Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 2/2006. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticinco de mayo de dos mil seis.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veintitrés de enero de dos mil seis, ante la Oficina de Certificación y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, D.F.C. de V.H., quien se ostentó como procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:

"a) Autoridad emisora y promulgadora de la norma impugnada. a) Autoridad emisora: Congreso del Estado de Chiapas, con domicilio en calle central y la sur, Palacio Legislativo, 2o. piso, T.G.C., C.P. 29001. b) Autoridad promulgadora: Gobernador Constitucional del Estado de Chiapas, con domicilio en Palacio de Gobierno, 1er. piso, T.G., Chiapas, C.P. 29000. II. Norma general cuya invalidez se reclama: Se demanda la declaración de invalidez del artículo 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Chiapas, para el ejercicio fiscal de 2006, publicado en el Periódico Oficial de la entidad de 22 de diciembre de 2005 ..."

SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que se hacen valer, son los siguientes:

"Único. Violación del artículo 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Chiapas, para el ejercicio fiscal de 2006, a los preceptos 16, 22, primer párrafo, 31, fracción IV y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los artículos de la Constitución Federal que resultan vulnerados con la emisión de la norma general impugnada, en la parte que interesa señalan: ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento ...’. ‘Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, las marcas, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.’. ‘Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: I a III ... IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’. ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. Asimismo, la norma general cuya invalidez se demanda, prevé: ‘Artículo 15. En relación a lo dispuesto en el artículo 70-H de la Ley de Hacienda Municipal, la autoridad municipal aplicará al contribuyente en caso de las infracciones señaladas una multa equivalente al importe de 100 días de salario mínimo general vigente en el Estado; además de cobrar a éste los impuestos y recargos omitidos.’. En virtud de que el artículo anteriormente referido, que se tilda de inconstitucional, hace referencia al numeral 70-H de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Chiapas, se transcribe enseguida: ‘Artículo 70-H. Es obligación de los propietarios o poseedores destinar superficies o construir cajones para estacionamiento de vehículos de acuerdo al uso, características y ubicación de los inmuebles, no obstante de la obligación de los inmuebles, no obstante de la obligación anterior, la Secretaría (sic) de Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras Públicas, el Ayuntamiento podrá autorizar a las personas físicas y morales la sustitución del cumplimiento de la obligación señalada por la de pagar el impuesto a que se refiere este capítulo (sic), en tanto no se construyan dichos cajones para estacionamiento. Se harán acreedores a las sanciones y multas cuyos montos se establecen en la Ley de Ingresos Municipal, las personas físicas o morales que cometan las infracciones que se mencionan a continuación: I. Por destinar total o parcialmente para otros fines las superficies para estacionamiento de vehículos; II. Organizar construcciones en los cajones destinados al estacionamiento de vehículos.’. De los preceptos antes transcritos, se desprende que se faculta a la autoridad municipal para imponer multa fija equivalente a 100 días de salario mínimo general vigente en el Estado a los contribuyentes que destinen total o parcialmente para otros fines las superficies para estacionamientos de vehículos o las edifiquen. Lo anterior, si se toma en cuenta que el numeral 70-H de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Chiapas establece como sanción la prevista en el numeral 15 de la ley que se impugna atenta con lo previsto en el artículo 22, párrafo primero de la Constitución Federal. El autor R.I.M.M., en su obra ‘Diccionarios Jurídicos Temáticos’, Tomo 3, Derecho Administrativo, editorial Oxford, México, 2a. edición, página 163, señala: ‘Las multas procederán en el caso de que el particular haya incurrido en alguna ilicitud. En este caso, la ley también las considera accesorios de las contribuciones y partícipes de su naturaleza, pero existen muchas fijadas no a propósito de contribuciones, sino por ilícitos de otra índole y que siempre tendrán carácter fiscal, según lo ha establecido el Tribunal Fiscal de la Federación ...’. Al revestir las sanciones el carácter fiscal sin importar su origen deben ser aplicadas en forma individual, atendiendo a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que puede inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor, lo que garantiza el derecho fundamental a la seguridad jurídica. Por su parte, el autor I.B.O., en su obra ‘Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y Amparo’, editorial P., México, 7a. edición, año 2003, página 300, señala: ‘La multa es una sanción que se impone por violación de la ley, de algún reglamento gubernativo, por desobediencia a un mandato legítimo de autoridad o como pena pecuniaria por la comisión de algún delito. La multa tiene naturaleza económica y su monto debe fijarse en proporción a la gravedad del hecho que le da origen y a las posibilidades pecuniarias del infractor. Por ello, la ley o el reglamento que prevea dicha sanción debe señalar un mínimo y un máximo en lo que atañe a su importe para que la autoridad administrativa o judicial regule dentro de dichos límites su arbitrio acatando tales factores de proporcionalidad. Por ende, se tratará de una multa excesiva cuando se determine su monto sin observar los mencionados factores, dándose en este caso la prohibición contenida en el artículo 22 constitucional.’