Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 9/2005. PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIOS: L.P.R.Z.Y.R.L.C..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al trece de junio de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el diecinueve de abril de dos mil cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.M.P., quien se ostentó como presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la norma general que más adelante se señala, emitida y promulgada por los órganos que a continuación se mencionan:

Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la norma general que se impugna:

a) La Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de A..

b) El Gobernador del Estado Libre y Soberano de A..

c) El secretario general de Gobierno del Estado de A..

N. general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicó:

Decreto número 34 del Congreso del Estado de A. mediante el cual se reforma el artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado, así como el artículo único transitorio del mencionado decreto, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiuno de marzo de dos mil cinco.

SEGUNDO. El partido político promovente señaló como antecedentes de la norma impugnada los que a continuación se sintetizan:

1. El treinta de julio de dos mil dos, el diputado A.C.G. del Partido de la Revolución Democrática presentó iniciativa de reformas al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A..

2. El trece de enero de dos mil cinco, el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la Quincuagésima Novena Legislatura presentó iniciativa de reformas al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A..

3. El tres de febrero de dos mil cinco, el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional presentó iniciativa de reformas al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A..

4. El quince de febrero de dos mil cinco se reunió la Comisión de Gobierno del Congreso del Estado de A., integrada por los diputados R.C.O., A.G.S., G.M.M., J. de J.S.G., F.D.A. y D.Á.C.; y en dicha reunión se aprobó el orden del día de la sesión ordinaria a celebrarse el jueves diecisiete a partir de las once horas en el salón de sesiones del Palacio Legislativo.

Cabe precisar que en la citada orden del día aprobada, no se agendó el análisis, discusión y, en su caso, aprobación del dictamen de las iniciativas de reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A..

5. El dieciséis de febrero de dos mil cinco, el diputado A.G.S. fue citado por el presidente de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales a sesión de trabajo a efectuarse a partir de las dieciocho horas, en el salón A.E., ubicado en el Palacio Legislativo, y con el voto de los tres miembros del Partido Acción Nacional y del diputado del Partido Convergencia por la Democracia, fue aprobado el dictamen presentado por el grupo parlamentario de Acción Nacional, ante lo cual el diputado A.G.S. presentó voto particular.

6. El diecisiete de febrero de dos mil cinco, a las diez horas con veintiséis minutos, la secretaria del diputado A.G.S., recibió oficio firmado por el secretario general del Congreso, por el cual se le citaba al mencionado diputado para que asistiera a una sesión de trabajo de la Comisión de Gobierno a celebrarse ese mismo día (diecisiete de febrero) en la S. de Juntas del Congreso del Estado, la cual se llevaría a cabo cuatro minutos después de recibido el oficio, es decir, a las diez treinta horas; asimismo, también le fue fijado citatorio para asistir a la misma reunión a los diputados F.D.A. y G.M.M., todos ellos miembros de la Comisión de Gobierno.

Cabe mencionar que a partir de las once horas del mismo día (diecisiete de febrero), daba inicio la sesión ordinaria del Congreso, -sesión ordinaria que de conformidad con el artículo 203 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A. se celebra los jueves de cada semana-; por lo que resultaba obvio que los tres diputados miembros de la Comisión de Gobierno convocados con escasos minutos de anticipación, no asistieron a la reunión de la Comisión de Gobierno, convocada en forma tan abrupta, sin embargo, los tres diputados del Partido Acción Nacional, también miembros de la Comisión de Gobierno, R.C.O., J. de J.S.G. y D.Á.C., sin contar con el quórum necesario, dieron por celebrada la sesión, anotando indebidamente la asistencia de la diputada G.M.M., hecho totalmente falso, ya que la mencionada diputada no estuvo presente y mucho menos analizó, discutió y en su caso aprobó lo acordado en dicha sesión, y tampoco firmó el acta respectiva.

El acuerdo tomado en dicha sesión consistió en incluir dentro del orden del día de la sesión a celebrarse ese mismo día (diecisiete de febrero de dos mil cinco), el dictamen de las iniciativas de reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., es decir, se modificó la diversa orden del día que ya había sido previamente aprobada por la propia comisión en quince de febrero de dos mil cinco.

7. Que derivado de lo anterior, al momento de iniciar la sesión ordinaria, el presidente de la Comisión de Gobierno solicitó al presidente de la mesa directiva, la inclusión en el orden del día del dictamen de las iniciativas de reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., precisándose que hasta ese momento, dicho dictamen solamente era conocido por los miembros de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado de A..

8. El diputado A.G.S., en su calidad de secretario de la Comisión de Gobierno, manifestó que el orden del día a seguirse debía ser el aprobado por la Comisión de Gobierno en la sesión de quince de febrero, y no el que indebidamente aprobó dicha comisión en la sesión del diecisiete de febrero a escasos minutos de iniciar la sesión del Pleno del Congreso del Estado de ese mismo día.

9. El diputado presidente de la mesa directiva alegó que en términos del artículo 50, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A., era su facultad someter a consideración del Pleno el orden del día, sin embargo, el diputado A.G.S. insistió en que se debería someter a consideración el orden del día aprobado por la Comisión de Gobierno el quince de febrero siguiente, ya que el artículo 156 de la citada ley, dispone que un dictamen no puede ser puesto a debate y votación del Pleno del Congreso, si no fue entregado a los diputados, con cinco días hábiles de anticipación al día de la sesión, situación que en el caso no se presentó y, por tanto, no podía incluirse en el orden del día. Que además también se viola el artículo 155 del mismo ordenamiento legal, porque el dictamen debe ser entregado a la mesa directiva en turno para que sea programado para su discusión en la sesión inmediata siguiente, por lo que en el supuesto de que minutos antes de la sesión del jueves diecisiete de febrero de dos mil cinco, se le hubiera entregado a la Mesa Directiva del Congreso del Estado de A. -situación que no sucedió-, este dictamen debió haber sido programado para su discusión en la próxima sesión inmediata a celebrarse el jueves veinticuatro de febrero del año en curso.

10. Que de todo lo anterior se desprende que hubo violaciones flagrantes al procedimiento legislativo, ya que se transgredieron diversos artículos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, tales como: a) el artículo 69, fracción VII, en el sentido de que es facultad de la Comisión de Gobierno proponer el orden del día de las sesiones del Congreso; b) el artículo 101, en el sentido de que las comisiones tomarán sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros, situación que, en el caso, no se dió, incluso ni siquiera la sesión se debió haber llevado a cabo, en virtud de no contar con el quórum de asistencia; c) el artículo 155, en virtud de que en el supuesto caso de que el dictamen hubiere sido entregado a la Mesa Directiva del Congreso del Estado de A., el asunto se debió haber discutido en la sesión inmediata siguiente, es decir, en la sesión del jueves veinticuatro de febrero de dos mil cinco; d) el artículo 156, toda vez que el dictamen que fue sometido al conocimiento del Pleno del Congreso del Estado de A., no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación.

11. Que aunado a lo anterior, también se violó el artículo 34 de la Constitución Política del Estado de A., en virtud de que aun tratándose de un caso urgente -que no lo era-, dicho precepto establece que, sin omitir ningún trámite, las resoluciones sobre las iniciativas se darán en razón de la premura indicada, y que en el caso se violaron los trámites del procedimiento legislativo.

12. Que no obstante lo anterior, el diecisiete de febrero de dos mil cinco, la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de A., aprobó el dictamen por el cual se reforma el artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., y el mismo día, la mesa directiva de dicho órgano legislativo envió el Decreto Número 34 al gobernador del Estado para su promulgación y publicación, el que apareció publicado en el Periódico Oficial del Estado de A. el veintiuno de marzo de dos mil cinco.

TERCERO. El promovente esgrimió los conceptos de invalidez que a continuación se sintetizan.

A) En su primer concepto de invalidez se arguye violación indirecta de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en síntesis, por lo siguiente:

1. Que en la sesión de diecisiete de febrero de dos mil cinco celebrada por la Comisión de Gobierno, no existió el quórum de ley necesario para llegar al acuerdo que se tomó, consistente en modificar el orden del día previamente aprobado por la citada comisión en la sesión de quince de febrero de dos mil cinco, para proponer al presidente de la Mesa Directiva del Congreso se incluyera dentro del citado orden del día, el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, por el cual resuelve las iniciativas de reforma al artículo 17 de la Constitución del Estado.

Que dicho acuerdo modificatorio fue tomado solamente por los diputados R.C.O., J. de J.S.G. y D.Á.C., que fueron los tres asistentes de los seis miembros que integran la citada Comisión de Gobierno, y que coincidentemente son los tres diputados del Partido Acción Nacional.

Que ello transgrede lo dispuesto por el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A., que señala que: "Las comisiones tomarán sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros y su presidente tendrá voto de calidad en caso de empate. ...", de lo que se desprende que los acuerdos se deben tomar por mayoría de los miembros que integran la comisión y no por la mayoría de los que asistan.

2. Que la acción del presidente de la Mesa Directiva del Congreso consistente en someter a la consideración del Pleno un orden del día que violaba lo dispuesto por el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, viola las formalidades esenciales del procedimiento, así como la garantía de legalidad, pues en términos de la fracción VI del artículo 50 del mismo ordenamiento legal, el presidente de la mesa directiva tiene, entre otras atribuciones, la de: "Someter a la consideración de la asamblea el orden del día, estableciendo el orden que corresponda a los asuntos que se presenten en las sesiones, ...", por lo que en el caso, debió someter a consideración el orden del día aprobado por la Comisión de Gobierno en la sesión del quince de febrero de dos mil cinco.

Que de igual forma la acción del presidente de la Mesa Directiva del Congreso, viola el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que señala: "Entregado un dictamen a la mesa directiva en turno, será programado para su discusión en la sesión inmediata siguiente.", ya que no existe documento alguno que pruebe que el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, por el que se resuelve sobre las iniciativas de reformas al artículo 17 de la Constitución del Estado, haya sido entregado a la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

Que esto se corrobora además con la manifestación del secretario de la mesa directiva, quien bajo protesta de decir verdad manifestó que dicho dictamen no fue entregado a la mesa directiva.

3. Que la acción del presidente de la Mesa Directiva del Congreso, de someter a consideración del Pleno el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales emitido el dieciséis de febrero de dos mil cinco, en el que se resuelve sobre las iniciativas de reformas al artículo 17 de la Constitución Local, contraviene el artículo 156, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que establece: "Ningún asunto será puesto a debate y votación si el dictamen respectivo no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación.", ya que no se cumplió con el término de cinco días hábiles de anticipación de la entrega de un dictamen para que éste sea conocido por el Pleno, y ello causa perjuicio, ya que los diputados integrantes del Pleno del Congreso no tuvieron el tiempo necesario para analizar los dictámenes que se sometieron a su consideración y, por tanto, se le privó del derecho de emitir un voto con conocimiento de causa.

4. Que la decisión tomada por los diputados del Partido Acción Nacional, que son mayoría en el Pleno, al aprobar el orden del día de diecisiete de febrero propuesto por la Comisión de Gobierno, contraviene los artículos 50, fracción VI, 155 y 156, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y, por tanto, se violan las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, así como el de la debida fundamentación.

5. Que conforme al título cuarto de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, el procedimiento legislativo debe seguir varias etapas (la iniciativa, artículo 129 y siguientes; la lectura de la iniciativa ante el Pleno, artículo 133; el turno a la comisión correspondiente, artículo 140; la revisión y análisis por la comisión, artículos 143 y 144; el dictamen, artículos 144 al 154; la entrega del dictamen a la mesa directiva para su programación a discusión en la sesión inmediata siguiente, artículo 155; el debate y votación del asunto, artículo 156 y siguientes; y la aprobación y remisión del decreto al Poder Ejecutivo, artículo 170), las cuales no fueron respetadas ni cumplidas, por lo que existe violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

B) Por otra parte, en el segundo concepto de invalidez el promovente señala que con la reforma al artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado, se violan los artículos 52, 53, 54 y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se mantiene la proporción del sesenta por ciento de mayoría relativa y cuarenta por ciento de representación proporcional en la integración del Congreso del Estado de A., provocando así una sobrerrepresentación de un partido político. Que ello es así por lo siguiente:

1. Que en el artículo 54 de la Constitución Federal, se instituyen las bases generales del principio de representación proporcional en el sistema jurídico mexicano, de cuyo análisis se llega al convencimiento de que la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad de la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo a la vez que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobrerrepresentación.

Que sobre este tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado al emitir la tesis cuyo rubro es: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL."

2. Que el Constituyente nacional establece mecanismos para evitar la hegemonía de los partidos políticos en los órganos legislativos, previendo reglas básicas de votación para garantizar la participación plural de los representantes populares, situación que el Constituyente Permanente del Estado de A. no observó, al dejar la misma proporción existente desde el año de mil novecientos noventa y tres, de dieciocho diputados de mayoría relativa por nueve de representación proporcional, estando integrado el Congreso del Estado de A. por veintisiete diputados.

Que en este sentido, el Congreso Local al no reformar la parte relativa al número de diputados por el principio de representación proporcional, dejando el número de nueve, cuando lo debió modificar pero para aumentar el número de diputados de representación proporcional a once miembros, para evitar que un partido político tenga por sí mismo, por ambos principios, dieciocho diputados, lo cual implica tener una mayoría calificada, pero sobre todo una sobrerrepresentación política dentro del Congreso Local, violenta el principio de representación proporcional, máxime que el artículo 231 del Código Electoral vigente en el Estado de A. señala que: "Todo partido político que obtenga el triunfo en la totalidad de los distritos uninominales, no tendrá derecho a participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional. Ningún partido podrá tener más de dieciocho diputados asignados por ambos principios."

