Ejecutoria num. 14/2001 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 35494372

Ejecutoria num. 14/2001 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:14/2001
Localizacion:Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Octubre de 2007
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2001. MUNICIPIO DE PACHUCA DE SOTO, ESTADO DE HIDALGO. MINISTROS OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS Y GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL..LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA.LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INVALIDEZ RELATIVA CUANDO DERIVA DE LA OMISIÓN DE LAS LEGISLATURAS DE PRECISAR QUÉ ... (ver resumen completo)

 
CONTENIDO

Voto minoritario de los Ministros O.S.C. de G.V. y G.D.G.P..

No compartimos los razonamientos vertidos por los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J.D.R., G.O.M., S.V.H. y J.N.S.M. en el considerando octavo de la presente ejecutoria, en cuanto a que la suplencia de la queja deficiente en controversia constitucional es una institución procesal que, si bien fue establecida con la finalidad de hacer prevalecer la Constitución como ley suprema, tampoco puede ignorar las normas y cargas procesales que permean al litigio constitucional y que se encuentran previstas en el mismo sistema legal y que, por tanto, el Tribunal Constitucional debe limitar su estudio a los puntos planteados por las partes, sin poder invocar otros respecto de los cuales la actora no hubiere señalado, en el contexto del proceso, que le asiste algún interés legítimo, ni hubiera denunciado su posible transgresión a la Carta Magna.

Por tal motivo, los Ministros de la mayoría sostuvieron que la presente controversia constitucional se ocuparía única y exclusivamente del análisis de los preceptos de la Ley Orgánica Municipal en cita que fueron expresamente impugnados en el capítulo de conceptos de invalidez de la demanda, y con respecto a los cuales se formularon argumentos jurídicos tendentes a demostrar su inconstitucionalidad; en la inteligencia de que si la invalidez de alguno de ellos afecta a algún otro precepto del mismo sistema jurídico estatal, pero que no fue impugnado expresamente por el actor, este Alto Tribunal estará en condiciones de declarar, en vía de consecuencia, su respectiva inconstitucionalidad.

Ahora bien, coincidimos con el criterio de la mayoría en el sentido de que el legislador previó como carga procesal que el actor iniciara la controversia constitucional y que en su escrito inicial señalara cuáles son los conceptos de invalidez, esto es, los razonamientos jurídicos que estimara pertinentes para sostener la inconstitucionalidad de la norma general o acto impugnado.

No obstante lo anterior, el análisis de tales conceptos no puede realizarse a la luz de un rígido principio de estricto derecho, pues el artículo 40 de la propia ley reglamentaria de la materia establece la figura jurídica de la suplencia de la queja deficiente.

El referido precepto legal dispone lo siguiente:

Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios.

Para abordar los alcances de la figura en análisis, conviene remitirse al dictamen de la Cámara de Diputados emitido con motivo de la iniciativa presidencial de la ley reglamentaria que nos ocupa:

En atención al alto interés que se ventila en las controversias constitucionales, que no sólo atañen a los órganos del poder público actuantes, sino que involucran el equilibrio jurídico-político del Estado de derecho, se estima conveniente que en la parte relativa a las sentencias, se obligue a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a corregir errores en la cita de los preceptos que se invoquen y a suplir las deficiencias de la demanda, contestación, alegatos y agravios, dado que no se trata de resolver sobre la mayor o menor capacidad y conocimientos de las partes, sino salvaguardar el Texto Constitucional y los valores que del mismo se desprenden.

Del texto anterior se desprende que es obligación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación suplir la deficiencia de la demanda, pues el propósito que se persigue es el de salvaguardar el texto de la Constitución y los valores que de ella se desprenden, sin que tal salvaguarda dependa de la pericia de los litigantes dentro del juicio de controversia constitucional.

Por tanto, si en la demanda de controversia la parte actora reclamó en forma genérica la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., el análisis constitucional que emprenda este tribunal debe comprender íntegramente el ordenamiento referido, toda vez que no hay que perder de vista que si bien es cierto que los conceptos de invalidez formulados por el actor deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico-jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que este Alto Tribunal puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, contenga la expresión clara de la causa de pedir, a través del cual la parte actora busque acreditar la existencia del interés legítimo que le asiste para interponer el juicio de controversia constitucional, así como para demostrar la inconstitucionalidad de la norma o actos impugnados, como sucedió en la especie, toda vez que la parte actora impugnó la totalidad de la ley referida.

En este mismo sentido, procede hacer mención a lo previsto en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala:

"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

Del precepto antes transcrito se aprecia que corresponde a este Alto Tribunal soslayar las incoherencias o las faltas de rigor lógico que pudieran advertirse en el escrito de demanda, lo que no es otra cosa que interpretar la demanda misma. Lo anterior no es lo mismo que suplir la deficiencia de la queja, sino examinar cuál es la cuestión efectivamente planteada, sin atender a la posible relación confusa y equívoca de los actos impugnados.

Es decir, interpretar la demanda de controversia es algo muy diferente de la suplencia de la queja, pues en el primer caso de lo que se trata es de examinar la demanda y desentrañar lo que se planteó efectivamente por las partes, esto es, obtener la esencia, el elemento nuclear del problema. Sin embargo, a pesar de esa diferencia, estimamos que este Alto Tribunal está comprometido a realizar ambas funciones, por lo que en el caso a estudio no sólo debió interpretarse de manera integral la demanda de controversia, sino también suplir de manera amplia la deficiencia en la expresión de los conceptos de invalidez.

En la sentencia se afirma que la controversia constitucional es un proceso dispositivo, sin embargo, consideramos que esa afirmación es inexacta, toda vez que tanto la dispositividad de este proceso como la del derecho material controvertido, se encuentran matizados por los principios procesales especiales establecidos en la propia ley reglamentaria, propios de su naturaleza como medios de control constitucional.

En efecto, en materia de controversias constitucionales existen institutos como la suplencia de la deficiencia de la demanda, de la contestación y de los agravios, la no operatividad del desistimiento de la demanda en caso de normas generales, la facultad de la Suprema Corte para ordenar la práctica de pruebas para mejor proveer, entre otras, las cuales implican que el juzgador constitucional goza de importantes facultades en el impulso y dirección en las controversias constitucionales, además de que las partes no disponen totalmente del derecho material.

Lo anterior es así, porque las controversias constitucionales persiguen la tutela del ordenamiento en sentido objetivo, por tanto, no es un instrumento para la salvaguarda de intereses particulares de los órganos constitucionales, toda vez que se trata de un proceso público regido por principios que tienen como última ratio, la protección de la Constitución Federal y sus principios, en donde la impericia de las partes no debe ser un pretexto para el incumplimiento de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese orden de ideas, toda vez que en la especie la parte actora señaló como acto reclamado la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. en su totalidad, estimamos que de la mera interpretación de la demanda se debió concluir que ésta fue la cuestión efectivamente planteada y que, por tanto, este Alto Tribunal debió abordar su estudio integral.

El criterio anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia que se invoca por analogía y que a continuación se transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 68/2000

"Página: 38

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe abandonarse la tesis jurisprudencial que lleva por rubro ?CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. REQUISITOS LÓGICOS Y JURÍDICOS QUE DEBEN REUNIR.?, en la que, se exigía que el concepto de violación, para ser tal, debía presentarse como un verdadero silogismo, siendo la premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre aquéllas, demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de los actos reclamados. Las razones de la separación de ese criterio radican en que, por una parte, los artículos 116 y 166 de la Ley de amparo no exigen como requisito esencial e imprescindible, que la expresión de los conceptos de violación se haga con formalidades tan rígidas y solemnes como las que establecía la aludida jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de amparo no debe examinarse por sus partes aisladas, sino considerarse en su conjunto, es razonable que deban tenerse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el acto, resolución o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que el Juez de amparo deba estudiarlo."

En estas condiciones y por los motivos apuntados, estimamos que debió analizarse la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. en su integridad, razón por la cual nos apartamos del considerando octavo de la presente ejecutoria.

Por tal motivo, en el presente documento se propone lo que debió ser el estudio de todos y cada uno de los preceptos que fueron impugnados por la parte actora, más aquellos que del estudio pormenorizado de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. se consideraron inconstitucionales.

Cabe mencionar que la M.O.S.C. de G.V., integrante de esta minoría, pese a que votó a favor del punto resolutivo cuarto de esta ejecutoria en el que se declara la nulidad relativa de los artículos 21, 22, 37, 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, fracción XXXVII, 51, 52, fracciones I, II, IV, V, VI, primer párrafo, VII, VIII, IX, XI, XII, XIII, XIV, XVII, XVIII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVIII, XXIX, XXX, XXXII, XXXIII, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XXXIX, XL, XLIII, XLV, XLVII, XLVIII, L, LI, LII, LIII, LIV, LV, LVI, LVIII; 55, fracciones I, III, IV, V, VI y VII; 60, fracciones I, II, IV, V, VI VII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV; 62, fracciones I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV XV; 63, 64, 65, 66, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 101, 103, último párrafo, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 113, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 126, fracciones IV y V; 134, 137, 138, 139, 149, 150, 151, 152, 153 y 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., no comparte las consideraciones vertidas en el considerando noveno que lo sustentan.

Lo anterior, en virtud de que considera que correspondía a este Alto Tribunal analizar y pronunciarse respecto de la naturaleza jurídica de cada una de las normas impugnadas por el Municipio actor, por las razones expresadas en líneas anteriores. En consecuencia, esta minoría propone que las consideraciones del proyecto debieron ser en los siguientes términos.

I.D.M. (generalidades).

El Municipio actor señala que el artículo 1o. de la ley impugnada, al establecer que su objeto es regular la organización y funcionamiento de los Municipios, violenta la autonomía municipal para auto-organizarse, con lo cual transgrede lo dispuesto en el artículo 115 constitucional que señala que el objeto de la ley será establecer las bases generales de la administración pública y de procedimiento administrativo, dejando como materia de la facultad reglamentaria municipal lo relativo a la organización y funcionamiento internos de los Ayuntamientos.

El artículo impugnado se encuentra dentro del capítulo I, denominado "D.M.", y señala:

Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley son de orden público y de interés social, tienen por objeto regular la organización y funcionamiento de los Municipios, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 115 al 148 de la Constitución Política del Estado de H..

Por su estrecha vinculación con el artículo 3o., que también fue impugnado, resulta conveniente analizarlos de manera conjunta. Este último precepto establece:

"Artículo 3o. Los Municipios del Estado, estarán organizados y regularán su funcionamiento de acuerdo con lo dispuesto por la presente ley, en lo interno se regirán por su propia reglamentación que se ajustará a los principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la del Estado, en esta ley y en las correlativas, así como en lo siguiente:

"I. Los Ayuntamientos quedan facultados para aprobar los bandos de gobierno y de policía, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y promuevan la participación de la sociedad.

"II. En los Municipios en los que no existan los bandos y reglamentos a que se refiere la fracción anterior, los Ayuntamientos aplicarán las reglas que fije ésta u otra ley que se expidan en materia municipal, a fin de permitirles cumplir sus fines y ejercer todas las atribuciones establecidas en el artículo 115 de la Constitución Política, de los Estados Unidos Mexicanos, el título IX de la Constitución Política del Estado de H..

III. Para dirimir las controversias que se generen entre la administración pública municipal y los particulares, en relación a los recursos administrativos, se sujetarán a lo dispuesto por el título octavo, capítulo tercero de esta ley, a partir de los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

De lo expuesto en el marco jurídico municipal se desprende que a pesar de que el artículo 1o. de la ley impugnada señale como objetivo regular la organización y funcionamiento de los Municipios, y no el establecer las bases generales de la administración pública y del procedimiento administrativo, como se asienta en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, no puede considerarse como violatorio de dicho precepto, toda vez que, como ha quedado expuesto, la legislatura tiene múltiples facultades en relación con el Municipio que la propia Norma Constitucional prevé en diversos artículos, no sólo en el 115, ni tampoco únicamente en su fracción II, facultades que constituyen normas derivadas de la Constitución, cuya regulación, por derivar de ésta, no puede considerarse inconstitucional. Incluso, el artículo 3o. de la ley indica que los Municipios regularán su funcionamiento de acuerdo con lo dispuesto por la presente ley y en lo interno se regirán por su propia reglamentación que se ajustará a los principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que desde luego no se limita al artículo 115.

Además, para verificar si la ley se apega o no a lo dispuesto en la Constitución Federal, es menester analizar individualmente cada uno de los artículos que la integran, pues el contenido de los preceptos en estudio es una declaración genérica que enuncia el objeto de la ley, el cual depende del contenido de la norma en su integridad, razón por la cual el concepto de invalidez debe declararse infundado.

