Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 16/2003. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRA PONENTE: O.M.D.C.S.C.D.G.V..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.A.T.E..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ocho de junio de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el siete de agosto de dos mil tres, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.R.M. de la Concha, quien se ostentó como procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida por las autoridades que a continuación se precisan:

"I. Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada:

"1. Autoridad emisora: Congreso de la Unión, con domicilio en Avenida Congreso de la Unión, número 66, colonia El Parque, D.V.C., código postal 15969, Distrito Federal. 2. Autoridad promulgadora: Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, con domicilio en Residencia Oficial de los Pinos, número exterior conocido, colonia San Miguel Chapultepec, D.M.H., código postal 11850, Distrito Federal.

"II. Norma general cuya invalidez se reclama:

"Se demanda la declaración de invalidez de los artículos 218 y 219, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, expedida por el Congreso de la Unión y promulgada por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de julio de 2003, cuyo ejemplar se anexa al presente oficio."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados son los siguientes:

"A. Sobre la competencia de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad. De conformidad con lo que establece el artículo 105, fracción II, párrafo primero, de la N.F., ese Supremo Tribunal de la Federación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, toda vez que, como más adelante se demostrará, el contenido de los artículos 218 y 219, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, contradice lo establecido en los numerales 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1 y 133 de la Constitución General de la República, por lo que se actualiza el presupuesto precisado en el precepto 105, fracción II, inciso c), del referido Ordenamiento Supremo. B. Sobre la oportunidad en la presentación de la demanda. La presente demanda de acción de inconstitucionalidad es promovida dentro del plazo que establece el segundo párrafo de la fracción II del precepto 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, atento lo siguiente: Los artículos mencionados señalan que el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional combatido sean publicados en el correspondiente medio oficial. En el caso que nos ocupa, los numerales 218 y 219, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, se publicaron el 9 de julio de 2003 en el Diario Oficial de la Federación, por lo que el cómputo del plazo para denunciar su inconstitucionalidad inició el 10 del mismo mes y año; en tal virtud, la fecha límite para hacer valer la facultad que la Constitución Federal me concede vence el 8 de agosto del presente año, por lo que ese Supremo Tribunal deberá declarar que la presente demanda es oportuna."

TERCERO. En los conceptos de invalidez, se señala lo siguiente:

"Único. Violación a los artículos 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1 y 133 de la Constitución Federal. El Congreso de la Unión y el titular del Ejecutivo de la Federación aprobaron y promulgaron, respectivamente, la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 9 de julio de 2003. Los numerales de este ordenamiento legal que interesan para el presente estudio disponen: ‘Artículo 1o. El Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, es un organismo público descentralizado federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con domicilio en la Ciudad de México.’. ‘Artículo 218. Las relaciones entre el instituto y su personal, se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.’. ‘Artículo 219. Los trabajadores del instituto quedarán bajo el régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. ...’. De la anterior transcripción se desprende que la ley que se combate por este medio de control constitucional crea el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, como un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyas relaciones laborales con sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las cuales reglamentan el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, dispone: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.’. Ahora bien, con pleno ejercicio de las facultades que constitucionalmente le competen al Congreso de la Unión expidió, por una parte, la Ley Federal del Trabajo, reglamentaria del apartado A del artículo 123 de la Carta Magna, la cual regula las relaciones laborales entre obreros, jornaleros, empleados, domésticos, artesanos y, de una manera general, todo contrato de trabajo; y, por la otra, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del citado precepto constitucional, que regula las relaciones laborales entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Precisado lo anterior, me permito entrar al fondo del concepto de invalidez. El artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución General de la República, dispone: ‘Artículo 123. ... El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: ... XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a: ... b) Empresas: 1. Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal.’. De la anterior transcripción se advierte que: La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones; y, es competencia exclusiva de las autoridades federales conocer de los asuntos laborales que se susciten entre las empresas administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal y sus trabajadores. En este contexto, a efecto de tener una mayor comprensión acerca de la naturaleza jurídica de dichos organismos públicos, resulta conveniente determinar si éstos dependen o no del Gobierno Federal, para así establecer con precisión si todos los organismos descentralizados quedan incluidos en el concepto ‘empresas descentralizadas’, a que se refiere el subinciso 1 del inciso b) de la fracción XXXI, apartado A, del artículo 123 de la Constitución Federal. Al respecto, el artículo 90 de la Carta Magna establece que la administración pública federal será centralizada y paraestatal, conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación; asimismo, que las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos. Por su parte, los numerales 1o., 2o. y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señalan: ‘Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal. La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.’. ‘Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada: I. Secretarías de Estado; II. Departamentos administrativos, y III. Consejería jurídica.’. ‘Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal: I. Organismos descentralizados; II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y III. Fideicomisos.’. A su vez, los artículos 1o., 2o., 11, 14 y 46 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establecen: ‘Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal. Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda.’. ‘Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.’. ‘Artículo 11. Las entidades paraestatales gozarán de autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto, y de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al efecto, contarán con una administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a ésta a los demás que se relacionen con la administración pública.’. ‘Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.’. ‘Artículo 46. Los objetivos de las entidades paraestatales se ajustarán a los programas sectoriales que formule la coordinadora de sector, y en todo caso, contemplarán: I. La referencia concreta a su objetivo esencial y a las actividades conexas para lograrlo; II. Los productos que elabore o los servicios que preste y sus características sobresalientes; III. Los efectos que causen sus actividades en el ámbito sectorial, así como el impacto regional que originen; y IV. Los rasgos más destacados de su organización para la producción o distribución de los bienes y prestación de servicios que ofrece.’. De los preceptos constitucionales y legales transcritos se derivan las bases mediante las cuales funciona y se organiza la administración pública federal centralizada y paraestatal. La primera, está integrada por la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y, la segunda, por los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Haciendo una interpretación conjunta y armónica de los preceptos antes reproducidos se desprende que: Los órganos que conforman la administración pública centralizada (secretarías de Estado, departamentos administrativos y la consejería jurídica) dependen directamente del titular del Poder Ejecutivo Federal. Los organismos descentralizados se rigen por sus propias leyes, como lo son, en lo particular, sus leyes orgánicas o sus decretos de creación y, en lo general, por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y por la Ley Federal de Entidades Paraestatales, dichos organismos cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios, gozan de autonomía jurídica con respecto del Estado y están sujetos a diversos controles establecidos en los citados ordenamientos legales. Tomando en cuenta lo anterior, si los organismos descentralizados no dependen directamente del Poder Ejecutivo Federal, consecuentemente, las relaciones laborales y lo referente a su seguridad social entre aquéllos y sus trabajadores deben regularse conforme al régimen laboral establecido en el apartado A del artículo 123 de la Carta Magna, puesto que dichos entes públicos quedan comprendidos en la fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de ese mismo apartado, cuando se refiere a las ‘empresas descentralizadas’. Atento lo expuesto, en relación con lo establecido por el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, el cual prevé el objeto de los organismos descentralizados, es dable considerar que la denominación ‘empresas descentralizadas’ es un sinónimo de ‘organismos descentralizados’; lo anterior, en atención a que la ley que regula la materia no hace distinción alguna entre empresa y organismo. Independientemente de lo anterior, y aun en el supuesto no aceptado que el término empresa que utiliza el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución Federal, se refiriera a aquellas que tienen una operación de tipo comercial, mercantil, de producción o de distribución, la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho en las diversas tesis que más adelante se transcriben no deja duda respecto al hecho de que todos los organismos descentralizados, por no formar parte de la administración pública centralizada, no pueden estar regidos en cuanto a sus relaciones laborales con sus trabajadores por el apartado B del citado numeral constitucional. Lo anterior, en virtud de que dicho precepto constitucional solamente se refiere a las relaciones entre los entes del poder público y sus respectivos trabajadores, es decir, la razón por la cual los trabajadores al servicio de los poderes públicos que tienen autoridad están regidos por el citado apartado B, es porque éste contiene preceptos que protegen, por una parte, a los trabajadores de los excesos en que pudieran incurrir las autoridades que pertenecen al sector público, y en cierta forma normas protectoras del poder público, frente a acciones laborales que pudieran afectar el desempeño o la prestación de los servicios públicos, cosa que no sucede en las relaciones laborales previstas en el apartado A, las cuales tienen una mayor libertad de juego entre los intereses laborales y patronales. En efecto, si partimos de la apreciación de ese Alto Tribunal de que los organismos descentralizados desempeñan funciones estatales que no implican el ejercicio del poder público, se puede entender con más nitidez lo anterior, toda vez que los organismos públicos descentralizados únicamente son creados para auxiliar al titular de la administración pública federal para la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, para la prestación de un servicio público o social o para la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, como es el caso. Así, independientemente de la finalidad a que el organismo público esté dirigido, por el solo hecho de no pertenecer a la administración pública centralizada -no depende del Ejecutivo Federal-, que es la que ejerce el poder público a través de actos de autoridad, quedan excluidos de las normas del apartado B del artículo 123 constitucional. En cambio, respecto de los órganos que conforman la administración pública centralizada, que dependen directamente del Poder Ejecutivo Federal, la relación laboral con sus trabajadores se rige por el apartado B del artículo 123 constitucional, pues es este apartado el que expresamente establece las bases jurídicas que deben regir las relaciones laborales de las personas al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal. En cuanto al régimen jurídico que debe regular las relaciones laborales entre los Poderes de la Unión y del Distrito Federal y sus trabajadores, así como las de los organismos descentralizados con sus trabajadores, el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 1/96, visible en el Tomo III del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de febrero de 1996, Novena Época, página 52, sustentó el siguiente criterio: ‘ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL. El apartado B del artículo 123 constitucional establece las bases jurídicas que deben regir las relaciones de trabajo de las personas al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, otorgando facultades al Congreso de la Unión para expedir la legislación respectiva que, como es lógico, no debe contradecir aquellos fundamentos porque incurriría en inconstitucionalidad, como sucede con el artículo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que sujeta al régimen laboral burocrático no sólo a los servidores de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, sino también a los trabajadores de organismos descentralizados que aunque integran la administración pública federal descentralizada, no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, cuyo ejercicio corresponde, conforme a lo establecido en los artículos 80, 89 y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al presidente de la República, según atribuciones que desempeña directamente o por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada, como son las secretarías de Estado y los departamentos administrativos. Por tanto, las relaciones de los organismos públicos descentralizados de carácter federal con sus servidores, no se rigen por las normas del apartado B del artículo 123 constitucional.’. En la ejecutoria de la que emanó la jurisprudencia antes transcrita, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en los siguientes términos: ‘... jurídicamente no es posible considerar que la administración pública paraestatal, dentro de la que se encuentran comprendidos los organismos descentralizados, ... forma parte del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que los citados preceptos establecen con precisión que el ejercicio de dicho poder corresponde al presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuyas atribuciones las llevará a cabo a través de las dependencias de la administración pública centralizada, como lo son las secretarías de Estado y los departamentos administrativos a que se refieren los artículos 2o. y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ahora bien, el hecho de que conforme a lo dispuesto en los artículos 90 constitucional y 1o. de la citada ley orgánica, la administración pública federal se organice en centralizada y paraestatal, incluyendo en esta última a los organismos descentralizados, ello no implica que las entidades paraestatales formen parte del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que dichas entidades no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las atribuciones del titular del Ejecutivo Federal, sino que en su carácter de unidades auxiliares tienen por finalidad la ejecución de los programas de desarrollo establecidos por la secretaría de Estado o departamento administrativo a que corresponda el sector dentro del cual se encuentra agrupada cada una de las mencionadas entidades, en los términos de los artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como los numerales 1o., 8o. y 46 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, confirma lo aseverado en el sentido de que los organismos paraestatales no forman parte del Poder Ejecutivo, ya que entre otras facultades y obligaciones, concede al presidente de la República las de ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión, leyes que generalmente, si no en su totalidad, tienen carácter coactivo, consecuentemente, el Ejecutivo es una autoridad con imperium, concepto relacionado con el de coacción. Por lo tanto, al regular la conducta de los gobernados, el Congreso de la Unión establece obligaciones e impone sanciones en caso de incumplimiento, obligaciones que generalmente se aplican, en ciertos aspectos, por los órganos administrativos y cuando actúan de esta manera actúan como autoridades. Al lado de estas funciones autoritarias, los preceptos constitucionales encargan a estos mismos órganos la tarea de realizar otro tipo de funciones, ya no como facultades, sino como obligaciones, tendientes a proporcionar educación, construir hospitales, fomentar la economía nacional, realizar actividades económicas, pero como al actuar así, no son esencialmente autoridades, ni su función es estrictamente de poder, de coacción, esos fines se pueden encargar a los organismos descentralizados y a las empresas de participación estatal, como lo es el tercero perjudicado. La diferencia justifica que la regulación jurídica de las relaciones laborales con esa administración paraestatal, debe ser distinta al apartado «B», del artículo 123 constitucional, pues no tiene por objeto establecer la normatividad de las relaciones laborales entre el Poder Ejecutivo y sus trabajadores, sino que es aplicable el apartado «A», donde queda comprendida la referida administración paraestatal, en tanto que no constituye autoridad o imperio. ... Por consiguiente, si el tercero perjudicado, tiene el carácter de organismo descentralizado, y como tal constituye una unidad auxiliar de la administración pública federal, se concluye que, no forma parte del Poder Ejecutivo Federal, ya que como entidad paraestatal que es, no tiene por finalidad la realización de las funciones que corresponden al área de atribuciones del titular del Ejecutivo Federal, por tanto, la naturaleza de las actividades que realiza el mencionado organismo descentralizado no determina su integración al citado poder, puesto que dichas actividades, consisten, entre otras, en asesorar a los organismos oficiales o semioficiales, lo cual corrobora el carácter de unidad auxiliar que el tercero perjudicado tiene reconocido en la ley en su calidad de organismo descentralizado. Precisado como está que los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, ha de considerarse que, el organismo de que se trata, no se encuentra comprendido dentro del apartado «B» del artículo 123 constitucional, pues dada la naturaleza del mismo, no existe base jurídica para considerar que se encuentra comprendido dentro de los Poderes de la Unión o el Gobierno del Distrito Federal, cuyo régimen laboral regula el citado precepto constitucional.’. Similar criterio adoptó la Segunda Sala de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 3/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, enero de 2000, Novena Época, página 41, que señala: ‘ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL. El Tribunal Pleno de esta Corte Constitucional aprobó la tesis número P./J. 16/95 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, agosto de 1995, página 60, cuyo rubro sostiene «TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.», del texto de la misma y de las consideraciones de los precedentes que la integran se desprende que un organismo público descentralizado se distingue de los órganos de la administración pública centralizada a los que se les identifica con el Poder Ejecutivo a nivel federal o estatal o con el Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que es un ente ubicado en la administración pública paraestatal, toda vez que la descentralización administrativa, como forma de organización responde a la misma lógica tanto a nivel federal, como estatal o incluso, municipal, que es la de crear un ente con vida jurídica propia, que aunque forma parte de la administración pública de cada uno de esos niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos, sean federal o estatales así como a los Ayuntamientos municipales, aun cuando atienden con sus propios recursos una necesidad colectiva.’. En este orden de ideas, es dable afirmar que si los organismos públicos descentralizados de carácter federal no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, las relaciones laborales y lo concerniente a la seguridad social entre dichos entes públicos y sus trabajadores, deben regirse con base en lo dispuesto por el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Ley Fundamental, toda vez que dicho precepto constitucional prevé expresamente que la aplicación de las leyes de trabajo corresponde a las autoridades federales, en los asuntos relativos a las empresas que sean administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal. En atención a los razonamientos antes vertidos, así como a los criterios emitidos por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, válidamente se puede afirmar que los artículos 218 y 219 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, al establecer que las relaciones laborales del Instituto de Seguridad Social de que se trata con sus trabajadores, se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las cuales reglamentan el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contravienen el postulado fundamental estatuido en el precepto constitucional en mención. Adicionalmente, sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia P./J. 15/95, sustentada por el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, agosto de 1995, Novena Época, página 59, que señala: ‘TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. EL ARTÍCULO 16 DEL DECRETO PRESIDENCIAL DE CREACIÓN DE DICHO ORGANISMO, EN CUANTO ESTABLECE QUE SUS RELACIONES LABORALES SE REGIRÁN POR LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, VIOLA EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN. Es inconstitucional el artículo 16 del decreto de creación del organismo descentralizado denominado Servicio Postal Mexicano, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de agosto de 1986, al disponer que las relaciones laborales entre el citado organismo descentralizado y su personal se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado «B» del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no obstante que se apega a la ley que reglamenta, específicamente por lo que hace a su artículo 1o., que establece que en dicha ley se incluyen los organismos descentralizados, debe destacarse que el precepto impugnado riñe en forma directa con el referido precepto constitucional, apartado «A», en cuanto que establece en su fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades federales en los asuntos relativos a las empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal.’. Por otra parte, cabe precisar que en los preceptos 226 y 227, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, abrogada por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de julio de 2003, por medio del cual se publicó la ley que se tilda de inconstitucional, se preceptuaba que las relaciones laborales entre el referido instituto con sus trabajadores se regían por lo dispuesto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las cuales reglamentan el apartado B del artículo 123 de la Carta Magna; circunstancia que se adoptó en los artículos 218 y 219 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, cuya invalidez se reclama. Sin embargo, lo expresado en el párrafo que antecede no debe entenderse como un acto consentido y que, por ello, los numerales que se combaten no puedan impugnarse; por el contrario, al tratarse de una nueva ley, se actualiza la posibilidad de impugnarla a través de la presente acción de inconstitucionalidad, porque la publicación que se tilda de inconstitucional constituye a su vez un acto legislativo nuevo que puede ser objeto de impugnación. Es decir, no es óbice para la procedencia de la impugnación de una norma general el que ésta ya existiese, toda vez que por el solo hecho de que con motivo de una reforma o modificación se publique, se actualiza el derecho que tienen las autoridades legitimadas por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para combatirla dentro de los plazos que establece el numeral 60 de la ley de la materia. En el caso específico, el hecho de que se haya previsto en los artículos 218 y 219, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas el mismo supuesto jurídico a que aludían los citados numerales 226 y 227, primer párrafo, de la abrogada Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas -que las relaciones laborales entre el organismo público descentralizado y sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las cuales reglamentan el apartado B del artículo 123 de la Carta Magna-, no es motivo para desestimar la procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, en virtud de que, se insiste, los preceptos cuya invalidez se solicita se publicaron en el Diario Oficial de la Federación de 9 de julio de 2003. Cabe resaltar que tanto el precepto 105, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal, como el numeral 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, únicamente condicionan para la impugnación de una norma general que el escrito de demanda se interponga dentro de los treinta días naturales contados a partir del día siguiente al de la respectiva publicación en el correspondiente medio oficial, hipótesis que en el caso concreto se actualiza, atento la fecha en que se publicaron los preceptos legales cuya invalidez se reclama. Por los razonamientos antes expuestos, es incuestionable que no pueden deducirse, como requisitos adicionales para la oportuna presentación de una demanda de acción de inconstitucionalidad, cuestiones como que la norma cuya invalidez se solicite sea o no de nueva creación, sino única y exclusivamente que se combata dentro de los treinta días naturales contados a partir del día siguiente a su publicación. En este sentido, ese Máximo Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 14/2001, adoptó el siguiente criterio: ‘... 1. La ley, en cuanto es objeto de reclamación ante un tribunal, no es sino un acto del Poder Legislativo, esto es, una manifestación de voluntad del órgano constitucional investido de la facultad normativa de carácter innovador. 2. La creación y la extinción de la ley están determinadas por las reglas constitucionales, ya federales, ya locales, que establezcan el procedimiento y las formalidades a observar al efecto. 3. La extinción o modificación de un acto legislativo se produce a través de otro dictado conforme al mismo procedimiento y a las mismas formalidades que dieron nacimiento a aquél, principio que es conocido como de autoridad formal de la ley o de congelación de rango. 4. La modificación del texto legal, aun bajo el supuesto de que no altere en esencia el contenido de la regla original, es el resultado de un nuevo procedimiento legislativo y de otro pronunciamiento del legislador. 5. La reforma o modificación de un texto legal constituye un nuevo acto legislativo, diferente al vigente con anterioridad a la reforma, de tal modo que por tratarse de actos distintos, deben ser objeto de diferentes acciones impugnativas. 6. Es posible impugnar cada pronunciamiento del órgano legislativo, no sólo cuando reforma parcial o totalmente un texto preexistente, sino también cuando reproduce en términos idénticos un texto anterior, como sucede, por ejemplo, con leyes de vigencia anual. 7. El sometimiento a las disposiciones contempladas en una ley anterior, recogidas en una nueva, no implica consentimiento respecto de las nuevas normas, pues se trata de actos legislativos distintos, de tal modo que el nuevo acto legislativo que reforma o modifica al anterior da derecho a impugnarlo. 8. La razón que autoriza la impugnación constitucional paralela a la reforma legislativa, es la existencia del cambio formal (principio de autoridad formal), que desde el punto de vista constitucional lo convierte en un acto legislativo nuevo. ... De esta forma, atento al principio de autoridad formal de la ley o congelación de rango a que se hizo antes mención, es claro que el nuevo texto del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de Chihuahua, es fruto de un nuevo procedimiento legislativo y de diverso pronunciamiento del legislador local. Así, estamos en presencia de un acto legislativo distinto en lo formal y material a los anteriores que, por lo mismo, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que esté reproduciendo el tratamiento de exención del impuesto predial y del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, con la sola variación del tiempo de aplicación de dicho beneficio, toda vez que por ser un nuevo acto legislativo, la referida disposición transitoria que reformó el texto anterior da pie a su impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad si se advierte su contradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como efectivamente lo hizo el procurador general de la República en el presente asunto.’. Tomando en cuenta lo antes señalado, se llega a la conclusión de que los artículos 218 y 219, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, publicados en el Diario Oficial de la Federación de 9 de julio de 2003, no son un acto consentido, ya que, se insiste, la emisión de dichas normas es un acto legislativo nuevo, que actualiza la posibilidad de ser impugnado a través del presente medio de control constitucional. Por último, cabe mencionar que al haberse acreditado una contradicción entre el texto de los numerales que se impugnan con el contenido del artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Carta Magna, se actualiza, como consecuencia, una violación al principio de supremacía constitucional consagrado en el precepto 133 de la Ley Fundamental. En efecto, el principio de supremacía constitucional que se considera vulnerado se traduce en que la Constitución Federal está por encima de toda legislación federal y estatal, incluyendo las normas de carácter internacional vigentes en nuestro orden jurídico mexicano; es decir, dicho principio consiste en salvaguardar el Pacto Federal y mantener su lugar preferencial respecto de las Constituciones Locales y leyes ordinarias, lo que significa un estado de prioridad o primacía de la norma constitucional frente a todo tipo de normas. Lo anterior significa que toda norma general que sea aprobada conforme a los procedimientos legislativos respectivos, de acuerdo a su contenido y naturaleza, de ninguna manera puede contravenir nuestro Máximo Ordenamiento Jurídico-Político, y si lo hace, vulnera el principio de supremacía constitucional, toda vez que la Constitución Federal es la Ley Suprema que está en la cúspide de la jerarquía de leyes mexicanas; esto es, primero la Carta Magna, luego los tratados internacionales y por último las leyes federales, locales y del Distrito Federal. De ahí que toda norma general deba de acatar este principio para que tenga plena validez, ya que, de lo contrario, se puede impugnar su validez. Así, en la emisión de los preceptos 218 y 219, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, el Congreso de la Unión no tomó en cuenta los postulados contenidos en el numeral 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución Federal, ya que dispuso que las relaciones laborales de sus trabajadores y la seguridad social de éstos se regirán por lo dispuesto en el apartado B del citado precepto constitucional, razón por la cual ese Alto Tribunal debe declarar la invalidez de los numerales que por esta vía se impugnan, por ser inconstitucionales. No es óbice a lo anterior, el hecho de que el artículo 123, apartado B, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal, prevea que, entre otros servidores públicos, los militares y marinos se regirán por sus propias leyes, en virtud de que: No se cuestiona la constitucionalidad de la ley que prevé la seguridad social de las Fuerzas Armadas, sino las relaciones laborales y la seguridad social entre el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas y sus trabajadores, por lo que el supuesto contenido en la fracción del artículo que se comenta no resulta aplicable al caso concreto, toda vez que no se trata de regular la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas, sino las relaciones de unos trabajadores que prestarán sus servicios a una institución de servicio social autónoma. No obstante lo anterior, y de conformidad con los argumentos esgrimidos por las autoridades emisoras y promulgadoras en algunas de las acciones de inconstitucionalidad que el suscrito ha promovido, en el sentido de que las relaciones laborales entre los organismos públicos descentralizados y sus trabajadores deben regirse por el apartado A y no por el B del artículo 123 de la Carta Magna, se reconoce la posibilidad de que el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas -organismo público descentralizado-, no tiene fines de tipo comercial, mercantil, de producción o de distribución, por lo que, en tal supuesto, las relaciones laborales entre él y sus trabajadores puedan regirse por el citado apartado B, toda vez que no le reviste el carácter de las empresas a que se refiere el mencionado apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, por realizar funciones públicas propias del Estado sin fines comerciales o de lucro alguno. En este sentido, para el caso de que ese Alto Tribunal se aleje de los criterios que ha sustentado respecto del régimen laboral a que están sujetos los trabajadores de los organismos públicos descentralizados, decidiendo modificarlos en el sentido de que tales organismos deben regirse por el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el suscrito manifiesta, como lo ha venido haciendo en todo momento, que será respetuoso de la resolución que emita ese Supremo Tribunal en el presente asunto."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son: 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, y 133.

