Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuventino Castro y Castro,Genaro Góngora Pimentel,José Vicente Aguinaco Alemán,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero,Juan N. Silva Meza,Salvador Aguirre Anguiano,Humberto Román Palacios,José de Jesús Gudiño Pelayo,Mariano Azuela Güitrón
Fecha de publicación01 Enero 2003
Número de registro17392
Fecha01 Enero 2003
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVII, Enero de 2003, 1147
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional
EmisorPleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 12/2002. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.


MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIA: MARÍA ESTELA FERRER MAC GREGOR POISOT.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintidós de octubre del año dos mil dos.


VISTOS; Y

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado el trece de junio de dos mil dos, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.R.M. de la Concha, procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones legales y autoridades que a continuación se precisan:


"I. Autoridades que emitieron y promulgaron las normas generales impugnadas. 1. Autoridad emisora: Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con domicilio en las calles de Donceles y A., colonia Centro, Distrito Federal. 2. Autoridad promulgadora: jefe de Gobierno del Distrito Federal, con domicilio en Plaza de la Constitución No. 2, esquina 5 de Febrero, oficina 103, colonia Centro, Distrito Federal. II. Norma general cuya invalidez se reclama y medio oficial en que fue publicada. Se demanda la declaración de invalidez de los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo (publicada como fracción XIV) y, en lo que se refiere a instituciones de banca múltiple, los numerales 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79, así como tercero transitorio, todos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformada por decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de 14 de mayo de 2002, de la que se anexa un ejemplar."


SEGUNDO. El promovente de la acción de inconstitucionalidad señaló como infringidos los artículos 16 y 122, apartado A, fracción V, en relación con el 73, fracción X, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en el siguiente concepto de invalidez:


"Único. Violación a lo dispuesto por los artículos 16 y 122, apartado A, fracción V, en relación con el diverso 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Primeramente, es menester señalar que, como lo sostuvo esa Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/98, la constitucionalidad de una ley puede ser cuestionada en la presente vía, tanto desde el punto de vista material, como desde el punto de vista formal. En este sentido, conviene hacer alusión a las consideraciones vertidas por ese Máximo Tribunal al resolver el citado juicio constitucional -del que emanó la tesis jurisprudencial bajo el rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA.’- y que en lo que aquí interesa se transcriben a continuación: ‘... debe decirse que la constitucionalidad de una ley puede ser cuestionada tanto desde el punto de vista material, como desde el punto de vista formal. Esto es, la inconstitucionalidad de una ley puede derivar, por un lado, de que su contenido en general, o de alguno de sus preceptos en particular, contravengan lo dispuesto por la Constitución General de la República y, por otro, de la incompetencia del órgano que la expide o de algún vicio en el proceso legislativo que le dio origen. En el primer caso, se estaría ante una inconstitucionalidad material y, en el segundo, ante una inconstitucionalidad formal. La inconstitucionalidad material de una ley necesariamente implicaría la violación directa a la Constitución; mientras que la inconstitucionalidad formal, si bien también puede constituir una violación directa, por regla general implicaría una violación indirecta, pero no por ello menos trascendente. ... atendiendo a la diferencia entre constitucionalidad material y formal de una ley y a la finalidad perseguida por el Constituyente Permanente al instituir las acciones de inconstitucionalidad, la fracción II del artículo 105 constitucional, en cuanto dispone que éstas tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, debe ser interpretada en el sentido de que a través de este procedimiento puede plantearse tanto la inconstitucionalidad material, como la formal de una ley. Esto es, de interpretarse el precepto constitucional en cita ... en el sentido de que en esta acción sólo puede plantearse la inconstitucionalidad material de una ley, se estaría soslayando la intención del Constituyente Permanente de someter a la decisión judicial el examen integral de la constitucionalidad de las leyes, pues se estaría cerrando la posibilidad de plantearse la inconstitucionalidad formal de éstas.’. Como se desprende de lo anterior, puede afirmarse válidamente que: *En la presente vía, puede plantearse la inconstitucionalidad de una norma general desde el punto de vista formal, la cual, aunque generalmente constituya una violación indirecta a la Constitución, puede constituir también una violación directa a la Constitución. *La inconstitucionalidad de una ley puede derivar, entre otros vicios de formalidad, de la incompetencia del órgano que la expide. Ahora bien, si como se demostrará más adelante, las disposiciones que en esta vía se impugnan por las que se sujeta a las instituciones de banca múltiple, esto es, a las instituciones de intermediación y servicios financieros, a la adopción de diversas medidas de seguridad, fueron emitidas por un órgano legislativo incompetente, es inconcuso que tales disposiciones padecen de un vicio de tal naturaleza que trasciende de manera fundamental su contenido y que, consecuentemente, afecta su validez. Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia emitida por ese Alto Tribunal, interpretada a contrario sensu y aplicable en el presente caso por analogía, cuyo rubro dice: ‘VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA.’ (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, tesis P./J. 94/2001, página 438). Establecido lo anterior, a continuación se exponen las consideraciones jurídicas que demuestran la incompetencia del órgano emisor de las disposiciones impugnadas. Con fundamento en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso l), la Asamblea Legislativa del Distrito Federal expidió la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de 28 de febrero de 2002. Los artículos 1o. y 2o. de la citada ley disponen, entre otras cuestiones, lo siguiente: ‘Artículo 1o. Las disposiciones contenidas en este ordenamiento son de orden público e interés social y tienen por objeto regular al funcionamiento de los establecimientos mercantiles del Distrito Federal. La autoridad promoverá y fomentará las actividades de los establecimientos mercantiles en los términos de las leyes aplicables, siempre que se ajusten a derecho, cumplan con sus obligaciones legales y reglamentarias y no comprometan el desarrollo armónico y sustentable de la ciudad. ...’. ‘Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por: ... Establecimiento mercantil: Local ubicado en un inmueble donde una persona física o moral desarrolla actividades relativas a la intermediación, compraventa, arrendamiento, distribución de bienes o prestación de servicios, con fines de lucro. ...’. Ahora bien, mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de 14 de mayo de 2002, la Asamblea Legislativa reformó y adicionó, entre otros, los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV, 79 y tercero transitorio de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, que en la parte que aquí interesa, disponen: ‘Artículo 9o. Los titulares, tienen las siguientes obligaciones: ... XIV. ... (sic) En los casos de establecimientos mercantiles que operen como sucursales de instituciones de banca múltiple, además deberán cumplir con las medidas de seguridad establecidas por esta ley, su reglamento y la autoridad competente.’ (Nota: De acuerdo con el dictamen aprobado por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y como se advierte en los artículos 75, 77 y tercero transitorio, adelante transcritos, el párrafo anterior fue adicionado a la fracción XVI y no a la XIV). ‘Capítulo VIII. De los establecimientos mercantiles que prestan el servicio de banca múltiple. Artículo 67 bis. El funcionamiento de los establecimientos mercantiles que operen servicios como sucursales de instituciones de banca múltiple se sujetará a las siguientes disposiciones: I. Contar con sistemas de grabación de imágenes en el interior, exterior del establecimiento mercantil y en cajeros automáticos; debiendo encontrarse en operación y disponer de bitácoras de mantenimiento, manuales de operación y controles establecidos para el acceso, guarda y custodia de las imágenes obtenidas y su destrucción de acuerdo a lo establecido por las autoridades competentes; II. Contar con personal de vigilancia; III. Contar con un seguro de responsabilidad civil que garantice a los usuarios y empleados el pago de los daños que pudieran sufrir en su persona o bienes en el interior del establecimiento, y IV. Las demás que señalen las autoridades competentes. En el interior de los establecimientos mercantiles señalados en este capítulo queda prohibido el uso de telefonía celular, radios, aparatos de transmisión de mensajes y de cualquier otro aparato de comunicación móvil o inalámbrica.’. ‘Artículo 75. Se sancionará con el equivalente de 351 a 2500 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, el incumplimiento de las obligaciones contempladas o el incurrir en las prohibiciones que señalan los artículos 9o., fracciones ... XVI segundo párrafo ... 67 bis fracciones I, II y III de la ley.’. ‘Artículo 77. Independientemente de la aplicación de las sanciones pecuniarias a que se refiere el presente capítulo, la delegación deberá clausurar los eventos o los establecimientos mercantiles, en los siguientes casos: ... XIV. Cuando no se cumplan las disposiciones a que hacen referencia los artículos 9o. fracción XVI párrafo segundo y 67 bis fracciones I, II y III.’. ‘Artículo 79. El estado de clausura impuesto con motivo de alguna de las causales señaladas en las fracciones ... XIV del artículo 77 ... será temporal y en su caso parcial y sólo podrá ser levantado cuando haya cesado la falta o violación que hubiera dado lugar a su imposición. ...’. ‘Transitorios. ... Tercero. Los establecimientos mercantiles a los que se refieren los artículos 9o. fracción XVI párrafo segundo y 67 bis, deberán ajustarse a las disposiciones que el mismo artículo establece dentro de los 60 días hábiles siguientes a la fecha de entrada en vigor de este decreto.’. De las disposiciones transcritas se desprenden diversas prohibiciones y obligaciones para las instituciones de banca múltiple en materia de seguridad que en caso de incumplimiento darán lugar a la imposición de diversas sanciones, que pueden ser de carácter pecuniario y llegar hasta la clausura de las instituciones bancarias referidas por parte de las autoridades del Distrito Federal. Específicamente, en las reformas que nos ocupan, son de destacarse: *Las medidas adicionales de seguridad que deberán cumplir las sucursales de instituciones de banca múltiple; *La obligación de las instituciones de banca múltiple de contar con personal de vigilancia, con sistemas de grabación de imágenes, así como los requisitos que, con respecto a estos sistemas, deben observar; *La obligación de contar con un seguro de responsabilidad civil que garantice a los usuarios y empleados el pago de los daños que pudieran sufrir en su persona o bienes en el interior del establecimiento, y *La prohibición de uso de telefonía celular, radios, aparatos de transmisión de mensajes y de cualquier otro aparato de comunicación móvil o inalámbrica, en el interior de las sucursales bancarias de que se trata. Como se puede observar, mediante las disposiciones que se tildan de inconstitucionales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal regula aspectos relativos a la seguridad en instituciones de banca múltiple, a pesar de que ello es facultad del Congreso de la Unión, de conformidad con lo siguiente: El apartado A del artículo 122 de la Constitución General de la República señala las facultades del Congreso de la Unión respecto al Distrito Federal, en los siguientes términos: ‘Artículo 122. ... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: A. Corresponde al Congreso de la Unión: I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa; II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; III. Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal; IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión; y V. Las demás atribuciones que le señala esta Constitución.’. Como se desprende de lo anterior, aunque en las fracciones I a IV del precepto constitucional arriba reproducido no se señala expresamente la facultad a favor del Congreso de la Unión para legislar en materia de seguridad de las instituciones de banca múltiple, puede afirmarse que cuando la fracción V remite a: ‘Las demás atribuciones que le señala esta Constitución’, permite acudir, entre otras disposiciones constitucionales que contemplan atribuciones del Congreso Federal, al artículo 73, fracción X, de la propia Ley Fundamental, misma que le faculta para legislar, entre otras materias, sobre la intermediación y servicios financieros, en los términos siguientes: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.’. Consecuentemente, puede afirmarse que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 122, apartado A, fracción V, en relación con el precepto 73, fracción X, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la distribución de competencias entre el Congreso de la Unión y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal determinada por los preceptos en cita, significa que compete al primero de los citados órganos legislativos la facultad para legislar sobre intermediación y servicios financieros, y no así al segundo. Lo anterior se corrobora con lo establecido en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, de la Constitución Federal, en el que se señalan las facultades de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, entre las que no se encuentra la de legislar en la materia de intermediación y servicios financieros, por lo que resulta evidente que tal facultad se encuentra reservada al Congreso de la Unión. En efecto, el citado precepto establece: ‘Artículo 122. ... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: ... C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa: ... V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: a) Expedir su ley orgánica, la que será enviada al jefe de Gobierno del Distrito Federal para el solo efecto de que ordene su publicación; b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Dentro de la Ley de Ingresos, no podrán incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unión para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. La facultad de iniciativa respecto de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal. El plazo para su presentación concluye el 30 de noviembre, con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20 de diciembre. La Asamblea Legislativa formulará anualmente su proyecto de presupuesto y lo enviará oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste lo incluya en su iniciativa. Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución; c) Revisar la cuenta pública del año anterior, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios establecidos en la fracción IV del artículo 74, en lo que sean aplicables. La cuenta pública del año anterior deberá ser enviada a la Asamblea Legislativa dentro de los diez primeros días del mes de junio. Este plazo, así como los establecidos para la presentación de las iniciativas de la Ley de Ingresos y del proyecto del presupuesto de egresos, solamente podrán ser ampliados cuando se formule una solicitud del Ejecutivo del Distrito Federal suficientemente justificada a juicio de la Asamblea; d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al jefe de Gobierno del Distrito Federal; e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la Contaduría Mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal; f) Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal, sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales tomarán en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución. En estas elecciones sólo podrán participar los partidos políticos con registro nacional; g) Legislar en materia de administración pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos; h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público de la propiedad y de comercio; i) Normar la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social; y la previsión social; j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal; k) Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios; l) Expedir normas sobre fomento económico y protección al empleo; desarrollo agropecuario; establecimientos mercantiles; protección de animales; espectáculos públicos; fomento cultural cívico y deportivo; y función social educativa en los términos de la fracción VIII, del artículo 3o. de esta Constitución; m) Expedir la Ley Orgánica de los tribunales encargados de la función judicial del fuero común en el DistritoFederal, que incluirá lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos de dichos órganos; n) Expedir la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Distrito Federal; ñ) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión; y o) Las demás que se le confieran expresamente en esta Constitución.’. De los preceptos antes transcritos se desprende que la Constitución Federal no otorga facultad a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de intermediación y servicios financieros y, por tanto, la misma corresponde al Congreso de la Unión. La afirmación anterior se robustece con la tesis de jurisprudencia P./J. 49/99, emitida por el Pleno de ese Alto Tribunal, visible en el Tomo X, de agosto de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, página 546, que dice: ‘DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIÓN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto por el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende, por una parte, que el Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local y, por otra, que el ejercicio de la función legislativa está encomendada tanto al Congreso de la Unión como a la Asamblea Legislativa de la propia entidad, conforme al siguiente sistema de distribución de competencias: a) Un régimen expreso y cerrado de facultades para la citada Asamblea Legislativa, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fracción V, además de las que expresamente le otorgue la propia Constitución; y b) La reserva a favor del Congreso de la Unión respecto de las materias no conferidas expresamente a la Asamblea Legislativa, como lo señala el propio dispositivo en su apartado A, fracción I; lo que significa que las facultades de la Asamblea son aquellas que la Carta Magna le confiere expresamente y, las del Congreso de la Unión, las no conferidas de manera expresa a la Asamblea. Acción de inconstitucionalidad 5/99. Partido Revolucionario Institucional. 11 de marzo de 1999. Once votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretarios: G.M.O.B., R.R.P. y M.Á.R.G.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el doce de julio del año en curso, aprobó, con el número 49/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a trece de julio de mil novecientos noventa y nueve.’. Ahora bien, la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre intermediación y servicios financieros no debe entenderse referida solamente como la regulación de la actividad financiera, en estricto sentido, sino que comprende la de legislar sobre medidas de seguridad para salvaguardar los recursos del público usuario, así como aquellos necesarios para prestar los servicios en condiciones de absoluta seguridad, en la medida en que estos aspectos son parte de la organización y funcionamiento de las instituciones financieras. Lo anterior fue establecido categóricamente en el criterio adoptado por el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 56/96, que fue promovida por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos en contra del Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J., por haber expedido éste el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria para el Municipio de Guadalajara, J.. En la sentencia respectiva, en la que se declaró por unanimidad la invalidez de dicho reglamento, se adoptó la tesis de jurisprudencia P./J. 71/97, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., septiembre de 1997, página 545, que a la letra dice: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INSTITUCIONES DE CRÉDITO. LA FACULTAD EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA LEGISLAR SOBRE INTERMEDIACIÓN Y SERVICIOS FINANCIEROS, INCLUYE LO RELATIVO A SU SEGURIDAD. Conforme a lo dispuesto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso de la Unión, en forma exclusiva, legislar sobre intermediación y servicios financieros, y si bien es cierto que dicha disposición no hace referencia en forma expresa a las instituciones de crédito, del análisis de la evolución histórica del citado dispositivo constitucional deriva que originalmente, en dicha fracción, el Constituyente incluía expresamente a dichas instituciones y que mediante diversas reformas se fue modificando tal expresión, primero, por la de «servicios de banca y crédito» y, posteriormente, por la de «intermediación y servicios financieros»; ello, con el fin de adecuar dicho precepto a las diversas reformas que sufrió el artículo 28 de la propia Carta Magna; por tanto, debe estimarse que la potestad genérica del Congreso de la Unión para expedir normas reguladoras sobre intermediación y servicios financieros incluye, además de las actividades financieras propiamente dichas, las relativas a la organización de las instituciones de crédito, dentro de las que queda comprendido el aspecto de su seguridad y protección. Controversia constitucional 56/96. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en contra del H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J.. 16 de junio de 1997. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: M.A.S.M.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintitrés de septiembre en curso, aprobó, con el número 71/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y siete.’. A mayor abundamiento, de conformidad con la facultad conferida por la Carta Magna al Congreso de la Unión en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, este órgano legislativo expidió la Ley de Instituciones de Crédito, la cual tiene por objeto regular el servicio de banca y crédito, su organización y funcionamiento, sus actividades y operaciones, así como la protección de los intereses del público. Dicho ordenamiento fue publicado en el Diario Oficial de la Federación de 18 de julio de 1990, y en sus artículos 1o. y 96 establece: ‘Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular el servicio de banca y crédito; la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; su sano y equilibrado desarrollo; la protección de los intereses del público; y los términos en que el Estado ejercerá la rectoría financiera del sistema bancario mexicano.’. ‘Artículo 96. Las instituciones de crédito deberán establecer medidas básicas de seguridad que incluyan la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, con objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio. Para el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior, dichas instituciones deberán contar con una unidad especializada. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, podrá dictar mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito. La Comisión Nacional Bancaria vigilará que las instituciones cumplan con las disposiciones aplicables en la materia.’. Del artículo 1o. de la Ley de Instituciones de Crédito se desprende que el Congreso de la Unión, de conformidad con el texto constitucional que le otorga la facultad para expedir leyes que regulen la intermediación y servicios financieros, estableció no sólo normas que regulan el servicio de banca y crédito, sino que también dispuso las reglas para precisar las instituciones que habrán de ser autorizadas para prestar ese servicio, así como las normas a que las mismas deberán sujetar su organización y funcionamiento, a efecto de que queden perfectamente protegidos los intereses del público usuario. Derivado del hecho de que el Congreso de la Unión es el facultado para regular la intermediación y servicios financieros, se hace necesario, en consecuencia, que la ley de la materia establezca no sólo quiénes habrán de prestar esos servicios y la forma en que tendrán que hacerlo, sino también el otorgamiento de un conjunto de facultades a autoridades específicamente señaladas con la finalidad de que verifiquen que las instituciones correspondientes presten tales servicios con estricto apego a la ley, así como un conjunto de obligaciones para las instituciones prestadoras del servicio, inherentes a éste y a su funcionamiento y organización, independientemente de sanciones y penas aplicables a aquellas instituciones que incumplan con sus obligaciones. Como parte de las obligaciones de las instituciones de crédito inherentes a su organización y funcionamiento se encuentran las relativas al establecimiento de medidas de seguridad en las sucursales de instituciones bancarias. En atención a lo anterior, del artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, transcrito con antelación, se desprende que: *Es obligación de las instituciones de crédito establecer medidas básicas de seguridad, las cuales deben incluir la instalación y funcionamiento de dispositivos, mecanismos y equipo indispensable; *Tales medidas tienen por objeto prestar la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio; *Las instituciones de crédito contarán con una unidad especializada, para dar cumplimiento a las obligaciones indicadas; *Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dictar, mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que deben sujetarse las medidas básicas de seguridad en instituciones de crédito, y *La citada comisión vigilará el cumplimiento de las disposiciones respectivas por parte de dichas instituciones. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 96 de la ley en de mención, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitió las Reglas generales que establecen lineamientos sobre medidas básicas de seguridad, a que se refiere el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 3 de octubre de 1997, y que de conformidad con su segunda regla, tienen por objeto establecer los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que implanten las instituciones en sus sucursales, mismas que deberán contemplar la prevención de toda clase de ilícitos y siniestros, mediante la aplicación de políticas y sistemas institucionales de operación, así como la instalación y funcionamiento en las sucursales de los dispositivos, mecanismos y equipos de apoyo indispensables para la debida protección del público usuario, de sus trabajadores y de su patrimonio. Sin perjuicio de lo anterior, es de destacarse que en adición a las reglas emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en materia de medidas de seguridad y protección de las instituciones de intermediación y servicios financieros, es aplicable también lo dispuesto en el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, emitido por el Ejecutivo Federal y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1987, que si bien reglamentaba originalmente la abrogada Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, continúa vigente en la actualidad por disposición del artículo cuarto transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito, pues todavía no se ha emitido el reglamento de este último ordenamiento, circunstancia esta que fue reconocida por ese Máximo Tribunal al resolver la controversia constitucional 56/96 (página 151). Dicho reglamento tiene por objeto, entre otros, regular las actividades de seguridad y protección de las instituciones de crédito (artículo 1o.) y establece los requerimientos de seguridad y protección que deben mantener las instituciones bancarias de acuerdo con sus funciones, entre los que destacan, por ejemplo (artículo 2o.): *El establecimiento de políticas, normas y principios básicos conforme a los cuales se deben formular sus programas de seguridad y protección; *El adecuado diseño y construcción de oficinas, así como la instalación, funcionamiento y control de dispositivos, mecanismos y equipo técnico de protección; *El establecimiento de sistemas y controles operativos para la prevención y detección de irregularidades en la realización de sus operaciones, y *La vigilancia interna de sus instalaciones, a través del establecimiento en las mismas de medidas preventivas y de controles de seguridad para el público, sus trabajadores y patrimonio. Como consecuencia de lo anterior, se puede afirmar que la legislación emitida por el Congreso de la Unión, en uso de la facultad que le confiere el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, ha sido debidamente reglamentada y detallada por las autoridades competentes a través del Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria y de las reglas generales emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, es claro que la intervención que pueden tener las autoridades del Distrito Federal en materia de seguridad y protección de las instituciones de intermediación y servicios financieros, entre las que se encuentran las instituciones que prestan el servicio de banca múltiple a que se refieren las normas que se impugnan, deben respetar y sujetarse a las disposiciones antes señaladas emitidas por las autoridades federales, así como a los acuerdos o convenios que con base en tales disposiciones se celebren. Por tanto, se reitera, la autoridad legislativa del Distrito Federal, al establecer que las instituciones de banca múltiple deben contar, entre otras medidas de seguridad, con sistemas de grabación de imágenes en el interior y en el exterior de dichos establecimientos, así como en cajeros automáticos, disponer de bitácoras de mantenimiento y contar con manuales de operación y controles establecidos para el acceso, guarda y custodia de las imágenes obtenidas y de su destrucción, de acuerdo con lo establecido por las autoridades competentes; así como por establecer sanciones de tipo económico y hasta la clausura del establecimiento mercantil, vulnera la Constitución Federal al emitir un acto sin competencia para ello, invadiendo la esfera de facultades de la Federación. Así, al haberse acreditado una invasión a la esfera de facultades del Congreso de la Unión, queda en evidencia la incompetencia del órgano emisor de las disposiciones que se impugnan, actualizándose como consecuencia de ello una violación directa al artículo 16 de la Ley Fundamental, al no existir en el caso concreto la debida fundamentación exigida por este precepto constitucional, pero únicamente en lo que respecta a la regulación de la seguridad en instituciones de banca múltiple. Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis jurisprudenciales que a continuación se transcriben: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica. (Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: A. de 1995. Tomo: I, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tesis: 146. Página: 149). Amparo en revisión 6731/68. Lechera Guadalajara, S.A. 6 de mayo de 1975. Unanimidad de diecinueve votos. Amparo en revisión 3812/70. Inmobiliaria Cali, S.A. y coags. 24 de junio de 1975. Unanimidad de dieciséis votos. Amparo en revisión 5220/80. Teatro P.C., S.A. 15 de junio de 1982. Unanimidad de quince votos. Amparo en revisión 8993/82. L.B.L.. 22 de mayo de 1984. Unanimidad de veinte votos. Amparo en revisión 5983/79. F.B.G. y coags. 23 de septiembre de 1986. Unanimidad de diecisiete votos.’. ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran esos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica. Amparo en revisión 5220/80. Teatro P.C., S.A. 15 de junio de 1982. Unanimidad de 15 votos. Ponente: M.C.S. de T.. Amparo en revisión 5983/79. F.B.G. y coags. 23 de septiembre de 1980. Unanimidad de 17 votos. Ponente: C.d.R.R.. (Volúmenes 139-144, pág. 133). Amparo en revisión 3812/70. Inmobiliaria Cali, S.A. y coags. (acumulados). 24 de junio de 1975. Unanimidad de 16 votos. Ponente: J.R.P.V.(. 78, pág. 69). Amparo en revisión 6731/68. Lechera Guadalajara, S.A. 6 de mayo de 1975. Unanimidad de 19 votos. Ponente: E.A.Á.(. 77, pág. 19). Amparo en revisión 1406/48. C. y J.B.. 8 de febrero de 1972. Mayoría de 11 votos. Disidentes: C.d.R.R., E.B.F., J.I., M.Y.R., P.G.M., S.M.G., E.A. y A.G.N.. (Volumen, 38 pág. 27).’. De acuerdo con lo antes transcrito, resulta evidente que en el caso en cuestión, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no cumplió con la garantía de debida fundamentación del acto por el que se aprobaron las reformas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, pues tal y como se señaló con antelación, el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso l), de la Constitución Federal, en el que pretende fundar su actuación, no la faculta para establecer medidas de seguridad en instituciones de banca múltiple, pues ésta es una atribución que la propia Constitución Federal confiere a las autoridades federales de manera expresa, específicamente a favor del Congreso de la Unión, en el apartado A, fracción V, del propio dispositivo, en relación con el artículo 73, fracción X, del Máximo Ordenamiento. No es óbice a lo anterior señalar que de conformidad con el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso l), de la Constitución Federal, antes transcrito, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultada para expedir normas sobre establecimientos mercantiles, pues aunque las instituciones bancarias puedan considerarse dentro de ese mismo concepto, ello no significa que el mencionado órgano legislativo esté facultado para imponerles lineamientos que regulen su funcionamientoy organización, medidas de seguridad o sanciones, ya que, como quedó establecido, el mismo precepto 122 constitucional, al distribuir las competencias entre el Congreso de la Unión y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, asignó expresamente al primero tal facultad, por lo que debe entenderse que la facultad para legislar en materia de establecimientos mercantiles no comprende a la de legislar sobre intermediación y servicios financieros, cuya regulación está prevista en la normatividad federal especial que se ha señalado en el cuerpo de este escrito, y la cual fue aprobada por el Congreso de la Unión, y reglamentada por el Poder Ejecutivo Federal. Es decir, es cierto que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal cuenta con facultades constitucionales para legislar en materia de establecimientos mercantiles, sin embargo, la interpretación armónica de las disposiciones aplicables, aludidas con antelación en el presente escrito, permite aseverar que tal facultad del órgano legislativo del Distrito Federal no puede llegar al extremo de establecer, por ejemplo, en el artículo 67 bis de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal que: ‘El funcionamiento de los establecimientos mercantiles que operen servicios como sucursales de instituciones de banca múltiple se sujetará a las siguientes disposiciones ...’; o bien, de disponer las medidas a que se refieren los demás artículos que aquí se impugnan, pues ello quedó reservado a la Federación. De conformidad con lo hasta aquí expuesto, es de concluirse que resultan inconstitucionales los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo (publicado erróneamente como segundo párrafo de la fracción XIV) y, en lo que se refiere a instituciones de banca múltiple, los numerales 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79, así como el tercero transitorio, todos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, por lo que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá decretar su invalidez. Finalmente, no pasa desapercibido al suscrito la importante problemática que pretende combatir o atender la reforma que aquí se ha impugnado y que, como se desprende de sus antecedentes legislativos, se vincula directamente con ‘... el incremento y permanencia de altos índices de delincuencia no abatidos por la autoridad ...’, así como con ‘... la importancia que la seguridad pública significa para la ciudadanía en el interior de las instituciones bancarias ...’. En efecto, la seguridad pública es en estos momentos una prioridad nacional, incluyendo al Distrito Federal. Es una de las principales obligaciones del Estado que deben reflejarse en el mantenimiento de la paz y el orden públicos, cuya salvaguarda corresponde en forma exclusiva al Estado, a través de sus órganos gubernativos, y de acuerdo con la competencia que para cada uno establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por ello, y considerando la dimensión que alcanzaron los problemas inherentes a la seguridad pública en los últimos años, en 1994 se llevaron a cabo reformas a los artículos 73, fracción XXIII y 21 de la Ley Fundamental, a fin de sentar las bases para la instauración del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones tendentes a salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como a preservar las libertades, el orden y la paz públicos. En este sentido, la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que en su artículo 3o. define la seguridad pública como: la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, precisa en su artículo 5o. que la coordinación y aplicación de la ley se hará con respeto absoluto de la distribución de competencias que tengan las instituciones y autoridades que intervienen en el Sistema Nacional. En consecuencia, las acciones en materia de seguridad pública que se emprendan por las autoridades para combatir la delincuencia no deben alterar el sistema de distribución de competencias previsto en nuestra Ley Fundamental, sino que deben encausarse en el marco de los instrumentos que, como el Sistema Nacional de Seguridad Pública, se establecen en la Constitución Federal y demás ordenamientos legales aplicables. Así, sin soslayar la magnitud del problema de la inseguridad pública, y específicamente la de los habitantes del Distrito Federal, en relación con los asaltos a las instituciones bancarias y a sus clientes, no puede admitirse que tal problemática se pretenda combatir con medios ilegales (falta de competencia de las autoridades señaladas para intervenir), y mucho menos contrarios a la Constitución Federal, porque: *Los hechos ilícitos no es válido combatirlos con otros también ilícitos; *La violación a la Carta Fundamental de la República propicia la descomposición del Pacto Federal y del Estado de derecho, que es su sustento, y genera nuevas violaciones que por su repetición ponen en grave peligro la estabilidad jurídica y política del país, que a la postre resulta un riesgo mayor que la propia inseguridad, la cual puede y debe combatirse con instrumentos apegados a la ley, y muy primordialmente a la Constitución, M.L. que amerita un estricto respeto."


