Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
JuezHumberto Román Palacios,Mariano Azuela Güitrón,Juventino Castro y Castro,Juan Díaz Romero,José de Jesús Gudiño Pelayo,José Vicente Aguinaco Alemán,Genaro Góngora Pimentel,Salvador Aguirre Anguiano,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan N. Silva Meza
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVIII, Agosto de 2003, 1203
Fecha01 Agosto 2003
Fecha de publicación01 Agosto 2003
Número de resoluciónP./J. 30/2006
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
Número de registro17713

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 9/2002. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA SEXTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE YUCATÁN.


MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: C.C.R..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de julio de dos mil tres.


VISTOS; Y

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito depositado en la oficina del Servicio Postal Mexicano de la ciudad de Mérida, Yucatán, el día veintiocho de enero de dos mil dos ... en su carácter de diputados integrantes de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Yucatán e integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y por la disposición legal que a continuación se señalan:


"Órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas. La Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Yucatán.


"Órgano ejecutivo que promulgó las normas generales impugnadas. El gobernador del Estado Libre y Soberano de Yucatán.


"Normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicaron. El Decreto Número 7 por el que se crea la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán, aprobado el día veintiséis de diciembre del año 2001 y publicado en el Diario Oficial, órgano de publicación del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Yucatán el 28 de diciembre del año 2001.


"Terceros interesados. Los 106 Municipios que conforman el Estado de Yucatán en los términos del artículo 4o. de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Yucatán, quienes pueden ser notificados en la sede del Ayuntamiento, ubicada en la cabecera municipal correspondiente."


SEGUNDO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 14, 16, 40, 41, primer párrafo, 105, fracción II, cuarto párrafo, 115, fracción I, párrafo I, 116 y 133.


TERCERO. En su escrito inicial los promoventes señalaron los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:


1. Que en el proceso legislativo que dio origen a la norma impugnada se pasó por alto el contenido de los artículos 101, 104, 109, fracción VIII, 115 y 116, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, quebrantándose el principio de legalidad establecido en el artículo 16 de la Constitución, ya que la Mesa Directiva del Congreso del Estado negó la discusión y, en su caso, aprobación de las diversas propuestas de modificación al dictamen de la norma impugnada formuladas por los hoy actores, pues la citada mesa directiva inmediatamente las sometió a votación en lo general para saber si se aceptaban o no, sin haberlas discutido previamente en lo particular, teniendo como resultado su desechamiento, privando a los diputados de su derecho a defender su criterio, el cual pudo haber causado convicción en los restantes integrantes del Congreso y, en consecuencia, variar el sentido de su voto.


2. Que las violaciones al proceso legislativo, consistentes en no haber permitido siquiera que se discutieran las modificaciones propuestas al dictamen que revisó la norma de carácter general impugnada, violan el artículo 116 constitucional, ya que éstas equivalen a negarle a una parte importante de la población tener una representación adecuada en el seno del Congreso Estatal.


3. Que la ley impugnada viola el principio de autonomía municipal dispuesto por el primer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, al crear una autoridad intermedia entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, denominada Consejo Estatal Hacendario, pues si bien es cierto que se le califica como de índole estatal, también lo es que su forma de integración está dada de manera que no puede considerarse como parte del Gobierno del Estado o del Municipio, pues dicho consejo se conforma tanto con autoridades municipales como estatales y no está considerado orgánicamente en ninguno de esos dos ámbitos.


Además, la ley impugnada le otorga al consejo la facultad de proponer al Gobierno del Estado los criterios que deberán adoptarse para la distribución de las participaciones federales y estatales de los Municipios, a pesar de que sea de explorado derecho que la facultad de determinar los plazos, montos y bases aplicables para la distribución de las participaciones federales que corresponden a los Municipios le compete exclusivamente al Congreso del Estado.


Por otro lado, se impone de forma unilateral a los Municipios su incorporación al Consejo Estatal Hacendario y, peor aún, se traslada a un grupo reducido de ellos, constituidos en comité directivo, la capacidad de decidir los términos en que propondrán asuntos de vital importancia para ellos, sin que se tenga que contar con el visto bueno del total de los Ayuntamientos del Estado, pero sí viéndose notoriamente influenciado por el Ejecutivo, quien ejecutará la repartición de las participaciones y demás medidas hacendarias, así como por el Congreso del Estado, quien en forma terminal decidirá sobre las mismas, toda vez que ambos poderes tienen voto en las decisiones del comité directivo, según se desprende de la propia ley impugnada, convirtiéndolos en juez y parte en cuestiones de índole municipal, como son la formulación de las propuestas de carácter financiero y presupuestal de cada Municipio.


Que con la creación del Consejo Estatal Hacendario se nulifica la capacidad de opinión de noventa y ocho Ayuntamientos en los asuntos que les son propios, pues dicha decisión les es impuesta por la ley, sin que se garantice que el representante que se encargue de velar por los intereses de su Ayuntamiento no se distraiga de dicha obligación; asimismo, se invade la esfera de competencia prevista en la fracción IV del artículo 35 de la Constitución Local, pues la facultad dada al órgano en cuestión, referente a realizar unilateralmente propuestas en materia hacendaria constituye técnicamente una iniciativa de ley que deberá, como todas, ser ponderada en sus pros y contras por el Congreso del Estado.


CUARTO. Mediante proveído de fecha siete de marzo de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo y turnar el asunto al M.J. de J.G.P. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.


QUINTO. Por auto también de fecha ocho de marzo de dos mil dos, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, ordenó emplazar a las autoridades que intervinieron en la formulación de la ley impugnada para que rindieran su respectivo informe y correr traslado al procurador general de la República para lo que a su competencia corresponde.


SEXTO. Mediante escrito presentado el día dos de abril de dos mil dos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el gobernador del Estado de Yucatán dio contestación a la demanda, en el que manifestó, en síntesis, lo siguiente:


1. Que debe sobreseerse la acción de inconstitucionalidad, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII, 20, fracción II, 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, debido a que ésta es notoriamente improcedente, toda vez que la norma general impugnada fue consentida expresamente por los promoventes, diputados integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, al no objetar en alguna forma la existencia del Consejo Estatal Hacendario o de señalar que constituía una autoridad intermedia y que su creación violaba alguna disposición de la Constitución Federal, al grado de que propusieron modificaciones al proyecto de ley, pero aceptando la existencia del citado consejo.


2. Que es infundado el tercer concepto de invalidez esgrimido por los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad, consistente en que el Consejo Estatal Hacendario, por su forma de integración, no forma parte de la administración estatal y que tampoco es un órgano municipal pues, como lo acepta la actora, la forma de integración de un órgano no es lo que determina si es de naturaleza estatal o municipal, sosteniéndose que éste es un órgano parte del Gobierno del Estado de Yucatán por su propia denominación, porque fue creado como un órgano de consulta y de análisis técnico, sin potestad para ordenar o decidir asunto alguno, y conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Yucatán.


Que es muy distinta la facultad de opinar sobre la distribución de las participaciones a que se refiere la propia ley y su liquidación, tanto en pagos provisionales como de diferencias correspondientes a los ajustes que formule la Secretaría de Hacienda, facultad que corresponde al Consejo Estatal Hacendario, a la de hacer propuestas relativas a la distribución de las participaciones federales y estatales, facultad que es y sigue siendo del Congreso del Estado, pues proponer significa manifestar con razones una cosa para que se adopte, mientras que opinar significa expresar un concepto que se tiene de una cosa cuestionable y, por tanto, se concluye que el Consejo Estatal Hacendario carece de las facultades de decisión.


Que el Consejo Estatal Hacendario no es una autoridad intermedia entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado porque no impide la comunicación y la capacidad de gestión con las autoridades correspondientes para resolver los asuntos competencia de aquéllos y no constituye una instancia a través de la cual los Ayuntamientos deban necesariamente tratar lo relativo a las participaciones municipales, sino que es un órgano que propicia la cooperación administrativa entre dichos niveles de gobierno.


SÉPTIMO. Mediante escrito presentado también el día dos de abril de dos mil dos, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el diputado presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Yucatán ... dio contestación a la demanda en representación del Poder Legislativo de dicho Estado, manifestando en síntesis lo siguiente:


1. Que debe sobreseerse la acción de inconstitucionalidad, con fundamento en el artículo 19, fracción VI, en relación con el artículo 65, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución, debido a que ésta es notoriamente improcedente, puesto que los promoventes no respetaron el principio de definitividad, ya que omitieron agotar el recurso de reclamación contemplado en los artículos 108, 115, fracción II y 116, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, ante el Congreso del Estado de Yucatán.


2. Que el proceso legislativo y el Decreto Número 7 publicado en el Diario Oficial del Estado de Yucatán el veintiocho de diciembre de dos mil uno, fueron realizados con estricto apego a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambas del Estado de Yucatán y, en consecuencia, es infundada la presente acción de inconstitucionalidad. Sobre el particular, se sostiene lo siguiente:


a) Que el proceso legislativo no se limitó a las discusiones en la sesión plenaria, ya que previamente se llevó a cabo el trámite para la aprobación de la ley impugnada garantizando en todo momento el derecho a la información y a la participación de cada uno de los diputados en el proceso de formación del dictamen, poniendo a su disposición todo lo necesario para ello, como es la entrega de la ley a los mismos para que en lo particular la analizaran, así como el poder realizar preguntas al respecto a los representantes del Ejecutivo que promovieron la iniciativa de ley; asimismo, se discutió el dictamen tanto en lo general como en lo particular, en múltiples ocasiones.


b) Que no se viola lo dispuesto por el artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, pues de la simple lectura del mismo se desprende que si se está discutiendo un dictamen en lo particular, no es posible abrir una nueva discusión respecto de una nueva propuesta, pues lo que se está discutiendo es el dictamen y, además, la misma no encuadra dentro de lo que es un dictamen o un voto particular, por lo que no se actualiza ninguno de los supuestos en los que una moción puede ser sometida a discusión ante el Pleno.


c) Asimismo, el artículo 116, fracción II, en ningún momento prevé la posibilidad de entrar a la discusión de alguna propuesta adicional de modificación a un dictamen o minuta hecha por un diputado dentro de la discusión en lo particular de un dictamen presentado por las comisiones unidas, pues ello conllevaría al riesgo de que no quede claramente estipulado cuál será el contenido de la norma que se está discutiendo, máxime, si la ley citada en el párrafo anterior prevé en su artículo 119 que si un dictamen debe ser modificado se promueva una proposición suspensiva o voto particular para el efecto de que se remita a las comisiones para su modificación.


d) Que del artículo 109, fracción VIII, se desprende que para que puedan someterse a discusión las adiciones y modificaciones de un proyecto de minuta de decreto es necesario que las mismas estén aprobadas, es decir, que hayan sido sometidas a votación y la mayoría haya sufragado favorablemente, supuesto que así fue realizado en el Congreso, aclarando que la propuesta del diputado se supuso que era una modificación a la minuta de decreto, pues el mismo nunca aclaró si era una modificación a la minuta o al dictamen discutido.


e) Adicionalmente, se menciona que el artículo 116, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán contempla mecanismos en los que se protege la participación de todos los diputados, como lo es cuando no se está de acuerdo con el trámite de los asuntos ventilados en el Congreso, mecanismos que en ningún momento se hicieron valer por diputado alguno y menos aún por los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que se concluye que éstos estuvieron de acuerdo con el trámite respectivo y convalidaron el procedimiento aprobado por la mayoría.


f) Que respecto al argumento referente a que la ampliación de la discusión hubiera podido cambiar el sentido de la votación del dictamen que contiene el decreto de la ley impugnada, se trata de meras suposiciones que no encuentran respaldo en documento probatorio alguno y que, por ende, no afectan la validez del procedimiento.


