fracciones V, XII, XIV y se adiciona la fracción XV del artículo 5o. y se reforma la fracción I del artículo 15 de la Ley de Expropiación del Estado para quedar en los siguientes términos: ‘Artículo 5o. ... V. La creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias para beneficio de la colectividad, así como la creación y conservación de reservas territoriales para el establecimiento de las mismas; ... XII. La construcción de presas, canales, bordos, establecimientos y explotación de pozos profundos, artesianos y desecación de pantanos; XIII. La construcción de edificios e infraestructuras de apoyo administrativo para los Gobiernos Estatal y Municipales; XIV. La creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico; y XV. Las que sean declaradas como tales en las leyes expedidas por el Congreso del Estado.’. ‘Artículo 15 ... 1. El secretario del ramo, en los casos en que se trate de expropiar bienes que serán utilizados directamente por el Gobierno del Estado o cuya construcción estará a cargo de la respectiva dependencia o se trate de un bien que deba aportarse por el Gobierno del Estado en un esquema de coordinación con los Gobiernos Federal o Municipales, para la realización de una obra que se destine a alguna de las causas de utilidad pública prevista por el artículo 5o. del presente ordenamiento. De igual manera, podrá iniciar dicho procedimiento, cuando el bien cuya expropiación se solicite vaya a ser utilizado para la realización de acciones que se ubiquen dentro del ámbito de competencia de la respectiva secretaría; II y III ... Después de un amplio debate sobre la aprobación o no del citado artículo fue aprobado y emitido el Decreto No. 75, por mayoría de quince votos a favor y diez en contra del total de veinticinco diputados que integran la LIV Legislatura del Estado de Colima. III. Con fecha 8 de mayo de 2004, fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional ‘El Estado de Colima’, correspondiente al número 23 de dicha publicación, el Decreto No. 75, mediante el cual se le da formal publicidad a la reforma que hoy se combate y que se impugna. ..."

TERCERO. Los promoventes señalaron como conceptos de invalidez los siguientes:

"Primero. El Congreso del Estado de Colima al aprobar la reforma al artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima contravino lo señalado en los artículos 1o., 14, 16 y 27, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque sitúa en un plano de desigualdad a los ciudadanos frente a la ley, pues tal como aprobó el artículo impugnado, unos tendrán más derechos que otros, específicamente cualquier inversionista o ciudadano con dinero, mediante trámites y con el apoyo de esta ley con la reforma pretendida, podrá apropiarse de cualquier inmueble por el solo hecho de que va a invertir y generar empleos, poniendo con esta reforma en desventaja a la ciudadanía en general, frente a la ley y favoreciendo al particular pudiente. En efecto, el artículo 5o., antes de la reforma decía lo siguiente: ‘Artículo 5o. Se consideran causas de utilidad pública para los efectos de la presente ley: I. El establecimiento, explotación, ampliación, modificación o conservación de un servicio público; II. La apertura, prolongación, ampliación y alimento de arterias de circulación peatonal o vehicular, de cualquier naturaleza como calles, avenidas, bulevares, malecones, calzadas, puentes, caminos, pasos a desnivel, libramientos, andadores y túneles para facilitar el tránsito, así como los accesos que se requieren; III. La creación, ampliación, saneamiento y mejoramiento de centros de población; IV. La construcción y ampliación de cementerios, hospitales, centros y clínicas de salud, oficinas públicas, centrales de autobuses, viviendas y conjuntos habitacionales de interés social, escuelas, bibliotecas, parques, jardines, instalaciones deportivas, teatros, auditorios, casas de usos múltiples, establecimientos penitenciarios e instalaciones para fomentar la cultura, la recreación y el sano esparcimiento; V. La creación, fomento y conservaciones de empresas, para beneficio de la colectividad; VI. La conservación de los edificios y monumentos arqueológicos o de interés histórico o artístico y de los bienes o cosas que se consideren como características notables de nuestra cultura; VII. El almacenamiento, abastecimiento y distribución de medicamentos, víveres o artículos de consumo necesarios en caso de siniestros, terremotos, derrumbes, inundaciones, epidemias, plagas e incendios; VIII. La creación y conservación de reservas territoriales para el crecimiento de las poblaciones, así como la regularización de asentamientos humanos; IX. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad o bien cuando por cualquier medio se ataque el equilibrio ecológico; X. La construcción de carreteras, así como de caminos locales, comunales, vecinales o de penetración, entendiéndose por éstos los que comuniquen una o más regiones agrícolas con carreteras, caminos o con algún centro de población; XI. La dotación de fondos legales o las poblaciones y la ampliación de los mismos cuando sus necesidades lo requieran; XII. La construcción de presas, canales, bordos, establecimientos y explotación de pozos profundos, artesianos y desecación de pantanos por; y (sic) XIII. La construcción de edificios e infraestructura de apoyo administrativo para los Gobiernos Estatal o Municipales’. Con la reforma aprobada, quedó de la siguiente manera: ‘Artículo 5o. ... V. La creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias para beneficio de la colectividad, así como la creación y conservación de reservas territoriales para el establecimiento de las mismas; ... XII. La construcción de presas, canales, bordos, establecimientos y explotación de pozos profundos, artesianos y desecación de pantanos; XIII. La creación de edificios e infraestructuras de apoyo administrativo para los Gobiernos Estatal y Municipales; XIV. La creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico; y XV. Las que sean declaradas como tales en las leyes expedidas por el Congreso del Estado.’. De lo anterior se colige que el legislador sí atendió en la ley, antes de la reforma, a términos de equidad, respeto y equilibrio entre los sectores y ciudadanos que quisieran invertir, desarrollar, crear empleos etcétera. Pero con el acotamiento que garantiza el respeto irrestricto a la certeza jurídica y garantía de legalidad y dejando ante todo la igualdad de las partes ante la ley, permitiendo a la vez los derechos que sí beneficien a la colectividad. Puesto que en la ley anterior se cita específicamente ‘creación de empresas para beneficio de la colectividad.’. Los primeros tres párrafos del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen lo siguiente: ‘Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público ...’. Esto es, reconoce la propiedad privada, permite las expropiaciones e indica que a la propiedad privada se le pueden imponer modalidades, en todos los casos se establecen las formas en que deban hacerlo. Así tenemos que para que proceda la expropiación de una propiedad siempre deberá ser para satisfacer una causa de utilidad pública que el legislador debe señalar en la ley. La Ley de Expropiación del Estado de Colima establece que la expropiación es el desposeimiento o privación legal de una cosa por causa de utilidad pública o interés preferente, a cambio de una indemnización justa. Sin embargo, no señala qué deba entenderse por utilidad pública, estableciendo únicamente, en su artículo quinto, una relación de causas por las que se podrá iniciar el procedimiento de expropiación, agregando que todas son causa de utilidad pública. Al no existir un concepto claro del concepto de utilidad pública el legislador puede erróneamente agregar, modificar o eliminar causas para la expropiación aduciendo que son de utilidad pública o que dejaron de serlo, lo cual es incorrecto, pues provoca un estado de peligrosidad grave en detrimento de la propiedad privada. La Constitución General reconoce sólo una causa para que proceda la expropiación de la propiedad y que es la que debe ser de utilidad pública, ninguna otra más. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido los siguientes criterios al definir el concepto de utilidad pública: ‘UTILIDAD PÚBLICA. (EXPROPIACIÓN). Solamente la hay cuando en provecho común se sustituye la colectividad, llámese Municipio, Estado o nación, en el goce de la cosa expropiada. No existe cuando se priva a una persona de lo que legítimamente le pertenece para beneficiar a un particular, sea individuo, sociedad o corporación, pero siempre particular.’. ‘EXPROPIACIÓN PARA URBANIZAR. Al expropiarse, en los casos de la ley, un terreno para fundar una colonia urbana, no puede decirse que se beneficiarán únicamente los particulares, sino también el Estado y el Municipio a que pertenezca la colonia que se funda, circunstancia por la cual queda establecido el concepto de utilidad pública.’. ‘EXPROPIACIÓN. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA. La materia del procedimiento expropiatorio se constituye por la causa de utilidad pública y la evidencia de que el inmueble afectado es apto para satisfacer el fin de utilidad pública señalado en el decreto expropiatorio, siendo esta última uno de los requisitos de procedencia de la expropiación y debe determinarse en el procedimiento de la misma.’. Por su parte la doctrina ha sostenido que para que la expropiación sea constitucionalmente válida, se requiere que tenga como causa final, la utilidad pública, que implica una relación entre una necesidad y un objeto satisfactor que la colme, esto es, se requiere que haya, por un lado, una necesidad pública personalmente indeterminada y, por otro, un objeto susceptible que satisfaga dicha necesidad, que la extinga, afirma que, no concurriendo estas circunstancias, cualquier expropiación que se decrete es notoriamente inconstitucional, agrega que puede haber una necesidad pública que satisfacer pero si la causa materia de la expropiación es inadecuada para satisfacerla, no existiría utilidad pública. Aceptar la reforma que se impugna de invalidez en los términos que establece el artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima fundamentalmente en su fracción V, sería tanto como aceptar que los legisladores locales puedan aprobar alguna otra reforma que planteen o propongan algunos de los actores autorizados para ello, sin importar hasta dónde en sus extremos pueda esta reforma local no solamente contravenir preceptos de nuestra Ley Fundamental sino que también pueda vulnerar garantías fundamentales del ciudadano, como en el caso que nos ocupa apoyándose en una subjetiva apreciación de lo que deba interpretarse por utilidad pública o beneficio para la colectividad. Segundo. El Congreso del Estado de Colima al reformar el citado artículo 5o. de la Ley de Expropiación, vulnera la garantía de certeza jurídica, de propiedad y de seguridad que los particulares tenemos aseguradas en nuestra Carta Magna; pues si bien es cierto que los miembros de la Legislatura en el Congreso del Estado de Colima pertenecientes a un partido político en el poder y que para el presente caso forman mayoría y con esa circunstancia establecen y fundamentan su voluntad y decisión de decretar la reforma que se impugna; éstos lo hacen basándose en consideraciones y motivos solamente de tipo económico pretextando el plan estatal de desarrollo, que por cierto se refiere a un sexenio pasado, pues como es de advertirse fue elaborado para un proyecto aplicable en 1998-2003 mismo que entre otras cosas establece: ‘El Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003 establece como objetivo del capítulo denominado consolidación del turismo, «desarrollar el sector turístico de manera continua e integral para ofertar al Estado como un destino turístico nacional e internacional», asimismo, se consignaron las siguientes líneas de acción, «promover la construcción de infraestructura adecuada para la atención del turismo», «proporcionar la construcción de infraestructura básica y complementaria que apoye el desarrollo de las actividades turísticas ...» y «ampliar la oferta de atractivos turísticos y su puesta en valor». Con esos propósitos el Gobierno del Estado tiene proyectada la creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico en toda la entidad, con especial interés en la zona costera del Municipio de Manzanillo por ser éste el polo turístico de mayor importancia en el Estado. De esta manera se pretende sentar las bases para disponer de infraestructura adecuada para promover e impulsar enérgicamente la actividad turística, que constituye uno de los principales motores de la economía colimense. Por otra parte, el mismo plan estatal de desarrollo establece como uno de sus objetivos en el capítulo de empleos y productividad, «generar el suficiente número de empleos de calidad que demanda la población», fijando como metas programáticas «la creación de 33,000 empleos directos como resultado del dinamismo de la actividad económica estatal». Asimismo, en el capítulo desarrollo industrial con sustentabilidad, tiene como objetivo «lograr un desarrollo diversificado de la industria en Colima, propósito de un enfoque sustentable que sea armónico con el resto de los sectores e integrado en un contexto regional, nacional e internacional», también busca como estrategias «crear un marco jurídico estatal que promueva la inversión y facilite la desregulación y la simplificación de trámites», «promover la atracción de industrias con criterios de selectividad, considerando su impacto al medio ambiente y la sinergia con cadenas productivas regionales, aprovechando las ventajas competitivas de la entidad» y «fomentar la creación de una base industrial integrada que contribuya a la generación de empleos de calidad demandados, con visión a corto, mediano y largo plazo». El cumplimiento de lo anterior conlleva promover la instalación de empresas en nuestra entidad, direccionando su establecimiento hacia las áreas adecuadas, teniendo en consideración las características y necesidades de las diversas regiones de nuestro Estado, circunstancia que además corresponde a uno de los objetos de la Ley de Fomento Económico Local, que consiste en promover el establecimiento y consolidación de parques y zonas industriales. Es indudable que el Estado debe impulsar la generación de fuentes de empleo, pues es éste el principal instrumento para lograr el bienestar de los colimenses. Uno de los instrumentos con los que cuenta el Estado para disponer de la infraestructura idónea en la materia, es el procedimiento de expropiación, consignado constitucionalmente como la facultad para ocupar la propiedad privada, siempre y cuando el propósito tenga una causa de utilidad pública y se efectúe mediante indemnización. A él recurre cuando no es posible la adquisición de inmuebles por la vía conciliatoria y negociada, cuando sus titulares o poseedores anteponen sus intereses particulares a los de la colectividad. A nivel estatal, por disposición de la ley aplicable, se requiere además del previo otorgamiento de la garantía de audiencia para los posibles afectados. Más aún, con motivo de las reformas estatales para adecuar el artículo 115 constitucional, el valor catastral que sirve de base para cuantificar la indemnización, ha sido notoriamente redimensionado, lo que representa una significativa revaloración económica para los inmuebles objeto de expropiaciones, evitando de ese modo lesionar el patrimonio de los propietarios. Sin embargo, es indiscutible que el Estado debe disponer de los instrumentos necesarios, idóneos y suficientes para llevar a cabo las acciones que promuevan el desarrollo, con el propósito de generar las condiciones que impacten el bienestar de la comunidad. Actualmente la Ley de Expropiación del Estado considera como causas de utilidad pública diversas hipótesis, entre ellas la creación y conservación de empresas, para beneficio de la colectividad y la creación y conservación de reservas territoriales para el crecimiento de las poblaciones, así como la regularización de asentamientos humanos. Estas hipótesis generales pudieran comprender, en un momento dado, la creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico, así como de otros que tengan vocación para el establecimiento de industrias, tomando en cuenta la redacción que tienen las fracciones V y VIII del artículo 5o. de dicho ordenamiento. No obstante lo anterior, debido a la acelerada evolución que han experimentado los criterios jurisprudenciales sostenidos por los tribunales judiciales federales, en el sentido de que las causas de utilidad pública por las cuales se sustancien expropiaciones, deben estar contenidas expresamente en los ordenamientos legales correspondientes, es conveniente modificar la Ley de Expropiación del Estado, con el propósito de que se contenga explícitamente una causa de utilidad pública que comprenda la hipótesis fáctica mencionada, para propiciar el disfrute de la garantía de seguridad para los afectados, por una parte, y por la otra evitar una interpretación contraria de la autoridad judicial federal, en el caso de la tramitación de un amparo.’. Consecuentemente, que en estos tiempos también resultan aplicables y pertinentes medidas tales como, las establecidas en el plan de desarrollo que se comenta; también es de advertirse que la ley de referencia en su estado natural antes de la reforma que se impugna establece y permite con claridad no solamente los planes de desarrollo que un Gobierno Estatal debe implementar en su ámbito para su población, sino que define y especifica en su artículo 5o., fracción V, de la ley en comento la facultad para la creación, fomento y conservación de empresas, para beneficio de la colectividad, y es aquí en este punto donde se aclara de manera muy específica que las empresas a que se refiere dicho ordenamiento legal son aquellas cuyo objetivo será el beneficio de colectividad, que no tiene nada que ver, es decir, que es muy diferente a la propuesta de creación de empresas y parques industriales, cuyo objetivo e intencionalidad es el beneficio del inversionista, del empresario o propietario de las inversiones en un parque industrial. Creer que este tipo de inversiones o creación de empresas que la reforma impugnada establece y alienta, son o tienen el objetivo del beneficio para la colectividad, sería tanto como convencernos que cualquier negocio o empresa chica o grande que se establezca en cualquier punto de nuestra comunidad tendrá también esta calidad o connotación, ya que como es claro y evidente, cualquiera de los negocios o empresas a que se alude pagan impuestos, necesitan empleados y, por ende, crean empleos y desde luego su función es vender servicios a la colectividad; lo cual de ninguna manera quiere decir que puedan ser clasificadas o calificadas como empresas para beneficio de la colectividad. Simple y sencillamente son entes empresariales que obedecen a un interés y conveniencia de la oferta y de la demanda y por supuesto que los usuarios o la colectividad podrán recurrir o no a servirse de dichos entes empresariales o parques industriales si creen que les conviene o no, pero de hacerlo será con un costo a su cargo, y de ninguna manera se puede considerar que fue usuario de un beneficio de la colectividad. Llevando al extremo la interpretación o teorías y argumento en que se pretende fundar y justificar la reforma que se combate se podría concluir que cualquier ciudadano pudiente o grupo de inversionistas, con un instrumento legal de la naturaleza de la que aquí se plantea pretendiendo la reforma aludida (sic), les pudiera gustar nuestro domicilio particular o casa y hasta por capricho iniciar un trámite de expropiación argumentando que se creará en dicho lugar una empresa o industria que obviamente va a necesitar empleados, va a pagar impuestos y va a expender satisfactores o servicios a la ciudadanía. En tal caso y con tal criterio, apoyados en el instrumento legal cuya reforma se combate simple y sencillamente cualquier ciudadano podemos terminar con nuestro bien expropiado. En el supuesto de la creación y conservación de reservas territoriales a que se refieren las fracciones V y XIV del artículo 5o. de la Ley de Expropiación es aún más injusta, pues la creación de reservas territoriales y zonas, lugares o puntos de interés y desarrollo turístico no acarrean de manera inmediata un beneficio a la sociedad en general, por el contrario le perjudica y lo único que provocaría es la especulación y la incertidumbre, además de que las tierras permanecerían ociosas hasta que alguna persona decida invertir que podrían pasar meses o años, esta causa no se justifica pues la expropiación es para satisfacer una necesidad inmediata de la sociedad. Estas ‘causas de utilidad pública’ no resistirían un amparo, pues la autoridad jamás podrá acreditarla, pues este órgano jurisdiccional federal ha establecido que no basta que la autoridad afirme que existe pues entonces sería un acto arbitrario. Tercero. No obstante lo anteriormente expuesto y aducido en sus argumentaciones o consideraciones el legislador que aprobó la norma que se impugna, aduce en el proyecto de dictamen que a falta de una definición en nuestra legislación tanto local como federal sobre lo que debe entenderse por utilidad pública, y pretende fundarse en la siguiente jurisprudencia: ‘EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA. La jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia, con relación a que las expropiaciones únicamente tienen el carácter de utilidad pública cuando se sustituye la colectividad, llámese Municipio, Estado o nación, en el goce de la cosa expropiada, pero que nunca podía ser legal cuando se privara de su propiedad a una persona, para beneficiar a un grupo particular, individuo, sociedad o corporación, ha sido contrariada. En efecto, de una recta comprensión del concepto de utilidad pública, en los términos relativos del artículo 27 de la Constitución, cabe deducir que es más amplio el alcance de la facultad de expropiar, que el restringido que se sostuvo en la jurisprudencia anterior. Es más amplio, porque comprende, además de los casos en que el Estado se sustituye en el goce del bien expropiado, para establecer y explotar, por sí mismo, un servicio público, o para emprender una obra que reportará utilidad colectiva, aquellos en que los particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encargados de realizar estos objetivos, en beneficio de la colectividad. La nueva concepción jurídica de la propiedad, no la reputa ya como un derecho absoluto, sino como una función social, y permite que la expropiación pueda llevarse a cabo, no sólo por el antiguo concepto restringido de utilidad pública, sino, además, por razones de interés social, ya que el individuo no tiene el derecho de conservar improductivos sus bienes, ni cegar las fuentes de vida, de trabajo o de consumo, con menoscabo del beneficio general; ante la inercia o rebeldía del individuo, para cubrir con este trascendental deber, el Estado, en su carácter de administrador de los intereses públicos, y de órgano destinado a satisfacer las imperiosas necesidades populares, tiene el deber indeclinable de intervenir, con la energía y rapidez que el caso reclame, a fin de impedir que la propiedad fecunda se vuelva estéril, que el equilibrio económico se rompa o que el progreso nacional se estanque. La expropiación por razones de utilidad social, se caracteriza por la tendencia a satisfacer, de un modo directo o inmediato, las necesidades de determinada clase social, pero mediata o indirectamente, las de la colectividad, sin que los bienes expropiados dejen de continuar bajo el régimen de propiedad privada. Así acontece tanto en el fraccionamiento de los grandes latifundios o en su colonización, en beneficio de las clases campesinas, como en el fraccionamiento y urbanización de terrenos destinados a construir habitaciones baratas e higiénicas para obreros. En estos casos, es indudable que los directamente beneficiados, son los individuos pertenecientes a estos dos grandes grupos sociales; pero a la postre, lo es la sociedad, por la interdependencia que la vida moderna ha establecido entre ésta y aquélla. Finalmente, la facultad de expropiar, se basa también en razones de interés nacional, que abarca, no solamente los fines que debe cumplir el Estado de velar por la paz pública y por el bienestar de la colectividad, en casos de crisis, de trastornos graves, de epidemias o de terremotos, con las proporciones o caracteres de una verdadera calamidad pública, sino además, la imperiosa necesidad de proveer con toda eficacia a la defensa de la soberanía territorial, al establecer el artículo 27 constitucional que las expropiaciones sólo pueden hacerse por causas de utilidad pública, adopta como concepto básico de la expropiación, el de utilidad pública, en su más amplio significado, es decir, el que abarca las tres distintas modalidades que se han analizado.’. Deduce de lo anterior que en dicha jurisprudencia se establecen tres grandes requisitos para que el concepto utilidad pública pueda darse o interpretarse como tal y enumera así: 1) Que el poder público (Federación, Estados y Municipios) ocupe la propiedad privada para explotarla directamente; 2) Que el poder público expropie la propiedad para transmitirla a otro particular quien a su vez la usará en la explotación de una actividad económica que acarreará beneficios colectivos; y 3) Que el poder público expropie el bien inmueble privado por alguna situación que por defensa de la soberanía o atención de una contingencia, sea considerada de seguridad nacional. El legislador que emite la ley reformada que se impugna en una combinación de razonamientos confusos e incompletos, pretende acreditar que son aplicables y que se justifica el caso que nos ocupa y que dicho posicionamiento que toman al decretar la reforma que se combate, es acorde y afín a los criterios deducibles de la jurisprudencia que se cita, y nosotros sostenemos que al contrario de lo que pretende soportar la parte actora en la reforma combatida, que el primer supuesto es obvio y no es sujeto a duda ni a discusión para que en dicho caso pueda ser considerado como de utilidad pública cuando exista la necesidad o se dé el caso que el poder público (Federación, Estados o Municipios) ocupe la propiedad privada para explotarla directamente. En el supuesto número dos manifestamos que la última parte de dicho supuesto simple y sencillamente resulta insostenible, puesto que en ninguna circunstancia se garantiza o se colige por elemental lógica que: el poder público expropie la propiedad para transmitirla a otro particular quien a su vez, es decir, para que este particular la use o la usará en la explotación de una colectividad económica que acarreará beneficios colectivos (sic). Y esta hipótesis es en la que pretende el legislador sostener y fundamentar la pretendida reforma que se impugna. Y nosotros como cualquier ciudadano nos preguntamos cuáles y a qué beneficios colectivos que nos serán acarreados por el inversionista particular, se refiere el legislador. Es decir de dónde saca el legislador que el inversionista particular beneficiado de la expropiación realizada a través de dicho mecanismo, ¿nos traerá beneficios a la colectividad?. Acaso la simple implantación de una empresa comercial, industrial u otra semejante que es un negocio de particulares y para particulares, esto ¿se convertirá por decreto en utilidad pública y de beneficio colectivo?. Por otro lado también se esgrime por el legislador como consideración o apoyo interpretado de la jurisprudencia que se comenta, un tercer supuesto consistente en: que el poder público expropie el bien inmueble privado por alguna situación que, por defensa de la soberanía o atención de una contingencia sea considerada de seguridad nacional. Circunstancia que no es el caso y que desde luego está fuera de duda y de discusión. Cabe aquí citar y analizar el contenido de la siguiente jurisprudencia: ‘UTILIDAD PÚBLICA (EXPROPIACIÓN). Solamente la hay cuando en provecho común se sustituye la colectividad, llámese Municipio, Estado o nación, en el goce de la cosa expropiada. No existe cuando se priva a una persona de lo que legítimamente le pertenece para beneficiar a un particular, sea individuo, sociedad o corporación, pero siempre particular.’. Jurisprudencia que como es de advertirse sí es aplicable al caso y establece de manera contundente, que no puede haber utilidad pública o no existe ésta cuando se priva a una persona de lo que legalmente le pertenece para beneficiar a un particular, sea individuo, sociedad o corporación, pero siempre particular. La jurisprudencia es ley y su cumplimiento es obligatorio por todo y para todos, en consecuencia en el caso que nos ocupa, admitir como procedente la reforma que se impugna sería tanto como simple y sencillamente contravenir ordenamientos superiores tales como el que acabamos de citar, independientemente de que como habremos de dejar en claro en este recurso, la reforma impugnada contraviene y violenta también como lo establece lo especificado en los artículos 1o., 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, 17, segundo párrafo y 27, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cuarto. Es de advertirse que la acción o reforma impugnada, quienes recurrimos al ejercicio de la acción de inconstitucionalidad mediante este ocurso, nos referimos de manera específica a la parte del decreto reformatorio de la Ley de Expropiación del Estado de Colima que especifica o conlleva el contenido en su artículo 5o., fracción V, por resultar su alcance de tal magnitud o laxitud que consideramos violatorio de las garantías y derechos establecidos en jurisprudencia y en los artículos 1o., 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, 17, segundo párrafo y 27, segundo párrafo, independientemente de otros puntos reformatorios en dicho decreto de reforma que se impugna pero que los suscritos diputados de esta Quincuagésima Cuarta Legislatura consideramos que el riesgo y violación que denunciamos se da específicamente en el artículo y fracción señalados, cabe citar lo que bien establecen los numerales a que nos acogemos y que su contenido es el siguiente: ‘Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.’. ‘Artículo 14 ... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho ...’. ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento ...’. ‘Artículo 17 ... Toda persona tiene derecho a que se administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.’. ‘Artículo 27 ... Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización ...’. La reglamentación de un derecho o garantía no debe quedar a la disposición del legislador, en este caso, lo cual, si bien el margen de discrecionalidad es menos amplio no debe llegar a la restricción. Así será inconstitucional una ley que anule o restrinja o bien impida un derecho haciendo imposible manejar su ejercicio. Es por lo anterior que acudimos a esta alta autoridad buscando la satisfacción de nuestra garantía de acceso a la justicia consagrada por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son 1o., 14, 16, 17 y 27.