3. Que el principio de representación proporcional que refieren los artículos 230 y 231 del Código Electoral del Estado y el artículo 116, fracción II, en relación con los artículos 52, 53, 54 y demás relativos de la Constitución Federal, resultaría incongruente de mantenerse el número de nueve diputados de representación proporcional dentro de la Legislatura del Estado de A., y el no haber incrementado dicho número, violenta la pluralidad que debe prevalecer según los principios democráticos consignados en nuestra Constitución Federal, que se traducen en evitar que un solo partido político tenga por sí sólo la mayoría calificada, hecho que provocaría que los consensos se polaricen y se lleven a cabo acciones de origen unilateral por parte del partido mayoritario en el Congreso, dejando de lado la posibilidad de que se vean reflejadas las opiniones de las minorías en dicho órgano de representación popular.

Para ilustrar lo anterior, citó la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES)."

4. Que la "no reforma" al número de diputados por el principio de representación proporcional dentro del Congreso del Estado de A., incumple los requisitos primero, segundo, tercero, cuarto y séptimo de las bases generales del principio de representación proporcional que deben de prevalecer en todos y en cada uno de los Estados que conforman el Pacto Federal, y que han sido señalados en la tesis de este Alto Tribunal, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL."

Esto es, que la no reforma incumple con: Primero. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa, en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segundo. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercero. Asignación de diputados independientes y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarto. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinto. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido. Sexto. Establecimiento de un límite a la sobrerrepresentación. Séptimo. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.

Que de igual forma, la actual integración del Congreso del Estado, -el cual se conforma por veintisiete diputados, de los que el Partido Acción Nacional cuenta con dieciséis diputados de mayoría relativa y dos de representación proporcional, para tener en totalidad dieciocho diputados por ambos principios-, atenta contra el diverso requisito sexto que limita la sobrerrepresentación, puesto que permite al Partido Acción Nacional estar sobrerrepresentado al obtener la mayoría calificada, es decir, las dos terceras partes de la integración del Congreso del Estado, y que, por tanto, no necesite del consenso de las fuerzas políticas minoritarias para la apropiación de los asuntos inherentes y de interés público que exige la sociedad de A..

Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia, cuyo rubro es: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL SISTEMA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, TRANSGREDE ESE PRINCIPIO AL ESTABLECER LA ASIGNACIÓN DE VEINTITRÉS DIPUTADOS DE MAYORÍA RELATIVA Y SÓLO CUATRO POR REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL (DECRETO PUBLICADO EL VEINTINUEVE DE OCTUBRE DE DOS MIL UNO, EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO)."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son: 14, 16, 41, 52, 53, 54 y 116, fracción II, último párrafo.

QUINTO. Mediante proveído de veinte de abril de dos mil cinco, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 9/2005 y, por razón de turno, designó al M.J.R.C.D. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

SEXTO. Por auto de veintiuno de abril de dos mil cinco, el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó dar vista únicamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, no así al secretario general de Gobierno de la entidad, toda vez que las citadas autoridades fueron las que emitieron y promulgaron la norma impugnada; también ordenó dar vista al procurador general de la República para que formulara el pedimento que le corresponde, así como a la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial para que expresara su opinión en relación con la presente acción.

SÉPTIMO. El Congreso del Estado de A. al rendir su informe señaló sustancialmente lo siguiente:

1. Que la reforma al artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado, se llevó a cabo con sujeción estricta a lo establecido en el "capítulo IX" denominado "De la iniciativa y formación de las leyes" de la propia Constitución Local, así como a lo dispuesto en el "título cuarto" denominado "Del proceso legislativo" de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A..

2. Que el aludido procedimiento legislativo tenía que concluirse a la brevedad posible, con el fin de que el Congreso del Estado diera atención oportuna a los diversos requerimientos formulados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el recurso de queja derivado de la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001, promovidas respectivamente por diversos integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado.

3. Que tanto el dictamen elaborado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado, relativo a las iniciativas de reforma al artículo 17 de la Constitución Local, así como el voto particular en contra de éste suscrito por el diputado A.G.S., se sometieron a discusión del Pleno del Congreso en la sesión ordinaria celebrada el diecisiete de febrero de dos mil cinco.

Que una vez debatidos tanto el dictamen como el voto particular en la citada sesión, se sometieron a votación, resultando aprobado el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales por mayoría calificada, con un total de veintidós votos a favor y cinco votos en contra, registrándose cinco votos a favor del voto particular.

Que con motivo de lo anterior, el presidente de la mesa directiva instruyó a los diputados secretarios para que procedieran en los términos del artículo 94 de la Constitución Local, es decir, para que se turnara a los Ayuntamientos del Estado para su discusión y en su caso aprobación.

Que en atención a lo anterior, lo alegado por el partido político promovente en el sentido de que se vulneran los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal es totalmente inoperante, máxime que de conformidad con el artículo 34 de la Constitución Local, en casos urgentes a juicio del Congreso, sin omitir ningún trámite, las resoluciones sobre las iniciativas se darán en razón de la premura indicada, supuesto que en el caso se actualizó.

4. Que la reforma al artículo 17 de la Constitución Local es plenamente válida por haberse sustentado en el procedimiento legislativo establecido en la Constitución Política del Estado y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.

Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia, de rubro: "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA."

5. Que en lo que se refiere al segundo concepto de invalidez, éste es improcedente por lo desacertado de los argumentos hechos valer por el partido político promovente ya que la integración del Congreso del Estado, como lo prevé el primer párrafo del artículo 17 de la Constitución Local, tiene sustento en lo dispuesto por el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, pues el número de representantes es proporcional al número de habitantes del Estado de A..

Que la conformación del Congreso de dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa y hasta nueve diputados electos por el principio de representación proporcional, además de atender a lo dispuesto por el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, cumple con lo ordenado por la Suprema Corte, pues no se aleja significativamente el porcentaje de representación de mayoría relativa y de representación proporcional. Que además, para cumplir con el criterio poblacional se eliminó la predeterminación del número de distritos que corresponde a cada Municipio.

Que por lo anterior no existe violación alguna a lo previsto en la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal.

6. Que la supuesta violación aducida a los artículos 52, 53 y 54 de la Constitución Federal es inexistente, porque dichos preceptos no son aplicables a los Congresos Estatales, pues regulan lo relativo a la integración del Congreso Federal.

OCTAVO. El gobernador del Estado de A. al formular su informe adujo, en esencia, lo siguiente:

1. Que es cierto que promulgó y publicó el Decreto Número 34 emitido por la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado, a través del cual se reformó el artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado, y que dicha publicación la hizo en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 46, fracción I, de la propia Constitución Local, que señala que es facultad y obligación del gobernador, promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso del Estado.

2. Que la simple publicación "en nada conculca los derechos o garantías del presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional, mientras que no se dé el acto de aplicación de la norma que se impugna". Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia, de rubro: "LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN."

3. Que procede declarar la improcedencia de la acción por cuanto al gobernador del Estado se refiere, porque de los conceptos de invalidez hechos valer por el partido político promovente ninguno le es imputable, ya que todos se refieren al contenido de la reforma al artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Local, así como el artículo único transitorio del Decreto 34, y dicho decreto fue emitido en su totalidad por la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado.

4. Que de conformidad con el artículo 67 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, desde este momento formula alegatos y ratifica como tales los argumentos señalados en el presente informe.

NOVENO. La S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al formular su opinión señaló, en síntesis, lo siguiente:

1. Que no emite opinión alguna en relación con el primer concepto de invalidez, ya que éste se refiere a cuestiones inherentes al procedimiento legislativo que no encuadra dentro del exclusivo campo del derecho electoral.

2. Que por lo que respecta al segundo concepto de invalidez tampoco emite opinión alguna, ya que también no guarda relación directa e inmediata con la materia electoral, pues se refiere a cuestiones generales de derecho, como lo es la supuesta omisión legislativa de reformar un precepto de la Constitución Local.

Que además respecto de las bases generales del principio de representación proporcional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se pronunció e incluso emitió la tesis de jurisprudencia, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL."

DÉCIMO. El procurador general de la República al formular su opinión respecto de la presente acción señaló, en síntesis, lo siguiente:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad; que quien la suscribe tiene legitimación para ello, y que fue presentada oportunamente.

2. Que el Congreso del Estado de A. durante el procedimiento de reforma al párrafo primero y tercero, fracción I, del artículo 17 de la Constitución Política del Estado, no contravino lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Federal, porque las violaciones alegadas por el accionante no trascienden al contenido mismo de la norma y, por tanto, no afectan su validez.

Que lo anterior es así, porque las formalidades esenciales del procedimiento que sí trascienden a la norma, sí fueron cumplidas a cabalidad por el Congreso Estatal, ya que éste en la sesión de diecisiete de febrero de dos mil cinco, celebrada con la asistencia de los veintisiete diputados que integran al citado órgano legislativo, aprobó la reforma al párrafo primero y tercero, fracción I, del artículo 17 de la Constitución del Estado, por una mayoría de veintidós votos a favor y cinco en contra, de lo que se desprende que contó con el número de votos necesarios para declararla aprobada, tal como lo dispone el artículo 94 de la Constitución del Estado.

Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia número P./J. 94/2001, de rubro: "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA."

3. Que no se actualiza violación alguna al artículo 16 de la Constitución Federal, porque los requisitos de fundamentación y motivación del procedimiento legislativo de reforma se encuentran satisfechos.

Que lo anterior es así, porque: a) el Congreso del Estado de A., de conformidad con el artículo 94 de la Constitución del Estado, está facultado para efectuar la reforma impugnada, con lo que se satisface la garantía de fundamentación; y b) la reforma al artículo 17 de la Constitución del Estado se realizó en cumplimiento a la ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001, para adecuar el texto constitucional estatal a las disposiciones contenidas en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, con lo que se satisface el requisito de motivación.

Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia número 146, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."

4. Que el Poder Reformador del Estado de A., al establecer que el Congreso Estatal estará conformado por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa y hasta nueve diputados electos por el principio de representación proporcional, estatuyó un porcentaje de sesenta y seis punto seis por ciento y treinta y tres punto tres por ciento, respectivamente, no se alejó significativamente de los parámetros establecidos en el artículo 54 de la Constitución Federal -sesenta por ciento y cuarenta por ciento- y, por ende, no limita la participación política de las minorías en el seno legislativo, así como su posibilidad de contribuir en la toma de decisiones. Por tanto, esta integración del Congreso Estatal no transgrede los artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se invocaron como violados.

5. Que la reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., no desobedece las reglas primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y séptima establecidas en la tesis de jurisprudencia número 69/98, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.", por lo siguiente:

a) En la fracción I del artículo 17 impugnado, se establece la condición para acceder a las diputaciones plurinominales si el partido político de que se trate inscribe candidatos a diputados por mayoría relativa, en por lo menos catorce de los dieciocho distritos uninominales (base primera).

b) En la fracción II, que no fue reformada, establece que a los partidos políticos que obtengan como mínimo el dos punto cinco por ciento de la votación emitida, les serán asignadas diputaciones por representación proporcional (base segunda).

c) La fracción III del artículo 17 de la Constitución del Estado de A., remite al Código Estatal Electoral la fórmula para asignar las diputaciones de representación proporcional, y el citado código dispone en su artículo 231, que todo partido político que obtenga el triunfo en la totalidad de los distritos uninominales no tendrá derecho a participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, así como que ningún partido podrá tener más de dieciocho diputados asignados por ambos principios (bases tercera, quinta y sexta).

d) El citado Código Estatal Electoral, en su artículo 230, establece la forma en que se designarán los diputados por el principio de representación proporcional (base cuarta y séptima).

6. Que por tanto, la reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., al ordenar que el Congreso del Estado se conforme por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa y hasta nueve diputados electos por el principio de representación proporcional, no deviene inconstitucional, toda vez que obedece a los lineamientos establecidos en el numeral 116, fracción II, tercer párrafo, de la Constitución Federal, y se ciñe a las bases que la Suprema Corte de Justicia ha establecido para que las Legislaturas de los Estados se apeguen a los requisitos mínimos para actualizar, en sus leyes locales, el principio de proporcionalidad, obedeciendo así a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, garantizando en una forma más efectiva el derecho de participación política de las minorías.

7. Que si bien el accionante también impugna el artículo único transitorio del Decreto 34, también lo es que no hace manifestación alguna tendente a demostrar su inconstitucionalidad.

8. Que por todo lo expuesto, lo procedente es declarar la validez de la reforma al precepto 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., toda vez que no se vulneran los artículos 14, 16, 52, 53, 54 y 116, fracción II, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

DÉCIMO PRIMERO. Recibidos los informes de las autoridades, la opinión de la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la opinión del procurador general de la República y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el Decreto Número 34 por el que se reforma el artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., así como del artículo único transitorio de dicho decreto, con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente, atento a lo siguiente:

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que se haya publicado en el correspondiente medio oficial, la norma general o tratado internacional impugnados, considerando en materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días como hábiles.

El Decreto Número 34 por el que se reformó el artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el veintiuno de marzo de dos mil cinco (foja treinta y tres del expediente).

Tomando en cuenta esta fecha, el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo fue el martes veintidós de marzo, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales vencería el miércoles veinte de abril de dos mil cinco.

En el caso, la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el diecinueve de abril de dos mil cinco, esto es, el penúltimo día del plazo legal correspondiente, por lo que en tales condiciones, debe considerarse que la demanda fue presentada oportunamente.