3. Que es infundado el tercer concepto de invalidez esgrimido por los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad, debido a que el Consejo Estatal Hacendario no es una autoridad sino un órgano de carácter auxiliar que se limita a opinar y proponer respecto al sistema de coordinación fiscal del Estado a fin de mejorarlo respondiendo a las necesidades de los Municipios, por lo que carece de las facultades de decisión o ejecución propias de las autoridades, por lo que tampoco debe ser considerado como un órgano intermedio entre el Estado y los Municipios, pues en él confluyen los propios titulares de dichos niveles de gobierno.


Tampoco se vulnera la autonomía municipal, pues en la materia que primordialmente opina el consejo resulta, en última instancia, competencia del Congreso del Estado y no de las autoridades municipales.


OCTAVO. Posteriormente, mediante proveído de fecha dieciocho de abril de dos mil dos, se otorgó el plazo legal a las partes para la formulación de sus alegatos y para que el procurador general de la República formulara su pedimento.


NOVENO. Mediante escrito presentado el día veintinueve de abril de dos mil dos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República formuló su pedimento, en el cual manifestó lo siguiente:


a) Que la causal de improcedencia hecha valer por el gobernador de Yucatán consistente en que la actora consintió expresamente la existencia del Consejo Estatal Hacendario, no se surte en la especie en virtud de que de ninguno de los numerales de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional se desprende un supuesto jurídico en esos términos y en cambio permite que la minoría del órgano legislativo que emitió la ley impugnada pueda solicitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se pronuncie sobre la constitucionalidad de la misma, independientemente de que se haya consentido la existencia del Consejo Estatal Hacendario, al no haberlo objetado en su momento dentro del procedimiento legislativo.


b) Que la causal de improcedencia hecha valer por el Congreso de Yucatán, consistente en que la actora no hizo valer el recurso o medio de defensa que establece la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Yucatán, no se actualiza en el caso particular, en virtud de que el no someter a discusión la propuesta del diputado ... no puede ser impugnado o reclamado mediante el recurso de reclamación que refiere la parte demandada, pues el numeral que lo prevé solamente establece la procedencia de dicho recurso respecto de resoluciones del presidente de la mesa directiva y no así respecto a los acuerdos o resoluciones tomadas por el Pleno del Congreso.


c) Que es procedente que este Máximo Tribunal analice la violación indirecta a la Constitución Federal que plantea la actora, consistente en la transgresión de diversos preceptos de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Yucatán que regulan el proceso legislativo por parte de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Yucatán, al no haber sometido a discusión la propuesta del diputado ... en la cual planteó modificaciones y adiciones a la ley cuya invalidez se solicita, pues claramente dichas violaciones que alega la actora están vinculadas de modo fundamental con la norma general que impugna.


d) Que no existe violación alguna dentro del procedimiento legislativo mediante el cual se creó la norma general, por lo siguiente:


· La iniciativa de ley fue presentada por el Poder Ejecutivo del Estado de Yucatán ante el Congreso del Estado, mismo que conforme al artículo 35 de la Constitución Local, cuenta con plenas facultades para ello.


· El Congreso del Estado, por conducto de su mesa directiva, turnó la iniciativa a las comisiones respectivas.


· Dichas comisiones presentaron, para primera lectura, el dictamen correspondiente.


· En sesión de Pleno del Congreso Local se discutió en lo general y en lo particular y se aprobó por mayoría de votos.


· El proyecto aprobado por el Pleno del Congreso del Estado fue enviado al Ejecutivo Local para su publicación.


Por otra parte, se señala que no existió violación al procedimiento legislativo que concluyó con la emisión de la norma general cuya invalidez se impugna, pues el presidente de la mesa directiva, en cumplimiento al numeral 109 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, y previa lectura que hizo el diputado ... de su propuesta, la cual constituye un trámite dentro del proceso legislativo, que debe ser regulado conforme a lo previsto en la fracción VIII del artículo antes indicado, sometió a votación del Pleno para determinar si se sometía a discusión o no, determinando éste, por mayoría de votos, desechar la propuesta indicada.


Que la falta de discusión de una propuesta no puede producir el efecto de invalidar la norma, porque su trascendencia no incide en la existencia o validez de la norma impugnada, cuando esa propuesta fue conocida y expresamente rechazada por el órgano emisor de la norma.


e) Que al no existir violación al proceso legislativo, consecuentemente, tampoco existe la violación del sistema de representación que debe imperar en las entidades federativas, máxime si se considera que dicha violación no se relaciona en nada con el proceso legislativo multicitado.


f) Que la norma impugnada cumple con los requisitos de fundamentación y motivación establecidos por la Constitución Federal, pues la atribución para que el Congreso del Estado legisle en materia de coordinación fiscal a nivel local no se encuentra concedida a ningún funcionario federal, por lo que es evidente que dicha facultad es del Poder Legislativo Local, conforme a lo dispuesto por los artículos 30, fracción V, de la Constitución Local y 124 de la Constitución Federal, y la motivación del acto legislativo se cumple en la especie, en virtud de que dicha ley encuentra su razón de ser en los razonamientos contenidos en la exposición de motivos de la misma, así como en su dictamen.


Por otra parte, se determina que la ley impugnada no duplica lo establecido por la Ley de Coordinación Fiscal; lo anterior se desprende de la simple lectura del artículo 1o. de ambas legislaciones, de los que se observa que mientras la ley impugnada tiene como objeto esencial establecer las bases sobre las cuales se regirá el sistema de coordinación fiscal a nivel local, la segunda regula, en términos generales, la coherencia que debe haber entre las entidades federativas, sus Municipios y la Federación respecto de la concurrencia que existe en el cobro de impuestos en dichos niveles de gobierno, por lo que se concluye que la ley impugnada persigue un fin complementario a la legislación federal.


g) Que el Consejo Estatal Hacendario no constituye una autoridad intermedia entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, ni es ajeno a los mismos, en virtud de lo siguiente:


· Que dicho órgano se integra por el gobernador, el Poder Legislativo y la totalidad de los Municipios que integran al Estado de Yucatán;


· Que las facultades que le competen de ninguna manera lesionan, suplantan o mediatizan la autonomía de los Municipios de la entidad, pues no posee facultades o atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación le corresponda a los Ayuntamientos; y


· Que no se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutivas que le faculten para actuar sobre los Municipios y Gobierno del Estado, ya que solamente tiene facultades de consulta y análisis técnico respecto del estudio, modificación y actualización de la legislación fiscal estatal y municipal de la entidad.


h) Que son sólo propuestas lo que se envían al Poder Ejecutivo Local en la materia de coordinación fiscal, lo que no significa que se tenga derecho a iniciar leyes, debido a que de la ley impugnada en ningún caso se desprende que la misma faculte a ente distinto de los señalados en el artículo 35 de la Constitución Local para iniciar leyes.


DÉCIMO. Mediante auto de fecha veinticuatro de mayo de dos mil dos se tuvo por integrado el expediente y con fundamento en el artículo 68, tercer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, se pusieron los autos para la formulación del proyecto respectivo.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que en ella se demanda la declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán.


SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada de manera oportuna.


El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse al primer día hábil siguiente.


"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."


El decreto que contiene la norma materia de estudio fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Yucatán el día veintiocho de diciembre de dos mil uno, por lo que es a partir del día siguiente que debe hacerse el cómputo respectivo.


Tomando en cuenta la fecha de publicación, resulta que el plazo de treinta días naturales para la impugnación de la referida norma venció el día veintisiete de enero de dos mil dos; sin embargo, por ser este último un día inhábil (domingo), la demanda se podía presentar hasta el día veintiocho del mismo mes y año, con base en el artículo 60, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; por tanto, si el escrito inicial se depositó en la oficina de correos de la ciudad de Mérida, Yucatán, precisamente el día veintiocho de enero de dos mil dos, debe considerarse promovida dentro del plazo legal correspondiente.


TERCERO. Acto continuo, conviene analizar si a juicio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, efectivamente los promoventes están facultados para suscribir la presente acción de inconstitucionalidad.


Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal y 62, primer párrafo, de su ley reglamentaria, disponen:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"...


"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.


"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma por:


"...


"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."


"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos."


Como se puede observar de los textos legales transcritos, la acción de inconstitucionalidad debe ejercitarse, cuando menos, por el 33% de los diputados integrantes de la legislatura; lo anterior, para que se considere que cuentan con legitimidad para promover el presente medio de defensa de la Constitución.


Ahora bien, conforme al artículo 21 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, dicho Poder Legislativo Estatal se integra por quince diputados electos por el principio de mayoría relativa y por diez diputados que serán electos según el principio de representación proporcional. Por tanto, el total de diputados que integran dicha asamblea es de veinticinco, de ahí que si la presente acción de inconstitucionalidad fue promovida por diez diputados, ello representa el cuarenta por ciento de los diputados de la LVI Legislatura del Estado de Yucatán, que constituye un porcentaje mayor al establecido como mínimo para el ejercicio de la presente acción. El precepto antes invocado establece:


"Artículo 21. El Congreso del Estado se integrará con quince diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y diez diputados electos por el sistema de representación proporcional, mediante listas votadas en una circunscripción plurinominal, que corresponderá a la totalidad del territorio del Estado."


Además, obra en autos (fojas 617 y 618 del expediente principal) una copia certificada del Diario Oficial del Estado, de fecha trece de julio de dos mil uno, en donde a página 3 consta el número y nombres de los diputados integrantes de la LVI Legislatura del Estado de Yucatán; del cual se desprende que, efectivamente, el número de diputados que integran el Congreso del Estado es de veinticinco y que quienes suscriben la demanda de la presente acción de inconstitucionalidad son diputados integrantes de la citada LVI Legislatura del Estado de Yucatán.


Finalmente, debe advertirse que los hoy promoventes son integrantes del órgano legislativo que expidió la norma de carácter general que se impugna por este medio.


Con base en lo anterior, debe concluirse que en el caso a estudio sí se cumple con el requisito establecido en el artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución General, a fin de tener por legitimados a los hoy promoventes en la presente acción de inconstitucionalidad.


