Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 29072571

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Localizacion:SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Diciembre de 2003
RESUMEN

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/2003. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA LEGISLATURA DEL ESTADO DE CHIHUAHUA.ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES.

 
CONTENIDO

ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/2003. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAG�SIMA LEGISLATURA DEL ESTADO DE CHIHUAHUA.
MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..
SECRETARIO: EDUARDO DELGADO DUR�N.
M�xico, Distrito F.. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, correspondiente al d�a veintinueve de octubre de dos mil tres.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por escrito presentado el seis de diciembre de dos mil dos en la Oficina de Certificaci�n Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, G.L.P.�a y otros, ostent�ndose como diputados de la Sexag�sima Legislatura del Estado de C., promovieron acci�n de inconstitucionalidad, solicitando la invalidez de las normas que m�s adelante se se�alan, emitidas por las autoridades que a continuaci�n se precisan:
"II. �rgano legislativo que emiti� las normas generales que se impugnan: Congreso del Estado de C., quien puede ser notificado a trav�s de su presidente y oficial mayor, quienes, conforme a la Ley Org�nica del Poder Legislativo, ostentan la representaci�n de ese cuerpo colegiado, en las instalaciones que albergan en el segundo piso del Palacio de Gobierno del Estado, sitio en la calle A., n�mero 901, de la colonia Centro de la Ciudad de C.. III. �rgano ejecutivo que promulg� las normas impugnadas: El gobernador del Estado de C., C.P.M.G.�a, quien puede ser notificado en las instalaciones que ocupa el primer piso del Palacio de Gobierno del Estado, situado en calle A., n�mero 901, de la colonia Centro, de la Ciudad de C.. IV. Norma general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se hubiere publicado: Decreto N�mero 446/02, del primer periodo ordinario, correspondiente al segundo a�o de ejercicio constitucional de la Sexag�sima Legislatura del Estado Libre y Soberano de C., y publicado el 9 de noviembre del a�o en curso en el ejemplar n�mero 90 del P.�dico Oficial del Gobierno del Estado de C., mismo que se adjunta al presente escrito y en donde se autoriza al Ejecutivo del Estado para que, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de la cuotas de peaje que este Congreso autoriz� cobrarles a los usuarios de los tramos carreteros J., J., Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauht�moc, Ojo L.M.�n y Acotamiento F.M.�n-Galeana. Asimismo, se autoriza al Ejecutivo del Estado para que, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, contrate la constituci�n de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisi�n de t�tulos burs�tiles hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago sean los ingresos mencionados en el art�culo anterior, debiendo buscarse las mejores condiciones atendiendo a la situaci�n prevaleciente en el mercado financiero y burs�til. El contenido esencial de este decreto se desarrolla en el numeral segundo del cap�tulo de antecedentes de la presente acci�n de inconstitucionalidad."
SEGUNDO. Los promoventes hicieron valer los siguientes conceptos de invalidez:
"Antecedentes. Primero. El art�culo 40 de la Constituci�n Pol�tica del Estado de C. se�ala lo siguiente: ?Art�culo 40. El Congreso se integrar� con representantes del pueblo de C., electos como diputados en su totalidad cada tres a�os. Por cada diputado propietario se elegir� un suplente. El Congreso se compondr� de treinta y tres diputados, de los cuales veintid�s ser�n electos en distritos electorales uninominales, seg�n el principio de mayor�a relativa, y once por el principio de representaci�n proporcional. Los diputados de mayor�a relativa y los de representaci�n proporcional tendr�n la misma categor�a e iguales derechos y obligaciones. ...?. Bajo este tenor y con la finalidad de dar cumplimiento al inciso d) de la fracci�n II del art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, quienes suscriben representamos el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Sexag�sima Legislatura del Estado de C., como lo acreditamos con el decreto correspondiente que se anexa al presente documento. Segundo. El viernes 8 de noviembre del a�o en curso, la Sexag�sima Legislatura del Estado de C. aprob� el Decreto 446/02; este decreto fue publicado el s�bado 9 de noviembre en el P.�dico Oficial del Gobierno del Estado, el cual se anexa. De un an�lisis del contenido del decreto, encontramos lo siguiente: El decreto que nos ocupa, en su art�culo primero, crea un fideicomiso con los ingresos provenientes de las cuotas de peaje de los tramos carreteros J., J., Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauht�moc, Ojo L.M.�n y de F.M.�n-Galeana; condicionando la creaci�n del fideicomiso a que se surta la siguiente hip�tesis: ?... se deber� convenir previamente con Nacional Financiera, S.N.C., la liberaci�n de la afectaci�n fiduciaria a la que se encuentran sujetos los ingresos de peaje en el fideicomiso que bajo el n�mero 836-2 lleva como fiduciaria dicha instituci�n y que se identifica como fideicomiso de garant�a y pago ...?. Es decir, de acuerdo con este enunciado, la constituci�n del nuevo fideicomiso depender� del resultado de las negociaciones con Nacional Financiera para que se libere el gravamen a que se encuentran sujetos los bienes con que se pretende crear el nuevo fideicomiso. Cabe destacar que de acuerdo al inciso ?C?, fracci�n V, del art�culo segundo, se autoriza a la fiduciaria para que emita los t�tulos burs�tiles por los montos y en los t�rminos y condiciones que estime el comit� t�cnico del fideicomiso, as� como para que lleve a cabo la colecci�n de los mismos ante el p�blico inversionista. De acuerdo al inciso ?D? de la fracci�n V del art�culo segundo del decreto que nos ocupa, el producto que se obtenga de la primera colocaci�n de los t�tulos ser� destinado por la fiduciaria al pago del adeudo a cargo del fideicomiso de garant�a y pago y que asciende a la cantidad de $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.). De lo que se deduce que el Gobierno del Estado pactar� con Nacional Financiera la liberaci�n de los bienes afectos al fideicomiso de garant�a y pago para que, a su vez, dichos bienes pasen a integrar el nuevo fideicomiso que se autoriza en el decreto y que una vez que el fideicomiso obtenga los recursos por medio de la colocaci�n de t�tulos burs�tiles se proceder� a pagar el adeudo con Nacional Financiera, es decir, el fideicomiso de garant�a y pago. Conviene resaltar que el adeudo del fideicomiso de garant�a y pago asciende a la cantidad de $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) y son dos los titulares de estos cr�ditos: Nacional Financiera, con $465'000,000.00 (cuatrocientos sesenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) y el Gobierno del Estado, con $620'000,000.00 (seiscientos veinte millones de pesos 00/100 M.N.). Por lo anterior, el art�culo noveno del decreto establece que estos recursos, es decir, los que obtenga el gobierno como pago de los derechos que le corresponden del fideicomiso de garant�a y pago que ascienden a $620'000,000.00 (seiscientos veinte millones de pesos 00/100 M.N.), $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) los destinar� al gasto corriente para el ejercicio del a�o 2002 y los restantes $120'000,000.00 (ciento veinte millones de pesos 00/100 M.N.) al fondo de infraestructura a que se refiere el art�culo sexto del decreto en comento. El remanente de los recursos que se obtengan por la colocaci�n de t�tulos se destinar�n a un Fondo para el Desarrollo de Infraestructura del Gobierno del Estado, ya que los remanentes tendr�n que ser entregados al fideicomitente, de acuerdo al inciso K), fracci�n V, del art�culo segundo. No obstante, el art�culo sexto del decreto proh�be que dichos recursos se destinen para gasto corriente. En el mismo numeral se pretende dar un destino espec�fico a estos recursos remanentes para los a�os 2002, 2003 y 2004. De lo anterior se desprende que dicho art�culo, en relaci�n con el art�culo tercero transitorio, pasa a formar parte de la actual Ley de Ingresos y pasar� a formar parte de las correspondientes Leyes de Ingresos de los a�os 2003 y 2004. Por �ltimo, cabe destacar que el plazo para la afectaci�n en fideicomiso de las cuotas de peaje ser� de diez a�os o hasta que los t�tulos burs�tiles hayan quedado �ntegramente liquidados de acuerdo al p�rrafo final de la fracci�n II del art�culo segundo del decreto. De conformidad con las disposiciones de la Ley de Deuda P�blica ya citada, nos encontramos con que el contenido del decreto, en esencia, versa sobre la autorizaci�n al Ejecutivo del Estado para contraer deuda p�blica, ya que �sta se puede llevar a cabo trav�s de la emisi�n de t�tulos burs�tiles acordes a lo preceptuado por la fracci�n I del art�culo noveno, en relaci�n con la fracci�n V del art�culo segundo, ya que quien va a emitir los t�tulos es la Secretar�a de Finanzas del Gobierno del Estado, a trav�s del fideicomiso que se crea por medio del art�culo segundo del decreto que nos ocupa y el fideicomitente �nico lo ser� el Estado Libre y Soberano de C., por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, seg�n lo preceptuado por la fracci�n I del art�culo segundo del decreto que hoy se impugna. De lo anterior se llega a las siguientes conclusiones: 1. Contiene dos actos distintos: La creaci�n de un fideicomiso y la autorizaci�n al fideicomiso para contratar un empr�stito hasta por $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), a trav�s de la colocaci�n de t�tulos en el mercado financiero nacional. El pago de la deuda se llevar� a cabo con los recursos provenientes de las cuotas de peaje, de las carreteras federales, que actualmente tiene concesionadas el Gobierno del Estado. Sirven de garant�a al pr�stamo, los mismos ingresos. El Gobierno de Estado de C. aparece como fideicomitente y como fideicomisarios, en primer lugar, los tenedores de los t�tulos que se emitan y, en segundo, el propio Gobierno del Estado. 2. Naturaleza jur�dica del decreto. Es una norma de car�cter general. En efecto, por tratarse de un empr�stito, esto es, cuando el gobierno recurre al mercado burs�til en demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en determinadas formas y t�rminos, y de pagar un inter�s peri�dico, por lo siguiente: a) El empr�stito es un ingreso del Estado y de conformidad con nuestra legislaci�n, todos los ingresos deben provenir de una ley en sentido formal y material, como lo es la Ley anual de Ingresos. b) El propio decreto que se impugna establece en sus art�culos sexto y tercero transitorios la ampliaci�n de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Estado, para los a�os 2002, 2003 y 2004; por lo que estamos, sin duda, ante una norma de car�cter general. Si bien en nuestro derecho la doctrina ha sostenido que trat�ndose del decreto de presupuesto, �ste es una simple autorizaci�n de gastos que hace el Congreso, en trat�ndose de los ingresos, no existe duda de que no se trata de una simple autorizaci�n, sino que tiene que ser a trav�s de una ley en todo sentido como se decreten los mismos. Tercero. El �ltimo p�rrafo de la fracci�n VIII del art�culo 117 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que: ?Los Estados y los Municipios no podr�n contraer obligaciones o empr�stitos sino cuando se destinen a inversiones p�blicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas p�blicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. ...?. De acuerdo al texto anterior, para que los Estados puedan llevar a cabo la contrataci�n de obligaciones o empr�stitos, se tienen que cumplir a fortiori los siguientes requisitos: I. La contrataci�n debe hacerse conforme a las bases establecidas en una ley emitida por las Legislaturas de los Estados, que en el caso que nos ocupa es la Ley de Deuda P�blica del Estado de C. y sus Municipios; II. El endeudamiento debe ser por los conceptos y hasta por los montos que las Legislaturas de los Estados fijen anualmente en sus respectivas leyes de ingresos y, por �ltimo; III. Que los recursos que se obtengan se destinen a inversiones p�blicas productivas. Cuarto. Por su parte, la Ley de Deuda P�blica del Estado de C. y sus Municipios establece las bases a que se refiere el art�culo 117 citado, por lo que podemos decir que la misma viene siendo una ley reglamentaria de la Constituci�n, en esta materia. A continuaci�n se hace un desglose, en lo conducente: 1. El objeto. El art�culo 1o. dice que su objeto es fijar las bases y requisitos para la contrataci�n de empr�stitos, cr�ditos y obligaciones a cargo del Estado de C., sus Municipios y sus respectivos organismos descentralizados, empresas de participaci�n y fideicomisos. 2. C�mo se constituye la deuda p�blica. ?Art�culo 2o. La deuda p�blica est� constituida por los cr�ditos, empr�stitos y obligaciones, directas y contingentes, contra�dos en los t�rminos del art�culo 64, fracci�n IX, apartado b), de la Constituci�n Pol�tica del Estado, en relaci�n con el art�culo 117, fracci�n VIII, de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de las siguientes entidades p�blicas: I. El Estado; II. Los Municipios; III. Los organismos descentralizados estatales o municipales; IV. Las empresas de participaci�n estatal o municipal mayoritaria; y V. Los fideicomisos, en los que alguna de las entidades se�aladas anteriormente tenga el car�cter de fideicomitente.?. 3. Limitante n�mero uno. Destino de los recursos. ?Art�culo 3o. En cualquier caso, los empr�stitos y cr�ditos que contraigan y las obligaciones que emitan las entidades a que se refiere el art�culo anterior, s�lo podr�n destinarse a inversiones p�blicas productivas ...?. 4. Qu� actividades se consideran inversiones p�blicas productivas. ?Art�culo 3o. ... tanto las de car�cter econ�mico como social, siempre que produzcan, de manera directa o indirecta, un incremento en sus ingresos, quedando comprendidas con este car�cter, las relativas a la ejecuci�n de obras p�blicas, adquisici�n o manufactura de bienes y prestaci�n de servicios p�blicos.?. 5. Limitante n�mero dos. ?Art�culo 4o. En las iniciativas de Ley de Ingresos que se presenten al Congreso, deber�n preverse los montos de endeudamiento anual. ...?. 6. E.�n a la regla general, es decir, endeudamientos adicionales a los previstos en la Ley anual de Ingresos, requisitos. ?Art�culo 4o. �nicamente por causa debidamente justificada, podr� el Estado celebrar operaciones adicionales de endeudamiento, para cumplir compromisos de inversi�n de car�cter extraordinario surgidos con posterioridad a la aprobaci�n de dicha ley, previa autorizaci�n del Congreso, cuando se requiera conforme a la legislaci�n vigente. ...?. 7. Qu� se entiende por deuda p�blica estatal. ?Art�culo 6o. Se entiende por deuda p�blica estatal la que contraiga el Gobierno del Estado, como responsable directo o deudor solidario de las entidades previstas en las fracciones II a V del art�culo 2o. de esta ley.?. 8. Mediante qu� presiones se puede contraer deuda p�blica. ?Art�culo 9o. ... I. La suscripci�n o emisi�n de t�tulos de cr�dito; ... IV. Todas las operaciones de endeudamiento que comprendan obligaciones a plazos, as� como obligaciones de exigibilidad contingente derivadas de actos jur�dicos, independientemente de la forma en que se les documente, contra�das a trav�s o a cargo de las entidades a que se refiere el art�culo 2o. de esta ley.?. 9. Qu� le compete al Congreso del Estado. ?Art�culo 15. ... I.E. y aprobar, en su caso, los montos de endeudamiento neto anual solicitados en las iniciativas de Ley de Ingresos que presenten el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos, as� como los endeudamientos adicionales a que se refiere el art�culo 4o. de esta ley. ...?. 10. Corresponde al Ejecutivo del Estado en materia de deuda p�blica, por conducto de la Direcci�n General de Finanzas y Administraci�n: ?Art�culo 17. ... III. Celebrar los contratos y convenios para la obtenci�n de cr�ditos y dem�s operaciones financieras de deuda p�blica que contrate como deudor directo o como aval o responsable solidario en las operaciones de endeudamiento que contraigan las entidades enumeradas en las fracciones II a V del art�culo 2o. de esta ley, en los l�mites autorizados por el Congreso, suscribiendo los documentos y t�tulos de cr�dito requeridos para tal efecto. ... X. Emitir bonos y dem�s obligaciones de deuda p�blica, as� como contratar y administrar la deuda p�blica del Gobierno del Estado. ...?. 11. Forma de colocaci�n de los t�tulos. El Gobierno del Estado y los Municipios, por conducto de las dependencias encargadas de sus finanzas, podr�n colocar directamente en los mercados nacionales de capitales los t�tulos de deuda p�blica que emitan; o en forma indirecta, por medio de consorcios o agentes financieros, conforme a las leyes respectivas. 12. P.�n para destinar los recursos a gasto corriente. ?Art�culo 34. Queda prohibido en general realizar cualquier operaci�n de cr�dito p�blico para financiar gasto corriente ...?. E.�n. Se except�a de lo anterior lo previsto en el p�rrafo tercero del art�culo 4o., as� como lo dispuesto en el art�culo 23 de la propia ley. Es decir, cuando se trate de flujos de efectivo y en el caso de obligaciones que se puedan pagar durante el propio periodo constitucional. 