QUINTO. Mediante proveído de quince de junio de dos mil cuatro, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 18/2004, y por razón de turno designó como instructor al M.J.N.S.M..

Mediante proveído de la misma fecha, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República para que formulara su pedimento.

SEXTO. Al rendir su informe, el Congreso del Estado de Colima, adujo en síntesis:

1. Que los conceptos de invalidez son improcedentes y carentes de fundamento, ya que contrariamente a lo que se afirma, la esencia y espíritu de la reforma aprobada, especialmente la relativa a la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima, es clarificar y precisar las causas por las que procede la expropiación de bienes inmuebles destinados al fomento de industrias, parques industriales y las reservas afectas al establecimiento de éstas, es decir, sólo se aclara lo que ya contemplaba la misma fracción antes de su modificación.

2. Que de la redacción de la fracción V del artículo 5o., anterior a la reforma, se concluye que su contenido y espíritu son idénticos a los de la misma fracción ya reformada, pues únicamente se precisan en mayor medida y se amplían los conceptos, de acuerdo con los avances y necesidades actuales, pues en materia de industrias se ha dado la tendencia de no establecerlas en forma anárquica y en cualquier lugar, sino que por cuestiones de uso de suelo, servicios y aprovechamiento de vías de comunicación, se pretende que éstas se asienten en parques y zonas cuya vocación sea adecuada para el desarrollo de sus actividades, buscando además la creación de reservas territoriales para tal finalidad, previendo el fenómeno de crecimiento poblacional que en ese Estado es muy acelerado, atendiendo por otra parte, a los planes y programas que sobre asentamientos humanos expidan los Ayuntamientos en uso de sus facultades.

Que ese mismo espíritu anima la fracción XIV del artículo 5o. impugnado, que se refiere a las cuestiones relacionadas con el desarrollo, impulso y aprovechamiento de áreas con potencial y vocación turística, que en el Estado de Colima es una de las actividades que mayores beneficios, impulso al desarrollo y empleo generan para la población.

3. Que es infundado que las reformas impugnadas violen los artículos 1o., 14, 16 y 27 de la Constitución Federal, ya que la Ley de Expropiación del Estado de Colima es una de las pocas del país que respeta más ampliamente las garantías de audiencia y legalidad, ya que en su artículo 20 concede a los particulares el derecho a ser escuchados, ofrecer pruebas y formular alegatos, durante y después de concluido el procedimiento de expropiación, y una vez que se expide y publica el decreto expropiatorio el artículo 23 de la misma ley otorga a los afectados el derecho de interponer el recurso administrativo de revocación en su contra, en el que el interesado puede ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, por lo que es infundado que los ciudadanos se sitúan en un plano de desigualdad frente a la ley.

4. Que este Alto Tribunal ha sostenido en diversas ejecutorias que el concepto de utilidad pública en la actualidad debe ser sustituido por el de interés social, que se manifiesta en todas aquellas acciones encaminadas a la procuración de un bienestar para la comunidad, en el mejoramiento de las condiciones vitales de los sectores mayoritarios de la población y en la solución de los problemas socioeconómicos y culturales que los afecten, por lo que tanto la iniciativa como el decreto impugnado no tienen otra finalidad que la de adaptar la legislación estatal a las necesidades sociales actuales y futuras y establecer con mayor precisión las causas que dicte ya no sólo la utilidad pública sino también el interés social, para que el Estado imponga limitaciones a la propiedad cuando el beneficio colectivo sea mayor frente al del particular, máxime que el derecho de propiedad, según la concepción moderna de ésta, ya no es absoluto, sino que se considera como una función social que debe sacrificarse en aras del mejoramiento de las condiciones de vida, servicios y empleo de la población.

5. Que los promoventes sólo expresan conceptos de invalidez respecto de la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación, mas no sobre las demás reformas contenidas en el Decreto 75, por lo que se deja en estado de indefensión al Poder Legislativo al desconocer los motivos por lo que consideran inconstitucional en su totalidad dicho decreto y, por tanto, procede reconocer su validez.

SÉPTIMO. El gobernador del Estado de Colima, al rendir su informe manifestó en lo medular:

1. Que los accionantes sólo esgrimen argumentos tendientes a demostrar la inconstitucionalidad de la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación, pero no en relación con los demás artículos reformados, a pesar de que los citan textualmente en el oficio de la acción, por lo que este Alto Tribunal no tiene elementos para examinarlos y, por tanto, deberá declarar la inoperancia de los conceptos de invalidez y reconocer la constitucionalidad de esos artículos.

2. Que el argumento acerca de que la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación viola los artículos 1o., 14, 16 y 27 de la Constitución Federal, al considerar los promoventes que tal precepto forma ciudadanos de primera o segunda clase como serían ricos y pobres, es infundado, ya que de la norma impugnada se advierte que es general y aplicable a todos los gobernados del Estado de Colima, y en ninguna parte señala que sólo los ciudadanos con medios económicos suficientes podrán contribuir a satisfacer un servicio público que compete al Estado, pero que puede ser concesionado a un particular, segregando a los ciudadanos carentes de poder económico.

Que en cuanto a que el gobernado con poder económico esté facultado con base en la reforma impugnada para apropiarse de un inmueble, con el simple argumento de que instalará una empresa y generará empleos, también es falso, porque para decretarse una expropiación, en el expediente administrativo respectivo debe justificarse la causa de utilidad pública que motive el procedimiento, con elementos de prueba suficientes, recabados conforme a las leyes que reglamentan el servicio público a concesionarse y que motive la causa de la expropiación.

3. Que los promoventes erróneamente estiman que la autoridad local puede expropiar una propiedad privada para sustituir al dueño original y entregar esa propiedad a otro particular, toda vez que la reforma impugnada se refiere a la expropiación de un inmueble para que en el mismo se establezca una empresa, a través de la cual un particular a quien se otorgue la concesión proporcione determinado servicio público a través de esa empresa, beneficiando a la colectividad y cumpliendo así la causa de utilidad pública. Esto es, que el artículo 5o., fracción V, impugnado reglamenta la creación, fomento y conservación de parques industriales, empresas, reservas territoriales para el establecimiento de éstas, pero con un propósito de servicio público, que aun cuando al concesionario le repercuta en un producto económico, también conlleve el bienestar de la colectividad, con lo que se cumple la causa de utilidad pública para la expropiación de la propiedad privada.

4. Que la norma combatida es constitucional y congruente con los artículos 1o., 14, 16 y 27, párrafo segundo, de la Constitución Federal, si se considera que el Estado debe satisfacer las necesidades de la sociedad, buscando el bienestar de la colectividad, y que esas necesidades las satisface a través de proporcionarle diversos servicios públicos, unos reservados en forma exclusiva al propio Estado y otros que pueden ser concesionados para que sean proporcionados por un particular a través de una empresa que se establezca para ese fin, lo que además estará vigilado y controlado por el Estado.

5. Que los servicios que pueden ser concesionados tienen su apoyo incluso en la propia interpretación de las leyes que rigen las causas de expropiación de la propiedad privada, ya que la colectividad llámese Estado, Municipio o Federación se sustituye en la propiedad privada, pero para la causa determinante de la expropiación, el Estado la cumple cediendo la propiedad expropiada a particulares que presten el servicio público.

Que apoya lo anterior, la tesis de rubro: "EXPROPIACIÓN, REVERSIÓN IMPROCEDENTE EN CASO DE."

6. Que tampoco es cierto que la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación para el Estado de Colima, sea inequitativa por no contener una definición de causa de utilidad pública, pretendiendo los promoventes justificar con ello la vulneración al artículo 27, párrafo segundo, constitucional, ya que este precepto lo único que señala es que la expropiación sólo podrá llevarse a cabo por causa de utilidad pública y mediante indemnización, dejando que la autoridad local haga la definición de causa de utilidad pública en el expediente administrativo, a través de las pruebas que recabe conforme a las leyes que rigen el procedimiento.

7. Que por tanto, no existe discrepancia entre el citado artículo impugnado y el párrafo segundo del artículo 27 constitucional, pues aquél sólo resulta ser un catálogo de causas de utilidad pública en beneficio de la colectividad, y es justo, equitativo y congruente con los artículos 14 y 16 de la propia Constitución Federal, ya que en la Ley de Expropiación se establece que dicho ordenamiento es de interés público y de observancia general, que su objeto es establecer las causas de utilidad pública y fijar los procedimientos para decretar la expropiación (artículo 1o.); se define lo que se considera expropiación, señalando que la indemnización se pagará en la forma y términos que se precisen en el decreto expropiatorio correspondiente y cuál será su precio (artículo 2o.); se implementa el procedimiento administrativo correspondiente, con audiencia de parte, y en el cual se aportarán las pruebas y se formularán los alegatos pertinentes; y además, cuidando el equilibrio de las partes se establece el recurso administrativo de revocación y, en consecuencia, del procedimiento establecido sólo puede determinarse la constitucionalidad de la ley impugnada.