Ahora, respecto del artículo 5o., el Municipio actor aduce que invade la esfera de su competencia, pues se refiere a cuestiones de la administración pública municipal que corresponde determinar a cada Ayuntamiento.

El precepto señalado indica lo siguiente:

"Artículo 5o. Los Municipios no tendrán ningún superior jerárquico, serán independientes entre sí y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éstos y los Poderes del Estado.

"Así mismo, podrán coordinarse y asociarse en los términos de la presente ley, para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Los acuerdos de coordinación o asociación serán aprobados por las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento. Cuando la asociación esté referida a Municipios de dos o más entidades federativas, se requerirá de la aprobación de las dos terceras partes de los miembros del Congreso del Estado."

El artículo anteriormente reproducido, en términos generales, es una norma derivada del artículo 115, fracción I, primer párrafo, y fracción III, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, que establecen:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"...

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio."

Las normas constitucionales reproducidas establecen que el Gobierno del Municipio se ejerce con exclusividad por el Ayuntamiento y, asimismo, la prohibición de que exista autoridad intermedia entre éste y el Estado, así como la posibilidad de que se celebren convenios entre los Municipios de un mismo Estado para la prestación de servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan y, además, la posibilidad de asociación entre Municipios de dos o más entidades federativas, previa aprobación de la Legislatura Local.

Bajo este tenor, toda vez que la norma impugnada reproduce casi en su integridad el texto del artículo 115, fracción I, primer párrafo, y fracción III, penúltimo párrafo, no puede considerarse inconstitucional y, por tanto, el concepto de invalidez en relación con los párrafos primero y segundo, parte primera, del artículo 5o. de la ley impugnada,resulta infundado.

  1. De la población del Municipio.

    Manifiesta el Municipio actor que el artículo 10 de la ley en estudio vulnera el ámbito de atribuciones que le reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    El precepto en cuestión, que se contiene en el capítulo "De la población del Municipio", señala:

    "Artículo 10. Esta ley es obligatoria para todos los habitantes de los Municipios del Estado de H., así como para los que se encuentren temporal o transitoriamente dentro de su territorio."

    El precepto anotado establece el ámbito personal y espacial de validez de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en tanto establece que la misma obliga a los habitantes del Estado de H. y a quienes se encuentren en su territorio.

    Bajo este tenor, la ley no puede considerarse inconstitucional por sí misma, puesto que tendría que acudirse al estudio individualizado de cada norma impugnada para estar en posibilidad de determinar lo conducente.

  2. De la participación ciudadana.

    Por otra parte, el Municipio actor aduce que la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en sus artículos 21 y 22, establece las figuras de iniciativa popular, plebiscito y referéndum, con la finalidad de concederle facultades a la ciudadanía para participar con voz en el análisis y aprobación de los bandos de policía y gobierno y demás reglamentos de observancia general, así como también el derecho para la aprobación y desaprobación de dichos ordenamientos legales, lo dispuesto por la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que éste no prevé tales supuestos, por lo que el artículo impugnado en comento restringe la facultad exclusiva de los Ayuntamientos para aprobar las normas mencionadas, prevista en el numeral de la Constitución Federal citado.

    El artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. impugnado dispone lo siguiente:

    "Artículo 21. Con el fin de otorgar mayor participación a los ciudadanos en el quehacer municipal, se establecen las figuras de iniciativa popular, plebiscito y referéndum.

    "Se entiende por iniciativa popular, la facultad que tienen los ciudadanos de un Municipio, para proponer normas reglamentarias ante el Ayuntamiento. La iniciativa popular deberá señalar los artículos que se pretendan crear, reformar, adicionar o derogar, la redacción que se propone y la exposición de motivos. Los promoventes tendrán el derecho de nombrar a un representante para que participe con voz en las sesiones del Ayuntamiento que tengan por objeto analizarla. Dichas sesiones deberán realizarse a más tardar dentro de los tres meses siguientes a la presentación de la iniciativa.

    "Plebiscito, es la consulta a los ciudadanos a fin de que expresen su previa aprobación o rechazo, para los actos de los Ayuntamientos que sean considerados como trascendentes para la vida de los Municipios, o para la erección o supresión de los mismos.

    El referéndum, es el procedimiento mediante el cual los ciudadanos de los Municipios, según sea el caso, manifiestan su aprobación o desaprobación respecto a los bandos y reglamentos municipales.

    Por su parte, el artículo 22 dispone lo que sigue:

    "Artículo 22. La organización, desarrollo y procedimientos de las anteriores figuras, se llevarán de conformidad a lo que establezca la ley de la materia o reglamentos municipales correspondientes, que al efecto se expidan.

    "Son nulas de pleno derecho las convocatorias a plebiscito o referéndum, cuyo objeto pudiera conculcar garantías individuales."

    De los preceptos transcritos se advierte que el establecimiento de las figuras de iniciativa popular, plebiscito y referéndum obedece al ánimo de otorgar mayor participación a los ciudadanos en las tareas municipales, en cuanto a proponer normas reglamentarias ante el Ayuntamiento, en expresar previamente su aprobación o rechazo para los actos de los Ayuntamientos considerados trascendentes para la vida de los Municipios; para la erección o supresión de los mismos y en la manifestación de aprobación o desaprobación de los bandos y reglamentos municipales.

    La participación ciudadana es el reflejo del principio democrático en el Municipio y uno de los objetivos más difíciles de lograr en la práctica, pero que ha venido revelando avances en los Ayuntamientos del país. En las leyes orgánicas municipales que están vigentes en las entidades federativas se han establecido órganos de participación popular, a través de los cuales los ciudadanos pueden hacer sus planteamientos y canalizar sus inquietudes.

    Del propio artículo 115 de la Constitución Federal se advierte que tanto las Constituciones Locales como las leyes orgánicas municipales deben recoger instrumentos que permitan a los ciudadanos ejercer la importante función de participación y de control de las actividades municipales.

    Entre los más frecuentes medios de participación y de control están: a) la consulta, sondeo que hacen las autoridades municipales para conocer el sentir de la ciudadanía; b) la iniciativa popular, en la cual los ciudadanos pueden proponer un proyecto de reglamento municipal, o bien, reformas al mismo, si reúnen un cierto porcentaje del electorado o un determinado número de firmas; c) el plebiscito, acto por el cual se someten a la decisión del electorado cuestiones de naturaleza política o administrativa; d) el referéndum, acto por el cual se someten a la decisión del electorado asuntos de naturaleza jurídica, y e) la revocación del mandato, posibilidad otorgada a la ciudadanía para relevar del cargo a los funcionarios municipales en ejercicio.

    Ahora bien, producto de la reforma constitucional en estudio en la fracción II del artículo 115 constitucional, se introdujo la facultad del Ayuntamiento para aprobar los reglamentos que organicen la administración pública municipal y que aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    R.O., en su artículo "Reformas y adiciones al artículo 115", incluido en el libro "Derecho Municipal: Una visión al derecho constitucional municipal", sostiene lo siguiente:

    "En la fracción II se introduce la facultad del Ayuntamiento para aprobar los reglamentos ?que organicen la administración pública municipal? y que ?aseguren la participación ciudadana y vecinal?. Esta facultad podría ser muy importante para que cada Municipio busque las formas institucionales más adecuadas de asegurar la participación ciudadana y vecinal, a través de su representación en el Ayuntamiento, en las decisiones, la planeación y ejecución de las políticas municipales."

    Por las razones antes expuestas, esta minoría estima que el artículo 21 de la ley impugnada sí es constitucional.

    En relación con el artículo 22 constitucional, los Ministros que integramos esta minoría sostenemos posturas diferentes, ya que la suscrita M.O.S.C. de G.V. estima que el referido precepto es inconstitucional; en cambio, el señor M.G.D.G.P. considera que la norma es constitucional; sin embargo, como en este tema no se consolidó una postura predominante, nos limitamos a expresar el sentido en que hubiéramos votado, reservándonos las consideraciones, a fin de evitar alguna confusión.

  3. Funcionamiento del Ayuntamiento.

    En sus conceptos de invalidez, el Municipio actor manifiesta que los artículos 37, 38, 39 y 40 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. transgreden lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Federal, porque invaden la esfera de competencias que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios, a más de que, según su propio dicho, "en materia de mayorías calificadas del Ayuntamiento, éstas sólo son posibles de establecerse en la ley, tratándose de disposición de bienes muebles (sic), o actos jurídicos que obliguen al Ayuntamiento más allá de su periodo de gobierno. Por tanto, es indebido imponer a los Ayuntamientos la toma de decisiones a partir de mayoría calificada fuera de esos temas".

    Los artículos 37, 38, 39 y 40 de la referida Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo disponen lo siguiente:

    "Artículo 37. Los Ayuntamientos deberán resolver los asuntos de su competencia colegiadamente y podrán funcionar con la asistencia de la mayoría de sus integrantes. Los miembros del Ayuntamiento tendrán iguales derechos y sus acuerdos se tomarán por mayoría de votos, salvo los casos en que la ley exija la asistencia total o mayoría absoluta o calificada de votos de los regidores. En las sesiones del Ayuntamiento sólo tendrán derecho a voz y voto, el presidente municipal, los síndicos y los regidores.

    "Los Ayuntamientos celebrarán sesiones públicas ordinarias o extraordinarias e itinerantes, previo acuerdo de la mayoría de sus integrantes; las sesiones podrán ser privadas cuando así lo aprueben las dos terceras partes de sus integrantes. Podrán convocar a sesión extraordinaria las dos terceras partes de los regidores, cuando se requiera. En sesión extraordinaria, sólo se tratarán los asuntos objeto de la convocatoria.

    "La sesiones del Ayuntamiento, serán presididas por el presidente municipal y moderadas por quien designe el Ayuntamiento.

    "Para la atención de los asuntos internos y la correspondencia, los Ayuntamientos podrán contar con un oficial mayor, nombrado mediante acuerdo de la mayoría de sus integrantes. El presupuesto de egresos contemplará la remuneración que le corresponda.

    "Los Ayuntamientos, no podrán revocar sus acuerdos, sino en aquellos casos en que deban acatar sentencias jurisdiccionales, al resolver recursos administrativos o se advierta que se oponen a las demás leyes y reglamentos en vigor, o afecten el interés de la sociedad.

    Compete al presidente municipal, ejecutar los acuerdos del Ayuntamiento. Carecen de facultades de ejecución y de ejercicio de jurisdicción, las comisiones, los síndicos y los regidores.

    Artículo 38. Las sesiones de los Ayuntamientos, constarán en un libro de actas en el cual deberán asentarse la denominación de los asuntos tratados, un extracto de ellos, así como el resultado y sentido de la votación. Cuando se refieran a normas de carácter general que sean de observancia municipal o reglamentos, se harán constar íntegramente en el libro de actas, las que deberán ser firmadas en ambos casos, por los miembros del Ayuntamiento.

    Artículo 39. Para lo no previsto en esta ley, sobre el funcionamiento de los Ayuntamientos, se estará a las disposiciones de su respectivo reglamento interior o las demás leyes de la materia.

    "Artículo 40. Las facultades otorgadas por la Constitución Política del Estado de H. y esta ley al presidente municipal, deberán ejercitarse directa y personalmente bajo su estricta responsabilidad. Podrá delegar facultades en funcionarios municipales para proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de sus atribuciones, en los términos que fija la presente ley, los bandos de gobierno y de policía, y los reglamentos de la administración pública municipal."

    En el párrafo primero de la fracción I del artículo 115 constitucional se declara categóricamente que "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine". Según su etimología, el término Ayuntamiento proviene del latín adiunctum, surgido de adiungere, que significa juntar, unión de dos o más individuos para formar un grupo (Diccionario de la Lengua Española, Larousse Editorial, S.A., 21a. reimpresión, México, 1994).

    De ello resulta que el Ayuntamiento consiste en un cuerpo colegiado de carácter deliberante y naturaleza eminentemente democrática, que toma sus decisiones a través del voto de sus miembros.

    Por lo que se refiere a los miembros del Ayuntamiento, la propia norma constitucional dispone que éste se integre por un presidente municipal y por el número de síndicos y regidores que la ley determine y, por lo que hace a su funcionamiento, la doctrina (S.V.C., "Derecho Municipal", Porrúa-UNAM, México, 2003), señala que, por regla general, los Ayuntamientos funcionan en Pleno o en comisiones: en Pleno como cuerpos colegiados durante las sesiones de Cabildo, en tanto que sus miembros se distribuyen en comisiones para supervisar y vigilar las actividades que desarrolla el propio Ayuntamiento; asimismo, que las sesiones de Cabildo se celebran normalmente dentro del palacio municipal, en el cual existe un local que lleva el nombre de "sala de Cabildo"; que dichas sesiones suelen celebrarse una vez a la semana, dos veces al mes o, cuando menos, una vez al mes, pero que también pueden haber sesiones de carácter extraordinario cuando se presentan asuntos urgentes que resolver, así como sesiones solemnes, como sucede cuando se declara a un visitante huésped distinguido o cuando rinde su informe el presidente municipal.