CUARTO. Antes de abordar el estudio de fondo, es conveniente analizar las causales de improcedencia que hacen valer las autoridades demandadas, por tratarse de una cuestión de orden público y, por tanto, de estudio preferente.


El gobernador del Estado de Yucatán señaló en su escrito de contestación que, con base en los artículos 19, fracción VIII, 20, fracción II, 59 y 65, todos ellos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, la presente acción es improcedente, toda vez que la norma general impugnada fue consentida expresamente por los promoventes, particularmente por lo que respecta a la existencia del Consejo Estatal Hacendario.


La afirmación anterior se basa en el hecho de que en la sesión del Pleno del Congreso del Estado de Yucatán, verificada el día veinticuatro de diciembre de dos mil uno, el diputado ... quien es uno de los promoventes en la presente acción de inconstitucionalidad, formuló diversas observaciones al proyecto de Ley de Coordinación Fiscal del Estado; sin embargo, no sólo se abstuvo de objetar en forma alguna la existencia del Consejo Estatal Hacendario o de señalar que constituía una autoridad intermedia y que su creación violaba alguna disposición de la Constitución Federal como ahora lo hace, sino que por el contrario, él y por su conducto, sus compañeros de partido admitieron en forma expresa la existencia del citado órgano y sólo propusieron algunas modificaciones a su constitución y régimen.


Es infundada esta causal de improcedencia por lo que se expone a continuación.


El artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal dispone lo siguiente:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"...


"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.


"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:


"...


"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."


De un análisis minucioso del artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal, no se advierte que exija como requisito de procedencia que el porcentaje de los integrantes del órgano legislativo autorizado para ejercitar la acción de inconstitucionalidad, deba ser necesariamente el de los legisladores que votaron en contra o que disintieron de la opinión de la mayoría del órgano legislativo emisor de la norma.


En efecto, las únicas limitantes que establece el precepto constitucional en cita para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es que sea ejercitada por el equivalente al treinta y tres por ciento del órgano legislativo estatal y que se haya expedido y publicado la norma que se combate, sin alguna otra taxativa.


Entonces, basta que se reúna ese porcentaje de legisladores y que la norma impugnada ya esté publicada para que puedan ejercitar la acción de inconstitucionalidad, sin importar que quienes la promueven hayan formulado o no objeción alguna en contra de la norma expedida por el órgano legislativo al que pertenecen o, inclusive, que hubieran votado en contra o a favor de su aprobación, pues no debe pasarse por alto que las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el único interés genérico de preservar la supremacía constitucional.


Lo anterior se corrobora con la iniciativa que motivó la reforma al artículo 105 de la Constitución Federal, publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en la que, en lo que interesa, se dice:


"El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El procurador general de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución. ... Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución."


Asimismo, sirve de apoyo el contenido que informa al criterio jurisprudencial de este Tribunal Pleno número P./J. 20/2001, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2001, página 448, que se transcribe a continuación:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTATAL TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIERAN VOTADO EN CONTRA DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del análisis de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal no se advierte que exija como requisito de procedencia de la acción de inconstitucionalidad que el porcentaje de los integrantes del órgano legislativo autorizado para ejercerla, deban ser necesariamente los legisladores que votaron en contra o disintieron de la opinión de la mayoría del órgano legislativo emisor de la norma. En efecto, el precepto constitucional en cita únicamente establece como requisito para su procedencia, que sea ejercida por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal que haya expedido la norma que se combate, por lo que basta que se reúna ese porcentaje de legisladores para que se pueda promover dicha acción, sin importar que quienes lo hagan, hayan votado, o no, en contra de la norma expedida por el órgano legislativo al que pertenecen o, inclusive, que hubieran votado en favor de su aprobación, pues no debe pasar inadvertido que el referido medio de control de la constitucionalidad se promueve con el único interés genérico de preservar la supremacía constitucional, pues como lo señala la exposición de motivos correspondiente ‘... el hecho de que en las acciones de inconstitucionalidad no se presente una controversia entre un órgano legislativo y un porcentaje de sus integrantes o el procurador general de la República, exige que su procedimiento de tramitación no deba plantearse como si se estuviera ante una verdadera litis.’."


Por tanto, aun en el supuesto de que los legisladores que interponen esta acción de inconstitucionalidad no hubieran objetado el proyecto de la norma impugnada durante su proceso legislativo y lo hayan hecho a través de esta vía, no puede considerarse como consentimiento expreso de la norma, máxime si ni la Constitución ni la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal lo establecen así.


En tales condiciones, debe desestimarse esta causal de improcedencia invocada por el gobernador del Estado de Yucatán.


Por su parte, el Poder Legislativo de la misma entidad federativa invocó la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, en relación con el artículo 65, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, puesto que en el presente caso no se surte el principio de definitividad, toda vez que los promoventes no agotaron el recurso de reclamación contemplado en los artículos 108, 115, fracción II y 116, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, el cual les permitía combatir y, en su caso, modificar el trámite que pretenden impugnar en esta acción de inconstitucionalidad.


El precepto de la ley reglamentaria que invoca la autoridad demandada es del tenor siguiente:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto."


El cual considera que es aplicable a las acciones de inconstitucionalidad con base en el artículo 65 de la ley reglamentaria antes citada:


"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20. ..."


Para contestar dicha alegación, debe partirse de la consideración de que en las acciones de inconstitucionalidad sólo pueden impugnarse normas de carácter general, sin que ésta tenga lugar en contra de actos. Lo anterior se desprende del artículo 105 de la Constitución Federal, fracción II, primer párrafo, el cual se transcribe a continuación:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"...


"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución."


Lo anterior ha sido sostenido ampliamente por el Tribunal Pleno, pudiéndose citar, por su contenido, el criterio jurisprudencial de este Alto Tribunal número P./J. 65/2000, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, junio de 2000, página 339, que se transcribe a continuación:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES Y NO CONTRA SUS ACTOS DE APLICACIÓN EMITIDOS POR LAS AUTORIDADES ELECTORALES. La acción de inconstitucionalidad que se ejerce en aras del principio de supremacía constitucional, en virtud del cual toda norma debe ajustarse a los lineamientos establecidos en la Carta Magna, no es la vía procedente para impugnar actos concretos emitidos por autoridades electorales por violación a la Ley Fundamental. Ello es así, porque de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, el citado medio de control constitucional únicamente procede en contra de normas generales, entre las que se encuentran las de carácter electoral, por lo que para combatir sus actos concretos de aplicación, las partes legitimadas deben agotar los medios legales conducentes conforme a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, de no hacerlo así, los referidos actos adquirirán definitividad. En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad debe promoverse para impugnar normas de carácter general con motivo de su publicación, y no a causa de su aplicación."


Asimismo, resulta aplicable el criterio jurisprudencial de este Tribunal Pleno número P./J. 22/99, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 257, que establece lo siguiente:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES. Del análisis y la interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que: a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, entonces sólo son procedentes contra normas de carácter general; b) En el propio precepto se habla sólo de leyes y tratados internacionales entendidos como normas de carácter general. Consecuentemente, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas de carácter general, pero no contra cualquiera de éstas, sino sólo contra aquellas que tengan el carácter de leyes, o bien, de tratados internacionales. En iguales términos, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, se refiere únicamente a normas generales, leyes y tratados internacionales; por lo tanto, también debe concluirse que prevé la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad exclusivamente en contra de esas normas. La intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo, en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes. No puede aceptarse su procedencia contra normas diversas, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tiene efectos generales, sino relativos. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, es decir leyes o tratados, y son improcedentes en contra de actos que no tengan tal carácter."


En el caso a estudio, se advierte que los promoventes señalaron en su escrito inicial, como acto destacado, una norma general, consistente en la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán, sin que hayan señalado como materia de impugnación los supuestos vicios del procedimiento legislativo, pues debe entenderse que no podían señalarse como tales en este medio de control constitucional.


Asimismo, se advierte que el Poder Legislativo del Estado de Yucatán solicita el sobreseimiento de esta acción de inconstitucionalidad por lo que respecta a la impugnación de tales actos, porque no se agotó la vía legalmente prevista para combatir sus vicios legales; lo cual resulta un contrasentido a la luz de los principios que rigen a la acción de inconstitucionalidad pues, como ha quedado señalado en líneas anteriores, este Alto Tribunal no puede cuestionar la validez o invalidez de los mismos ni, mucho menos, en relación con el sobreseimiento de la acción por lo que respecta a tales actos, independientemente de que se haya agotado o no el medio de defensa susceptible de combatirlos.


En estas condiciones, debe decirse que en la acción de inconstitucionalidad, los actos del procedimiento legislativo no pueden ser analizados de manera aislada o independiente de la norma impugnada y menos aún es posible desvincular su estudio hasta el extremo de decretar el sobreseimiento de la acción por lo que a estos actos se refiere, pues como este Alto Tribunal lo ha sostenido en diversas ocasiones, los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma emanada de ese procedimiento y no pueden quedar subsistentes o insubsistentes aisladamente, sino sólo a través de su análisis conjunto con motivo de la emisión de la norma general.


Al efecto, resulta aplicable, por analogía, el criterio contenido de la tesis jurisprudencial de este Alto Tribunal número P./J. 129/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, octubre de 2001, página 804, cuyo contenido es el siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL. Si se toma en consideración, por un lado, que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es posible jurídicamente impugnar cada acto legislativo individualmente, ya que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la emisión de la norma general, y por otro, que tratándose de controversias constitucionales, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la impugnación de actos en esa vía puede llevarse a cabo dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de él, resulta inconcuso que la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo únicamente puede realizarse a partir de que es publicada la norma general emanada de dicho procedimiento, porque es en ese momento cuando los mencionados actos adquieren definitividad."


En razón de lo antes expuesto, se desestima la causal de improcedencia referente a la falta de impugnación de los supuestos vicios del procedimiento legislativo que finalmente dieron lugar a la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán.


Toda vez que las partes no plantearon otra causal de improcedencia y que este Tribunal Pleno no advierte alguna de oficio, se procederá a estudiar los conceptos de invalidez.


QUINTO. En el primer concepto de invalidez, la parte actora sostiene que durante el proceso legislativo que dio lugar a la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán, se violaron los artículos 101, 104, 109, fracción VIII, 115 y 116, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, quebrantándose con ello el artículo 16 de la Constitución Federal, pues en la sesión del Pleno del Congreso del Estado, verificada el día veinticuatro de diciembre de dos mil uno, no se sometieron a discusión las propuestas de modificación al dictamen del proyecto de ley que presentaron los hoy promoventes, sino que inmediatamente fueron sometidas a votación.


Sobre el particular, la parte actora abundó en la importancia de la etapa de discusión o deliberación dentro del proceso legislativo y concluyó que en el caso concreto se privó a los diputados no sólo del derecho de defender sus convicciones, sino también de escuchar y ponderar los criterios y posturas de los demás diputados, mismas que pudieron haber causado convicción y, en consecuencia, variar el sentido del voto de la mayoría. Por tanto, sostienen que tales violaciones procesales trascienden de manera importante en el contenido de la norma.