8. Que además, es incorrecto que la reforma combatida sólo tuvo un fin económico a favor del inversionista, porque si bien es cierto que toda persona que invierte en un desarrollo turístico, empresa o parque industrial, tiene el propósito de obtener una utilidad en forma personal, también lo es que por la infraestructura que se crea a través de las empresas, desarrollos turísticos, etcétera, es mayor la creación de empleos, lo que conlleva el bienestar de la colectividad.

9. Que se justifica la creación de parques industriales, porque toda empresa establecida en el asentamiento humano conlleva molestias a la sociedad por la actividad que desarrolle, ruido que genera, desechos que impactan al ambiente, etcétera y que con la creación de dichos parques se fomenta el agrupamiento de toda empresa productiva en una zona separada de la urbana.

10. Que en cuanto a que la reforma es injusta por la creación de reservas territoriales y zonas de desarrollo turístico que fomenta, porque según los promoventes ello no contribuye al bienestar de la sociedad, tampoco es cierto, puesto que las reservas territoriales tienen como propósito cubrir la necesidad de vivienda de la zona urbana en los terrenos aledaños a ésta, pues de lo contrario se correría el riesgo de que se les diera un destino que pudiera ser dañino para la sociedad, como la instalación de empresas contaminantes, entre otros casos, que pudieran ser absorbidos por la mancha urbana.

11. Que los accionantes no razonan el porqué la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación combatida limita las garantías del gobernado, por lo que no es jurídicamente posible desvirtuarlo.

OCTAVO. El procurador general de la República al formular su pedimento sustancialmente señaló:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia es competente para conocer de la presente acción, en términos del artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal; los promoventes tienen legitimación para promoverla, ya que representan más del treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso; y además fue presentada en forma oportuna en la Administración de Correos donde tiene su domicilio el Poder Legislativo del Estado de Colima.

2. Que del texto del artículo 27 de la Constitución Federal se desprende que la propiedad originaria de las tierras y aguas, corresponde a la nación; que la expropiación sólo puede hacerse en caso de utilidad pública, mediante indemnización y que las leyes de la Federación y de los Estados, dentro de sus respectivas competencias, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada; y, por tanto, el motivo de la expropiación es la utilidad pública, que se traduce en que para que exista utilidad pública se requiere la preexistencia de una necesidad pública, la cual es un estado de insatisfacción en la población por falta o carencia de un bien o servicio que genera un bienestar o evita algún perjuicio a la colectividad.

3. Que no es privativo del Estado atender la totalidad de las necesidades públicas, pues siendo éstas la conjunción de las necesidades individuales, los primeros en actuar para satisfacerlas son los particulares que las padecen o advierten, pero también hay otras necesidades públicas que no pueden satisfacer los propios particulares y es entonces cuando el Estado ocurre a atenderlas, tales como gobierno, educación, seguridad, servicios de sanidad, etcétera, a través de los respectivos servicios públicos y, por tanto, un bien es de utilidad pública cuando es idóneo para atender y satisfacer total o parcialmente una necesidad pública.

4. Que con anterioridad, este Alto Tribunal en la tesis de rubro: "UTILIDAD PÚBLICA (EXPROPIACIÓN).", consideró que sólo existe utilidad pública cuando en provecho común, la colectividad (Federación, Estados, o Municipio) se sustituye en el uso, disfrute y disposición del bien inmueble al legítimo propietario, es decir, sólo se configura la utilidad pública cuando el bien es destinado a la satisfacción de una necesidad pública o la prestación de un servicio público por parte de los órganos ejecutivos del Estado en sus tres niveles de gobierno, sin que sea dable que en aras de una supuesta utilidad pública se prive a un particular de los bienes de su propiedad para entregárselos a otra persona física o moral.

Que posteriormente, en la tesis de rubro: "EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA.", esta Suprema Corte modificó el concepto de utilidad pública de una acepción restringida en la que sólo se contemplaba la posibilidad de que el Estado se sustituyera en el uso del bien expropiado para proporcionar los servicios que satisficieran las necesidades públicas, a una connotación más amplia en la que se incluyeron los conceptos de interés social e interés nacional para justificar el acto expropiatorio, ante la evolución del concepto del derecho de la propiedad, como una responsabilidad social y no como un derecho absoluto.

Que por consiguiente, los argumentos de los promoventes en el sentido de que el criterio correcto para establecer los alcances del concepto de utilidad pública es el contenido en la primera tesis de jurisprudencia que se citó, resultan infundados, pues, como se ha señalado, este tribunal, al considerar al derecho de propiedad como una función y responsabilidad social, estableció que también pueden ser objeto de utilidad pública aquellos supuestos en donde exista un interés social o nacional, por lo que evidentemente puede considerarse que el primer criterio ya fue superado y en consecuencia es correcto que la expropiación pueda ser utilizada como instrumento para obtener una mejoría socioeconómica para la mayoría de la población.

5. Que el artículo 27 constitucional ha otorgado al Poder Legislativo de los Estados, cuando se trata de bienes ubicados en su jurisdicción, una facultad soberana de establecer las causas de utilidad pública, las que de acuerdo al desarrollo social, económico y político de la entidad de que se trate irán cambiando a efecto de atender de manera eficaz las necesidades de la colectividad.

Que en uso de esa facultad, en la reforma a las fracciones V y XIV del artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima, el legislador consideró como causas de utilidad pública el establecimiento y conservación de la actividad empresarial tanto en la prestación de servicios como en la industria, así como la creación de los espacios para el asentamiento de la infraestructura de las mismas en el territorio del Estado; además del fomento y promoción de todos aquellos lugares que sean de interés turístico para ser desarrollados, lo que implica que la reforma pretende establecer un instrumento más para impulsar el desarrollo económico de la entidad y, por ende, no se viola el artículo 27 constitucional, pues éste autoriza a las Legislaturas de los Estados a determinar los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada.

6. Que del dictamen de las reformas se advierte que el Congreso consideró que el ensanchamiento de la actividad económica de la entidad, a través del apoyo a la inversión productiva en los rubros empresariales de la producción de bienes y la generación de servicios, es causa de utilidad pública por la generación de empleos que conlleva y, en consecuencia, motivo para justificar una expropiación en caso de que el supuesto se concrete fácticamente.

7. Que en cuanto a los argumentos relativos a que al no existir una clara definición del concepto de utilidad pública, permite al legislador agregar, modificar o eliminar causas para la expropiación alegando que es de utilidad pública o que dejó de serlo, lo que provoca un estado de peligrosidad grave en detrimento de la propiedad privada, también son infundados, ya que el artículo 27, párrafo segundo, de la Constitución Federal confiere esa facultad a las Legislaturas Estatales, sin que ese precepto señale que se deba definir el concepto abstracto de utilidad pública, así como sus alcances, por lo que el legislador tiene la más amplia facultad para establecer, modificar o suprimir causas de utilidad pública concretas.

8. Que respecto a que la reforma impugnada vulnera la garantía de certeza jurídica, propiedad y seguridad de los particulares al haberse sustentado en motivos sólo económicos, es infundado, ya que el hecho de que la iniciativa de reformas se haya apoyado en uno de los objetivos del plan estatal de desarrollo formulado por la administración estatal de "1998-2003", no es razón suficiente para considerar que existe la aludida violación, puesto que como ha señalado la norma combatida sólo introduce nuevas causas de utilidad pública.

Que además, de las normas impugnadas no se advierte que por sí mismas vulneren los derechos subjetivos públicos de propiedad, seguridad o certeza jurídica, ya que en ellas no se contiene dispositivo alguno que afecte o restrinja el goce de esos derechos.

9. Que con relación al argumento de que la creación de empresas o parques industriales nada tiene que ver con el beneficio de la comunidad, sino sólo beneficia al inversionista, también resulta infundado, pues es potestad de las legislaturas determinar las causas de utilidad pública y éstas se adaptarán a las necesidades cambiantes de la colectividad, por lo que si en el pasado el legislador consideró como objeto de utilidad pública la creación, fomento y conservación de empresas que sean de beneficio social, nada le impide al órgano legislativo introducir nuevas causas de utilidad pública como las referentes al establecimiento, impulso y preservación de industrias y el desarrollo de zonas y parques industriales, la creación de reservas territoriales para tales fines o el desarrollo de lugares turísticos, a efecto de atender el interés colectivo en el fomento de la actividad económica con el establecimiento de más empresas e industrias, como ocurre con las normas combatidas.

10. Que es erróneo que conforme a la reforma impugnada cualquier empresa pequeña o grande puede ser considerada como de beneficio a la colectividad, es erróneo, ya que el alcance de tal beneficio alude a aquel que genera bienestar o mejoras a las condiciones socioeconómicas de los sectores mayoritarios de la población, es decir, con la reforma lo que se considera como beneficio para la sociedad es el establecimiento de aquellas empresas o industrias que por el grado de inversión puedan impactar favorablemente la economía de la población, al generar empleos para la mayoría de la población.

11. Que respecto a que la creación de reservas territoriales para el desarrollo turístico no conlleva de manera inmediata un beneficio a la sociedad y, por el contrario, provocaría que las tierras permanecieran ociosas hasta que alguna persona decidiera invertir, es infundado, ya que los promoventes parten de la errónea apreciación de que por el solo hecho de que la reforma entre en vigor, grandes extensiones de tierra serán expropiadas sin un fin específico, pero ello es contrario al concepto y alcances de utilidad pública, por lo que la expropiación sólo está autorizada cuando a través de ella se obtiene un beneficio a la colectividad y, por ende, la expropiación sólo pueda efectuarse cuando la autoridad gubernamental ha identificado un bien que es idóneo para colmar una necesidad social, ya sea de manera inmediata o en breve tiempo.

12. Que la reforma impugnada no transgrede por sí misma el principio de igualdad que consagra el artículo 1o. de la Constitución Federal, ya que la desigualdad económica entre los habitantes de una entidad es un aspecto de la realidad social y no una cuestión de índole normativa, y además no basta la mera expresión o intención de un sector social privilegiado para desarrollar una actividad económica lucrativa para que se justifique la emisión de actos expropiatorios, pues éstos siempre estarán condicionados a la existencia de una utilidad pública.

13. Que tampoco se viola la garantía de audiencia que prevé el artículo 14 constitucional, ya que por una parte este Alto Tribunal ha sustentado que los órganos que integran el Poder Legislativo no están obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que se expida y, por otra parte, el procedimiento de formación de las leyes corresponde exclusivamente a órganos públicos.

Que además, la reforma combatida no restringe el derecho otorgado por los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Expropiación del Estado de Colima a los habitantes de la entidad, de acudir ante la autoridad que tramita el expediente de expropiación a alegar en su defensa y ofrecer pruebas previamente a la emisión del decreto expropiatorio.

14. Que no se vulnera el artículo 16 de la Constitución, ya que esta Suprema Corte ha sostenido que tratándose de actos legislativos la garantía de legalidad en cuanto a la fundamentación y motivación de dichos actos se cumple cuando el órgano legislativo constitucionalmente está facultado para expedir una ley y cuando éstas se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, aspectos que se cumplen con la norma que se impugna, ya que conforme al artículo 27, segundo párrafo, fracción VI, constitucional, es potestad exclusiva de los órganos legislativos, estatal o federal, expedir las leyes en que se establezcan las causas de utilidad pública y el Congreso Estatal sólo introdujo en la Ley de Expropiación del Estado de Colima nuevas causas de utilidad pública, a fin de robustecer los instrumentos legales del gobierno de la entidad para regular y fomentar la actividad económica productiva, a efecto de que se beneficie a la mayoría de la población.

15. Que respecto a la presunta violación al artículo 17, párrafo segundo, constitucional, no se advierte en qué consiste, ni tampoco del estudio de las normas generales que se impugnan se observa que limiten o conculquen el derecho de las personas a que se les administre justicia por los tribunales previamente establecidos, de manera legal, pronta, completa e imparcial, por lo que de igual forma deviene infundada.