    Ahora bien, los artículos impugnados antes transcritos, en términos generales, son acordes con la Constitución, salvo por lo que hace al primer párrafo del artículo 37 impugnado, en el que se exige la presencia de la totalidad de ciertos miembros de dicho cuerpo colegiado para la toma de una resolución, porción que sí resulta contraria al texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A continuación, procederemos a explicar estas afirmaciones.

    El párrafo primero del artículo 37 es una norma que deriva del artículo 115, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Federal, en tanto establece la naturaleza colegiada y democrática del Ayuntamiento como órgano de gobierno; la necesidad de que para su funcionamiento se cuente con la asistencia de la mayoría de sus integrantes; la igualdad de los derechos de los miembros del Ayuntamiento en las deliberaciones del Cabildo y, por último, la obligación de que sus decisiones se tomen por el voto mayoritario de dichos miembros. Como puede apreciarse, todas ellas son normas que, de una forma u otra, derivan directamente del Texto Constitucional, pues son inherentes a su esencia de cuerpo colegiado y democrático, ya que son presupuesto de su funcionamiento regular.

    Por su parte, los párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto del mismo artículo 37, al establecer los tipos de sesiones del Cabildo, quién las preside y modera, la posibilidad de contar con un oficial mayor, y la obligación genérica del Ayuntamiento de no revocar sus acuerdos, constituyen bases generales de administración insertas dentro del objeto de las leyes en materia municipal, de aquellas a las que se refiere la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, porque se trata de normas relativas a cuestiones municipales generales, que le dan un marco normativo homogéneo a los Municipios del Estado, sin intervenir en sus cuestiones específicas.

    Y, por último, el párrafo sexto del propio artículo 37 que señala que compete al presidente municipal ejecutar los acuerdos del Ayuntamiento y, asimismo, que los síndicos, regidores y las comisiones carecen de facultades de ejecución y de ejercicio de jurisdicción, estimamos que se trata de una norma por ausencia de las que regula el artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, ya que corresponde al Ayuntamiento, dentro de su facultad de auto-organización, determinar si únicamente el presidente tiene funciones ejecutivas, o si también cuentan con ellas algunos o todos los demás miembros del Ayuntamiento.

    Efectivamente, tal como lo señala C.F.Q.R. en su libro titulado "Derecho Municipal" (Porrúa, México, 1999), frecuentemente se confunde la figura del presidente municipal con la de un "titular del ejecutivo" de la localidad. Esto es impreciso, pues nuestro Municipio no obedece en su concepción de gobierno a la idea clásica de división de Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a más de que dicha apreciación es innecesaria para el Gobierno Municipal. Lo cierto es que al estar gobernado el Municipio por un cuerpo colegiado, solamente obedecerá su división de funciones a los aspectos prácticos y operativos, pero de ninguna manera a la interpretación, forzada si se quiere, de una división de poderes.

    En ese sentido, el establecimiento por parte de la Legislatura Estatal de que el presidente municipal será la única o la principal autoridad ejecutiva del Ayuntamiento, es una norma que regirá en tanto los Ayuntamientos no lo regulen de una forma distinta, pues el Municipio no tiene por qué estar organizado, necesariamente, conforme a la clásica división de poderes ni, por tanto, contar con un órgano ejecutor específico, aun cuando ésta sea una concepción seguida por varias legislaciones locales.

    Ahora bien, por lo que hace al artículo 38 que establece la obligación de llevar un libro de actas para las sesiones del Ayuntamiento, debe señalarse que se trata de una base general de administración derivada de la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, en tanto que tiende a asegurar la transparencia del manejo del Municipio y que, además, cumple a cabalidad con los principios contenidos en el artículo 113 de la propia N.F., relativos a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las atribuciones de los munícipes, así como los principios de seguridad jurídica, certeza y publicidad de las decisiones adoptadas por el Cabildo, también implícitos en nuestro Texto Constitucional.

    Finalmente, los artículos 39 y 40 antes transcritos, en los que únicamente se establece que en lo no previsto en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo sobre el funcionamiento de los Ayuntamientos, se estará a las disposiciones de su respectivo reglamento o a las demás leyes de la materia, y que las facultades otorgadas al presidente municipal, si bien deberán ejercitarse directa y personalmente bajo su responsabilidad, podrán delegarse en los términos de la misma ley o de los reglamentos municipales, también constituyen una base general de administración inserta dentro del objeto de las leyes en materia municipal a las que alude la fracción II, inciso a), del artículo 115 de la Constitución, porque se trata de normas relativas a cuestiones municipales generales que le dan un marco normativo homogéneo a los Municipios del Estado, sin intervenir en sus cuestiones específicas.

    No obstante todo lo anterior, estimamos que son fundados los argumentos de la parte actora, suplidos en su deficiencia, en los que medularmente señala que es contrario al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el párrafo primero del artículo 37 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en la parte en que dice que los miembros del Ayuntamiento tomarán sus acuerdos por mayoría de votos "salvo los casos en que la ley exija la asistencia total ... de los regidores".

    Dicho con más claridad, el párrafo primero del referido artículo 37 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., que para mayor precisión a continuación se vuelve a transcribir, atenta contra el citado precepto de la Constitución Federal, en la parte subrayada:

    Artículo 37. Los Ayuntamientos deberán resolver los asuntos de su competencia colegiadamente y podrán funcionar con la asistencia de la mayoría de sus integrantes. Los miembros del Ayuntamiento tendrán iguales derechos y sus acuerdos se tomarán por mayoría de votos, salvo los casos en que la ley exija la asistencia total o mayoría absoluta o calificada de votos de los regidores. En las sesiones del Ayuntamiento sólo tendrán derecho a voz y voto, el presidente municipal, los síndicos y los regidores.

    El mandato constitucional de que el Ayuntamiento ejerza de manera exclusiva el Gobierno Municipal, tiene como presupuesto la gobernabilidad del Municipio, esto es, que se den las condiciones que aseguren el ejercicio de poder en una sociedad a fin de que exista la posibilidad deque ésta sea encauzada conforme a reglas de buen gobierno, disminuyendo de esta forma el riesgo de que dicha sociedad llegue a desarticularse violentamente ante el entorpecimiento de la toma de decisiones que demanda el ejercicio del gobierno.

    En efecto, el Gobierno Municipal es por esencia dinámico, pues al ser la primera célula de poder organizado y la más cercana a la sociedad, requiere de la toma de decisiones constantes que resuelvan los problemas de la realidad local, razón por la cual la imposición de mayorías calificadas para la toma de cualquier decisión, atenta contra la esencia democrática del Ayuntamiento y puede ser peligrosa, al limitar su facultad de decisión y de resolución de problemas e impedir de esta manera que el Ayuntamiento ejerza el Gobierno del Municipio, lo cual se traduce en la transgresión al principio de gobernabilidad y trastoca la naturaleza jurídica y funcionamiento de todo órgano colegiado.

    Por tanto, los supuestos en los cuales la legislatura impone al Ayuntamiento la necesidad de que estén presentes todos los regidores para la toma de alguna decisión del Cabildo, transgrede el artículo 115 constitucional, pues de igual manera se trata de una injerencia inconstitucional en el ejercicio del Gobierno del Municipio que va más allá de lo regulado por la Constitución y que, además, contradice el ya explicado principio de gobernabilidad.

    Por tanto, el párrafo primero del artículo 37 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en la parte en la que establece el requisito de que una resolución se tome con la presencia de todos los regidores, transgrede el artículo 115 constitucional.

    Ahora bien, en suplencia de la queja, esta minoría procede a analizar los artículos 35 y 41 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., toda vez que pese a que no fueron impugnados de manera destacada por el Municipio actor, se estima que están afectados de inconstitucionalidad.

    Los referidos artículos establecen lo siguiente:

    Artículo 35. El cargo de miembro del Ayuntamiento es renunciable sólo por causas graves y justificadas que se calificarán con admisión o rechazo en sesión privada dentro de las 72 horas de haberse presentado la renuncia. A la sesión concurrirán todos los miembros, con excepción del que haya presentado la renuncia. Admitida la renuncia de inmediato se llamará al suplente y se notificará al renunciante la decisión acordada.

    Artículo 41. El Ayuntamiento, deberá sesionar en Pleno para conocer del ejercicio de las facultades de cada uno de sus integrantes, pero no podrá oponerse al desempeño de éstas, sin causa justificada, calificada por la mayoría absoluta de sus miembros.

    Con respecto al artículo 35 de la ley impugnada, esta minoría considera que, en términos generales, se trata de una base general de administración inserta dentro del objeto de las leyes en materia municipal a las que alude la fracción II, inciso a), del artículo 115 de la Constitución, porque fija reglas uniformes sobre las condiciones del ejercicio del cargo de miembro del Ayuntamiento, estableciendo que éste es renunciable y, por tanto, se refiere a una cuestión general que le da un marco normativo homogéneo a los Municipios del Estado, sin intervenir en sus cuestiones específicas.

    Además, esa primera parte del precepto está relacionada con el artículo 36, fracción V, de la Constitución Federal, que establece como parte de las obligaciones de los ciudadanos mexicanos lo siguiente:

    "Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:

    "...

    "V. Desempeñar los cargos concejiles del Municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado."

    No obstante lo anterior, resulta inconstitucional la exigencia de que al acto de renuncia al cargo tengan que acudir todos los miembros del Ayuntamiento, porque con esa exigencia legal se le está imponiendo, a través del quórum de asistencia, una mayoría calificada fuera de los casos que establece la fracción II, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Federal.

    En efecto, al referirse dicho precepto constitucional a casos concretos y excepcionales en los que se requiere una votación calificada de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, puede advertirse que se encuentran inmersos en el contenido de la fracción constitucional los principios de autonomía municipal y de gobernabilidad, de ahí que no sea factible el establecimiento de un quórum de asistencia totalitaria para la instalación y funcionamiento del órgano, pues la simple inasistencia de uno de sus miembros paralizaría la toma de la decisión del Ayuntamiento, lo cual pretendió evitar el Constituyente Permanente al establecer de manera limitativa los casos excepcionales en los que se requiere una votación calificada.

    En tal virtud, lo que procede es declarar la invalidez de la porción normativa del artículo 35 en comento, en la parte que establece "todos", con lo cual dicho precepto, para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

    Artículo 35. El cargo de miembro del Ayuntamiento es renunciable sólo por causas graves y justificadas que se calificarán con admisión o rechazo en sesión privada dentro de las 72 horas de haberse presentado la renuncia. A la sesión concurrirán los miembros, con excepción del que haya presentado la renuncia. Admitida la renuncia de inmediato se llamará al suplente y se notificará al renunciante la decisión acordada.

    En la inteligencia de que se atenderá a la regla general en materia de quórum de asistencia de los órganos colegiados, consistente en la mayoría simple.

    Ahora bien, con respecto al artículo 41, se estima que, en términos generales, dicha norma constituye una base general de administración, inserta dentro del objeto de las leyes en materia municipal a las que alude la fracción II, inciso a), del artículo 115 de la Constitución, porque es una norma relativa a una cuestión general, como lo es el funcionamiento ordinario de un Ayuntamiento en su carácter de órgano colegiado, pues establece el principio de que este último deberá sesionar para conocer del ejercicio de las facultades de cada uno de sus integrantes, con lo cual se le da un marco normativo homogéneo a los Municipios del Estado sin intervenir en sus cuestiones específicas, lo cual, lejos de perjudicar al Municipio, le provee de una norma que garantiza en todo momento el conocimiento de la actividad de cada uno de los munícipes, lo que se traduce en eficiencia y eficacia en el desempeño de las funciones del Ayuntamiento.

  4. Juntas de Acción Cívica y Cultural.

    Manifiesta asimismo el Municipio actor, que los artículos 43, 44, 45, 46, 47 y 48 de la ley en estudio, atentan contra lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Federal, porque invaden la esfera de competencias que dicho precepto constitucional otorga al ámbito municipal.

    Los artículos impugnados antes referidos establecen lo siguiente:

    Artículo 43. En cada Municipio se integrará una Junta de Acción Cívica y Cultural, que tendrá como objetivos fundamentales los de organizar actos cívicos en las fechas históricas tradicionales y desarrollar eventos o actividades que tiendan a fomentar la educación cívica y la superación cultural de sus habitantes.