Para analizar el concepto de invalidez planteado y determinar si en realidad existen las violaciones que alegan los actores, es pertinente hacer una relación de los hechos que se suscitaron durante la discusión del dictamen al proyecto de Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán, verificada en el seno del Congreso de esa entidad federativa el día veinticuatro de diciembre de dos mil uno, al tenor del acta que se levantó con motivo de la misma y que obra a fojas 103 a la 160 del cuaderno principal de esta acción de inconstitucionalidad.


l. Como antecedente, debe decirse que obra en autos, a fojas 178 a la 198 del tomo I del expediente de la presente acción de inconstitucionalidad, el dictamen del proyecto de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán de fecha veintiuno de diciembre de dos mil uno, elaborado por las Comisiones Unidas de Legislación, Puntos Constitucionales, Gobernación y Asuntos Electorales y de Hacienda Pública, Inspección de la Contaduría Mayor de Hacienda y Patrimonio Estatal y Municipal, en el cual se hace constar que algunos de los diputados integrantes de dichas comisiones se opusieron al dictamen del proyecto de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán.


2. En el acta que se levantó de la sesión del Congreso verificada el veinticuatro de diciembre de dos mil uno, se hizo constar que se encontraban presentes los veinticinco diputados que integran el Congreso del Estado de Yucatán, y en desahogo del tercer punto del orden del día se sometió a su consideración dar una segunda lectura al Dictamen de las Comisiones Unidas de Legislación, Puntos Constitucionales, Gobernación y Asuntos Electorales, y de Hacienda Pública, Inspección de la Contaduría Mayor de Hacienda y Patrimonio Estatal y Municipal, relativo a la iniciativa de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán.


El presidente de la mesa directiva manifestó que al citado dictamen ya se le había dado una primera lectura y que en su oportunidad éste se les distribuyó a los señores diputados, por lo que solicitó la dispensa del trámite de segunda lectura, para que fuera sometido a discusión y votación. Esa dispensa fue aprobada por unanimidad.


3. Enseguida, el dictamen se sometió a discusión en lo general, etapa en la cual pidieron hacer uso de la palabra tanto los diputados que estaban a favor como aquellos que estaban en contra.


El diputado ... en nombre de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, manifestó su oposición al dictamen en lo general, exponiendo al Pleno las razones que tenía para ello.


4. Inmediatamente después hablaron a favor del dictamen los diputados ... Concluida su intervención, el diputado ... pidió hacer el uso de la palabra para hechos, lo cual le fue concedido y manifestó diversas razones que le hacían diferir del contenido de la ley.


5. No habiendo más diputados inscritos para la discusión del asunto, el presidente de la mesa directiva preguntó si se consideraba el dictamen lo suficientemente discutido en lo general y que si era así, se sirvieran votar de manera económica. Una vez tomada la votación, por mayoría de votos el presidente lo declaró suficientemente discutido.


6. Acto seguido, el presidente de la mesa directiva sometió a votación en forma nominal el dictamen en lo general y éste fue aprobado por mayoría de trece votos con doce en contra.


7. Continuando con el trámite, el presidente preguntó si algún diputado deseaba discutir el dictamen en lo particular. En ese momento solicitó hacer uso de la palabra el diputado ... en nombre de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional. Dicho diputado se opuso al dictamen en lo particular en los siguientes términos:


"Con su permiso señores miembros integrantes de la mesa directiva. Compañeros diputados. Compañeras diputadas. Distinguidos asistentes. Pues tristemente hemos oído una aterradora decisión, al nuevamente atropellar a la justicia y esta vez un poquito más, a la justicia social. He tenido la oportunidad de oír un excelente trío de voces armónicas, bien conjuntadas, pero caray, con un mismo mensaje, un mensaje de transmisión de la injusticia contra 105 Municipios y en favor de nuestro querido Mérida, orgullosamente lo digo por ser también meridano, pero antes que nada me siento un digno yucateco. Quisiera entrar un poquito a la historia con relación a las decisiones de anteriores Legislaturas porque también se quiso mal interpretar acá, como por decisiones de grupos políticos, vengo a hacer un reconocimiento a las decisiones tomadas por la anterior Legislatura, específicamente la LV o Quincuagésima Quinta Legislatura de este Honorable Congreso del Estado, en la cual se llevaron a cabo una serie de ajustes a la distribución de la fórmula de participaciones, en la cual si definitivamente se beneficiaron a la gran mayoría o casi totalidad de los Municipios del Estado y afectándose algunos Municipios que incluían a Mérida, efectivamente fue una decisión del grupo parlamentario priísta en su tiempo y la reconocemos hoy más que nunca porque hoy vemos que lo avanzado hecha marcha atrás, ojalá señores diputados que han favorecido esta distribución de participaciones y el tiempo no les llega a dar la razón, recuerden que estamos viviendo situaciones difíciles en este país, no en el Estado de Yucatán y también se están viviendo situaciones difíciles en el mundo, ahí está el caso de Argentina, cuando las decisiones irracionales que van contra los núcleos populares y las mayorías, estamos hablando de mayorías de Municipios, estamos hablando de mayorías de gente del sector rural como señalaba el diputado D., muy claramente lo señala que nuestra población es altamente rural, más de dos mil cuatrocientas poblaciones, rancherías, etcétera, que conforman la población de nuestro Estado, con esta decisión del día de hoy se están afectando seriamente sus intereses, ojo, este tipo de decisiones nada más llegan a irritar a la gente que menos tiene, a la gente más marginada, no se les olvide que en el sector rural está la mayor parte de nuestra población indígena, donde se presenta la más alta marginación y la extrema marginación también, y por favor que no me digan que se está hablando de justicia al aprobarse esta ley cuando se propone y se aprueba en lo general, caray, una distribución justa por el esfuerzo recaudatorio, es casi como pedirle ‘peras al olmo’ de que los 80 o 90 Municipios del interior del Estado que no tienen la mínima posibilidad de recaudar algo, se les promedie para que se les repartan sus recursos en función de un esfuerzo recaudatorio, el esfuerzo sobre alguna acción o actividad se puede hacer existiendo en todos que sería lo equitativo y justo, cuando todos tengan la misma posibilidad, tengan que recaudar, pero qué van a hacer los que no tienen que recaudar, en efecto, de atribuir en una fórmula tomando el esfuerzo recaudatorio, seamos claros, son unos cuantos y contados Municipios desarrollados, los más desarrollados de la entidad, los que tienen la posibilidad a este regalo de navidad a favor de la comuna meridana, de nuestro querido Mérida y de quizás uno que otro Municipio por ahí, que de refilón le toque, eso es lo que se ha definido y aprobado el día de hoy, siento yo irracional e injustificadamente, no lo podemos entender de otra manera. Por lo anterior me voy a referir a los diferentes aspectos y propuestas de la bancada priísta en lo particular, a los diferentes artículos que nos permitimos someter a la consideración de esta honorable legislatura, la cual al término de mi intervención le haré entrega a la presidencia de nuestra mesa directiva. Dice así, una vez mayoriteada la aprobación del dictamen en lo general para la existencia de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán, por parte de los diputados del Partido Acción Nacional y el responsable de esta arbitraria decisión, el diputado del Partido de la Revolución Democrática, me voy a permitir exponer los estudios y análisis que los diputados de la fracción parlamentaria del PRI realizamos a cada uno de los artículos que integran el dictamen anteriormente aprobado. En cuanto a los artículos 1o., 3o. y 4o. con la finalidad de clarificar su redacción y eliminar cacofonías al respecto proponemos lo siguiente: Artículo primero. Esta ley determina el marco jurídico que regula el Sistema de Coordinación Fiscal entre el Ejecutivo del Estado de Yucatán con los Gobiernos Municipales y tiene por objeto: Primero. Establecer las bases del Sistema de Coordinación Fiscal de Estado de Yucatán con sus Municipios y fijar las reglas de colaboración administrativa entre ambos órdenes de gobierno; Segundo. Establecer los procedimientos para fijar los montos, bases y plazos y toda normatividad requerida para la distribución de las participaciones que correspondan a los Municipios. Artículo tercero. Los montos que correspondan a los Municipios, según los porcentajes que establece esta ley, se calcularán para cada ejercicio fiscal y su calendarización y distribución quedará a cargo de la Secretaría de Hacienda; por el artículo tercero proponemos que diga: Los montos que correspondan a los Municipios según los porcentajes que establece esta ley, de acuerdo a los procedimientos en la misma descritos, se calcularán para cada ejercicio fiscal y su calendarización y distribución quedará a cargo de la Secretaría de Hacienda. Asimismo, el dictamen señala lo siguiente: Artículo cuarto. En cumplimiento a lo dispuesto por los artículos segundo A, tercero A y sexto de la Ley de Coordinación Fiscal Federal en vigor, esta ley establece los plazos, montos y bases aplicables para la distribución de las participaciones federales que correspondan a los Municipios y a las participaciones de los ingresos estatales que le corresponden a los mismos, ante esto nosotros proponemos que diga: Artículo cuarto. En cumplimiento a lo dispuesto por los artículos segundo, segundo A, tercero A y sexto de la Ley de Coordinación Fiscal Federal en vigor, esta ley establece los procedimientos para la determinación de los plazos, montos y bases aplicables para la distribución de las participaciones federales, que corresponden a los Municipios y las participaciones de los ingresos estatales que le corresponden a los mismos, en cuanto al artículo quinto, proponemos que los ingresos estatales derivados de los impuestos comprendidos en la Ley General de Hacienda del Estado de Yucatán, a excepción sobre el impuesto del hospedaje sea del 20% y no el 12 a que se refiere el dictamen, en razón de ser congruente con los porcentajes de los demás recursos federales que le corresponden al Estado y que la Ley de Coordinación Fiscal Federal obliga a distribuir entre los Municipios, perdón, me refería yo, o que sea mínimo del 20%. El porcentaje propuesto en el dictamen representa tan sólo poco más 22 millones y medio de pesos, que constituyen del total presupuestado para el ejercicio fiscal 2002 que es del orden de 8 mil millones de pesos, más o menos representa esto un .0000028% del total del presupuesto. Hoy pomposamente el Ejecutivo del Estado señala que hoy se decide a dar el gran y el mayor apoyo otorgado a los Municipios del Estado de Yucatán, la gran cifra del 12% cuando mucho, cuando mucho, equivaldrá a estos 22 millones de pesos, de los cuales se canalizarán para Mérida entre 12 o 13 millones de pesos, es decir, que entre el resto que le va a corresponder a tal Municipio, a lo mejor le tocan 7 mil a 8 mil pesos mensuales por Municipio, espero que con eso, pues logren abatir los grandes problemas de la extrema pobreza que existe y innecesarios seguirán por lo que vemos persistiendo en la mayoría de los Municipios del Estado de Yucatán. En cuanto al artículo 6o. proponemos que por esfuerzo recaudatorio del impuesto predial y de las cuotas por servicio de agua potable que se obtuvieron en cada Municipio ésta sea del 2%, en lugar del 4.5% que se propone y se aprobó en el dictamen, más el 2% de recaudación que viene a ser lo mismo, toda vez que este 6.5 resulta a todas luces exclusivo en un gran porcentaje para el Municipio de Mérida, como lo he señalado anteriormente, ya que en la práctica aproximadamente 80 Municipios no captan en sus haciendas ni el 1% de la recaudación por este tipo de impuestos o servicios o derechos por servicio. Esto es lo que ratifica en cifras una realidad, van los señores a ser distribuidos en un 6 y fracción por este concepto de esfuerzo recaudatorio, cuando las haciendas apenas recaudan, no llegan a recaudar en todo un año ni el 1% de lo que recauda Mérida, sin incluir otros Municipios, como Progreso o Valladolid. Este criterio de distribución ha demostrado su inequidad e injusticia, por lo que desde hace algunos años se venía dando un proceso de reducción de este porcentaje que el año anterior fue aprobado con el 5% y que es muy lamentable que hoy vuelva a repuntar en contra, es decir, que vaya a subirse un 30% más. Por ello, los integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional proponemos un nuevo concepto justo y más proporcional, que un 4% se distribuya entre los Municipios con base en el índice de dispersión poblacional como lo señalaba el diputado L. que se obtiene de dividir el número total de localidades que tiene cada Municipio con respecto a la totalidad de localidades del Estado, convertido a su expresión porcentual, considerando que en Yucatán existen 106 Municipios y tres mil trescientas sesenta y tres localidades, lo que demuestra que este nuevo criterio de distribución es más justo y equitativo, pues les tocaría proporcionalmente a todos los Municipios del Estado y beneficiaría a las tres mil trescientas antes referidas localidades, con esta medida buscaríamos el arraigo de la aprobación en sus localidades, evitando la migración del campo a la ciudad, propiciando que los Municipios se esfuercen para llevar los servicios a todas las localidades. Cuando estuvo presente la alcaldesa de Mérida comentamos estos aspectos, al término de su comparecencia y reflexionamos sobre estos aspectos del destinar recursos a los Municipios del interior del Estado, sobre todo los que están comprendidos en la extrema marginación y muy alta marginación, que representan el 90% de los Municipios del Estado de Yucatán y hacíamos o hacía, yo refería a quizás seis o siete años atrás, antes de que se llevaran a cabo las modificaciones a este punto específico del esfuerzo recaudatorio y en términos generales el tratar de llevar más recursos a los Municipios que menos tienen o que más pobreza tienen o más marginación, y también reflexionábamos cómo junto con un proyecto de regionalización municipal y de ir canalizando la creación de industrias, específicamente maquiladoras por regiones, se vino a disminuir la afluencia de los migrantes a la ciudad de Mérida y que le dieron la oportunidad a Mérida de poder desarrollarse tranquilamente, sin generarse trastornos en transporte, sin generarse transportes en invasión de tierras, sin generarse problemas en seguridad pública y le dio la posibilidad a la ciudad de Mérida de que con esa contención que se dice de la migración de las entidades del interior, de que pudiera crecer tranquila y razonadamente. Finalmente, en cuanto a este artículo proponemos que en lugar de aumentar de tan sólo medio por ciento, lo que se propuso en la iniciativa para dividir por partes iguales entre los Municipios, éste se aumente un punto por ciento más, es decir, pasar del 27 al 28 en lugar del 27.5 al 28. Señores diputados, la fórmula que proponemos tiene como finalidad fortalecer el desarrollo regional y el desarrollo sustentable de los Municipios, para que sus habitantes no comiencen nuevamente a emigrar a la ciudad de Mérida, en donde generarían problemas de servicios públicos y de seguridad, como se señaló anteriormente, el artículo quedaría de la siguiente forma: Artículo sexto. El factor que a cada Municipio corresponda el total de los recursos resultantes de las proporciones establecidas en el artículo anterior para el siguiente ejercicio fiscal, se determinará conforme a las siguientes bases: el 65.5% se distribuirá entre los Municipios en proporción directa al número de habitantes que cada uno tenga, conforme a la última información oficial del INEGI; Segundo. El 2% se distribuirá entre los Municipios con base en el índice de esfuerzo recaudatorio del impuesto predial y de las cuotas por servicio de agua potable que obtenga cada Municipio, el índice de esfuerzo recaudatorio se calculará conforme a la siguiente fórmula, se hace una descripción de la fórmula que me voy a permitir presentar a la mesa directiva; fracción tercera. El .5 se distribuirá entre los Municipios con base en el índice que se obtenga de dividir la extensión territorial de cada Municipio con respecto a la extensión territorial de todo el Estado; Cuarto. El 4% se distribuirá entre los Municipios con base en el índice de dispersión poblacional que se obtiene de dividir el número total de localidades de cada Municipio con respecto al total de las localidades del Estado, convertido éste a su expresión porcentual y, por último, la fracción quinta. El 28% restante será distribuido entre los Municipios del Estado por partes iguales. En el artículo 7o. no se establece con claridad si los criterios para la distribución serían los mismos, sino que solamente señalan que serían similares, por lo que proponemos su precisión para que el ajuste trimestral se aplique en el segundo mes siguiente, en lugar del mes siguiente como señala el dictamen y que los importes que correspondan a los Municipios por la recaudación de los impuestos sobre tenencia de vehículos y sobre automóviles nuevos se entreguen dentro de los cinco días siguientes al mes recaudado y tal y como opera la Ley de Coordinación Fiscal Federal, una vez finalizado el periodo mensual de recaudación, en lugar de quince días que señala el dictamen, por lo que proponemos la siguiente redacción: Artículo séptimo. El importe total del monto a que se refiere el artículo quinto de esta ley, se determinará para cada ejercicio fiscal de acuerdo a estos mismos criterios, la Secretaría de Hacienda publicará las asignaciones estimadas a cada Municipio y la calendarización proyectada para la entrega de los recursos, en cada ejercicio fiscal, dicha publicación la deberá efectuar a más tardar 15 días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique el calendario de entrega, porcentaje y monto estimado de las participaciones correspondientes a las entidades federativas; para la determinación del monto federal se estará a lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal Federal y para la determinación del monto estatal se aplicarán criterios similares de cálculo a las previstas en dicha ley, utilizando los medios y la información disponible en el Estado, en caso de no disponer de la información con que la desagregación requerida, se optará por una alterna, aprobada de acuerdo a la legislación vigente en la entidad. La determinación a que se refiere este artículo tendrá efectos de referencia y los importes resultantes se ajustarán en los meses de abril, julio, octubre y enero, con los resultados reales de la recaudación y los ajustes que realice la Federación en los términos del artículo séptimo; en aquellos casos en que el ajuste trimestral resultara negativo, éste se aplicará en el segundo mes siguiente, sin imponer si el pago se ha realizado o está pendiente de realizar, a fin de no modificar el importe esperado para el mes correspondiente al ajuste, para tal efecto la Secretaría de Hacienda avisará por escrito a los Ayuntamientos que en el pago del segundo mes siguiente se hará el ajuste correspondiente, disminuyendo en ese mes el importe del deudor, el importe deudor. Para este efecto los Ayuntamientos deben proyectar con cautela los montos que resulten de la estimación anual a fin de proveer lo conducente para evitar contraer obligaciones con cargo a este monto, que después no puedan ser solventadas. La Secretaría de Hacienda, una vez identificada la asignación mensual provisional que le corresponde a la entidad de los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal Federal, pagarán mensualmente la participación federal conjuntamente con la estatal, en un tiempo máximo de 5 días calendario siguientes a aquel en que la reciba de la Federación, la entrega de las cantidades que le correspondan a cada Municipio por concepto de participaciones relativas a contribuciones recaudadas directamente por el Gobierno Federal se dará dentro de los 5 días siguientes a aquel en que el Estado reciba los importes que correspondan a los Municipios donde el Estado participa en la recaudación, tales como: impuesto sobre tenencia o sobre automóviles nuevos, se entregarán dentro de los 5 días siguientes una vez finalizado el periodo mensual de recaudación; en caso de incumplimiento en los plazos establecidos, el retraso dará lugar al pago de intereses a las tasas de recargo que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, a menos que el atraso sea imputado a la Federación, en cuyo caso los recargos que paga el Estado, serán formateados de manera proporcional a favor de los Municipios, de acuerdo a los montos recibidos. Las entregas antes referidas serán cubiertas por la Secretaría de Hacienda mediante cheque o depósito en cuenta bancaria a nombre de los Municipios. En relación al artículo 14, después de un análisis más profundo, consideramos que el Congreso del Estado no debe formar parte del Consejo Estatal Hacendario, en virtud de que al estar actuando el representante que al efecto designe este honorable Congreso en forma colegiada en dicho consejo, nos convertiríamos en juez y parte, al aprobar, modificar o rechazar la fórmula que en su caso resulte del acuerdo del citado Consejo Estatal Hacendario, lo que también sería incongruente, por ello proponemos que se suprima la fracción II del artículo 14; en cuanto al artículo 15, fracción VII, proponemos que para el sostenimiento de los órganos del Consejo Estatal Hacendario sea el Estado y no los Municipios quien proporcione los recursos, toda vez que la capacidad financiera del Estado no se compara ni en lo más mínimo con la de los Municipios, la redacción quedaría como sigue: Son facultades del Consejo Estatal Hacendario: VII.P. en su caso las aportaciones ordinarias y extraordinarias que deba cubrir el Estado para el sostenimiento de los órganos citados en la fracción anterior y en cuanto al artículo transitorio, para cumplir con lo que establece el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el 30, fracción séptima, de la Constitución Política del Estado de Yucatán, proponemos que se precise la vigencia anual de la ley, como el caso de la Ley General de Hacienda, para quedar como sigue: Único. La presente ley entrará en vigor el uno de enero del año dos mil dos, prevista su publicación en el Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán y tendrá vigencia hasta el treinta y uno de diciembre del mismo año. Hago entrega a la mesa directiva de la presente propuesta, a efectos de que sea sometida a discusión y a votación y en caso de ser aprobada alguna de las modificaciones a los artículos señalados, sean incorporados a la ley aprobada. Es cuanto ..."


8. Una vez planteado lo anterior, el presidente de la mesa directiva, invocando como fundamento los artículos 140 y 109, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, sometió a votación económica la aprobación, en lo general, la propuesta del diputado ...


9. En ese momento, el diputado ... actor en la presente acción de inconstitucionalidad, desde su curul pidió una moción de orden porque a su juicio debía someterse a discusión artículo por artículo la propuesta del diputado ...


10. Por su parte, el diputado ... apoyado por la diputada ... pidió una moción de orden, argumentando que debía someterse a votación en lo general la propuesta y sólo si se aceptaba se pondría a discusión en lo particular.