17. Que por último, si bien los promoventes en el oficio de la acción de inconstitucionalidad solicitan la invalidez de los artículos 5o., fracciones V y XIV, de la Ley de Expropiación del Estado de Colima y 24 bis 2, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, del estudio integral de ese oficio se advierte que todos los argumentos se enderezaron a combatir la reforma a la Ley de Expropiación, mas no así a la citada ley orgánica, por lo que se concluye que este último ordenamiento no es objeto de impugnación a través de la acción.

NOVENO. Al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre diversos artículos de la Ley de Expropiación y de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de Colima y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente se analizará en primer lugar la oportunidad de la acción.

El artículo 60, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

El Decreto Número 75 aprobado por el Congreso del Estado de Colima, que contiene la reforma a los preceptos cuya invalidez se demanda, fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el ocho de mayo de dos mil cuatro, por lo que es a partir del día siguiente a esa fecha que debe hacerse el cómputo respectivo y, por tanto, el plazo correspondiente transcurrió del domingo nueve de mayo al lunes siete de junio de dos mil cuatro.

Por otra parte, el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia, dispone que cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes.

En el caso, el Poder Legislativo del Estado de Colima tiene su residencia en la capital de dicha entidad y la presente acción se presentó en la Oficina de Correos de la ciudad de Colima el siete de junio de dos mil cuatro, como se desprende del sobre que obra a fojas sesenta y seis de autos, en el que aparece el sello de recibo respectivo; por lo que se actualiza la hipótesis prevista en el citado artículo 8o. de la ley reglamentaria.

Atento a lo anterior, si la acción se presentó ante la mencionada oficina de correos el siete de junio de dos mil cuatro, se concluye que su presentación es oportuna, al haberse efectuado en el último día del plazo legal.

TERCERO. Enseguida debe analizarse la legitimación de quien promueve, por ser una cuestión de orden público.

De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 62 de la ley reglamentaria de la materia, las acciones de inconstitucionalidad podrán promoverse por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano.

Por tanto, en el caso tienen que satisfacerse los siguientes extremos:

a) Que los promoventes de la acción sean integrantes de algún órgano legislativo estatal.

b) Que representen cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de dicho órgano; y,

c) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el propio órgano legislativo estatal.

En el caso, obran en el presente expediente las constancias signadas por el oficial mayor del Poder Legislativo del Estado de Colima, de las que se desprende que G.S.A., F.E.M.V., J.F.M.P., F.S.O., J.A.Á.M., E.C.S., L.F.A.V., M.R.S., A.G.M. y J.J.A.J., son diputados integrantes de la Quincuagésima Cuarta Legislatura, por el periodo comprendido del primero de octubre de dos mil tres, al treinta de septiembre de dos mil seis (fojas 46 a 55), por lo que se cumple el primero de los requisitos mencionados.

Por otra parte, el artículo 22 de la Constitución Política del Estado de Colima, respecto de la integración del órgano legislativo estatal, señala en lo conducente:

"Artículo 22. Se deposita el ejercicio del Poder Legislativo en un Congreso integrado por dieciséis diputados electos según el principio de mayoría relativa y por nueve diputados electos según el principio de representación proporcional ..."

De este numeral se advierte que el Congreso del Estado de Colima, está integrado por un total de veinticinco diputados, por lo que los diez diputados que signan la presente acción de inconstitucionalidad, equivalen al cuarenta por ciento (40%) de los integrantes de dicho órgano legislativo, por lo que se satisface el segundo de los requisitos aludidos.

Por último, la norma general impugnada fue expedida por el Congreso Local al que pertenecen los promoventes y, por tanto, se concluye que éstos cuentan con la legitimación necesaria para promover la presente acción de inconstitucionalidad, ya que se cumple con los citados requisitos previstos en el artículo 62 de la ley reglamentaria de la materia.

CUARTO. Al no existir alguna causa de improcedencia que aleguen las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal, se procede a examinar los conceptos de invalidez planteados.

QUINTO. Los promoventes aducen, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:

1. Que la reforma al artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima contraviene los artículos 1o., 14, 16 y 27, párrafo segundo, de la Constitución Federal porque sitúa a los ciudadanos en un plano de desigualdad frente a la ley, dado que unos tendrán más derechos que otros, particularmente cualquier inversionista o ciudadano con dinero, mediante trámite y con apoyo en la reforma impugnada, podrá apropiarse de cualquier inmueble por el solo hecho de que va a invertir y generar empleos, poniendo en desventaja a la ciudadanía en general frente a la ley y favoreciendo al particular pudiente.

2. Que la Ley de Expropiación del Estado de Colima prevé que la expropiación es el desposeimiento o privación legal de una cosa por causa de utilidad pública o interés preferente, a cambio de una indemnización justa, pero no señala qué debe entenderse por utilidad pública, estableciendo únicamente en su artículo 5o. una relación de causas por las que se podrá iniciar el procedimiento de expropiación, agregando que todas son causa de utilidad pública, por lo que al no existir un concepto claro de ésta, el legislador puede erróneamente agregar, modificar o eliminar causas para la expropiación, aduciendo que son de utilidad pública o que dejaron de serlo, lo cual es incorrecto ya que provoca un estado de incertidumbre en detrimento de la propiedad privada.

3. Que se vulneran las garantías de certeza jurídica, de propiedad y de seguridad de los particulares, ya que la reforma que se impugna se basa en consideraciones y motivos solamente de tipo económico, apoyándose en el Plan Estatal de Desarrollo para "1998-2003", a partir del cual el Gobierno del Estado tiene proyectada la creación, establecimiento, impulso y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico en toda la entidad, con especial interés en la zona costera del Municipio de Manzanillo, por ser el polo turístico de mayor importancia, y además dicho plan estatal conlleva promover la instalación de empresas en el Estado.

Que uno de los instrumentos con que cuenta el Estado para disponer de la infraestructura idónea en esa materia, es el procedimiento de expropiación, previsto constitucionalmente para ocupar la propiedad privada, siempre y cuando el propósito tenga una causa de utilidad pública y se efectúe mediante indemnización, por lo que si bien es cierto que actualmente resulta aplicable y pertinente tomar las medidas que establece el mencionado plan estatal, también lo es que resulta inconstitucional la reforma impugnada, concretamente a la fracción V del artículo 5o., al proponer que la expropiación se dé para la creación de empresas y parques industriales, ya que su objetivo es el beneficio del inversionista o propietario de éstos.

Que suponer que la creación de empresas establece y alienta o tiene el objetivo del beneficio para la colectividad, es falso, ya que entonces cualquier negocio o empresa que se establezca en un punto de la comunidad tendrá también esta calidad o connotación, pues es evidente que cualquiera de los negocios o empresas pagan impuestos, generan empleos y venden servicios a la comunidad, lo que de ninguna manera significa que puedan clasificarse como empresas para beneficio de la colectividad.

4. Que de los argumentos en que se pretende fundar y justificar la reforma que se combate se podría llegar al extremo de considerar que a cualquier ciudadano pudiente o grupo de inversionistas con un instrumento legal de la naturaleza que plantea la reforma, les pudiera interesar un domicilio o casa particular para ser expropiado y que se creara una empresa o industria que obviamente va a generar empleo, pagar impuestos y expender satisfactores o servicios a la ciudadanía y, por tanto, la reforma impugnada da lugar a que cualquier bien pueda ser objeto de expropiación.

5. Que las causas de utilidad pública consistentes en la creación y conservación de reservas territoriales a que se refieren las fracciones V y XIV del artículo 5o. impugnado no se justifican y además, la reforma respectiva es aún más injusta, dado que la creación de reservas territoriales y zonas, lugares o puntos de interés y desarrollo turístico no acarrean de manera inmediata un beneficio a la sociedad en general, sino un perjuicio y provocaría la especulación e incertidumbre, además de que las tierras permanecerían ociosas hasta que alguna persona decidiera invertir, para lo cual podrían pasar meses o años, por lo que la causa no se justifica, ya que la expropiación es para satisfacer una necesidad inmediata de la sociedad. Además, la autoridad jamás podrá acreditar dicha causa de expropiación y este Alto Tribunal ha sentado que no basta que la autoridad afirme que existe, pues entonces sería un acto arbitrario.

6. Que el legislador local aprobó la norma impugnada apoyándose para ello en la jurisprudencia de rubro: "EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA.", de la que ese órgano legislativo deduce que existen tres requisitos para que el concepto de utilidad pública pueda darse: a) Que el poder público ocupe la propiedad privada para explotarla directamente; b) Que el poder público expropie la propiedad para transmitirla a otro particular, quien a su vez la utilizará en la explotación de una actividad económica que acarreará beneficios colectivos; y c) Que el poder público expropie el bien inmueble privado por alguna situación que por defensa de la soberanía o atención de una contingencia, sea considerada de seguridad nacional; y estima que la reforma aprobada es acorde y afín a ese criterio.

Que ello es incorrecto, ya que de dónde supone el legislador que el inversionista particular beneficiado de una expropiación traerá beneficios a la colectividad, pues sólo se creará una empresa comercial o industrial que es un negocio de particulares y para particulares y no por ello esa expropiación será de utilidad pública y de beneficio colectivo.

7. Que por el contrario, la jurisprudencia de rubro: "UTILIDAD PÚBLICA (EXPROPIACIÓN).", sí resulta aplicable al caso y establece que no puede haber utilidad pública o no existe ésta cuando se priva a una persona de lo que legalmente le pertenece para beneficiar a un particular, sea individuo, sociedad o corporación, pero siempre particular.

8. Que la reforma a la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado vulnera las garantías establecidas en los artículos 1o, 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, 17, segundo párrafo y 27, segundo párrafo, constitucionales, ya que la reglamentación de un derecho o garantía no debe quedar a la disposición del legislador y, por tanto, será inconstitucional una ley que anule, restrinja o impida un derecho, haciendo imposible su ejercicio.

En primer término cabe precisar, que este Tribunal Pleno advierte que si bien en la presente acción la parte promovente señaló en el capítulo correspondiente a la norma general impugnada, lo siguiente: "Las fracciones V y XIV del artículo 5o., de la Ley de Expropiación del Estado además de la fracción IX del artículo 24 bis 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, reformas que se aprobaron el 22 de abril del año dos mil cuatro, y publicadas, mediante el Decreto No. 75 en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional ‘El Estado de Colima’, Órgano de Publicación del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Colima, el ocho de mayo de dos mil cuatro ... "lo cierto es que de la lectura integral del oficio de la acción de inconstitucionalidad se desprende que sólo se plantean conceptos de invalidez respecto del artículo 5o., fracciones V y XIV, de la Ley de Expropiación del Estado de Colima, por lo que el presente estudio se constreñirá únicamente a estas últimas disposiciones, al advertir que esa es en realidad la causa de pedir, y no así la reforma al artículo 24 bis 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

Precisado lo anterior, toda vez que en el presente caso el artículo impugnado se refiere a la expropiación, institución que se encuentra prevista en el artículo 27, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se debe determinar en primer lugar qué dispone tal numeral sobre ese tópico:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ella a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

"...

"La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la nación, se regirá por las siguientes prescripciones:

"...

"VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

"Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas."

De este precepto destaca, en primer término, que la nación tiene la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, y puede transmitir el dominio de ella a los particulares, constituyendo así la propiedad privada.

Pero, si bien es cierto que el texto constitucional en diversas disposiciones (artículos 14, 16, y el propio 27) reconoce como derecho fundamental el de propiedad privada, la propia N.F., como ocurre con casi todos los derechos fundamentales, lo delimita, fijando su contenido y sus fronteras, a fin de garantizar otros bienes o valores constitucionales, como son el bien común o el respeto al ejercicio de los derechos de los demás integrantes de la sociedad. Las limitaciones a los derechos fundamentales sólo puede establecerlas la propia Constitución o bien, autorizar al legislador para hacerlo en determinados casos, pero sin que afecte la esencia del derecho, ni impida su ejercicio.