    "Artículo 44. La Junta de Acción Cívica y Cultural, se integrará por el presidente municipal, dos secretarios vocales, un tesorero y sus respectivos suplentes.

    Artículo 45. Los secretarios vocales, el tesorero y los suplentes, serán designados por el Ayuntamiento en el mes de enero de cada año, a propuesta del presidente municipal. Para su designación, preferentemente se tomará en cuenta su vinculación con el sector educativo o su pertenencia a las asociaciones o colegios de profesionistas y técnicos.

    Artículo 46. Los Ayuntamientos, solventarán los gastos que eroguen las Juntas de Acción Cívica y Cultural, con los fondos que se destinen para ese objeto y con los que se arbitren por aportaciones públicas, sin que puedan dar inversión distinta a los fondos así recaudados, salvo el caso en que los Ayuntamientos de acuerdo con las Juntas de Acción Cívica, los apliquen en la construcción de obras materiales o la prestación de un servicio de notorio beneficio para el Municipio.

    Artículo 47. El tesorero de la junta, administrará los fondos de ésta, rendirá en los meses de junio y diciembre de cada año un informe al Ayuntamiento, que contenga la lista de los donantes y el monto de lo recaudado por medio distinto, los gastos erogados, así como la declaración de que quedan los comprobantes a la vista del público para su examen.

    "Artículo 48. Los cargos de miembros de las Juntas de Acción Cívica y Cultural serán honoríficos."

    En nuestra opinión, no le asiste la razón a la parte actora, toda vez que las anteriores disposiciones deben considerarse normas por ausencia de reglamento municipal, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, toda vez que regulan un órgano que tiene por misión esencial organizar actos de carácter cívico y cultural, preservar las tradiciones y fomentar la educación cívica y cultural de sus habitantes, lo cual, si bien no puede ser considerado como una base general de administración, en virtud de que la regulación de dichas cuestiones le corresponde a cada Ayuntamiento en atención al principio de auto-organización que deriva del carácter de órgano de gobierno que constitucionalmente le está atribuido al Municipio, tampoco puede estimarse inconstitucional, pues los fines que se le asignan a dichas juntas no son en sí mismos contrarios a ninguna norma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    Así, en caso de que el Ayuntamiento omita regular esta cuestión, puede actuar con fundamento en los artículos 43 a 48 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo para lograr las finalidades señaladas, lo que desde luego no implica que el contenido de estas normas lo obliguen a prever en su normatividad interna o a instalar dentro del Municipio una Junta de Acción Cívica y Cultural.

    En ese sentido, si bien los preceptos antes referidos no resultan inconstitucionales, debe quedar claro que de ninguna manera es obligación del Municipio actor contar con una Junta de Acción Cívica y Cultural, pues es facultad del Ayuntamiento decidir si le es o no necesario tener en su estructura dicho órgano.

  5. Facultades y obligaciones de los Ayuntamientos.

    Dentro del capítulo de conceptos de invalidez, señala el Municipio actor que el artículo 49, relativo a las facultades y obligaciones de los Ayuntamientos, en sus fracciones I, II, III, XVII, XXXI, XXXII y XXXVII, atenta contra lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque invade la esfera de competencias que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios y, asimismo, que específicamente por lo que hace a las fracciones XVII y XXXII del mismo precepto, debe estimarse que las mismas son contrarias al referido artículo 115 constitucional, porque "en materia de mayorías calificadas del Ayuntamiento, éstas sólo son posibles de establecerse en la ley, tratándose de disposición de bienes muebles (sic), o actos jurídicos que obliguen al Ayuntamiento más allá de su periodo de gobierno. Por tanto, es indebido imponer a los Ayuntamientos la toma de decisiones a partir de mayoría calificada fuera de esos temas".

    El referido artículo 49, en las fracciones impugnadas antes precisadas, expresa lo siguiente:

    "Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

    "I.P. en la esfera administrativa lo necesario para la aplicación de esta ley, así como el mejor desempeño de las funciones que le señalen esta u otras leyes, bandos y reglamentos. El Ayuntamiento y sus comisiones, podrán ser asistidos por los órganos administrativos municipales a fin de cumplir con sus atribuciones;

    "II. Elaborar y aprobar, de acuerdo con esta ley y las demás que en materia municipal expida la Legislatura del Estado, los bandos de gobierno y de policía, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen el funcionamiento del Ayuntamiento y de la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación de la sociedad.

    "En lo conducente y de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueran necesarios;

    "III. Para el mejor cumplimiento de las funciones del Gobierno Municipal, los reglamentos que organizan y regulan la administración pública municipal y los servicios, podrán contemplar el establecimiento de unidades de apoyo técnico en cada una de sus principales dependencias y tendrán como referente las que dispone la presente ley; asimismo, los Municipios establecerán en su presupuesto de egresos, una partida destinada a desarrollar programas para la formación, capacitación y actualización de los miembros del Ayuntamiento y de la administración municipal, a fin de mejorar sus capacidades de gobierno, técnicas y administrativas;

    "Las administraciones municipales, conforme a sus recursos económicos, establecerán un sistema de profesionalización para la gestión de recursos humanos, a través del desarrollo de metodologías de selección, capacitación y evaluación de funcionarios, a efecto de propiciar una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones;

    "...

    "XVII. Enajenar, a título gratuito u oneroso, los inmuebles de dominio privado del Municipio, únicamente cuando así lo aprueben las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento y previa localización y medición de la propiedad y avalúo por peritos; la venta se efectuará en los términos de la autorización y conforme a lo previsto por la ley de la materia. La donación de inmuebles sólo procederá, cuando se destinen a la ejecución de obras de beneficio común y mediante el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento;

    "...

    "XXI. Suspender a sus miembros en caso de proceso por responsabilidad provenientes de faltas o delitos oficiales en tanto se defina su situación jurídica. En caso de inhabilitación o de falta definitiva de un miembro del Ayuntamiento, se llamará al suplente para que entre en funciones, conforme a esta ley;

    "...

    "XXXI. Proponer al Congreso del Estado, en el ámbito de su competencia, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; así como las tasas de las contribuciones adicionales. Los ingresos obtenidos por tasas adicionales, deberán destinarse íntegramente al objeto de su establecimiento y en ningún caso, por sí o de manera conjunta, rebasarán el 10% del monto que arroje la contribución base. Los Ayuntamientos y, en su caso, el Congreso del Estado, podrán solicitar los criterios técnicos de las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal, a fin de respaldar sus proyectos y resoluciones;

    "XXXII. Formular y aprobar anualmente su presupuesto de egresos, el cual deberá ser aprobado por las dos terceras partes del Ayuntamiento;

    "...

    "XXXVII. Autorizar, mediante el voto aprobatorio de las dos terceras partes de sus integrantes, las solicitudes de expropiación de bienes por causa de utilidad pública, como lo previene la Constitución Política del Estado de H.."

    A continuación, procederemos a analizar una a una las fracciones impugnadas, con objeto de determinar su naturaleza y su apego o desapego al Texto Constitucional.

    La fracción I del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. consagra la facultad de los Municipios para proveer en la esfera administrativa lo necesario para la aplicación de las leyes y reglamentos, así como la posibilidad de que tanto el Ayuntamiento como sus comisiones puedan ser asistidos por órganos administrativos municipales.

    Esta disposición es una norma derivada de las fracciones I, primer párrafo, y II, segundo párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal, en tanto que establece, por un lado, la facultad del Ayuntamiento para ejecutar las leyes y los reglamentos estatales y municipales que les sean aplicables y de auxiliarse de los órganos administrativos municipales que requiera, lo cual es parte esencial de sus funciones administrativas y de gobierno y, por el otro, la atribución para dictar los bandos, circulares y reglamentos que resulten necesarios para el correcto desempeño de dichas funciones, a la cual hace especial referencia el segundo párrafo de la fracción II del citado precepto constitucional.

    La fracción II del artículo 49 en comento consagra, en específico, la atribución del Ayuntamiento para dictar los bandos de gobierno y de policía, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

    Tal como quedó expresado en el estudio previo, sobre este particular S.V.C. ("Derecho Municipal", Porrúa-UNAM, México, 2003) expresa que los reglamentos municipales se han clasificado en la doctrina, según su materia, en cuatro tipos, a saber: a) para regular la organización y funcionamiento interno del Ayuntamiento, b) para regular la organización y funcionamiento de la administración municipal, c) para normar los servicios públicos y las formas en que se prestan, y d) para regular las actividades de los particulares.

    Corresponde al reglamento interior encargarse de la composición y estructura del Ayuntamiento, así como de las atribuciones y deberes de cada uno de sus miembros. Los principales aspectos que es menester contemplar en este reglamento son: residencia e instalación del Ayuntamiento, derechos y obligaciones de sus integrantes, sesiones de Cabildo, comisiones y votación para los acuerdos y para su revocación.

    Para que la administración municipal trabaje de manera adecuada es preciso que se expidan reglamentos que detallen la estructura administrativa, las bases para manejar sus recursos y su personal, así como un sistema que controle y evalúe sus actividades. Para estos propósitos deben expedirse cuando menos los siguientes ordenamientos: el reglamento interno de la administración, en el cual se detallan los órganos que conforman la administración, sus funciones y responsabilidades; el reglamento de control de gestión, que permite supervisar, evaluar y controlar las actividades de las dependencias municipales, así como normar la contraloría, cuya actividad es muy importante en tales cometidos.

    Los reglamentos de servicios públicos regulan las actividades municipales que constitucionalmente se han declarado como tales, por lo cual pueden llegar a ser muy numerosos y heterogéneos. Entre los reglamentos que normalmente se expiden para los servicios públicos, están los de mercados, limpia pública, rastros, panteones, parques y jardines, seguridad pública, agua potable y alcantarillado. En este tipo de reglamentos se establece también cuál es la forma en que se puede prestar el servicio público correspondiente, sea de manera directa, en colaboración o concesionado a particulares.

    Los particulares, por último, efectúan muchas actividades que el Municipio no puede ignorar y debe encauzar jurídicamente de manera apropiada. Para tal efecto, señala derechos y obligaciones a los particulares en diferentes reglamentos, entre otros: los de fraccionamientos, construcción, establecimientos industriales, establecimientos comerciales, ambulantes, diversión y espectáculos públicos,anuncios y letreros, cantinas, bares y depósitos de cervezas y aparatos electromecánicos y sonoros.

    Por último, conviene señalar que en las circulares se contienen normalmente instrucciones o reglas dirigidas por los órganos superiores a los inferiores para especificar interpretaciones de normas, decisiones o procedimientos. Las circulares pueden ser internas, si únicamente se refieren a asuntos de la competencia interna de las unidades administrativas, o externas, si van dirigidas a los particulares. Pueden mencionarse de manera específica en este rubro, las relativas al comercio establecido, los días del año que tienen el carácter feriado, los horarios en que normalmente funcionarán determinados servicios públicos o los lugares en que éstos se prestarán, las horas límite en que pueden realizar sus actividades ciertos expendios o funcionar determinados negocios, etcétera.

    De alguna manera, todas estas premisas doctrinarias son recogidas por la fracción II del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de H..

    En efecto, debe estimarse que dicha fracción también es una norma derivada de la fracción II, segundo párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal, en tanto que no hace sino reproducir la norma constitucional relativa a la facultad de los Ayuntamientos para emitir normas generales.

    No está por demás insistir en que el Constituyente Permanente que reformó el artículo 115 constitucional, para quedar en los términos en que actualmente se encuentra consignado, tuvo la intención de fortalecer el ámbito de competencia municipal y las facultades de sus órganos de gobierno. Por ello, se delimitó el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio implique, de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí precisamente que se haya modificado en la fracción II del artículo 115 de la Constitución General de la República, el concepto de bases normativas por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expidan su normatividad propia.

    Lo anterior está contenido en el punto 4.2 del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en los términos siguientes:

    La intención de esta Comisión Dictaminadora, consiste en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone tal y como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general.

    Ahora bien, la fracción III del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. consagra tres normas distintas, a saber: a) la facultad de los Ayuntamientos para establecer unidades de apoyo técnico en cada una de sus principales dependencias; b) la obligación de establecer en sus presupuestos de egresos una partida especial destinada a desarrollar programas para la formación, capacitación y actualización de los miembros del Ayuntamiento y de la administración municipal, y c) la obligación de establecer un sistema de profesionalización para la gestión de recursos humanos, a efecto de propiciar una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de las funciones de los funcionarios municipales. A continuación, nos referiremos a cada una de ellas por separado.