. De lo antes expuesto se colige que la ley o reglamento que establezca una multa deben señalar un mínimo y un máximo, rango en el cual la autoridad fiscal fijará el monto de la sanción que se habrá de aplicar, basándose en la gravedad del hecho, en la capacidad económica del activo, así como en las circunstancias peculiares que dieron origen a tal infracción. Por tanto, si el artículo 15 del Decreto 308, mediante el cual se expide la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Chiapas para el ejercicio fiscal de 2006, establece una multa fija que habrá de aplicarse a diversos casos previstos en el numeral 70-H de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Chiapas, concretamente los relativos a destinar total o parcialmente para otros fines las superficies para estacionamiento de vehículos u organizar construcciones en los cajones destinados al estacionamiento de vehículos, se contraviene el precepto constitucional antes citado, ya que la autoridad, al no tener la capacidad de valorar las razones, motivos, consideraciones y situaciones de hecho y de derecho estará imposibilitada para calificar la gravedad de la conducta que genera la infracción, imponiéndola de manera irrazonable y desproporcionada. Es precisamente la falta de oportunidad individualizadora lo que conduce a considerar que una multa puede ser excesiva, es decir, al establecer el precepto que se tilda de inconstitucional una sanción de carácter pecuniaria en la cual no se indica el parámetro de la misma, para efecto de individualizarla, contraviene lo dispuesto por el numeral 22 de la Ley Fundamental, pues omite proporcionar la base que permita a la autoridad hacendaria determinar el monto individualizado de la multa que debe aplicarse al infractor, en atención a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor o cualquier otro elemento del cual pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho sancionado. Con el fin de robustecer lo anterior, es necesario citar lo que establece el Pleno y la Primera Sala de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis P./J. 9/95 y 1a./J. 51/2003 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomos II, julio de 1995 y XVII, septiembre de 2003, páginas 5 y 186, respectivamente, cuyos rubro y texto señalan: ‘MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la acepción gramatical del vocablo «excesivo», así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda.’. ‘MULTAS FISCALES. EL ARTÍCULO 77, FRACCIÓN I, INCISO C), DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL NO FIJAR LOS MÁRGENES MÍNIMO Y MÁXIMO EN SU DETERMINACIÓN, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2000). Al establecer el citado precepto legal que las multas se aumentarán en una cantidad igual al 50% del importe de las contribuciones retenidas o recaudadas y no enteradas, cuando se incurra en la agravante a que se refiere el artículo 75, fracción III, del mencionado código, viola el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues omite proporcionar la base que permita a la autoridad hacendaria determinar el monto individualizado de la multa que debe aplicarse al infractor, en atención a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor o cualquier otro elemento del cual pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho sancionado. Esto es, el indicado artículo 77, fracción I, inciso c), prevé una multa excesiva, pues al no comprender un margen mínimo y uno máximo, la sanción económica respectiva no podrá determinarse por la autoridad en relación con la gravedad de la infracción, o por virtud de la concurrencia, en cada caso, de circunstancias atenuantes tales como el cumplimiento de las obligaciones fiscales en forma espontánea fuera de los plazos señalados en la ley, o que se haya incurrido en infracción por causa de fuerza mayor o caso fortuito, o agravantes como la omisión en el entero de las contribuciones que se hayan retenido o recaudado de los contribuyentes, que influyan en la disminución o elevación de la multa, de manera que al no existir la fijación de dichos márgenes en la determinación de las multas a imponer, la autoridad no se encuentra en posibilidad real y jurídica de apreciar la conducta (infractor primario o reincidente), la gravedad de la infracción y la capacidad económica del infractor, para determinar de manera fundada y motivada la sanción individualizada.’. Asimismo, cabe hacer mención que la sanción contemplada en el ordinal que se diserta, por el solo hecho de prever una cantidad específica (100 días de salario mínimo vigente en el Estado), resulta desproporcionada para unos, esto es, la erogación implicaría por sí sola un detrimento desmedido, lo cual aunado al hecho de que la autoridad no cuenta con un parámetro entre un mínimo y un máximo que le permita, con base en la gravedad de la infracción y la situación económica del infractor, determinar el monto o cuantía que se aplicará, es excesiva, lo cual contraviene a todas luces nuestro Máximo Ordenamiento Legal. Por otro lado, el numeral 31 constitucional, fracción IV, señala como obligación de los mexicanos, el contribuir para los gastos públicos de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. El numeral a estudio dispone la obligación de todo ciudadano a realizar aportaciones para contribuir con el gasto público de manera proporcional y equitativa, siendo ejemplo de ello la prestación de servicios administrativos. En este sentido, el prever el precepto 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Chiapas, una multa fija vulnera el precepto 31 constitucional, fracción IV, a estudio, ya que para que una sanción o multa sea considerada ‘proporcional’ es necesario valorar, al momento de imponerla, la gravedad de la lesión en razón del perjuicio que le ocasionó el Estado, la