13. Inexistencia y nulidad absoluta. ?Art�culo 35. Las operaciones de cr�dito p�blico realizadas en contravenci�n a las disposiciones previstas en la presente ley son nulas de pleno derecho, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurran quienes las lleven a cabo.?. Conceptos de invalidez. Aun cuando el texto constitucional citado, al fijar las bases para el endeudamiento de los Estados desarrolla primeramente la base para que las obligaciones y empr�stitos se destinen a inversiones p�blicas productivas, y no es sino hasta el final de su redacci�n donde aborda el principio de anualidad que rige esta materia; hoy, por raz�n de m�todo, los conceptos de invalidez se expresar�n en orden inverso al redactado en el precepto; de esta forma examinaremos primero el quebranto que se hace al principio de anualidad, para terminar con el requisito del destino de los recursos. Primer concepto de invalidez. Lo exponemos en dos apartados: El primero de ellos se refiere al hecho central de que el decreto se autoriz� fuera de �poca o de tiempo, o si se quiere de oportunidad. El segundo, que no se trata de un endeudamiento adicional. I. La norma general que se impugna, como ya se mencion�, fue aprobada por el Congreso del Estado el 8 de noviembre y se public� al d�a siguiente, por lo que a partir de esa fecha se encuentra en vigor. Esta aprobaci�n violenta de manera flagrante lo dispuesto por la Constituci�n F. en su art�culo 117, fracci�n octava, �ltimo p�rrafo, que establece con meridiana claridad que los montos de endeudamiento se deben aprobar anualmente, es decir, la Ley de Ingresos debe prever los montos de endeudamiento para todo el ejercicio financiero respectivo. Por tanto, si se aprob� en el mes de noviembre del a�o dos mil dos, y no en la Ley de Ingresos para el a�o dos mil dos, dicha aprobaci�n es violatoria de la Constituci�n en su art�culo 117, ya que no se est� respetando la limitaci�n ah� contenida, referente a la �poca u oportunidad para llevar a cabo este tipo de actos, que debi� ser en el mes de diciembre del a�o 2001, que fue cuando se aprob� la Ley deIngresos del Gobierno del Estado para el ejercicio de dos mil dos. En efecto, la limitaci�n contenida en la disposici�n constitucional que nos ocupa se encuentra informada del principio de la doctrina en materia financiera del Estado denominado ?anualidad?, esto es, si bien es cierto que los Estados pueden endeudarse por los conceptos y hasta los montos que autoricen sus legislaturas, tambi�n es m�s cierto que la Constituci�n les fija a �stas una limitante en el tiempo para otorgar estas autorizaciones de endeudamiento que, en rigor, viene a traducirse en que, por regla general, s�lo en la Ley anual de Ingresos se pueden prever los montos de endeudamiento para todo el a�o financiero, que en nuestro Estado comprende del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada a�o. La raz�n por la cual el Constituyente estableci� esta limitante sin duda obedece a la misma que caracteriza a la anualidad del presupuesto, entendido �ste como ingresos y egresos, principio que ya es indiscutido en la finanzas p�blicas cl�sicas, ya que robustece la facultad del Legislativo para controlar al Ejecutivo, sirvi�ndole de un medio para conocer, vigilar y limitar la acci�n de gobierno, incluso para evitar los despilfarros del gobierno, ya que se evita que, a capricho del Ejecutivo, las legislaturas d�ciles, constantemente, durante todo el a�o, le est�n autorizando empr�stitos. Conviene tener presente que los empr�stitos han dejado de ser ingresos extraordinarios para transformarse en recursos ordinarios del Estado, y dado que �stos deben ser �nicamente suficientes para cubrir el presupuesto anual, de ello se deduce, entonces, que los empr�stitos se tengan que autorizar anualmente al aprobar el presupuesto de egresos, pues ser� en esta etapa en que los legisladores est�n en posibilidad de discernir las necesidades de financiamiento para cubrir el presupuesto aprobado. II. Adem�s, si tenemos en cuenta que no puede haber gasto alguno que no est� contemplado en el presupuesto y que la obtenci�n de los ingresos ya fue prevista, nos corrobora entonces que, salvo un gasto extraordinario, es decir, que no est� contemplado en el presupuesto, podr� ser lo que d� motivo a autorizarse un empr�stito para cubrir dicho gasto, tal como lo expone el precitado art�culo 4o. de la Ley de Deuda P�blica, el que adem�s lo condiciona a que el gasto sea de naturaleza espec�fica, es decir, no cualquier gasto extraordinario, sino que el gasto tiene que versar sobre una inversi�n extraordinaria, y adem�s que dicha inversi�n sea productiva, en acatamiento a lo dispuesto por el art�culo 117 constitucional, en relaci�n con los art�culos 3o. y 10 de la Ley de Deuda P�blica. Como en el caso que nos ocupa el decreto se refiere en primer lugar al pago de una deuda del Gobierno del Estado, como lo es el fideicomiso de garant�a y pago, as� como dar suficiencia presupuestaria al ejercicio del presente a�o dos mil dos y, por el otro, destinar los remanentes de dichos recursos a inversiones productivas, nos encontramos, entonces, con la ausencia del car�cter extraordinario del gasto, es decir, no se trata de una inversi�n extraordinaria surgida con posterioridad a la aprobaci�n del presupuesto de egresos del a�o dos mil dos. Si del contenido del decreto que se impugna se advierte que no existe, no se surte, la hip�tesis de gasto extraordinario y que, por tanto, exista necesidad de un endeudamiento adicional, entonces no es posible que en pleno mes de noviembre, y a punto de terminar el ejercicio anual, se presente y se apruebe esta iniciativa. De lo expuesto se desprende, entonces, el car�cter inconstitucional de que se halla afectado el decreto que hoy se impugna, ya que, en todo caso, debi� formar parte de la iniciativa de Ley de Ingresos del a�o dos mil dos, y ser autorizado en la propia iniciativa de Ley de Ingresos del a�o dos mil dos, misma que fue aprobada en el mes de diciembre del a�o dos mil uno o, simplemente, presentarse como parte de la iniciativa de Ley de Ingresos del a�o dos mil tres, que tendr� que ser presentada al Congreso, y seguramente aprobada en el pr�ximo mes de diciembre. No siendo as�, y no trat�ndose del supuesto previsto en el art�culo 4o. de la ley reglamentaria mencionada, es decir, no trat�ndose de un endeudamiento adicional, por no destinarse los recursos al pago de un gasto extraordinario, generado con posterioridad a la aprobaci�n de la Ley de Ingresos para el a�o dos mil dos, tal como lo requieren la Constituci�n y la ley, deviene necesario admitir que la norma general que nos ocupa, y contenida en el decreto que se impugna, se expidi� con violaci�n a lo ordenado por el texto constitucional multicitado, por lo que ese Alto Tribunal deber� decretar su invalidez. Por otro lado, el esp�ritu de la ley confirma lo que en su momento el legislador puntualiz�: la exclusividad en el destino de los recursos, es decir, no se puede endeudar para pagar deudas o destinar los recursos a gasto corriente, sino �nicamente para la inversi�n p�blica productiva. Lo que nos lleva a exponer el segundo concepto de invalidez. Segundo concepto de invalidez. El supracitado fideicomiso, creado por decreto de la Sexag�sima Legislatura, violenta de manera directa el mandato constitucional previsto en el �ltimo p�rrafo del art�culo 117 de la Constituci�n F., en atenci�n a que ?los Estados y los Municipios no podr�n contraer obligaciones o empr�stitos (con antelaci�n ya se justific� que estamos ante la presencia de esta figura financiera) sino cuando se destinen a inversiones p�blicas productivas?. Acordes al m�todo seguido en el primer concepto de invalidez, expondremos el siguiente concepto en dos apartados: I. Como ya se mencion�, de los $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) autorizados, $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) se destinar�n para el pago del fideicomiso de garant�a y pago. Este fideicomiso se constituy� para cumplir las obligaciones contra�das por el Gobierno del Estado derivadas de los fideicomisos carreteros de 1988 en adelante, y que en la actualidad, de acuerdo a la exposici�n de motivos de la iniciativa que hoy se impugna, los acreedores son Nacional Financiera, con $465'000,000.00 (cuatrocientos sesenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.). El numeral I del inciso ?D? de la fracci�n V del art�culo segundo del multicitado decreto expresamente establece que el producto de la primera colocaci�n en los t�tulos se deber� destinar al pago del fideicomiso de garant�a y pago; en consecuencia, el decreto que se impugna autoriza al Ejecutivo Estatal para que a trav�s de un fideicomiso contraiga deuda p�blica, a trav�s de la emisi�n y colocaci�n de t�tulos en el mercado burs�til hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), de los cuales $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) se deber�n destinar al pago de una deuda contra�da por el propio Gobierno del Estado a trav�s del fideicomiso de garant�a y pago. Lo anterior contraviene al texto constitucional citado y, a su vez, a su texto reglamentario, que es la Ley de Deuda P�blica del Estado de C.. En efecto, la Constituci�n quiere que los empr�stitos se destinen a obras p�blicas productivas y su ley reglamentaria, en su art�culo 3o., nos dice qu� se entiende por obras p�blicas productivas, que son las relativas a la ejecuci�n de obras p�blicas, adquisici�n o manufactura de bienes y prestaci�n de servicios p�blicos. Por su parte, el art�culo 10 nos se�ala las prioridades a que se deben destinar los recursos obtenidos por empr�stitos. El quebranto a la norma constitucional por parte del decreto que se impugna es evidente, ya que no permite a la Ley Fundamental F. la autorizaci�n o contrataci�n de empr�stitos para el pago de deudas. Adem�s, hay que tomar en cuenta que el art�culo 29 de la Ley de Deuda P�blica establece un procedimiento especial para la conversi�n de la deuda p�blica. II. Resulta m�s f�cil la constataci�n del quebranto a la norma constitucional que nos ocupa cuando se analiza el contenido del art�culo noveno del decreto que se impugna, ya que expresamente establece que de los 620 millones de pesos que le corresponden al Gobierno del Estado, como acreedor del fideicomiso de garant�a y pago, 500 millones se destinar�n a gasto corriente o, como lo dice el decreto, a dar suficiencia presupuestaria al presupuesto de egresos del Estado del ejercicio fiscal del a�o 2002. Respecto a que los recursos derivados de empr�stitos se deben destinar a inversiones p�blicas productivas, basta lo dicho anteriormente. Pero aqu� conviene se�alar una sutileza quiz�, pero que es demasiado importante, vinculada con el concepto de invalidez n�mero uno, nos referimos al principio de anualidad. Si ya en diciembre de 2001 se discuti� y aprob� la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos del Gobierno del Estado para el a�o 2002, resulta evidente que en aquella �poca qued� definido el gasto a realizar por parte del Gobierno del Estado durante el a�o 2001 y, desde luego, quedaron definidos los ingresos a obtener por el Estado, para cubrir tal gasto, por lo que hoy carece de validez el que a finales de a�o, y concretamente en el mes de noviembre, se pretenda reformar la Ley de Ingresos a fin de incorporar los quinientos millones derivados del empr�stito al gasto corriente del Gobierno del Estado del a�o dos mil dos. Respecto a lo expuesto en este concepto de invalidez, es conveniente resaltar el documento originado por el Constituyente en el a�o de 1945, relativo a una iniciativa derivada de la presidencia de la Rep�blica con la finalidad de reformar la fracci�n VIII del art�culo 73 de la Constitucional F., y que a la postre es importante destacar la exposici�n de motivos de la iniciativa del Ejecutivo que destaca lo siguiente: ?... el Ejecutivo de mi cargo para que se reformen los art�culos 73, fracci�n VIII y 117, fracci�n VIII, de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, de manera que recojan el principio de que el cr�dito p�blico, lo mismo el federal que el local o el municipal, no pueden comprometerse sino para la ejecuci�n de obras que directamente provoquen un incremento en las rentas de la entidad usuaria del cr�dito. Se except�an solamente, por razones obvias, los empr�stitos que el Gobierno F. tenga que colocar durante alguna emergencia nacional declarada as� por el presidente de la Rep�blica conforme al art�culo 29 constitucional o las operaciones de conversi�n, as� como las emisiones que tengan que hacerse con prop�sitos de regularizaci�n monetaria interior de colaboraci�n con organizaciones de estabilizaci�n monetaria internacional. Este proyecto se funda, principalmente, en la consideraci�n de que una vez que afortunadamente se ha logrado la rehabilitaci�n del cr�dito p�blico, tanto dentro como fuera del pa�s, despu�s de la explicable ca�da que padeci� durante la �poca revolucionaria y la inmediatamente posterior, conviene al Estado se imponga un l�mite tan saludable como el que derivar�, necesariamente, de la adopci�n de los textos que se proponen, pues de ese modo no solamente se evitar� que sobre las generaciones futuras se haga caer un peso no compensado con un aumento correlativo de riqueza, sino que adem�s se sentar� una base s�lida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse. No significa lo anterior que el Estado deba abandonar la realizaci�n de obras �tiles y a veces indispensables para la comunidad por el s�lo hecho de que su ejecuci�n no provoque un aumento en los ingresos p�blicos. Estas obras se han hecho y deben seguirse haciendo, pero no con recursos obtenidos mediante cr�dito, sino con los derivados de los impuestos. En realidad la presente iniciativa no hace sino recoger, elev�ndola a norma constitucional, una regla de sana pol�tica que desde el a�o de 1934 ha inspirado a los gobiernos nacionales. En efecto, los empr�stitos de caminos, de riego, de ferrocarriles, de electricidad, de puertos libres, de obras p�blicas, han tenido siempre un destino de la naturaleza indicada en p�rrafos anteriores; en cuanto a los empr�stitos locales, en su casi totalidad han obedecido a fines semejantes. Por el contrario, varios de los empr�stitos contratados durante el siglo pasado no tend�an sino a cubrir deficiencias presupuestales y eso explica muchas de las dificultades que de ellos derivaron para el pa�s. Como es l�gico, el gobierno no piensa que en esta materia sea posible ir m�s all� que a la determinaci�n de ciertas notas generales. No puede pensarse en una correspondencia exacta ni en cuanto al monto de los ingresos frente a las obligaciones contra�das, ni menos a�n en los plazos en que los incrementos de rentas se esperan respecto a los que fijen los compromisos. Mucho quedar� confiado, en consecuencia, a la discreci�n del gobierno, como debe ser para que la acci�n p�blica pueda ajustarse a las diversas situaciones de la econom�a nacional y el cr�dito p�blico pueda jugar el papel que todos le reconocen hoy. Naturalmente, tambi�n, y as� quiere dejarlo dicho el gobierno en forma muy clara, el control del cumplimiento de las normas que se propone ser� de orden exclusivamente pol�tico y estar� por entero confiado al Congreso respectivo. Nunca podr� darse, por ello, el caso de que se discuta la legalidad de t�tulos de deudas p�blicas mexicanas invocando el destino dado a los fondos obtenidos por el Estado. Por lo expuesto, he tenido a bien formular la siguiente iniciativa de ley: Art�culo 1o. Se reforma la fracci�n VIII del art�culo 73 constitucional para quedar en los siguientes t�rminos: VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empr�stitos sobre el cr�dito de la naci�n, para aprobar esos mismos empr�stitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ning�n empr�stito podr� celebrarse sino para la ejecuci�n de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos p�blicos, salvo los que se realicen con prop�sitos de regulaci�n monetaria, las operaciones de conversi�n y las que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la Rep�blica, en los t�rminos del art�culo 29. Art�culo 2o. Se adiciona la fracci�n VIII del art�culo 117 constitucional, con el siguiente p�rrafo: Los Estados y los Municipios no podr�n celebrar empr�stitos sino para la ejecuci�n de obras que est�n destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos. Transitorio. �nico. Este decreto entrar� en vigor tres d�as despu�s de su publicaci�n en el Diario Oficial de la Federaci�n.?. En cuanto a las consideraciones de la C.�n de Puntos Constitucionales que dictamin� la iniciativa, destaca la siguiente: ?A esta 1a. C.�n de Puntos Constitucionales fue turnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa del Ejecutivo F. tendente a reformar los art�culos 73, fracci�n VIII y 117, fracci�n VIII, de la Constituci�n F., en el sentido de que el Gobierno F. no pueda contratar ning�n empr�stito, sino para la ejecuci�n de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos p�blicos, salvo los que se realicen con prop�sitos de regulaci�n monetaria, las operaciones de conversi�n y las que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Ejecutivo F., en los t�rminos del art�culo 29 de la Constituci�n; y de que los Estados y Municipios tampoco puedan celebrar empr�stitos sino para la ejecuci�n de obras que produzcan directamente un incremento en sus respectivos ingresos. Sobre estos particulares la comisi�n estima conveniente reafirmar, en forma expresa, el criterio que seguramente orienta la iniciativa presidencial que comentamos, en el sentido de que pudiendo el Estado -Federaci�n, Estados y Municipios- disponer de cr�dito para la ejecuci�n de aquellas obras que directamente produzcan un incremento en sus ingresos est� en aptitud de dedicar un mayor volumen de sus arbitrios a la ejecuci�n de obras �tiles e indispensables para la comunidad, como son las escuelas, los centros de higiene, los hospitales, etc�tera, lo que, si directamente no producen un aumento de tales ingresos, indirectamente s� lo originan: la escuela, porque el incremento de la cultura abre a los humanos nuevas posibilidades de desarrollo econ�mico, y los centros de higiene, hospitales, etc�tera, en virtud de que al mejorar la salubridad general se estimula el desarrollo de la riqueza, por mayores aptitudes para el trabajo productivo. Se aduce como fundamento la consideraci�n de que, habi�ndose logrado la rehabilitaci�n del cr�dito p�blico, conviene limitar el uso del mismo por parte del Estado, a fin de que no caiga sobre las generaciones futuras un peso no compensado con el aumento correlativo de riqueza y de sentar una base s�lida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse; y se dice igualmente que, como consecuencia de la reforma en proyecto, no se trata de abandonar la realizaci�n de obras �tiles y a veces indispensables para la comunidad, por el solo hecho de que su ejecuci�n no provoque un aumento de los ingresos p�blicos, sino que seguir�n ejecut�ndose con los recursos obtenidos de los impuestos. Por otra parte, la regla de sana pol�tica que se trata de elevar a norma constitucional, pr�cticamente est� en uso desde hace varios a�os, y sus resultados han sido enteramente satisfactorios. Por lo anterior, nos permitimos someter a la consideraci�n y aprobaci�n de vuestra soberan�a el siguiente proyecto de ley. Art�culo 1o. Se reforma la fracci�n VIII del art�culo 73 de la Constituci�n General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes t�rminos: Art�culo 73. ... VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empr�stitos sobre el cr�dito de la naci�n, para aprobar esos mismos empr�stitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ning�n empr�stito podr� celebrarse sino para le ejecuci�n de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos p�blicos, salvo los que se realicen con prop�sitos de regulaci�n monetaria, las operaciones de conversi�n y las que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la Rep�blica en los t�rminos del art�culo 29. Art�culo 2o. Se adiciona la fracci�n VIII del art�culo 117 constitucional con el siguiente p�rrafo: Art�culo 117 ... VIII. ... Los Estados y los Municipios no podr�n celebrar empr�stitos sino para la ejecuci�n de obras que est�n destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos. Transitorios. ...?. De lo anterior podemos colegir claramente que el empr�stito generado por el titular del Poder Ejecutivo no cumple en la totalidad con el mandato constitucional, es decir, no todos los ingresos van encaminados a la inversi�n p�blica productiva en donde de manera directa o indirecta se produzca un incremento en sus ingresos, tan es as� que del art�culo noveno del decreto que se impugna se confiesa de manera expresa lo siguiente: ?Art�culo noveno. De los recursos que obtenga el Estado como pago de los derechos que adquiri� de los bancos acreedores mediante la subrogaci�n en el cr�dito a cargo del fideicomiso de garant�a y pago $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) dar�n suficiencia al presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2002 ...?. M�s claro ni el agua. La cantidad anteriormente se�alada se aplicar� al gasto corriente, violentando lo expresado por la disposici�n constitucional en comento, as� como lo dispuesto en el art�culo 34 de la Ley de Deuda (sic), que establece claramente la prohibici�n de financiar gasto corriente con operaciones de cr�dito p�blico. Tercer concepto de invalidez. �ntimamente vinculado a los precedentes conceptos de invalidez, encontramos la nulidad de pleno derecho a que se refiere el art�culo 35 de la Ley de Deuda P�blica; y considerando que la Ley de Deuda P�blica viene a ser reglamentaria del p�rrafo final de lafracci�n VIII del art�culo 117 de la Constituci�n F., ya que es el cuerpo legal emitido por la Legislatura del Estado que establece las bases y los requisitos para la contrataci�n de deuda; por tanto, una violaci�n a esta norma reglamentaria se convierte en una violaci�n a la Constituci�n y si de lo expuesto en los apartados anteriores ha quedado de manifiesto que la autorizaci�n del empr�stito que nos ocupa se hizo con notoria violaci�n a los art�culos 3o., 4o. y 34 de la Ley de Deuda (sic) (ya que el empr�stito no va destinado a inversiones p�blicas productivas como lo se�ala el art�culo 3o., no se trata de una inversi�n extraordinaria a que se (sic) el art�culo 4o. y una parte de los recursos se destinan al gasto corriente como lo es el pago de deuda y dar suficiencia presupuestaria al ejercicio del a�o 2002, violentando el art�culo 34, tenemos que concluir que, en t�rminos del art�culo 35 que nos ocupa, la autorizaci�n para contratar deuda p�blica a que se refiere el decreto que se impugna deviene nula de pleno derecho. Por tanto, el Alto Tribunal al que acudimos, en el supuesto de que no considere procedentes los supuestos de invalidez antes planteados, al constatar los supuestos de nulidad planteados deber� as� declararlo, dejando sin efectos el decreto que hoy se impugna. Cuarto concepto de invalidez. Existe una clara divisi�n de competencias entre la Federaci�n y las entidades federativas, principio recogido por el art�culo 124 que comentamos a continuaci�n. La Constituci�n General enuncia lo que los Poderes de la Uni�n pueden hacer, y todo lo dem�s es competencia de las entidades federativas. En el caso que nos ocupa, el decreto que se combate violenta de manera directa el art�culo 124 de la Constituci�n F., toda vez que del art�culo primero del decreto se desprenden tramos carreteros que no son de competencia estatal, tal es el caso de C.