    La facultad de los Ayuntamientos para establecer unidades de apoyo técnico en sus dependencias, es una norma derivada de la fracción II, segundo párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal, toda vez que de acuerdo con dicho precepto constitucional, el Ayuntamiento tiene facultades para reglamentar todo lo relativo a su organización, funcionamiento interno y administración pública y, por ende, para crear cualquier unidad de apoyo o, en general, órgano administrativo que requiera para el correcto ejercicio de sus funciones. Todo lo anterior, en el entendido de que independientemente de que la legislatura le conceda o no esta facultad, el Ayuntamiento cuenta con ella, pues se la otorga la propia N.F..

    Caso distinto lo constituye la obligación del Ayuntamiento de establecer en sus presupuestos de egresos una partida especial destinada a desarrollar programas para la formación, capacitación y actualización de los miembros del Ayuntamiento y de la administración municipal, puesto que dicha norma resulta inconstitucional en atención a que viola el principio de libertad presupuestaria del Municipio consagrada en la fracción IV del artículo 115 de la Norma Fundamental, en virtud de que la Legislatura Local no puede imponer a los Municipios la obligación de contemplar partidas presupuestales específicas, salvo cuando ello provenga de aportaciones federales o estatales y en los términos de la regulación correspondiente.

    Lo anterior encuentra sustento en las tesis P./J. 8/2000, P./J. 7/2000 y P./J. 6/2000, visibles en las páginas 509, 630 y 514, del Tomo XI, febrero de 2000, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dicen:

    APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales.

    PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación; los montos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de ellos. Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federación, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del Presupuesto de Egresos de la Federación. A las Legislaturas Locales corresponde establecer su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

    "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."

    Por último, en relación con la última parte de la fracción III en estudio, en la cual se dispone que el Ayuntamiento tendrá la obligación de establecer un sistema de profesionalización para la gestión de recursos humanos a efecto de propiciar una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de las funciones de los funcionarios municipales, cabe decir que se trata de una norma por ausencia de reglamento en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, toda vez que se trata de una cuestión de auto-organización que le corresponde al Ayuntamiento decidir, pues a él le corresponde diseñar e implementar los programas de capacitación de sus servidores, en pro de la mejora del servicio público.

    En orden a todo lo anterior, estimamos que lo procedente era declarar la inconstitucionalidad parcial de la fracción III del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en la porción normativa que dice "asimismo, los Municipios establecerán en su presupuesto de egresos, una partida destinada a desarrollar programas para la formación, capacitación y actualización de los miembros del Ayuntamiento y de la administración municipal, a fin de mejorar sus capacidades de gobierno, técnicas y administrativas", por lo que dicha fracción, para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

    "III. Para el mejor cumplimiento de las funciones del Gobierno Municipal, los reglamentos que organizan y regulan la administración pública municipal y los servicios, podrán contemplar el establecimiento de unidades de apoyo técnico en cada una de sus principales dependencias y tendrán como referente las que dispone la presente ley.

    "Las administraciones municipales, conforme a sus recursos económicos, establecerán un sistema de profesionalización para la gestión de recursos humanos, a través del desarrollo de metodologías de selección, capacitación y evaluación de funcionarios, a efecto de propiciar una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones."

    Ahora bien, el Municipio actor impugna también la fracción XVII del artículo 49 de la ley en comento. Este precepto legal consagra, esencialmente, la facultad del Ayuntamiento para enajenar los inmuebles de dominio privado del Municipio y los requisitos conforme a los cuales los Ayuntamientos podrán donar bienes inmuebles.

    En lo referente a la primera parte de esta fracción, debe decirse que se trata de una ley en materia municipal, de las que establecen los casos en que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para afectar el patrimonio inmobiliario municipal, que regula el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal. En ese sentido, se trata de una disposición que no va en contra del Texto Constitucional, porque dicho precepto faculta a las Legislaturas de los Estados para establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, y la disposición impugnada únicamente se concreta a establecer, dentro de los límites constitucionales, uno de tales casos.

    Sin embargo, por lo que hace a la segunda parte de la referida fracción XVII del artículo 49 en análisis, conforme a la cual: "La donación de inmuebles sólo procederá, cuando se destinen a la ejecución de obras de beneficio común y mediante el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento", debe señalarse que la parte subrayada resulta inconstitucional al excederse del contenido del artículo 115, fracción II, inciso b), la que si bien establece como facultad de la legislatura la determinación de los casos en que se requiere mayoría calificada para la afectación del patrimonio inmobiliario del Municipio, no otorga a dicho Congreso Local la atribución de establecer restricciones a la disposición de los bienes inmuebles del Municipio por parte del Ayuntamiento.

    No está por demás señalar que si bien es cierto que no le asiste la razón a la parte actora cuando manifiesta, respecto de esta fracción, que resulta inconstitucional porque establece mayorías calificadas de votación para la toma de decisiones del Cabildo, pues en este caso específico es claro que la norma se ajusta perfectamente a lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, también lo es que la fracción impugnada que se analiza, en la porción normativa que establece "cuando se destinen a la ejecución de obras de beneficio común" sí es parcialmente inconstitucional, por las razones antes expresadas.

    En orden a lo anterior y dada la declaración de inconstitucionalidad parcial antes expresada, la fracción XVII del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

    "XVII. Enajenar, a título gratuito u oneroso, los inmuebles de dominio privado del Municipio, únicamente cuando así lo aprueben las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento y previa localización y medición de la propiedad y avalúo por peritos; la venta se efectuará en los términos de la autorización y conforme a lo previsto por la ley de la materia. La donación de inmuebles sólo procederá, mediante el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento."

    Pasando a otro punto, el Municipio actor también se inconforma respecto de la fracción XXXI del artículo 49 en comento, la cual establece, en esencia, que es facultad del Ayuntamiento proponer a la Legislatura del Estado, en el ámbito de su competencia, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, así como las tasas de las contribuciones adicionales. Asimismo, dicha fracción también establece como obligación de los Ayuntamientos, el que los ingresos obtenidos por tasas adicionales deban destinarse íntegramente al objeto de su establecimiento y que en ningún caso, por sí o de manera conjunta, rebasen el diez por ciento del monto que arroje la contribución base.

    La primera parte del precepto en comento es una norma derivada del párrafo tercero del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, pues dicho precepto expresamente establece la facultad de las Legislaturas de los Estados para aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisar y fiscalizar sus cuentas públicas y aprobar sus presupuestos de egresos, por lo que las atribuciones que dicha porción normativa de la fracción XXXI del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. le confiere a la Legislatura Estatal, son plenamente conformes con dicha facultad y, desde luego, con el Texto Constitucional.

    No obstante lo anterior, la segunda parte de dicho precepto legal sí resulta contraria a la Norma Fundamental pues, por una parte, el hecho de que la legislatura disponga en la ley en estudio que los ingresos obtenidos por tasas adicionales deberán, necesaria e indefectiblemente, dedicarse de manera íntegra al objeto de su establecimiento, afecta el principio de libre administración hacendaria consagrado en el artículo 115, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución, al predeterminar el destino que deben tener sus ingresos.

    Además, la parte en la que dicha fracción XXXI establece que en ningún caso, por sí o de manera conjunta, tales tasas adicionales podrán rebasar el diez por ciento del monto que arroje la contribución base, viola la libertad de iniciativa del Municipio en materia de contribuciones a la propiedad inmobiliaria, pues de conformidad con la propia fracción IV del artículo 115 constitucional, los Municipios tienen el derecho de proponer lo que consideren pertinente para su hacienda pública en lo referente a materia inmobiliaria, en la inteligencia de que será facultad exclusiva de la legislatura el aprobar, modificar o, en su caso, rechazar la iniciativa del Municipio al momento de discutir la correspondiente Ley de Ingresos.

    No está por demás señalar que la última parte de la fracción XXXI que establece que tanto los Ayuntamientos como el Congreso del Estado podrán solicitar los criterios técnicos de las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal, a fin de respaldar sus proyectos y resoluciones, no constituye una norma obligatoria, porque establece una facultad potestativa y, por lo mismo, no atenta contra el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal le confiere al Municipio.

    En orden a todo lo anterior, lo que procede es declarar la inconstitucionalidad de la fracción XXXI del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en la porción normativa en la que expresa que: "Los ingresos obtenidos por tasas adicionales, deberán destinarse íntegramente al objeto de su establecimiento y en ningún caso, por sí o de manera conjunta, rebasarán el 10% del monto que arroje la contribución base", con lo cual, dicha fracción, para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

    XXXI. Proponer al Congreso del Estado, en el ámbito de su competencia, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; así como las tasas de las contribuciones adicionales. Los Ayuntamientos y, en su caso, el Congreso del Estado, podrán solicitar los criterios técnicos de las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal, a fin de respaldar sus proyectos y resoluciones.

    Por último, señala el Municipio actor que la fracción XXXVII, relativa a las facultades del Ayuntamiento en materia de expropiación, es contraria al artículo 115 constitucional. Esta norma se encuentra íntimamente relacionada con lo que dispone la fracción XXIII del artículo 52 de la ley en estudio, por lo que se procederá a efectuar el análisis de ambas normas de manera conjunta.

    Las fracciones XXXVII del artículo 49 y XXIII del artículo 52 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., a que se hace referencia, disponen lo siguiente:

    "Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

    "...

    XXXVII. Autorizar, mediante el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los integrantes, las solicitudes de expropiación de bienes por causa de utilidad pública, como lo previene la Constitución Política del Estado deHidalgo.

    "Artículo 52. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:

    "...

    XXIII. Solicitar, con el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, la expropiación de bienes por causa de utilidad pública, como lo previene la Constitución Política del Estado de H..

    De los preceptos transcritos se desprenden los siguientes supuestos:

    1. En primer lugar, que el Ayuntamiento está facultado para, por medio de la votación de cuando menos las dos terceras partes, formular solicitud al gobernador de la entidad a fin de que éste realice la expropiación de bienes por causa de utilidad pública.

    2. Que esta autorización debe realizarse a través del presidente municipal.

    3. Que en el proceso de expropiación de bienes por causa de utilidad pública, el papel del Municipio se reduce a la realización de la solicitud, pues la declaración de expropiación le corresponde al gobernador.

    4. Que tal determinación se basa en lo dispuesto por la Constitución del Estado de H..

      Esta minoría considera que los supuestos jurídicos anteriores son inconstitucionales, porque restringen los alcances de la facultad expropiatoria del Municipio al reducir sus facultades a las de un mero gestor en esta materia, invadiendo de esta manera el ámbito de acción municipal derivado de los artículos 115, fracción I y 27, fracción VI, de la Constitución Federal.

      Ahora bien, el artículo 27 de nuestra Constitución Federal, en materia de expropiación, dispone lo siguiente:

      "Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

      "Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

      (Reformado, D.O.F. 6 de enero de 1992)

      "La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

      "...

      "VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

      Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. ...

      El artículo 27 de la Constitución Federal, en su párrafo segundo y en su fracción VI, en la parte que al estudio interesa, regulan la expropiación.

      La expropiación es un acto de derecho público que impone unilateralmente a una persona la transferencia de la propiedad de determinados bienes, para la satisfacción de los fines del Estado, por causa de utilidad pública y mediante indemnización. Ésta constituye, sin duda, uno de los más enérgicos medios con que cuenta el Estado para el cumplimiento y satisfacción de sus objetivos.

      Ahora bien, en términos del artículo 27 de la Constitución Federal, para toda expropiación por causa de utilidad pública se requieren los siguientes elementos: primero, ley que determine las causas en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada; segundo, declaración de la autoridad administrativa de que es de utilidad pública esa ocupación y, tercero, las diligencias de expropiación que tengan por objeto fijar el monto de la indemnización.

      Para efectos de la presente resolución, se hará referencia a los dos primeros elementos.

      1. Del primer elemento en el que se requiere que las leyes, bien sean de la Federación o de los Estados, regulen las causas de utilidad pública, es dable interpretar que la Constitución Federal establece una reserva de ley respecto de las mismas, lo que desde luego se entiende, pues la ley destaca por su importancia como producto normativo clave en el Estado de derecho, mismo que tiene un nutriente defensivo de dos de los derechos más importantes del ser humano: la libertad y la propiedad.

        El contenido de la reserva de ley consiste en que por medio de un mandamiento constitucional se reserva al legislador la regulación de una materia, o de los aspectos esenciales de esta materia; la reserva de ley constituye una norma competencial que entrega a la potestad legislativa del Estado el control de una materia, por tanto, al mismo tiempo de que constituye una prerrogativa, lleva implícita una obligación para el legislador.