No es óbice a lo anterior el hecho de que el partido político promovente pretenda hacer valer la invalidez del precepto constitucional estatal combatido, derivado de la supuesta omisión del órgano legislativo consistente en no reformar la parte relativa al número de diputados por el principio de representación proporcional;(1) ello es así, porque el Constituyente Permanente del Estado de A. emitió un nuevo acto legislativo, el cual consistió precisamente en reformar el artículo 17 de la Constitución del Estado. Es decir, el órgano legislativo no incurrió en una omisión sino, por el contrario, al emitir la mencionada reforma su actuar fue un acto positivo. En este sentido, el hecho de que el partido político promovente no esté de acuerdo con los términos de la citada reforma, ello no se traduce en una omisión por parte del órgano legislativo.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2004,(2) del tenor siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la N. General, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad."

TERCERO. Acto continuo se procede a analizar la legitimación del promovente por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.

Los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria, disponen que los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:

a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.

b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local, según sea el caso).

c) Que quien suscriba a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.

En el caso, el Partido Revolucionario Institucional es un Partido Político Nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, según copia certificada expedida por la secretaria ejecutiva del Instituto Federal Electoral, visible a foja cuatrocientos sesenta y uno del expediente; asimismo, en diversa copia certificada también expedida por la citada funcionaria, consta que R.M.P., es el presidente del Comité Ejecutivo Nacional del propio partido político (foja treinta y dos del expediente).

Los artículos 84, fracción I y 86, fracciones XIII y XVI, de los Estatutos Generales del Partido Revolucionario Institucional,(3) establecen que el presidente nacional cuenta con facultades para representar al partido ante cualquier autoridad, e incluso para promover la acción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (fojas trescientos noventa y cinco y trescientos noventa y seis del expediente).

De lo anterior se desprende que la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Revolucionario Institucional, fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, y la demanda presentada en su nombre fue suscrita por R.M.P., en su calidad de presidente del Comité Ejecutivo Nacional, quien cuenta con facultades para tal efecto en términos de los estatutos que rigen a dicho partido político.

Asimismo, el partido político promovente cuenta con legitimación en la presente acción de inconstitucionalidad, ya que impugna una norma de contenido electoral, ya que ésta se refiere a la integración del Congreso Local de acuerdo con los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.

CUARTO. Procede examinar las causales de improcedencia o motivos de sobreseimiento que aleguen las partes, o bien, que advierta este Tribunal Pleno.

El gobernador del Estado de A. al rendir su informe manifestó que procede declarar la improcedencia de la acción por cuanto a él se refiere, porque de los conceptos de invalidez hechos valer ninguno le es imputable, ya que todos se refieren al contenido de la reforma al artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Local, así como al artículo único transitorio del Decreto Número 34.

Asimismo, también manifestó que la simple publicación del Decreto Número 34, "en nada conculca los derechos o garantías del presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional, mientras que no se dé el acto de aplicación de la norma que se impugna."

Al respecto debe señalarse que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto de la Constitución Federal, en el que por su propia y especial naturaleza no existe contención ni litigio alguno, sino que únicamente las partes legitimadas para promoverla elevan una solicitud a esta Suprema Corte de Justicia para que realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma impugnada, contrastándola directamente con la Constitución Federal.

Así, dada la naturaleza abstracta de la acción de inconstitucionalidad, las partes legitimadas que la promueven no la pueden ejercer para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar la norma general cuya invalidez planteen.

En este sentido, el argumento del gobernador del Estado de A. en el que señala que la presente acción es improcedente porque ninguno de los conceptos de invalidez aducidos le es imputable, resulta infundado porque como ya se dijo, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto de la constitucionalidad.

Además, de conformidad con el artículo 64 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en este tipo de acciones se debe dar vista a los órganos ejecutivos que hubieren promulgado la norma impugnada, para el efecto de que rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendentes a sostener su validez o la improcedencia de la acción. Lo anterior es así, ya que en este tipo de asuntos siempre existe la posibilidad de que se llegue a declarar la invalidez de la norma impugnada, situación que invariablemente afectaría al acto de promulgación emitido por el Poder Ejecutivo encargado de ello, por ser parte del procedimiento legislativo que le dio vigencia a la norma impugnada.

De igual forma, también deviene infundado el argumento en el que el gobernador del Estado aduce la improcedencia de la acción al señalar que la publicación del Decreto 34 no conculca los derechos o garantías del presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional, mientras no se dé el acto de aplicación de la norma impugnada, pues como ya se señaló, al ser la acción de inconstitucionalidad un medio de control abstracto de la constitucionalidad, las partes legitimadas para promoverla no la ejercen para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar la norma general cuya invalidez planteen. Además, la acción de inconstitucionalidad procede únicamente en contra de normas generales y no en contra de los actos de aplicación que de éstas se deriven.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 129/99(4) del tenor siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN. Al ser la acción de inconstitucionalidad un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, no existe contención, las partes legitimadas para promoverla, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no ejercen la acción para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general, pues el Poder Reformador de la Constitución las facultó para denunciar la posible contradicción entre aquélla y la propia Carta Magna, a efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, la someta a revisión y establezca si se adecua a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución."

Al no advertir este tribunal que se surta alguna otra causa de improcedencia o de sobreseimiento diversa a las ya examinadas o que hagan valer las partes, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se plantean.

QUINTO. Dada la naturaleza de este medio de control constitucional, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima conveniente privilegiar el análisis del segundo concepto de invalidez, referente al fondo del asunto, y sólo en caso de que éste resultara infundado, se procederá al análisis del primer concepto de invalidez en el que se aducen violaciones procedimentales.

Lo anterior es así, en virtud de que en las acciones de inconstitucionalidad esta Suprema Corte de Justicia realiza un control abstracto de las normas frente a la Constitución Federal, y en términos del artículo 71, párrafo segundo, de la ley reglamentaria de la materia, tratándose de materia electoral, la sentencia sólo puede referirse a la violación de los preceptos expresamente impugnados.(5)

Además, el analizar los aspectos de fondo en cuanto a la invalidez de las normas expresamente impugnadas, tendría como efecto que este Alto Tribunal realice un verdadero control abstracto y fije los criterios que deberán imperar sobre las normas respectivas, porque de decretar fundados los aspectos procedimentales, si bien tendría como efecto invalidar la norma, subsanados por el legislador esos vicios, dicha norma seguiría subsistiendo con sus probables vicios de inconstitucionalidad. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 6/2003, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. DEBE PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ REFERIDOS AL FONDO DEL ASUNTO Y SÓLO EN CASO DE QUE ÉSTOS RESULTARAN INFUNDADOS, SE PROCEDERÁ AL ANÁLISIS DE LAS VIOLACIONES PROCEDIMENTALES."(6)

Atento a lo anterior, se procede al análisis del segundo concepto de invalidez, tendente a acreditar la inconstitucionalidad de la norma impugnada por vicios de fondo.

SEXTO. En el segundo concepto de invalidez el partido político promovente adujo que con la reforma al artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado, se violan los artículos 52, 53, 54 y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se mantiene la proporción del sesenta por ciento de mayoría relativa y cuarenta por ciento de representación proporcional en la integración del Congreso del Estado de A., provocando así, una sobrerrepresentación de un partido político. Que ello es así por lo siguiente:

1. Que en el artículo 54 de la Constitución Federal, se instituyen las bases generales del principio de representación proporcional en el sistema jurídico mexicano de cuyo análisis se llega al convencimiento de que la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad de la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo a la vez que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobrerrepresentación.

Que sobre este tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado al emitir la tesis cuyo rubro es: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL."

2. Que el Constituyente nacional establece mecanismos para evitar la hegemonía de los partidos políticos en los órganos legislativos, previendo reglas básicas de votación para garantizar la participación plural de los representantes populares, situación que el Constituyente Permanente del Estado de A. no observó, al dejar la misma proporción existente desde el año de mil novecientos noventa y tres, de dieciocho diputados de mayoría relativa por nueve de representación proporcional, estando integrado el Congreso del Estado de A. por veintisiete diputados.

Que en este sentido, el Congreso Local al no reformar la parte relativa al número de diputados por el principio de representación proporcional, dejando el número de nueve, cuando lo debió modificar pero para aumentar el número de diputados de representación proporcional a once miembros, para evitar que un partido político tenga por sí mismo, por ambos principios dieciocho diputados, lo cual implica tener una mayoría calificada, pero sobre todo, una sobrerrepresentación política dentro del Congreso Local, violenta el principio de representación proporcional, máxime que el artículo 231 del Código Electoral vigente en el Estado de A. señala que: "Todo partido político que obtenga el triunfo en la totalidad de los distritos uninominales, no tendrá derecho a participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional. Ningún partido podrá tener más de dieciocho diputados asignados por ambos principios."

3. Que el principio de representación proporcional que refieren los artículos 230 y 231 del Código Electoral del Estado y el artículo 116, fracción II, en relación con los artículos 52, 53, 54 y demás relativos de la Constitución Federal, resultaría incongruente de mantenerse el número de nueve diputados de representación proporcional dentro de la Legislatura del Estado de A., y el no haber incrementado dicho número violenta la pluralidad que debe prevalecer según los principios democráticos consignados en nuestra Constitución Federal, que se traducen en evitar que un solo partido político tenga por sí solo la mayoría calificada, hecho que provocaría que los consensos se polaricen y se lleven a cabo acciones de origen unilateral por parte del partido mayoritario en el Congreso, dejando de lado la posibilidad de que se vean reflejadas las opiniones de las minorías en dicho órgano de representación popular.

Para ilustrar lo anterior, citó la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES)."

Que la "no reforma" al número de diputados por el principio de representación proporcional dentro del Congreso del Estado de A., incumple los requisitos primero, segundo, tercero, cuarto y séptimo de las bases generales del principio de representación proporcional que deben prevalecer en todos y en cada uno de los Estados que conforman el Pacto Federal, y que han sido señalados en la tesis de este Alto Tribunal, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL."

Esto es, que la "no reforma", incumple con: Primero. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segundo. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercero. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarto. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinto. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido. Sexto. Establecimiento de un límite a la sobrerrepresentación. Séptimo. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.

Que de igual forma, la actual integración del Congreso del Estado -el cual se conforma por veintisiete diputados, de los que el Partido Acción Nacional cuenta con dieciséis diputados de mayoría relativa y dos de representación proporcional, para tener en totalidad dieciocho diputados por ambos principios- atenta contra el diverso requisito sexto que limita la sobrerrepresentación, puesto que permite al Partido Acción Nacional estar sobrerrepresentado al obtener la mayoría calificada, es decir, las dos terceras partes de la integración del Congreso del Estado y que, por tanto, no necesite del consenso de las fuerzas políticas minoritarias para la apropiación de los asuntos inherentes y de interés público que exige la sociedad de A..

Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia, cuyo rubro es: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL SISTEMA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, TRANSGREDE ESE PRINCIPIO AL ESTABLECER LA ASIGNACIÓN DE VEINTITRÉS DIPUTADOS DE MAYORÍA RELATIVA Y SÓLO CUATRO POR REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL (DECRETO PUBLICADO EL VEINTINUEVE DE OCTUBRE DE DOS MIL UNO, EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO)."

Como se aprecia en el presente concepto de invalidez el partido político promovente señala que con la reforma al artículo 17, párrafo primero y tercero, fracción I, no se mantiene la proporción del sesenta por ciento de mayoría relativa y cuarenta por ciento de representación proporcional en la integración del Congreso del Estado de A., con lo cual se da una sobrerrepresentación de un partido, lo que hace nugatorio el pluralismo político y, por ende, se viola el principio de representación proporcional inserto en los artículos 41, 52, 53, 54 y 116, fracción II, de la Constitución Federal. Que ello es así, porque la Legislatura Estatal no reformó la parte relativa al número de diputados por el principio de representación proporcional, dejando el número de nueve (que es la proporción existente desde el año de mil novecientos noventa y tres), y sin embargo, debió reformar dicho precepto para aumentar el número de diputados por el citado principio a once diputados, para evitar una sobrerrepresentación política dentro del Congreso.

Ante todo conviene precisar que este Tribunal Pleno ya se ha pronunciado sobre este tema en diversos precedentes,(7) por lo que en el presente caso a fin de resolver el presente concepto de invalidez, se aplica el criterio sostenido por esta Suprema Corte en lo que al tema se refiere. Así, enseguida se precisará el marco jurídico conforme al cual esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene atribuciones para preservar nuestro federalismo y debe, en consecuencia, pronunciarse sobre los problemas de fondo que se plantean.

El artículo 116, fracción II, tercer párrafo, de la Constitución Federal, establece como principios fundamentales en las elecciones estatales, el de mayoría relativa y el de representación proporcional como sistemas electorales, en los términos de las propias disposiciones estatales.(8)

Este precepto, según el criterio mayoritario de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(9) emitido por unanimidad de once votos en sesión de veintitrés de septiembre de dos mil tres, al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2003, debe relacionarse con los artículos 52 y 54 de la Constitución Federal que prevén en el ámbito federal los principios de mayoría relativa y de representación proporcional para la integración de la Cámara de Diputados, el cual tiene como antecedente relevante la reforma hecha en el año de mil novecientos setenta y siete, conocida como "reforma política", mediante la que se introdujo el actual sistema electoral mixto que, esencialmente, prevalece en la actualidad.

Conforme a la teoría, el principio de mayoría consiste en asignar cada una de las curules al candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos en cada una de las secciones territoriales electorales en que se divide un país. Este sistema expresa como característica principal fincar una victoria electoral por una simple diferencia aritmética de votos en pro del candidato más favorecido. El escrutinio mayoritario puede ser uninominal o plurinominal; de mayoría absoluta, relativa o calificada.

La representación proporcional, en cambio, obedece al principio de asignación de curules por medio del cual se atribuye a cada partido o coalición un número de escaños proporcional al número de votos emitidos en su favor. La representación proporcional pura es muy difícil de encontrar, pues la mayor parte de los sistemas que utilizan este tipo de representación lo hacen en forma aproximada y combinándolo con el sistema de mayoría. La introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.