reincidencia, el grado de responsabilidad o la intención del contribuyente al producir la conducta que dio origen a la sanción y la situación económica en que se encuentre el infractor. Para que la multa sea considerada ‘equitativa’ y, por tanto, justa el legislador tendría que haber emitido una norma general aplicable a cada infractor en particular, estableciendo mínimos y máximos en relación con la sanción, pues sólo así sería factible que el órgano sancionador resolviera la controversia sin necesidad de enjuiciar, o bien, implementar un rango a seguir sobre la cuantía de la multa, que indudablemente en lo concerniente no se actualiza. En relación con lo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis P./J. 10/95, publicada en el Tomo II, julio de 1995 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, página 19, se ha pronunciado por la inconstitucionalidad de las multas fijas: ‘MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas, deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del legislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal el primero de los cuales prohíbe las multas excesivas mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. El establecimiento de multas fijas es contrario a estas disposiciones constitucionales, por cuanto al aplicarse a todos por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares.’. Cabe señalar que de la lectura integral tanto de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Chiapas, para el ejercicio fiscal de 2006 como de la Ley de Hacienda Municipal donde remite el numeral impugnado no se desprende que exista un precepto en donde se prevea la individualización de la multa, por lo que se actualiza su inconstitucionalidad. Por otra parte, el numeral 16 de la Carta Fundamental, en la parte que interesa, consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello y que dicho mandato sea por escrito en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, entendido el primero como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y, por el segundo, la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate. La garantía genérica de legalidad consagrada en el precepto constitucional a estudio contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo al Poder Legislativo. Lo anterior se corrobora con el criterio del Pleno de ese Supremo Tribunal, Séptima Época, en la tesis de jurisprudencia sin número, visible en la página 27, tomo 38, primera parte, del Semanario Judicial de la Federación, cuyos rubro y texto señalan: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Aun cuando es cierto que la exigencia de fundamentación y motivación de los actos de autoridad en que consiste la garantía de legalidad establecida por el artículo 16 constitucional, ha de entenderse que abarca a todo acto de autoridad, sea ésta legislativa, ejecutiva o judicial, en la medida en que todas ellas deben actuar, por igual, dentro de un marco jurídico de «legalidad», debe sin embargo aclararse que, tratándose de actos de autoridades legislativas (leyes), dichos requisitos de «fundamentación y motivación» se satisfacen siempre que ellas actúen dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les confiera (fundamentación) y que las leyes respectivas que emitan se refieran a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que ello implique, en modo alguno, que todas y cada una de las disposiciones que den cuerpo a esas leyes deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. Dada la naturaleza del acto legislativo su fundamentación y motivación se realiza de una manera sui generis respecto de la generalidad de los actos de autoridad, así lo ha establecido el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, Séptima Época, en la tesis sin número, visible en la página 150 del tomo 157-162, primera parte, del Semanario Judicial de la Federación, cuyos rubro y texto disponen: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a resoluciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. Por tanto, la fundamentación se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución le confiere, esto es, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas que se emiten corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, de acuerdo con la Ley Fundamental. De los razonamientos esgrimidos con antelación, es evidente que el Congreso del Estado de Chiapas, al prever una multa fija, contraviene lo dispuesto por el ordinal 22 de la Carta Magna, pues dicho artículo prohíbe expresamente las multas excesivas. En esta tesitura, al no poder existir dentro de nuestro marco jurídico este tipo de multas, el Congreso se extralimita en sus atribuciones, contraviniendo con ello lo dispuesto por el precepto 16 de la Carta Magna. Finalmente, el precepto 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Chiapas, para el ejercicio fiscal de 2006, tildado de inconstitucional, transgrede el artículo 133 de la Carta Magna, el cual consagra el principio de supremacía constitucional, que impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma Norma Suprema, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones. En este sentido, y toda vez que el numeral que se combate contradice lo dispuesto por los numerales 16, 22, primer párrafo y 31, fracción IV, de la Constitución Federal es incuestionable que rompe con la supremacía constitucional, puesto que tal norma pretende ubicarse por encima de la misma Carta Magna. En mérito de lo antes expuesto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar inconstitucional el numeral 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Chiapas, para el ejercicio fiscal de 2006, toda vez que, como se ha demostrado, es contrario a lo dispuesto por los numerales 16, 22, primer párrafo, 31, fracción IV y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos, son 16, 22, primer párrafo, 31, fracción IV y 133.