QUINTO. Mediante proveído de trece de agosto de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 16/2003 y, por razón de turno, designó a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V. para que actuara como instructora en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.

Por auto de la misma fecha, la Ministra instructora admitió la acción relativa y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma y al Ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos informes.

SEXTO. El Congreso de la Unión, al rendir su informe respectivo por conducto de sus Cámaras, manifestó, en síntesis:

Cámara de Senadores:

1. Que en la adición de la fracción XXXI del artículo 123 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de noviembre de mil novecientos cuarenta y dos, no existía el apartado B de dicho precepto, por lo que no puede deducirse que la intención del Órgano Reformador de la Constitución haya sido la de separar del régimen establecido en ese apartado a las empresas y organismos descentralizados, pues no existía un régimen laboral específico para los trabajadores al servicio del estado. Además, el sentido de la adición mencionada fue el crear una jurisdicción federal que fuera competente para conocer, entre otros casos, de los conflictos que se suscitaran entre los empleados al servicio del Estado y no el de someter a los organismos descentralizados al régimen laboral del apartado "B" de manera definitiva.

2. Que diversas empresas paraestatales y varios organismos descentralizados rigen su relación de trabajo por el apartado A del artículo 123 constitucional; sin embargo, éstos, en su mayoría, fueron creados con anterioridad a que se estableciera un régimen especial, cuando ya tenían ciertos derechos adquiridos.

3. Que la razón esencial que tuvo el legislador para dar vida jurídica al apartado B del artículo 123 constitucional es que las relaciones de trabajo tienen diferente naturaleza, ya que en una empresa privada lo que se persigue son fines de lucro y en los órganos del Estado se persigue el interés general, situación que sucede con los organismos descentralizados.

4. Que es posible que las empresas de participación estatal mayoritaria se rijan por lo establecido en el apartado A del artículo 123 constitucional, pero los organismos descentralizados no, porque las empresas de participación estatal tienen un régimen jurídico mixto, en virtud de que, por un lado, les son aplicables las normas de control de los recursos públicos y están sujetos sus funcionarios a las responsabilidades de los servidores públicos y, por otro lado, les son aplicables las normas de derecho privado, en cuanto hace a la prestación de sus servicios; y los organismos descentralizados se rigen por el derecho público.

Que las empresas de participación estatal, además de que son creadas mediante ley o decreto, requieren constituirse bajo las normas de una sociedad privada y los organismos descentralizados son creados mediante ley o decreto. En cuanto a sus órganos de control y gobierno, los organismos descentralizados están integrados por un órgano de gobierno y las empresas paraestatales por un órgano de administración, pero la diferencia más marcada entre cada uno de estos entes consiste en que uno produce bienes o presta servicios al público en general con la finalidad de obtener recursos, y el otro presta un servicio público gratuito, que tiene interés general cuando la organización, funciones y características de ambos entes son diferentes.

Que lo anterior permite concluir que el legislador, al referirse en la fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, del artículo 123 constitucional a empresas, debe entenderse que se trata de aquellas en las que participa de manera directa, ya sea mayoritaria o minoritaria; por tanto, si el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas presta un servicio social y no persigue fines de lucro, las relaciones laborales entre éste y sus trabajadores deben estar regidas por el apartado B del artículo 123 constitucional.

5. Que la administración pública federal deriva y es una estructura auxiliar del Poder Ejecutivo Federal, el cual es unipersonal, y para cumplir con sus funciones requiere de trabajadores de la administración pública, por lo que necesariamente se debe considerar que todo trabajador que preste sus servicios en cualquier estructura de la administración pública federal es trabajador del Poder Ejecutivo y, por tanto, trabajador del Estado.

6. Que de conformidad con los artículos 90 constitucional y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como con la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y las Empresas de Participación Estatal, los organismos descentralizados son entidades que forman parte de la administración pública paraestatal, la cual es una especie de administración pública federal, la que a su vez es parte integrante del Poder Ejecutivo Federal, cuyo titular es el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y tales organismos fueron creados para realizar actividades correspondientes al Poder Ejecutivo en áreas prioritarias como la de prestación de servicios públicos o sociales; por tal motivo, forman parte de la administración pública, al desplegar una función pública o social que corresponde al Estado por medio del Poder Ejecutivo de la Unión.

7. Que de conformidad con el artículo 108 constitucional, las personas que desempeñen un trabajo en la administración pública federal son consideradas servidores públicos, por lo que al pertenecer a ésta los organismos descentralizados, las personas que desempeñen un cargo en esos organismos son consideradas servidores públicos y, por ende, su régimen laboral debe ser el previsto en el apartado B del artículo 123 constitucional y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, por lo que si se les excluye de esta categoría no podrían incurrir en responsabilidades administrativas.

8. Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la división de poderes, donde el Poder Ejecutivo tiene funciones específicas como es la administrativa. Para el desempeño de esta función se dota al Ejecutivo de una estructura llamada administración pública federal, la cual se divide en centralizada y paraestatal. La administración pública paraestatal está conformada, entre otros, por organismos descentralizados, entonces, éstos forman parte de la administración paraestatal, la cual pertenece a la administración pública federal y ésta a su vez es parte integrante del Poder Ejecutivo, de lo que se concluye que el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, al ser un organismo descentralizado, y éste, al ser parte del Poder Ejecutivo Federal, sus relaciones laborales deben estar regidas por el apartado B del artículo 123 constitucional y, por ende, por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

9. Que las relaciones jurídicas de los trabajadores en general con sus respectivos patrones es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores públicos con el Estado, puesto que aquéllos laboran para empresas con fines de lucro o de satisfacción personal, mientras que los trabajadores al servicio del Estado laboran en instituciones de interés general, constituyéndose en íntimos colaboradores en el ejercicio de la función pública; por tanto, dado que los organismos descentralizados no constituyen preponderantemente una actividad empresarial que persigue el lucro o la satisfacción del interés personal, deben regularse conforme a lo dispuesto por el apartado B del artículo 123 de la Constitución, así como de la ley burocrática.

10. Que el artículo 123 constitucional cuenta con dos apartados, en el A se da la base para regular las relaciones laborales entre los obreros, jornaleros, empleados, domésticos, artesanos y los patrones, y en el apartado B se da la base de las relaciones laborales entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores; cada apartado tiene su propia ley reglamentaria, sin embargo, y en atención a las razones del fuero militar, el Constituyente Permanente estableció la obligación para que el legislador ordinario al regular todo lo relativo a cuestiones laborales de los militares lo realice en leyes especiales, como se advierte de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, por lo que estas leyes especiales tienen que ser expedidas bajo los principios consagrados en el apartado B del artículo 123 constitucional, en atención a la fracción XIII citada.

11. Que el servicio que presta el instituto es exclusivo para los integrantes de las Fuerzas Armadas y lo realiza, en su mayoría, por integrantes de éstas, por tanto, es incongruente que los militares que ahí laboran tengan que estar sujetos a los lineamientos que prevé el apartado A del artículo 123 constitucional, equiparándose a los trabajadores de una empresa privada; de ser así, se estaría violentando la naturaleza jurídica del fuero militar y se rompería el principio de supremacía constitucional, al pasar inadvertido el contenido de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.

Cámara de Diputados:

1. Que contrario a lo afirmado por el actor, órgano descentralizado no es sinónimo de empresa descentralizada, ya que ambas instituciones persiguen distintos fines, por lo que resulta correcto que el legislador haya ordenado la aplicación del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, para que rija las relaciones laborales de los trabajadores del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.

2. Que el espíritu del Constituyente Permanente, al adicionar el apartado B del artículo 123 constitucional, cuya reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de diciembre de mil novecientos sesenta, fue motivada porque distinguió entre una empresa descentralizada y un organismo descentralizado con fines sociales y de servicio público, ya que los primeros persiguen fines de lucro respecto de las actividades o áreas estratégicas o prioritarias del Estado, y los segundos, al contrario, persiguen la satisfacción de necesidades y servicios sociales y públicos, de asistencia o seguridad, sin buscar fines lucrativos.

Que la Suprema Corte de Justicia ha interpretado el espíritu del legislador en el sentido anotado en las tesis aisladas bajo los rubros: "COMPETENCIA EN MATERIA DE TRABAJO (EMPRESAS DESCENTRALIZADAS)." y "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS POR SERVICIO, TRABAJADORES DE LOS. DEBEN AFILIARSE AL SEGURO SOCIAL."

Que el espíritu del legislador fue establecer las bases de las relaciones laborales en el artículo 123 de la Constitución Federal, por lo que estableció como punto de partida la actividad a la que se dedica el organismo descentralizado, de tal suerte que la competencia de las Juntas Federales o del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje no se determina por el hecho de que el organismo sea administrado en forma descentralizada, sino por la actividad que desempeña.

Que corroboran lo anotado las tesis aisladas bajo los rubros: "TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE, COMPETENCIA DEL (CONASUPO)." y "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS CON FUNCIONES DE SERVICIO PÚBLICO. COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SURGIDOS CON SUS TRABAJADORES."

Que a lo anterior obedece la redacción del artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), numeral 1, constitucional, en el sentido de que es de competencia exclusiva de las autoridades federales la aplicación de las leyes laborales en asuntos relativos a las "empresas", que sean administradas en forma directa o descentralizadas por el Gobierno Federal. Esto es, sólo les serán aplicables las disposiciones relativas al apartado A y su ley reglamentaria a las empresas administradas en forma centralizada.

3. Que no es acertada la aseveración del actor en el sentido de que el término de empresa u organismo descentralizado debe entenderse utilizado en forma indistinta, al ser palabras sinónimas, pues el término "empresa" resulta ser una diferencia específica de la palabra organismo, al referirse estrictamente a una actividad de carácter comercial, en tanto que el segundo se refiere, genéricamente, a cualquier tipo de fines, por lo que si el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución Federal hace referencia a la palabra "empresa", debe entenderse estrictamente que es competencia de las autoridades federales aplicar las leyes laborales en asuntos relativos a las empresas de administración descentralizadas, es decir, aquellas cuya actividad sea comercial y lucrativa exclusivamente.

4. Que de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas se desprende que el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas no tiene fines de lucro ni comerciales, sino exclusivamente sociales y de servicio público, al buscar, entre otras cosas, brindar seguridad social a los miembros de las Fuerzas Armadas Mexicanas, por lo que no es una empresa descentralizada ni ningún órgano descentralizado con fines comerciales, sino un organismo descentralizado con los fines anotados; por tanto, a las relaciones con sus trabajadores no les es aplicable el régimen jurídico laboral del artículo 123, apartado A, de la Constitución y su ley reglamentaria. Consecuentemente, el Congreso de la Unión estaba facultado para establecer que el régimen laboral aplicable entre dicho instituto y sus trabajadores es el establecido en el apartado B del artículo 123 de nuestra Constitución, en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en razón de las funciones que realiza.

5. Que al ser el citado Instituto un organismo público descentralizado con fines exclusivos de brindar seguridad social a los miembros de las Fuerzas Armadas Mexicanas, debe declararse la validez constitucional de los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, pues al regular las relaciones laborales entre el citado instituto y sus trabajadores, y establecer que quedan bajo el régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se beneficia tanto al instituto como a sus trabajadores, en razón de que cumple cabalmente con sus fines mediante una mejor protección de los derechos laborales en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, como en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria de dicho apartado.

6. Que no pasa inadvertido que existen tesis de jurisprudencia emitidas por el Poder Judicial de la Federación en el sentido de que los organismos descentralizados se equiparan a las empresas descentralizadas que se señalan en el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, constitucional; sin embargo, la jurisprudencia no es inmutable, existen innumerables criterios judiciales que durante el transcurso del tiempo han ido cambiando o evolucionando para ser más acordes con el verdadero espíritu del legislador.

Que además, el Constituyente determinó establecer en el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, constitucional, a las empresas descentralizadas, porque en ese momento esa era la necesidad que tenía para legislar en la materia; sin embargo, con el paso del tiempo el Estado, específicamente el Poder Ejecutivo Federal, ha tenido que resolver situaciones cada vez más complejas, por la propia evolución de la sociedad mexicana, como es la creación de organismos descentralizados sin fines de lucro, que brinden seguridad social a diversos sectores, como en el caso son los miembros de las Fuerzas Armadas Mexicanas.

SÉPTIMO. El presidente de la República, al rendir el informe respectivo, en síntesis, manifestó:

1. Que de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Federal, la administración pública federal se divide en centralizada y paraestatal, una y otra, constitucionalmente forman parte de la administración pública federal y en el cumplimiento de sus atribuciones auxilian a su titular, el Ejecutivo Federal, por lo que no puede afirmarse que los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, si la Constitución Federal no lo establece así.

Que en este sentido, el Poder Judicial de la Federación ha coincidido al referirse a la facultad reglamentaria, en la tesis bajo el rubro: "REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA.", de la que se advierte que reconoce lo siguiente: "... al tratarse de un organismo que forma parte de la administración pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar los órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta."

2. Que en congruencia con la postura anterior, con posterioridad a la tesis jurisprudencial P./J. 1/96, en que se apoya la demanda, y a diferencia del criterio sustentado en dicha jurisprudencia, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia se pronunció en el sentido de que el organismo operador municipal de agua potable, alcantarillado y saneamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, Sonora, en su carácter de organismo público descentralizado, es un órgano derivado del propio Municipio y le está jerárquicamente subordinado, lo que por analogía es plenamente aplicable a la relación existente entre los organismos descentralizados y el Poder Ejecutivo, en el orden federal y estatal.

Que la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia reconoció con posterioridad que la creación de los organismos descentralizados significó una ampliación de la estructura estatal, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, así como que tales organismos, "... pueden y deben ser dotados de facultades de imperio, típicas de las autoridades centralizadas ...", entre otras razones, porque sus fines se identifican con los objetivos de la administración pública centralizada, aplicando así un criterio diverso al contenido en la multicitada tesis P./J. 1/96, como se advierte de los criterios que aparecen bajo los rubros: "ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. AUN CUANDO TENGAN PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIOS, SON PARTE INTEGRANTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, EN SU FACETA PARAESTATAL." y "ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. ES VÁLIDO DOTARLOS DE ATRIBUCIONES DE AUTORIDAD DE NATURALEZA ANÁLOGA A LA DE LOS ENTES QUE PERTENECEN A LA ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA."

Que entonces es válido afirmar que de una interpretación integral y armónica de la Constitución, los órganos que forman parte de la administración pública federal, sean centralizados o paraestatales, se ubican en la esfera del Poder Ejecutivo Federal, y de ahí la procedencia de modificar expresamente el criterio jurisprudencial P./J. 1/96 en que, entre otros, sustenta la actora su demanda.

3. Que el artículo 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que el presidente se auxiliará, entre otras entidades, de los organismos descentralizados, los cuales constituyen parte de la estructura del Gobierno Federal, que están encuadrados en la administración pública, que su patrimonio está constituido por bienes que aporta el Estado y que realizan actividades que competen a éste. Asimismo, guardan con la administración centralizada una relación diversa de jerarquía, pero sin que deje de existir respecto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad del poder; por tanto, los organismos descentralizados son entidades paraestatales que forman parte de la administración pública federal, la cual es parte integrante del Poder Ejecutivo Federal, que se encuentra a cargo del presidente de la República.