-Sacramento y Santa Isabel-Cuauht�moc, inclusive este �ltimo actualmente se encuentra en controversia constitucional. Bajo este tenor, la fracci�n XVII del art�culo 73 de la Ley Fundamental F. establece como facultad expresa lo siguiente: ?Art�culo 73. El Congreso tiene facultad: ... XVII. Para dictar leyes sobre v�as generales de comunicaci�n ...?. Ahora bien, el numeral 3o. de la Ley de V�as Generales de Comunicaci�n dispone que: ?Art�culo 3o. Las v�as generales de comunicaci�n y los modos de transporte que operen en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes F.es. El Ejecutivo ejercitar� sus facultades por conducto de la Secretar�a de Comunicaciones y Trasportes en los siguientes casos y sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras dependencias del Ejecutivo F.: I.C.�n, mejoramiento, conservaci�n y explotaci�n de v�as generales de comunicaci�n; ... III. Otorgamiento, interpretaci�n y cumplimiento de concesiones; ... VI. Otorgamiento y revocaci�n de permisos. ...?. Asimismo, el art�culo 8o. del ordenamiento en cita prev� que para construir, establecer y explotar v�as generales de comunicaci�n, o cualquier clase de servicios conexos a �stas, ser� necesario tener concesi�n o permiso del Ejecutivo F., por conducto de la Secretar�a de Comunicaciones y con sujeci�n a los preceptos de esta ley y sus reglamentos. De lo anteriormente expuesto podemos concluir que corresponde a la Federaci�n legislar en materia de v�as generales de comunicaci�n; por tanto, el decreto que crea el fideicomiso y que comprende los tramos carreteros C.-Sacramento y Santa Isabel-Cuauht�moc es violatorio de lo preceptuado por el art�culo 124 constitucional en virtud de que esta legislatura no tiene atribuciones para legislar en esta materia, por la simple y sencilla raz�n de que los tramos carreteros en menci�n carecen de permiso o concesi�n por parte de la Federaci�n para que el Estado los pueda explotar; por ello, desde este momento solicitamos se exija tanto al �rgano legislativo que expidi� la norma que hoy se impugna, as� como al �rgano que la promulg�, acrediten ante su Se�or�a la existencia del permiso o concesi�n del Ejecutivo F.."
TERCERO. Los demandantes se�alaron como violados los art�culos 124 y 117, fracci�n VIII, �ltimo p�rrafo, de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, en relaci�n con los art�culos 3o., 4o., 34 y 35 de la Ley de Deuda P�blica para el Estado de C. y sus Municipios, as� como el art�culo 124 constitucional.
CUARTO. Mediante prove�do de fecha doce de diciembre de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n orden� formar y registrar el expediente relativo a la presente acci�n de inconstitucionalidad, registr�ndola con el n�mero 1/2003, y por raz�n de turno se design� al M.S.S.A.A. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resoluci�n respectivo.
QUINTO. Por auto de esa misma fecha, el Ministro instructor tuvo por presentados a los promoventes con la personalidad que ostentaron y por admitida la demanda relativa; orden� emplazar a las responsables para que rindieran su respectivo informe, correr traslado al procurador general de la Rep�blica, para lo que a su competencia corresponde, y requerir al presidente del Congreso Estatal para que remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos del decreto impugnado.
SEXTO. El Gobernador Constitucional del Estado de C., al rendir su respectivo informe, se�al� en lo medular:
"Causales de improcedencia: I. La prevista en la fracci�n VIII del art�culo 19 de la ley reglamentaria, en relaci�n con los art�culos 60, 61, fracciones II y III, y 62 del mismo ordenamiento y con el inciso d) de la fracci�n II del art�culo 105 de la Constituci�n F.. De conformidad con el art�culo 105, fracci�n II, de la Constituci�n F., la acci�n de inconstitucionalidad tiene por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y dicha N.F., y no en contra de decretos, como sucede en la especie, ya que los mismos versan sobre situaciones concretas y particulares. A diferencia de la controversia constitucional, esta acci�n s�lo puede plantearse para impugnar leyes, formal y materialmente hablando, y tratados internacionales, lo que se desprende claramente del inciso d) de la propia fracci�n II del art�culo 105, al establecer que la acci�n de inconstitucionalidad podr� ejercitarse por el equivalente al 33% de los integrantes del �rgano legislativo, en contra de leyes expedidas por el propio �rgano. En consecuencia, es claro que la materia de impugnaci�n de la minor�a legitimada para interponer la acci�n de inconstitucionalidad, es precisamente leyes del �rgano legislativo estatal, en concreto, leyes expedidas por el honorable Congreso del Estado de C., que contengan disposiciones de car�cter general, abstracto e impersonal. En nuestro sistema jur�dico, los actos legislativos se dividen en leyes y decretos, siendo las primeras aquellas cuyos supuestos tienen un car�cter general, abstracto e impersonal, y los segundos, aquellos que contienen supuestos concretos y particulares con un fin espec�fico y determinado. As� lo reconoce la propia Constituci�n Pol�tica del Estado Libre y Soberano de C. en su art�culo 58, que a la letra dice: ?Art�culo 58. Son materia de ley aquellas resoluciones emitidas dentro de la �rbita de atribuciones del Poder Legislativo que tengan un contenido general y versen sobre materias de inter�s com�n; de decreto, las que dentro de la misma �rbita tengan un contenido particular y versen sobre determinados tiempos, personas o lugares; de acuerdo, las que sean distintas de las anteriores; y de iniciativa de ley o decreto las que resuelva presentar conforme al art�culo 71, fracci�n III, de la Constituci�n F..?. Coincidiendo con la Constituci�n F. y la del Estado, la doctrina constitucional mexicana ha sido clara en cuanto a la materia de impugnaci�n mediante una acci�n de inconstitucionalidad. Basta citar aqu� lo dicho por J.R.�n C.�o D. (sic), en su comentario al art�culo 105, fracci�n II, en la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, obra del Instituto de Investigaciones Jur�dicas de la Universidad Nacional Aut�noma de M�xico, en la que, partiendo de la distinci�n apuntada entre leyes y decretos, se�ala: ?... las acciones de inconstitucionalidad habr�n de tener como materia, precisamente, a normas de car�cter general, abstracto e impersonal, aprobadas en t�rminos de los correspondientes procedimientos legislativos federal, estatal o del Distrito F..?. La propia Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, en la primera edici�n de su publicaci�n �Qu� son las acciones de inconstitucionalidad? p�ginas 11 a 13, expone, en lo conducente: ?El control constitucional puede ejercerse mediante el tr�mite de tres tipos de juicios: ... c) La acci�n de inconstitucionalidad, otro procedimiento que s�lo puede tramitarse ante la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n. La pueden iniciar el equivalente al 33% de los integrantes del �rgano legislativo que haya expedido la norma (es decir, una minor�a de senadores o diputados del Congreso de la Uni�n, o una minor�a de diputados de las Legislaturas Locales). En este juicio se plantea la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general (leyes o tratados internacionales) y la Constituci�n F.. La acci�n de inconstitucionalidad sirve para invalidar -si es el caso- la ley o tratado que se oponga al texto constitucional.?. Asimismo: ?Las acciones de inconstitucionalidad s�lo proceden contra leyes locales o federales, o bien, contra tratados internacionales. De acuerdo con criterios jurisprudenciales de la Corte, para que proceda una acci�n de inconstitucionalidad en contra de una ley se necesita no s�lo considerar el nombre que se le haya dado a la misma al momento de su creaci�n sino, adem�s, al an�lisis de su contenido, para determinar si, en efecto, se trata de una norma de car�cter general.?. Corroboran lo anterior las jurisprudencias del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n que se citan a continuaci�n: ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 22/99. P�gina 257. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. S�LO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CAR�CTER DE LEYES O TRATADOS INTERNACIONALES.? (se transcribe). ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo XII, agosto de 2000. Tesis P./J. 71/2000. P�gina 965. Materia Constitucional. Jurisprudencia. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.? (se transcribe). En el caso que nos ocupa, se impugna el Decreto 446/02 I P.O., expedido por el honorable Congreso del Estado, publicado en el P.�dico Oficial del Estado el 9 de noviembre de 2002, en el que se autoriza al Ejecutivo a celebrar un contrato de fideicomiso que tuvo como fin la realizaci�n de un negocio burs�til, sin que dicho acto participe de la denominaci�n de ley, ni mucho menos posea las caracter�sticas de generalidad, abstracci�n e impersonalidad propias de una ley. El decreto impugnado es un acto formalmente legislativo, mas por su contenido no lo es materialmente, puesto que regula situaciones particulares, concretas e individuales. En efecto, el decreto �nicamente regula: a) La autorizaci�n para que el Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje de nueve tramos carreteros; contrate la constituci�n de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisi�n de certificados burs�tiles (en lo sucesivo Cbur's) hasta por la cantidad de 2,500 millones de pesos, cuya fuente de pago sean los ingresos fideicomitidos, estableciendo los lineamientos que deber� contener el contrato de fideicomiso que se constituye; asimismo, para que convenga con la fiduciaria todas las circunstancias y condiciones necesarias que deban pactarse en el fideicomiso; b) La obligaci�n del Ejecutivo para, previamente a la celebraci�n del contrato, se desafecten bienes respecto de un fideicomiso anterior (fideicomiso de garant�a y pago) que m�s adelante se refiere; c) La obligaci�n del honorable Congreso del Estado de incluir en la Ley de Ingresos de cada ejercicio fiscal el monto de los ingresos a percibir por concepto de cuotas de peaje que fueron fideicomitidos; sin que ello implique que se est� legislando sobre leyes de ingresos posteriores a la de 2002, sino �nicamente para que se prevea esta situaci�n particular en dichos ordenamientos; d) La obligaci�n para el Ejecutivo de actualizar las cuotas de peaje durante la vigencia del fideicomiso cuya celebraci�n se autoriza; e) El destino de los recursos netos que el Estado obtenga del fideicomiso a partir de la emisi�n y colocaci�n de los Cbur's por parte de este �ltimo, as� como de los que reciba del fideicomiso de garant�a y pago como acreedor de �ste; f) Los informes espec�ficos que respecto a este asunto debe rendir el Ejecutivo al Congreso del Estado; y g) La natural ampliaci�n de la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2002, hasta por el equivalente al monto que se utilice en ese ejercicio del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura que se cre�, desprendi�ndose tambi�n que se trata de una situaci�n jur�dica concreta que no implica un acto materialmente legislativo. Seg�n se advierte, es falso lo afirmado por los actores respecto de que el decreto impugnado constituye una norma de car�cter general, por lo siguiente: a) No tiene la caracter�stica de generalidad, pues del examen de dicho decreto se advierte que sus efectos se constri�en b�sicamente al acto administrativo de autorizaci�n y tales efectos se extinguir�n una vez aplicado a las situaciones concretas que regula, es decir, carece de esta condici�n, porque no se encuentra regulando un n�mero indefinido de casos o hip�tesis a los cuales puede aplicarse sino, por el contrario, todas las que regula se encuentran particularizadas o individualizadas; b) No es abstracto, porque no prev� hip�tesis normativas aplicables a cualquier acto que se adec�e a las mismas, sino que establece hip�tesis concretas sobre las cuales habr�n de ajustarse las situaciones espec�ficamente reguladas; y c) No es impersonal, porque se encuentran espec�ficamente determinados los destinatarios del acto y la actuaci�n concreta que cada uno habr� de desplegar en acatamiento al decreto impugnado. Es falso que en el art�culo sexto del decreto se est� legislando sobre las Leyes de Ingresos de los a�os 2002, 2003 y 2004, en virtud de que a trav�s del mismo no se est� creando ninguna contribuci�n ni se est� legislando en materia de ingresos ordinarios; �nicamente se establece el destino de los recursos que obtiene el Estado del fideicomiso autorizado y, a fin de participar de la naturaleza del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, como un programa de inversi�n para ejecutar durante esos a�os las obras ah� mismo establecidas. Lo anterior se puede constatar de la simple lectura al art�culo sexto del decreto que, en su parte conducente, establece: ?Art�culo sexto. Los recursos netos que obtenga el Estado por la emisi�n y colocaci�n de los t�tulos burs�tiles, as� como los remanentes que el fideicomiso le entregue durante el periodo de amortizaci�n de los mismos, se destinar�n a un Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, sin que en ning�n caso puedan destinarse a gasto corriente. Durante los a�os 2002, 2003 y 2004, el Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, utilizando las estructuras financieras a que se refiere el art�culo s�ptimo de este decreto, contribuir� a dar suficiencia presupuestaria a las acciones que se vayan realizando conforme a las prioridades del programa de inversi�n, el cual incluir�: I. En materia de comunicaciones y transportes: Construcci�n de carreteras: a) Acotamiento C.-Ojinaga, del Km. 84.7 C.-Ojinaga al Km. 201.1 Camargo-Ojinaga (obra en proceso). b) R.C.�nez-Matach� y acceso G�mez y G�mez. c) Colonia Ju�rez-Juan M.O.. d) Janos-El B.. e) Buenaventura-Las Cruces. f) La Junta-Guerrero. M.�n de carreteras: a) Casas Grandes-Col. Ju�rez. b) Nuevo Casas Grandes-Casas Grandes. c) Cuauht�moc-An�huac. Conservaci�n de carreteras estatales no comprendidas en el fideicomiso. Construcci�n de aeropistas: a) A. El Manzano, en Creel. b) A. en Ojinaga. II. En materia de desarrollo rural: a) P.S.J., en Bocoyona. b) Presa Norogachi, en Guachochi. c) P.R., en Guachochi. d) Presa El P., en Moris. e) Rehabilitaci�n de P.S.P., en Coyame. f) Parques agroindustriales. g) Programa de apoyo agropecuario, adquisici�n de maquinaria agr�cola. h) Fonden agropecuario. i) S.�n el�ctrica en Guachochi. j) S.�n el�ctrica en Basaseachi. III. En materia de agua potable, alcantarillado y saneamiento: a) Rehabilitaci�n de red de agua potable, zona centro de Ciudad Ju�rez. b) R.�n de tramos de colectores en Ciudad Ju�rez. c) Re-uso de agua tratada, en C. y en Ciudad Ju�rez. d) Saneamiento R�o C.�scar, en C.. e) Fonden, agua potable. f) Construcci�n de lagunas de oxidaci�n en Municipios. g) Construcci�n de rellenos sanitarios en Municipios. IV. En materia de urbanizaci�n: a) Programa de convivencia urbano ferroviaria en Ciudad Ju�rez. b) Programa de regeneraci�n urbana, centro de la Ciudad de C.. c) V., C. y Ciudad Ju�rez. d) M.