CUARTO. Mediante proveído de veinticuatro de enero de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 2/2006 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..

En proveído de veinticinco de enero de dos mil seis, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO. Al rendir su informe el Congreso del Estado de Chiapas, adujo, en síntesis, lo siguiente:

1. Que el artículo impugnado establece en la primera parte el cobro de multas administrativas cuando se incurra en infracciones que prevé el segundo párrafo del artículo 70-H, fracciones I y II, de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Chiapas; y la segunda parte se refiere al cobro de impuestos, el cual se autoriza en el caso de sustituir el cumplimiento de la obligación de destinar superficies o construir cajones para estacionamiento de vehículos.

2. Que la primera parte del artículo impugnado se adecua a la definición de aprovechamiento, los cuales se pueden considerar como los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, según el Código Fiscal de la Federación.

Que toda vez que la multa tiene una naturaleza diferente a las contribuciones, no se puede hablar de violación al artículo 31, fracción IV, que establece los principios de proporcionalidad y equidad, pues las contribuciones tienen como punto de partida el ámbito patrimonial del gobernado, mientras que las multas aplican sanciones por conductas contrarias al orden social, que no alcanzan el grado de delito, pero que administrativamente son reprochables porque alteran el orden social.

Que apoya lo anterior, con la tesis de la Novena Época, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

3. Que la segunda parte del artículo impugnado, referente al cobro de impuestos sustitutivos de estacionamiento, no violenta los artículos 31, fracción IV y 22 de la Constitución Federal en virtud de que respecto a este impuesto existe una variable y parámetros para determinar su monto, por lo que no puede considerarse fijo y excesivo.