        Desde esta perspectiva, corresponderá única y exclusivamente al Congreso de la Unión y a los Congresos Locales, mediante ley, la determinación de los supuestos jurídicos que lleven implícita la utilidad pública. Lo anterior queda circunscrito a que cada uno de éstos actúen dentro de su competencia, es decir, a la Federación le corresponderá normar aquellos supuestos relacionados con sus facultades expresas, determinadas en la Constitución Federal, mientras que a las entidades federativas les corresponderá legislar en aquellos supuestos de utilidad pública relacionados con sus facultades, que en términos del artículo 124 son aquellas que no se encuentren determinadas expresamente para la Federación; en términos del artículo 122, las facultades que expresamente se le confieran a la asamblea y respecto de las no conferidas legislará el Congreso de la Unión y, además, a las Legislaturas Estatales también les corresponderá legislar aquellos supuestos relativos a las facultades del Municipio, en virtud de que éste carece de órgano legislativo, en aquellas materias que la Constitución reserva en forma exclusiva al Municipio, en su artículo 115.

        Sirve de apoyo al criterio anterior, la tesis de la Segunda Sala publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.L., página 4365, que a la letra indica:

        "EXPROPIACIÓN. El párrafo segundo de la fracción VI del artículo 27 constitucional dice: ?Las leyes de la Federación y de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dicha ley, la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente?. Ni en este párrafo ni en su ley reglamentaria, se establece la línea de demarcación que separa la jurisdicción federal de la jurisdicción de los Estados. Por consiguiente, la solución del problema hay que buscarla en otros preceptos de la misma Constitución, la que en su artículo 41 establece: ?el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos establecidos por la Constitución Federal y por las particulares de los Estados, que nunca podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal?. De acuerdo con este precepto, la jurisdicción federal en materia de expropiación, debe determinarse en razón de la competencia que la Constitución otorga a los Poderes de la Unión. Por su parte, el artículo 124 del Pacto Federal, manda: ?las facultades que no estén expresamente concedidas por ésta, a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados?. Así, para demarcar la órbita de la competencia federal en materia de expropiación, debe atenderse a las facultades expresas concedidas a los funcionarios federales, por la propia Constitución. Ahora bien, conforme al artículo 73, fracción VI, de la misma, la Federación tiene jurisdicción territorial sobre todos los bienes ubicados en el Distrito y Territorios Federales, y dicha jurisdicción se integra con otros elementos a diferencia de la de los Estados, cuya jurisdicción es exclusivamente territorial, pues la Federación, además del elemento territorial integra su jurisdicción atendiendo a la naturaleza de los bienes y por razón de la materia, según se desprende de los artículos 28 y 73 fracciones X y XVII y demás relativos de la tan repetida Constitución. Tomando en cuenta estos antecedentes, ni por razón territorial ni por razón de la naturaleza del bien ni por razón de la materia, está facultada la Federación para expropiar un ingenio azucarero, sin que pueda alegarse en contra, que la Federación está facultada para legislar en materia de sociedades cooperativas, porque esta facultad debe ejercitarse para los fines que fue otorgada, entre los cuales no se encuentra favorecer a esta clase de sociedades, con menoscabo del patrimonio de los particulares, aplicando la Ley de Expropiación a bienes que están sujetos a la soberanía de los Estados.

        Amparo administrativo en revisión 8756/41. Compañía Azucarera del M., S.A. 19 de febrero de 1943. Unanimidad de cinco votos. Relator: F.C..

      2. Por cuanto se refiere al segundo requisito, esto es, al de declaración de la expropiación por la autoridad administrativa, éste resulta de suma importancia, puesto que la Constitución Federal ordena que la regulación de las causas de utilidad pública se realice a través de ley por el Poder Legislativo, pero deja la declaración de la existencia de dicha utilidad y la declaración de expropiación a la autoridad administrativa, la que deberá actuar de acuerdo con la ley.

        Lo anterior excluye de la declaración de la expropiación cualquier participación de una autoridad que no sea administrativa, como la legislativa o la judicial. Así lo ha interpretado la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXVI, página 2269, que indica:

        "EXPROPIACIÓN. Para toda expropiación por causa de utilidad pública, se requieren los siguientes elementos: primero, ley que determine las causas en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada; segundo, declaración de la autoridad administrativa, de que, en determinados casos, es de utilidad pública esa ocupación; y tercero, diligencias de expropiación, que tengan por objeto fijar el monto de la indemnización. Para que pueda llevarse a cabo la expropiación, no es circunstancia indispensable que exista una ley orgánica o reglamentaria del artículo 27 constitucional, pero sí lo es que se haga la declaración por la autoridad administrativa, y si aquélla procede de un cuerpo legislativo, con esto se viola lo dispuesto por el artículo 27 constitucional.

        Amparo administrativo en revisión 935/23. R. de I.E.. 23 agosto de 1929. Mayoría de cuatro votos. Disidente: S.U.. R.: J.G.V..

        Ahora bien, en el caso es importante realizar la interpretación de lo que se debe entender por autoridad administrativa, misma que es identificada con quien ejerce la administración pública, esto es, en la mayoría de los casos con el Poder Ejecutivo.

        Ciertamente, el párrafo segundo de la fracción VI del artículo 27 constitucional faculta expresamente al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Estaduales para expedir leyes de expropiación, y de acuerdo con ellas, la autoridad administrativa, identificada ésta con el presidente de la República, en términos del artículo 80, gobernadores de los Estados, de acuerdo con el 116, jefe de Gobierno del Distrito Federal, en términos del artículo 122 y, en lo que al caso interesa, el Ayuntamiento, en términos del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, respectivamente, serán las facultadas para hacer las declaraciones de expropiación.

        La afirmación de que el Ayuntamiento constituye también un sujeto expropiante, se sostiene en una interpretación histórica y sistemática.

        El artículo 27 de la Constitución Federal de 1857 regulaba lo siguiente:

        Artículo 27. La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que debe hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.

        En los debates del Congreso Constituyente de 1856 del antecedente del artículo 27 constitucional citado, que fue presentado en la iniciativa como artículo 23, se sostuvo:

        "Sesión del 14 de agosto de 1856.

        "Se pone a discusión el artículo 23.

        "El señor Fuente dice que debe manifestarse que quien puede ocupar la propiedad particular es el gobierno.

        "El señor P.A. replica que no hay necesidad, porque ya se sabe que quien puede ocupar la propiedad es el representante del interés público.

        "El señor Fuente dice que se han dado casos de expropiación por algunos alcaldes o Municipios.

        "El señor A. contesta que para que no se den estos casos, se consigna el artículo constitucional.

        "El señor P. dice que, según el señor A., los alcaldes o Municipios podrán expropiar.

        El señor A. replica que sí, cuando representen la causa pública.

        De lo anterior tenemos que desde la Constitución de 1857 se consideró al Municipio como sujeto expropiante.

        En los antecedentes legislativos que dieron origen a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente, no existieron realmente demasiados elementos respecto a la expropiación.

        Así, en el Proyecto de Constitución presentado por don V.C. se expuso lo siguiente:

        "El artículo 27 de la Constitución de 1857 faculta para ocupar la propiedad de las personas sin el consentimiento de ellas y previa indemnización, cuando así lo exija la utilidad pública. Esta facultad es, a juicio del gobierno de mi cargo, suficiente para adquirir tierras y repartirlas en la forma que se estime conveniente entre el pueblo que quiera dedicarse a los trabajos agrícolas, fundando así la pequeña propiedad, que debe fomentarse a medida que las públicas necesidades lo exijan.

        "La única reforma que con motivo de este artículo se propone, es que la declaración de utilidad sea hecha por la autoridad administrativa correspondiente, quedando sólo a la autoridad judicial la facultad de intervenir para fijar el justo valor de la cosa de cuya expropiación se trata."

        En lo que al tema respecta no hubo referencia directa en los debates del Constituyente.

        R. respecto del aspecto histórico, tenemos que desde la Constitución de 1857 se reconoció al Ayuntamiento como sujeto expropiante, cuando éste representare la causa pública y que en la Constitución de 1917 se determinó expresamente que corresponde a la autoridad administrativa realizar la declaración respectiva.

        Además, del aspecto histórico hay que atender uno sistemático.

        Ciertamente, cuando la Constitución Federal alude a la "autoridad administrativa" en el artículo 16, en el caso de las visitas domiciliarias; en el 21, en relación con la facultad de emitir reglamentos gubernativos y de policía, y en el 27, en el caso de la expropiación, hace referencia al Poder Ejecutivo Federal, al Poder Ejecutivo Estatal, al del Distrito Federal, así como a los Ayuntamientos.

        Así, la Constitución Federal al referirse a la "autoridad administrativa" faculta a los Ayuntamientos para realizar visitas domiciliarias, para emitir los reglamentos gubernativos y de policía y, además, lo habilita como sujeto expropiante.

        Por otra parte, debe atenderse al contenido del artículo 27, fracción VI, primer párrafo, de la Constitución Federal, que indica:

        VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

        De lo anterior tenemos que la Constitución Federal autoriza a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para la prestación de los servicios públicos, lo anterior también conlleva a que una de las formas de adquisición de tales bienes es la expropiación, a fin de que, en el caso de los Municipios, los mismos puedan prestar de manera eficiente las funciones y servicios públicos que con exclusividad le concede el artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal.

        En efecto, debemos acudir al principio interpretativo de fortalecimiento municipal reconocido por este Alto Tribunal al resolver las controversias constitucionales 18/2001 y 19/2001, falladas el dieciocho de marzo de dos mil tres, consistente en que la interpretación del referido precepto constitucional y de sus artículos transitorios se debe hacer siempre bajo la idea de fortalecer al Municipio, para así darle eficacia material y no sólo formal a la institución del Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales.

        El citado principio se plasmó en la jurisprudencia P./J. 36/2003 del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1251, que a la letra indica:

        "BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del órgano reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativorealizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."

        Bajo la orientación de dicho principio debemos interpretar la fracción VI del artículo 27 de la Constitución Federal, en el sentido de que al referirse a la autoridad administrativa se alude al Municipio como sujeto expropiante, en atención a las siguientes razones:

    5. La Constitución Federal, en la fracción I del artículo 115, indica que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular.

      Como ha quedado sentado en el inicio del estudio, la sustitución del término "administrar" por "gobernar" es de radical importancia y no debe interpretarse como un simple cambio semántico, pues su reconocimiento expreso como ámbito de gobierno es fundamental para sostener la existencia de una autonomía verdadera del Municipio y una consolidación de sus facultades de autogobierno, creación normativa y toma de sus propias decisiones financieras y políticas, que implican el que sea éste quien determine su rumbo y destino, es decir, se le reconoce como un nivel de organización política con facultades autónomas cuya responsabilidad es con su población y no directamente con los Poderes Estatales.

    6. Asimismo, la reforma otorgó al Municipio en la fracción III del multicitado artículo 115, un catálogo de funciones y servicios públicos exclusivos.

      Efectivamente, el artículo en comento indica:

      "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

      "...

      "III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

      (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

      "a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

      "b) Alumbrado público.

      (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

      "c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

      "d) Mercados y centrales de abasto.

      "e) Panteones.

      "f) Rastro.

      (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

      "g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

      (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

      "h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y Tránsito; e

      "i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

      (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

      "Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

      (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

      "Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;

      (Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

      Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

      El reconocimiento expreso de una esfera de competencias exclusivas en la fracción citada, lleva también implícita el reconocimiento de las facultades para poder prestar dichas funciones y servicios de manera eficaz y eficiente.

      Asimismo, en la fracción V se le reconocen importantes facultades al Municipio en materia de planeación, asentamientos humanos y equilibrio ecológico. Dicha fracción indica:

      "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

      "...

      (Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

      "V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

      "a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

      "b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

      "c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

      "d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

      "e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

      "f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

      "g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

      "h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

      "i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

      "En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

      La expropiación es uno de los medios para cumplir con tan importantes funciones en materia de servicios y funciones públicas, asentamientos humanos y materia ecológica, pues los Municipios no deben estar sujetos a la decisión del gobernador sobre si procede o no la expropiación, ya que ello entorpecería el ejercicio de las facultades que expresamente le reconoce la Constitución Federal.

      Por las razones anteriores, consideramos que el Ayuntamiento es una "autoridad administrativa", en términos de la fracción VI del artículo 27 de la Constitución Federal y, por tanto, es un sujeto expropiante, cuando menos en las funciones, servicios y facultades que la Constitución Federal le atribuye con exclusividad.

      Lo anterior desde luego presupone en primer lugar la existencia previa de una ley que determine los casos en que haya utilidad pública, en atención al principio de reserva de ley; segundo, que exista en la ley un procedimiento administrativo que regule la forma de realizarse las expropiaciones, con respeto a las garantías que en materia de expropiación la Constitución Federal establece y, por último, que el Ayuntamiento, aplicando esa ley, decida en cada caso si existe o no esa necesidad para que se verifique la expropiación.