Por otra parte, los sistemas mixtos son aquellos que aplican los principios de mayoría y de representación proporcional, de distintas formas y en diversas proporciones. El sistema puede ser de dominio mayoritario o proporcional, dependiendo de cuál de los dos principios se utilice con mayor extensión y relevancia.

En México, el sistema original fue el de mayoría, que se utilizó desde las Constituciones de mil ochocientos veinticuatro hasta la de mil novecientos diecisiete, en su origen. La reforma constitucional de mil novecientos sesenta y tres introdujo una ligera variante llamada de "diputados de partidos", que consistió en atribuir un número determinado de escaños a todos los partidos que hubieran obtenido un cierto porcentaje mínimo de la votación nacional, aumentando sucesivamente un diputado más según el porcentaje adicional de votos obtenidos a partir del mínimo fijado y hasta un límite máximo. En la reforma de mil novecientos setenta y dos, se introdujo una pequeña modificación, que consistió en reducir el mínimo fijado para la acreditación de diputados y aumentar el límite máximo fijado para ello. Sin embargo, el sistema de integración de la Cámara de Diputados siguió siendo, esencialmente, de carácter mayoritario.

El artículo original en el texto de la Constitución del diecisiete, determinaba la elección de un diputado por cada cien mil habitantes o fracción que excediera de la mitad, estableciendo una representación popular mínima de dos diputados por Estado. Como se puede apreciar, el sistema original en nuestro Texto Supremo era el sistema de mayoría con base poblacional, puesto que el número de representantes dependía de los conjuntos de cien mil habitantes que se pudieran formar, además de conservar un mínimo de representantes populares para cada Estado, que en este caso sería una garantía para los Estados menos poblados.

El sistema mayoritario resulta ser el más claro, porque permite la identificación del candidato; y, además, la elección por mayoría propicia el acercamiento entre candidato y elector. La propia identificación establecida entre electores y candidatos puede permitir al votante una elección más informada con respecto de la persona del candidato y menos sujeta a la decisión de un partido.

Por otra parte, el sistema de representación proporcional tiene por objeto procurar que la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda, en equitativa proporción, al número de curules a que tenga derecho cada uno de ellos y, de esta forma, facilitar que los partidos políticos que tengan un mínimo de significación ciudadana puedan tener acceso, en su caso, a la Cámara de Diputados, para reflejar de mejor manera el peso electoral de las diferentes corrientes de opinión.

La decisión del Poder Revisor de la Constitución de adoptar el sistema mixto con predominio mayoritario a partir de mil novecientos setenta y siete, ha permitido que este sistema mayoritario se complemente con el de representación proporcional, ante lo cual los partidos deben presentar candidatos tanto en los distritos electorales uninominales, como listas de candidatos en las circunscripciones plurinominales.

El término "uninominal" significa que cada partido político puede postular un solo candidato por cada distrito en el que participa, y el acreedor de la constancia (constancia de mayoría y validez) de diputado será el que obtenga la mayoría relativa de los votos emitidos dentro del distrito electoral de que se trate.

Por su parte, el término de "circunscripción plurinominal" aparece con la citada reforma de mil novecientos setenta y siete, cuando surge la figura de la representación proporcional mediante un sistema de listas regionales que debían presentar cada uno de los partidos políticos, puesto que en cada una de las circunscripciones se eligen varios candidatos, de ahí que se utilice el término de plurinominal (significando más de uno). Con la reforma del quince de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, se determinó que "se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país".

Ahora bien, por cuanto hace a las entidades federativas, en el artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Federal, se instituye la obligación de integrar sus legislaturas con diputados electos por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional).

De todo lo anterior se sigue que de conformidad con los principios rectores fundamentales, las Legislaturas de los Estados deben introducir el principio de representación proporcional en su sistema electoral local.

Sin embargo, pese a todo lo antes considerado, no existe obligación por parte de los Estados y de los Municipios, de seguir reglas específicas para efectos de la reglamentación de los aludidos principios.

En consecuencia, la facultad de reglamentar dicho principio es facultad de las Legislaturas Estatales, las que, conforme al texto expreso del artículo 116 constitucional, sólo deben considerar en su sistema ambos principios de elección, sin que se prevea alguna disposición adicional al respecto, por lo que la reglamentación específica en cuanto a porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, es responsabilidad directa de dichas legislaturas puesto que, a ese respecto, la Constitución Federal no establece lineamientos, sino que, por el contrario, establece expresamente que deberá hacerse conforme a la legislación estatal correspondiente, siempre y cuando no contravenga las bases generales previstas en la Constitución Federal que garantizan la efectividad del sistema electoral mixto. Éste ha sido el criterio del Tribunal Pleno, el cual se encuentra reflejado en la tesis de jurisprudencia número P./J. 74/2003, que es del tenor siguiente:(10)

"MAYORÍA RELATIVA Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL PORCENTAJE QUE DEBE CORRESPONDER A CADA UNO DE ESOS PRINCIPIOS, NO DEBE ALEJARSE SIGNIFICATIVAMENTE DE LAS BASES GENERALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Ante la falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para combinar los sistemas de elección conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, es decir, el porcentaje que debe corresponder a cada uno de estos conceptos, debe tomarse como parámetro el que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 52 para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, que se conforma por trescientos diputados electos según el principio de mayoría relativa y doscientos según el de representación proporcional, esto es, en un sesenta y cuarenta por ciento, respectivamente. Por tanto, las Legislaturas Estatales, dentro de la libertad de que gozan, habrán de ponderar sus propias necesidades y circunstancias políticas a fin de establecer el número de diputados pertinente, con base en los citados principios, pero sin alejarse significativamente de las bases generales previstas en la Ley Fundamental, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías y la subrrepresentación de las minorías, o viceversa."

Ahora bien, conforme a todo lo expuesto, la instrumentación que hagan los Estados en su régimen interior, de los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, como ya se dijo, no transgrede, por sí sola, los lineamientos generales impuestos por la Constitución Federal, con tal de que en la legislación local realmente se acojan dichos principios; sin embargo, debe estimarse que si en la demanda se expresan conceptos de invalidez que tiendan a demostrar que la fórmula y metodología adoptadas por la Legislatura Local para la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional son inconstitucionales porque se alejan de los fines buscados por el Constituyente Federal o porque infringen cualquiera otra disposición de la Carta Fundamental, debe entonces analizarse la cuestión planteada, pues esto es acorde con el espíritu de las reformas constitucionales dadas en los años de mil novecientos noventa y cuatro y mil novecientos noventa y seis, mediante las cuales se dotó de plenas facultades a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, primero, para conocer de las acciones de inconstitucionalidad en las que se combatieran disposiciones de carácter general por contravención a la Constitución Federal y, segundo, para conocer en esta misma vía la impugnación de disposiciones generales en materia electoral; todo esto para fortalecer el sistema federalista.(11)

En este sentido, siendo responsabilidad de esta Suprema Corte preservar el sistema federal y las disposiciones esenciales en las que se sustenta, deben estudiarse todas aquellas cuestiones que inciden en ese ámbito, para determinar si la disposición combatida es o no acorde con los principios generales que rigen ese sistema federal.

Los Estados Unidos Mexicanos, conforme a su sistema federal, se integran con los Poderes Federales y los Locales, que determina su organización política; corresponde a la Constitución General la creación de esos dos órdenes, así como la regulación de su organización y funcionamiento. La misma Constitución, con el apoyo del principio de supremacía constitucional, hace referencia a Estados libres y soberanos y encarga a los Poderes Federales la función de intervenir, bajo determinados supuestos, en la vida institucional de las entidades, además de establecerles algunas prohibiciones, inhibiciones y obligaciones. La Constitución de cada una de las entidades federativas debe acoger, en algunos aspectos, principios de la Constitución Federal, pues los Estados están sometidos a ella y a los principios fundamentales que ésta les impone.

Mediante decreto publicado el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis en el Diario Oficial de la Federación, se reformó el artículo 116 de la Constitución Federal, con la cual se alteró en parte la estructura que tenía; esto es, anteriormente el artículo contaba con seis fracciones; en tanto que la reforma incluye una nueva que sustituye a la anterior fracción cuarta y recorre el orden de las restantes y siguientes fracciones, de tal suerte que ahora el artículo contiene siete fracciones, siendo la cuarta la que se refiere a la materia electoral. Igualmente se reformó el tercer párrafo de la fracción II del artículo. Se trata de una reforma y una adición muy importantes mediante las cuales se modificó sustancialmente el tratamiento constitucional para la materia electoral local.

La reforma al párrafo tercero de la fracción II del artículo 116, tiene como propósito obligar a los Estados a que sus legislaturas se integren con diputados elegidos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. En este sentido, el actual párrafo tercero supera la anterior redacción de ese párrafo que hablaba de diputados de minoría en la elección de las Legislaturas Locales. El mandato constitucional actual va más allá de lo que incorporó la reforma de mil novecientos setenta y siete, cuando se incluyó la anterior redacción del párrafo tercero de la fracción II, para introducir en las Legislaturas Locales el sistema de diputados de minoría.

Este espíritu democratizador y de pluralidad en la representación se corrobora también si se atiende a que la fracción IV del artículo 116, en relación con la diversa fracción IV del artículo 99 de la Constitución Federal, que permiten impugnar por inconstitucionalidad los actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, tienen como objeto claro y evidente la democratización de las estructuras electorales en los Estados. El proceso democratizador (siempre en tránsito) obliga a que el Poder Judicial de la Federación se ocupe en ciertos casos y satisfaciendo los requisitos de procedibilidad constitucionales y legales necesarios, de los procesos locales, porque no hacerlo equivaldría a sostener situaciones que vulnerarían la aspiración nacional de construir un Estado de derecho democrático. Además, y como se ha sostenido, el federalismo no significa independencia absoluta de los Poderes Locales, sino un régimen equilibrado y coordinado de distribución de competencias, en donde las entidades federativas siempre están obligadas por el Pacto Federal y la supremacía constitucional federal previstas en los artículos 41 y 133 de la Constitución.

En este orden de ideas, es necesario, en uso de las facultades constitucionales con que cuenta este Alto Tribunal, analizar si los principios rectores que en materia electoral se instituyen en el Pacto Federal, están cumplidos en la legislación estatal, y si efectivamente están regulados de tal manera que hagan vigentes los principios para los cuales fueron instituidos.

Cabe destacar que, como quedó dicho con anterioridad, no existe imperativo para imponer a los Estados un modelo específico para la instrumentación de los sistemas de elección que dispone la Constitución Federal; sin embargo, por mayoría de razón y siguiendo el espíritu de las disposiciones constitucionales federales que los establecen, debe asegurarse que los términos en que se consideren en la legislación estatal permitan su real vigencia, acorde con el sentido que el Poder Revisor de la Constitución quiso darles, pues no puede admitirse que para cumplir con lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución Federal, sea suficiente con que las Legislaturas de los Estados dispongan que las elecciones se sujetarán a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, sino que es necesario, además, que las normas que desarrollen esos principios cumplan real y efectivamente con el fin para el cual fueron establecidos, sin perjuicio de las modalidades que cada Legislatura Estatal quiera imponerles, pero sin desconocer su esencia.

Por lo que hace al principio de proporcionalidad en materia electoral, tal como fue concebido por el órgano revisor de la Constitución, debe señalarse lo siguiente:

El término representación tiene diversos significados, diferentes entre sí, aunque políticamente tiene una definición. La representación política, llamada también representación por elección, en tanto fundamento de la democracia representativa propia del Estado moderno, nació como un modelo alternativo a la democracia directa, difícil de cumplirse en las sociedades modernas. La representación política lleva a su máxima expresión la idea de que los representantes populares o miembros de los órganos de representación popular son representantes de la nación y del interés general del conjunto de la sociedad. El representante o diputado no es un mandatario en sentido legal, no es el representante particular de un sector social o de un distrito o circunscripción uninominal, es representante político del interés general de una nación, de un Estado.

Por otra parte, la teoría señala que una de las consecuencias de la representación política nacional es la creación de sistemas de representación política (mayoría, proporcional o mixto) que refleje de la mejor manera la voluntad popular y el interés nacional.

En relación con el sistema de representación proporcional, cabe señalar que sólo puede ser empleado para la integración de cuerpos colegiados, entre ellos, las Cámaras Legislativas. Este sistema tiene como objetivo fundamental atribuir a cada partido el número de cargos de elección popular que resulte proporcional a los votos obtenidos en la contienda electoral.

Por otra parte, cabe destacar que el sistema electoral mixto, que participa de los principios de mayoría y de representación proporcional, busca garantizar el control de las estructuras legislativas por el primer sistema, utilizando el sistema de representación proporcional con la finalidad de crear un colchón de curules para compensar la desproporción que genera el sistema mayoritario.

En el año de mil novecientos setenta y siete se abandona dentro del orden jurídico mexicano el sistema de diputados de partidos y se adopta un sistema electoral mixto, en el que el principio de mayoría se complementa con el de representación proporcional. El primero de ellos se funda en que el candidato se convierte en diputado por haber obtenido la simple mayoría de sufragios emitidos en un determinado distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas; en el segundo, tienen acceso a la Cámara no sólo los candidatos que hayan logrado la votación mayoritaria, sino también los que hayan alcanzado cierto número de votos provenientes de importantes minorías de electores en el acto correspondiente.

La instauración del principio de representación proporcional, representó un canal apropiado para la participación de las minorías; en México el antecedente más antiguo que se tiene, se debe al pensamiento de M.O., quien pronunció el tres de diciembre de mil ochocientos cuarenta y dos un discurso sobre el artículo 24 del nuevo proyecto de Constitución, en donde expuso la teoría de la representación proporcional y la defensa de las minorías.(12) Desde entonces, se buscaba que la voz y presencia de las corrientes ideológicas minoritarias se hicieran presentes para la formación de la representación nacional.