�n y construcci�n de accesos y vialidades en ciudades medias. V. En materia de vivienda: a) Adquisici�n de reserva territorial en Ciudad Ju�rez. b) Urbanizaci�n de lotes con servicios. VI. En materia de salud: a) Rehabilitaci�n del Hospital Salvador Zubir�n en C.. b) Rehabilitaci�n integral del Hospital General de Ciudad Ju�rez. VII. En materia de cultura: a) Museo de Ciencia y Tecnolog�a, en C.. b) Museo Palacio de A. en H. del Parral.?. Lo que �nicamente implica una previsi�n para que al formularse el presupuesto de egresos se tomen en cuenta los recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura. De igual forma, lo dispuesto en el art�culo s�ptimo no implica un acto legislativo formal y materialmente y, en todo caso, dicha disposici�n se refiere a la utilizaci�n de estructuras financieras compatibles con el gasto de inversi�n normal estatal, siendo �ste el que, en todo caso, requerir�a de la previsi�n de erogaciones en los presupuestos de egresos para 2003 y para 2004, disposici�n que no es vinculatoria sino simplemente implica la autorizaci�n de un mecanismo de mezcla de recursos para potenciar los del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, seg�n se desprende de dicho numeral: ?Art�culo s�ptimo. Para la ejecuci�n de los programas y acciones con recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, podr�n utilizarse estructuras financieras que incluyan aportaciones federales, de inversi�n normal estatal, municipales o privadas.?. En el mismo tenor, es falso que �nicamente mediante leyes se pueda modificar el presupuesto de egresos, puesto que su naturaleza es de un acto materialmente administrativo, por lo que s� puede ser modificado a trav�s de un acto de la misma naturaleza, como lo es el decreto impugnado, seg�n lo ha interpretado el Pleno de esa honorable Corte en la jurisprudencia que se transcribe m�s adelante, y en el art�culo 34 de la Ley del Presupuesto de Egresos, Contabilidad y Gasto P�blico del Estado, que establece: ?Art�culo 34. La expedici�n de leyes o decretos posteriores a la aprobaci�n del presupuesto de egresos que implique el desembolso de fondos p�blicos no previstos, implicar� que el H. Congreso del Estado apruebe las modificaciones al presupuesto de egresos y en su caso a la Ley deIngresos.?. Es notorio que el cuestionamiento de los actores carece tambi�n de sustento, porque el acto impugnado realmente no crea situaciones nuevas al hacer referencia a esas naturales modificaciones a la Ley de Ingresos y al presupuesto de egresos, sino que se limita a repetir la disposici�n que ya se encuentra prevista en la ley que nos ocupa, lo cual ha sido sostenido por el Pleno de esa Corte en la jurisprudencia que en este mismo apartado se transcribe. Las situaciones reguladas por el decreto son de naturaleza administrativa, esto es, son individuales, particulares y concretas, puesto que van dirigidas especialmente al Ejecutivo y al honorable Congreso del Estado; se refieren a actos concretos a ser llevados a cabo por esos �rganos del Estado, como son los anteriormente enumerados; sin que en caso alguno las situaciones reguladas por el decreto que se impugna sean impersonales (est�n dirigidas a los citados �rganos de poder p�blico estatal), ni generales ni abstractas. Conforme a lo anterior, es incuestionable que el decreto que se reclama, emanado del �rgano legislativo estatal, no es una ley sino un acto formalmente legislativo y materialmente administrativo; por consiguiente, resulta notoriamente improcedente la acci�n de inconstitucionalidad intentada. En ese tenor, resultan aplicables los siguientes criterios jurisprudenciales del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n. ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 24/99. P�gina 251. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CAR�CTER DE NORMA GENERAL.? (se transcribe). ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 23/99. P�gina 256. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACI�N QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACI�N, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CAR�CTER GENERAL.? (se transcribe). ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo V, mayo de 1997. Tesis P./J. 27/97. P�gina 5. Materia Administrativa, Com�n. CONTRIBUCIONES DE MEJORAS. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE ORDENAN SU APLICACI�N EN DETERMINADA ZONA NO SON LEYES Y, POR TANTO, LOS RECURSOS DE REVISI�N EN LOS QUE SUBSISTA EL PROBLEMA DE SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN CONOCERSE POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO (DECRETO 308 DEL CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LE�N).? (se transcribe). ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo VI, agosto de 1997. Tesis P./J. 57/97. P�gina 34. Materia Administrativa, Constitucional. BANCOS. LOS DECRETOS DE SU TRANSFORMACI�N DE SOCIEDADES NACIONALES DE CR�DITO EN SOCIEDADES AN�NIMAS SE UBICAN DENTRO DE LAS FACULTADES QUE EL ART�CULO 89, FRACCI�N I, DE LA CONSTITUCI�N POL�TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CONFIERE AL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA.? (se transcribe). Ahora bien, de acuerdo al art�culo 19, por remisi�n del 65, ambos de la ley reglamentaria, la improcedencia de la acci�n de inconstitucionalidad resulta tambi�n cuando provenga de alguna otra disposici�n de esa ley. En el caso no se da el supuesto de impugnaci�n de una ley a trav�s de la acci�n intentada, por lo que no se cumple el requisito sine qua non para la procedencia de �sta conforme al art�culo 105 constitucional, fracci�n II, inciso d), y los art�culos 60, 61, fracciones II y III, y 62 de la ley reglamentaria, tal como ha quedado reconocido por la jurisprudencia de ese M�ximo Tribunal, ya que en el presente caso el acto legislativo impugnado carece de los atributos de generalidad, abstracci�n e impersonalidad inherentes a una ley en sentido material. En consecuencia, la acci�n de inconstitucionalidad que nos ocupa es notoriamente improcedente, por lo que procede el sobreseimiento establecido en la fracci�n II del art�culo 20 y en el art�culo 65 de la ley reglamentaria."
S�PTIMO. El presidente y oficial mayor de la Sexag�sima Legislatura del Congreso Constitucional del Estado de C., al rendir de manera conjunta su informe, manifestaron, en la parte que interesa, lo siguiente:
"Antes de abordar el estudio y defensa del acto frente a los conceptos de violaci�n esgrimidos por los diputados integrantes del Partido Acci�n Nacional, esta legislatura estima prudente hacer valer ante esta honorable Suprema Corte de Justicia de la Naci�n las siguientes causales de improcedencia y sobreseimiento. Primera. Improcedencia por disposici�n constitucional. A) Existe una causal de improcedencia de origen constitucional, toda vez que el art�culo 105, fracci�n II, de la Constituci�n F. establece la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad �nicamente en contra de normas de car�cter general que se consideren no apegadas a la Constituci�n, y en el caso que nos ocupa, el decreto que autoriza al Ejecutivo Estatal a celebrar un contrato de fideicomiso no constituye una norma de car�cter general, sino un acto de car�cter particular, contra el cual no es procedente ese medio de control constitucional que intenta la primera minor�a legislativa del Congreso del Estado. Este presupuesto procesal de la acci�n de inconstitucionalidad lo contempla la fracci�n II del art�culo 105 constitucional en cita, cuando establece que: ?Art�culo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n conocer�, en los t�rminos que se�ale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y esta Constituci�n. ...?. Por lo anterior, la presente causal se debe declarar procedente, puesto que no se impugnan actos propios para ser analizados ante esta instancia constitucional. B). Asimismo, se confirma la presencia de la causal de improcedencia de origen constitucional, porque el 33% de los integrantes del �rgano legislativo s�lo tiene legitimaci�n constitucional para promover la acci�n en contra de leyes, mas no de decretos, seg�n se advierte del inciso d) de la fracci�n II del art�culo 105 constitucional, el cual dispone: ?Art�culo 105. ... II. ... Las acciones de inconstitucionalidad podr�n ejercitarse, dentro de los treinta d�as naturales siguientes a la fecha de publicaci�n de la norma, por: ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los �rganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio �rgano.?. El acto impugnado, por no ser de car�cter general, no encuadra dentro del concepto de ley que se�ala este inciso y, por tanto, los actores carecen de acci�n constitucional para reclamarlo por esta v�a. En efecto, en el caso que nos ocupa se impugna el Decreto 446/02 I P.O. expedido por el honorable Congreso del Estado, publicado en el P.�dico Oficial del Estado el 9 de noviembre de 2002. Dicho decreto no participa de la denominaci�n de ley, ni mucho menos posee las caracter�sticas de generalidad, abstracci�n e impersonalidad como elementos determinantes de una ley, debido a que es un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo, puesto que regula situaciones particulares, concretas y personales, como lo es una autorizaci�n para un fin determinado. Esta legislatura, mediante el decreto impugnado, estableci�: a) La autorizaci�n para que el Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje de nueve tramos carreteros; contrate la constituci�n de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisi�n de certificados burs�tiles hasta por la cantidad de 2,500 millones de pesos, cuya fuente de pago sean los ingresos fideicomitidos, estableciendo los lineamientos que deber� contener el contrato de fideicomiso que se constituya; asimismo, para que convenga con la fiduciaria todas las circunstancias y condiciones necesarias que deban pactarse en el fideicomiso. b) La autorizaci�n al Ejecutivo para, previamente a la celebraci�n del contrato, que se desafecten bienes respecto de un fideicomiso anterior (fideicomiso de garant�a y pago) que m�s adelante se refiere. c) La obligaci�n del honorable Congreso del Estado de incluir en la Ley de Ingresos de cada ejercicio fiscal, el monto de los ingresos a percibir por concepto de cuotas de peaje que fueron fideicomitidos, sin que ello implique estar legislando sobre leyes de ingresos posteriores, debido a que se debe prever en las subsecuentes leyes. d) La obligaci�n para el Ejecutivo de actualizar las cuotas de peaje durante la vigencia del fideicomiso cuya celebraci�n se autoriza. e) El destino de los recursos netos que el Estado obtenga del fideicomiso, a partir de la emisi�n y colocaci�n de los Cbur's por parte de este �ltimo, as� como de los que reciba del fideicomiso de garant�a y pago como acreedor de �ste. f) Los informes espec�ficos que debe rendir el Ejecutivo al Congreso del Estado. g) La natural ampliaci�n de la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2002, hasta por el equivalente al monto que se ejerza en ese ejercicio del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura que habr� de crearse. Por lo anterior, podemos concluir que la pretensi�n de los legisladores del Partido Acci�n Nacional es contraria a la naturaleza del acto que impugnan, dado que, en primer t�rmino, no contiene la caracter�stica de generalidad, pues del examen de dicho decreto se advierte que sus efectos se constri�en b�sicamente al acto administrativo de autorizaci�n, y que sus efectos se extinguir�n una vez realizadas las situaciones concretas que regula, es decir, carece de este elemento fundamental, porque no se est� regulando un n�mero indefinido de casos, sino uno solo que se encuentra particularizado. No es abstracto, porque no prev� hip�tesis normativas aplicables a cualquier acto que se adecue a las mismas, sino que establece hip�tesis concretas sobre las cuales habr�n de ajustarse las situaciones espec�ficamente reguladas. No es impersonal, porque se encuentran espec�ficamente determinados los destinatarios del acto y la actuaci�n concreta que cada uno habr� de realizar, con base en una autorizaci�n fundada en otra norma superior. Se insiste en el punto en que el art�culo sexto del decreto impugnado no establece cuestiones que pudiesen entenderse como aspectos generales, como lo que se est� legislando sobre las leyes de ingresos de los a�os 2002, 2003 y 2004, en virtud de que a trav�s del mismo no se est� creando ninguna contribuci�n ni se est� legislando en materia de impuestos ordinarios; �nicamente se alude al destino de los recursos que obtiene el Estado del fideicomiso autorizado y, a fin de participar de la naturaleza del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, como un programa de inversi�n para ejecutar durante esos a�os las obras ah� mismo establecidas, lo que se puede demostrar de la simple lectura del mismo, el cual se anexa en copias debidamente certificadas. Porque, en todo caso, la disposici�n permisiva del siguiente art�culo s�ptimo del decreto para utilizar estructuras financieras con el gasto normal estatal es la que requerir�a de la inclusi�n de erogaciones en el presupuesto de egresos para 2003 y para 2004, disposici�n que no es vinculatoria, sino simplemente la autorizaci�n de un mecanismo de mezcla de recursos para potenciar los del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, seg�n se desprende de dicho numeral. Tampoco se puede considerar que el decreto impugnado contenga aspectos propios de una ley, porque la actora considere que �nicamente a trav�s de la ley se pueda modificar el presupuesto de egresos, debido a que nuestro m�s Alto Tribunal ha sostenido que es un acto administrativo, y que como tal no tiene el car�cter de ley. Para confirmar nuestra postura en el sentido de que no procede la acci�n de inconstitucionalidad en contra de decretos o actos que no son de car�cter general invocamos las siguientes tesis jurisprudenciales: ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 24/99. P�gina 251. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD, ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CAR�CTER DE NORMA GENERAL.? (se transcribe). ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 23/99. P�gina 256. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACI�N QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACI�N, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CAR�CTER GENERAL.? (se transcribe). Segunda. Improcedencia por disposici�n de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 Constitucional: A) Procede decretar el sobreseimiento de la presente acci�n, de conformidad con la fracci�n II del art�culo 20, en virtud de que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracci�n VIII del art�culo 19, en relaci�n con el art�culo 59, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos. El art�culo 59 de la ley reglamentaria en cita dispone: ?Art�culo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicar�n en todo aquello que no se encuentre previsto en este t�tulo, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el t�tulo II.?. Dentro del t�tulo II, los numerales 19, fracci�n VIII y 20, fracci�n II, en cita, establecen que las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad ser�n improcedentes y, por ende, sobrese�das de oficio, cuando resulte de alguna disposici�n de la ley reglamentaria de la materia. Esto acontece en el caso que nos ocupa, como a continuaci�n acreditamos: El art�culo 61, fracci�n III, establece los requisitos que debe cumplir la demanda que para tal efecto se promueva: ?Art�culo 61. La demanda por la que se ejercita la acci�n de inconstitucionalidad deber� contener: ... III. La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado.?. De los art�culos transcritos se advierte que como requisito esencial para la promoci�n de la acci�n es necesario que se enderece en contra de una norma general. Del decreto impugnado se advierte que, como requisito esencial para la promoci�n de la acci�n, es necesario que se enderece en contra de una norma general. Del decreto impugnado se advierte a simple vista, como ya se dijo, que no estamos frente a un acto que tenga el car�cter de ley o norma general, dado que no contiene aspectos de generalidad, abstracci�n e impersonalidad, que son las caracter�sticas esenciales de la ley. En efecto, del contenido y alcance del Decreto N�mero 446/02 I P.O. se evidencia que �ste no re�ne las caracter�sticas de una ley, sino de un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo, puesto que emana del �rgano legislativo, pero con alcances exclusivamente administrativos y con efectos particulares, ya que versa sobre una autorizaci�n determinada. Esta distinci�n entre decreto y ley nos la da el art�culo 58 de nuestra Constituci�n Local, el cual dispone: ?Art�culo 58. Son materia de ley aquellas resoluciones emitidas dentro de la �rbita de atribuciones del Poder Legislativo que tengan un contenido general y versen sobre materias de inter�s com�n; de decreto, las que dentro de la misma �rbita tengan un contenido particular y versen sobre determinados tiempos, personas o lugares; de acuerdo, las que sean distintas de las anteriores; y de iniciativa de ley o decreto las que resuelva presentar conforme al art�culo 71, fracci�n III, de la Constituci�n F..?. Lo anterior hace m�s evidente la improcedencia de la presente acci�n, porque este medio de control constitucional �nicamente puede ejercitarse en contra de una norma general o de actos cuyos efectos sean tambi�n generales y que se estimen contrarios a la Constituci�n F., raz�n de m�s para que esa honorable Suprema Corte de Justicia no pueda entrar al estudio del decreto, precisamente por faltar ese requisito esencial que establece la propia ley reglamentaria que nos ocupa. No es �bice para decretar el sobreseimiento, el hecho de que el acto impugnado se haya publicado en el P.�dico Oficial de la entidad, en virtud de que tal acto se realiza por mandamiento de la Constituci�n Pol�tica del Estado y la Ley Org�nica del Poder Ejecutivo, puesto que ambos obligan a que todo acto emitido del Poder Legislativo, sea cual fuere su naturaleza, debe ser publicado en dicho medio; como ejemplo, bastar� citar las solicitudes de autorizaci�n para enajenar o desincorporar bienes del dominio p�blico tanto de los Ayuntamientos o del Estado, o los reconocimientos que se otorgan a personas cuyas obras destacan en beneficio del Estado, as� como un sinn�mero de actos administrativos emanados del Poder Legislativo que se deben publicar, y que no por ello se deben considerar como leyes. Y aun as�, todos estos actos se publican en el P.�dico Oficial. Cabe destacar que la parte actora sostiene que por el hecho de que en el decreto se contengan diversos transitorios que modifiquen o ajusten la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos estatal, lo considera ley. A ese respecto, conviene insistir en que el decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de car�cter general, porque al parecer establecen aspectos generales; sin embargo, en realidad �nicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las normas que ya est�n contenidas en las leyes respectivas, como sucede en el art�culo tercero transitorio, que se estableci� por virtud y mandamiento de la Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad y Gasto P�blico del Estado de C., la cual establece en su art�culo 34 que: ?Art�culo 34. La expedici�n de leyes o decretos posteriores a la aprobaci�n del presupuesto de egresos que implique el desembolso de fondos p�blicos no previstos, implicar� que el H. Congreso del Estado apruebe las modificaciones al presupuesto de egresos y en su caso a la Ley de Ingresos.?. Es decir, la generalidad se encuentra en el art�culo 34 citado, no en el transitorio del decreto impugnado, ya que es una remisi�n por mandamiento de un ordenamiento previamente existente que presupone su establecimiento; adem�s de que lo dispuesto en el decreto al respecto era la natural previsi�n modificatoria para el ejercicio fiscal 2002, porque el Estado obtendr�a del fideicomiso recursos extraordinarios a los contemplados en la Ley de Ingresos y en el presupuesto de egresos para ese a�o. Por todo lo anterior, queda claro que el decreto impugnado no puede considerarse como una ley, porque su naturaleza es de �ndole administrativa, y no puede hacerse extensiva la acci�n de inconstitucionalidad para impugnarlo, y con la obligaci�n que otorga el segundo p�rrafo de la fracci�n VIII del art�culo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 Constitucional, la presente causal deber�, y as� se solicita, previamente analizarse de oficio y en su oportunidad declararla procedente (sic) dictando como consecuencia, un acuerdo de sobreseimiento por no encuadrar el acto impugnado en los extremos que establecen la propia Constituci�n F. en su art�culo 105 y su ley reglamentaria."