TERCERO. Por auto de diecisiete de junio de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad y la turnó, para la instrucción del procedimiento y la elaboración del proyecto de resolución relativo, al Ministro M.A.G..


CUARTO. El Ministro instructor, por auto de diecisiete de junio de dos mil dos, admitió a trámite la demanda de que se trata y ordenó emplazar a la autoridades demandadas para que rindieran su informe.


Por autos de ocho y diez de julio de dos mil dos, el Ministro instructor tuvo por rendidos los informes de la presidenta de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y del jefe de Gobierno de esa entidad, respectivamente, y en el último auto citado otorgó a las partes el plazo de cinco días para que formularan alegatos.


Por último, mediante autos de doce de julio de dos mil dos, el Ministro instructor tuvo por recibidos los alegatos formulados por el procurador general de la República y por el jefe de Gobierno del Distrito Federal y, asimismo, ordenó pasaran los autos para la formulación del proyecto de resolución correspondiente.


Este asunto fue presentado en la Secretaría General de Acuerdos y distribuido para su examen preliminar, habiéndose retirado para formular un nuevo proyecto.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. y 68, párrafo tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que el procurador general de la República demanda la declaración de inconstitucionalidad de diversas disposiciones de una ley local, a saber, de los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformados y adicionado el segundo mencionado por decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de catorce de mayo de dos mil dos, así como del artículo tercero transitorio de dicho decreto.


SEGUNDO. En el informe rendido por la presidenta de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se lee:


"La acción de inconstitucionalidad ejercitada por el procurador general de la República persigue la pretensión de que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal carece de competencia para haber expedido la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles de la misma entidad federativa a través de sus artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo (publicada como fracción XIV), 67 bis, 75, 77, fracción XIV, 79 y tercero transitorio, ordenamiento reformado por decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de 14 de mayo de 2002. Tal supuesta incompetencia se trata de demostrar arguyendo la violación de los artículos 16 y 122, apartado A, fracción V y 73, fracción X, de la Constitución Federal, según se advierte de los ‘conceptos de invalidez’ expuestos en el ocurso respectivo que se contesta. La incompetencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la sostiene dicha acción de inconstitucionalidad al aseverar su ejercitante, el procurador general de la República, que corresponde al Congreso de la Unión legislar sobre ‘intermediación y servicios financieros’ conforme al artículo 73, fracción X, de la Constitución del país, sin que esta facultad corresponda a dicha Asamblea de acuerdo con el artículo 122 constitucional. Se agrega, en el escrito en que dicha acción se entabló, que el Congreso de la Unión también puede legislar ‘sobre servicios de seguridad para salvaguardar los recursos del público usuario, así como aquellos necesarios para prestar los servicios en condiciones de absoluta seguridad, en la medida en que estos aspectos son parte de la organización y funcionamiento de las instituciones financieras’ (foja 15 de dicho escrito). II. Contrariamente a lo aseverado por el procurador general de la República, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal sí tiene competencia para expedir normas generales sobre seguridad pública por las razones que a continuación se exponen: a) La protección civil es uno de los principales objetivos de la seguridad pública, pues implica la preservación, el amparo y la defensa de la ciudadanía. En otras palabras, no puede haber seguridad pública sin protección civil o viceversa. Por consiguiente, normar la protección civil equivale a normar la seguridad pública. Ambos tipos de normas están inextricablemente entrelazadas a tal punto que no pueden separarse. El artículo 122 constitucional, en el inciso i) de su fracción V, faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para ‘normar la protección civil’, o sea, la seguridad pública a la que nada ni nadie puede sustraerse. Sería absurdo que las sucursales bancarias no deban ser protegidas o aseguradas por las normas que dicha Asamblea expida para preservar a todo sujeto que a ellas acude y a sus empleados o trabajadores. Por ello, las medidas a que se refiere el artículo 67 bis de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles encuadran dentro de la competencia de las facultades de la citada Asamblea a través de la competencia constitucional que ésta tiene para normar la protección civil de todo ciudadano sin distinción alguna. b) La propia disposición constitucional faculta a este órgano legislativo para normar ‘los servicios de seguridad prestados por empresas privadas’. Es evidente que los bancos son personas morales privadas que tienen la obligación de establecer medidas básicas de seguridad para la protección del público, sus trabajadores y su patrimonio (artículos 9o. y 96 de la Ley de Instituciones de Crédito). Por consiguiente, la normación de dichas medidas básicas de seguridad corresponde a la Asamblea, según el artículo 122, fracción V, inciso i), de la Constitución. Esta facultad, por establecerse en una disposición constitucional, tiene supremacía sobre la que el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito confiere a la Secretaría de Hacienda y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores dentro del Distrito Federal en lo que a la seguridad concierne, y de conformidad con lo que prescribe el artículo 133 de nuestra Ley Fundamental. Toda disposición legal secundaria, cuando se opone o contradice un mandato constitucional, carece de validez y obligatoriedad. Por ende, el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito no tiene operatividad normativa ante el artículo 122, fracción V, inciso i), de la Constitución, sin que sea aplicable en materia de seguridad bancaria. c) El artículo 67 bis de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles para esta entidad federativa no regula las operaciones de banca, crédito, ni de intermediación financiera, sino que establece medios de seguridad para los sitios, lugares o locales donde se encuentren instaladas las sucursales bancarias. Tales sitios, lugares o locales son evidentemente bienes inmuebles que de acuerdo con el artículo 121, fracción II, de la Constitución Federal, se rigen ‘por la ley del lugar de su ubicación’. El citado artículo 67 bis alude a ‘los establecimientos mercantiles que operen servicios como sucursales de instituciones de banca múltiple’. Conforme a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, un establecimiento mercantil ‘es un inmueble donde una persona física o moral desarrolla actividades relativas a la intermediación, compraventa, arrendamiento, distribución de bienes o prestación de servicios, con fines de lucro’ (artículo 2o., fracción X). Su artículo 67 bis, al referirse a las sucursales bancarias, claramente comprende en sus disposiciones a los inmuebles en que se encuentran instaladas, y como estos inmuebles se sitúan en el Distrito Federal, deben regirse por las leyes de esta entidad federativa, entre ellas por la que se impugna en la acción de inconstitucionalidad deducida por el procurador de la República, según lo ordena la fracción II del artículo 121 de la Constitución del país. Debe observarse que dicho artículo 67 bis no regula ninguna operación bancaria, sino que establece las condiciones, exigencias y requisitos que deban satisfacer los inmuebles en que se ubiquen las sucursales de las instituciones de crédito sin injerirse en sus actividades ni funcionamiento. De estas consideraciones se infiere que la facultad prevista en la fracción X del artículo 73 constitucional, otorgada al Congreso de la Unión para legislar en ‘intermediación y servicios financieros’, no comprende la normación de los inmuebles donde se hallen las sucursales bancarias, so pena de violar el artículo 121, fracción II, constitucional, ya que dicha normación no es de carácter federal sino local. Por esta razón, la seguridad a que se refiere el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito y el criterio de la Suprema Corte que se invoca en las páginas 15 y 16 del escrito introductorio de la acción de inconstitucionalidad, no se ejerce sobre ningún inmueble ubicado en el Distrito Federal conforme a lo previsto en la fracción II del artículo 121 de la Constitución, ya que tal ejercicio corresponde a las leyes locales respectivas. Debe hacerse la observación, a propósito del criterio mencionado en el sentido de que ‘las normas relativas a la organización de las instituciones de crédito, dentro de las que queda comprendido el aspecto de su seguridad y protección’, no deben referirse a la normación de los inmuebles en que funcionan las sucursales bancarias. Si esta normación se incluyese en dicho criterio, nuestro Máximo Tribunal violaría el invocado artículo 121, fracción II, constitucional. Esta disposición se explica y justifica plenamente. La protección civil y, por ende, la seguridad, no son materias federales sino locales, porque cada entidad federativa y sus respectivas ciudades o poblaciones tienen sus propias necesidades, derivadas de su ubicación, de su clima, de su misma población, cultura y costumbres, por lo que son las leyes locales las que rigen, para lograr estos objetivos, las que rigen los inmuebles a través de los cuales deban realizarse. El contenido del multicitado artículo 67 bis reafirma las anteriores consideraciones. Según su texto, este precepto no afecta ninguna operación bancaria. Se contrae a señalar cuáles son las medidas de seguridad que deben adoptarse en los locales donde se ubiquen las sucursales de instituciones de crédito a través de la instalación, en ellos, de diversos dispositivos que garanticen la seguridad o protección de los usuarios y trabajadores de tales sucursales; y si para lograr este objetivo se utilizan bienes inmuebles aislados o por accesión inmobiliaria, la normación respectiva corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y no al Congreso de la Unión, ni su aplicación a ninguna autoridad federal, en acatamiento del artículo 121, fracción II, de la Constitución. III. La acción de inconstitucionalidad que se contesta también se dirige contra otros preceptos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, distintos de su artículo 67 bis. Tales preceptos se indican en el apartado denominado: ‘II. Norma general cuya invalidez se reclama’ del escrito mediante el cual se ejercitó dicha acción. Se estiman ‘inconstitucionales’ por derivar de la ‘supuesta incompetencia’ de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en materia de seguridad bancaria. Como esta ‘incompetencia’ no existe según las razones jurídicas ya expuestas, los preceptos atacados de dicha ley, distintos de su artículo 67 bis, no adolecen de ningún vicio de inconstitucionalidad, máxime que en el escrito introductorio de la mencionada acción no se aduce ninguna razón que demuestre este ‘vicio’ respecto de cada uno de ellos, pues su impugnación no es per se, sino secundum quid. IV. Es pertinente hacer la observación de que toda acción de inconstitucionalidad tiene por objeto ‘plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución’, según lo previene in capite la fracción II de su artículo 105. En otras palabras, la acción no tiende a dirimir conflictos inter leges. Es decir, discrepancias entre ordenamientos secundarios para determinar su respectiva prevalencia aplicativa. Por consiguiente, en el presente caso no se trata de establecer si en materia de seguridad bancaria debe aplicarse la Ley de Instituciones de Crédito con prelación a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, sino decidir si la Asamblea Legislativa de esta entidad federativa tiene competencia para expedir el artículo 67 bis de este último ordenamiento. A este respecto ya quedó demostrada la competencia de dicho órgano legislativo local derivada directamente del artículo 122, fracción V, inciso i), y del artículo 121, fracción II, de la Constitución de la República. Esta sola circunstancia convalida los preceptos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles ya que no adolecen de ningún vicio de inconstitucionalidad. La hipótesis o el supuesto de que tales preceptos pueden o no contradecir cualquier ley o cualquier reglamento en materia de seguridad bancaria, así como cualquier criterio jurisprudencial, no configuran ninguna cuestión que deba abordarse y resolverse a través de la acción de inconstitucionalidad entablada por el procurador de la República, toda vez que su esencial finalidad o telos consiste en determinar si las disposiciones impugnadas de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal contravienen o no la Constitución del país a propósito de las normas de seguridad bancaria que contienen por una ‘inexistente incompetencia’ de la Asamblea Legislativa que las expidió, situación que no opera en la especie. Estas razones, y los argumentos formulados en el presente ocurso, patentizan la falta de fundamentación o inoperatividad de la acción de inconstitucionalidad promovida por el procurador general de la República. Conclusiones. Primera: La Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal y las disposiciones a través de lascuales se impugna en la multicitada acción de inconstitucionalidad, no afectan las operaciones bancarias que realizan las instituciones de crédito. Segunda: La anterior inocuidad implica que no se violan los preceptos constitucionales que señala el procurador general de la República. Tercera: El artículo 67 bis y las disposiciones conexas de la ley impugnada no contienen ninguna norma que regule la actividad bancaria en ninguno de sus variados aspectos y manifestaciones. Cuarta: Todo lo relativo a la normación de los inmuebles y muebles en el Distrito Federal incumbe a su Asamblea Legislativa según lo previene el artículo 121 constitucional en su segunda fracción. Quinta: Dentro de dicha incumbencia se comprenden las modalidades que establece el artículo 67 bis de la mencionada ley local para los sitios, locales o inmuebles donde se ubican las sucursales bancarias. Sexta: Tales modalidades tienen como fin la protección civil de las personas que acudan a estas sucursales y de los empleados de las mismas. Séptima: La protección civil involucra la seguridad pública, que es su primordial objetivo. Octava: La Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene facultad expresa para normar la protección civil, o sea, la seguridad en que se manifiesta (artículo 122, fracción V, inciso i), de la Constitución). Novena: Esta disposición constitucional tiene mayor jerarquía que el artículo 97 de la Ley de Instituciones de Crédito y que todo reglamento bancario en materia de seguridad. Décima: Las obligaciones que el citado artículo 67 bis impone a los establecimientos donde se ubican las sucursales bancarias no violan la Constitución de la República."


TERCERO. El jefe de Gobierno del Distrito Federal rindió su informe en los siguientes términos:


"Primero. En relación con el argumento que hace valer el actor y que hace consistir en la procedencia de la vía de acción de inconstitucionalidad en contra de un acto que adolece del vicio ‘de la incompetencia del órgano que la expide’, me remito a lo planteado en el punto que antecede. Segundo. Si partimos de un planteamiento correcto de la litis en esta vía, corresponde a esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación determinar si existe o no contradicción entre el decreto publicado el día 14 de mayo de 2002, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, por el que se reforman y adicionan, entre otros, los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV, 79 y tercero transitorio de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal y lo dispuesto por los artículos 16, 73, fracción X y 122 constitucionales, que invoca el actor como violados. Son infundadas las aseveraciones del actor en este sentido. Con la expedición, promulgación y publicación del decreto antes citado, no se viola de manera alguna lo dispuesto por el artículo 16 constitucional que establece la garantía de legalidad. Desde el punto de vista formal, las reformas y adiciones que se contienen en el decreto combatido, se ajustaron al procedimiento establecido en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, situación que por otra parte no fue combatida. Asimismo, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultada en términos del artículo 122 constitucional, base primera, fracción V, incisos i) y l), para legislar en las materias de protección civil, seguridad prestada por empresas privadas y establecimientos mercantiles. De la lectura de los preceptos combatidos se desprende claramente que los mismos regulan las materias antes señaladas, lo que tampoco está a discusión. Al respecto, la facultad de expedir normas sobre las materias antes citadas, no tiene más limitación constitucional para su ejercicio que la relativa al ámbito territorial de competencia del órgano legislativo. Por lo cual, la Ley de Protección Civil para el Distrito Federal, expedida por la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal y publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 2 de febrero de 1996, y la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles expedida por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal publicada en el mismo órgano de difusión el 28 de febrero de 2002, se refieren en sus artículos 1o. al ámbito territorial del Distrito Federal. Lo anterior significa que la determinación del contenido de las normas está a cargo de la propia Asamblea Legislativa del Distrito Federal, misma que en la norma impugnada, previó como esencial el del funcionamiento de los locales donde personas físicas o morales desarrollan actividades relativas a la intermediación, compraventa, arrendamiento, distribución de bienes o prestación de servicios, con fines de lucro, pero sin regular la manera en que se realicen cada una de dichas actividades, sino simplemente estableciendo requisitos administrativos para el legal funcionamiento como establecimiento mercantil, y un sistema de control de su cumplimiento. En este sentido, debe decirse que la parte actora de ninguna manera controvirtió el carácter de establecimientos mercantiles que se le dio a las sucursales de banca múltiple, lo que necesariamente implica la aceptación de tal carácter y, en consecuencia, la facultad de la Asamblea para regular su funcionamiento en ese sentido. En consecuencia, es de estimarse que no existe violación alguna al artículo 16 constitucional. Tercero. Argumenta el actor que con los preceptos impugnados, específicamente el 67 bis, se invade la esfera de competencia del Congreso de la Unión al regular una materia que le compete de manera exclusiva: la intermediación y servicios financieros a que se refieren los artículos 73, fracción X y 122, apartado A, fracción V, constitucionales. Ello es infundado, en razón que no se viola en forma alguna lo dispuesto por el artículo 73, fracción X, ya que no se invade la esfera de competencias del Congreso de la Unión. El C. Procurador general de la República parte del supuesto de que las instituciones de crédito, en su carácter de personas morales privadas, quedan sujetas exclusivamente al ámbito de competencia de la Federación. De ser cierto lo afirmado, nos encontraríamos frente a una contradicción, no de una norma general con la Constitución, sino de dos preceptos constitucionales, lo cual es imposible. No puede existir contradicción entre el artículo 73, fracción X, y el diverso 122, base primera, fracción V, incisos i) y l). Las instituciones de crédito son sociedades anónimas, en términos de la ley que las regula, esto es, personas morales o jurídico-colectivas y, por tanto, sujetos de diversos derechos y obligaciones, según los distintos supuestos normativos en que se encuadren. Así como una persona física, en su calidad de padre, comerciante o patrón, queda regulada por diversas normas locales o federales, de acuerdo a la hipótesis normativa en que se encuadre su conducta, lo mismo sucede con las personas morales. El artículo 73 constitucional se refiere a las actividades de intermediación y servicios financieros que puedan desempeñar las instituciones de crédito y, por tanto, quedan sujetas en razón de la actividad que realizan a la Ley de Instituciones de Crédito emanada del Congreso de la Unión. Hipótesis distinta es la planteada por el artículo 122 constitucional, de tal forma que si las instituciones de banca múltiple realizan sus funciones en establecimientos mercantiles en el Distrito Federal, quedan sujetas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, al encuadrarse en la hipótesis normativa prevista. Se trata de hipótesis normativas distintas, no excluyentes. Las instituciones de crédito prestan un servicio a través de sus sucursales. El inmueble donde se instalan las sucursales adquiere el carácter de establecimiento mercantil cuando es utilizado para llevar a cabo la función que le es propia como institución de banca múltiple. En esta tesitura, lo que regula la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles impugnada no es la prestación de los servicios financieros de las sociedades anónimas constituidas en instituciones de banca múltiple, sino el funcionamiento del local donde llevan a cabo tales actividades. Se trata de situaciones jurídicas diversas. El artículo 67 bis de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles para esta entidad federativa, no regula las operaciones de banca, crédito, ni de intermediación y servicios financieros de las instituciones de crédito. Establece medidas de seguridad para los sitios, lugares o locales donde se encuentren instalados los establecimientos mercantiles que funcionen como sucursales de las instituciones de banca múltiple. Un establecimiento mercantil ‘es un local ubicado en un inmueble donde una persona física o moral desarrolla actividades relativas a la intermediación, compraventa, arrendamiento, distribución de bienes o prestación de servicios con fines de lucro’. Entonces, cuando dicho precepto se refiere a los establecimientos mercantiles que operen servicios como sucursales de instituciones de banca múltiple, claramente comprende los inmuebles en que operan y, por tanto, como estos inmuebles se sitúan en el Distrito Federal, se rigen por las leyes de esta entidad federativa, según lo ordena la fracción II del artículo 121 de la Constitución del país. Los preceptos combatidos se contraen a señalar cuáles son las medidas de seguridad que deben adoptarse en los locales donde se ubiquen las sucursales de las instituciones de crédito, a través de la instalación de diversos dispositivos que garanticen la seguridad o protección de los usuarios y trabajadores de tales sucursales; y si para lograr este objetivo se utilizan bienes inmuebles, ya sea aislados o por accesión inmobiliaria, la normativa respectiva corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y no al Congreso de la Unión, ni su aplicación a ninguna autoridad federal, en acatamiento del artículo 121, fracción II, de la Constitución. La Asamblea no regula ninguna operación bancaria, ni las actividades de intermediación y servicios financieros de las instituciones de la banca múltiple. La facultad prevista en la fracción X del artículo 73 constitucional, otorgada al Congreso de la Unión para legislar en ‘intermediación y servicios financieros’ no comprende la regulación de los inmuebles donde se encuentren instaladas las sucursales bancarias, so pena de violar el artículo 121, fracción II, constitucional, ya que dicha normativa no es de carácter federal sino local. En consecuencia, el artículo 67 bis impugnado no contradice ninguna disposición constitucional, ni mucho menos implica una invasión a las atribuciones del Congreso de la Unión, ya que los supuestos legislados por el órgano legislativo federal y el del Distrito Federal son diversos. El artículo 73, fracción X, constitucional, otorga al Congreso de la Unión la facultad para legislar sobre ‘intermediación y servicios financieros’, lo cual significa que no se refiere a las instituciones de crédito como sujetos sino a la materia misma, de suerte que no basta que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal imponga obligaciones o requisitos mediante una ley local, para concluir que se invade una esfera competencial federal, sino que para ello sería necesario que dichas obligaciones y requisitos recayeran en las actividades de intermediación y servicios financieros, que es lo que constitucionalmente se atribuye al Congreso de la Unión. El que sean las instituciones de crédito las personas morales que realizan las actividades y el objeto propio de la materia de intermediación y servicios financieros y, por ello, se encuentren sujetas a un régimen federal de operación y funcionamiento, no impide que deban satisfacer requisitos y obligaciones administrativos locales, siempre que los mismos no se refieran a su objeto propio, constituido por la materia de ‘intermediación y servicios financieros’ que opera a favor de dicho Congreso de la Unión. Lo anterior ha sido asumido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se desprende de la resolución que dio origen a la jurisprudencia P./J. 21/94: ‘INVASIÓN DE ESFERAS. EL IMPUESTO SOBRE NÓMINAS PREVISTO EN UNA LEY LOCAL, EN RELACIÓN CON UNA INSTITUCIÓN DE CRÉDITO, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN.’. Las normas impugnadas, expedidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, no guardan vínculo alguno con la materia ‘intermediación y servicios financieros’ sino con la materia ‘establecimientos mercantiles’, claramente diferenciables en orden no sólo de su origen, dispuesto constitucionalmente, sino respecto de su finalidad misma, mientras que la primera se inserta en el ámbito del control estatal sobre las actividades económicas para garantizar un desarrollo económico nacional integral y sustentable, la segunda se dirige a la protección del orden público, en su acepción más pura e inmediata, es decir, a la permisión mediante el cumplimiento de requisitos y obligaciones generales, aplicables a todo sujeto con independencia de la actividad específica que desarrolla. En este esquema se insertan todas aquellas autorizaciones, permisos y licencias, obligaciones de hacer y de no hacer, que expide y exige cualquier órgano estatal en el ámbito administrativo. Las disposiciones impugnadas responden a la obligación estatal de establecer un orden en la convivencia y desarrollo, sin que importe de modo alguno la calidad personal de los sujetos obligados, así, un profesionista que cuenta con patente para el ejercicio de su profesión, otorgada por autoridad federal, requiere una autorización para conducir vehículos, otorgada por autoridad local, requiere una autorización para establecer un local de atención, otorgada por autoridad local, sin que ello implique que esa autoridad local invada la esfera de la autoridad federal en cuanto al ejercicio de la profesión ni el servicio de salud que presta, igual ocurre con las personas morales que realizan actividades de intermediación y servicios financieros, merced a una autorización federal, obligadas al pago de contribuciones locales, establecidas por leyes locales y, en general, obligadas al cumplimiento de todas y cada una de las disposiciones de la autoridad local en que es constitucionalmente competente la misma, siempre que no tengan vinculación con su objeto propio, con su actividad, es decir, con la materia atribuida expresamente al Congreso de la Unión. El procurador general de la República sostiene que la reforma de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal vulnera la competencia del Congreso de la Unión, dado que pretende legislar sobre la ‘organización y funcionamiento’ de las instituciones de crédito, sustentando su argumento en la jurisprudencia P./J. 71/97, misma que establece: ‘... la potestad genérica del Congreso de la Unión para expedir normas reguladoras sobre intermediación y servicios financieros incluye, además de las actividades financieras propiamente dichas, las relativas a la organización de las instituciones de crédito, dentro de las que queda comprendido el aspecto de su seguridad y protección.’. El artículo 1o. de la Ley de Instituciones de Crédito establece que ‘... tiene por objeto regular el servicio de banca y crédito; la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; su sano y equilibrado desarrollo; la protección de los intereses del público; y los términos en que el Estado ejercerá la rectoría financiera del Sistema Bancario Mexicano.’. Conforme a lo anterior, en la ley mencionada se regula la organización y el funcionamiento en su título segundo denominado ‘De las instituciones de crédito’ que comprende los artículos 8o. a 45-N y en los que, en términos generales, se dispone la necesidad de obtener autorización del Gobierno Federal para ‘organizarse y operar’ (artículo 8o.); la obligación de constituirse en sociedades anónimas de capital fijo (artículo 9o.); la formación del capital social (artículo 11); calidad de las acciones y los derechos de sus tenedores (artículos 12 a 17); la administración de las instituciones, integración del consejo de administración, requisitos para ser consejero y director general, integración del órgano de vigilancia (artículos 21 a 26). Las actividades de las instituciones de crédito se contemplan en el título tercero ‘De las operaciones’, enumerándolas en el artículo 46 y desarrollándolas en los subsiguientes hasta el 85 bis-1. El título cuarto denominado ‘De las disposiciones generales y de la contabilidad’ contiene el artículo 96 que establece la obligación de las instituciones de crédito de establecer medidas básicas de seguridad, facultando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para dictar ‘mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito’. Se advierte claramente que la ley referida no contempla dentro de la ‘organización’ de las instituciones de crédito ‘el aspecto de su seguridad y protección’, como lo interpreta la Suprema Corte, ya que en las normas específicas del título segundo, no considera aspecto alguno relativo a la seguridad, así como tampoco ese aspecto es considerado por el legislador como parte de las operaciones y actividades de las instituciones que son reguladas por el título tercero, aun cuando su artículo 96 toca un aspecto de carácter ‘organizativo’ al disponer la existencia de una unidad especializada. Del análisis del título cuarto que contiene el citado artículo 96, se desprende que no cabe interpretar, como pretende la actora, que en todos los temas que trata esta ley y en particular los de este título, se configura una especie de ‘fuero bancario’. Consentir dicha interpretación, llevaría al absurdo de pretender que en los asuntos no regulados en la Ley de Instituciones de Crédito, no cabe la aplicación de otras regulaciones. Con ese pretexto, resultaría que la regulación de la publicidad de las instituciones bancarias, mencionada en el artículo 94 del título en cuestión, implicaría la excepción a los trámites que para colocar anuncios se requieren en el Distrito Federal, y en ese orden, incluso quedarían fuera del pago del impuesto predial por los locales donde se instalan oficinas o sucursales bancarias e incluso considerar que un ilícito cometido al interior de dichas sucursales recae por esa sola circunstancia en el fuero federal. Se impugnan también otros preceptos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, distintos de su artículo 67 bis. Tales preceptos se estiman inconstitucionales por derivar de la supuesta incompetencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en materia de seguridad bancaria. Como esta ‘incompetencia’ no existe, según las razones jurídicas ya expuestas, los preceptos atacados de dicha ley, distintos de su artículo 67 bis, no están afectados de vicio alguno de inconstitucionalidad, máxime que no se aduce ninguna razón que demuestre este vicio respecto de cada uno de ellos, pues su impugnación no se formula porque se considere adolezca de algún ‘vicio’, sino como una mera consecuencia. Debe señalarse, por otra parte, que resulta inadmisible estimar que las instituciones de crédito a que se refiere la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, queden exentas de cumplir con las normas que les resultan aplicables, cuando funcionan como establecimientos mercantiles en dicho territorio. Ello vulneraría el principio de igualdad frente a la ley y la autonomía del Distrito Federal. Cuarto. El C. Procurador general de la República afirma, por otra parte, que las normas impugnadas abarcan de manera ilegal aspectos de la seguridad pública, definida por el artículo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del SistemaNacional de Seguridad Pública, como la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Ello es infundado, porque no considera que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal sí puede legislar en orden a la salvaguarda de la integridad y derechos de las personas mencionadas en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Asimismo, diversos ordenamientos de competencia local, por disposición constitucional, regulan aspectos tendientes a la salvaguarda de las personas, sus bienes y su entorno. El artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para ‘normar la protección civil’, misma que ejerció en el año de 1996 mediante la expedición de la Ley de Protección Civil para el Distrito Federal, señalando como objeto de la misma el establecimiento de los mecanismos para efectuar las acciones de mitigación, auxilio y restablecimiento, para la salvaguarda de las personas, sus bienes, el entorno y el funcionamiento de los servicios vitales y sistemas estratégicos, en los casos de emergencia, siniestro o desastre. Asimismo, en la fracción XXIV del artículo 3o. de la Ley de Protección Civil para el Distrito Federal, determina que la protección civil comprende el conjunto de principios, normas, procedimientos, acciones y conductas tendientes, entre otras cuestiones, a salvaguardar la integridad física de las personas. El ejercicio de la facultad de la Asamblea Legislativa en materia de protección civil no encuentra limitación constitucional alguna, como sí se prevé para algunas de las materias en que se le atribuye competencia, entre ellas la del presupuesto de egresos, de los tribunales de justicia del fuero común y la ley que rija las elecciones locales, para las que se establecen contenidos obligatorios. En virtud de que la facultad legislativa no se agota con la emisión de un ordenamiento específico, la Asamblea Legislativa también contempla normas dirigidas a esa protección en la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal. Desde su artículo 1o. se dispone que los establecimientos mercantiles deben acatar las disposiciones jurídicas en materia de protección civil, obligando en la fracción XIV de su artículo 9o. a contar con un programa interno de protección civil. Las normas impugnadas en la presente acción están encaminadas, entre otros fines, a la salvaguarda de la integridad física de usuarios y empleados de los establecimientos en donde operan sucursales de las instituciones de crédito. También se dirigen a la protección de personas y bienes las previsiones de la fracción XV del citado artículo 9o., relativas a fijar en los establecimientos un croquis de rutas de evacuación, a la disposición adecuada de salidas de emergencia y a contar con extintores, hidrantes y otros dispositivos para controlar siniestros y la prohibición de colocar estructuras, dispositivos u objetos que dificulten la entrada o salida de las personas o vehículos, y recientemente es que expidió reformas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal en que aborda aspectos de protección civil en los locales en que operan sucursales de instituciones de crédito, sin regular la operación, el funcionamiento de dichas instituciones y tampoco las actividades de intermediación y servicios financieros. En consecuencia, es falso que la Asamblea Legislativa, al normar respecto a la salvaguarda de las personas en su integridad física, en los establecimientos mercantiles que operen como sucursales de las instituciones de banca múltiple, lo haga en contravención de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, ya que contrario a lo aseverado por el actor, no se afecta el sistema de distribución de competencias en esta materia, toda vez que el órgano legislativo del Distrito Federal actuó en el ejercicio de sus facultades expresas. Por otra parte, en el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, se atribuye a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la facultad de ‘normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas’, disponiendo en su artículo decimotercero transitorio que ‘Todos los ordenamientos que regulan hasta la fecha a los órganos locales en el Distrito Federal seguirán vigentes en tanto no se expidan por los órganos competentes aquellos que deban sustituirlos conforme a las disposiciones y las bases señaladas en este decreto.’. En el ámbito de su competencia, la Asamblea expidió la Ley de los Servicios de Seguridad Prestados por Empresas Privadas (Gaceta Oficial del Distrito Federal del 18 de enero de 1999), ordenamiento que regula el legal funcionamiento de los prestadores de servicios de seguridad privada, personas físicas o morales, es decir, las ‘empresas’ constituidas con ese objeto, sin que ello implique que con la expedición de la misma hubiese agotado su facultad legislativa en la materia, lo cual significa que en cualquier momento puede regular, conforme a la terminología constitucional ‘los servicios de seguridad prestados por empresas privadas’, y las instituciones de crédito son empresas privadas. Si bien es cierto que las instituciones de crédito tienen la obligación de establecer medidas básicas de seguridad para la protección del público, sus trabajadores y su patrimonio (artículos 9o. y 96 de la Ley de Instituciones de Crédito) también es cierto que ello no las excluye de sujetarse a lo que dispongan las autoridades locales en materia de protección civil y seguridad privada. Argumentar lo contrario, implicaría poner en una situación de privilegio a las instituciones de crédito con sucursales en el Distrito Federal, ya que se les establecería un régimen de excepción, lo cual no es dable en un Estado de derecho en el que todos los individuos son iguales ante la ley. Quinto. El artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), constitucional, faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para normar ‘los servicios de seguridad prestados por empresas privadas’. Es evidente que los bancos son personas morales privadas que tienen la obligación de establecer medidas básicas de seguridad para la protección del público, sus trabajadores y su patrimonio (artículos 9o. y 96 de la Ley de Instituciones de Crédito). Por consiguiente, la regulación de dichas medidas básicas de seguridad corresponde a la Asamblea, según la disposición constitucional citada. Lo anterior se justifica plenamente por la genealogía normativa que a continuación se expone: La Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de julio de 1993, expedida por el Congreso de la Unión, estableció un título noveno denominado ‘De los servicios privados de seguridad’, dentro del cual dispuso en el artículo 75 que ‘Las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito deberán ajustarse, además de lo dispuesto en la presente ley, a la legislación bancaria y reglamentos vigentes.’. Conforme a esto, la seguridad en las instituciones de crédito se ubicó por determinación del Congreso Federal, desde el año de 1993, en el ámbito de la seguridad privada. El Constituyente Permanente, mediante el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, atribuyó en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), constitucional, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la facultad de ‘normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas’, previendo en su artículo decimotercero transitorio la continuación de la vigencia de los ordenamientos existentes la expedición de los que habían de sustituirlos por los órganos competentes (sic). La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en ejercicio de su facultad constitucionalmente atribuida, expidió la Ley de los Servicios de Seguridad Prestados por Empresas Privadas, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 18 de enero de 1999, con lo que las disposiciones de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal contenidas en su título noveno quedaron sin efectos. Este ordenamiento local se limitó a regular el legal funcionamiento de los prestadores de servicios de seguridad privada, personas físicas o morales, es decir, las ‘empresas’ constituidas con ese objeto, pero sin que con ello se hubiese agotado su facultad legislativa en la materia, lo cual significa que tiene expedita su facultad de regular, en cualquier momento, conforme a la terminología constitucional ‘los servicios de seguridad prestados por empresas privadas’. También en ejercicio de una facultad constitucional, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal reformó la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles a efecto de regular la seguridad privada en los establecimientos mercantiles que operan como sucursales de instituciones de banca múltiple, las cuales son empresas privadas. Por otra parte, el contenido del artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, el cual es invocado por el actor como base de su acción, ha permanecido en los mismos términos desde su publicación el 18 de julio de 1990, esto es, con antelación a la expedición de las normas constitucionales y legales citadas, lo cual implica que en determinado momento se está en presencia de facultades concurrentes en materia de seguridad privada de las instituciones de crédito, en atención a que: En 1993 se le dio el carácter de seguridad privada a ‘Las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito’. En 1996 la Constitución Federal le atribuyó a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la facultad de legislar en materia de seguridad privada, con lo que tal materia deja de ser de la competencia exclusiva del Congreso de la Unión. En 1999 la Asamblea Legislativa del Distrito Federal ejerció dicha facultad expidiendo una ley que regula a las empresas privadas constituidas para ese objeto. En 2002, la Asamblea Legislativa, igualmente en ejercicio de una facultad constitucional, regula aspectos de seguridad privada en los establecimientos que funcionan como sucursales de las instituciones de crédito. En el supuesto de que, no obstante las sucesivas reformas constitucional y legales aludidas, se asumiera la vigencia del artículo 75 de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, en atención a que su contenido dispone que ‘Las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito deberán ajustarse, además de lo dispuesto en la presente ley a la legislación bancaria y reglamentos vigentes.’, el mismo establece la sujeción de la seguridad en las instituciones de crédito a ‘lo dispuesto en la presente ley’, disposiciones que fueron derogadas con la expedición de la Ley de los Servicios de Seguridad Prestados por Empresas Privadas, expedida por la Asamblea Legislativa en 1999 en ejercicio de una facultad constitucional atribuida en 1996, de tal manera que el referente de dicha sujeción es respecto de los ordenamientos que en el Distrito Federal dicte el órgano competente en la materia de seguridad privada, además de ‘la legislación bancaria y reglamentos vigentes’. En este tenor, la seguridad en las instituciones de crédito está sujeta tanto a las normas que expida la Asamblea Legislativa, entre ellas las contenidas en las recientes reformas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, como a la legislación bancaria y a los reglamentos respectivos. Entonces, al resultar que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal expidió el decreto de reformas a la Ley de Establecimientos Mercantiles el 30 de abril de 2002 conforme a sus atribuciones constitucionales, resulta que la promulgación de la misma, efectuada por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, y su publicación el 14 de mayo de 2002, resulta ajustada a derecho, máxime que dicho acto se efectuó en términos del artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), constitucional. Visto lo infundado de las aseveraciones del actor, lo procedente es declarar la validez de los actos impugnados y la no existencia de una contradicción entre los preceptos impugnados y la Constitución."