4. Que la multa establecida en el artículo impugnado deriva del incumplimiento a una norma administrativa y no se puede considerar fija, toda vez que regula una sola conducta que por lógica le corresponde una misma sanción; siendo consecuentemente una multa fija, si existieran multiplicidad de eventos que se sancionaran con una misma multa.

Que la tesis de rubro "MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.", no resulta aplicable al caso, toda vez que la multa establecida en el precepto impugnado, sanciona exclusivamente una conducta del gobernado sin referir a otras conductas.

5. Que el artículo impugnado cumple con el principio constitucional de racionalidad en la previsión del monto de la multa administrativa ya que dispone un límite a la cuantía de la multa administrativa; además, la fórmula para el cálculo de la sanción considera como base el salario mínimo general vigente en el Estado, es un parámetro que toma en cuenta la capacidad económica de los gobernados.

Que además, la multa administrativa prevista en el artículo impugnado no es excesiva porque guarda una proporción razonable con la capacidad económica del infractor, en virtud de que si es propietario de un inmueble que necesite estacionamiento se hace evidente la capacidad económica del infractor.

6. Que el artículo impugnado no vulnera los artículos 16 y 133 de la Constitución Política toda vez que la Constitución Política Local faculta al Congreso del Estado a legislar en las materias que no estén reservadas al Congreso de la Unión, consecuentemente está facultado para emitir la Ley de Ingresos del Municipio de Tapachula, de ahí que este acto legislativo se encuentre fundado y motivado, así como que es respetuoso del principio de supremacía constitucional.

Al rendir su informe el Gobernador Constitucional del Estado de Chiapas adujo, en síntesis, lo siguiente:

1. Que reconoce como cierta la promulgación de la norma impugnada en el Periódico Oficial del Estado.

2. Que la norma impugnada no infringe el artículo 16 constitucional, toda vez que la multa que prevé no causa ningún perjuicio directo a los sujetos obligados, pues para su imposición se requiere la existencia de una obligación fiscal anterior.

3. Que el artículo 31 constitucional faculta al Poder Público para determinar las contribuciones, de ahí que la norma impugnada al establecer una obligación fiscal no es inconstitucional.

4. Que la norma impugnada no transgrede el artículo 22 de la Constitución Política, puesto que la voluntad del legislador fue establecer un tope máximo en relación con la sanción y no una multa fija.

SEXTO. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes y encontrándose debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente se analizará en primer lugar la oportunidad de la acción.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

Conforme a este precepto el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se solicita, sea publicado en el correspondiente medio oficial. Sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la acción podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

El decreto que contiene la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, cuyo artículo 15 se impugna, se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el jueves veintidós de diciembre de dos mil cinco, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado de la foja diecisiete a ochenta y tres de autos, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo transcrito, el plazo para promover la presente acción transcurrió a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación, es decir, del viernes veintitrés de diciembre al sábado veintiuno de enero de dos mil seis.

En el caso, según consta del sello que obra al reverso de la foja quince del oficio de la acción correspondiente, ésta se presentó el lunes veintitrés de enero de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, el primer día hábil siguiente al de su vencimiento, por lo que es evidente que es oportuna.

TERCERO. Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda, D.F.C. de V.H., con el carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de la designación en ese cargo, por parte del presidente de la República (foja dieciséis de autos).

El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano; ...".

De lo previsto por dicho numeral se desprende que el procurador general de la República, podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras.

En el caso, dicho funcionario ejercita la acción en contra del artículo 15 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, expedida por el Congreso de esa entidad federativa, por lo que se trata de una ley estatal y, por tanto, cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoya la conclusión anterior, la jurisprudencia P./J. 98/2001, de este Tribunal Pleno, publicada en la página ochocientos veintitrés del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

CUARTO. Al no existir alguna causa de improcedencia que aleguen las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal, se procede a examinar los conceptos de invalidez planteados.