OCTAVO. Por oficio n�mero PGR/0084/2003, el procurador general de la Rep�blica formul� su opini�n, en la cual si bien se�al� laincompetencia de esta Suprema Corte para conocer de la presente acci�n de inconstitucionalidad; sin embargo, en realidad expres� razones relacionadas con la improcedencia de la misma, aduciendo, en su parte conducente, lo que sigue:
"Consideraciones: I. Sobre la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n. En la presente acci�n de inconstitucionalidad se plantea la posible contradicci�n entre la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos y el Decreto 446/02 publicado en el P.�dico Oficial del Estado el 9 de noviembre del a�o 2002. Lo anterior, ya que la Legislatura Local autoriz� al Ejecutivo del Estado para que, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y de peaje de diversos tramos carreteros de la entidad, as� como para que contratara la constituci�n de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisi�n de t�tulos burs�tiles, cuya fuente de pago sean los ingresos obtenidos por las cuotas de peaje. Atento lo dispuesto por la fracci�n II del art�culo 105 de la Ley Suprema, no se actualiza la competencia de ese Alto Tribunal para sustanciar y resolver la presente acci�n de inconstitucionalidad, en virtud de que el decreto impugnado no reviste las caracter�sticas de una norma general. De conformidad con lo dispuesto en los art�culos 59 y 19, fracci�n VIII, de la ley reglamentaria del art�culo 105, en relaci�n con el art�culo 1o. de la misma ley y la fracci�n II del art�culo 105 constitucional, la presente acci�n de inconstitucionalidad es improcedente, por las siguientes razones: Del an�lisis e interpretaci�n de la fracci�n II del art�culo 105 de la Carta Magna se advierte que las acciones de inconstitucionalidad son procedentes cuando tengan por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y la Constituci�n F.. Las funciones del Estado son formales de acuerdo al �rgano que las realiza y materiales de acuerdo a su naturaleza y caracter�sticas propias. Por tal raz�n, no se puede afirmar que el resultado de la actividad del Poder Legislativo, Local o F., sea siempre una norma con car�cter general, incluso, no basta con atender a la denominaci�n que se le haya dado al momento de su creaci�n, sino que se deber� analizar su contenido para determinar si se est� frente a un acto materialmente legislativo o administrativo. Un acto legislativo, atendiendo a su naturaleza intr�nseca, esto es, desde el punto de vista material, es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. De la lectura integral del Decreto 446/02 impugnado se desprende que el mismo no es una norma general, ya que del an�lisis comparativo entre las caracter�sticas de la norma general y el contenido del citado decreto resulta lo siguiente: Por lo que hace a la generalidad de la ley, la doctrina coincide en se�alar que se refiere a que su mandato va dirigido a un grupo indeterminado e indeterminable de sujetos. Por su parte, la ?Enciclopedia Jur�dica Mexicana?, E.orial Porr�a-UNAM, tomo IV, p�gina 923, se�ala que la generalidad se caracteriza por la indeterminaci�n subjetiva, esto es, que en el supuesto jur�dico de la norma legal no se determina individualmente al sujeto a quien se le imputar�n las consecuencias jur�dicas que esa norma establece y que dichas consecuencias deber�n aplicarse a cualquier persona que actualice los supuestos previstos. En el presente caso no se da este requisito, toda vez que el decreto que se combate consiste esencialmente en la autorizaci�n que da la Legislatura Local al gobernador del Estado para que afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje que el Congreso autoriz� cobrar a los usuarios de determinadas carreteras y para que celebre cierto contrato de fideicomiso, tal como se desprende del contenido del decreto referido: ?Art�culo primero. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje que este H. Congreso autoriz� cobrarles a los usuarios de los tramos carreteros J., J., Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauht�moc, Ojo Laguna-F.M.�n (del kil�metro 107 de la carretera C.-Ju�rez a F.M.�n), y el de acotamiento F.M.�n-Galeana (del entronque con el kil�metro 69+700 de la carretera Sueco-Nuevo Casas Grandes al entronque con el kil�metro 155+800 de la misma carretera), en las siguientes casetas: ...?. ?Art�culo segundo. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, contrate la constituci�n de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisi�n de t�tulos burs�tiles hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago sean los ingresos mencionados en el art�culo anterior, debiendo buscarse las mejores condiciones atendiendo a la situaci�n prevaleciente en el mercado financiero y burs�til. ...?. La abstracci�n consiste en que la ley se emite previ�ndose hip�tesis normativas que se aplicar�n a cualquier acto que se ubique dentro de tales circunstancias, sin elaborarse para un acto determinado. En el presente caso, toda vez que el contenido del decreto esencialmente consiste en autorizaciones al gobernador del Estado para llevar a cabo la ejecuci�n de actos espec�ficos, consistentes en la afectaci�n en fideicomiso de las cuotas de peaje de diversos tramos carreteros de la entidad, y referidos (sic), y para la contrataci�n de un fideicomiso con Nacional Financiera en los t�rminos que la misma autorizaci�n establece, por lo que no se actualiza la caracter�stica de abstracci�n. Por su parte, la impersonalidad consiste en que la ley se aplicar� a todos los sujetos que se ubiquen en la hip�tesis normativa, es decir, la ley no se elabora para alg�n individuo determinado. En el caso que nos ocupa, el decreto no cumple este requisito, ya que la autorizaci�n que hace la Legislatura Local no va dirigida a una colectividad, sino al gobernador del Estado, para que a trav�s de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n celebre un contrato de fideicomiso en particular, en los t�rminos del art�culo segundo del decreto impugnado. De todo lo anterior se advierte que el decreto impugnado reviste las caracter�sticas de un acto formalmente legislativo y materialmente administrativo, toda vez que crea situaciones jur�dicas particulares, concretas e individuales, y no posee los elementos de generalidad, abstracci�n e impersonalidad, contra el cual no procede la v�a intentada por los accionantes, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el art�culo 19, fracci�n VIII, en relaci�n con la fracci�n II del art�culo 105 de la Carta Magna y el art�culo 1o. de la ley de la materia, debi�ndose sobreseer en la presente acci�n de inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el precepto 20, fracci�n II, de la misma ley. Sirve de apoyo a lo antes se�alado el criterio jurisprudencial emitido por ese Alto Tribunal, cuyos rubro y texto se�alan: ?Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 23/99. P�gina 256. ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACI�N QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACI�N, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CAR�CTER GENERAL.? (se transcribe)."
NOVENO. Recibidos los informes de las autoridades responsables, la opini�n del procurador general de la Rep�blica y los alegatos de las partes, y encontr�ndose debidamente instruido el procedimiento en sus t�rminos, se puso el expediente en estado de resoluci�n.
D�CIMO. Atendiendo a la solicitud formulada por el Ministro ponente a la Presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, se acord� remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para su radicaci�n y resoluci�n.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n es legalmente competente para conocer de la presente acci�n de inconstitucionalidad, de conformidad con los art�culos 104, fracci�n IV y 105, fracci�n II, inciso d), de la Constituci�n General de la Rep�blica; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracci�n I, de la Ley Org�nica del Poder Judicial de la Federaci�n, en relaci�n con los puntos tercero, fracci�n I y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001 de fecha veintiuno de junio de dos mil uno; toda vez que se demanda la declaraci�n de inconstitucionalidad del Decreto N�mero 446/2002 de la Sexag�sima Legislatura del Estado de C., publicado en el P.�dico Oficial del Gobierno de ese Estado el nueve de noviembre de dos mil dos, sin que se requiera la intervenci�n del Pleno de este Alto Tribunal, dado el sentido de la presente resoluci�n.
SEGUNDO. La demanda de acci�n de inconstitucionalidad fue interpuesta oportunamente, en atenci�n a lo siguiente:
El art�culo 105, fracci�n II, constitucional, en lo conducente, y el art�culo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n F. disponen:
"Art�culo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n conocer�, en los t�rminos que se�ale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y esta Constituci�n.
"Las acciones de inconstitucionalidad podr�n ejercitarse, dentro de los treinta d�as naturales siguientes a la fecha de publicaci�n de la norma, por ..."
"Art�culo 60. El plazo para ejercitar la acci�n de inconstitucionalidad ser� de treinta d�as naturales contados a partir del d�a siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el �ltimo d�a del plazo fuese inh�bil, la demanda podr� presentarse el primer d�a h�bil siguiente."
Conforme a los preceptos antes transcritos, el c�mputo respectivo debe hacerse a partir del d�a siguiente al en que se public� la disposici�n impugnada.
En el caso, el Decreto N�mero 446/2002 de la Sexag�sima Legislatura del Estado de C. fue publicado en el P.�dico Oficial del Gobierno de ese Estado el nueve de noviembre de dos mil dos, por lo que debe hacerse el c�mputo respectivo a partir del diez de noviembre de dos mil dos.
As� las cosas, el plazo de treinta d�as venci� el nueve de diciembre de dos mil dos, y dado que la demanda se present� precisamente el seis de diciembre de ese mismo a�o, es claro que fue presentada oportunamente.
TERCERO. Resulta innecesario el examen de la legitimaci�n de quienes promueven la presente acci�n de inconstitucionalidad, ya que en el caso se actualiza una causal de improcedencia.
El Gobernador Constitucional del Estado de C., el presidente y el oficial mayor de la Sexag�sima Legislatura del Congreso del mismo Estado, as� como el procurador general de la Rep�blica, al rendir sus respectivos informes hicieron valer, entre otras, la causal de improcedencia prevista en la fracci�n VIII del art�culo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, en relaci�n con el art�culo 105, fracci�n II, inciso d), constitucional, as� como con los art�culos 60, 61, fracciones II y III, y 62 de la propia ley reglamentaria, con base en el argumento de que las acciones de inconstitucionalidad s�lo son procedentes contra normas de car�cter general, mientras que la intentada en la especie es improcedente en virtud de que el decreto atacado no es una norma de car�cter general.
Los argumentos en que apoyaron sus posturas quedaron transcritos, en su parte conducente, en los resultandos sexto, s�ptimo y octavo de esta ejecutoria.
Para un adecuado an�lisis de la causal de improcedencia hecha valer, se debe precisar, en primer t�rmino, contra qu� es procedente la acci�n de inconstitucionalidad, para as� establecer si procede contra el decreto impugnado.
Para ello se debe partir del an�lisis e interpretaci�n de la fracci�n II del art�culo 105 constitucional que dispone lo siguiente:
"Art�culo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n conocer�, en los t�rminos que se�ale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y esta Constituci�n.
"Las acciones de inconstitucionalidad podr�n ejercitarse, dentro de los treinta d�as naturales siguientes a la fecha de publicaci�n de la norma, por:
"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la C�mara de Diputados del Congreso de la Uni�n, en contra de leyes federales o del Distrito F. expedidas por el Congreso de la Uni�n;
"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito F. expedidas por el Congreso de la Uni�n o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;
"c) El procurador general de la Rep�blica, en contra de leyes de car�cter federal, estatal y del Distrito F., as� como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;
"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los �rganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio �rgano, y
"e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito F., en contra de leyes expedidas por la propia asamblea.
"f) Los partidos pol�ticos con registro ante el Instituto F. Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos pol�ticos con registro estatal, a trav�s de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el �rgano legislativo del Estado que les otorg� el registro.
"La �nica v�a para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constituci�n es la prevista en este art�culo.
"Las leyes electorales federal y locales deber�n promulgarse y publicarse por lo menos noventa d�as antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podr� haber modificaciones legales fundamentales.
"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia s�lo podr�n declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayor�a de cuando menos ocho votos."
Del precepto antes transcrito se desprende lo siguiente:
a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y la Constituci�n General de la Rep�blica, entonces son procedentes s�lo contra normas de car�cter general.
b) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y la Constituci�n General de la Rep�blica, cuando en el propio precepto se habla de leyes y tratados internacionales, obviamente se refiere a �stos, entendi�ndolos como normas de car�cter general.
c) Las acciones de inconstitucionalidad proceden s�lo contra normas de car�cter general, pero no contra cualquier norma general, sino �nicamente contra aquellas que tengan el car�cter de leyes o tratados internacionales.
Por su parte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, en lo conducente, dispone:
"Art�culo 60. El plazo para ejercitar la acci�n de inconstitucionalidad ser� de treinta d�as naturales contados a partir del d�a siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el �ltimo d�a del plazo fuese inh�bil, la demanda podr� presentarse el primer d�a h�bil siguiente.
"En materia electoral, para el c�mputo de los plazos, todos los d�as son h�biles."
"Art�culo 61. La demanda por la que se ejercita la acci�n de inconstitucionalidad deber� contener:
"I. Los nombres y firmas de los promoventes;
"II. Los �rganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas;
"III. La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado;
"IV. Los preceptos constitucionales que se estimen violados; y
"V. Los conceptos de invalidez."
"Art�culo 64. Iniciado el procedimiento, conforme al art�culo 24, si el escrito en que se ejercita la acci�n fuere oscuro o irregular, el Ministro instructor prevendr� al demandante o a sus representantes comunes para que hagan las aclaraciones que correspondan dentro del plazo de cinco d�as. Una vez transcurrido este plazo, dicho Ministro dar� vista a los �rganos legislativos que hubieren emitido la norma y el �rgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de quince d�as rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acci�n de inconstitucionalidad. Trat�ndose del Congreso de la Uni�n, cada una de las C�maras rendir� por separado el informe previsto en este art�culo.
"En los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, los plazos a que se refiere el p�rrafo anterior ser�n, respectivamente, de tres d�as para hacer aclaraciones y de seis d�as para rendir el informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la constitucionalidad de la ley impugnada.
"La admisi�n de una acci�n de inconstitucionalidad no dar� lugar a la suspensi�n de la norma cuestionada."
"Art�culo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al art�culo 25, podr� aplicar las causales de improcedencia establecidas en el art�culo 19 de esta ley, con excepci�n de su fracci�n II respecto de leyes electorales, as� como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del art�culo 20.
"La causales previstas en las fracciones III y IV del art�culo 19 s�lo podr�n aplicarse cuando los supuestos contemplados en �stas se presenten respecto de otra acci�n de inconstitucionalidad."
"Art�culo 67. Despu�s de presentados los informes previstos en el art�culo 64 o habiendo transcurrido el plazo para ello, el Ministro instructor pondr� los autos a la vista de las partes a fin de que dentro del plazo de cinco d�as formulen alegatos.
"Cuando la acci�n intentada se refiera a leyes electorales, el plazo se�alado en el p�rrafo anterior ser� de dos d�as."
"Art�culo 68. Hasta antes de dictarse sentencia, el Ministro instructor podr� solicitar a las partes o a quien juzgue conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor soluci�n del asunto.
"Cuando la acci�n de inconstitucionalidad se interponga en contra de una ley electoral, el Ministro instructor podr� solicitar opini�n a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federaci�n.
"Agotado el procedimiento, el Ministro instructor propondr� al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n el proyecto de sentencia para la resoluci�n definitiva del asunto planteado.
"En los casos de materia electoral, el proyecto de sentencia a que se refiere el p�rrafo anterior deber� ser sometido al Pleno dentro de los cinco d�as siguientes a aquel en que se haya agotado el procedimiento, debi�ndose dictar el fallo por el Pleno a m�s tardar en un plazo de cinco d�as, contados a partir de que el Ministro instructor haya presentado su proyecto."
"Art�culo 69. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, deoficio o a petici�n de parte, podr� decretar la acumulaci�n de dos o m�s acciones de inconstitucionalidad siempre que en ellas se impugne la misma norma.
"Cuando exista conexidad entre acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicios de amparo, se estar� a lo dispuesto en los art�culos 37 y 38 de esta ley."
"Art�culo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n deber� corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplir� los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n podr� fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violaci�n de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial.
"Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constituci�n, s�lo podr�n referirse a la violaci�n de los preceptos expresamente se�alados en el escrito inicial."
"Art�culo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia s�lo podr�n declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayor�a indicada, el Tribunal Pleno desestimar� la acci�n ejercitada y ordenar� el archivo del asunto."
Como se advierte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 Constitucional, al hablar de acciones de inconstitucionalidad, se refiere, como lo hace el precepto que reglamenta, �nicamente a normas generales, leyes y tratados, por lo que, consecuentemente, tambi�n debe concluirse que establece la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad �nicamente en contra de normas de car�cter general que tengan el car�cter de leyes o tratados internacionales.
La conclusi�n anterior se corrobora con el hecho de que la intenci�n del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de car�cter general con la Constituci�n y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo en el que la sentencia s�lo tiene efectos para las partes.
As� es, la exposici�n de motivos de la iniciativa de reformas a la Constituci�n que present� el Ejecutivo F. a la C�mara de Senadores el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice:
"Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. ...