11. El presidente señaló que la propuesta del diputado ... se pondría a votación del Pleno y sólo de ser aceptada se pasaría a su discusión en lo particular.


12. Una vez realizada la votación económica, el presidente declaró desechada la propuesta del diputado ... por trece votos en contra y doce a favor.


13. Continuando con la discusión del dictamen en lo particular, se concedió el uso de la palabra, para hablar a favor, al diputado ... y posteriormente, en contra, al diputado ... quien reiteró las propuestas expresadas por el diputado ...


14. Posteriormente, se concedió el uso de la palabra para hablar a favor del dictamen a los diputados ...


15. Una vez concluidas sus intervenciones, se le concedió el uso de la palabra para hechos al diputado ... quien de nueva cuenta puntualizó los inconvenientes de la ley.


16. El presidente concedió el uso de la palabra para alusiones personales a la diputada ... y desde su curul los diputados ... objetaron el trámite, señalando que la diputada no estaba inscrita para la discusión; por tanto, el presidente declaró que no había lugar a que hiciera uso de la palabra.


17. Realizada la votación en forma económica, por mayoría se consideró suficientemente discutido el dictamen en lo particular y éste fue aprobado por mayoría de trece votos con doce en contra, por lo que se turnó a la Comisión Permanente de Corrección y Estilo para la elaboración de la minuta correspondiente.


18. Por último, el presidente solicitó una dispensa de la lectura del decreto de ley y una vez realizada la votación económica, dicha dispensa se aprobó por unanimidad.


De la anterior relación de hechos se aprecia lo siguiente:


a) Se brindó participación a todos los diputados que integraron las Comisiones Unidas de Legislación, Puntos Constitucionales, Gobernación y Asuntos Electorales y de Hacienda Pública, Inspección de la Contaduría Mayor de Hacienda y Patrimonio Estatal y Municipal, incluyendo a algunos de los hoy disidentes, en el dictamen del proyecto de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán.


b) El Congreso se reunió con un quórum de asistencia legal, toda vez que se encontraban reunidos todos los diputados que integran dicho órgano legislativo. Así está asentado en el acta y este hecho no fue controvertido de manera alguna por la parte actora.


c) Se procedió a una primera lectura del dictamen y, aunque se dispensó la segunda lectura, se hace constar que todos los diputados contaban con una copia del dictamen.


d) Todas las decisiones adoptadas lo fueron por unanimidad de votos o por mayoría, según el caso.


e) El dictamen de la ley se sometió a discusión, primero en lo general y, una vez aprobado en esos términos, fue discutido en lo particular, brindando oportunidad a los diputados disidentes de manifestar las razones que los invitaban a oponerse al criterio de la mayoría.


f) Dentro de la discusión de la ley en lo particular, se dio lectura a las propuestas del diputado ... mismas que, si bien no fueron discutidas una por una, tal como se pretendía, sí se dieron a conocer a todos los integrantes de la legislatura y, por ende, pudieron tomar convicción con respecto a las mismas y así orientar el sentido final de su voto.


Ahora bien, el hecho de que el presidente haya sometido a votación económica la aprobación, en lo general, de la propuesta del diputado ... en lugar de ordenar que se discutiera en lo particular, esto es, artículo por artículo, no constituye una violación al proceso legislativo, pues la misma tuvo su fundamento en el artículo 116, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, el cual se encuentra incluido dentro del capítulo V de la misma ley, denominado "De las discusiones", mismo que establece lo siguiente:


"Artículo 116. En cada uno de los casos de las fracciones del artículo anterior, se observarán respectivamente las reglas siguientes:


"...


"III. En la discusión de los dictámenes, votos particulares, proyectos de leyes o decretos y demás asuntos que sean motivo de discusión, se observará lo siguiente: Si constare de varios artículos, se pondrán a discusión primero en lo general; en ella podrán hablar cinco diputados en contra y cinco en pro. Enseguida se preguntará si está suficientemente discutido. Si se decide que no lo está, se repetirá la discusión bajo las mismas bases establecidas anteriormente, con la salvedad de que en su segunda intervención, el orador no deberá de excederse de diez minutos y se repetirá por segunda y última vez la pregunta indicada. Si aún se resolviese por la negativa, podrán hablar dos en contra y dos en pro, por una sola vez, sin que exceda de cinco minutos, con lo que se tendrá el proyecto por suficientemente discutido en lo general. Hecha esta declaración se pondrán a discusión, desde luego, los artículos en lo particular, observándose para esto exactamente las mismas prevenciones anteriores. Si el proyecto sólo constare de un artículo, simplemente se pondrá éste a discusión, sin que tenga que ser primero en lo general y después en lo particular; pero la discusión se sujetará a las disposiciones antes mencionadas."


Del precepto antes transcrito se advierte que la discusión de dictámenes o proyectos de ley, que contenga varios artículos, se realiza en dos etapas: la primera referente a la discusión del proyecto en lo general, y la segunda, correspondiente a la discusión del proyecto en lo particular, misma que consiste, básicamente, en el análisis individual y pormenorizado de cada uno de los artículos o apartados que se contienen en el dictamen o proyecto aprobado en lo general, con el objeto, en su caso, de hacer modificaciones, precisiones, supresiones o mejoras a lo ya aprobado como un todo integral.


Esta es una práctica parlamentaria común en todo Congreso, pues resulta lógico que sólo si un proyecto de ley ya se aprobó en lo general, lo procedente sería discutir cada una de sus partes con el ánimo de que éstas reflejen la intención general por la cual se pronunciaron los legisladores.


De lo anterior se advierte que fue apegada a derecho la resolución del presidente de la mesa directiva, al solicitar que primero se sometiera a discusión, en lo general, la propuesta del diputado ... y sólo una vez aprobada en esos términos, resultaba procedente discutirla en lo particular, tal como lo sugirieron en su momento los hoy promoventes; razón por la cual procede declarar infundado este primer concepto de invalidez.


En efecto, en el presente caso se advierte que se cumplió con todas y cada una de las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, tales como el haberse reunido el quórum de asistencia y votación necesarios y el de haber brindado oportunidad a todos los diputados, especialmente a los disidentes, para que manifestaran las razones que los apartaban de la mayoría y, de esta manera, generar convicción en los restantes miembros del Congreso e, inclusive, los hoy promoventes hicieron uso de la palabra una vez desechada en lo general la propuesta del diputado ... retomando precisamente el contenido de la misma, por lo que no puede decirse que se actualice en su perjuicio alguna ilegalidad.


No es obstáculo para llegar a la anterior determinación el argumento de los actores en el sentido de que de haberse permitido la discusión en lo particular de las propuestas antes referidas, posiblemente hubiera variado el sentido de la votación final, pues dicha afirmación se basa solamente en presunciones susceptibles de acontecer o no, las cuales no son suficientes para declarar la inconstitucionalidad de una norma; ni tampoco el argumento de que en todo Congreso debe existir una etapa de discusión o deliberación, pues como se advierte de los antecedentes narrados, la minoría disidente tuvo la oportunidad de intervenir en los debates desde que el proyecto fue discutido por la comisión dictaminadora; en tales circunstancias, se reitera, debe declararse infundado el presente concepto de invalidez.


SEXTO. En su segundo concepto de invalidez, la parte actora sostiene que las violaciones al proceso legislativo antes abordadas violan el artículo 116 constitucional, ya que con ellas se le niega a la población una representación adecuada en el seno del Congreso Estatal.


Sin embargo, este concepto de invalidez parte de la premisa de que el proceso legislativo fue ilegal; premisa que a su vez ha quedado desvirtuada por este Alto Tribunal en el considerando anterior de esta ejecutoria. En tales circunstancias, este segundo concepto de invalidez carece de fundamentación y, por tanto, debe desestimarse su estudio.


SÉPTIMO. En el tercer concepto de invalidez se alega violación al artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que en la ley impugnada se crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos.


El citado precepto constitucional establece, en la parte conducente, lo siguiente:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa ... y no habrá ninguna autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."


La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio a que se refiere la disposición fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos" o "prefectos", a la calidad de intercesores que, prevaliéndose de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio.


Las cosas estaban dadas de tal forma, que los Ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos jefes políticos o prefectos y, por tanto, no podían acceder directamente a los poderes supremos, sino que esto era únicamente por conducto de aquéllos.


En estos términos se reconoció que por debajo del gobierno estaban los jefes políticos o prefectos, que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del artículo 115 constitucional.


Sobre este tema, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido las tesis jurisprudenciales números 26/97, 48/97 y 50/97, visibles a fojas 133, 395 y 343, respectivamente, del Tomo V correspondiente a los meses de abril y junio de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dicen:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO. La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas ‘de confianza’, como los llamados ‘jefes políticos’, a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. En el caso del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del Estado de Oaxaca, de los artículos 1o., 3o. y 4o. del Decreto Número 75 que lo creó, así como de las demás disposiciones que lo integran, que prevén su organización, objetivos y atribuciones, se advierte que tal organismo no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por lo contrario, sólo es de mera coordinación y apoyo, pues no se le otorgan facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de los Municipios; es, básicamente, un órgano descentralizado por servicio, que únicamente actúa a instancia de éstos y aunque forma parte de la administración pública paraestatal dentro de la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o., 4o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no constituye autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del Estado y por no contar con facultades unilaterales de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno."


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CÍVICO Y MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la ley que crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, los fines que persiguen éstas quedan limitados a encauzar y fomentar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material, y las atribuciones que se les otorgan se reducen a pugnar por inculcar un claro concepto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos para que actúen con justicia social, con nobleza y con dignidad, así como para fomentar el culto a los héroes que han forjado la patria. Atento a ello, las Juntas de Mejoramiento no constituyen autoridad intermedia y, por ende, los preceptos citados no transgreden lo dispuesto en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les permite actuar en forma independiente, unilateral o con decisión que implique obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre gobierno y Municipio, o que signifique sometimiento, sustitución o arrogación de facultades de alguno de estos niveles de gobierno, ni invaden su esfera de competencia."


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."


Por tanto, en términos de la disposición constitucional y de los antecedentes que se tienen, puede decirse que la prohibición se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el Municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o, finalmente, que la prohibición únicamente pretende impedir que dentro de la relación que debe existir entre el Gobierno del Estado y el Municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un órgano intermedio que impida la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicación.


Lo anterior ha sido reconocido por la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, tesis número P./J. 10/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 509, que establece lo siguiente:


"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."


Y en cuanto a lo que debe entenderse por Gobierno del Estado para efectos de la aludida fracción I del artículo 115 constitucional, este Alto Tribunal ha concluido que se trata del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.