QUINTO. En los conceptos de invalidez se argumenta en esencia lo siguiente:

1) Que el artículo impugnado contraviene lo dispuesto por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque establece una multa fija que habrá de aplicarse a diversos casos previstos en el artículo 70-H de la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Chiapas, por lo que la autoridad no tendrá la capacidad de valorar las razones, motivos, consideraciones y situaciones de hecho y de derecho y, por ende, estará imposibilitada para calificar la gravedad de la conducta que genera la infracción, la capacidad económica del infractor o cualquier otro elemento del cual pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho sancionado, imponiéndola de manera irrazonable y desproporcionada.

2) Que el precepto impugnado vulnera el artículo 31, fracción IV, constitucional ya que para que una sanción o multa sea considerada "proporcional" es necesario valorar, al momento de imponerla, la gravedad de la lesión en razón del perjuicio que le ocasionó el Estado, la reincidencia, el grado de responsabilidad o la intención del contribuyente al producir la conducta que dio origen a la sanción y la situación económica en que se encuentre el infractor; y, por otra parte, para que la multa sea considerada "equitativa" y, por tanto, justa el legislador tendría que haber emitido una norma general aplicable a cada infractor en particular, estableciendo mínimos y máximos en relación con la sanción.

3) Que el Congreso del Estado de Chiapas contraviene lo dispuesto por el artículo 16 constitucional pues al prever una multa fija, prohibida por el marco constitucional, se extralimita en sus atribuciones.

4) Que en consecuencia de las violaciones constitucionales planteadas también se infringe el principio de supremacía constitucional consignado en el artículo 133 de la Constitución Política Federal.

En primer término, se debe establecer la naturaleza de la multa contenida en el artículo impugnado.

El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal dispone:

"Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."

Ahora bien, a fin de determinar la naturaleza de la multa prevista en la norma combatida, es necesario acudir al Código Fiscal Municipal del Estado de Chiapas, que en sus artículos 1o. a 7o. establece lo siguiente:

"Artículo 1o. Los Ayuntamientos del Estado de Chiapas, para cubrir el gasto público, percibirán en cada ejercicio fiscal, los ingresos derivados de los impuestos, derechos, contribuciones para mejoras, productos y aprovechamientos que establezcan las leyes de ingresos de los Municipios, así como las participaciones derivadas de leyes y convenios de coordinación respectivos."

"Artículo 2o. Son impuestos, las contribuciones en dinero o en especie establecidas en ley con carácter general y obligatorio, a todas aquellas personas físicas o morales cuya situación coincida con la que la ley señala como hecho generador del crédito fiscal."

"Artículo 3o. Son derechos, las contraprestaciones establecidas en ley por los servicios que presten los Ayuntamientos en sus funciones de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Municipio."

"Artículo 4o. Son contribuciones para mejoras, las contribuciones establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por la realización de obras públicas."

"Artículo 5o. Son productos, las contraprestaciones por los servicios que preste el Municipio en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado."

"Artículo 6o. Son aprovechamientos, los recargos, las multas y en general, los ingresos no clasificables como impuestos, derechos, contribuciones para mejoras, productos o participaciones."

"Artículo 7o. Son participaciones, las cantidades que el Municipio tiene derecho a percibir de los ingresos federales y estatales, conforme a la Ley de Hacienda Municipal, demás leyes aplicables y los convenios de coordinación que se hayan suscrito o se suscriban para tal efecto."

De la transcripción anterior de los artículos que establecen los ingresos que perciben los Municipios del Estado de Chiapas, para cubrir el gasto público, deriva que tienen el carácter de aprovechamientos, los recargos, las multas y, en general, los ingresos no clasificables como impuestos, derechos, contribuciones para mejoras, productos o participaciones.