Así, tratándose del derecho de propiedad, la Constitución le impone como limitación su función social, toda vez que de acuerdo con el propio numeral 27, el Estado puede imponer modalidades a la propiedad por causas de interés público o bien, podrá ser objeto de expropiación por causas de utilidad pública y, por tanto, es el Texto Fundamental el que delimita el derecho de propiedad, en aras del interés colectivo, por lo que es claro que ese derecho no es oponible frente a la colectividad, sino que, por el contrario, en caso de ser necesario debe privilegiarse a esta última sobre el derecho de propiedad privada del individuo, en los términos que dispone expresamente la N.F..

Ahora, como se observa, la Constitución Federal prevé la expropiación de la propiedad privada, en caso de utilidad pública y mediante indemnización, así como que corresponde a las leyes de la Federación y de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinar precisamente los casos en que sea de utilidad pública expropiar un bien, correspondiendo a la autoridad administrativa realizar la declaración respectiva. Asimismo, el mismo precepto da las reglas generales sobre fijación del precio e indemnización.

Por tanto, la expropiación se constituye como un acto de carácter administrativo mediante el cual se priva a los particulares de la propiedad de un bien inmueble, en aras del interés, necesidad o utilidad social, es decir, se trata de una figura a través de la cual el Estado logra determinados fines relacionados con el interés colectivo, de ahí que se sujete la expropiación a causas de utilidad pública; sin embargo, la N.F. no prevé ningún otro aspecto concerniente a la expropiación, sino que deja a la Federación y a los Estados la facultad de establecer las causas de utilidad pública para que opere la expropiación de determinado bien, esto es, el Constituyente no fija un concepto de utilidad pública, sino que confirió la facultad a las legislaturas de las entidades federativas y al Congreso de la Unión para que determinen los casos de utilidad pública en sus respectivas competencias, dados sus propios requerimientos sociales, económicos, de desarrollo, etcétera.

Lo anterior, dado que la "utilidad pública" es un concepto abstracto o relativo y, por ello, difícil de definir, en tanto que no es inmutable ni universal, sino que habrá de determinarse según el tiempo y el espacio, es decir, de acuerdo con las condiciones políticas, sociales y económicas que imperen en determinada época y lugar, de ahí que el Constituyente dejara al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Estatales la facultad de determinar en la ley las causas de utilidad pública que sustenten el acto expropiatorio, dentro de sus respectivas jurisdicciones, siempre y cuando tales causas se justifiquen en el bien común, pues sólo en ese supuesto debe sacrificarse el derecho fundamental de propiedad privada.

Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto al concepto de utilidad pública ha sustentado diversos criterios, en los que en un primer momento señaló que las causas de utilidad pública no podrían sustentarse en dar a otro particular la propiedad del bien expropiado, sino que debía ser el Estado, a través de cualquiera de sus tres niveles, quien se sustituyera como propietario del bien a fin de conseguir un beneficio colectivo a través de la prestación de un servicio u obra públicos.

Posteriormente, este Alto Tribunal amplió el concepto de utilidad pública, comprendiendo, además de los casos en que el Estado se sustituye en el goce del bien expropiado, para establecer y explotar, por sí mismo, un servicio público, o para emprender una obra que reportará utilidad colectiva, aquellos en que los particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encargados de realizar estos objetivos en beneficio de la colectividad.

Tales criterios se contienen en las siguientes tesis, que a la letra señalan: Quinta Época. Instancia Segunda Sala. Fuente Semanario Judicial de la Federación. Tomo XCII. Página 1382.

"EXPROPIACIÓN, UTILIDAD PÚBLICA EN LA. Solamente la hay cuando por la expropiación se sustituye la colectividad, llámese Municipio, Estado o nación, en el goce de una cosa expropiada. No existe, cuando se priva a una persona de lo que legítimamente le pertenece, para beneficiar a un particular, sea individuo, sociedad o corporación, pero siempre particular."

"Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XLV. Página 4798.

"EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA. La jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia, con relación a que las expropiaciones únicamente tiene el carácter de utilidad pública, cuando se sustituye la colectividad, llámese Municipio, Estado o nación, en el goce de la cosa expropiada, pero que nunca podía ser legal cuando se privara de su propiedad a una persona, para beneficiar a un grupo particular, individuo, sociedad o corporación, ha sido contrariada. En efecto, de una recta comprensión del concepto de utilidad pública, en los términos relativos del artículo 27 de la Constitución, cabe deducir que es más amplio el alcance de la facultad de expropiar, que el restringido que se sostuvo en la jurisprudencia anterior. Es más amplio, porque comprende, además de los casos en que el Estado se sustituye en el goce del bien expropiado, para establecer y explotar, por sí mismo, un servicio público, o para emprender una obra que reportará utilidad colectiva, aquellos en que los particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encargados de realizar estos objetivos, en beneficio de la colectividad. La nueva concepción jurídica de la propiedad, no la reputa ya como un derecho absoluto, sino como una función social, y permite que la expropiación pueda llevarse a cabo, no sólo por el antiguo concepto restringido de utilidad pública, sino, además, por razones de interés social, ya que el individuo no tiene el derecho de conservar improductivos sus bienes, ni cegar las fuentes de vida, de trabajo o de consumo, con menoscabo del beneficio general; ante la inercia o rebeldía del individuo, para cumplir con este trascendental deber, el Estado, en su carácter de administrador de los intereses públicos, y de órgano destinado a satisfacer las imperiosas necesidades populares, tiene el deber indeclinable de intervenir, con la energía y rapidez que el caso reclame, a fin de impedir que la propiedad fecunda se vuelva estéril, que el equilibrio económico se rompa o que el progreso nacional se estanque. La expropiación por razones de utilidad social, se caracteriza por la tendencia a satisfacer, de un modo directo o inmediato, las necesidades de determinada clase social, pero mediata o indirectamente, las de la colectividad, sin que los bienes expropiados dejen de continuar bajo el régimen de propiedad privada. Así acontece tanto en el fraccionamiento de los grandes latifundios o en su colonización, en beneficio de las clases campesinas, como en el fraccionamiento y urbanización de terrenos destinados a construir habitaciones baratas e higiénicas para obreros. En estos casos, es indudable que los directamente beneficiados, son los individuos pertenecientes a estos dos grandes grupos sociales; pero a la postre, lo es la sociedad, por la interdependencia que la vida moderna ha establecido entre ésta y aquélla. Finalmente, la facultad de expropiar, se basa también en razones de interés nacional, que abarca, no solamente los fines que debe cumplir el Estado de velar por la paz pública y por el bienestar de la colectividad, en casos de crisis, de trastornos graves, de epidemias o de terremotos, con las proporciones o caracteres de una verdadera calamidad pública, sino además, la imperiosa necesidad de proveer con toda eficacia a la defensa de la soberanía territorial, al establecer el artículo 27 constitucional, que las expropiaciones sólo pueden hacerse por causa de utilidad pública, adopta como concepto básico de la expropiación, el de utilidad pública, en su más amplio significado, es decir, el que abarca las tres distintas modalidades que se han analizado."

"Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo LXV. Página 599.

"EXPROPIACIÓN EN BENEFICIO DE PARTICULARES. El artículo 27 constitucional, en su fracción XVII, inciso c), autoriza a los gobiernos locales para expropiar los excedentes de la extensión máxima que señalen las leyes reglamentarias, siempre que el propietario de las tierras se oponga al fraccionamiento, en cuyo caso procede la expropiación. De los términos de esa disposición, se advierte que no es anticonstitucional, en principio, el que se afecten bienes de particulares, para que otros particulares los adquieran, sin perjuicio de que, en su oportunidad se estudien las condiciones que concurran en cada caso concreto; de manera que la jurisprudencia establecida en relación con la fracción II del citado artículo 27 constitucional, que sostiene que no cabe la expropiación cuando el beneficiario no es la colectividad, sino directamente un particular, se ha ido aclarando pues hay casos en los que la utilidad pública se funda en un interés social o nacional, sin dejar de tener ese carácter, no obstante que el beneficio de la expropiación recaiga en provecho de particulares."

Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo L. Página 2571.

"EXPROPIACIÓN, QUÉ DEBE ENTENDERSE POR UTILIDAD PÚBLICA. Aunque la Suprema Corte adoptó el criterio de que sólo existe utilidad pública que legitima la expropiación de bienes de particulares, cuando se sustituye una persona de derecho público en el uso de la cosa afectada, tal criterio ha sido contrariado y se han precisado las ideas a ese respecto, adoptándose la tesis de que la utilidad pública, en sentido genérico, abarca tres causas específicas: la utilidad pública en sentido estricto, o sea, cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio público; la utilidad social, que se caracteriza por la necesidad de satisfacer de una manera inmediata y directa, a una clase social determinada y mediatamente a toda la colectividad; y la utilidad nacional, que exige se satisfaga la necesidad que tiene un país, de adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad política o como entidad internacional."

Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XLVI. Página 4923.

"EXPROPIACIÓN, ALCANCE DE LA FACULTAD DE. El alcance de la facultad de expropiación comprende, además de los casos en que la colectividad, llámese Municipio, Estado o Nación, se sustituye, para establecer y explotar por sí misma un servicio público o para emprender una obra que reporte una utilidad general, aquellos en que los particulares, mediante legal autorización, fuesen los encargados de realizar esos objetos, en beneficio de la colectividad. La nueva concepción jurídica de la propiedad, que no la reputa ya como un derecho absoluto, sino como una función social, permite que la expropiación pueda llevarse a cabo, no sólo por el antiguo concepto restringido de utilidad pública, sino también por razones de interés social. Dicha expropiación se caracteriza por la tendencia a satisfacer, de modo directo o inmediato, las necesidades de determinada clase social, pero mediata o indirectamente, los de la colectividad, sin que los bienes expropiados dejen de continuar bajo el régimen de propiedad privada. Por tanto, al considerar la fracción III del artículo 3 de la Ley número 323 del Estado de Veracruz, como caso de utilidad pública, la expropiación y fraccionamiento de un lote y la construcción en el mismo, de casas para obreros, lo hizo sin contrariar la disposición relativa, contenida en el artículo 27 constitucional."

Sobre este aspecto, este Tribunal Pleno reitera el criterio que se sostuvo con anterioridad, en el sentido de que el concepto de utilidad pública es más amplio, al comprender no sólo los casos en que el Estado (Federación, entidades federativas, Distrito Federal o Municipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos supuestos en que el Estado autorice a un particular para lograr ese fin. De ahí que la noción de utilidad pública, a diferencia de sus orígenes, ya no sólo se limita a que el Estado deba construir una obra pública o prestar un servicio público, sino que también comprende aquellos supuestos económicos, sociales, sanitarios e inclusive estéticos que pueden requerirse en determinada población, tales como empresas para beneficio colectivo, hospitales, escuelas, unidades habitacionales, parques, zonas ecológicas, entre otros.

Lo anterior ya que, como se ha señalado, el derecho a la propiedad privada se encuentra delimitado en la N.F. en razón de su función social y, por tanto, excepcionalmente se privilegia al interés social o colectivo frente a aquél y de ahí que la expropiación se instituye constitucionalmente como una figura necesaria para los fines del Estado, ya que éste debe procurar el progreso y el bienestar social dentro de sus fines, y precisamente a través de la expropiación concilia los intereses de la sociedad con el propietario del bien que se pretenda expropiar, esto es, se logra un equilibrio entre el individuo y el vínculo social.

Por ello, atendiendo a esa función social de la propiedad y a las cada vez mayores necesidades o presiones socioeconómicas que se presentan en una sociedad, es evidente que no siempre el Estado por sí mismo podrá satisfacerlas, sino que deberá recurrir a otros medios para ello, como sería el autorizar a un particular para que preste determinado servicio público o bien, realice una obra que beneficie en forma inmediata a un sector social y de ahí, en forma mediata, a toda la sociedad, como se sustenta en las tesis de jurisprudencia invocadas.