Que las entidades paraestatales, incluyendo a los organismos descentralizados, pueden definirse como aquellas instituciones del Estado a cargo de la realización de ciertas actividades administrativas y que tienen una relación con la administración centralizada distinta a la de jerarquía, pero sin que dejen de existir respecto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad de poder.

Que los organismos descentralizados son entes que tienden a satisfacer también necesidades propias de un Estado social de derecho, como se desprende de la tesis bajo el rubro: "ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. AUN CUANDO TENGAN PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIOS, SON PARTE INTEGRANTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, EN SU FACETA PARAESTATAL.", necesidades que no se circunscriben a la prestación de servicios o a la comercialización de productos. El Estado social de derecho se caracteriza no sólo por la rectoría económica del Estado, sino también por la creación de múltiples contrapesos por y para el Estado mismo, mediante la creación de órganos relativa o absolutamente autónomos de los poderes u órganos cuyo potencial gubernativo en cada caso pretende acotarse.

Que así como los organismos descentralizados de los poderes gozan de autonomía frente a ellos, los organismos descentralizados de la Federación gozan de autonomía frente a ésta; sin embargo, ambos tipos de órganos realizan un servicio para el Estado, por lo que incluso los órganos constitucionales autónomos se rigen por el apartado B del artículo 123 constitucional; siguiendo esta lógica, los organismos descentralizados del Estado, por su propia naturaleza, no prestan un servicio al Estado sino a un órgano desligado del mismo, con lo que queda de manifiesto que el objeto de la descentralización no determina la asignación de los trabajadores del órgano a un apartado u otro del precepto constitucional mencionado, pues tanto los organismos descentralizados de los poderes como los organismos descentralizados de la Federación prestan un servicio al Estado mexicano.

4. Que de una interpretación congruente de los artículos 80, 89 y 90 constitucionales, debe considerarse que cuando la introducción del apartado B del referido precepto constitucional señala "Poderes de la Unión", en el caso del Poder Ejecutivo, tal señalamiento no puede interpretarse en sentido restrictivo, pues en virtud de que es unipersonal, ya que se deposita en una sola persona denominada presidente de la República, se llegaría al absurdo de estimar que no tiene trabajadores.

Que de una interpretación restringida y literal de los señalados dispositivos constitucionales (80, 89 y 90) se llegaría al extremo de aceptar que, por ejemplo, el Consejo de la Judicatura, el Instituto Federal de Defensoría Pública y la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, en el Poder Judicial; los centros y organismos de apoyo, en el Poder Legislativo, estrictamente no forman parte de ninguno de los poderes y que, en consecuencia, las relaciones de sus trabajadores deberán regirse por el apartado A del artículo 123 constitucional, aun cuando sus actividades no estén orientadas a la obtención de lucro, sino a la prestación de servicios de orden público.

Que el hecho de que los organismos descentralizados pertenezcan a los Poderes de la Unión se corrobora con lo dispuesto en los artículos 73, fracción XXIV, y 79, fracción I, de la Constitución, al igual que la circunstancia de que la expresión de entes públicos federales prevista en dichos dispositivos no se refiere a ellos, sino a los órganos autónomos por disposición de la Constitución.

5. Que el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución, se refiere a empresas, las cuales son estructuras que, dada la naturaleza económica de sus actividades, no pueden ser consideradas estrictamente como públicas, por lo que, al existir empresas en las que el Estado participa, su régimen laboral es exceptuado del apartado B del artículo 123, por la propia Constitución, y no por los organismos descentralizados.

Que de una interpretación teleológica se llega a la conclusión de que cuando el artículo 123, apartado B, constitucional, señala a los Poderes de la Unión, no sólo se refiere a éstos, sino también a los organismos descentralizados.

Que la Constitución es el mecanismo de ejercicio del poder público, dotado de órganos constituidos con una competencia específica. En el caso del Poder Ejecutivo, el cumplimiento de sus atribuciones se liga con la existencia de una estructura denominada administración pública federal, la cual se divide en centralizada y paraestatal. La división o forma de organización interna no implica que dichas estructuras, constitucionalmente creadas, sean ajenas o dejen de formar parte del órgano al que auxilian. La división sólo está dada en función de las atribuciones que les son conferidas a las estructuras, no de su naturaleza, la cual es eminentemente pública. La actuación de esas estructuras administrativas tiende a la satisfacción de intereses colectivos y se distingue sólo en las materias a que se refiere. En conclusión, las relaciones laborales entre los trabajadores de los organismos descentralizados y el Poder Ejecutivo Federal se regularán por el apartado B del artículo 123 constitucional.

6. Que los organismos descentralizados están creados con base en el derecho público, para desempeñar actividades relacionadas con áreas estratégicas o prioritarias, de servicios públicos, para la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social. Además de que forman parte de la administración pública federal, lo cual hace que al ser un ente público que realiza funciones públicas no pueda ser considerado como una empresa, por lo que, en todo caso, son las empresas de participación estatal (no los organismos descentralizados) las que encuadran en la definición de empresa a la que se refiere esta Suprema Corte.

Que la razón por la cual los trabajadores al servicio de los poderes públicos están regidos por el apartado B del artículo 123 constitucional, es porque contienen normas en cierto grado protectoras del poder público que pudieran afectar la prestación de servicios públicos, lo cual no sucede en las relaciones laborales previstas en el apartado A. Lo anterior demuestra que los organismos descentralizados deben estar sujetos al citado apartado B, ya que uno de los objetivos de éstos es prestar servicios públicos.

7. Que la Constitución no considera como sinónimo los conceptos de empresa y organismos, sino que expresamente distingue ambos conceptos, como se aprecia del artículo 28, quinto párrafo, lo que pone de manifiesto que el concepto de empresas descentralizadas a que se refiere el apartado A del artículo 123 constitucional no puede considerarse como sinónimo del concepto "organismo descentralizado", el cual corresponde al Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM), de acuerdo al artículo 1o. de la ley que lo rige.

Que la naturaleza de las actividades que se realizan por dicho organismo, precisadas en el artículo 2o. de la ley que lo rige, difieren al de las empresas, las cuales invariablemente tienen fines lucrativos, por ello sus trabajadores participan en las utilidades, mientras que esta situación no se dará en el instituto con sus trabajadores.

Que si bien es cierto que la fracción XXXI del apartado A del artículo 123 constitucional dispone que las leyes del trabajo se aplicarán a las "Empresas administradas en forma directa o descentralizada por el gobierno federal", también lo es que este hecho no implica que dicho régimen corresponda a las relaciones laborales del ISSFAM con sus trabajadores, toda vez que el término empresa tiene una connotación totalmente distinta a las actividades que desarrolla el mencionado instituto, ya que debe entenderse como la unidad económica de producción de bienes o servicios, actividades completamente ajenas a la prestación de servicios de seguridad social sin fines de lucro que desarrolla el ISSFAM, en beneficio del personal militar y sus derechohabientes.

8. Que la promovente confunde o equipara el concepto de organismos descentralizados (como el ISSFAM) con el de empresas de participación estatal mayoritaria, toda vez que la diferencia entre ambos se advierte del contenido del artículo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 constitucional, el cual prevé, de manera precisa, que dicho ordenamiento es de observancia general para los titulares de los trabajadores de las dependencias de los Poderes de la Unión, del Gobierno del D.F., de diversas instituciones que en el propio concepto señala y de los otros organismos descentralizados que tengan a su cargo funciones de servicio público, supuesto en el que debe ubicarse el ISSFAM.

Que no obstante lo anterior, la tesis jurisprudencial número P./J. 1/96, emitida por esta Suprema Corte de Justicia, establece que los trabajadores de los organismos descentralizados, aunque integran la administración pública federal descentralizada, no forman parte del Poder Ejecutivo Federal y no se rigen por las normas del apartado B del artículo 123 constitucional.

Que en este sentido, el ISSFAM, si bien tiene el carácter de órgano descentralizado, no busca la producción económica de bienes y servicios con fines de lucro, por lo que en estricto sentido no tiene el carácter de empresa de la forma en que se hace referencia a ellas en el artículo 123, apartado A, de la Constitución, que en su fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, cita a las empresas que son administradas en forma directa o descentralizada.

Que toda vez que en la legislación secundaria no se utiliza el término de empresas administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal, es evidente que las empresas a que se refiere la Constitución son las empresas de participación estatal, ya que éstas sí constituyen empresas en estricto sentido, están íntimamente ligadas a cuestiones industriales y económicas, y son creadas con base en el derecho privado.

Que el trabajo empresarial implica la generación de plusvalía, que es la riqueza que el trabajador produce por encima del costo de operación, además de la permanente actualización de un riesgo para el capital invertido. De esta suerte, el apartado A del artículo 123 constitucional prevé normas encaminadas a la adjudicación equitativa de la plusvalía entre patrones y trabajadores y la compensación del riesgo asumido, lo que no sucede en el apartado B, pues el trabajador no genera riqueza.

Que la existencia o falta de una finalidad económica no es determinante en la naturaleza de un organismo descentralizado y que, al contrario, es la finalidad económica del órgano -siempre que se trate de áreas económicas estratégicas o prioritarias- la que en todo caso constituye una excepción a la regla general de que todos los organismos descentralizados prestan un servicio público y, por tanto, están adscritos al apartado B del artículo 123 constitucional; en otras palabras, se adscriben al apartado A no porque la naturaleza del órgano sea la de "empresa", sino porque, pese a tratarse de un servicio público, el Constituyente expresamente sometió a dichas entidades a las reglas del referido apartado con la específica intención de generar riqueza o de consolidar indicadores económicos nacionales, salvo, desde luego, el caso de las empresas de participación estatal mayoritaria que se encuentran previstas en la fracción XIII bis del apartado B.

9. Que no puede estimarse que las empresas de participación estatal y los organismos descentralizados sean lo mismo, ya que tienen una naturaleza jurídica sustancialmente diferente, la cual radica en su marco jurídico: mientras que las primeras se rigen por el derecho público, las segundas tienen un régimen jurídico mixto, público porque se les aplican todas las normas en materia de obras públicas, adquisiciones y responsabilidades, y privado porque se constituyen y operan conforme a normas de derecho civil y mercantil.