Se sigue de lo anterior, que las multas impuestas por infracciones a normas de carácter administrativo tienen la naturaleza de aprovechamientos conforme a las disposiciones del Código Fiscal Municipal del Estado de Chiapas, lo que se refuerza si se considera que el artículo 31, primer párrafo, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, ubicado en el título quinto, capítulo único, denominado "Aprovechamientos", señala que el Municipio percibirá por ese concepto, entre otros ingresos, el derivado del cobro de multas. Dicho artículo dispone:

"Artículo 31. El Municipio percibirá los ingresos provenientes de recargos, reintegros, gastos de ejecución, multas, indemnizaciones por daños a bienes municipales, rendimiento por demás ingresos no contemplados como impuestos. Derechos, contribuciones para mejoras, productos y participaciones. ..."

En consecuencia, si las multas por infracciones a normas de carácter administrativo tienen la naturaleza de aprovechamientos conforme a las disposiciones del Código Fiscal Municipal del Estado de Chiapas y la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, no se rigen por los principios tributarios consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, según se explica en la tesis 2a. CXCVI/2002 de la Novena Época, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2003, página 730, que este Tribunal Pleno comparte, y que establece:

"MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-En las multas por infracciones administrativas no es necesario tomar en cuenta la capacidad contributiva, la proporcionalidad ni la equidad tributarias, generalmente aplicables al estudio de las contribuciones, porque son de distinta naturaleza, pues derivan del incumplimiento a normas administrativas y, en ese orden, si se alega violación a tales principios el argumento relativo resulta inoperante."

En el caso, se impugna el artículo 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, el cual establece:

"Artículo 15. En relación a lo dispuesto en el artículo 70 H de la Ley de Hacienda Municipal, la autoridad municipal aplicará al contribuyente en caso de las infracciones señaladas una multa equivalente al importe de 100 días de salario mínimo vigente en el Estado, además de cobrar a éste los impuestos y recargos omitidos."

Por su parte, el artículo 70-H de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Chiapas, al que remite el artículo impugnado, señala:

"Artículo 70-H. Es obligación de los propietarios o poseedores destinar superficies o construir cajones para estacionamiento de vehículos de acuerdo al uso, características y ubicación de los inmuebles, no obstante de la obligación anterior, de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras Públicas, el Ayuntamiento podrá autorizar a las personas físicas y morales la sustitución del cumplimiento de la obligación señalada por la de pagar el impuesto a que se refiere este capítulo, en tanto no se construyan dichos cajones para estacionamiento.

"Se harán acreedores a las sanciones y multas cuyos montos se establecen en la Ley de Ingresos Municipal, las personas físicas o morales que cometan las infracciones que se mencionan a continuación:

"I. Por destinar total o parcialmente para otros fines las superficies para estacionamiento de vehículos.

"II. Por realizar construcciones en los cajones destinados al estacionamiento de vehículos."

Como puede advertirse, la norma controvertida establece que la autoridad municipal impondrá una multa equivalente a cien días de salario mínimo general vigente en el Estado de Chiapas, a quienes cometan las infracciones contempladas en el artículo 70-H de la Ley de Hacienda Municipal para dicho Estado, esto es, a quienes destinen total o parcialmente para otros fines las superficies para estacionamiento de vehículos y a quienes realicen construcciones en los cajones destinados al estacionamiento de vehículos, además de cobrar al infractor el impuesto sustitutivo de estacionamiento y los recargos omitidos.

En consecuencia, la multa prevista en la norma cuya invalidez se solicita no tiene naturaleza fiscal sino administrativa, como lo sostiene el Congreso del Estado de Chiapas, ya que se establece para sancionar a quienes cometen las infracciones consistentes en destinar total o parcialmente para otros fines las superficies para estacionamiento de vehículos y a quienes realicen construcciones en los cajones destinados al estacionamiento de vehículos, por lo que dicha multa no queda sujeta a los principios tributarios consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal según se explica en la tesis de rubro: "MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", citada anteriormente.

Sin embargo, no obstante que, como se ha precisado, las multas administrativas por su naturaleza de aprovechamientos, no se rijen por los principios de proporcionalidad y equidad, sí es necesario que satisfagan lo dispuesto en el artículo 22 constitucional, que en lo conducente establece:

"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. ..."