Así, la introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.

Atento a todo lo anterior, dentro del sistema político mexicano se introdujo el principio de representación proporcional como medio o instrumento para hacer vigente el pluralismo político, a fin de que todas aquellas corrientes identificadas con un partido determinado, aun minoritarias en su integración pero con una representatividad importante, pudieran ser representadas en el seno legislativo y participar con ello en la toma de decisiones y, consecuentemente, en la democratización del país. Así, se desprende que el principio de representación proporcional dentro del sistema electoral mixto se traduce en instrumento del pluralismo político que llevó a su inserción en la Constitución Federal desde el año de mil novecientos setenta y siete y que a la fecha se mantiene vigente.

Así, el principio de representación proporcional como garante del pluralismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales:

1. La participación de los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, siempre que tengan cierta representatividad.

2. Que cada partido alcance en el seno del Congreso o legislatura correspondiente una representación aproximada al porcentaje de su votación total.

3. Evitar un alto grado de sobrerrepresentación de los partidos dominantes.

La abundancia de criterios doctrinarios, así como de modelos para desarrollar el principio de proporcionalidad, ponen de manifiesto que sería difícil para esta Suprema Corte intentar definir la manera precisa en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial de pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución ha desarrollado dicho principio para su aplicación en las elecciones federales. No quiere esto decir que las Legislaturas Locales deban prever la asignación de diputados por el principio de representación proporcional en los mismos términos en que lo hace la Constitución Federal, pero sí que las disposiciones del artículo 54 constitucional contienen bases fundamentales que se estiman indispensables en la observancia de dichos principios.(13)

En efecto, el artículo 54 de la Constitución Federal establece las bases generales del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, mismas que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del citado principio.(14) Dichas bases son las siguientes:

Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale (fracción I).

Segunda. Establecimiento de un mínimo de porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados (fracción II).

Tercera. La asignación de diputados será independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación (fracción III).

Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes (fracción III).

Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales (fracción IV).

Sexta. Establecimiento de un límite a la sobrerrepresentación (fracción V).

Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de los diputados conforme a los resultados de la votación (fracción VI).

Ahora bien, considerando los diferentes métodos o modelos que pueden aplicarse para hacer vigente este principio de representación proporcional en el sistema electoral mexicano, sus bases generales se instituyen en el artículo 54 de la Constitución Federal, de cuyo análisis se llega al convencimiento de que la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobrerrepresentación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías.

Todo lo expuesto permite considerar que ante la falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para combinar los sistemas de elección de mayoría relativa y de representación proporcional, es decir, el porcentaje que debe corresponder a cada uno de estos principios, debe tomarse como parámetro el que establece la Constitución Federal para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, previsto en su artículo 52, en donde se señala que la citada Cámara estará integrada por trescientos diputados electos según el principio de mayoría relativa y doscientos diputados electos según el principio de representación proporcional, esto es, en un sesenta y cuarenta por ciento, respectivamente; por lo que las Legislaturas Estatales dentro de esa libertad de la que gozan, habrán de ponderar sus propias necesidades y circunstancias políticas, a fin de establecer el número de diputados de mayoría relativa y de representación proporcional que los integren, pero sin alejarse significativamente de los porcentajes y bases generales establecidas en la Constitución Federal, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías y la subrrepresentación de las minorías o viceversa.

Por tanto, el análisis de las disposiciones que se combaten en esta vía constitucional, debe hacerse atendiendo a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional al valor de pluralismo político que tutela, y a los porcentajes que fija la Constitución Federal para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso General a efecto de determinar si efectivamente las disposiciones combatidas inmersas en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo soportan.

En el caso a estudio, el artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., cuya invalidez se solicita, dispone:

"Artículo 17. El Congreso del Estado estará integrado por dieciocho diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y hasta nueve diputados electos según el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal cuya demarcación es el Estado.

"...

"La asignación de los diputados según el principio de representación proporcional, se sujetará a las siguientes bases y a lo que en particular disponga el Código Estatal Electoral:

"I. El partido político deberá acreditar que tiene su registro nacional e inscribir candidatos a diputados por mayoría relativa, en por lo menos catorce de los dieciocho distritos uninominales; ..."

Como se desprende del precepto transcrito, el Congreso del Estado de A. está integrado por un total de veintisiete diputados, de los cuales dieciocho son electos según el principio de votación de mayoría relativa mediante el sistema de distritos electorales uninominales y hasta nueve diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal.

Lo anterior lleva a concluir que la integración del Congreso Estatal por dieciocho diputados electos según el principio de mayoría relativa y por nueve diputados electos según el principio de representación proporcional, constituye un porcentaje del sesenta y seis por ciento y treinta y cuatro por ciento, respectivamente, lo cual no se aleja significativamente de los porcentajes para la asignación de diputados por tales principios, establecidos en la Constitución Federal (sesenta por ciento por mayoría relativa y cuarenta por ciento para representación proporcional).

Por tanto, con la citada integración del Congreso Estatal no se transgrede el principio de representación proporcional y, por ende, no se da una sobrerrepresentación política dentro de dicho poder, ya que la Legislatura Estatal al reformar el artículo 17 de la Constitución del Estado y establecer los citados porcentajes (sesenta y seis por ciento para mayoría relativa y treinta y cuatro por ciento para representación proporcional), no se alejó significativamente de los porcentajes establecidos en la Constitución Federal, por lo que no limita la participación política de las minorías en el seno legislativo, ni la posibilidad de participar en la toma de decisiones, ya que el porcentaje de treinta y cuatro por ciento que se asigna a los diputados de representación proporcional, es representativo de los partidos minoritarios del Congreso.

A mayor abundamiento, cabe precisar que en sesión de veinte de enero de dos mil cuatro, este Tribunal Pleno resolvió el recurso de queja deducido de la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001, interpuesto por diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de A., en el que se adujo un cumplimiento defectuoso a la sentencia dictada en las citadas acciones de inconstitucionalidad.

En el mencionado recurso, este Tribunal Pleno determinó, en lo conducente, lo siguiente: "... Lo precisado lleva a concluir que lo señalado en el precepto que determinó mantener en vigor el órgano legislativo para cumplir con la ejecutoria cuyo defecto en su ejecución se alega, en el sentido de que el Congreso Local se integrará por dieciocho diputados electos según el principio de mayoría relativa y por nueve diputados electos según el principio de representación proporcional, constituyen un porcentaje del sesenta y seis y treinta y cuatro por ciento, respectivamente, lo cual no se aleja significativamente de los porcentajes para la asignación de diputados por tales principios establecidos en la Constitución Federal (sesenta por ciento para mayoría relativa y cuarenta por ciento para representación proporcional), de acuerdo con lo considerado en la ejecutoria en cuestión. En estas circunstancias, en cuanto a la modificación de la porción normativa destacada, el órgano legislativo local sí cumplió cabalmente con lo determinado en la sentencia emitida en las acciones de inconstitucionalidad de donde deriva este recurso."

De lo anterior se desprende que este Tribunal Pleno, al resolver el recurso de queja citado, ya se pronunció sobre la conformidad de la integración actual del Congreso del Estado de A., en lo referente a los porcentajes aludidos, con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, situación que en el caso se trata de cosa juzgada.

En estas condiciones, lo procedente es reconocer la validez del artículo 17, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de A..

Por último, de la lectura integral de la demanda se advierte que el partido político promovente impugna de manera destacada, la invalidez de la reforma al tercer párrafo, fracción I, del artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., así como del artículo único transitorio del Decreto Número 34, emitido por la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado. Sin embargo, del análisis integral de dicho escrito, no se advierte que haya formulado concepto de invalidez alguno tendente a demostrar la inconstitucionalidad de estos dispositivos legales.

En este sentido y ante la ausencia de argumentos, este Alto Tribunal se encuentra imposibilitado para pronunciarse respecto de la pretendida transgresión a los preceptos de la Constitución Federal señalados, y no se está en el caso de poder suplir en este aspecto la deficiencia de la queja, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia número P./J. 57/2004,(15) que es del tenor siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ESTÁ IMPEDIDA PARA SUPLIR LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ Y PARA FUNDAR LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA VIOLACIÓN A CUALQUIER PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 71 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El primer párrafo del precepto citado establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir sus resoluciones en materia de acciones de inconstitucionalidad deberá: a) Corregir los errores que advierta en la cita de preceptos invocados; b) Suplir los conceptos de invalidez hechos valer en el escrito por el cual se ejercite la acción de inconstitucionalidad; y, c) Fundar su declaratoria de invalidez en la violación a cualquier precepto de la Constitución Federal, haya sido invocado o no en el escrito inicial. Sin embargo, del análisis integral del mencionado artículo 71 se advierte que aunque las figuras de la suplencia del error en la cita de preceptos y de conceptos de invalidez constituyen una regla general a seguir por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el dictado de sus resoluciones de acción de inconstitucionalidad, el segundo de los supuestos señalados (suplencia de la queja) y el consistente en que la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violación a cualquier precepto constitucional haya sido o no invocado en la demanda, no resultan aplicables en la emisión de sentencias de acciones de inconstitucionalidad cuya materia de impugnación sea una norma general de carácter electoral, por disposición expresa de la ley, ya que en atención a la naturaleza de las normas que pueden impugnarse a través de este medio de control de la constitucionalidad, el legislador federal introdujo la salvedad contenida en el segundo párrafo del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a los lineamientos a seguir por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la emisión de sus resoluciones sobre impugnación de leyes de contenido electoral, con el propósito de establecer un ‘principio de congruencia’, al ser la naturaleza de la materia electoral de estricto derecho."

SÉPTIMO. Al haber resultado infundado el concepto de invalidez relativo al fondo del asunto, enseguida se efectuará el estudio del primer concepto, en el que se aducen violaciones al procedimiento legislativo que dio origen al artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., el cual es impugnado en esta vía.

En el concepto de invalidez relativo se señala que se violan indirectamente los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en síntesis, por lo siguiente:

1. Que en la sesión de diecisiete de febrero de dos mil cinco celebrada por la Comisión de Gobierno, no existió el quórum de ley necesario para llegar al acuerdo que se tomó, consistente en modificar el orden del día previamente aprobado por la citada comisión en la sesión de quince de febrero de dos mil cinco, para proponer al presidente de la Mesa Directiva del Congreso, se incluyera dentro del citado orden del día, el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales por el cual resuelven las iniciativas de reforma al artículo 17 de la Constitución del Estado.

Que dicho acuerdo modificatorio fue tomado solamente por los diputados R.C.O., J. de J.S.G. y D.Á.C., que fueron los tres asistentes de los seis miembros que integran la citada Comisión de Gobierno, y que coincidentemente son los tres diputados del Partido Acción Nacional.

Que ello transgrede lo dispuesto por el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A., que señala que: "Las comisiones tomarán sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros y su presidente tendrá voto de calidad en caso de empate. ...", de lo que se desprende que los acuerdos se deben tomar por mayoría de los miembros que integran la comisión y no por la mayoría de los que asistan.

2. Que la acción del presidente de la Mesa Directiva del Congreso consistente en someter a la consideración del Pleno un orden del día que violaba lo dispuesto por el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, viola las formalidades esenciales del procedimiento, así como la garantía de legalidad, pues en términos de la fracción VI del artículo 50, del mismo ordenamiento legal, el presidente de la mesa directiva tiene, entre otras atribuciones, la de: "Someter a la consideración de la asamblea el orden del día, estableciendo el orden que corresponda a los asuntos que se presenten en las sesiones, ...", por lo que en el caso, debió someter a consideración el orden del día aprobado por la Comisión de Gobierno en la sesión del quince de febrero de dos mil cinco.

Que de igual forma la acción del presidente de la Mesa Directiva del Congreso, viola el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado que señala: "Entregado un dictamen a la mesa directiva en turno, será programado para su discusión en la sesión inmediata siguiente.", ya que no existe documento alguno que pruebe que el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, por el que se resuelve sobre las iniciativas de reformas al artículo 17 de la Constitución del Estado, haya sido entregado a la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

Que esto se corrobora además con la manifestación del secretario de la mesa directiva, quien bajo protesta de decir verdad, manifestó que dicho dictamen no fue entregado a la mesa directiva.

3. Que la acción del presidente de la Mesa Directiva del Congreso, de someter a consideración del Pleno el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, emitido el dieciséis de febrero de dos mil cinco, en el que se resuelve sobre las iniciativas de reformas al artículo 17 de la Constitución Local, contraviene el artículo 156, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que establece: "Ningún asunto será puesto a debate y votación si el dictamen respectivo no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación.", ya que no se cumplió con el término de cinco días hábiles de anticipación de la entrega de un dictamen para que éste sea conocido por el Pleno, y ello causa perjuicio, ya que los diputados integrantes del Pleno del Congreso no tuvieron el tiempo necesario para analizar los dictámenes que se sometieron a su consideración y, por tanto, se le privó del derecho de emitir un voto con conocimiento de causa.

4. Que la decisión tomada por los diputados del Partido Acción Nacional, que son mayoría en el Pleno, al aprobar el orden del día de diecisiete de febrero propuesto por la Comisión de Gobierno, contraviene los artículos 50, fracción VI, 155 y 156, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y, por tanto, se violan las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, así como el de la debida fundamentación.