Que las empresas de participación estatal, además de que son creadas mediante ley o decreto, requieren constituirse bajo las normas de una sociedad privada, y los organismos descentralizados son creados mediante ley o decreto. En cuanto a sus órganos de control y gobierno, los organismos descentralizados están integrados por un órgano de gobierno y las empresas paraestatales por un órgano de administración, pero la diferencia más marcada entre cada uno de estos entes consiste en que uno produce bienes o presta servicios al público en general con la finalidad de obtener recursos, y el otro presta un servicio público gratuito, que tiene interés general cuando la organización, funciones y características de ambos entes son diferentes.

Que no puede englobarse a las empresas de participación estatal y a los organismos descentralizados dentro del término empresas descentralizadas, ya que en los artículos 28, párrafo quinto, y 93, párrafos segundo y quinto, de la Constitución Federal, se refieren a cada una de ellas por separado; por lo que mucho menos puede considerarse a las empresas descentralizadas y organismos descentralizados como sinónimos.

10. Que el apartado A del artículo 123 constitucional sería aplicable a un organismo descentralizado únicamente si realiza actividades equivalentes a lo que la Constitución llama "de empresa"; es decir, que realice una actividad empresarial, la cual no puede considerarse de ninguna manera como pública, por tanto, dentro del universo de los organismos descentralizados, algunos pueden considerarse como empresas, según las actividades que llevan a cabo (Petróleos Mexicanos, por ejemplo); por tanto, por empresa debe entenderse alguna actividad que puede ser llevada a cabo por particulares.

11. Que el apartado B del artículo 123 constitucional sería aplicable cuando el organismo respectivo: a) No realice actividades empresariales; b) Lleve a cabo funciones de servicio público o social; o c) Lleve a cabo actos de autoridad, lo que sería congruente con el hecho de que los organismos descentralizados no sólo tienen por objeto la realización de actividades económicas por parte del Estado, sino también cumplen funciones de servicio público y social, las cuales no responden al concepto de empresas descentralizadas a que se refiere el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución, en tanto que sus fines no son de lucro.

Que así, es natural que los organismos descentralizados cuyo objeto consiste en el desarrollo de áreas estratégicas y prioritarias se ajusten al régimen laboral previsto en el apartado A del artículo 123 constitucional, y que los organismos descentralizados a cargo de funciones públicas y sociales que realicen actos de autoridad, deben quedar sujetos al apartado B del propio precepto constitucional, dada la naturaleza propia de sus actividades.

Que en virtud de lo expuesto, las relaciones laborales entre el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas y sus trabajadores deberán regirse por el apartado B del artículo 123 constitucional, ya que ese instituto es un organismo descentralizado; los organismos descentralizados son parte de la administración pública federal; la administración pública federal es parte del Poder Ejecutivo Federal y las relaciones laborales del Poder Ejecutivo Federal y sus trabajadores se rigen por el apartado B del artículo 123 constitucional.

12. Que la ley que se impugna se encuentra integrada al llamado orden jurídico militar, por lo que carecería de toda lógica y sustento jurídico la pretensión de que un órgano del Estado inmerso en el orden jurídico militar sea sujeto de disposiciones contenidas en el apartado A del artículo 123 constitucional, el cual resulta absolutamente ajeno a los principios y características propias de dicho orden especial.

Que mientras las relaciones de carácter administrativo que guardan los militares y marinos con el Estado, a través del instituto, se sujetan y regulan por las leyes especiales a que se refiere la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, las relaciones de carácter laboral que vinculan al personal civil con el instituto deben regularse por las leyes igualmente laborales acordes con esa relación, por lo que lo dispuesto en los artículos 218 y 219 impugnados debe interpretarse en el sentido de que se refieren a quienes tienen una relación "de carácter laboral" con el instituto (personal civil), y no a quienes pertenecen a los grupos de los militares o marinos, cuya relación es de carácter administrativo y está regulada por la propia Ley del ISSFAM y los demás ordenamientos aplicables a las Fuerzas Armadas.

Que pretender equiparar al ISSFAM con una de las empresas a que se refiere el apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, del artículo 123 constitucional es desconocer la naturaleza de dicho subinciso 1, del instituto y de los principios que lo orientan, así como la evidente necesidad de que quienes presten sus servicios en él respondan a aquéllas y se sujeten a las normas laborales más acordes a la misma, pues en el caso del personal civil que labora en el ISSFAM, tales normas no pueden ser otras que las previstas en el apartado B del artículo 123 constitucional y sus leyes reglamentarias, es decir, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley del ISSSTE.

Que la circunstancia de que el ISSFAM sea un organismo descentralizado o que éstos queden comprendidos o no dentro del Poder Ejecutivo de la Unión, o bien, dentro de la palabra "empresas" a que se refiere el apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, del artículo 123 constitucional, son cuestiones que en el presente caso no son determinantes para efectos de establecer el apartado del personal civil, pues el apartado aplicable no puede ser otro que el B, según se desprende de lo dispuesto en la fracción XIII del artículo 123 y la fracción XIV del artículo 73 constitucionales, y demás ordenamientos legales aplicables.

OCTAVO. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo previsto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas y la Constitución Federal.

SEGUNDO. Por razón de método, en primer término, se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

Conforme a este precepto, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se solicita sea publicado en el correspondiente medio oficial. Sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Ahora bien, el decreto mediante el cual se expidió la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nueve de julio de dos mil tres, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado de la foja veinticinco a ochenta de este expediente, por lo que, de conformidad con el artículo transcrito, el plazo para promover la presente acción transcurrió a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación, es decir, del jueves diez de julio al viernes ocho de agosto de dos mil tres.

En el caso, según consta de la razón que obra al reverso de la foja veintitrés de este expediente, la demanda se presentó el jueves siete de agosto de dos mil tres en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, un día antes de que venciera el plazo para su presentación, por lo que es indudable que es oportuna.

TERCERO. A continuación se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda M.R.M. de la Concha, con el carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de la designación en ese cargo, por parte del presidente de la República (foja veinticuatro de este expediente).

El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

De lo previsto por dicho numeral se desprende que el procurador general de la República podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales.

En la especie, dicho funcionario ejercita la acción en contra de los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, expedida por el Congreso de la Unión, la cual tiene el carácter de ley federal, por lo que cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoya la conclusión anterior la jurisprudencia P./J. 98/2001, de este Tribunal Pleno, publicada en la página ochocientos veintitrés del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

CUARTO. Al no existir ninguna causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento alegado por las partes o que se advierta oficiosamente, se procede al estudio del fondo del asunto.

QUINTO. De la lectura integral del oficio de demanda se advierte que el promovente aduce, esencialmente, que los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de julio de dos mil tres, son violatorios de los artículos 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, y 133 de la Constitución Federal, en cuanto previenen que las relaciones laborales entre el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas y sus trabajadores deben regirse por el apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal.

Al respecto, debe señalarse que este Tribunal Pleno y la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación han establecido en diversos criterios que los organismos descentralizados deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, como se aprecia de las tesis de jurisprudencia P./J. 15/95 y P./J. 16/95, publicadas en las páginas cincuenta y nueve y sesenta, del Tomo II, agosto de mil novecientos noventa y cinco; P./J. 1/96, publicada en la página cincuenta y dos del Tomo III, febrero de mil novecientos noventa y seis, así como 2a./J. 3/2000, visible en la página cuarenta y uno del Tomo XI, enero de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dicen:

"TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. EL ARTÍCULO 16 DEL DECRETO PRESIDENCIAL DE CREACIÓN DE DICHO ORGANISMO, EN CUANTO ESTABLECE QUE SUS RELACIONES LABORALES SE REGIRÁN POR LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, VIOLA EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN. Es inconstitucional el artículo 16 del decreto de creación del organismo descentralizado denominado Servicio Postal Mexicano, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de agosto de 1986, al disponer que las relaciones laborales entre el citado organismo descentralizado y su personal se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado ‘B’ del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no obstante que se apega a la ley que reglamenta, específicamente por lo que hace a su artículo 1o., que establece que en dicha ley se incluyen los organismos descentralizados, debe destacarse que el precepto impugnado riñe en forma directa con el referido precepto constitucional, apartado ‘A’, en cuanto establece en su fracción XXXI, inciso b), subinciso 1), que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades federales en los asuntos relativos a las empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal."

"TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO ‘A’ DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL. El organismo descentralizado Servicio Postal Mexicano, al no formar parte del Poder Ejecutivo Federal, no se rige por el apartado ‘B’ del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino por el apartado ‘A’ de dicho precepto, específicamente dentro de la jurisdicción federal, conforme a lo establecido en su fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, que reserva a la competencia exclusiva de las Juntas Federales, los asuntos relativos a empresas que sean administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, características que corresponden al referido organismo descentralizado, aunque no sea el lucro su objetivo o finalidad, ya que de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, por empresa se entiende, para efectos laborales, la organización de una actividad económica dirigida a la producción o al intercambio de bienes o de servicios, aunque no persiga fines lucrativos."

"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL. El apartado B del artículo 123 constitucional establece las bases jurídicas que deben regir las relaciones de trabajo de las personas al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, otorgando facultades al Congreso de la Unión para expedir la legislación respectiva que, como es lógico, no debe contradecir aquellos fundamentos porque incurriría en inconstitucionalidad, como sucede con el artículo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que sujeta al régimen laboral burocrático no sólo a los servidores de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, sino también a los trabajadores de organismos descentralizados que aunque integran la administración pública federal descentralizada, no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, cuyo ejercicio corresponde, conforme a lo establecido en los artículos 80, 89 y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al presidente de la República, según atribuciones que desempeña directamente o por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada, como son las secretarías de Estado y los departamentos administrativos. Por tanto, las relaciones de los organismos públicos descentralizados de carácter federal con sus servidores, no se rigen por las normas del apartado B del artículo 123 constitucional."

"ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL. El Tribunal Pleno de esta Corte Constitucional aprobó la tesis número P./J. 16/95 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, agosto de 1995, página 60, cuyo rubro sostiene ‘TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.’, del texto de la misma y de las consideraciones de los precedentes que la integran se desprende que un organismo público descentralizado se distingue de los órganos de la administración pública centralizada a los que se les identifica con el Poder Ejecutivo a nivel federal o estatal o con el Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que es un ente ubicado en la administración pública paraestatal, toda vez que la descentralización administrativa, como forma de organización responde a la misma lógica tanto a nivel federal, como estatal o incluso, municipal, que es la de crear un ente con vida jurídica propia, que aunque forma parte de la administración pública de cada uno de esos niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos, sean federal o estatales así como a los Ayuntamientos municipales, aun cuando atienden con sus propios recursos una necesidad colectiva."

Los referidos criterios derivaron del análisis de los artículos 73, fracción X, y 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, y apartado B, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que previenen:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."

"Artículo 123. ...

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:

"...

"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:

"...

"b) Empresas:

"1. Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores."

Preceptos de los que se desprende lo siguiente:

a) Que el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir las leyes de trabajo reglamentarias del artículo 123 constitucional;

b) Que conforme al apartado A del artículo 123 constitucional, dichas leyes de trabajo regirán entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y, en general, todo contrato de trabajo;

c) Que la aplicación de las leyes de trabajo corresponde a las autoridades de los Estados en sus respectivas jurisdicciones;

d) Que es competencia exclusiva de las autoridades federales conocer de los asuntos laborales que se susciten entre las empresas administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; y,

e) Que de acuerdo con el apartado B, el Congreso General deberá expedir las leyes de trabajo que regirán entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.

Asimismo, el Tribunal Pleno ha precisado la naturaleza jurídica de los organismos públicos descentralizados, a fin de establecer qué apartado del artículo 123 constitucional debe regirlos, para lo cual se atendió a lo dispuesto en el artículo 90 de la propia Constitución, que establece:

"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."

Conforme a este precepto, la administración pública federal será centralizada y paraestatal, de acuerdo a la ley orgánica que expida el Congreso de la Unión, la que regulará todo lo concerniente a estas dos formas de administración, inclusive las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo, o bien, entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos.

Por otra parte, las disposiciones relativas a los organismos descentralizados, contenidas en las leyes correspondientes, expedidas por el Congreso General, en lo que interesa, establecen:

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.

"La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.

"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

"Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

"I. Secretarías de Estado;

"II. Departamentos administrativos, y

"III. Consejería jurídica."

"Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:

"I. Organismos descentralizados;

"II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y

"III. Fideicomisos."

Ley Federal de las Entidades Paraestatales

"Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal.

"Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda."

"Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."

"Artículo 11. Las entidades paraestatales gozarán de autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto, y de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al efecto, contarán con una administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a ésta a los demás que se relacionen con la administración pública."

"Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:

"I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;

"II. La prestación de un servicio público o social; o

"III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social."

"Artículo 15. En las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal para la creación de un organismo descentralizado se establecerán, entre otros elementos: ..."

"Artículo 17. La administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un órgano de gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o su equivalente y un director general."

"Artículo 18. El órgano de gobierno estará integrado por no menos de cinco ni más de quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Será presidido por el titular de la coordinadora de sector o por la persona que éste designe.

"El cargo de miembro del órgano de gobierno será estrictamente personal y no podrá desempeñarse por medio de representantes."

"Artículo 20. El órgano de gobierno se reunirá con la periodicidad que se señale en el estatuto orgánico sin que pueda ser menor de 4 veces al año.

"El propio órgano de gobierno sesionará válidamente con la asistencia de por lo menos la mitad más uno de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes sean representantes de la administración pública federal. Las resoluciones se tomarán por mayoría de los miembros presentes teniendo el presidente voto de calidad para el caso de empate."

"Artículo 21. El director general será designado por el presidente de la República, o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano de gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que reúna los siguientes requisitos: ..."

"Artículo 22. Los directores generales de los organismos descentralizados, en lo tocante a su representación legal, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen en otras leyes, ordenamientos o estatutos, estarán facultados expresamente para:

"I.C. y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a su objeto;

"II. Ejercer las más amplias facultades de dominio, administración, y pleitos y cobranzas, aun de aquellas que requieran de autorización especial según otras disposiciones legales o reglamentarias con apego a esta ley, la ley o decreto de creación y el estatuto orgánico;

"III. Emitir, avalar y negociar títulos de crédito;

"IV. Formular querellas y otorgar perdón;

"V. Ejercitar y desistirse de acciones judiciales inclusive del juicio de amparo;

"VI. Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones;

"VII. Otorgar poderes generales y especiales con las facultades que les competan, entre ellas las que requieran autorización o cláusula especial. Para el otorgamiento y validez de estos poderes, bastará la comunicación oficial que se expida al mandatario por el director general. Los poderes generales para surtir efectos frente a terceros deberán inscribirse en el Registro Público de Organismos Descentralizados; y

"VIII. Sustituir y revocar poderes generales o especiales.

"Los directores generales ejercerán las facultades a que se refieren las fracciones II, III, VI y VII bajo su responsabilidad y dentro de las limitaciones que señale el estatuto orgánico que autorice el órgano o Junta de Gobierno."

"Artículo 46. Los objetivos de las entidades paraestatales se ajustarán a los programas sectoriales que formule la coordinadora de sector, y en todo caso, contemplarán:

"I. La referencia concreta a su objetivo esencial y a las actividades conexas para lograrlo;

"II. Los productos que elabore o los servicios que preste y sus características sobresalientes;

"III. Los efectos que causen sus actividades en el ámbito sectorial, así como el impacto regional que originen; y

"IV. Los rasgos más destacados de su organización para la producción o distribución de los bienes y prestación de servicios que ofrecen."

"Artículo 51. En la formulación de sus presupuestos, la entidad paraestatal se sujetará a los lineamientos generales que en materia de gasto establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público así como a los lineamientos específicos que defina la coordinadora de sector. ..."

"Artículo 52. La entidad paraestatal manejará y erogará sus recursos propios por medio de sus órganos.

"Por lo que toca a la percepción de subsidios y transferencias, los recibirá de la Tesorería de la Federación en los términos que se fijen en los presupuestos de egresos anuales de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, debiendo manejarlos y administrarlos por sus propios órganos y sujetarse a los controles e informes respectivos de conformidad con la legislación aplicable."

"Artículo 60. El órgano de vigilancia de los organismos descentralizados estará integrado por un comisario público propietario y un suplente, designados por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.

"Los comisarios públicos evaluarán el desempeño general y por funciones del organismo, realizarán estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gasto corriente y de inversión, así como en lo referente a los ingresos y, en general, solicitarán la información y efectuarán los actos que requiera el adecuado cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las tareas que la Secretaría de la Contraloría General de la Federación les asigne específicamente conforme a la ley. Para el cumplimiento de las funciones citadas el órgano de gobierno y el director general deberán proporcionar la información que soliciten los comisarios públicos."

"Artículo 65. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación podrá realizar visitas y auditorías a las entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza, a fin de supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control; el cumplimiento de las responsabilidades a cargo de cada uno de los niveles de la administración mencionados en el artículo 61, y en su caso promover lo necesario para corregir las deficiencias u omisiones en que se hubiera incurrido."

"Artículo 66. En aquellos casos en los que el órgano de gobierno, consejo de administración o el director general no dieren cumplimiento a las obligaciones legales que les atribuyen en este ordenamiento, el Ejecutivo Federal por conducto de las dependencias competentes así como de la coordinadora de sector que corresponda, actuará de acuerdo a lo preceptuado en las leyes respectivas, a fin de subsanar las deficiencias y omisiones para la estricta observancia de las disposiciones de esta ley u otras leyes. Lo anterior sin perjuicio de que se adopten otras medidas y se finquen las responsabilidades a que hubiere lugar."

Disposiciones legales de las que se deriva lo siguiente:

A) Que la administración pública federal centralizada se integra por la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

B) Que la administración pública paraestatal se compone por los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y los fideicomisos.

C) Que los organismos descentralizados son las personas jurídicas colectivas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, cuyo objeto consista en la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; la prestación de un servicio público o social; o bien, la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.

D) Que los organismos descentralizados podrán ser creados mediante leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal.

E) Que la administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un órgano de gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o su equivalente y un director general.

F) Que el director general será designado por el presidente de la República, o a indicación de éste por el órgano de gobierno; así como las facultades que tendrá dicho director.

G) Que la entidad paraestatal formulará sus presupuestos conforme a los lineamientos generales que en materia de gasto establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los que defina la coordinadora de sector.

H) Que la entidad paraestatal manejará y erogará sus recursos propios, subsidios y transferencias por medio de sus órganos.

I) Que habrá un órgano de vigilancia de los organismos descentralizados, integrado por un comisario público propietario y un suplente que designará la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.

J) Que esta secretaría podrá realizar visitas y auditorías a las entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza.

K) Que el Ejecutivo Federal actuará en los casos en que el órgano de gobierno, el consejo de administración o el director general no dén cumplimiento a las obligaciones legales que les atribuye la ley para subsanar las deficiencias y omisiones, sin perjuicio de que se adopten otras medidas y se finquen las responsabilidades correspondientes.

De la interpretación sistemática de estos numerales se desprende que los órganos que conforman la administración pública centralizada dependen directamente del Poder Ejecutivo Federal, mientras que las entidades paraestatales, entre éstas los organismos descentralizados, se rigen por sus propias leyes, cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios, gozan de autonomía jurídica con respecto del Estado y están sujetos a diversos controles establecidos en los ordenamientos legales en cita, esto es, no forman parte del Poder Ejecutivo Federal.

Así es, del régimen constitucional y legal se deriva que jurídicamente no es posible considerar que la administración pública paraestatal forme parte del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que el ejercicio de dicho poder corresponde al presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuyas atribuciones lleva a cabo directamente o por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada (secretarías de Estado, departamentos administrativos y consejería jurídica).

El hecho de que conforme a lo dispuesto en los artículos 90 de la Constitución Federal y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ésta se organice en centralizada y paraestatal no implica que las entidades paraestatales formen parte del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que dichas entidades no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las facultades del titular del Ejecutivo Federal, a diferencia de las dependencias centralizadas, sino que en su carácter de unidades auxiliares tienen por finalidad la ejecución de los programas de desarrollo que le han sido conferidas.