Del párrafo transcrito se desprende la prohibición para la imposición de multas excesivas, tópico respecto del cual este Tribunal Pleno, en la jurisprudencia P./J. 9/95 de la Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, julio de 1995, Tomo II, página 5, ha establecido qué se entiende por aquéllas, en los siguientes términos:

"MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.-De la acepción gramatical del vocablo ‘excesivo’, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda."

Conforme a la jurisprudencia transcrita una multa resulta excesiva cuando la ley que la prevé no dé posibilidad a quien deba imponerla de determinar su monto o su cuantía, esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad de la infracción, a fin de individualizar el monto de la multa.

Así pues, la imposición de multas sí debe ser proporcional a la infracción cometida, para lo cual deben considerarse diversos elementos, de lo contrario resultará excesiva.

En otras palabras, si bien tratándose de multas no fiscales no rigen los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, lo cierto es que sí deben guardar siempre una proporcionalidad frente a la infracción realizada, a fin de establecer su cuantía, para lo cual deberá considerarse la reincidencia, las posibilidades económicas del infractor, la gravedad del ilícito, etcétera.

Por consiguiente, al prever el artículo 15 impugnado una multa equivalente a cien días de salario mínimo vigente en el Estado, en la fecha de la infracción, a quien destine total o parcialmente para otros fines las superficies para estacionamiento de vehículos; o a quienes construyan obras en los cajones destinados al estacionamiento de vehículos, esto es, una multa fija, entonces efectivamente vulnera el artículo 22 constitucional, toda vez que la autoridad facultada para imponerla no tiene la posibilidad para determinar en cada caso su monto o cuantía, tomando en cuenta el daño causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la magnitud del hecho infractor y de ahí la multa que corresponda imponer a quien lo cometió.

No es obstáculo a la conclusión alcanzada, lo argumentado por el Congreso del Estado de Chiapas en el sentido de que la norma impugnada no establece una multa fija que pueda calificarse de excesiva y violatoria del artículo 22 de la Constitución Federal ya que cumple con el principio de racionalidad en la previsión de su monto pues dispone un límite a la cuantía a que puede ascender y al hacer referencia al salario mínimo general vigente en la entidad, guarda una proporción razonable con la capacidad económica del infractor, además de que se prevé una sola sanción para una conducta única y no para una multiplicidad de eventos que deban sancionarse, y la misma busca desalentar los graves daños que la comunidad pueda resentir con la infracción a las normas administrativas relativas al destino de superficies y construcción de cajones para estacionamiento de vehículos, lo que resulta de interés general.

Efectivamente, como antes se razonó, para que una multa no resulte excesiva, la ley que la establece debe permitir a la autoridad fijar su cuantía de manera individualizada, por lo que es inexacto que la norma controvertida cumpla con el principio de racionalidad en la previsión de su monto al establecer un límite a su cuantía y referirse al salario mínimo general vigente en la entidad, ya que se establece en un monto fijo que no permite a la autoridad atender a las diversas circunstancias a que se ha hecho referencia y que deben ser consideradas para respetar la Norma Suprema, con independencia del fin que persiga la imposición de la sanción.

Por lo que, al haber resultado fundado el concepto de invalidez relativo a la violación del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también se vulneran los artículos 16 y 133 constitucionales, que prevén los principios de legalidad y supremacía constitucional.

En estas condiciones, procede declarar la invalidez del artículo 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis.

La presente ejecutoria surtirá sus efectos a partir del día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del artículo 15 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tapachula, Estado de Chiapas, para el ejercicio fiscal de dos mil seis.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de ocho votos de los señores M.M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V. y J.N.S.M..

El señor Ministro presidente en funciones J.D.R. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primero y segundo párrafos, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó la publicación en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

No asistieron los señores M.P.M.A.G., por estar realizando otras actividades, S.S.A.A. y J.R.C.D., por estar disfrutando de vacaciones.