Esta conclusión ha sido sostenida por la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, según se aprecia en la tesis P./J. 11/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 510, que dispone lo siguiente:


"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA VOZ ‘GOBIERNO DEL ESTADO’, UTILIZADA EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El término ‘Gobierno del Estado’, no está limitado al Poder Ejecutivo de la entidad federativa, pues dadas las competencias actuales de los diferentes Poderes de los Estados y que antes podían incidir en el jefe político o prefecto (antecedente de la autoridad intermedia ahora prohibida), y como la terminología utilizada por la disposición constitucional se hace en forma genérica y no referida exclusivamente al Poder Ejecutivo, debe entenderse que dicha expresión comprende tanto al Poder Ejecutivo como a los otros Poderes Estatales, frente a los cuales, eventualmente, también podría darse una autoridad intermedia con relación a los Ayuntamientos."


Precisado lo anterior, se pasa al análisis del caso concreto a la luz de las tres posturas que dan una distinta interpretación de lo que debe entenderse por autoridad intermedia, en la inteligencia de que tal análisis versará respecto del Consejo Estatal Hacendario que prevé la ley impugnada.


1. Primera postura. La prohibición de autoridad intermedia se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el Municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.


Los artículos impugnados establecen:


"Artículo 13. El Gobierno del Estado, el Congreso del Estado, y los Gobiernos Municipales, colaborarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del sistema de distribución de participaciones a que se refiere esta ley, así mismo propiciarán la cooperación administrativa entre niveles de gobierno, a través del Consejo Estatal Hacendario."


"Artículo 14. El Consejo Estatal Hacendario se establece como un órgano de consulta y análisis técnico, respecto del estudio, modificación y actualización de la legislación fiscal estatal y municipal de la entidad, en sus diversas modalidades, y se integrará por:


"I. El Gobernador del Estado, por conducto del secretario de Hacienda, quien lo presidirá;


"II. El Poder Legislativo, por conducto de dos diputados, uno como propietario y el segundo como suplente elegidos por el Pleno del H. Congreso del Estado; y


"III. Los 106 Municipios, por conducto de su presidente municipal o el representante que éste proponga al Cabildo para su designación."


"Artículo 15. Son facultades del Consejo Estatal Hacendario:


"I.P. al Gobierno del Estado las medidas que estime convenientes para mejorar el Sistema de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal;


"II. Opinar sobre la distribución de las participaciones a que se refiere esta ley y su liquidación, tanto de pagos provisionales como de diferencias correspondientes a los ajustes que formule la Secretaría de Hacienda;


"III. Opinar sobre el cumplimiento de los convenios de colaboración administrativa que celebren los Municipios con el Estado y en caso de violación a los mismos, emitir propuestas al respecto;


"IV. Designar comisiones para el estudio y desahogo de los asuntos específicos que así lo requieran;


".O. sobre los factores, indicadores, procedimientos, fórmulas y coeficientes utilizados para determinar la distribución de participaciones estatales y federales a los Municipios;


"VI. Aprobar los reglamentos de funcionamiento del propio Consejo Estatal Hacendario y de cualquier órgano que en esta materia pudiera crearse;


"VII.P., en su caso, las aportaciones ordinarias y extraordinarias que deban cubrir el Estado y los Municipios para el sostenimiento de los órganos citados en la fracción anterior; y


"VIII. Formular las actas de las sesiones del Consejo Estatal Hacendario y complementar los acuerdos que de él emanen."


"Artículo 16. En el seno del Consejo Estatal Hacendario, se constituirá un Comité Directivo, que estará integrado por los representantes del Poder Ejecutivo del Estado, el Poder Legislativo, y por seis representantes de los 106 Municipios del Estado, uno por cada grupo de los que se establecen a continuación:


"Grupo I. Menos de 2,600 habitantes

"Grupo II. De 2,601 a 3,800 habitantes

"Grupo III. De 3,801 a 5,400 habitantes

"Grupo IV. De 5,401 a 12,500 habitantes

"Grupo V. De 12,501 a 80,000 habitantes

"Grupo VI. Mérida.


"Cada grupo eligirá mediante el procedimiento acordado al efecto por el Consejo Estatal Hacendario, un titular y dos suplentes para conformar el comité. Los suplentes y el titular deberán pertenecer a diferentes Municipios a excepción del Municipio de Mérida quien no contará con suplentes.


"El Comité Directivo sesionará en los términos que determine el Reglamento del Consejo Estatal Hacendario y tendrá como objetivo promover los mecanismos para el diálogo e información entre la Secretaría de Hacienda, el Congreso del Estado y los Ayuntamientos; realizar propuestas en materia hacendaria, así como brindar asesoría técnica y jurídica. Entre sus obligaciones están las de convocar y preparar el orden del día de las asambleas del Consejo Estatal Hacendario, establecer el reglamento de operación del comité, formar subcomités para funciones específicas, y en general canalizar los acuerdos y determinaciones que se tomen en el consejo."


Lo primero que debe destacarse de este consejo es su naturaleza jurídica, la cual, como bien se advierte, es la de un órgano consultivo, esto es, de asesoría para los dos niveles de gobierno, tanto el estatal como el municipal y, por tanto, sus decisiones no son vinculativas, no ejerce actos de imperio sobre los Municipios, no tiene facultades para hacer cumplir sus determinaciones y, por ende, no somete de manera alguna a los Municipios; de donde se advierte que, en ese sentido, no se erige en una de las autoridades intermedias a las cuales se refiere el artículo 115 constitucional.


En el caso concreto, se aprecia que el Consejo Estatal Hacendario no se ubica en el supuesto al que se refiere esta primera postura, pues además de encontrarse integrado por los propios Municipios del Estado, carece de una posición de supremacía, además de que no se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad, propias de una autoridad, sino que se trata de un órgano que actúa en forma colegiada con funciones de opinión y de formulación de propuestas.


No pasa desapercibido para este Alto Tribunal que la forma de integración de este órgano está dada de tal manera que no puede considerarse, en particular, como parte del Gobierno del Estado o del Municipio, pues se integra con la participación del Gobernador del Estado, el Poder Legislativo y los ciento seis Municipios del Estado; sin embargo, esa particular forma de integración no es determinante para considerarlo de algún modo como autoridad intermedia, pues su naturaleza depende básicamente de las funciones que desempeñe en el ámbito estatal y municipal, siendo que, en la especie, se trata de un órgano de mera consulta en un tema muy concreto, como lo es el sistema de distribución de participaciones.


En consecuencia, el Consejo Estatal Hacendario de Yucatán no es una autoridad intermedia en términos de la primera postura analizada.


2. Segunda postura. Interpretación en el sentido de que autoridad intermedia es aquella que, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.


Para analizar esta postura es necesario precisar, en primer lugar, las facultades constitucionales que le corresponden al Municipio en materia hacendaria, en especial, por lo que hace a las participaciones federales y, en segundo lugar, las atribuciones del citado Consejo Estatal Hacendario, para saber si este último suplanta, mediatiza o invade facultades de los Municipios y, por tanto, si lesiona la autonomía de los Municipios.


Dentro de nuestro sistema tributario constitucional, tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero han decidido convenir para que no se dé una doble tributación y así, los ingresos que se obtengan de una sola recaudación se entregan a la Federación, quien a su vez los redistribuirá a los Estados y a los Municipios, participando así de dichos recursos, mismos que se conocen propiamente como participaciones federales.


La naturaleza de tales participaciones ha sido definida por este Alto Tribunal en la jurisprudencia número P./J. 7/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 630, que se transcribe a continuación:


"PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación; los montos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de ellos. Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federación, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del Presupuesto de Egresos de la Federación. A las Legislaturas Locales corresponde establecer su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general."


Tal como lo señala el criterio antes transcrito, estas participaciones se distribuirán entre los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que determinen las Legislaturas Estatales, de conformidad con el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal y el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal:


"Artículo 115. ...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"...


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados."


"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.


"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.


"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los Gobiernos de las Entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto, estimados a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el periódico oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones estimadas que entregarán a los Municipios o demarcaciones territoriales, derivadas de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición."


Dichos recursos forman parte de la hacienda pública del Municipio y podrán ser administrados libremente por él, tal como se desprende del texto de los numerales antes transcritos.


Lo anterior también ha sido reconocido en la tesis de jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, número P./J. 9/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, que a la letra dice:


"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."


Por otro lado, destaca lo relativo a que el Municipio debe tener un conocimiento cierto de la forma en que se le están cubriendo sus participaciones federales, por lo que las autoridades estatales deben cumplir con sus obligaciones, desde legislar al respecto como remitir los fondos a los Municipios, con explicación y sustento suficiente para que aparezca transparencia en su manejo.


En este último aspecto, este Alto Tribunal ha reconocido que es responsabilidad del Gobierno Estatal explicar detalladamente a los Municipios cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos ellos, así como darles a conocer, paso a paso, cómo se conforman las sumas que se están enviando; es decir, dada una cantidad global para repartir entre todos los Municipios del Estado, se debe dar a conocer a cada uno de ellos la forma en que se establece ese reparto, con una explicación suficiente que redunde en la absoluta transparencia en el manejo de tales cantidades.


Lo anterior se encuentra previsto en la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal número P./J. 82/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2001, página 579, que a la letra dice:


"PARTICIPACIONES FEDERALES. EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LOS MUNICIPIOS TIENEN DERECHO AL CONOCIMIENTO CIERTO DE LA FORMA EN QUE AQUÉLLAS SE LES ESTÁN CUBRIENDO Y, POR TANTO, A EXIGIR ANTE LA AUTORIDAD ESTADUAL LA INFORMACIÓN NECESARIA RESPECTO DE SU DISTRIBUCIÓN. El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Consecuentemente, ese derecho de los Municipios de recibir, entre otros recursos, participaciones federales, conforme a las leyes estatales bajo un determinado porcentaje, implica también que tengan conocimiento cierto de la forma en que se les están cubriendo tales participaciones, para lo cual el propio precepto constitucional impone una condición a las Legislaturas de los Estados para legislar al respecto y una obligación a los gobiernos estaduales para que además de remitir esos fondos a los Municipios, les expliquen pormenorizadamente cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios y la manera en que se conforman las sumas que se están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en que se establece tal distribución, a través de un informe detallado que contenga datos contables, demográficos y de ingresos, con una explicación suficiente que transparente el manejo de las referidas cantidades. En estas condiciones, cabe concluir que los Municipios tienen el derecho constitucional de recibir participaciones de los fondos federales y de exigir a la autoridad estadual la información necesaria respecto de su distribución".


De lo antes expuesto, conviene concluir lo siguiente:


a) Es facultad constitucional y legal exclusiva de las Legislaturas de los Estados determinar las bases, montos, plazos y el porcentaje que a cada Municipio corresponderá de dichas contribuciones especiales;


b) Por ende, es responsabilidad del Gobierno Estatal explicar detalladamente a los Municipios cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios, así como darles a conocer, paso a paso, cómo se conforman las sumas que se están enviando; lo que a su vez se traduce en un derecho constitucional a la información a favor de los Municipios; y,


c) Que los Municipios también tienen la facultad discrecional de determinar la aplicación de las participaciones federales que reciban, ello en uso de su libertad hacendaria.