En consecuencia, la noción de utilidad pública no puede ser restringida, sino por el contrario debe entenderse en un sentido amplio, a fin de que el Estado pueda satisfacer las necesidades sociales y económicas y, por ende, este Tribunal Pleno reitera el criterio sustentado en las citadas jurisprudencias, acerca de que la utilidad pública, en sentido genérico, abarca tres causas específicas:

a) La utilidad pública en sentido estricto, o sea, cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio público;

b) La utilidad social, que se caracteriza por la necesidad de satisfacer de una manera inmediata y directa, a una clase social determinada y mediatamente a toda la colectividad; y

c) La utilidad nacional, que exige se satisfaga la necesidad que tiene un país, de adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad política o como entidad internacional.

En estas condiciones, se concluye que si a través de la expropiación, el Estado logra determinados fines colectivos, los cuales son de mayor relevancia que el interés particular, entonces las causas de utilidad pública que las legislaturas, ya sea federal o locales, establezcan, dependerán de las circunstancias políticas, sociales y económicas que imperen en determinado tiempo y espacio, de ahí que la N.F. les confiere la facultad de establecerlas en sus respectivas jurisdicciones, claro sin que ello se traduzca en una facultad discrecional o arbitraria, puesto que siempre deberán tener como fin el bien común.

Precisado lo anterior, se reproduce a continuación el artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima, del que se solicita la invalidez de sus fracciones V y XIV (reforma publicada en el Periódico Oficial de la entidad, el ocho de mayo de dos mil cuatro):

"Artículo 5o. Se consideran causas de utilidad pública para los efectos de la presente ley:

"I. El establecimiento, explotación, ampliación, modificación o conservación de un servicio público;

"II. La apertura, prolongación, ampliación y alineamiento de arterias de circulación peatonal o vehicular, de cualquier naturaleza como calles, avenidas, bulevares, malecones, calzadas, puentes, caminos, pasos a desnivel, libramientos, andadores y túneles para facilitar el tránsito, así como los accesos que se requieran;

"III. La creación, ampliación, saneamientos y mejoramientos de centros de población;

"IV. La construcción y ampliación de cementerios, hospitales, centros y clínicas de salud, oficinas públicas, centrales de autobuses, viviendas y conjuntos habitacionales de interés social, escuelas, bibliotecas, parques, jardines, instalaciones deportivas, teatros, auditorios, casas de usos múltiples, establecimientos penitenciarios e instalaciones para fomentar la cultura, la recreación y el sano esparcimiento;

"V. La creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias para beneficio de la colectividad, así como la creación y conservación de reservas territoriales para el establecimiento de las mismas;

"VI. La conservación de los edificios y monumentos arqueológicos o de interés histórico o artístico y de los bienes o cosas que se consideran como características notables de nuestra cultura;

"VII. El almacenamiento, abastecimiento y distribución de medicamentos, víveres o artículos de consumo necesarios en caso de siniestros, terremotos, derrumbes, inundaciones, epidemias, plagas o incendios;

"VIII. La creación y conservación de reservas territoriales para el crecimiento de las poblaciones, así como la regularización de asentamientos humanos;

"IX. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad o bien cuando por cualquier medio se ataque el equilibrio ecológico;

"X. La construcción de carreteras, así como de caminos locales, comunales, vecinales o de penetración, entendiéndose por éstos los que comuniquen una o más regiones agrícolas con carreteras, caminos o con algún centro de población;

"XI. La dotación de fundos legales de las poblaciones y la ampliación de los mismos, cuando sus necesidades lo requieran;

"XII. La construcción de presas, canales, bordos, establecimientos y explotación de pozos profundos, artesianos y desecación de pantanos.

"XIII. La construcción de edificios e infraestructuras de apoyo administrativo para los gobiernos estatal y municipales;

"XIV. La creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico; y

"XV. Las que sean declaradas como tales en las leyes expedidas por el Congreso del Estado."

Como se observa, el legislador local modificó algunas de las causas de utilidad pública que justifican la expropiación en la entidad federativa, estableciendo a partir de la reforma, entre otras, la creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias para beneficio de la colectividad, así como la creación y conservación de reservas territoriales para el establecimiento de las mismas; y la creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico.

Ahora bien, los accionantes manifiestan que tales normas vulneran el párrafo segundo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el legislador no señala qué debe entenderse por causa de utilidad pública, sino que sólo establece una relación de causas por las que se podrá iniciar el procedimiento de expropiación, por lo que al no existir un concepto claro de la utilidad pública el legislador puede erróneamente agregar, modificar o eliminar causas para ese fin, aduciendo que son de utilidad pública o que dejaron de serlo, lo que provoca un estado de incertidumbre o peligro en detrimento de la propiedad privada.

En cuanto al argumento planteado, este Tribunal Pleno considera que si, como se ha señalado, el artículo 27 constitucional confiere al Poder Legislativo, sea federal o local, la facultad de establecer las causas de utilidad pública que justifiquen la expropiación, entonces contrario a lo que señalan los promoventes, precisamente el legislador está autorizado para establecerlas o modificarlas en determinado momento atendiendo a las circunstancias sociales, económicas y políticas que imperen en un determinado momento, a fin de satisfacer las necesidades que requiera el bien común; además, el propio numeral 27 de ninguna manera señala que se deba determinar un concepto de utilidad pública ni su alcance, sino que se deben establecer los casos en que ésta opere.

Aunado a ello, como se ha precisado, la noción de utilidad pública es relativa, dependiendo de las circunstancias de tiempo y espacio, por lo que, además de que no está obligado a hacerlo, no sería posible que el legislador definiera un concepto como tal, sino sólo los supuestos en que ésta se actualice, los cuales podrán variar según la dinámica de la sociedad, como son el desarrollo económico y social.

En el caso, de la exposición de motivos que dio origen a la norma general impugnada, se desprende que el legislador introdujo nuevas causas de utilidad pública, pues, consideró relevante robustecer los instrumentos legales del Gobierno del Estado para regular y fomentar la actividad económica en la entidad, a fin de que esa actividad produzca beneficios a la mayoría de la población, de ahí que en las fracciones del artículo 5o. constitucional reformadas se comprendan como causa de utilidad pública los supuestos impugnados, consistentes en la creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias para beneficio de la colectividad, así como la creación y conservación de reservas territoriales para el establecimiento de las mismas, y la creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico.

Lo cual no resulta inconstitucional, puesto que como se ha señalado, el concepto de utilidad pública es muy amplio, comprendiendo no sólo los fines del Estado relativos a prestar un servicio público o realizar una obra pública, sino también todos aquellos que redunden en un beneficio social, como es el desarrollo y el progreso económico en una entidad federativa. Sin que tal circunstancia conlleve inseguridad o peligro grave para la propiedad privada, como sostienen los promoventes, ya que en la ley se prevén expresamente los casos en que operará el acto expropiatorio, por lo que no queda al arbitrio de la autoridad administrativa declararlo.

Por otra parte, contrariamente a lo que sostienen los accionantes, en la fracción V del artículo 5o. que se impugna, ya transcrita, el legislador señala que la creación de empresas o industrias es "para beneficio de la colectividad", por lo que es erróneo que cualquier inversionista podrá apropiarse del bien inmueble que desee, so pretexto de que va a invertir y generar empleos, pues conforme a la norma que se combate, ello está sujeto a que con la creación de parques, zonas industriales, empresas e industrias se beneficie a la sociedad, de lo que deriva que no se tratará del establecimiento de cualquier empresa o industria, como lo afirman los promoventes.

Aunado a que, como lo ha sustentado este Alto Tribunal, la actualización de las causas de utilidad pública previstas por el legislador deberán acreditarse en el acto concreto de aplicación.

Es cierto que en la ley cuestionada no se contiene, al menos de manera formal, una definición de lo que deba entenderse por beneficio colectivo para efectos de la expropiación

Sin embargo, debe tenerse presente que la actuación conjunta de los principios de seguridad jurídica, en su dimensión amplia, y de legalidad como manifestación concreta de aquél, implican, como antes se dijo, como tarea del legislador la creación de normas jurídicas generales, abstractas e impersonales, y que sólo corresponde a la autoridad administrativa la aplicación puntual de dichas normas, sin que al actuar, aquélla pueda crear por sí y ante sí una regla de observancia general que no encuentre su sustento en ley.

Desde este punto de vista, en nuestro régimen constitucional esta proscrita la arbitrariedad de las autoridades administrativas y les está vedado afectar, por voluntad propia, la propiedad de los particulares, pues su afectación sólo puede derivar por disposición y en términos de la ley.

Al efecto, es menester referirse a la acepción gramatical de las voces: "beneficio" y "colectivo", precisadas en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, vigésima primera edición, para efectos de precisar si tales términos requieren de conocimientos técnicos del lenguaje o por el contrario, son de conocimiento ordinario.

"Beneficio: (Del lat. beneficium) m. Bien que se hace o se recibe. 2. Utilidad, provecho. ..."

"Beneficiar. (De beneficio) tr. Hacer bien 2. Hacer que una cosa produzca fruto, rendimiento o se convierta en algo aprovechable. ..."

"Colectivo, va. (Del lat. collectivus) Adj. Perteneciente o relativo a cualquier agrupación de individuos. 2. Que tiene virtud de recoger o reunir. ..."

De las definiciones gramaticales anteriores deriva que por beneficio colectivo se entiende: hacer que una cosa produzca utilidad o provecho para un grupo de individuos.

En relación con dicha acepción, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en su anterior integración, destacó, en casos concretos como en el de una fábrica, que "beneficio colectivo" como justificación para la expropiación, es el que se realiza con el propósito de impedir importantes repercusiones para la vida económica de la entidad respectiva, pues de lo contrario se produciría la paralización de las actividades o producción de dicha unidad económica; en relación con la expropiación de un terreno para formar una colonia urbana, el Máximo Tribunal precisó que el "beneficio colectivo" se manifiesta no sólo hacia los particulares que ocuparán el lote, sino al Estado y el Municipio a que pertenezca la colonia que se urbanizará.

Los criterios anteriores aparecen en las tesis aisladas visibles a fojas mil ochocientos cuarenta y nueve, cuatrocientos ochenta y ocho y mil sesenta y dos, Tomos CVII, LXXXV y LVII, Quinta Época, compiladas en el Semanario Judicial de la Federación, que dicen:

"EXPROPIACIÓN, CAUSA PARA LA (COLONIAS DE TRABAJADORES). Cuando la Ley de Expropiación considera que es de utilidad pública la ‘construcción de cualquiera otra obra destinada a prestar un servicio de beneficio colectivo’, indudablemente se refiere a obras de interés similar a las que consigna el artículo 1o., fracción III, de dicha ley y que prestan un positivo servicio público, lo que no puede decirse tratándose de expropiar para la creación de colonias de trabajadores."

"EXPROPIACIÓN (LEGISLACIÓN DE DURANGO). Si el Ejecutivo de Durango al dictar un decreto por el cual se expropia una fábrica, pugna por el alivio de la situación crítica por la que atraviesan los trabajadores de la factoría, motivada por la paralización de actividades, y además, pretende alcanzar propósitos de beneficio colectivo, al impedir importantes repercusiones que para la vida económica de la entidad respectiva, traería aparejadas la paralización de esas actividades, es indudable que beneficia a la colectividad con la reorganización de una fuente de producción como la dicha, y, por tanto, tal decreto no es violatorio de garantías.

"EXPROPIACIÓN PARA URBANIZAR. Al expropiarse un terreno para formar una colonia urbana, no solamente se benefician los particulares que ocuparán el lote, sino a la vez el Estado y Municipio a que pertenezca la colonia que se funde; beneficio social y colectivo que constituye la utilidad pública que justifica la expropiación."

De lo hasta aquí expuesto, se sigue que si bien es cierto que la ley reclamada no dedica una definición concreta del término "beneficio de la colectividad" para determinar la causa de utilidad pública en la creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas o industrias, también lo es que este vocablo tiene elementos de valor suficientes para que la autoridad administrativa en cada caso esté en posibilidad de comprender su significado, ya que las palabras empleadas reciben una connotación común lo suficientemente clara para estar en posibilidad de entender su sentido en el contexto de la ley cuestionada.