"Se trata de llevar a sus �ltimas consecuencias el principio de la supremac�a constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garant�as individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jur�dica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccion�ndolo, a fin de permitir una cada vez m�s adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.
"Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jur�dico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de divisi�n de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisi�n de la constitucionalidad de una disposici�n de car�cter general a trav�s de sus representantes.
"...
"Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las C�maras del Congreso de la Uni�n, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito F. o, en su caso, el procurador general de la Rep�blica, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, en el �mbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previ�ndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional.
"...
"Al existir tribunales con atribuciones para anular las leyes con efectos generales, es conveniente que sus miembros se renueven peri�dicamente a fin de evitar un esquema r�gido de interpretaci�n constitucional. ...
"La iniciativa propone mantener plenamente vigente el juicio de amparo, fortaleci�ndolo con algunas precisiones que se mencionar�n m�s adelante en este texto. Este proceso es eficaz para el control cotidiano de los actos del poder p�blico y accionable a partir de los agravios que las personas sufran en sus vidas, papeles, posesiones o derechos. De igual modo, propone conservar �ntegramente la f�rmula O., con lo que las resoluciones de amparo seguir�n teniendo efectos s�lo respecto de las personas que hubieren promovido el juicio. Hoy se propone que, adicionalmente, los �rganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas.
"La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales ser� una de las m�s importantes innovaciones que nuestro orden jur�dico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de car�cter general sea contraria a la Constituci�n puede conllevar su anulaci�n, prevaleciendo la Constituci�n sobre la totalidad de los actos del poder p�blico. La supremac�a constitucional es una garant�a de todo Estado democr�tico, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los �rganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrir� una aut�ntica cultura constitucional que permite la vida nacional.
"Por razones de seguridad jur�dica y estabilidad social, aun cuando las declaraciones de inconstitucionalidad produzcan efectos, �stos habr�n de limitarse en el tiempo a fin de impedir que las resoluciones tengan efectos retroactivos, con excepci�n de la materia penal.
"...
"Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectaci�n de las garant�as individuales y en las controversias constitucionales de una invasi�n de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro inter�s gen�rico de preservar la supremac�a constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una v�a para que una representaci�n parlamentaria calificada, o el procurador general de la Rep�blica, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayor�a de un �rgano legislativo son, o no, acordes con la Constituci�n.
"Siendo indudable que M�xico avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representaci�n pol�tica la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayor�as de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constituci�n el �nico punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores pol�ticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representaci�n mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contar�n con una v�a para lograr que las normas establecidas por las mayor�as se contrasten con la Constituci�n a fin de ser consideradas v�lidas."
El dictamen de las C.ones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Secci�n, de la C�mara de Senadores, C�mara de Origen, presentado al Pleno de la C�mara el diecis�is de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice lo siguiente:
"En los �ltimos a�os en nuestro pa�s han venido ganando terreno las propuestas realizadas por distinguidos juristas mexicanos, tanto en congresos nacionales e internacionales, como en estudios jur�dicos diversos, para establecer en nuestro pa�s la declaraci�n general de inconstitucionalidad de leyes y actos.
"Propuestas como �stas se han sustentado en el hecho de que el amparo mexicano, la instituci�n jur�dica de mayor raigambre en nuestra historia y, quiz�, la mejor aportaci�n jur�dica de M�xico al mundo jur�dico, solamente tiene efectos relativos entre partes; es decir, que los efectos de la sentencia s�lo alcanzan a aquellos que intervinieron en el proceso respectivo. Situaci�n que se ha considerado injusta por esos sectores de la academia mexicana, pues para ellos genera un terrible problema de impartici�n de justicia, en millones de personas, que no tienen recursos econ�micos suficientes para contratar un abogado y solicitar la protecci�n de la Justicia F. en contra de una ley que ha sido declarada inconstitucional para quien s� los tuvo.
"Ciertamente, un sector importante de la doctrina jur�dica mexicana ha considerado extremosa la posibilidad arriba anunciada y ha sostenido que desnaturaliza el juicio de amparo, al darle a esta v�a la posibilidad de alcanzar la declaraci�n general de inconstitucionalidad, mientras que otro sector ha considerado que tarde o temprano el amparo contra leyes retomar� la propuesta con los alcances expresados originalmente por M.O. en el Acta de Reformas de 1847 y podr� anular toda ley contraria a la Constituci�n.
"Desde la anterior perspectiva, el contenido de la iniciativa presidencial, respecto a la declaraci�n general de inconstitucionalidad, es un trascendente y significativo avance, al establecer un novedoso procedimiento, mediante la acci�n para solicitar la intervenci�n de la Suprema Corte de Justicia, para que intervenga, dentro de los primeros 30 d�as de vigencia de una ley y resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma. De darse el �ltimo supuesto, esta ley quedar�a nulificada.
"Estas comisiones unidas consideran que debe aprobarse la reforma propuesta, para que M�xico d� un paso gigantesco en la impartici�n de justicia y se ponga a la altura de los pa�ses m�s avanzados de las democracias occidentales, quienes, siguiendo el ejemplo del modelo austriaco, que introdujo la Constituci�n F. de Austria de 1920, debido a las propuestas del insigne jurista H.K., desde hace tiempo contemplan dentro de sus instituciones constitucionales la declaraci�n general de inconstitucionalidad. Por otro lado, estas comisiones unidas consideran que la reforma propuesta se encuentra perfectamente armonizada con los principios y tradiciones jur�dicas mexicanas, fundamentalmente con la m�xima instituci�n mexicana: el amparo.
"La iniciativa del Ejecutivo contempla que tanto las C�maras de Senadores y de Diputados, la Asamblea de Representantes del Distrito F., as� como los Congresos Locales, puedan presentar una solicitud de declaraci�n de inconstitucionalidad de leyes con s�lo el treinta y tres por ciento de sus miembros. Otro aspecto de trascendencia de esta reforma, es que da a las minor�as la legitimidad procesal para enfrentar decisiones de la mayor�a dentro de un marco legal.
"Garantizar la constitucionalidad de normas y decisiones que afecten a la sociedad es llevar la funci�n de la Suprema Corte de Justicia a sus �ltimas consecuencias: Un tribunal constitucional aut�nomo que garantice por su eficacia y legitimidad las garant�as individuales y sociales y el proyecto de naci�n com�n que nos unen a todos los mexicanos."
Por su parte, el Dictamen de las C.ones Unidas de Gobernaci�n y Puntos Constitucionales y de Justicia de la C�mara de Diputados, presentado al Pleno de la C�mara el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice:
"En este mismo dispositivo se introduce una figura novedosa en nuestro sistema jur�dico: la acci�n de inconstitucionalidad, como una garant�a de la supremac�a constitucional, que procede respecto de contradicciones entre una norma de car�cter general y la Constituci�n F., acci�n que podr� ejercitarse dentro de los 30 d�as siguientes a su publicaci�n por el equivalente al 33% de los miembros de los �rganos colegiados facultados para el ejercicio de la funci�n legislativa en los �mbitos federal, estatal y del Distrito F., y para la C�mara de Senadores respecto de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Destaca el otorgamiento de esa facultad al procurador para ejercitarla en contra de normas generales en los �mbitos mencionados e incluso, en contra de tratados internacionales.
"En la iniciativa se propon�a el 45%, que el Senado de la Rep�blica estim� necesario reducir a fin de hacer m�s viable su ejercicio. Dichas resoluciones, con efectos generales, ser�n retroactivas s�lo en materia penal y para que tengan dichos efectos se aplicar�a el mismo n�mero de votos necesarios, con lo que estas comisiones unidas concuerdan."
As� las cosas, no ser�a l�gico que si la intenci�n del Constituyente Permanente, al instituir las acciones de inconstitucionalidad, fue que las sentencias tuvieran efectos generales, se aceptara su procedencia contra normas o disposiciones que no sean de car�cter general, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tendr�a efectos generales, sino relativos.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en los art�culos 59 y 19, fracci�n VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, en relaci�n con el art�culo 1o. de la misma ley y con la fracci�n II del art�culo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad s�lo son procedentes contra normas de car�cter general y, en consecuencia, son improcedentes en contra de actos, normas o disposiciones que no sean normas de car�cter general.
Los art�culos 59 y 19, fracci�n VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos disponen lo siguiente:
"Art�culo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicar�n en todo aquello que no se encuentre previsto en este t�tulo, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el t�tulo II."
"Art�culo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VIII. En los dem�s casos en que la improcedencia resulte de alguna disposici�n de esta ley."
Por su parte, el art�culo 1o. de la ley en cita establece:
"Art�culo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n conocer� y resolver� con base en las disposiciones del presente t�tulo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposici�n expresa, se estar� a las prevenciones del C�digo F. de Procedimientos Civiles."
Para establecer la procedencia de la acci�n de inconstitucionalidad en contra de un tratado, una ley o un decreto, no basta con atender a la designaci�n que se le haya dado al momento de su creaci�n, sino a su contenido material, pues s�lo atendiendo a �ste se podr� determinar si se trata o no de una norma de car�cter general.
Al respecto, es oportuno transcribir la parte conducente de la ejecutoria dictada por este Tribunal Pleno, al fallar, por mayor�a de nueve votos, el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, la acci�n de inconstitucionalidad 3/98, promovida por el Partido de la Revoluci�n Democr�tica en contra del decreto mediante el cual se dispone y determina la divisi�n geogr�fica de los dieciocho distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas:
"El problema medular se reduce a determinar si la Legislatura del Estado debe tomar como base esencial, para efectos de aprobar la distritaci�n electoral uninominal del Estado, el acuerdo general del Consejo General del Instituto Electoral Estatal, o bien, si el �rgano legislativo puede modificar el proyecto de distritaci�n y autorizarlo conforme a las correcciones u observaciones que estime necesarios, con independencia de los t�rminos en que originalmente lo haya propuesto el citado consejo general.
"En primer lugar y por raz�n de m�todo, debe analizarse la naturaleza jur�dica del decreto impugnado, a fin de establecer si re�ne el car�cter de disposici�n general, a efecto de poder delimitar el tipo de disposiciones que deben tenerse en cuenta para la resoluci�n del problema y, en segundo lugar, en base a ello poder determinar consecuentemente cu�les son las facultades con que cuenta la legislatura para la aprobaci�n y expedici�n del referido decreto.
"Siguiendo este orden, se tiene que el decreto fue emitido por el Congreso Estatal de Zacatecas, para determinar la distritaci�n de los dieciocho distritos electorales uninominales de esa entidad federativa.
"De conformidad con lo dispuesto por el art�culo 38 de la ley org�nica y 97, 105, 106 y 108 del reglamento interior, ambos del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, este �rgano tiene facultades para emitir leyes, decretos y acuerdos administrativos o econ�micos.
"Concretamente en relaci�n con los decretos, que es la materia de impugnaci�n en el presente caso, es pertinente apuntar que tienen diferencias que los distinguen de una ley.
"Al efecto, el Diccionario de la Real Academia Espa�ola define al decreto como: ?Resoluci�n, decisi�n o determinaci�n del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. A.�case hoy m�s especialmente a las de car�cter pol�tico o gubernativo.?
"Por su parte, la doctrina ha reconocido que decreto es toda resoluci�n o disposici�n de un �rgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jur�dicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido.
"De lo anterior se colige que un decreto puede contener una disposici�n sobre una cuesti�n particular, pero que requiere de formalidad y publicidad para su observancia.
"En el caso concreto, el decreto impugnado determina �nicamente el �mbito territorial que comprende cada uno de los distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, precisando al efecto las poblaciones que corresponden a cada distrito; con esto, el decreto de m�rito regula una situaci�n espec�fica pero con efectos generales para toda la poblaci�n, en virtud de que con la distritaci�n establecida impone a los ciudadanos, en raz�n de su domicilio, la consecuente obligaci�n de llevar a cabo todo lo inherente a sus derechos y obligaciones para sufragar en los pr�ximos comicios que habr�n de tener lugar en el Estado, y correlativamente la obligaci�n de las respectivas autoridades dentro de su esfera de facultades, para actuar dentro de ese marco legal. Destaca que no distingue personas, casos concretos por situaciones individuales, comicios espec�ficos, temporalidad en su vigencia, ni situaci�n an�loga que hagan suponer que pudiera constituir una disposici�n con caracter�sticas opuestas a los principios de generalidad, abstracci�n e impersonalidad de que gozan las normas en general.
"Estoconlleva a concluir que si bien el decreto de m�rito no es una ley en sentido estricto, s� lo es en sentido amplio, pues es un ordenamiento formal y materialmente legislativo en tanto que fue emitido por la Legislatura Estatal; por medio de �l se realiza la distritaci�n de la entidad para efectos electorales y contiene disposiciones permanentes en el tiempo, dirigidas a reglamentar una situaci�n general, de inter�s para toda la poblaci�n del Estado, a la que debe sujetarse tambi�n la autoridad."
Ahora bien, para determinar la procedencia de la acci�n intentada, se hace indispensable analizar de manera previa la naturaleza jur�dica del acto impugnado; para lo cual es conveniente dejar establecida, aunque sea a grandes rasgos, la diferencia entre el acto administrativo y el acto legislativo, as� como la diferencia entre el decreto y la ley.
Es claro que la distinci�n entre los actos administrativos y actos legislativos s�lo interesa en cuanto a su aspecto material, pues desde el punto de vista formal, adem�s de que no reviste mayor dificultad, no tiene trascendencia alguna para efectos del caso concreto.
Acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un n�mero indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables.
Para el tratadista A.�s S.R., el concepto de ley se reduce a un acto jur�dico creador de situaciones jur�dicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto regla como lo denomina Le�n Duguit (A.�s S.R.. Derecho Administrativo. E.. P.M.�xico, 1992. p. 129).
El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jur�dicas particulares y concretas, no posee los elementos de generalidad, abstracci�n e impersonalidad de que goza la ley.
El mismo tratadista define al acto administrativo como: "Una declaraci�n de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutora, que constituye una decisi�n ejecutoria que emana de un sujeto: la administraci�n p�blica, en el ejercicio de una potestad que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situaci�n jur�dica subjetiva y su finalidad es la satisfacci�n del inter�s general." (A.�s S.R.. Derecho Administrativo. E.. P.M.�xico, 1992. p. 146).
Por otra parte, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, com�nmente aceptada por la doctrina, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales.
En el derecho positivo mexicano vigente, adem�s de que no se define qu� es la ley y qu� el decreto, es frecuente encontrar que los t�rminos se usan indistintamente.
Sin embargo, en la historia del derecho mexicano, concretamente en el art�culo 36 de la Tercera Ley de la Constituci�n Centralista de 1836, encontramos una definici�n tanto de ley como de decreto, respecto de la cual sigue siendo v�lido lo aseverado por don E.R., en el sentido de que es la mejor definici�n que al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado precepto:
"Toda resoluci�n del Congreso General tendr� el car�cter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de inter�s com�n, dentro de la �rbita de atribuciones del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma �rbita, sean s�lo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas."
En conclusi�n, mientras que la ley es una disposici�n de car�cter general, abstracto e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual.
Para efectos del caso que nos ocupa, es pertinente poner especial �nfasis en la generalidad, como caracter�stica esencial de la ley, y en la particularidad, como caracter�stica esencial del decreto.
El maestro G.F. explica el concepto de generalidad de la siguiente manera:
"La generalidad de la ley debe estimarse como la esencia misma de la funci�n legislativa, al grado de que, como una garant�a contra la arbitrariedad de los gobernantes, que es precisamente el fundamento racional e hist�rico del principio de la generalidad, la Constituci�n, en su art�culo 13, ha consignado como un derecho del hombre el de que nadie puede ser juzgado por ?leyes privativas?, es decir, por leyes que no sean generales."
Por generalidad debe entenderse que el acto jur�dico no desaparezca despu�s de su aplicaci�n, de ah� que, adem�s, deba aplicarse cuantas veces se d� el supuesto previsto, sin distinci�n de persona.
Por particularidad, en cambio, se entiende que el acto jur�dico est� dirigido a una situaci�n concreta, por lo que, una vez aplicado, se extingue.
Esta Suprema Corte de Justicia ha admitido sin reserva tales principios, al establecer, entre otras, la siguiente tesis:
"LEYES PRIVATIVAS. Es car�cter constante de las leyes, que sean de aplicaci�n general y abstracta; es decir, que deben contener una disposici�n que no desaparezca despu�s de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobrevivan a esta aplicaci�n, y se apliquen sin consideraci�n de especie o de persona, a todos los casos id�nticos al que previenen, en tanto que no sean abrogadas. Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad, garantizado por el art�culo 13 constitucional, y aun deja de ser una disposici�n legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden ser privativas, tanto en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el car�cter de generalidad, se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicaci�n de las leyes privativas, protege el ya expresado art�culo 13 constitucional." (Quinta �poca. Tercera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n. Tomo XXVIII. P�gina 1960).