5. Que conforme al título cuarto de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, el procedimiento legislativo debe seguir varias etapas (la iniciativa, artículo 129 y siguientes; la lectura de la iniciativa ante el Pleno, artículo 133; el turno a la comisión correspondiente, artículo 140; la revisión y análisis por la comisión, artículos 143 y 144; el dictamen, artículos 144 al 154; la entrega del dictamen a la mesa directiva para su programación a discusión en la sesión inmediata siguiente, artículo 155; el debate y votación del asunto, artículo 156 y siguientes; la aprobación y remisión del decreto al Poder Ejecutivo, artículo 170), las cuales no fueron respetadas ni cumplidas, por lo que existe violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

A juicio de esta Suprema Corte, la violación de las formalidades dentro de un procedimiento legislativo no puede abordarse en esta sede constitucional sino desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado, y que es precisamente nuestro modelo de Estado por disposición expresa de la Constitución Federal en sus artículos 39, 40 y 41.(16) En nuestra opinión, es claro que la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales debe intentar equilibrar dos principios distintos: por un lado, un principio que podríamos llamar de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a la necesidad de no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto y, por otro lado, un principio de equidad en la deliberación parlamentaria,(17) que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.(18)

Este último principio está estrechamente vinculado con las características y el valor mismo de la democracia como sistema de adopción de decisiones públicas en contextos singularizados por el pluralismo político, como es el caso de nuestro país y de la mayor parte de democracias contemporáneas. La democracia representativa es un sistema político valioso no solamente porque en su contexto las decisiones se toman por una determinada mayoría de los votos de los representantes de los ciudadanos, sino porque aquello que se somete a votación ha podido ser objeto de deliberación por parte tanto de las mayorías políticas como de las minorías políticas. Es precisamente el peso representativo y la naturaleza de la deliberación pública lo que otorga todo su sentido a la reglamentación del procedimiento legislativo -y a la necesidad de imponer su respeto incluso a los legisladores mismos cuando actúan como órgano de reforma constitucional-.

En efecto, la adopción de decisiones por mayoría, regla básica que permite resolver en última instancia las diferencias de opinión, es una condición necesaria de la democracia, pero no suficiente. No todo sistema que adopta la regla de la mayoría es necesariamente democrático. Junto a la regla de la mayoría hay que tomar en consideración el valor de representación política material y efectiva de los ciudadanos que tienen todos y cada uno de los grupos políticos con representación parlamentaria, así sean los más minoritarios, como viene a subrayar el artículo 41 constitucional, y el modo en que la aportación de información y puntos de vista por parte de todas los grupos parlamentarios contribuye a la calidad de aquello que finalmente se somete a votación.

Si el simple respeto a las reglas de votación por mayoría pudiera convalidar absolutamente cualquier desconocimiento de las reglas que rigen el procedimiento legislativo previo, quedaría sin sentido la dimensión deliberativa de la democracia. Precisamente porque las minorías, por su propia naturaleza, están predestinadas a no imponerse en la votación final a menos que su opinión coincida con un número suficiente de otras fuerzas políticas. Por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia las reglas que garantizan la participación efectiva de las minorías al regular, por citar algunos ejemplos, la formación del orden del día, las convocatorias a las sesiones, las reglas de integración de la Cámara, la estructuración del proceso de discusión, o el reflejo de las conclusiones en los correspondientes soportes documentales.

Así, en conclusión, el órgano legislativo antes de ser un órgano decisorio, tiene que ser un órgano deliberante donde encuentren cauce de expresión las opiniones de todos los grupos, tanto los mayoritarios como los minoritarios. Lo anterior es así, porque las reglas que disciplinan el procedimiento legislativo protegen el derecho de las minorías a influir y moldear en el transcurso de la deliberación pública aquello que va a ser objeto de la votación final y, por tanto, otorga pleno sentido a su condición de representantes de los ciudadanos.

De conformidad con lo expuesto, este Tribunal Pleno estima que para determinar si en un caso concreto las violaciones al procedimiento legislativo redundan en la violación de las garantías de debido proceso y legalidad consagradas en el artículo 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo, de la Constitución Federal,(19) y provocan la invalidez de la norma emitida, o si por el contrario las mismas no tienen relevancia invalidatoria de esta última, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares:

1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates.

2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas.

3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.

El cumplimiento de los criterios anteriores siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, puesto que de lo que se trata es precisamente de determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales puntuales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Los anteriores criterios, en otras palabras, no pueden proyectarse por su propia naturaleza sobre cada una de las actuaciones que se lleven a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, puesto que su función es precisamente ayudar a determinar la relevancia última de cada una de estas actuaciones a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo.

Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes o avatares que tan frecuentemente se presentan en el desarrollo de los trabajos parlamentarios. La entrada en receso de las Cámaras o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, por ejemplo -algo que, como veremos, caracteriza el caso que debemos abordar en el presente asunto-, son circunstancias que se presentan habitualmente y ante las cuales la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades del caso concreto, sin que ello pueda desembocar, en cualquier caso, en la final desatención de ellos.

Sentado lo anterior, es preciso referir el marco normativo que determina el desarrollo de los trabajos legislativos en el Congreso del Estado de A.. La Constitución Política y la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambas del Estado mencionado, disponen, en lo conducente, lo siguiente:

1. Que el Poder Legislativo se deposita en una corporación denominada Congreso del Estado, que se integra con representantes del pueblo electos cada tres años, denominados diputados (artículos 15 y 16 de la Constitución del Estado).

2. Que el Congreso tendrá en el año dos periodos ordinarios de sesiones, el primero será del quince de noviembre al quince de marzo, y el segundo, del treinta de abril al treinta y uno de julio (artículos 24 de la Constitución del Estado y 192 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Que dichas sesiones ordinarias se deberán verificar cuando menos, una vez cada semana en los días y horas que acuerde la mesa directiva (artículo 203, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

3. Que son órganos del Congreso del Estado, entre otros: el Pleno; la mesa directiva; la Comisión de Gobierno; y, las comisiones ordinarias, entre las que se encuentra, entre otras, la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales (artículo 36 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

4. Que el Pleno del Congreso es la asamblea deliberante compuesta por la totalidad de los diputados que lo integran y que éste sólo podrá ejercer sus funciones con la concurrencia de más de la mitad del número total de sus miembros (artículos 37 y 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

5. Que la mesa directiva tiene a su cargo, entre otras funciones, la dirección de los trabajos legislativos coordinando el correcto desarrollo de las diversas etapas del procedimiento legislativo, así como verificar que se cumpla el orden del día en las sesiones conforme al calendario legislativo establecido por la Comisión de Gobierno (artículos 46 y 47, fracción I y IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

6. Que el presidente de la mesa directiva, quien a su vez también lo es del Congreso tiene, entre otras atribuciones, la de someter a la consideración de la asamblea el orden del día y cumplimentarla durante las sesiones (artículo 50, fracciones VI, VII y VIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

7. Que la Comisión de Gobierno se integra por seis diputados, de los cuales tres pertenecen a la primera fuerza política representada en el Congreso, dos a la segunda fuerza política y uno a la tercera fuerza política del Congreso (artículo 65 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

8. Que la Comisión de Gobierno es la expresión de la pluralidad del Congreso del Estado, y tiene entre otras atribuciones la de proponer el orden del día de las sesiones del Congreso (artículos 68 y 69, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Que esta comisión sesionará por lo menos una vez a la semana en los periodos de sesiones del Congreso, y que tomará sus decisiones por mayoría absoluta (artículo 70 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Que a las reuniones de esta comisión concurrirá el secretario general del Congreso del Estado, con voz pero sin voto, quien llevará el registro de los acuerdos que se adopten (artículo 70 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Que la Comisión de Gobierno programará los trabajos legislativos, a propuesta de los grupos parlamentarios y de los diputados, con la finalidad de establecer el calendario para su desahogo, logrando así la integración básica del orden del día de cada sesión (artículos 72 y 73, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Que el orden del día de las sesiones deberá entregarse a los diputados a más tardar veinticuatro horas antes de la celebración de las mismas (artículo 203, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

9. Que la iniciativa de leyes corresponde, entre otros, a los diputados del Congreso del Estado (artículo 30 de la Constitución Política del Estado).

10. Que toda iniciativa será turnada por la mesa directiva, sin otro trámite que su lectura ante el Pleno, a la comisión respectiva para que la dictamine (artículos 31 de la Constitución Política del Estado y 140 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

11. Que las comisiones son órganos constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes contribuyen a que el Congreso cumpla sus atribuciones constitucionales y legales (artículo 74 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Que el Congreso del Estado cuenta con comisiones ordinarias y especiales, y dentro de las ordinarias se encuentra, entre otras, la de Gobernación y Puntos Constitucionales, a la que le corresponde el conocimiento y dictamen de las reformas propuestas a la Constitución Política del Estado (artículos 75, fracción II y 77, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Que estas comisiones tomarán sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros y su presidente tendrá voto de calidad en caso de empate (artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

12. Que recibida en la comisión correspondiente la iniciativa, se procederá a los trabajos de revisión, análisis y reforma en su caso, para elaborar su dictamen y rendirlo al Pleno (artículo 144 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Ningún proyecto podrá debatirse sin que la comisión o comisiones correspondientes hayan dictaminado; sin embargo, por acuerdo expreso del Congreso, podrá dispensarse este requisito cuando se trate de asuntos urgentes o de obvia resolución (artículo 143 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

13. Que los proyectos de dictamen, una vez redactados por la comisión respectiva, deberán turnarse a la Dirección General de Servicios Parlamentarios para efectos de corrección de estilo, ortográfica y gramatical, y una vez efectuada esta revisión se regresará el texto a la comisión para la suscripción definitiva del dictamen. Ningún dictamen será sometido a la consideración del Pleno, sin que se haya efectuado la revisión aludida (artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

14. Que el dictamen una vez firmado, será distribuido a todos los diputados integrantes del Congreso (artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

15. Que una vez entregado un dictamen a la mesa directiva en turno, será programado para su discusión en la sesión inmediata siguiente (artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

16. Que ningún asunto será puesto a debate y votación si el dictamen respectivo no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación (artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

17. Que en el desarrollo de la sesión, el presidente de la mesa directiva someterá a la consideración de los presentes el orden del día y solicitará se manifieste su aprobación por medio de votación económica (artículo 214, fracciones II y III, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

18. Que la comisión dictaminadora, previo al debate, podrá dar lectura a la iniciativa o, en todo caso, al dictamen, sin embargo, el Pleno por mayoría relativa puede dispensar la lectura integral, siempre que obre un ejemplar del mismo en poder de cada uno de los diputados (artículo 158 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

Una vez cumplido lo señalado en el párrafo precedente, el presidente pondrá a discusión el dictamen y al término del debate someterá el dictamen a votación (artículo 159 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

19. Que las votaciones del Congreso podrán ser nominales, por cédula o económicas. Que la votación será nominal cuando se trate de iniciativas de reformas a la Constitución del Estado (artículo 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

20. Que para la aprobación de resoluciones se entiende por: a) Mayoría relativa. Los votos en el mismo sentido de cuando menos la mitad más uno de los diputados presentes; b) Mayoría absoluta. Los votos en el mismo sentido de cuando menos la mitad más uno del total de los integrantes del Congreso; c) Mayoría calificada. Los votos en el mismo sentido de cuando menos las dos terceras partes del número total de miembros del Congreso; y, d) Unanimidad. La votación total en el mismo sentido de los diputados presentes (artículo 172 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

21. Que todas las leyes, decretos, acuerdos o reglamentos que expida el Congreso del Estado se publicarán en el Periódico Oficial del Estado (artículo 183 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado).

22. Que en casos urgentes a juicio del Congreso, sin omitir ningún trámite, las resoluciones sobre las iniciativas se darán en razón de la premura indicada (artículo 34 de la Constitución Política del Estado).

23. Que cuando se trate de reformas o adiciones a la Constitución del Estado, una vez que se apruebe la reforma por los votos de las dos terceras partes del número total de diputados, se pasará a los Ayuntamientos para su discusión, y si la mayoría de éstos la aprueban será declarada parte de la Constitución (artículo 94 de la Constitución Política del Estado).

El desglose anterior pone de manifiesto las etapas básicas integrantes del procedimiento legislativo en el Estado de A.. En relación con ello, como sabemos, el partido político promovente adujo que en el procedimiento que llevó a la aprobación de la reforma al artículo 17 de la Constitución de A., se incurrió en tres violaciones procedimentales básicas:

A) En primer término, señala que en la sesión de la Comisión de Gobierno de diecisiete de febrero de dos mil cinco, no hubo el quórum de ley necesario para llegar al acuerdo que se tomó, consistente en modificar el orden del día previamente aprobado por la citada comisión en la sesión de quince de febrero de dos mil cinco, para proponer la inclusión del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales relativo a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado.

Apunta que lo anterior es así, porque dicho acuerdo modificatorio fue tomado solamente por los tres diputados del Partido Acción Nacional que fueron los únicos asistentes. Que por lo anterior, se transgrede el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A.. Asimismo, aduce que la actuación del presidente de la Mesa Directiva del Congreso, de someter a la consideración del Pleno un orden del día que violaba el citado artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, viola las formalidades esenciales del procedimiento, así como la garantía de legalidad, porque dicho funcionario debió haber sometido a la consideración del Pleno el orden del día aprobado por la Comisión de Gobierno en la sesión de quince de febrero de dos mil cinco.

Ahora bien, este Tribunal Pleno estima conveniente precisar, en primer lugar, que el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado,(20) no es aplicable ni rige las actuaciones de la Comisión de Gobierno, por lo que resulta infundada la aseveración del promovente en el sentido de que se transgredió este dispositivo legal. En efecto, dicho precepto legal se encuentra ubicado en el capítulo VII, sección segunda, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A., relativo a las comisiones y comités, y de la lectura de dicho capítulo se advierte que estas disposiciones únicamente son aplicables para las comisiones ordinarias y especiales del Congreso.