Ahora bien, el sentido y alcance de la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación materia de la litis, en la que se consigna la siguiente causa de utilidad pública según se lee de la transcripción realizada con antelación: La creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias para beneficio de la colectividad, así como la creación y conservación de reservas territoriales para el establecimiento de las mismas, deriva la autorización del legislador para la expropiación de los bienes de propiedad particular en los siguientes casos delimitados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en los criterios transcritos:

a) Cuando sean necesarios para la creación de una empresa o industria en beneficio de la colectividad;

b) Cuando sean indispensables para el desarrollo e incremento de empresas o industrias en beneficio de la colectividad que se hayan organizado y estén en actividad con antelación al acto expropiatorio; y,

c) Cuando la conservación o permanencia de una negociación se estime necesaria en beneficio de la colectividad.

El beneficio que recibe la colectividad depende de la utilidad general que se deriva de diversos fines entre los que pueden figurar los socioeconómicos, urbanísticos, etcétera, según lo señalado en los criterios de este Alto Tribunal referidos, esto es, que la condición que fija la norma materia de examen en el sentido de que sea "para beneficio de la colectividad" lo demuestra.

Es cierto que la N.S. ha conferido al órgano legislativo la atribución de calificar la utilidad pública o el interés general, y a este efecto le ha concedido poder discrecional, pero la aplicación del texto legal no puede ser manifestación caprichosa por cuanto debe estar condicionada por un fin: los bienes calificados han de servir a la utilidad pública o al interés general, no al interés o utilidad privados. La arbitrariedad y el interés personal deben ser sustituidos por una actividad jurídica tendente a dictar actos eficaces que respondan a permanentes valores de justicia, en la especie, social, sin que ello signifique, desde luego, desconocer las dificultades prácticas de aplicar este concepto de "beneficio para la colectividad" a cada caso concreto.

Sin embargo, ha de tenerse presente que el lenguaje jurídico, al igual que el lenguaje común, no escapa de la indeterminación que es propia de ciertos vocablos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico sólo cuando es posible aplicarla en un caso concreto; sirva de ejemplo la cita de numerosos conceptos jurídicos -que algún sector de la doctrina califica como conceptos jurídicos indeterminados- de uso frecuente en los textos legales o inclusive en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, tales como "orden público", "interés social", "extrema necesidad", "ruinosidad", "utilidad pública", "apariencia del buen derecho", "importancia y trascendencia," "bien común", los cuales adquieren un significado preciso y concreto sólo en presencia de las circunstancias específicas de cada caso particular, como lo realizó esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en los casos que originaron las tesis antes comentadas.

Ocurre en estos casos que el legislador se ve precisado a emplear estos conceptos jurídicos indeterminados porque la solución de un asunto concreto depende justamente de la apreciación particular de las circunstancias que a él concurran, lo cual de ninguna manera significa que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar libremente o incluso arbitrariamente la resolución que corresponda, pues en todos estos casos, el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o discrecionales, sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio.

Si en un negocio concreto la autoridad afirma que un acto afecta el interés general o que resulta benéfico para la colectividad, debe motivar y fundar su determinación a modo de que sea el órgano de control de la legalidad el que esté en posibilidades de revisar su actuación y de examinar las defensas que en contra de la resolución argumente la persona afectada, analizando la correcta aplicación del precepto normativo al caso concreto. Es en este campo, de la aplicación de conceptos legales laxos, en que el control de legalidad de la actuación administrativa adquiere especial relevancia, en la medida en que permite satisfacer dos principios igualmente valiosos: por un lado, la necesidad de que sea el órgano encargado de aplicar la ley quien aprecie las circunstancias del caso particular para alcanzar una decisión más justa y, por otro, la exigencia de que se preserve la seguridad jurídica de los gobernados, proscribiendo la arbitrariedad de la autoridad administrativa.

En este sentido, es claro que la norma combatida no contraviene la N.F., pues el que se establezca que la empresa o industria debe tener por objeto el beneficio de la colectividad, encuentra su razón en que la evolución del sistema estatal ha generado la descentralización por colaboración a través de la realización de una función pública por un organismo privado, como ocurre con las concesiones que autoriza el Estado para la prestación de un servicio público, por lo que es inexacto que esas empresas o industrias sólo tengan por fin el provecho exclusivo para sus propietarios o accionistas, puesto que la razón de su existencia no es otra que colaborar a la satisfacción de los fines propios del Estado, particularmente la atención de necesidades colectivas, lo que en principio se satisface en el presente caso, al establecerse en la fracción V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación, impugnada, que la creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias es para beneficio de la colectividad, por lo que, como se ha determinado, no se tratará de cualquier empresa o industria, como afirman los promoventes.

Pero además, en todo caso la justificación de que esas empresas o industrias redundan en beneficio para la colectividad, corresponderá al acto concreto de expropiación, no así a la ley que regula la materia.

En otro aspecto, entre los fines del Estado está el incentivar el desarrollo económico y el progreso, por lo que las fracciones V y XIV del artículo 5o. de la Ley de Expropiación, impugnadas, tampoco contravienen el artículo 27 constitucional, ya que la "creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico" que establece la citada fracción XV, como causa de utilidad pública, tiende a satisfacer esos fines, sobre todo en un Estado como el de Colima, en el que gran parte de su desarrollo depende de la actividad turística, lo que hace evidente que a la postre el beneficio es para toda la población de la entidad.

De igual manera, respecto del argumento de los promoventes en cuanto a que la creación de reservas territoriales no conlleva de manera inmediata un beneficio a la sociedad, sino que por el contrario provocaría que las tierras permanecieran ociosas hasta que alguna persona decidiera invertir, también resulta infundado, toda vez que parten de la premisa errónea de que por el solo hecho de que entre en vigor la ley impugnada serán expropiadas grandes extensiones de tierras, sin un fin específico; sin embargo, se reitera, constitucionalmente la expropiación sólo se autoriza por causas de utilidad pública, y lo único que hizo el legislador fue establecer precisamente tales causas, a fin de que la autoridad administrativa de ser el caso declarara el acto expropiatorio sólo cuando alguno de esos supuestos se actualice.

Por otra parte, en cuanto a que la reforma impugnada viola el artículo 1o. constitucional, ya que coloca a los ciudadanos en un plano de desigualdad frente a la ley, pues se favorece a los inversionistas y se pone en desventaja a la ciudadanía en general, también es infundado, ya que en principio de la norma general impugnada no se advierte de qué forma pueda por sí misma vulnerar el principio de igualdad consagrado en el citado precepto constitucional, sino que se limita a establecer las causas de utilidad pública y además, se reitera, del examen de dichas causas, se desprende que a quien se busca beneficiar en mayor medida es a la sociedad en general, lo que también se logra cuando un particular realiza o ejecuta obras que redunden en el bien común.

Aunado a lo anterior, no puede considerarse que las causas previstas por el legislador no sean de utilidad pública, sólo porque se beneficie directamente a particulares, si ello a su vez redunda en beneficio general, lo cual está reconocido por la jurisprudencia, como se relató con antelación.

Asimismo, como se ha dicho, el artículo 27 constitucional establece que las Legislaturas de los Estados fijarán las causas de utilidad pública y corresponderá a la autoridad administrativa hacer la declaratoria de expropiación correspondiente, por lo que es erróneo que un particular pueda apropiarse de cualquier bien inmueble por el solo hecho de que va a invertir y generar empleos, ni tampoco queda al arbitrio de la autoridad administrativa decretar un acto expropiatorio, toda vez que en todo caso deberá justificarse que existen los supuestos que el legislador estableció como causa de utilidad pública y, por tanto, de ninguna manera se pone en desventaja al particular cuyo bien se pretenda expropiar.

Así pues, no basta la mera expresión o intención de un sector social privilegiado para desarrollar una actividad económica lucrativa para que opere la expropiación, como equívocamente lo sostienen los promoventes, pues como se ha determinado dicha institución se encuentra condicionada a la existencia de una causa de utilidad pública, entendida como el beneficio para la mayoría de la población del Estado.

En otro aspecto, se aduce que la norma general impugnada viola los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, empero de la lectura integral de la presente acción de inconstitucionalidad se advierte que la parte accionante no señala en realidad por qué estima que existe tal vulneración, sino que se limita a plantear que la reglamentación de un derecho o garantía no debe quedar a la disposición del legislador y, por tanto, será inconstitucional una ley que anule, restrinja o impida un derecho, haciendo imposible su ejercicio.

No obstante ello, si bien es cierto, como se asentó con antelación, que tratándose de los derechos fundamentales el legislador no podrá afectar la esencia de esos derechos ni restringir o limitar su ejercicio, también es cierto que, como se ha determinado, del examen de la norma general impugnada no se advierte que por su sola expedición se afecte o restrinja el goce de algún derecho.

Asimismo, como también se ha señalado, es el propio Texto Constitucional el que delimita el derecho de propiedad, al prever excepcionalmente que podrá afectarse el derecho de propiedad privada en función de una causa de utilidad pública, esto es, cuando el interés particular deba ceder ante razones de orden público, confiriendo a las Legislaturas Estatales la facultad de establecer en ley las causas de utilidad pública que justifiquen la expropiación y en el caso, tales supuestos que prevé la ley impugnada de ninguna manera impiden el ejercicio de algún derecho.

Aunado a lo anterior, precisamente con el objeto de prevenir que se cometan arbitrariedades en la ocupación de la propiedad privada, por causa de utilidad pública, el artículo 27 constitucional dispone que para que opere la expropiación, es necesario, en primer lugar, la existencia de una ley que determine los casos genéricos en que haya utilidad pública; y en segundo, que la autoridad administrativa (Ejecutivo), aplicando esa ley, decida en cada caso si existe o no esa necesidad, para que se lleve a cabo la expropiación.

Sobre ese aspecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en reiteradas ocasiones que la autoridad administrativa está obligada a justificar la aplicación exacta de la ley, por lo que tratándose de la expropiación, debe comprobar en cada caso que existe la causa de utilidad pública señalada por el legislador.

Por consiguiente, es erróneo que la norma general impugnada dé lugar a que cualquier bien pueda ser objeto de expropiación, pues por una parte, ello deriva más bien de la propia N.F., dado que de acuerdo con el artículo 27 constitucional el derecho de propiedad está delimitado, entre otros casos, por la institución de la expropiación, y conforme al cual efectivamente cualquier bien inmueble podría en determinado caso ser objeto de la misma, empero tal excepción al derecho de propiedad privada se encuentra condicionada a que exista una causa de utilidad pública prevista por el legislador y a que, actualizada ésta, se declare el acto expropiatorio por parte de la autoridad administrativa.

Finalmente, respecto de la violación al segundo párrafo del artículo 17 constitucional, del escrito inicial que dio origen a la presente acción, no se advierte en qué consiste tal vulneración, y del estudio de las normas impugnadas tampoco se desprende que limiten o vulneren el derecho de las personas a que se les administre justicia por los tribunales previamente establecidos de manera legal, pronta, completa, imparcial y gratuita, por lo que también resulta infundado el argumento planteado.

Como corolario de lo anterior, cabe señalar que del examen de la Ley de Expropiación del Estado de Colima se advierte que prevé el procedimiento para decretar una expropiación, dentro del cual se otorga a los afectados oportunidad de ser escuchados en defensa de sus intereses y ofrecer pruebas, previo a la emisión del decreto de expropiación (artículos 20, 21 y 22), por lo que se reitera, en cada caso la autoridad administrativa está sujeta a justificar el acto de expropiación.

En estas condiciones, al haber resultado infundados los conceptos de invalidez planteados, se debe reconocer la validez del artículo 5o., fracciones V y XIV, de la Ley de Expropiación del Estado de Colima.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de las fracciones V y XIV del artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por oficio a las autoridades y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de nueve votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., O.S.C., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Los señores M.J.R.C.D. y J. de J.G.P. votaron en contra y reservaron su derecho de formular voto de minoría. Fue ponente en este asunto el señor M.J.N.S.M..

El señor M.P.M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.