CUARTO. En primer término, este Tribunal Pleno examina la oportunidad de la presentación de la demanda materia de la presente acción de inconstitucionalidad.


El artículo 105, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución General de la República dispone:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. ... Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma ..."


Por su parte, el artículo 60, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución establece:


"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."


Conforme a las disposiciones constitucional y legal transcritas, el plazo para hacer valer la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, que deben computarse a partir del día siguiente al en que se publique el decreto en que se contiene la norma cuya invalidez se demanda.


En el presente caso, los artículos impugnados se publicaron en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del martes catorce de mayo de dos mil dos, por lo que el plazo para la presentación de la demanda relativa inició el miércoles quince de ese mes y concluyó el día jueves trece de junio del año citado.


Ahora bien, la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el trece de junio de dos mil dos y, por tanto, la acción de inconstitucionalidad se ejercitó dentro del plazo legal.


QUINTO. A continuación se examina la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad.


El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. ... Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."


Conforme a la norma suprema transcrita, el procurador general de la República está legitimado para promover acción de inconstitucionalidad contra leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como en contra de tratados internacionales.


En el caso, la acción de inconstitucionalidad fue promovida por M.R.M. de la Concha, en su carácter de procurador general de la República, lo que acreditó con la copia certificada de su nombramiento que anexó a la demanda relativa, solicitando la invalidez de diversas normas legales del Distrito Federal, como son los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformados y adicionado el segundo mencionado por decreto publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad de catorce de mayo de dos mil dos, así como el artículo tercero transitorio de ese decreto.


En consecuencia, está plenamente acreditada la legitimación del promovente de la presente acción de inconstitucionalidad.


SEXTO. Por otro lado, también está acreditada en autos la legitimación procesal de quien rindió informe a nombre de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que expidió las normas legales impugnadas.


En efecto, el informe referido fue rendido por M. de los Ángeles M.U., en su carácter de presidenta de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, lo que acreditó con la copia fotostática certificada de la versión estenográfica de la sesión de apertura del primer periodo ordinario de sesiones del primer año de ejercicio de la Asamblea mencionada, II Legislatura, celebrada el diecisiete de septiembre de dos mil, que obra a fojas 130 a 137 de autos.