Además, de lo dispuesto en el artículo 90 constitucional, en cuanto señala que la ley orgánica que expida el Congreso "definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación", así como que "las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos", se infiere que la propia Constitución ha distinguido a esos organismos del Ejecutivo Federal, pero no los identifica.

De igual manera, la Suprema Corte de Justicia ha establecido que "descentralizar" es una técnica de organización jurídica a través de la cual se encomiendan actividades estatales de naturaleza delegable a órganos estructuralmente separados del aparato central de la administración pública, logrando así un descargo de las funciones propiamente estatales a través de un reparto de competencias públicas y de atribuciones propias de una autoridad perteneciente al poder central, confiriéndolas a órganos separados de este último, pero integrando junto con la administración centralizada el concepto total e íntegro de administración pública.

También se ha precisado que atendiendo al texto de la ley es evidente que la distinción entre la administración centralizada y la paraestatal, es la relación jerárquica con el titular del Ejecutivo, ya que mientras en la primera la línea de jerarquía es directa e inmediata, en la paraestatal, y especialmente entre los organismos descentralizados, es indirecta y mediata.

Efectivamente, la circunstancia de que un organismo descentralizado cuente con personalidad jurídica propia no significa que su actuación sea libre y esté exenta de control, toda vez que el funcionamiento de los organismos descentralizados, y especialmente las facultades de autoridad que por desdoblamiento estatal éstos desempeñan, están garantizadas y controladas a favor de los gobernados y de la administración pública, dado que la toma de decisiones de esa clase de entidades se identifica con las finalidades de la administración central y del Poder Ejecutivo, al establecer en ley que su control se ejerce por el propio Ejecutivo y que sus órganos directivos deben integrarse con personas ligadas a la administración central, con la finalidad de lograr una "orientación de Estado" en el rumbo del organismo.

Luego, aun cuando los organismos descentralizados son autónomos, continúan subordinados a la administración centralizada de una manera indirecta, existiendo reemplazo de la "relación de jerarquía" por un "control administrativo" y, por ende, atento al texto de la ley es evidente que la única diferencia entre los organismos descentralizados y la administración central es la existencia de una relación diversa de la de jerarquía entre ellos.

Por otra parte, como se ha precisado, conforme a la legislación correspondiente, los objetivos de un organismo descentralizado necesariamente deben estar referidos a la realización de una actividad prioritaria o estratégica, a la prestación de un servicio público o social y/o a la obtención o aplicación de recursos públicos para fines de asistencia o seguridad sociales; es decir, son ejecutores de objetivos que deben reputarse como fines propios del Estado o como fines públicos.

Por lo que el Tribunal Pleno, al conocer de los amparos en revisión que dieron origen a las tesis de jurisprudencia citadas, consideró que si bien los organismos descentralizados no pertenecen al Ejecutivo Federal, aun cuando tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y gozan de una estructura separada del aparato central, sí son parte integrante de la administración pública federal, en su faceta paraestatal; por tanto, los organismos descentralizados no pueden estar comprendidos dentro del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, en tanto que éste se refiere a las relaciones laborales de los Poderes de la Unión y sus trabajadores, esto es, los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, siendo que los organismos descentralizados no forman parte de alguno de esos poderes, particularmente del Ejecutivo Federal.

Lo anterior, además, porque dentro del término "empresa" para efectos laborales, se comprenden tanto las que tienen por fin la ejecución de actos de comercio como las que sin perseguir fines de lucro han sido constituidas para desempeñar un servicio público que ha sido descentralizado por el Gobierno Federal.

En consecuencia, los organismos descentralizados deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se encuentran comprendidos dentro del término de "empresas" administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal; sin que sea obstáculo a lo anterior que los organismos descentralizados en algunos casos puedan estar dotados de atribuciones que les permitan emitir auténticos actos de autoridad que afecten unilateralmente la esfera jurídica de los gobernados, atento que ello tiene como finalidad precisamente que estén en posibilidad de ejercer a cabalidad sus facultades, las que en todo caso persiguen el bien común o interés general; sin embargo, como se ha establecido, dichas entidades no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las atribuciones del titular del Ejecutivo Federal, sino que únicamente son auxiliares de dicho poder en la ejecución de los programas de desarrollo.

De todo lo anotado se concluye que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido el criterio de que el hecho de que los organismos descentralizados presten un servicio público, o bien, no persigan fines lucrativos, no incide en el régimen laboral que debe regir tratándose de esas entidades y sus trabajadores, ya que el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, constitucional, claramente rige a las empresas que son administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, sin prever distinción alguna con base en los actos que emitan, ni tampoco si tienen objetivos de lucro o comercio o de servicio público o social. Además de que la facultad otorgada al legislador en el apartado B del artículo 123 constitucional es limitativa, ya que únicamente lo faculta para expedir las leyes en materia de trabajo respecto de las relaciones entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal, con sus respectivos trabajadores, de lo que se infiere que fuera de esas hipótesis, incluso en lo que corresponde a los organismos descentralizados con funciones de servicio público, sus relaciones laborales se rigen por lo dispuesto en el apartado A del propio precepto constitucional.

En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestiona si las relaciones laborales entre el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas y sus trabajadores deben regirse o no por el apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal.

En virtud de lo anterior, se debe atender a lo que respecto de los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada prevé el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal:

"Artículo 123. ...

"Apartado B. ...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y ..."

El precepto constitucional transcrito claramente señala que los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada se regirán por sus propias leyes y que el Estado les proporcionará las prestaciones de seguridad social a que se refiere el inciso f) de la fracción XI del propio artículo 123 constitucional, a través del organismo encargado de la seguridad social de sus componentes.

Por otra parte, los artículos 218 y 219 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, tachados de inconstitucionales, señalan:

"Artículo 218. Las relaciones entre el instituto y su personal, se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. ..."

"Artículo 219. Los trabajadores del Instituto quedarán bajo el régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. ..."

De estos preceptos se desprende que el Congreso de la Unión estableció que las relaciones de trabajo entre el instituto en cuestión y su personal se regirán por la ley reglamentaria del artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal, así como que el personal de ese instituto quedaría incorporado a ese régimen legal.

Cabe destacar que de las disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, se desprende que el Congreso de la Unión crea el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, dándole el carácter de organismo público descentralizado federal, que tiene por objeto otorgar a los miembros de las Fuerzas Armadas Mexicanas las prestaciones sociales y los servicios a su cargo que dicha ley le encomienda; que el órgano de gobierno de esa entidad estará integrado por las dependencias de la administración pública federal centralizada como paraestatal que menciona, así como que el director general será designado por el presidente de la República.

De conformidad con todo lo anotado, sin pasar por alto el criterio sustentado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, precisado en párrafos precedentes, independientemente de que el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas tenga el carácter de organismo descentralizado, no puede estimarse que los miembros de éste se regirán por el apartado A del artículo 123 constitucional pues, en el caso, de conformidad con el apartado B, fracción XIII, de dicho precepto constitucional, se da una situación excepcional al señalar que los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, se regirán por sus propias leyes, y que en los preceptos tachados de inconstitucionales se prevé expresamente que las relaciones entre el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas y sus trabajadores se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, esto es, que estarán adscritas al apartado B del artículo 123 constitucional.

En razón de lo anterior, en la especie se da una excepción a la tesis general sustentada por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto a que las relaciones laborales entre los organismos descentralizados y sus miembros deberán regirse por lo dispuesto en el apartado A del artículo 123 constitucional, toda vez que en el apartado B, fracción XIII, del propio artículo, existe remisión expresa a la ley del instituto mencionado para la determinación del régimen al que se sujetarán los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, esto es, al apartado B del artículo 123 constitucional.

Lo anterior se refuerza con lo señalado por el artículo 123, apartado B, fracción XIII, en el sentido de que es responsabilidad del Estado proporcionar a los miembros en activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada las prestaciones de seguridad social que se señalan en el inciso f) de la fracción XI del artículo 123, apartado B, mencionado.

En consecuencia, los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, no contravienen el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que si bien dicho instituto es un organismo descentralizado, el apartado B, fracción XIII, del artículo 123 mencionado prevé una excepción en cuanto a las relaciones laborales de los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, al señalar que se regirán por sus propias leyes, y la ley tachada de inconstitucional prevé claramente que dichas relaciones laborales estarán adscritas al apartado B del citado artículo 123 constitucional.

En este orden de ideas, se debe reconocer la validez de los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.

Por último, el promovente de la acción aduce que se transgrede el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto, se debe señalar que la supremacía de la Constitución responde no sólo a que ésta es la expresión interna de la soberanía, sino también a que, por serlo, está por encima de todas las leyes y de todas las autoridades; es la ley que rige las leyes y que crea y autoriza a las autoridades.

La Constitución, por el hecho de serlo, goza del atributo de ser suprema. Para poder imperar requiere estar por encima de toda institución jurídica, es preciso que todo le sea inferior; lo que no lo es, de una u otra forma, es parte de ella. En lo normativo a nada se le reconoce como superior. Constituye, organiza, faculta, regula actuaciones, limita y prohíbe. Esto va con su naturaleza.

El principio de supremacía constitucional se establece en forma expresa en el artículo 133, que a la letra señala: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

Este principio consiste, específicamente, en la imposición de la Constitución Federal como la norma de mayor importancia dentro del Estado de derecho o del orden jurídico mexicano.

Esto es, la Constitución es superior a las leyes federales porque éstas, para formar parte de la Ley Suprema, deben emanar de aquélla, es decir, deben tener su fuente en la Constitución, lo mismo en cuanto a los tratados que necesitan estar de acuerdo con ella.

De conformidad con lo anotado, si en el caso los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, no contravienen lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en vía de consecuencia, tampoco se transgrede el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la propia Constitución, puesto que se sujetaron a sus principios y postulados.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada esta acción de inconstitucionalidad, promovida por el procurador general de la República.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los artículos 218 y 219, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de julio de dos mil tres.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como en el Diario Oficial de la Federación.

N.; haciéndolo por oficio a las autoridades y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros: S.S.A.A., J.R.C.D., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G..

El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Por licencia no asistió el señor M.H.R.P. y previo aviso no asistió la señora M.M.B.L.R.. Fue ponente en este asunto la señora M.O.S.C. de G.V..

Nota: La presente ejecutoria apareció publicada en el Diario Oficial de la Federación de 7 de julio de 2004.