      Es importante destacar que esta facultad debe ser ejercida por el Ayuntamiento y no por uno solo de sus miembros, pues la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal dispone que las competencias que la misma reconoce al Gobierno Municipal se desempeñarán por el Ayuntamiento en forma exclusiva.

      Bajo esta tesitura, toda vez que las fracciones XXXVII del artículo 49 y XXIII del artículo 52 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., obligan al Ayuntamiento a solicitar la declaración de la expropiación al gobernador, reduciendo el papel del Ayuntamiento a un mero gestor ante el gobernador que estará sujeto a su decisión en cuestiones que atañen a su competencia constitucional exclusiva, es evidente que se está transgrediendo la facultad para expropiar de la que ha sido investida el Municipio a nivel constitucional, razón por la cual las normas en estudio resultan violatorias de los artículos 27, fracción VI, párrafos primero y segundo, y 115, fracción I, de la Constitución Federal, por lo que debe declararse su invalidez.

      No es óbice a lo anterior, el contenido del artículo 71, fracción LI, de la Constitución del Estado de H., que señala:

      "Artículo 71. Son facultades y obligaciones del gobernador:

      "...

      "LI. Decretar expropiaciones por causa de utilidad pública, mediante el pago de las indemnizaciones que correspondan conforme a la ley."

      Lo anterior, porque a dicho precepto debe dársele una interpretación conforme con los artículos 27, fracción VI, párrafos primero y segundo, y 115, fracción I, de la Constitución Federal, pues debe interpretarse en el sentido de que la facultad conferida al gobernador de la entidad para decretar las expropiaciones por causa de utilidad pública y mediante indemnización es por lo que hace al ámbito estatal, lo que de ninguna manera excluye la competencia expropiatoria que posee el Municipio consagrada en la norma constitucional federal.

      Bajo este tenor, debe declararse la invalidez de la fracción XXXVII del artículo 49, sólo en la porción normativa que establece "... las solicitudes de ...", por lo que para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

      XXXVII. Autorizar, la expropiación de bienes por causa de utilidad pública.

      Por las mismas razones debe declararse la invalidez del artículo 52, fracción XXIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H..

      Pasando a otro tema, esta minoría, en suplencia de la deficiencia de la demanda, estima que la fracción XXI del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., al establecer como facultad del Ayuntamiento la de suspender a sus miembros en caso de proceso por responsabilidad provenientes de faltas o delitos oficiales en tanto se defina su situación jurídica, transgrede el artículo 115 constitucional, dado que de conformidad con dicho precepto, esta facultad es exclusiva de las Legislaturas de los Estados.

      La fracción XXI del artículo 49 de la ley en estudio dispone lo siguiente:

      "Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

      "...

      XXI. Suspender a sus miembros en caso de proceso por responsabilidad provenientes de faltas o delitos oficiales en tanto se defina su situación jurídica. En caso de inhabilitación o de falta definitiva de un miembro del Ayuntamiento, se llamará al suplente para que entre en funciones conforme a esta ley.

      Sobre el particular, la fracción I, tercer párrafo, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expresamente señala lo siguiente:

      Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

      De ello se desprende que sólo las Legislaturas de los Estados están facultadas para suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, siempre y cuando la decisión se tome por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes; se actualice alguna de las causas graves que la ley local establezca, y que los miembros del Ayuntamiento hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y formular los alegatos que a sus intereses convengan.

      De lo anterior se sigue que la fracción XXI del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., que dispone que los Ayuntamientos de esa entidad federativa están facultados para suspender a sus miembros en caso de proceso por responsabilidad proveniente de faltas o delitos oficiales en tanto se defina su situación jurídica, resulta contrario a lo que expresamente dispone el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal pues, se insiste, esta es una atribución que la N.F. le otorga de manera exclusiva a las Legislaturas de los Estados.

      En esa virtud, lo que procede es declarar inconstitucional la fracción XXI del referido artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H..

      Similar criterio sostuvo el Tribunal Pleno al resolver, en sesión de veinticinco de noviembre de dos mil tres, la controversia constitucional 44/2002 promovida por el Poder Legislativo del Estado de Jalisco en contra del Ayuntamiento Constitucional de Mazamitla, Jalisco, en la cual fue ponente el Ministro H.R.P..

      Por otro lado, esta minoría, con fundamento en el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia, procede al análisis oficioso del segundo párrafo de la fracción XXXIV del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., toda vez que se estima que es contraria al contenido del artículo 117, fracción VII, constitucional.

      A fin de poder evidenciar lo anterior, en primer lugar resulta conveniente acudir al texto de la fracción referida que señala:

      "Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

      "...

      "XXXIV. Autorizar al presidente municipal, la celebración de contratos con particulares e instituciones oficiales, sobre asuntos de interés público, en los términos de ley. Al efecto, los Ayuntamientos están facultados para obligarse crediticiamente a través del presidente municipal; en este caso, se deberán observar los criterios de aprobación establecidos en ésta ley, así como las disposiciones de la ley de la materia.

      "Los Municipios, sólo podrán contraer obligaciones o empréstitos, cuando se destinen a inversiones como infraestructura y proyectos públicos productivos auto recuperables, conforme a las disposiciones que establezca la Legislatura del Estado a través de una ley.

      "Los Municipios, podrán contratar deuda pública con base en el estudio técnico de su capacidad crediticia, o calificación de deuda que se emita de acuerdo a la normatividad vigente."

      Como se logra desprender de la anterior transcripción, la ley reclamada faculta al Ayuntamiento para que autorice al presidente municipal a obligarse crediticiamente, con la finalidad de que celebre contratos sobre cuestiones de interés público, y señala además que "sólo podrán contraer obligaciones o empréstitos, cuando se destinen a inversiones como infraestructura y proyectos públicos productivos auto recuperables".

      Resulta conveniente señalar que el empréstito como fuente de financiamiento del gasto del Ayuntamiento, surge como una alternativa, ante la insuficiencia financiera de los Municipios y, por el otro lado, la responsabilidad de atender, entre otras cuestiones, la prestación de los servicios públicos municipales y el desarrollo de sus comunidades.

      En efecto, a raíz de la insuficiencia de los ingresos percibidos en el Municipio, tanto por la vía de sus contribuciones como de las participaciones y aportaciones federales y estatales, se generan reacciones diversas en la población municipal que percibe la incapacidad del Municipio de proporcionar los servicios públicos más indispensables, o bien, de impulsar el desarrollo en sus comunidades, hasta el riesgo latente de estallido social por insatisfacción de sus necesidades primarias.

      Las alternativas de solución resultan ser cada vez más escasas y, entre ellas, una de las más válidas desde el punto de vista jurídico y social, consiste en las obtención de recursos a través de empréstitos que los Municipios puedan obtener valiéndose de los organismos oficiales creados con esa finalidad o de aquellas instituciones o grupos con posibilidad de ofrecer financiamiento ventajoso para las obras municipales.

      Esta situación ha sido recogida en nuestra Constitución Federal, en el artículo 117, fracción VIII, que regula lo siguiente:

      "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

      "...

      "VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

      "Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive de los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

      Del texto anterior se desprende que los Municipios podrán acceder al crédito, siempre y cuando cumplan con las bases que establezca la ley y, además, dichos recursos se destinen a inversiones públicas productivas.

      Ahora bien, el artículo en estudio agrega a la condición de productivas el calificativo de "auto recuperables", situación que esta minoría considera inconstitucional, por violación al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, razón por la cual resulta importante fijar los alcances de dicho artículo.

      En primer lugar, resulta importante atender a la evolución que ha tenido el citado precepto constitucional.

      Hasta antes de mil novecientos ochenta y uno el artículo 117, fracción VIII, constitucional establecía:

      "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

      "...

      "VIII. Emitir títulos de deuda pública, pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional; contratar directa o indirectamente préstamos con gobiernos de otras naciones, o contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando haya de expedirse títulos o bonos al portador o transmisibles por endoso.

      Los Estados y los Municipios no podrán celebrar empréstitos sino para la ejecución de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos.

      Del precepto antes transcrito se logra desprender que los empréstitos que celebraban los Estados y los Municipios al amparo del anterior artículo 117, fracción VII, de la Constitución Federal, se debían destinar a la ejecución de obras que directamente produjeran un incremento en sus respectivos ingresos y que generaran directamente riqueza y medios de pago suficientes. Es decir, subyacía la idea de que el gasto general del Estado se financiara con los demás ingresos propios y de que el crédito público, por tratarse de un ingreso complementario, pudiera ser empleado para la ejecución de obras que por sí mismas generaran su capacidad de pago.

      La experiencia en la aplicación de este precepto constitucional era válida para la Federación, sin embargo, ante la insuficiencia de ingresos de los Estados y Municipios no les permitía contar con la capacidad de auto recuperación que la propia Constitución establecía, por lo que veían limitadas, en grado considerable, sus posibilidades para financiar eldesarrollo local y urbano mediante la realización de otras importantes inversiones productivas, tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura urbana, entre otras, así como para la prestación de los servicios públicos que son demandados de manera constante para satisfacer necesidades comunitarias.

      Así, ante la indiscutible necesidad de abrir nuevos mecanismos para una mejor y más equitativa asignación regional de recursos, de robustecer las haciendas estatales y municipales, de diversificar la actividad económica y promover el desarrollo local y urbano, que garantizara el crecimiento más autónomo y racional de las entidades federativas y de sus Municipios, así como de facilitarles el acceso al crédito público, mismo que se encontraba limitado a empréstitos destinados a la ejecución de obras directamente redituables, el Constituyente Permanente, mediante decreto de reforma de veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y uno, modificó el citado precepto para quedar como sigue:

      "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

      "...

      "VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

      "Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

      En la exposición de motivos de la reforma constitucional se refirió lo siguiente:

      "Cuando en 1917 se promulgó nuestra Constitución, México contaba con 15 millones de habitantes, hoy somos cinco veces más y en pocos años llegaremos a los 100 millones de mexicanos.

      "Debemos, por tanto, continuar fincando las bases para que nuestro país sea propicio al desarrollo de una vida más justa, que ofrezca un mayor bienestar a todos los mexicanos y que la riqueza alcanzada con tanto esfuerzo bajo la dirección e impulso de los gobiernos emanados de la Revolución, se distribuya de manera equilibrada y armónica en todas las regiones del país.

      "La política de fortalecimiento del federalismo trazada por el Ejecutivo a mi cargo, toma ese reclamo como soporte y fija como propósito el equilibrio nacional.

      "El objetivo de esta política es propiciar, respetando la autonomía de cada uno de los ordenes de gobierno, el desarrollo cabal y libre de los Estados y Municipios, para proveer el cumplimiento eficiente de las tareas que la Constitución les encomienda y para que sean promotores del bienestar de los mexicanos que residen en sus territorios.

      "Esta directriz, en su vertiente económica, se ha planteado como el robustecimiento financiero de los Estados y de los Municipios, para asegurar que estos cuerpos esenciales de nuestra organización política cuentan con los recursos suficientes para llevar a cabo con mayor intensidad y rapidez las tareas que les corresponden en el quehacer nacional.

      "En ejecución de esta política, se han empleado los procedimientos constitucionales apropiados de colaboración y coordinación entre los tres cuerpos básicos de gobierno.

      "El mecanismo más importante es sin duda el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Ha permitido la armonización y articulación de la estructura impositiva nacional y, además, configurar un instrumento moderno y dinámico en el que los Estados y Municipios participan integralmente de la recaudación federal. Garantiza que las participaciones se incrementen en función de la actividad económica general y de la regional, además de que hace posible complementarlas con recursos adicionales mediante la colaboración administrativa de cada entidad.

      "La coordinación fiscal fija mecanismos equitativos de distribución de las participaciones, entre los que destacan el fondo complementario, concebido como un instrumento que permite equilibrar las diferencias de cada uno de los Estados, y la determinación de que los Estados coordinados en impuestos con la Federación entreguen a sus Municipios cuando menos el 20% de las participaciones que les correspondan.

      "La importancia del nuevo régimen se aprecia plenamente con los primeros resultados obtenidos. En menos de un año de aplicación, se han entregado participaciones por 79.165 millones de pesos, que representan un 60% más de las que corresponden a igual periodo conforme al sistema anterior.

      "El Ejecutivo a mi cargo, en iniciativa diversa, propone al H. Congreso de la Unión mejorar estas importantes medidas de participación, aumentando el porcentaje que del total de ingresos federales se destinarán a constituir el fondo complementario de participaciones, así como otros modos de colaboración administrativa que permitan, inclusive a los Municipios, aplicar disposiciones federales para coadyuvar en el cobro de ciertos ingresos de la Federación.