Ahora bien, los artículos 41 y 42 de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal establecen:


"Artículo 41. La Comisión de Gobierno es el órgano interno de gobierno permanente de la Asamblea encargado de optimizar el ejercicio de las funciones legislativas, políticas y administrativas de la misma. A este efecto se reunirá cuando menos una vez al mes. La Comisión de Gobierno estará integrada por los coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios, más otros tantos diputados del grupo que tenga la mayoría absoluta en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. De no darse el supuesto anterior, la Comisión de Gobierno se integrará por dos diputados de cada uno de los grupos parlamentarios, de los cuales uno deberá ser el coordinador. Los votos de cada grupo parlamentario serán ponderados con relación al número de integrantes que éste tenga en la Asamblea."


"Artículo 42. La Comisión de Gobierno elegirá de entre sus miembros un presidente y un secretario. En caso de que no se cumpla el supuesto que le otorga a un grupo parlamentario la mayoría absoluta, cada uno de los tres grupos parlamentarios con mayor número de integrantes en la Asamblea, ocupará la presidencia y la secretaría de la Comisión de Gobierno por el periodo de un año. Corresponderá al presidente de la Comisión de Gobierno convocar y presidir las sesiones de la comisión; ostentar la representación de la Asamblea durante los recesos de la misma, ante toda clase de autoridades administrativas, jurisdiccionales y militares, ante el jefe de Gobierno del Distrito Federal, los partidos políticos registrados y las organizaciones vecinales del Distrito Federal; otorgar y revocar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas a los servidores públicos de las unidades administrativas de la Asamblea; y ejercer las demás atribuciones que le confiera esta ley y el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa. El secretario suplirá al presidente en sus ausencias para todos los efectos previstos en este artículo."


Deriva de los preceptos legales transcritos, que la Comisión de Gobierno es el órgano interno de gobierno permanente de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, encargado de optimizar el ejercicio de las funciones legislativas, políticas y administrativas de la misma; que esa comisión se integra por los coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios, más otros tantos diputados del grupo que tenga la mayoría absoluta en la Asamblea; que la comisión debe elegir de entre sus miembros a un presidente y a un secretario y, por último, que al presidente compete representar a la Asamblea durante sus recesos ante toda clase de autoridades administrativas, jurisdiccionales y militares.


Así, si el presidente de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultado para representar a dicha Asamblea ante las autoridades jurisdiccionales y si, en el caso, quien rindió el informe a nombre de la autoridad legislativa que expidió las normas impugnadas lo fue la presidenta de la Comisión de Gobierno, quien acreditó el carácter con que se ostentó, se concluye que está plenamente acreditada su legitimación.


SÉPTIMO. De igual manera está acreditada la legitimación de A.M.L.O., quien rindió informe en su carácter de jefe de Gobierno del Distrito Federal, acreditando tal carácter con la copia fotostática del bando para dar a conocer la declaración de jefe de Gobierno de la entidad mencionada, que obra en autos.


OCTAVO. El jefe de Gobierno del Distrito Federal planteó en su informe la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad señalando, en esencia, que procede sobreseer la acción de inconstitucionalidad porque en la demanda en realidad se plantea una controversia constitucional entre poderes u órganos por una supuesta invasión de competencias de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al regular ésta una materia que invade la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión, en lugar de plantearse una contradicción expresa entre la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal y la Constitución, siendo que la controversia constitucional es la que tutela de manera primordial la parte orgánica de la Ley Suprema, es decir, lo relativo a la división de poderes, su equilibrio y la esfera de atribuciones de los órganos originarios del Estado.


Es infundado el anterior planteamiento, por las razones que se pasan a desarrollar:


En la demanda, el procurador general de la República sostiene esencialmente que los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformados y adicionado el segundo mencionado por decreto publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad de catorce de mayo de dos mil dos, así como el artículo tercero transitorio de ese decreto, transgreden los artículos 16 y 122, apartado A, fracción V, en relación con el 73, fracción X, de la Constitución Federal, en virtud de que fueron emitidos por un órgano legislativo incompetente, pues en ellos se regulan aspectos relativos a las medidas de seguridad de las instituciones de banca múltiple, siendo que es atribución del Congreso de la Unión legislar en materia de intermediación y servicios financieros, que incluye lo relacionado con la organización de las instituciones de crédito, dentro de lo que se comprende el aspecto de su seguridad y protección, según se determinó en la jurisprudencia P./J. 71/97 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., septiembre de 1997, página 545, que lleva por rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INSTITUCIONES DE CRÉDITO. LA FACULTAD EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA LEGISLAR SOBRE INTERMEDIACIÓN Y SERVICIOS FINANCIEROS, INCLUYE LO RELATIVO A SU SEGURIDAD.".


Como puede advertirse, es inexacto que en el caso se trate de una controversia surgida entre poderes u órganos del Estado por invasión de sus atribuciones, como inexactamente lo sostiene el jefe de Gobierno del Distrito Federal, ya que quien promueve la acción de inconstitucionalidad lo es el procurador general de la República, quien plantea que las disposiciones legales impugnadas transgreden los artículos 16 y 122, apartado A, fracción V, en relación con el 73, fracción X, todos de la Constitución Federal, por haber sido expedidas por un órgano legislativo incompetente, siendo que el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Ley Suprema, autoriza expresamente al procurador general de la República para promover la acción de inconstitucionalidad contra normas generales del Distrito Federal que considere contravengan las disposiciones de la Carta Magna.


En efecto, el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."


Como se advierte de la norma suprema transcrita, el procurador general de la República está facultado para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal, así como en contra de tratados internacionales. Así, no hay duda de que el funcionario mencionado tiene legitimación para impugnar los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformado y adicionado el segundo mencionado por decreto publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad de catorce de mayo de dos mil dos, así como el artículo tercero transitorio de ese decreto, por tratarse de normas generales expedidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.


Al respecto, es aplicable la jurisprudencia 98/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2001, página 823, que establece:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."


Así, el Poder Reformador de la Constitución facultó al procurador general de la República para promover la acción de inconstitucionalidad a fin de plantear la posible contradicción de una norma general de carácter federal, local o del Distrito Federal, o bien, de un tratado internacional, con la Ley Suprema, con el único propósito de hacer prevalecer el orden constitucional.


Efectivamente, la acción de inconstitucionalidad es un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, no existe contención por tratarse de un medio de control abstracto de la Carta Magna, en el que las partes legitimadas para promoverla, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Carta Magna, no lo hacen para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general, ya que el Poder Reformador de la Constitución las facultó para denunciar la posible contradicción entre aquélla y la propia Carta Magna, a efecto de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, la someta a revisión y establezca si se adecua a los lineamientos fundamentales dados por la Constitución, tal como se explica en la jurisprudencia 129/99 de este órgano colegiado, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 791, que establece:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN. Al ser la acción de inconstitucionalidad un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, no existe contención, las partes legitimadas para promoverla, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no ejercen la acción para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general, pues el Poder Reformador de la Constitución las facultó para denunciar la posible contradicción entre aquélla y la propia Carta Magna, a efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, la someta a revisión y establezca si se adecua a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución."


Uno de los aspectos que distingue la acción de inconstitucionalidad de los otros medios de control constitucional, es que se ejerce, fundamentalmente, en interés de la constitucionalidad, esto es, en aras del principio de supremacía constitucional, en virtud del cual toda norma debe ajustarse a los lineamientos establecidos en la Ley Suprema. Por ello, toda norma general que se considere contraria a la Carta Magna puede ser impugnada por las partes legitimadas para ello a través de esta acción, que da lugar a un procedimiento que aunque requiere de sujetos activos que lo pongan en movimiento, su resultado recae o afecta, más que a las partes, a la ley impugnada y, eventualmente, a la sociedad, por lo que la acción de inconstitucionalidad procede sin agravio directo en perjuicio de los legitimados para ejercerla.


La Constitución Federal se subdivide en dos apartados fundamentales: dogmático y orgánico, y existen procedimientos constitucionales que salvaguardan cada uno, como lo es el juicio de amparo respecto de su parte dogmática y la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad que protegen tanto la parte orgánica como la parte dogmática. La acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto de la Constitución a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la Carta Magna, sin más limitación que la disposición u ordenamiento de que se trate contravenga la Constitución Federal. Por tanto, la parte legitimada para ejercer la acción de inconstitucionalidad puede plantear la contradicción de las normas combatidas con la Constitución Federal, ya sea en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no existe disposición alguna que establezca alguna limitación al respecto y tampoco se desprende de los antecedentes legislativos de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y cinco, y mil novecientos noventa y seis al artículo 105 de la Ley Suprema.


El anterior criterio se contiene en la jurisprudencia 73/2000 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, página 484, que establece:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA PUEDEN PLANTEAR LA CONTRADICCIÓN DE LAS NORMAS GENERALES FRENTE A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, YA SEA EN RELACIÓN CON SU PARTE DOGMÁTICA U ORGÁNICA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se subdivide en dos apartados fundamentales, el dogmático y el orgánico, respecto de los cuales existen procedimientos constitucionales que tutelan su salvaguarda, como son el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad. Por lo que hace a esta última, a diferencia del juicio de garantías que esencialmente protege, en su aspecto dogmático, a la Ley Fundamental, y de la controversia constitucional que protege su parte orgánica y por excepción su parte dogmática, la citada acción de inconstitucionalidad salvaguarda ambos apartados. Ello es así, porque la referida acción es un medio de control abstracto, a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la Carta Magna, sin más limitación que la disposición u ordenamiento normativo de que se trate la contravenga, por lo que las partes legitimadas para ejercer dicha acción pueden plantear la contradicción de las normas combatidas y la Constitución Federal, ya sea en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no existe disposición alguna que establezca limitaciones al respecto ni tampoco se desprende de los antecedentes legislativos de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y cinco y mil novecientos noventa y seis."


Como se advierte de lo expuesto en torno a la acción de inconstitucionalidad, se pueden establecer las siguientes conclusiones:


-La constitucionalidad de una ley puede ser cuestionada tanto desde el punto de vista material como desde el punto de vista formal; esto es, la inconstitucionalidad de una ley puede derivar, por un lado, de que su contenido en general o el de alguno de sus preceptos en particular, contravengan lo establecido por la Constitución General de la República y, por otro lado, de la incompetencia del órgano que la expide o de algún vicio en el proceso legislativo que le dio origen. En el primer caso, se estará ante una inconstitucionalidad material y en el segundo ante una inconstitucionalidad formal.


-La inconstitucionalidad material de una ley necesariamente implica una violación directa a la Constitución, mientras que la inconstitucionalidad formal, si bien también puede constituir una violación directa, por regla general implica una violación indirecta, pero no por ello menos trascendente.


-La finalidad perseguida por el Poder Reformador de la Constitución, al instituir las acciones de inconstitucionalidad, fue la de establecer un mecanismo que permitiera someter al análisis de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de modo integral, la constitucionalidad de las leyes pero que, a diferencia de lo que ocurre en el juicio de amparo, la sentencia que al efecto se dictara tuviera efectos generales.


-Atendiendo a la diferencia entre constitucionalidad material y formal de una ley y a la finalidad perseguida por el Constituyente Permanente al instituir la acción de inconstitucionalidad, al disponer la fracción II del artículo 105 de la Ley Suprema, que esa acción tiene por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, debe interpretarse que a través de este procedimiento puede plantearse tanto la inconstitucionalidad material como la formal de una ley.