Lo anterior se corrobora además porque dicho ordenamiento legal, dentro del citado título tercero, contiene el capítulo V denominado "De la Comisión de Gobierno", que es precisamente el capítulo en el que se regula la actuación de la mencionada comisión y, por tanto, los preceptos que integran este apartado son los que le resultan aplicables.

Ahora bien, dentro de este capítulo V, que va de los artículos 65 a 71, ninguno de los preceptos establece cuál es el quórum necesario para que la Comisión de Gobierno sesione; sin embargo, el artículo 70(21) dispone que dicha comisión adoptará sus decisiones por mayoría absoluta y el presidente tendrá voto de calidad en caso de empate.

En este sentido, conviene relacionar el artículo 172, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que dispone que debe entenderse por mayoría absoluta "los votos en el mismo sentido, de cuando menos la mitad más uno del total de los integrantes del Congreso". No pasa inadvertido que este precepto alude a los "integrantes del Congreso", es decir, se refiere a las votaciones del Pleno del Congreso; sin embargo, el concepto que se da sobre lo que debe entenderse por "mayoría absoluta", debe relacionarse con el artículo 70 aludido, ya que éste también se refiere a votación por "mayoría absoluta".

Así, de la correlación de ambos preceptos puede desprenderse que la Comisión de Gobernación debe tomar sus acuerdos por el voto de cuatro de sus diputados integrantes (mayoría absoluta), ya que de conformidad con el artículo 65 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado,(22) dicha comisión se integra por seis diputados.

Ahora bien, a fojas trescientos cincuenta y seis del expediente, obra copia certificada del acta de la sesión celebrada por la Comisión de Gobierno el diecisiete de febrero de dos mil cinco, en la que consta lo siguiente:

"Siendo las 10:30 horas del 17 de febrero de 2005, en la S. de Comisiones del Congreso del Estado, reunidos los diputados R.C.O., G.M.M., J. de J.S.G. y D.Á.C., integrantes de la misma con voto, así como en calidad de invitados los diputados A.S.G. y S.C.Á., al igual que el secretario General, P.Z.G., dieron inicio los trabajos de la Comisión de Gobierno bajo el siguiente orden del día: 1. Pase de lista y declaratoria de quórum de ley. 2. Propuesta de modificación al orden del día para la sesión del Pleno del 17 de febrero de 2005. Tras realizarse el pase de lista se decretó el quórum de ley por parte del presidente de la Comisión de Gobierno. Dando paso al punto dos del orden del día el diputado R.C. señaló de la urgencia en la que se encuentra el Congreso del Estado en virtud al término próximo a vencer respecto de la ejecución de la resolución de la Suprema Corte de Justicia dentro del recurso de queja promovido en la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas, ya que el mismo se vence no sólo para el Congreso del Estado sino para el Constituyente Permanente el próximo día 15 de marzo, por lo que partiendo de ello, así como de que la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales cuenta con un dictamen sobre dicha reforma así como un voto particular anexo al mismo, se estima apremiante y necesario llevar dicho asunto al Pleno, a efecto de que los Ayuntamientos cuenten con el tiempo necesario para emitir su voto al respecto, por lo cual propone se modifique el proyecto de orden del día para la sesión del Pleno del día 17 para quedar en los siguientes términos: I.L. y aprobación en su caso, del acta de la sesión ordinaria anterior, celebrada el día 9 de febrero de 2005. II. Asuntos en cartera. III. Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales relativo a las iniciativas de reforma al artículo 17 de la Constitución Política Local en cumplimiento a la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas. IV.D. de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y Servidores Públicos relativo a la iniciativa de reforma al artículo 73 de la Constitución Política Local, y de adición de un párrafo al artículo 13 y agregado del artículo 13 Bis a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de A.. V.D. de la Comisión de Educación y Cultura, relativo a la iniciativa de adición al artículo 6o., fracción II, así como del artículo 95 Bis de la Ley de Educación del Estado de A.. VI. Informe de la Comisión de Desarrollo Económico, relativo a las conclusiones del análisis del sexto informe de gobierno, presentado por el ex titular del Poder Ejecutivo del Estado. VII. Asuntos generales. VIII. Citar a la próxima sesión. ... XI. Clausura de los trabajos de la sesión. Tras realizarse diversas manifestaciones por parte de los integrantes de la Comisión de Gobierno, se sometió a votación la modificación del orden del día a proponer al Pleno, siendo esta modificación aprobada por mayoría, siendo el resultado de la votación de tres votos a favor y una abstención de la diputada G.M. en aplicación a lo establecido en el numeral 162 último párrafo de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. No habiendo más asuntos se clausuraron los trabajos en punto de las 10:50 horas."

De lo anterior se advierte que a la sesión de diecisiete de febrero de dos mil cinco de la Comisión de Gobierno asistieron los diputados R.C.O., G.M.M., J. de J.S.G. y D.Á.C., que son integrantes de la citada comisión y que en dicha reunión se aprobó por mayoría de tres votos a favor y una abstención de la diputada G.M.M., la modificación del orden del día a tratarse en la sesión del Pleno de diecisiete de febrero de dos mil cinco, para incluirse la propuesta de discusión del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales relativo a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Constitución del Estado.

En atención a lo señalado, se advierte que la votación de la Comisión de Gobierno fue por mayoría de tres votos a favor y una abstención. Es decir, en la votación no se alcanzó la mayoría absoluta a que alude el artículo 70 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, en relación con el artículo 172 del mismo ordenamiento local.

B) Por otro lado, el partido político promovente adujo que se transgredió el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que señala que: "Entregado un dictamen a la mesa directiva en turno, será programado para su discusión en la sesión inmediata siguiente.", pues no existe documento alguno que pruebe que el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales relativo a las reformas al artículo 17 de la Constitución Política del Estado, haya sido entregado a la Mesa Directiva del Congreso.

Al respecto, debemos señalar que a fojas ciento ochenta y cuatro y siguientes de autos consta copia certificada del dictamen rendido por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado de A., relativo a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado, emitido el dieciséis de febrero de dos mil cinco. Sin embargo, en las constancias de autos no obra ningún documento que atestigüe cuándo se entregó a la Mesa Directiva del Congreso el citado dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, por lo cual es inevitable concluir que las constancias no acreditan que dicho requisito quedara cumplido en el caso concreto.

C) Asimismo, el promovente aduce la vulneración del artículo 156, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que establece que: "Ningún asunto será puesto a debate y votación si el dictamen respectivo no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación.", puesto que, apunta, no se cumplió con el término de cinco días hábiles de anticipación de la entrega de un dictamen para que éste sea conocido por el Pleno, y ello causa perjuicio, ya que los diputados integrantes del Pleno del Congreso no tuvieron el tiempo necesario para analizar los dictámenes que se sometieron a su consideración y, por tanto, se les privó del derecho de emitir un voto con conocimiento de causa.

El artículo 156, primer párrafo, del citado ordenamiento legal,(23) establece en efecto que ningún asunto será puesto a debate y votación si el dictamen respectivo no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación. Y en el caso, tal como aduce el recurrente, dicho requisito procedimental no fue cumplido en sus estrictos términos, ya que a fojas ciento ochenta y cuatro y siguientes de autos, se comprueba que el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales relativo a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado fue emitido el dieciséis de febrero de dos mil cinco. Por tanto, si el mismo fue discutido en el Pleno del Congreso en la sesión ordinaria de diecisiete de febrero de dos mil cinco (véanse las fojas doscientos veintinueve y siguientes de autos), esto es, al día siguiente, resulta obvio que el dictamen no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación, como lo ordena el artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.

Sin embargo, debemos dejar constancia de que en la sesión de diecisiete de febrero de dos mil cinco, la presidencia solicitó la dispensa del trámite a que se refiere dicho artículo, la cual fue concedida mediante votación económica por la mayoría de los diputados presentes. Así se refleja en el siguiente fragmento del acta de la sesión:

"Continuando con los trabajos de la sesión, la presidencia conforme al artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, solicitó la dispensa del trámite a que se refiere dicho numeral, en virtud de la urgencia de resolver el asunto relativo a la reforma constitucional, en razón del cumplimiento de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que una vez sometida dicha dispensa en votación económica, fue aprobada por la mayoría de los diputados presentes; ..."

El análisis que hemos desarrollado evidencia la existencia de innegables irregularidades procedimentales cometidas en la emisión de la norma impugnada. Ahora bien, como hemos señalado anteriormente, esta Suprema Corte no puede determinar su potencial invalidante sino a la vista de la totalidad del procedimiento legislativo bajo examen, y tomando en consideración el impacto último que dichas irregularidades proyectan sobre las posibilidades reales de expresión de las diversas fuerzas políticas con representación parlamentaria, en un contexto marcado por la urgencia en la tramitación, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Constitución Política del Estado.(24)

Para ello, es necesario examinar la copia certificada del acta de la sesión ordinaria de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de A., celebrada el diecisiete de febrero de dos mil cinco (fojas doscientos veintinueve a doscientos treinta y cinco del expediente), que en lo conducente refleja lo siguiente:

"En la ciudad de A., capital del Estado del mismo nombre, siendo las once horas con treinta minutos del día y fecha antes señalados, reunidos en el salón de sesiones del Poder Legislativo, los ciudadanos diputados: A.A.M., A.A.E., J.A.A.L., M.G.A.G., S.C.Á., R.C.O., E.C.V., M.Á. de L.H., F.D.A., M.G.D.M., J.M.E.R., L.E.E.L., M.E.G.E., A.G.S., H.H.N., C.L.P., G.M.M., J.F.O.R., J.L.O.Á., J.P.R., C.P.U., J.M.R.M., A.R.D., J.A.S.G., J. de J.S.G. y U.T.S., fue declarado el quórum de ley y se iniciaron los trabajos de la sesión ordinaria bajo la presidencia a cargo del diputado D.Á.C., de conformidad al siguiente: Orden del día. I.L. y aprobación en su caso, del acta de la sesión ordinaria anterior, celebrada el día 9 de febrero del año 2005. II. Asuntos en cartera. III. Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, relativo a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Constitución Política Local, en cumplimiento de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las acciones de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001. ... VIII. Una vez sometido a consideración del Pleno Legislativo el orden del día, el diputado A.G.S., interrogó a la presidencia de la mesa directiva, el por qué había sometido a consideración del Pleno, un orden del día que no había sido aprobada por la Comisión de Gobierno, a lo que contestó la presidencia, que la Comisión de Gobierno se reunió momentos antes de comenzar la sesión y es el orden del día aprobado para presentarse ante (sic) Pleno Legislativo; enseguida la diputada G.M.M., propuso se retirara del orden del día el punto relativo a la reforma al artículo 17 constitucional, propuesta que sometida a consideración de la asamblea, no fue aprobada; por lo que una vez sometida ante la recta consideración del Pleno legislativo, el orden del día al que se le había dado lectura, fue aprobado por la mayoría de los diputados presentes. ... Continuando con los trabajos de la sesión, la presidencia conforme al artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, solicitó la dispensa del trámite a que se refiere dicho numeral, en virtud de la urgencia de resolver el asunto relativo a la reforma constitucional, en razón del cumplimiento de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que una vez sometida dicha dispensa en votación económica, fue aprobada por la mayoría de los diputados presentes; procediéndose por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, a través del diputado J. de J.S.G., a dar lectura al dictamen relativo a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Constitución Política Local, en cumplimiento de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las acciones de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001; inmediatamente después, el diputado A.G.S. presentó un voto particular, en contra del dictamen en estudio y análisis. Acto seguido la diputada G.M.M., manifestó su desacuerdo en contra del procedimiento que se estaba presentando sobre el asunto de referencia, por lo que solicitó respecto a la legalidad; después se registraron las participaciones a favor del dictamen de los diputados: L.E.E.L., A.A.E., J.A.S.G., R.C.O., J. de J.S.G. y S.C.Á.; a favor del voto particular se registraron las participaciones de los diputados: H.H.N., F.D.A. y M.G.A.G.; finalmente participaron los diputados A.G.S. y J. de J.S.G., como miembros de la Comisión Dictaminadora. Considerando la presidencia un asunto suficientemente debatido, lo sometió a consideración del Pleno legislativo, siendo aprobado el dictamen de la comisión por mayoría calificada por un total de 22 votos a favor y 5 en contra; registrándose 5 votos a favor del voto particular. Por lo que la presidencia instruyó a los diputados secretarios, procedieran conforme a los términos del artículo 94 de la Constitución Política del Estado. ..."

Por tanto, en la sesión ordinaria del Congreso del Estado de A. celebrada el jueves diecisiete de febrero de dos mil cinco, sucedió lo siguiente:

a) Asistieron los veintisiete diputados integrantes del Congreso;

b) En el desarrollo de ésta se dio lectura y se puso a consideración del Pleno el orden del día que había sido modificada por una mayoría insuficiente de la Comisión de Gobierno;

c) Uno de los diputados cuestionó el porqué se había sometido a consideración del Pleno, un orden del día que no había sido aprobada por la Comisión de Gobierno, a lo que se le respondió que la citada comisión se había reunido momentos antes de comenzar la sesión y había aprobado este orden del día;

d) Otra diputada propuso que se retirara del orden del día el punto relativo a la reforma al artículo 17 de la Constitución del Estado, propuesta que se sometió a consideración del Pleno y no fue aprobada;

e) Se solicitó la dispensa del trámite a que se refiere el artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, señalando como motivo para ello, la urgencia de resolver sobre el tema en razón del cumplimiento de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001; y que dicha dispensa fue aprobada por la mayoría de los diputados presentes;

f) Se dio lectura al dictamen elaborado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, relativo a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado;

g) El diputado A.G.S., como integrante de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, dio lectura a su voto particular en contra del aludido dictamen elaborado por la citada comisión;

h) La diputada G.M.M. manifestó su desacuerdo en contra del procedimiento que se estaba presentando sobre el asunto de referencia, por lo que solicitó respeto a la legalidad;

i) Se registraron las participaciones de seis diputados a favor del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales;

j) Se registraron las participaciones de tres diputados a favor del voto particular;

k) Hicieron uso de la palabra dos de los diputados integrantes de la comisión dictaminadora;

l) Considerándose el asunto suficientemente debatido, se sometió a consideración del Pleno legislativo, y se aprobó el dictamen de la comisión por mayoría calificada con un total de veintidós votos a favor y cinco en contra, mismos que apoyaron el voto particular; y,

m) Se ordenó proceder en términos del artículo 94 de la Constitución Política del Estado.