Establecida la anterior distinci�n, procede analizar la naturaleza del Decreto N�mero 446/2002 impugnado por esta v�a, para lo cual resulta necesario atender, adem�s, a su contenido, para poder precisar debidamente si, de acuerdo con los puntos doctrinales y jurisprudenciales antes se�alados, el mismo constituye o no una norma de car�cter general. El texto completo del referido decreto es el siguiente:
"Decreto. La Sexag�sima Legislatura del honorable Congreso del Estado de C., reunida en su primer periodo ordinario de sesiones, dentro de su segundo a�o de ejercicio constitucional. Decreta: Art�culo primero. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje que este H. Congreso autoriza cobrarles a los usuarios de los tramos carreteros J., J., Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauht�moc, Ojo Laguna-F.M.�n (del kil�metro 107 de la carretera C.-Ju�rez a F.M.�n), y el de acortamiento F.M.�n-Galeana (del entronque con el kil�metro 69+700 de la carretera Sueco-Nuevo Casas Grandes al entronque con el kil�metro 155+800 de la misma carretera), en las siguientes casetas:


"La afectaci�n fiduciaria que se autoriza, comprender� tambi�n los dem�s bienes y derechos enunciados en el apartado II del art�culo segundo de este decreto. Previamente a la contrataci�n de la afectaci�n, deber� convenirse con Nacional Financiera, S.N.C., Instituci�n de Banca de Desarrollo, la liberaci�n de la afectaci�n fiduciaria a la que se encuentran sujetos los ingresos de peaje en el fideicomiso que bajo el n�mero 836-2 lleva como fiduciaria dicha instituci�n y que se identifica como fideicomiso de garant�a y pago. Art�culo Segundo. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, contrate la constituci�n de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisi�n de t�tulos burs�tiles hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago sean los ingresos mencionados en el art�culo anterior, debiendo buscarse las mejores condiciones atendiendo a la situaci�n prevaleciente en el mercado financiero y burs�til. En el contrato podr�n convenirse libremente todas las condiciones permitidas o exigidas por la normatividad aplicable, por las autoridades e instituciones bancarias y burs�tiles, por los mercados financiero y burs�til, aquellas acordes a los usos bancarios y fiduciarios, y las dem�s que sean necesarias para la emisi�n y colocaci�n de los instrumentos burs�tiles; pero observando en la contrataci�n del fideicomiso los siguientes lineamientos: I.S.�n partes en el fideicomiso: Fideicomitente: El Estado Libre y Soberano de C., por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n. F.s en primer lugar: Los tenedores de los t�tulos burs�tiles, que ser�n representados por un representante com�n, en los t�rminos del contrato de fideicomiso. F. en segundo lugar: El Estado Libre y Soberano de C., por conducto de la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n, en los t�rminos del contrato de fideicomiso. Fiduciario: Nacional Financiera, S.N.C., Instituci�n de Banca de Desarrollo. II. El fideicomitente podr� afectar en fideicomiso: a) Los ingresos por concepto de peaje de los tramos carreteros y casetas establecidos en el presente decreto, as� como el derecho del fiduciario a recibir dichos ingresos del propio fideicomitente; b) Cualquier ingreso que el fideicomitente obtenga por el cobro de p�lizas de seguro que tengan contratadas o llegase a contratar para cubrir riesgos relacionados con la operaci�n de los tramos carreteros cuyo ingreso se afecta en fideicomiso; c) Cualquier ingreso que el fideicomitente obtenga del Gobierno F., sea o no por conducto de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, derivado de la terminaci�n o extinci�n anticipada de las concesiones federales; y d) Cualquier otro ingreso que el fideicomitente perciba derivado de las concesiones federales. La afectaci�n en fideicomiso podr� hacerse hasta por diez a�os o, en su caso, hasta que los t�tulos burs�tiles hayan quedado �ntegramente liquidados, sin que, trat�ndose de los ingresos correspondientes a los tramos carreteros concesionados, los plazos puedan exceder de los especificados en las concesiones. III. El fideicomiso ser� irrevocable y por tanto, s�lo podr� ser terminado de conformidad con lo que expresamente se pacte en el mismo. IV. El patrimonio del fideicomiso se integrar�, fundamentalmente, por los bienes que se describen a continuaci�n: a) Los ingresos por concepto de peaje de los tramos carreteros y casetas establecidas en el presente decreto, as� como el derecho del fiduciario a recibir dichos ingresos del propio fideicomitente; b) Los recursos derivados de la emisi�n y colocaci�n de los t�tulos burs�tiles; c) Los valores en los que se inviertan los recursos l�quidos que formen parte del patrimonio del fideicomiso y sus rendimientos; d) El ingreso que el fideicomitente obtenga por el cobro de p�lizas de seguro que tenga contratadas o llegase a contratar para cubrir riesgos relacionados con la operaci�n de los tramos carreteros cuyo ingreso se afecta en fideicomiso; e) Cualquier ingreso que el fideicomitente obtenga del Gobierno F., sea o no por conducto de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, derivado de la terminaci�n o extinci�n anticipada de las concesiones federales; y f) Cualquier otro bien que en el futuro aporte el fideicomitente o cualquier tercero al fideicomiso para el cumplimiento de los fines del mismo. V.S.�n fines del fideicomiso y en su caso atribuciones del fiduciario, fundamentalmente los siguientes: a) Que el fiduciario reciba del fideicomitente y conserve los bienes y derechos a que se refiere el numeral II inmediato anterior, as� como cualquier otro bien que, en cumplimiento del fideicomiso, llegue a formar parte del mismo. b) Que el fiduciario aplique los bienes del patrimonio del fideicomiso, conforme a lo que se prevea en el mismo. El contrato que se celebre deber� contemplar los t�rminos en que se aplicar�n los ingresos y el patrimonio del fideicomiso mientras se emiten los t�tulos burs�tiles, y el mecanismo de cumplimiento del cr�dito a cargo del fideicomiso de garant�a y pago. Asimismo, el contrato contendr� la previsi�n para la administraci�n, operaci�n y mantenimiento de los tramos carreteros cuyos ingresos se afectar�n en fideicomiso. c) Que el fiduciario emita los t�tulos burs�tiles por los montos y en los t�rminos y condiciones que instruya el comit� t�cnico y, una vez hecho lo anterior, lleve a cabo la colocaci�n de los mismos entre el gran p�blico inversionista, al tenor del contrato de fideicomiso que al efecto se celebre. d) Que el fiduciario aplique el producto de la colocaci�n de los t�tulos burs�tiles conforme se establezca en el contrato de fideicomiso que al efecto se celebre, previ�ndose que de dicho producto se destinen los recursos para el cumplimiento de los fines del fideicomiso de garant�a y pago, a fin de proceder a la liquidaci�n de �ste. El producto de la primera colocaci�n se deber� entregar al fideicomitente, deduciendo previamente y con el orden de prelaci�n siguiente: 1. Los recursos necesarios para el pago del adeudo a cargo del fideicomiso de garant�a y pago; 2. Los gastos de emisi�n; 3. Los recursos necesarios para la constituci�n de un fondo de mantenimiento mayor, en los t�rminos del contrato de fideicomiso que se celebre; y 4. Los recursos necesarios para la constituci�n de un fondo de contingencia, en los t�rminos del contrato de fideicomiso que se celebre. Si la emisi�n y colocaci�n se hace por etapas, en cada una de �stas el producto se entregar� al fideicomitente, deduciendo previamente y con el orden de prelaci�n siguiente: 1. Los gastos de la emisi�n; 2. Los recursos necesarios para mantener el saldo del fondo de mantenimiento mayor, en los t�rminos del contrato de fideicomiso que se celebre; y 3. Los recursos necesarios para mantener el saldo del fondo de contingencia conforme al contrato de fideicomiso que se celebre. e) Que en caso de que no se lleve a cabo la emisi�n y la colocaci�n de los t�tulos burs�tiles dentro del plazo y por el monto que se establezca en el contrato de fideicomiso, el fiduciario transmita al fideicomiso de garant�a y pago los ingresos y el derecho a recibirlos del fideicomitente, provenientes de peaje en los tramos carreteros y casetas que actualmente comprende el �ltimo mencionado; asimismo que, en dicho supuesto de no emisi�n y colocaci�n de los t�tulos burs�tiles, revierta al fideicomitente el resto del patrimonio del fideicomiso autorizado mediante este decreto y, una vez hecho lo anterior, d� por extinguido el mismo. f) Que el fiduciario aplique cualesquiera cantidades l�quidas del patrimonio del fideicomiso, conforme a lo que se establece en el presente decreto y a lo que se pacte en el contrato que al efecto se celebre. g) Que el fiduciario abra, mantenga y administre las cuentas que se consideren necesarias o convenientes para el adecuado control y funcionamiento del fideicomiso, en instituciones de cr�dito, casas de bolsa o cualquiera otra instituci�n financiera, con las modalidades que se establezcan en el contrato. h) Que para el caso de incumplimiento del fideicomitente, el fiduciario cuente con un mandato irrevocable para contratar a nombre de aqu�l a un nuevo operador. i) Que el fiduciario entregue al fideicomitente, al representante com�n y a las agencias calificadoras, seg�n corresponda, los informes sobre la operaci�n y funcionamiento del fideicomiso. j) Que el fiduciario, previa instrucci�n del comit� t�cnico, designe y sustituya al auditor, a las agencias calificadoras y al ingeniero independiente. k) Que el fiduciario, conforme a lo que se pacte en el contrato de fideicomiso, opere el mecanismo para la distribuci�n de los recursos del patrimonio del fideicomiso entre los fideicomisarios y para la constituci�n de los fondos que sean necesarios y, una vez cubiertas las obligaciones contratadas, entregue los excedentes al fideicomitente. l) Que el fiduciario, una vez amortizados todos los t�tulos burs�tiles y cubiertos todos los adeudos que tuviere el fiduciario con cargo al fideicomiso, conforme a lo que se establezca en el contrato, revierta al fideicomitente el remanente del patrimonio del fideicomiso, siguiendo las instrucciones del propio fideicomitente y, una vez hecho lo anterior, d� por extinguido el fideicomiso. m) Que el fiduciario, previa aprobaci�n del comit� t�cnico, realice cualesquiera actos y celebre los contratos que se requieran para el correcto cumplimiento de los fines del fideicomiso, en el entendido de que el fiduciario no ser� responsable por la actuaci�n de quienes se contraten conforme a dichos instrumentos, liber�ndoseles de toda y cualquier responsabilidad al respecto. n) Que el fiduciario suscriba toda clase de documentos y, en general, realice todo tipo de actos, incluyendo cualquier tr�mite o gesti�n ante autoridades e instituciones p�blicas o privadas, incluyendo la C.�n Nacional Bancaria y de Valores, el Banco de M�xico, Bolsa Mexicana de Valores, S.A. de C.V., y cualesquiera otras autoridades e instituciones, seg�n sea necesario para proteger el patrimonio del fideicomiso y cumplir con los fines de �ste. o) Que el fiduciario otorgue los poderes generales o especiales con facultades suficientes para actuar en su nombre y representaci�n, seg�n se requieran para la consecuci�n de los fines del fideicomiso o para la defensa del patrimonio del mismo, conforme a las instrucciones y a favor de las personas que el comit� t�cnico se�ale para tal efecto. p) Que el fiduciario pueda realizar las acciones de colocaci�n de los t�tulos burs�tiles mediante intermediario o intermediarios. q) Que el fiduciario realice cualesquiera actos que impl�citamente sean necesarios o convenientes a fin de llevar a cabo los fines del fideicomiso. VI. El fideicomitente podr� convenir en mantener actualizadas las tarifas de cuotas de peaje que se encuentran vigentes, como m�nimo al cien por ciento del incremento que haya sufrido el �ndice Nacional del Precios al Consumidor publicado por el Banco de M�xico o cualquier �ndice que lo sustituya. VII. Podr� convenirse que en caso de que el fideicomitente incurra en incumplimiento: a) El fiduciario pueda constituir una cuenta de reserva por insuficiencia tarifaria e incumplimiento, para hacer frente a los compromisos con los tenedores de los t�tulos burs�tiles. b) No se calcular� ni se distribuir� remanente alguno al fideicomisario en segundo lugar, a partir de que se notifique del incumplimiento al fiduciario. c) El comit� t�cnico pueda solicitar al fiduciario que proceda a la amortizaci�n anticipada de los t�tulos burs�tiles. d) El comit� t�cnico pueda designar un nuevo operador de los tramos carreteros cuyo ingreso se afecta en fideicomiso, debiendo el actual dejar de operarlos a partir de la fecha en que el nuevo entre en funciones. Para este efecto, el fideicomitente podr� otorgar un mandato irrevocable al fiduciario, a fin de que en este supuesto de incumplimiento pueda, en nombre y representaci�n de aqu�l, celebrar un contrato de operaci�n con el nuevo operador, en los t�rminos y condiciones que se�ale el comit� t�cnico. Podr� asimismo convenirse que, si el incumplimiento ocurre antes de la fecha de la primera emisi�n, se garantice el cumplimiento de los compromisos del fideicomiso de garant�a y pago referido con antelaci�n, inclusive con la transmisi�n de los bienes y derechos que actualmente se encuentran afectos a �ste. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones que el fiduciario, a solicitud del representante com�n, pueda entablar en contra del fideicomitente. En caso de un incumplimiento en el pago puntual del monto principal o de losrendimientos de los t�tulos burs�tiles, podr� pactarse que �stos devengar�n intereses moratorios. VIII. El comit� t�cnico del fideicomiso estar� integrado por cinco miembros propietarios y sus respectivos suplentes, de los cuales tres ser�n nombrados por el fideicomitente y dos por el representante com�n. El fideicomitente y el representante com�n podr�n remover y sustituir libremente en cualquier tiempo a los miembros que respectivamente hayan designado, mediante aviso escrito entregado al fiduciario. Los miembros del comit� t�cnico tendr�n voz y voto en las deliberaciones de dicho �rgano y no podr�n delegar sus funciones, y los miembros suplentes s�lo podr�n sustituir en sus ausencias a los miembros propietarios por quienes hayan sido designados. El desempe�o del cargo de miembro del comit� t�cnico ser� honor�fico, por lo que dichos miembros no recibir�n emolumento alguno. El comit� t�cnico elegir� a un presidente de entre sus miembros, sin que el mismo tenga voto de calidad alguno. Asimismo, el comit� t�cnico podr� designar a un secretario y su respectivo suplente, quienes no necesitar�n ser miembros de aqu�l, en cuyo caso dicho secretario o suplente no tendr�n voto. El contrato de fideicomiso deber� prever las funciones del secretario, las reglas de las sesiones y funcionamiento del comit�, as� como la forma en que se validar�n los acuerdos de �ste. Podr� igualmente establecerse en el contrato de fideicomiso, para el caso de incumplimiento del fideicomitente, el procedimiento mediante el cual �ste deje de tener la mayor�a en el comit� t�cnico. El comit� t�cnico podr� adoptar resoluciones sin que sea necesario que se re�nan sus miembros, siempre que �stas sean confirmadas por escrito por la totalidad de �stos. De cada sesi�n del comit� t�cnico se levantar� un acta que deber� ser firmada por quienes hayan fungido como presidente y secretario de dicho comit�. El comit� t�cnico notificar� sus resoluciones al fiduciario mediante escrito firmado por el presidente, el secretario o cualquier delegado especial designado al efecto, acompa�ando copia del acta respectiva. IX. El comit� t�cnico contar� con las siguientes atribuciones: a) Instruir respecto del r�gimen de inversi�n de las cantidades l�quidas que formen parte del patrimonio del fideicomiso. b) Autorizar que la actualizaci�n de las cuotas que se cobren en las casetas de peaje produzca un incremento inferior al cien por ciento del que haya sufrido el �ndice Nacional de Precios al Consumidor publicado por el Banco de M�xico o cualquier otro �ndice que lo sustituya. La autorizaci�n s�lo podr� otorgarse por excepci�n y siempre y cuando no provoque distorsiones financieras ni patrimoniales que pongan en riesgo el cumplimiento de los fines del fideicomiso. c) Instruir al fiduciario sobre la designaci�n del ingeniero independiente, del auditor y de las agencias calificadoras. d) Autorizar los presupuestos de administraci�n, de operaci�n y de mantenimiento, los dos �ltimos previa validaci�n por un perito independiente. No obstante lo anterior, en caso de que los presupuestos sufran un incremento de m�s del cinco por ciento en t�rminos reales respecto de los �ltimos aprobados por el comit� t�cnico, podr� pactarse que adem�s de la autorizaci�n de �ste se requiera el voto favorable de la asamblea de tenedores de los t�tulos burs�tiles. e) En caso de que ocurra alg�n incumplimiento, designar al nuevo operador e instruir al fiduciario para que celebre el contrato correspondiente. f) Resolver cualquier situaci�n no prevista en el contrato de fideicomiso o en los t�tulos burs�tiles. g) Designar uno o m�s delegados o apoderados para dar cumplimiento a sus resoluciones y para el ejercicio de las facultades que se les otorguen. h) Vigilar y procurar que el fiduciario cumpla con la obligaci�n de proporcionar a las autoridades e instituciones la informaci�n legalmente requerida. i) Instruir al fiduciario respecto de cualesquiera cuestiones relacionadas con la administraci�n y la protecci�n del patrimonio del fideicomiso. j) Instruir al fiduciario para que contrate asesores que el comit� t�cnico estime convenientes, as� como designar subcomit�s del comit� t�cnico, con car�cter meramente de asesores. k) En general, ejercer las m�s amplias facultades de due�o para estudiar y resolver cualquier asunto relacionado con el fideicomiso que se considere necesario o conveniente para el mejor cumplimiento de los fines del mismo, y aquellas que requiera para el cabal cumplimiento de sus funciones, incluyendo facultades para resolver cualquier situaci�n que no se prevea en el contrato. l) Las dem�s facultades derivadas de las estipulaciones del contrato de fideicomiso. X. El representante com�n de los tenedores de los t�tulos burs�tiles obrar� como mandatario de los mismos y, adem�s de las que le son inherentes de conformidad con las disposiciones normativas aplicables, tendr� las siguientes atribuciones: a) Revisar en cualquier momento el estado que guarde el patrimonio del fideicomiso. b) Solicitar al fiduciario, al fideicomitente o al nuevo operador en su caso, cualquier informaci�n necesaria para cumplir con las obligaciones derivadas de su cargo, incluyendo enunciativa mas no limitativamente, revisar el estado de la cobranza de los ingresos de peaje. c) Verificar el debido cumplimiento de las obligaciones contenidas en el fideicomiso, as� como las que derivan de cualesquiera convenios relacionados con el mismo. d) Calcular los intereses devengados por los t�tulos burs�tiles en cada fecha de pago, para su revisi�n y correcto