Así, de conformidad con todo lo razonado, debe concluirse que resulta procedente la presente acción de inconstitucionalidad, en virtud de que la hace valer el procurador general de la República en contra de normas generales expedidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, como son los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformados y adicionado el segundo mencionado por decreto publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad de catorce de mayo de dos mil dos, así como el artículo tercero transitorio de ese decreto, funcionario que está expresamente facultado por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal, para promover la acción de inconstitucionalidad a fin de plantear la contravención a la Carta Magna por parte de normas generales del Distrito Federal, sin que resienta agravio directo alguno y con el propósito fundamental de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de esas normas generales y, en caso de que las estime contrarias a la Ley Suprema, declare su invalidez con efectos generales, siempre que el fallo relativo alcance la votación requerida para ello.


No es obstáculo a la conclusión alcanzada que el planteamiento de inconstitucionalidad hecho valer por el procurador general de la República, se haga consistir en la incompetencia de la Asamblea Legislativa para expedir las normas generales impugnadas por considerar que en ellas se regulan aspectos relativos a las medidas de seguridad de las instituciones de banca múltiple, siendo que es atribución del Congreso de la Unión legislar en materia de intermediación y servicios financieros, que incluye lo relacionado con la organización de las instituciones de crédito, dentro de lo que se comprende el aspecto de su seguridad y protección.


En efecto, con independencia de que este planteamiento de inconstitucionalidad pudiera ser materia de una controversia constitucional hecha valer por el órgano u órganos de Estado que consideraran invadida la esfera de atribuciones que les reserva la Ley Suprema, lo cierto es que conforme a lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución General de la República, el procurador general de la República está facultado para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de disposiciones legales del Distrito Federal, sin resentir agravio directo alguno y con el solo propósito de hacer imperar el orden constitucional, así como que en dicha acción ese funcionario legalmente puede plantear la contravención por las disposiciones generales que impugna a una norma de la Ley Suprema, ya sea que ésta se refiera a su parte dogmática o a la orgánica, así como que el planteamiento relativo puede versar sobre una violación directa o una violación indirecta a la Carta Magna, de suerte tal que el concepto de invalidez que el procurador general de la República hace valer en la presente acción de inconstitucionalidad, es procedente aun cuando plantee la incompetencia de la Asamblea Legislativa para expedir las normas impugnadas por considerarla incompetente al regular una materia que la Carta Magna reserva expresamente al Congreso de la Unión, máxime si tal incompetencia se hace derivar de lo dispuesto por los artículos 73, fracción X y 122, apartado A, fracción V, de la Ley Fundamental.


NOVENO. Tomando en consideración que de la votación del proyecto del M.M.A.G., en el aspecto relativo a los artículos impugnados en esta acción de inconstitucionalidad, que proponía declarar su invalidez por ser contrarios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aparece que el resultado de la misma fue de siete votos de los Ministros A.A., A.G., D.R., A.A., O.M., R.P. y del Ministro presidente G.P. a favor del proyecto; y de cuatro votos de los M.C. y C., G.P., S.C. de G.V. y S.M. en contra, procede desestimar la acción por las siguientes razones:


El artículo 59 de la ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución, previene que "En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título (III), en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II.". El artículo 73 de este título señala: "Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley.". El artículo 41, en sus fracciones III y V, dispone: "Las sentencias deberán contener: ... III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados. ... V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen.".-Por otra parte, el artículo 72 del propio ordenamiento, establece: "Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto.". Esta disposición reproduce lo establecido por el párrafo quinto del artículo 105, fracción II, de la Constitución, en el mismo sentido.


Del análisis concatenado de los dispositivos transcritos se sigue que al presentarse en el caso a estudio la hipótesis descrita de una resolución mayoritaria, en el sentido de la inconstitucionalidad del precepto, pero que no alcanzó la mayoría exigida para invalidar la norma, debe hacerse, en un punto resolutivo de la sentencia, la declaración plenaria de la desestimación de la acción, sirviendo estas consideraciones como sustento.


Debe añadirse que la disposición que se aplica tiene un claro apoyo constitucional derivado de los artículos 40, 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 105, fracción II y 122 de la propia Carta Fundamental.


El artículo 40, en la parte que interesa, señala que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República ... democrática ...". El artículo 133 consagra el principio de supremacía constitucional al determinar que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. ...".


El 135 regula lo relativo a las reformas de la Constitución, al prever que: "La presente Constitución puede ser adicionada o reformada." y añade que "Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.", así como que "El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.".


Por otra parte, el artículo 105 de la propia Carta Fundamental, establece como un mecanismo de defensa de la supremacía constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, las acciones de inconstitucionalidad que podrá oponer, entre otras hipótesis, el procurador general de la República en contra de "leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano".


Finalmente, el artículo 122 citado regula el sistema jurídico-constitucional del Distrito Federal, especificando como una de las autoridades locales del mismo a la Asamblea Legislativa (párrafo segundo) la que estará integrada con el número de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal"en los términos que señalen esta Constitución y el Estatuto de Gobierno".


De las diversas disposiciones mencionadas se pueden establecer las siguientes conclusiones:


I. El sistema jurídico mexicano reconoce como N.S. del mismo a la Constitución. Todas las autoridades de los Poderes Federales, Estatales y del Distrito Federal deben ajustar sus actos a ella.


II. La Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la responsabilidad de velar por la constitucionalidad de todo acto de autoridad, entre otros procesos, en la acción de inconstitucionalidad.


III. La función de la Suprema Corte, en el supuesto señalado, radica en cotejar el acto de la autoridad legislativa local, en el supuesto que se plantea, con las disposiciones constitucionales aplicables, para determinar si se ajusta a ellas.


IV. La Suprema Corte, en el ejercicio de su función de control constitucional, debe ajustarse a lo establecido en las disposiciones vigentes de la Constitución. Apartarse de la Constitución implicaría atentar contra su propia naturaleza. Si la Constitución establece algún principio que por el transcurso del tiempo resulta anacrónico, no toca a la Suprema Corte introducir su modificación, sino al órgano legislativo correspondiente (Poder Constituyente Permanente, también identificado como Órgano Reformador de la Constitución).


V. Los órganos legislativos, entre ellos la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al emitir sus leyes deben ajustarse a la Constitución.


VI. Si el procurador general de la República considera que una ley aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal es violatoria de la Constitución, puede acudir a la Suprema Corte en vía de acción de inconstitucionalidad.


VII. La Suprema Corte de Justicia, al resolver la cuestión, con la mayor amplitud en el análisis del tema, pues cabe la más amplia suplencia de la queja (salvo en acciones de inconstitucionalidad en materia electoral), deberá determinar si se dio la violación pretendida.


Conforme a lo anterior, debe concluirse que el principio consagrado en la Constitución en cuanto a la necesidad de que cuando menos sean ocho Ministros los que voten en el sentido de que se da la inconstitucionalidad de la norma, responde con claridad al sistema constitucional descrito. Por una parte, la aprobación de la norma deriva de una votación unánime o mayoritaria del cuerpo legislativo respectivo. Si el principio de supremacía constitucional, establecido en el artículo 133 de la Constitución, obliga a los legisladores a que las normas que aprueban sean conformes con la misma, resulta lógico que, ante toda disposición emanada de un cuerpo legislativo, se presuma su constitucionalidad. Ahora bien, si el procurador general de la República considera que se violentó la Constitución por el cuerpo legislativo, podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad ante el órgano supremo del Poder Judicial de la Federación, encargado de velar por el respeto al orden constitucional. Se trata, por consiguiente, de someter a un órgano de carácter técnico-profesional, lo decidido por un órgano de carácter político, emanado de una elección popular. El procurador general de la República tiene la atribución constitucional, prevista en el artículo 105 de la Carta Fundamental, de acudir ante la Suprema Corte para promover la acción. Pero con la misma coherencia del sistema, serán necesarios ocho votos para que se haga la declaración respectiva. De no alcanzarse ese número en el sentido de la inconstitucionalidad, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercida y ordenará el archivo del expediente, con una clara diferencia a los casos en que, por mayoría simple (mitad más uno), se considere constitucional la norma o cuando se estime inconstitucional, cumpliéndose el requisito de la votación calificada descrita, pues en estos supuestos, en la parte considerativa del proyecto, habrá un pronunciamiento sobre la constitucionalidad establecida, dándose lugar a tesis aislada, si no se alcanzaron los ocho votos declarando la constitucionalidad, o a tesis jurisprudencial cuando la votación llega a ser de ocho o más votos en uno u otro sentido, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, de que "las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común, de los Estados, del Distrito Federal y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales". Como se ve, la lógica del sistema no se limita a la declaración de constitucionalidad por simple mayoría, de inconstitucionalidad por mayoría calificada o de insubsistencia de la acción cuando no se llega a la misma, sino que ello comprende las consideraciones en que se sustenten las conclusiones. Si se coincide con la constitucionalidad a que llegó la mayoría del cuerpo legislativo, y según sea la votación, simple o calificada, habrá el respaldo jurídico al mismo en una tesis aislada o jurisprudencial del órgano supremo técnico-jurídico, encargado constitucionalmente de velar por el respeto al orden emanado de la Constitución.


En cambio, si existiendo mayoría, pero menos de ocho votos, en el sentido de que la norma es inconstitucional, sólo se dará la declaración plenaria de la insubsistencia de la acción sin ningún respaldo de tesis jurídica, puesto que ningún pronunciamiento jurídico se hará por el Pleno por aplicación de una regla técnica que salvaguarda la presunción de validez de la norma respectiva en cuanto a que el órgano legislativo se ajustó a la Constitución. El que a ello se haya llegado por falta de la votación calificada se refleja en la ausencia de argumentos jurídicos de la Suprema Corte, que respalden y fortalezcan lo establecido por la legislatura lo que no puede derivar de una votación minoritaria cuyo alcance se limita a impedir la declaración de inconstitucionalidad a la que arribó la mayoría no calificada. De acuerdo con el sistema judicial resulta también lógico que en el supuesto de declaración de desestimación de la acción de inconstitucionalidad, si bien no existirá por parte de la Suprema Corte un pronunciamiento sobre el tema relativo, sí podrán redactarse votos de los Ministros de la mayoría no calificada y de los de minoría que den los argumentos que respaldaron su opinión.


Por todo lo expuesto, debe concluirse que en relación con los artículos 67 bis, 75, 77, fracción XIV, 79 y tercero transitorio de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, este Pleno en estricto acatamiento del artículo 72 de la ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución, debe desestimar la acción ejercida y ordenar el archivo del asunto.


Por todas las consideraciones contenidas en éste y en los anteriores considerandos y con fundamento en lo establecido en los artículos 105, fracción III, de la Constitución, 39, 40, 41, 43, 59, 71, 72 y 73 de su ley reglamentaria, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente la acción de inconstitucionalidad planteada por el procurador general de la República.


SEGUNDO.-Se desestima la acción de inconstitucionalidad en los términos precisados en el último considerando y se ordena el archivo del asunto.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, conforme a la votación de los señores Ministros que enseguida se indica:


Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., A.A., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V. y presidente G.P., en contra del voto del M.S.M. se consideró procedente la acción de inconstitucionalidad y manifestó que formulará voto particular.


Los señores M.A.A., A.G., D.R., A.A., O.M., R.P. y presidente G.P. votaron a favor de la inconstitucionalidad de los artículos impugnados, y los señores M.C. y C., G.P., S.C. de G.V. y S.M. votaron por su constitucionalidad. Los señores M.A.A., A.G., D.R., A.A., O.M., R.P. y presidente G.P. manifestaron que formularán voto mayoritario no calificado; los señores M.C. y C., G.P., S.C. de G.V. y S.M. manifestaron que formularán voto de minoría.


En virtud de que la declaración de invalidez de la norma impugnada no obtuvo los ocho votos necesarios a que se refiere el artículo 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el Tribunal Pleno desestimó la acción de inconstitucionalidad y ordenó su archivo.


Dada la conformidad del Ministro ponente A.G. para formular el engrose de la parte considerativa correspondiente, se le confirió ese encargo, lo que fue aprobado por unanimidad de once votos.

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