La evaluación de esta concatenación de actuaciones arroja varias conclusiones básicas. El desarrollo del procedimiento legislativo que tuvo como resultado la reforma al artículo 17 de la Constitución Política del Estado estuvo mediatizado por la urgencia de que el Congreso del Estado debatiera la misma ante la necesidad de dar cumplimiento pronto a la resolución emitida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001. La urgencia fue explícitamente señalada como un elemento condicionante del desarrollo de los trabajos parlamentarios en varias ocasiones. Desde esta perspectiva, resulta muy relevante el hecho de que todas las irregularidades detectadas -la modificación del orden del día por una mayoría insuficiente de la Comisión de Gobierno; la puesta a consideración y votación de dicho orden del día ante el Pleno del Congreso Estatal en la sesión de diecisiete de febrero de dos mil cinco sin previo paso por la mesa directiva; y la falta de entrega del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales a los diputados con cinco días de anticipación a la celebración de la sesión- están objetivamente relacionadas con la necesidad de tramitar la reforma de manera urgente y, por tanto, hallan cobertura en la previsión según la cual en los casos urgentes "las resoluciones sobre las iniciativas se darán en razón de la premura indicada" (artículo 34 de la Constitución Local).

Por otro lado, la modulación del desarrollo de los trabajos parlamentarios en razón de la premura impuesta por la necesidad de acatar una resolución de este Alto Tribunal, no desembocó en el fundamental desconocimiento de los criterios a la luz de los cuales, como hemos destacado, debe evaluarse la regularidad constitucional del procedimiento legislativo. Así, del análisis del acta que ha quedado transcrita y de la lectura de la versión estenográfica de la sesión de diecisiete de febrero de dos mil cinco, permiten concluir que la aceleración o dispensa de ciertos trámites preparatorios a la discusión plenaria no impidió que en la misma, diversos diputados de las distintas fuerzas políticas integrantes del Congreso del Estado hicieran valer los argumentos que estimaron pertinentes, a favor y en contra del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, y en relación con el voto particular formulado por uno de los diputados (fojas doscientos treinta y seis a doscientos cincuenta y seis de autos). Así entonces, las modulaciones a las reglas procedimentales en razón de la urgencia, no coartaron en lo fundamental el funcionamiento del Congreso Estatal como una cámara de deliberación política, en cuyo contexto las minorías tuvieron la posibilidad de hacerse oír.

Por otro lado, el desarrollo del procedimiento no arroja vulneración alguna del segundo de los criterios arriba señalados: la publicidad de la discusión. En todo momento la discusión plenaria expuso las posiciones de las diversas fuerzas políticas a los ojos del público y fue recogida fielmente por los instrumentos dedicados a dejar constancia pública de los trabajos parlamentarios: el acta de la sesión, la versión estenográfica de la misma, la publicación en los instrumentos oficiales de las normas legales adoptadas.

Finalmente, tampoco se observa en el caso concreto una vulneración del criterio que otorga relevancia al respeto de las reglas de votación. En efecto, sometida la reforma a la consideración del Pleno, sus integrantes aprobaron, por una mayoría de veintidós votos a favor y cinco en contra, el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales y, consecuentemente, ordenaron proceder en los términos establecidos por el artículo 94 de la Constitución Estatal. Se cumplió, por tanto, con el requisito de que las reformas constitucionales sean aprobadas con los votos de las dos terceras partes del número total de diputados y con la preceptiva remisión de la reforma aprobada a los Ayuntamientos, junto con los debates desarrollados en torno a la misma para su consideración y votación, en los términos precisados en el artículo citado.(25)

Por tanto, esta Suprema Corte concluye que de una evaluación global del procedimiento que condujo a la aprobación del decreto de reforma impugnado no se evidencian violaciones procedimentales con un impacto que pueda estimarse invalidante del decreto impugnado. La Cámara parlamentaria estatal planteó explícita y públicamente la modulación de ciertos requisitos procedimentales en aras de la urgencia en la tramitación de la reforma, adoptó incluso la decisión de dispensar el seguimiento de ciertos trámites, y actuó en definitiva impulsado por la necesidad de entrar cuanto antes a la discusión de fondo, a nivel plenario, de la reforma propuesta, discusión en la que las minorías parlamentarias tuvieron plena oportunidad de expresar sus puntos de vista incidiendo de este modo en la conformación de la voluntad parlamentaria.

Por todo lo anterior, los conceptos de invalidez planteados en relación con la existencia de irregularidades procedimentales deben declararse infundados, pues estas últimas no gozan de una entidad que permita equipararlas a un desconocimiento de los cauces básicos de expresión de la voluntad de la Cámara parlamentaria en un caso marcado por la urgencia en la tramitación de la norma impugnada, y que permita por consiguiente estimar que afectan la validez de esta última.

Por todo lo expuesto, procede reconocer la validez del Decreto Número 34 del Congreso del Estado de A., mediante el cual se reformó el artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado, así como del artículo único transitorio del mencionado decreto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad 9/2005, promovida por el Partido Revolucionario Institucional.

SEGUNDO. Se reconoce la validez del Decreto Número 34 del Congreso del Estado de A. mediante el cual se reformó el artículo 17, párrafos primero y tercero, fracción I, de la Constitución Política del Estado, así como del artículo único transitorio del mencionado decreto.

TERCERO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., G.P., O.M., V.H. y presidente A.G., formulando el señor M.C.D. salvedades con algunas de las consideraciones y el señor Ministro presidente A.G. razonó el sentido de su voto; los señores Ministros Luna Ramos, D.R., G.P., S.C. y S.M. votaron en contra y reservaron su derecho de formular voto de minoría; los señores Ministros presidente A.G., C.D., G.P. y V.H. reservaron su derecho de formular votos concurrentes; y el señor M.A.A. reservó su derecho de formular, en su caso y oportunidad, voto paralelo.

El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

__________________

1. En la foja veinte de su demanda, el partido político promovente señaló lo siguiente: "... se violenta de manera flagrante el principio de representación proporcional en la integración del Congreso Local, al no reformar la parte relativa al número de diputados por el principio de representación proporcional, dejando el número de nueve, cuando de acuerdo a lo señalado anteriormente, se debió reformar dicho precepto para aumentar el número de diputados de representación proporcional a once miembros, ..."

2. Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2004, página 1155.

3. "Artículo 84. El Comité Ejecutivo Nacional estará integrado por:

" I. Un presidente; ..."

"Artículo 86. El presidente del Comité Ejecutivo Nacional, tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"XIII. Representar al partido ante personas físicas y morales, ante toda clase de tribunales, autoridades e instituciones, con todas las facultades de apoderado general para pleitos y cobranzas, para actos de administración y actos de dominio, incluyendo las facultades especiales, que conforme a la ley, requieran cláusula especial, con la única limitación de que, para enajenar o gravar inmuebles del partido, requerirá del acuerdo expreso del Consejo Político Nacional, pudiendo sustituir el mandato, en todo o en parte. Podrá, asimismo otorgar mandatos especiales y revocar los que se hubieren otorgado y determinar las sustituciones teniendo facultades para celebrar convenios y firmar títulos y obligaciones de crédito, en los términos del artículo 9o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito;

"...

" XVI. Ocurrir en representación del partido para promover la acción de inconstitucionalidad referida en el artículo 105, fracción II, inciso f, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando se trate de plantear una posible contradicción entre una norma de carácter general y la propia Constitución; ... "

4. Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 791.

5. "Artículo 71. ... Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial."

6. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de dos mil tres, página novecientos quince.

7. Entre otros se encuentra la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001, promovidas por los partidos políticos: Convergencia por la Democracia, del Trabajo y Alianza Social, así como por diversos diputados integrantes de la Octava Legislatura del Congreso del Estado de A. en contra del Decreto 193 por el que se reformó, entre otros, el artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A.. Este asunto se falló en sesión del Tribunal Pleno de veintidós de abril de dos mil dos.

8. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra. ..."

"Las Legislaturas de los Estados se integrará con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalan sus leyes;

"...

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"a). Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; ..."

9. Este criterio dio lugar a la tesis de jurisprudencia número P./J. 74/2003, emitida por la Novena Época del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., de diciembre de 2003, en la página 535, cuyo rubro es: "MAYORÍA RELATIVA Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL PORCENTAJE QUE DEBE CORRESPONDER A CADA UNO DE ESOS PRINCIPIOS, NO DEBE ALEJARSE SIGNIFICATIVAMENTE DE LAS BASES GENERALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

10. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de dos mil tres, página quinientos treinta y cinco.

11. Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita: "Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad, exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo."

12. En dicho discurso M.O. afirmó que: "... de este modo la minoría no será siempre sacrificada a la mayoría, que es el vicio funesto de que, según el citado escritor S., adolecen los sistemas representativos ... la representación no es buena, sino en tanto que es imagen de la sociedad; ... se ha creído que la voluntad de la mayoría era soberana y que no tenía respecto de la minoría ningunos deberes. Hoy se sabe como un principio inconcluso de legislación que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las minorías ... que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la representación nacional se componga de los diversos elementos políticos y en la misma proporción que se encuentra la República ... la necesidad de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una verdad tan universalmente reconocida, que sólo ignorando el estado actual de la ciencia puede proclamarse el duro y absoluto imperio de la mayoría sin el equilibrio de la representación de las minorías."

13. Esto ha sido criterio del Tribunal Pleno, al emitir la tesis de jurisprudencia P./J. 69/98, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., noviembre de mil novecientos noventa y ocho, página ciento ochenta y nueve.

14. "Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:

"I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales;

"II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional;

"III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes.

"IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios.

"V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento; y

"VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores, las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV o V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos."

15. Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro, página cuatrocientos treinta y siete.

16. "Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. ... Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y ..."

17. Sobre el tema de la importancia en la deliberación parlamentaria, este Tribunal Pleno ya se ha pronunciado en diversos precedentes, tales como la controversia constitucional 36/2001 y la acción de inconstitucionalidad 11/2002, esencialmente en el sentido de que uno de los elementos esenciales de la democracia es la deliberación pública de los órganos legislativos, en tanto que son los ciudadanos, a través de sus representantes, los que toman las decisiones colectivas después de haber tenido la oportunidad de participar en un debate abierto a todos, en el que se hayan equilibrado las razones a favor y en contra de las diversas propuestas.

18. El trasfondo de justificación de los dos principios es, nótese, el mismo: la necesidad de poner los procedimientos parlamentarios y la evaluación de su seguimiento y respeto al servicio de la expresión auténtica de la voluntad de los representantes ciudadanos.

19. "Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

20. "Artículo 101. Las comisiones tomarán sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros y su presidente tendrá voto de calidad en caso de empate.

"Cuando alguno de los miembros de cualquier comisión disienta de la resolución adoptada, podrá solicitar que se asiente su voto particular en contra por escrito en el acta o dictamen respectivo, para el efecto de que sea sometido a la consideración del Pleno, el cual aprobará o desechará tanto el dictamen y su resolución o el voto particular en contra."

21. "Artículo 70. La Comisión de Gobierno deberá instalarse, a más tardar, en la segunda sesión ordinaria que celebre el Congreso al inicio de la legislatura. Sesionará por lo menos una vez a la semana durante los periodos de sesiones y con la periodicidad que acuerde durante los recesos. Adoptará sus decisiones por mayoría absoluta, y el presidente tendrá voto de calidad en caso de empate.

"A las reuniones de la Comisión de Gobierno concurrirá, el secretario general del Congreso del Estado con voz pero sin voto, quien preparará los documentos necesarios para las reuniones, levantará el acta correspondiente y llevará el registro de los acuerdos que se adopten."

22. "Artículo 65. La Comisión de Gobierno se integra por seis diputados, quienes serán presidente, secretario y cuatro vocales pertenecientes a las tres principales fuerzas políticas representadas en el Congreso del Estado, de conformidad con la votación obtenida.

"La misma se integrará con tres representantes designados por la primera fuerza política del Congreso del Estado, dos representantes designados por la segunda fuerza política y un representante designado por la tercera fuerza política."

23. "Artículo 156. Ningún asunto será puesto a debate y votación si el dictamen respectivo no fue entregado a los diputados con cinco días hábiles de anticipación."

24. El artículo 34 de la Constitución del Estado de A. faculta al Congreso del Estado para que, en casos urgentes, sin omitir ningún trámite, resuelva sobre las iniciativas en razón de la premura existente. El citado precepto dispone: "Artículo 34. En casos urgentes a juicio del Congreso, sin omitir ningún trámite, las resoluciones sobre las iniciativas se darán en razón de la premura indicada."

25. "Artículo 94. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada con los requisitos siguientes:

"I. Iniciada la reforma y aprobada por los votos de las dos terceras partes del número total de diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado, para su discusión; si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaren la reforma o adición, ésta será declarada parte de la Constitución;

"II. Si transcurrieren quince días desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reforma, sin que se hubiere recibido en el Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la reforma o adición."