Tomando en consideración las conclusiones anteriores, a continuación se transcriben los preceptos combatidos:


"Artículo 13. El Gobierno del Estado, el Congreso del Estado, y los Gobiernos Municipales, colaborarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del sistema de distribución de participaciones a que se refiere esta ley, así mismo propiciarán la cooperación administrativa entre niveles de gobierno, a través del Consejo Estatal Hacendario."


"Artículo 14. El Consejo Estatal Hacendario se establece como un órgano de consulta y análisis técnico, respecto del estudio, modificación y actualización de la legislación fiscal estatal y municipal de la entidad, en sus diversas modalidades, y se integrará por:


"I. El Gobernador del Estado, por conducto del secretario de Hacienda, quien lo presidirá;


"II. El Poder Legislativo, por conducto de dos diputados, uno como propietario y el segundo como suplente elegidos por el Pleno del H. Congreso del Estado, y


"III. Los 106 Municipios, por conducto de su presidente municipal o el representante que éste proponga al Cabildo para su designación."


"Artículo 15. Son facultades del Consejo Estatal Hacendario:


"I.P. al Gobierno del Estado las medidas que estime convenientes para mejorar el Sistema de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal;


"II. Opinar sobre la distribución de las participaciones a que se refiere esta ley y su liquidación, tanto de pagos provisionales como de diferencias correspondientes a los ajustes que formule la Secretaría de Hacienda;


"III. Opinar sobre el cumplimiento de los convenios de colaboración administrativa que celebren los Municipios con el Estado y en caso de violación a los mismos, emitir propuestas al respecto;


"IV. Designar comisiones para el estudio y desahogo de los asuntos específicos que así lo requieran;


".O. sobre los factores, indicadores, procedimientos, fórmulas y coeficientes utilizados para determinar la distribución de participaciones estatales y federales a los Municipios;


"VI. Aprobar los reglamentos de funcionamiento del propio Consejo Estatal Hacendario y de cualquier órgano que en esta materia pudiera crearse;


"VII.P., en su caso, las aportaciones ordinarias y extraordinarias que deban cubrir el Estado y los Municipios para el sostenimiento de los órganos citados en la fracción anterior, y


"VIII. Formular las actas de las sesiones del Consejo Estatal Hacendario y complementar los acuerdos que de él emanen."


"Artículo 16. En el seno del Consejo Estatal Hacendario, se constituirá un Comité Directivo, que estará integrado por los representantes del Poder Ejecutivo del Estado, el Poder Legislativo, y por seis representantes de los 106 Municipios del Estado, uno por cada grupo de los que se establecen a continuación:


"Grupo I. Menos de 2,600 habitantes

"Grupo II. De 2,601 a 3,800 habitantes

"Grupo III. De 3,801 a 5,400 habitantes

"Grupo IV. De 5,401 a 12,500 habitantes

"Grupo V. De 12,501 a 80,000 habitantes

"Grupo VI. Mérida.


"Cada grupo eligirá mediante el procedimiento acordado al efecto por el Consejo Estatal Hacendario, un titular y dos suplentes para conformar el comité. Los suplentes y el titular deberán pertenecer a diferentes Municipios a excepción del Municipio de Mérida quien no contará con suplentes.


"El Comité Directivo sesionará en los términos que determine el Reglamento del Consejo Estatal Hacendario y tendrá como objetivo promover los mecanismos para el diálogo e información entre la Secretaría de Hacienda, el Congreso del Estado y los Ayuntamientos; realizar propuestas en materia hacendaria, así como brindar asesoría técnica y jurídica. Entre sus obligaciones están las de convocar y preparar el orden del día de las asambleas del Consejo Estatal Hacendario, establecer el reglamento de operación del comité, formar subcomités para funciones específicas, y en general canalizar los acuerdos y determinaciones que se tomen en el consejo."


De la lectura de los preceptos antes referidos, se advierte que a través del Consejo Estatal Hacendario los Municipios intervienen de manera más amplia en la regulación del sistema de participaciones federales. Tal intervención municipal se llevará a cabo a través del ejercicio de las siguientes prerrogativas:


a) La colaboración en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del sistema de participaciones federales (artículo 13).


b) La cooperación administrativa entre los Gobiernos Estatal y Municipal para los efectos antes citados (artículo 13).


c) Proponer al Gobierno del Estado las medidas que estime convenientes para mejorar el Sistema de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (artículo 15, fracción I).


d) Opinar sobre la distribución de las participaciones federales y su forma de liquidación (artículo 15, fracción II).


e) Opinar sobre el cumplimiento de los convenios de colaboración administrativa que celebren con el Estado y en caso de violación a los mismos, emitir propuestas al respecto (artículo 15, fracción III).


f) Opinar sobre los factores, indicadores, procedimientos, fórmulas y coeficientes utilizados para determinar la distribución de participaciones estatales y federales (artículo 15, fracción V).


g) Interactuar, a través del diálogo e intercambio de información, con la Secretaría de Hacienda y el Congreso del Estado (artículo 16, último párrafo).


h) A través del Comité Directivo del propio Consejo Estatal Hacendario, podrán participar en la formulación de propuestas en materia hacendaria (artículo 16, último párrafo).


De lo anterior se aprecia que la ley impugnada amplía la esfera de competencia y atribuciones de los Municipios, a fin de que estos puedan expresar su opinión e intervenir, más a fondo, en el sistema de distribución de participaciones federales y locales, a través de propuestas en materia de distribución, liquidación y cumplimiento de compromisos relativos a dichas partidas presupuestales; siendo que la Constitución Federal sólo ha reconocido a favor de los Ayuntamientos la facultad de ser informados del monto global de las participaciones recibidas y su forma de distribución.


Aunado a lo anterior, se les confiere voz y voto para proponer las medidas que estimen convenientes para mejorar el Sistema de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán y, como una prerrogativa adicional, pueden realizar propuestas en materia hacendaria sin que la ley establezca limitación alguna en cuanto a los temas a proponer, lo cual constituye un verdadero beneficio para los Ayuntamientos, pues hay que recordar que la Constitución Federal, en su artículo 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo, sí impone un acotamiento en ese sentido, al establecer, en materia de propuestas hacendarias, lo siguiente:


"Artículo 115. ...


"IV. ...


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria."


En consecuencia, no puede decirse que los preceptos impugnados violan la autonomía municipal, sino que, por el contrario, amplían la gama de derechos constitucionales establecidos a favor del Municipio, pues se infiere que tales propuestas no sólo se referirán a la materia inmobiliaria, sino también y de manera especial, a las participaciones federales.


En todo caso, se advierte que a través de la ley impugnada se pretende construir un esquema hacendario que impulse una coordinación armónica entre los ámbitos de Gobierno Estatal y Municipal, en donde los Ayuntamientos tengan una mayor interlocución con el gobierno que procure el cumplimiento de las obligaciones que el Estado tenga con los Municipios en materia financiera y así evitar actuaciones unilaterales que, más que beneficiar, limiten de alguna manera su crecimiento y la atención de sus prioridades.


No pasa desapercibido para este Alto Tribunal el hecho de que a partir de la entrada en vigor de la ley impugnada los Municipios pertenecen al Consejo Estatal Hacendario, sin haber sido consultados sobre su interés en pertenecer a él, obligarse a respetar sus estatutos y opinar colegiadamente con los órganos estatales sobre este tema de las participaciones federales; sin embargo, tales limitaciones quedan superadas si se toma en cuenta que con su inclusión en el citado consejo, los Municipios están ampliando su esfera de atribuciones en materia hacendaria, toda vez que el propio órgano legislativo local les está brindando una mayor participación en un rubro que le corresponde normar de manera exclusiva, con base en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.


Dentro de ese mismo orden de ideas, debe destacarse el contenido del artículo 15, fracción VII, de la ley impugnada, el cual se refiere a aquellas aportaciones de deban realizar los Municipios para sostener al multicitado consejo, lo cual, por sí mismo, pudiera pensarse que constituye un atentado contra la autonomía municipal y, en particular, al libre manejo de la hacienda pública del Ayuntamiento; sin embargo, una lectura detenida del precepto lleva a este Alto Tribunal a concluir que se trata de una mera facultad "propositiva" del referido órgano, mas no imperativa o vinculativa, y que no es un hecho el que deban cubrirse tales aportaciones con la sola vigencia del precepto en cuestión, pues la ley habla de aquellas aportaciones que "en su caso" deba cubrir el Municipio; de ahí entonces que esa norma, por sí misma, no causa un perjuicio patrimonial al Municipio y, por tanto, no ha lugar a declararla inconstitucional.


Lo anterior en el entendido de que si ésta u otra norma estableciera de manera imperativa el pago de una aportación a cargo del erario municipal, entonces sí se actualizaría una violación al principio de libre administración hacendaria a que se refiere el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.


Con base en lo expuesto, cabe concluir que, a la luz de la segunda postura que se analiza, el Consejo Estatal Hacendario no es una autoridad intermedia, ya que no lesiona la autonomía municipal, ni suplanta o mediatiza sus facultades constitucionales, ni invade la esfera competencial del Ayuntamiento.


3. Tercera postura. Son autoridades intermedias las que impiden la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.


Tomando en consideración que, según lo ha establecido el Tribunal Pleno, la autoridad intermedia es aquella que, ubicándose entre el Gobierno Estatal y Municipal, impide una comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, es decir, se convierte en órgano de enlace o con atribuciones tales que obstaculiza el tratamiento de los asuntos que competen al Ayuntamiento.


En el caso concreto, se advierte que el Consejo Estatal Hacendario no se ubica en ese supuesto, pues ninguno de los preceptos analizados prohíbe a los Municipios del Estado de Yucatán que, dado el caso, tengan comunicación directa con el Gobierno del Estado sobre las materias de su competencia; esto es, la ley no limita al Municipio para que sólo a través del citado consejo pueda expresar su voluntad, o bien, pueda ejercitar las atribuciones que le confieren tanto la Constitución Federal como las leyes ordinarias.


Por tanto, al resultar infundados los argumentos hechos valer en el presente medio de defensa constitucional, debe reconocerse la validez de los preceptos impugnados.


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente la acción de inconstitucionalidad promovida por los diputados integrantes de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Yucatán, por lo que respecta a la impugnación del Decreto por el que se crea la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán, publicado el día veintiocho de diciembre de dos mil uno, en el Diario Oficial del Estado de Yucatán.


SEGUNDO.-Se reconoce la validez de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Yucatán, según decreto publicado el día veintiocho de diciembre de dos mil uno en el Diario Oficial del Estado de Yucatán, en términos de los considerandos quinto, sexto y séptimo de la presente ejecutoria.


N.; publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión del día ocho de julio de dos mil tres, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: S.S.A.A., G.D.G.P., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue aprobado el proyecto y ponente el señor M.J. de J.G.P..



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