pago por el fiduciario. e) Designar a los miembros propietarios del comit� t�cnico que le correspondan y a sus respectivos suplentes, en los t�rminos del contrato. f) Proporcionar la informaci�n correspondiente a los tenedores de los t�tulos burs�tiles. g) Las dem�s facultades derivadas de las estipulaciones del contrato. Para que el representante com�n pueda cumplir con sus facultades y obligaciones, el fideicomitente y el fiduciario le proporcionar�n a aqu�l o a las personas que les indique, la informaci�n relativa al fideicomiso y a la emisi�n de los t�tulos burs�tiles, requerida por el mismo. XI. El fideicomitente podr� convenir con el fiduciario el pago de sus honorarios y de los dem�s gastos. XII. Podr� convenirse en que el fiduciario no ser� responsable de hechos, actos u omisiones de autoridades, del fideicomitente, de los fideicomisarios o de terceros que impidan o dificulten el cumplimiento de los fines del fideicomiso. XIII. El fideicomitente y el representante com�n, en su caso, tendr�n la obligaci�n de avisar por escrito al fiduciario de cualquier situaci�n que pudiera afectar al patrimonio del fideicomiso. El fiduciario tendr� la obligaci�n de nombrar a la persona que le instruya el fideicomitente o el comit� t�cnico para que se encargue de ejercer los derechos derivados del mismo, o que proceda a su defensa, sin que el fiduciario asuma responsabilidad alguna por la actuaci�n de dichos apoderados ni por el pago de los honorarios o gastos que los mismos devenguen o causen. En caso de que el fideicomitente no nombre a una persona para que asuma esa responsabilidad, el representante com�n tendr� el derecho de hacer esa designaci�n. XIV. El fideicomitente estar� obligado a indemnizar y sacar en paz y a salvo al fiduciario, sus delegados fiduciarios, empleados, apoderados y dem�s personal, en caso de que se presente reclamaci�n, procedimiento, juicio, demanda, responsabilidad, p�rdida, da�os, sanciones, acciones o sentencias que fueren presentadas, entabladas, dictadas o impuestas por cualquier persona o autoridad competente en contra del fiduciario, sus consejeros, funcionarios, empleados apoderados y dem�s personal, en relaci�n con la validez y legalidad del fideicomiso, los t�tulos burs�tiles o cualesquiera actos realizados por el fiduciario conforme al propio fideicomiso y siguiendo las instrucciones del fideicomitente, de los fideicomisarios en primer lugar o de los apoderados de �stos, salvo que se trate de actos realizados con negligencia, dolo o mala fe. XV. El fideicomiso tendr� la duraci�n necesaria para el cumplimiento de su fines y se extinguir� por cualquiera de las causas establecidas en el art�culo 392 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, que sean compatibles con la naturaleza del contrato que se celebre, a excepci�n de la fracci�n VI de dicho numeral. Art�culo tercero. Se autoriza a la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n para que convenga con la fiduciaria todas las circunstancias y condiciones necesarias que deban contenerse para la celebraci�n del contrato del fideicomiso, las que resulten apropiadas para un mejor aprovechamiento del mismo, as� como aquellas que resulten convenientes para llevar a cabo la emisi�n de los t�tulos burs�tiles y atraer el inter�s de los adquirentes de los t�tulos. En todo caso podr�n pactarse modalidades a los lineamientos decretados en el art�culo anterior, siempre que las mismas no contravengan el sentido o contexto original de dichos lineamientos. Art�culo cuarto. Mientras se encuentre en vigor el fideicomiso autorizado por este decreto, el H. Congreso del Estado incluir� en la Ley de Ingresos de cada ejercicio fiscal, el monto de los ingresos a percibir por concepto de cuotas de peaje que se afectan a aqu�l, y en el presupuesto de egresos, la partida correspondiente por un monto igual para ser enterado al propio fideicomiso, sin perjuicio de que la afectaci�n comprende el total de los ingresos que se perciban, por lo que en caso de exceder lo presupuestado como ingreso y egreso, se entiendan ampliadas las partidas correspondientes por dicho excedente. Art�culo quinto. A partir de la constituci�n y durante la vigencia del fideicomiso cuya celebraci�n se autoriza, las cuotas de peaje a que el mismo se refiere deber�n actualizarse por el Ejecutivo en los t�rminos previstos por este decreto, y los ingresos provenientes de su cobro destinarse al fin que el propio decreto establece, para asegurar el debido cumplimiento de las obligaciones contra�das por la emisi�n de los t�tulos burs�tiles. Art�culo sexto. Los recursos netos que obtenga el Estado por la emisi�n y colocaci�n de los t�tulos burs�tiles, as� como los remanentes que el fideicomiso le entregue durante el periodo de amortizaci�n de los mismos, se destinar�n a un Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, sin que en ning�n caso puedan destinarse a gasto corriente. Durante los a�os 2002, 2003 y 2004, el Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, utilizando las estructuras financieras a que se refiere el art�culo s�ptimo de este decreto, contribuir� a dar suficiencia presupuestaria a las acciones que se vayan realizando conforme a las prioridades del programa de inversi�n, el cual incluir�: I. En materia de comunicaciones y transportes: Construcci�n de carreteras: a) Acortamiento C.-Ojinaga, del Km. 84.7 C.-Ojinaga al Km. 201.1 Camargo-Ojinaga (obra en proceso). b) R.C. y acceso G�mez y G�mez. c) Colonia Ju�rez-Juan M.O.. d) Janos-El B.. e) Buenaventura-Las Cruces. f) La Junta-Guerrero. M.�n de carreteras: a) Casas Grandes-Col. Ju�rez. b) Nuevo Casas Grandes-Casas Grandes. c) Cuauht�moc-An�huac. Conservaci�n de carreteras estatales no comprendidas en el fideicomiso. Construcci�n de aeropistas: a) A. El Manzano, en Creel. b) A. en Ojinaga. II. En materia de desarrollo rural: a) P.S.J., en Bocoyna. b) Presa Norogachi, en Guachochi. c) P.R., en Guamochi. d) Presa El P., en Moris. e) Rehabilitaci�n de P.S.P., en Coyame. f) Parques agroindustriales. g) Programa de apoyo agropecuario, adquisici�n de maquinaria agr�cola. h) Fonden agropecuario. i) S.�n el�ctrica en Guachochi. j) S.�n el�ctrica en Basaseachi. III. En materia de agua potable, alcantarillado y saneamiento: a) Rehabilitaci�n de red de agua potable, zona centro de Cd. Ju�rez. b) R.�n de tramos de colectores en Cd. Ju�rez. c) Re-uso de agua tratada, en C. y en Cd. Ju�rez. d) Saneamiento R�o C.�scar, en C.. e) Fonden, agua potable. f) Construcci�n de lagunas de oxidaci�n en Municipios. g) Construcci�n de rellenos sanitarios en Municipios. IV. En materia de urbanizaci�n: a) Programa de convivencia urbano ferroviaria en Cd. Ju�rez. b) Programa de regeneraci�n urbana, centro de la ciudad de C.. c) V., C. y Cd. Ju�rez. d) M.�n y construcci�n de accesos y vialidades en ciudades medias. V. En materia de vivienda: a) Adquisici�n de reserva territorial en Ciudad Ju�rez. b) Urbanizaci�n de lotes con servicios. VI. En materia de salud: a) rehabilitaci�n del Hospital Salvador Zubir�n en C.. b) Rehabilitaci�n integral del Hospital General de Cd. Ju�rez. VII. En materia de cultura: a) Museo de Ciencia y Tecnolog�a, en C.. b) Museo Palacio de A., en H. del Parral. Art�culo s�ptimo. Para la ejecuci�n de los programas y acciones con recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, podr�n utilizarse estructuras financieras que incluyan aportaciones federales, de inversi�n normal estatal, municipales o privadas. Art�culo octavo. Los recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura que provengan de los remanentes que el fideicomiso entregue al Estado a partir del primero de enero de 2005 y hasta el vencimiento del periodo de amortizaci�n de los t�tulos burs�tiles, se destinar�n a la ejecuci�n de los programas de inversi�n que autorice el H. Congreso del Estado a iniciativa del Ejecutivo. Art�culo noveno. De los recursos que obtenga el Estado como pago de los derechos que adquiri� de los bancos acreedores mediante la subrogaci�n en el cr�dito a cargo del fideicomiso de garant�a y pago, $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) dar�n suficiencia al presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2002, para cubrir la disminuci�n de los ingresos en materia de participaciones y aportaciones federales, la aportaci�n que corresponde al Estado en el fondo de desastres naturales, as� como el gasto que est� soportado con los ingresos provenientes de las carreteras estatales de cuota, los cuales se afectar�n en el nuevo fideicomiso. El resto de dichos recursos se destinar� al Fondo para el Desarrollo de Infraestructura. Art�culo d�cimo. El Ejecutivo deber� informar al H. Congreso del Estado, en apartado espec�fico de las cuentas p�blicas correspondientes, los programas y acciones a los que se asignaron los recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura. Art�culo d�cimo primero. El Ejecutivo del Estado deber� acompa�ar los estados financieros del fideicomiso a la cuenta p�blica anual. Transitorios: Primero. El presente decreto entrar� en vigor el d�a siguiente al de su publicaci�n en el P.�dico Oficial del Estado. Segundo. El Ejecutivo deber� informar al H. Congreso del Estado, dentro de los treinta d�as siguientes a cada colocaci�n de t�tulos burs�tiles, el monto de la emisi�n y el monto neto obtenido por el Estado. Tercero. Se ampl�an la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2002, hasta por el equivalente al monto que se ejerza del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura durante el presente a�o, facult�ndose el Ejecutivo para efectuar las ampliaciones y adecuaciones en los programas sectoriales a que corresponda el ejercicio del gasto. Cuarto. Se derogan las disposiciones legislativas y administrativas en lo que se opongan al presente decreto. Quinto. Sin perjuicio de los mecanismos, que en materia de revisi�n y fiscalizaci�n en ejercicio de los recursos p�blicos establece la legislaci�n vigente en el Estado, la Secretar�a de Finanzas y Administraci�n y la Secretar�a de P.�n y E.�n deber�n rendir en forma trimestral al H. Congreso del Estado, un informe del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, en el que se contengan los programas realizados, su avance y montos ejercidos en ellos. Dado en el sal�n de sesiones del Poder Legislativo, en la Ciudad de C., Chih., a los ocho d�as del mes de noviembre del a�o dos mil dos."
Del texto antes transcrito, concretamente de su art�culo tercero transitorio, se advierte que el Decreto N�mero 446/2002 emitido por la Sexag�sima Legislatura del Congreso del Estado de C. es un acto de aplicaci�n y de ampliaci�n de las disposiciones relativas a la Ley Ingresos y del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de dos mil dos del Estado de C., a fin de darles operatividad, en cuanto contempla y autoriza la creaci�n de un fideicomiso con el que se busca afectar, a su vez, a otro fideicomiso, concretamente las cantidades relativas al cobro de cuotas de las carreteras ah� mencionadas, con el objeto de contratar la constituci�n de un fideicomiso para emitir certificados burs�tiles que sean pagados con los ingresos fideicomitidos, a fin de obtener los recursos necesarios para realizar las actividades econ�micas, las obras y los servicios p�blicos previstos en el art�culo sexto del decreto.
Asimismo, la lectura del decreto revela que, a trav�s del mismo, se pretende regular una situaci�n concreta, particular y temporal en relaci�n con la manera de obtener recursos para la atenci�n de algunas necesidades materiales espec�ficas, como la construcci�n, modernizaci�n y conservaci�n de carreteras y de aeropistas estatales; agua potable; alcantarillado; saneamiento; urbanizaci�n; vivienda; salud y cultura, estableciendo, adem�s, un t�rmino de diez a�os o el tiempo en que los t�tulos burs�tiles hayan sido liquidados, para la afectaci�n del fideicomiso (art�culo segundo, fracci�n I, �ltimo p�rrafo), circunstancias que evidencian que el decreto en examen no constituye una norma general, pues es claro que, una vez cumplida su finalidad concreta, habr� de desaparecer; luego, no es posible predicar de �l que pueda ser aplicado cuantas veces se d� el supuesto previsto, sin distinci�n de persona, ya que, se insiste, el decreto en cuesti�n crea medidas econ�micas especiales para cubrir unas necesidades singulares, espec�ficas y transitorias en un lugar determinado, por lo que no posee las caracter�sticas de generalidad, abstracci�n e impersonalidad que la ley tiene.
Las anteriores afirmaciones encuentran apoyo en la tesis de jurisprudencia n�mero 23/99 del Pleno de esta Suprema Corte, visible en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, Tomo IX, abril de 1999, p�gina 256, de rubro y texto siguientes:
"ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACI�N QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACI�N, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CAR�CTER GENERAL. Para la procedencia de la acci�n de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jur�dica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un n�mero indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jur�dicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracci�n e impersonalidad de las que goza la ley. Adem�s, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusi�n, mientras que la ley es una disposici�n de car�cter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jur�dico implica su permanencia despu�s de su aplicaci�n, de ah� que deba aplicarse cuantas veces se d� el supuesto previsto, sin distinci�n de persona. En cambio, laparticularidad consiste en que el acto jur�dico est� dirigido a una situaci�n concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jur�dica de norma de car�cter general."
Es importante se�alar que, aunque en el art�culo tercero transitorio del referido decreto se apunta que, en virtud del mismo se ampl�an la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal de dos mil dos; sin embargo, esa anotaci�n no supone necesariamente el establecimiento de una norma general, sino �nicamente se se�ala una manera de dar operatividad y ejecuci�n a las normas contenidas en la mencionada Ley de Ingresos y al presupuesto de egresos respectivo, as� como la necesidad obvia de que, en ejercicios fiscales posteriores, concretamente los relativos a los a�os dos mil tres y dos mil cuatro, se incluyan los recursos que se obtengan, a fin de continuar y culminar el programa de inversi�n a que el decreto se refiere; luego, no es factible pensar que a trav�s del referido decreto se est� modificando o reformando la Ley de Ingresos o el presupuesto de egresos ni mucho menos que se est� legislando en alguna materia concreta. Adem�s, su relaci�n directa con la Ley de Ingresos no es bastante para otorgar al decreto ese mismo rango legislativo, dado que fue creado, se insiste, para ser observado �nicamente para la aplicaci�n a los casos espec�ficos a que est� destinado, es decir, para afrontar situaciones jur�dicas particulares y concretas.
En este orden de ideas, debe concluirse que, en realidad, el decreto examinado, si bien es un acto formalmente legislativo, empero por la naturaleza de su contenido y de sus fines jur�dicos, constituye un acto materialmente administrativo, elaborado con la finalidad de lograr la eficacia de la Ley de Ingresos y del presupuesto de egresos aprobados anteriormente; luego, su contenido no entra�a una norma de car�cter general que pueda ser impugnada a trav�s de este medio de control constitucional.
En este orden de ideas, como el Decreto N�mero 446/2002 emitido por la Sexag�sima Legislatura del Estado de C. para el ejercicio fiscal de dos mil dos es un acto materialmente administrativo y no una norma de car�cter general, y toda vez que las acciones de inconstitucionalidad s�lo son procedentes contra normas de car�cter general, entonces, en el caso concreto la acci�n de inconstitucionalidad es improcedente.
Por tanto, en el caso se actualiza plenamente la causal de improcedencia prevista en la fracci�n VIII del art�culo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n, en relaci�n con los art�culos 105, fracci�n II, constitucional y 1o. de la ley reglamentaria en cita y, en consecuencia, lo que procede es sobreseer en la presente acci�n de inconstitucionalidad, tal como lo dispone el art�culo 20, fracci�n II, de la propia ley reglamentaria.
Tiene aplicaci�n al caso la tesis de jurisprudencia n�mero 22/99 del Pleno de este Alto tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, Tomo IX, abril de 1999, p�gina 257, del tenor literal siguiente:
"ACCI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. S�LO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CAR�CTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES.-Del an�lisis y la interpretaci�n de la fracci�n II del art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que: a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y la Constituci�n, entonces s�lo son procedentes contra normas de car�cter general; b) En el propio precepto se habla s�lo de leyes y tratados internacionales entendidos como normas de car�cter general. Consecuentemente, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas de car�cter general, pero no contra cualquiera de �stas, sino s�lo contra aquellas que tengan el car�cter de leyes, o bien, de tratados internacionales. En iguales t�rminos, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 Constitucional, trat�ndose de acciones de inconstitucionalidad, se refiere �nicamente a normas generales, leyes y tratados internacionales; por lo tanto, tambi�n debe concluirse que prev� la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad exclusivamente en contra de esas normas. La intenci�n del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de car�cter general con la Constituci�n y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo, en el que la sentencia s�lo tiene efectos para las partes. No puede aceptarse su procedencia contra normas diversas, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tiene efectos generales, sino relativos. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los art�culos 59 y 19, fracci�n VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, en relaci�n con el art�culo 1o. de la misma ley y con la fracci�n II del art�culo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad s�lo son procedentes contra normas de car�cter general, es decir leyes o tratados, y son improcedentes en contra de actos que no tengan tal car�cter."
Por lo expuesto y fundado es de resolverse y se

resuelve:
�NICO.-Se sobresee en la acci�n de inconstitucionalidad 1/2003, promovida por once diputados integrantes de la Sexag�sima Legislatura del Estado de C., en contra del Decreto N�mero 446/2002.
N.�quese; haci�ndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, arch�vese el expediente como asunto concluido.
As� lo resolvi� la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, por unanimidad de cuatro votos de los se�ores Ministros Juan D�az R., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.V.A.A.�n. Ausente el Ministro G.D.G.�ngora P., previo aviso dado a la presidencia. Fue ponente el M.S.S.A.A..