      "El otorgamiento de créditos a Estados y Municipios es otra de las acciones que el Gobierno Federal realiza para robustecer sus haciendas públicas. En esta materia, cabe destacar la actuación del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.A., que es la institución nacional de crédito especializada para apoyar los programas de inversión pública para el desarrollo regional y urbano.

      "Se han venido empleando otras fórmulas de colaboración mediante la celebración de los Convenios Únicos de Coordinación con los que se realizan acciones conjuntas entre la Federación, los Estados y los Municipios para la ejecución de programas de inversiones públicas de interés general y beneficio regional.

      "Adicionalmente se continúan otorgando créditos y apoyos técnicos y se realizan otras formas de colaboración entre Federación, Estados y Municipios a efecto de coordinar en igual sentido las acciones públicas de los tres órdenes de gobierno.

      "En esta estrategia de robustecimiento de las haciendas estatales y municipales se encuentra incorporado el propósito de facilitarles el acceso al crédito público, mismo que hoy está limitado a empréstitos destinados a la ejecución de obras directamente redituables.

      "Al respecto, la Constitución establece en sus artículos 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, que los empréstitos que celebre el Estado, Federación, Estados o Municipios se destinarán a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en sus respectivos ingresos. Solamente se exceptúan los empréstitos que la Federación tenga que realizar con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante una emergencia nacional declarada en los términos del artículo 29 constitucional.

      "El propósito de estas disposiciones consiste en que los empréstitos generen directamente riqueza y medios de pago suficientes. En ellas subyace la idea de que el gasto general del Estado se financie con los demás ingresos propios y de que el crédito público, por tratarse de un ingreso complementario, puede ser empleado para la ejecución de obras que por sí mismas generen su capacidad de pago.

      "Esta regla, en su conceptuación lógica, ha partido de la premisa de que el Estado se encuentre en aptitud de dedicar porción considerable de sus ingresos propios a la ejecución de aquellas inversiones públicas productivas que, si bien no los producen de manera directa, constituyen los bienes que servirán de soporte a la promoción de actividades socioeconómicas generales, generándose indirectamente impuestos y otros ingresos estatales. Este es el caso de la construcción de obras hidráulicas, de comunicaciones y otras importantes obras públicas.

      "La experiencia en la aplicación de este precepto constitucional ha confirmado que esta premisa es válida para la Federación, empero en el caso de Estados y Municipios ha sido notorio que la insuficiencia de sus ingresos no les ha permitido contar con esta capacidad, por lo que han visto limitadas, en grado considerable, sus posibilidades para financiar el desarrollo local y urbano mediante la realización de otras importantes inversiones productivas tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura urbana, y otras obras y servicios públicos que son demandados de manera inaplazable para satisfacer necesidades comunitarias.

      "Es indiscutible la necesidad de abrir nuevos mecanismos para una mejor y más equitativa asignación regional de recursos con el propósito de diversificar la actividad económica y promover el desarrollo local y urbano, pues de este modo se garantiza el crecimiento más autónomo y racional de las entidades federativas y de sus Municipios.

      "Se estima que entre estos mecanismos, el papel del crédito público local será cada día más importante como instrumento complementario para financiar el desarrollo estatal y municipal.

      "De otra parte, por su importancia y significado la facultad estatal de comprometerse económicamente, debe estar sujeta a una autodisciplina que asegure su ejercicio prudente y responsable.

      "El Ejecutivo a mi cargo estima que es factible conciliar ambos imperativos. Con esa convicción, se presenta esta iniciativa para que se reforme el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, replanteando ante la soberanía nacional esta cuestión tan trascendente para el financiamiento del gasto público de Estados y Municipios, en el que resulta menester realizar un esfuerzo no sólo de eficiencia, sino también, y fundamentalmente, de suficiencia de recursos.

      "Se propone, en primer lugar, reafirmar el principio constitucional de que a los Estados y Municipios les está prohibido comprometer su crédito público con gobiernos de otras naciones y con extranjeros, o contraer obligaciones crediticias que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

      "Es un elemento básico en nuestra estructura federal que frente al extranjero sólo actúe el Estado Nacional. Este requisito indispensable de unidad y cohesión, trasladado al campo del crédito público, determina que la nación sólo pueda comprometerse fuera de las fronteras, en todo o en parte, a través del Estado Federal.

      "La iniciativa, por tanto, introduce pequeños cambios en el modo como se expresa este principio con el propósito de darle precisión y claridad ante las diversas formas como en esta época se compromete el crédito público.

      "El propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del precepto constitucional que nos ocupa, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades.

      "En esa virtud, se propone que el destino del crédito público estatal y municipal sea la realización de inversiones públicas productivas, con lo cual se comprenderá la situación actual de efectuar, prioritariamente, obras que generen directamente ingresos, y se abrirá la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generen recursos públicos.

      "Cabe hacer notar que la materia a la que ahora podrán destinarse los empréstitos estatales y municipales no admite salvedad alguna, con lo cual se impide que pudieran dedicarse a cubrir obligaciones de gasto corriente o a operaciones de conversión, mismas que, como hasta ahora, quedarán claramente excluidas.

      "La ampliación del concepto hará posible que los Estados y Municipios puedan contraer créditos para la realización de inversiones prioritarias que exijan un desembolso inmediato, con lo que se logrará por consecuencia, la ampliación de su capacidad de realización de los programas de gobierno.

      "Las inversiones públicas productivas que se realicen, impulsarán, sin lugar a dudas, la actividad económica regional y urbana; favorecerán el crecimiento de la economía y permitirán la generación de ingresos fiscales con los que se amorticen los créditos en los plazos en que se haya diferido el pago. La creación de nuevos modos de financiamiento del gasto público y el aumento de la recaudación fiscal que se producirá como consecuencia, aumentarán la capacidad de pago de los Estados y Municipios.

      "Se propone, complementariamente, precisar las bases de un proceso que correlacione la participación que les corresponde a los Poderes de los Estados en este importante campo de determinación de sus programas de financiamiento a través del crédito público.

      "Se exige una planeación anual adecuada de los instrumentos de financiamiento presupuestal del gasto público de Estados y Municipios, en la que se determine cuidadosamente el papel que corresponda a su crédito público.

      "Las bases de disciplina en el uso del crédito y de vigilancia de la capacidad de pago de Estados y Municipios consisten en señalar al Poder Legislativo Local la responsabilidad de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de autorización y ejercicio de los préstamos.

      "Las autorizaciones que en su caso se otorguen, serán determinadas año con año, por las propias legislaturas al expedir, respectivamente, las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos estatal y municipal, mediante el señalamiento de los conceptos de inversión en las obras y los servicios públicos productivos correspondientes y hasta por los importes que se fijen para cuidar de su respectiva capacidad de pago.

      "Al Poder Ejecutivo Estatal y a los presidentes municipales les corresponderá el ejercicio de las autorizaciones anuales respectivas, quedando comprometidos ante el pueblo de su cabal cumplimiento al establecerse, como necesaria consecuencia, su obligación de informar y comprobar la correcta aplicación de las autorizaciones y de los empréstitos al rendir la cuenta pública.

      "Se precisa también que forman parte de la autorización respectiva y, por tanto, quedarán sujetos a los mismos requisitos y controles, los créditos y empréstitos que contraigan los organismos descentralizados y empresas públicas pertenecientes a los Estados y Municipios. Esta disposición aclara que dichos financiamientos integran una unidad con el crédito público directo de los propios Estados y Municipios, lo cual es indispensable prever expresamente considerando la importancia creciente de la organización paraestatal y a fin de mantener la cohesión de la estructura financiera local.

      "La reforma que se propone, tiene un importante significado para el robustecimiento de las haciendas públicas locales y para el financiamiento del desarrollo regional y urbano, pero no debe perderse de vista que está estrechamente vinculada con el propósito de que los órganos fundamentales de gobierno de los propios Estados y Municipios dirijan sus finanzas públicas hacia los objetivos nacionales.

      "Se tiene el convencimiento de que las medidas que se proponen son un paso más de apoyo al federalismo, que es doctrina, modo de organización y de vida nacional, el cual es indispensable robustecer pues constituye el instrumento más vigoroso de que la nación dispone para trazar el camino que ha elegido y para lograr las metas que se ha fijado."

      Como se desprende de la exposición de motivos, el propósito de la reforma fue ampliar la materia a la que podrían destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades, señalando además, que el destino del crédito público estatal y municipal fuera la realización de inversiones públicas productivas, con lo cual se comprendiera la situación de efectuar, prioritariamente, obras que generaran directamente ingresos, abriendo la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generaran recursos públicos.

      Es decir, la materia a la que ahora podrán destinarse los empréstitos estatales y municipales no admite salvedad alguna, con lo cual se impide que pudieran dedicarse a cubrir obligaciones de gasto corriente o a operaciones de conversión, mismas que están claramente excluidas.

      La ampliación del concepto hizo posible que los Estados y Municipios pudieran contraer créditos para la realización de inversiones prioritarias que exigieran un desembolso inmediato, ampliando así su capacidad de realización de los programas de gobierno.

      No obstante lo anterior, el segundo párrafo de la fracción XXXIV del artículo 49 de la Ley Orgánica del Estado de H., dispone que las obligaciones o empréstitos que adquieran los Municipios deberán destinarse a infraestructura y proyectos públicos productivos auto recuperables.

      La expresión "auto recuperable" está compuesta por el término "auto", que significa "por sí mismo" y "recuperable", que deriva del verbo "recuperar"; ambos términos son definidos por el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española de la siguiente manera:

      «Auto. Del gr. Auto. 1. elem. compos. que significa «propio» o «por uno mismo». A., Autobiografía, Automóvil.»

      "Recuperar. (Del lat. recuperare.) 1. tr. Volver a tomar o adquirir lo que antes se tenía. // 2. (tr.) Volver a poner en servicio lo que ya estaba inservible. // 3. (tr.) Trabajar un determinado tiempo para compensar lo que no se había hecho por algún motivo. // 4. (tr.) Aprobar una materia o parte de ella después de no haberla aprobado en una convocatoria anterior. // 5. prnl. Volver en sí. // 6. (prnl.) Volver alguien o algo a un estado de normalidad después de haber pasado por una situación difícil."

      Por tanto, cuando el texto legal que ahora se impugna condiciona a que las obligaciones o empréstitos que contraigan los Municipios se destinen a infraestructura y proyectos públicos productivos auto recuperables, quiere decir que estos últimos deben generar, por sí mismos y de manera directa, los ingresos suficientes para cubrir el monto invertido en el financiamiento, contrariamente a lo dispuesto por la actual fracción VIII del artículo 117 constitucional.

      Por las razones anteriores, debe declararse inválida la porción normativa que dice "auto recuperables", por lo que el segundo párrafo de la fracción XXXIV del artículo 49 de la ley impugnada, para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

      "Artículo 49. ...

      "XXXIV. ...

      "Los Municipios, sólo podrán contraer obligaciones o empréstitos, cuando se destinen a inversiones como infraestructura y proyectos públicos productivos conforme a las disposiciones que establezca la Legislatura del Estado a través de una ley."

  6. Facultades y obligaciones de los presidentes municipales.

    En sus conceptos de invalidez, el Municipio actor también señala que los artículos 51 al 55 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., insertos dentro del capítulo relativo a las facultades y obligaciones de los presidentes municipales, transgreden el artículo 115 constitucional, toda vez que invaden la esfera competencial del Municipio que dicho precepto les otorga, además de que, según su propio dicho "en materia de mayorías calificadas del Ayuntamiento, éstas sólo son posibles de establecerse en la ley, tratándose de disposición de bienes muebles (sic), o actos jurídicos que obliguen al Ayuntamiento más allá de su periodo de gobierno. Por tanto, es indebido imponer a los Ayuntamientos la toma de decisiones a partir de mayoría calificada fuera de esos temas".

    Para dar contestación a los argumentos de la parte actora, convienetranscribir y analizar, uno por uno, los preceptos que se estiman inconstitucionales.

    El artículo 51 dispone lo siguiente:

    Artículo 51. El presidente municipal, asumirá la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuera parte, cuando el síndico esté impedido legalmente para ello, o no la asuma por cualquier causa.

    Como se advierte, el precepto anterior determina a quién le corresponde asumir la representación jurídica del Municipio en los casos en los que, a quien originalmente le competería, no lo hace.

    A este respecto, debe señalarse que se trata de una norma que constituye una base general de la administración pública municipal, derivada de la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, toda vez que tiende a homogeneizar las reglas de representación del Municipio, esto es, de quienes en términos generales estarán facultados para obrar a nombre y por cuenta del Ayuntamiento, lo que favorece la seguridad en las relaciones jurídicas, ya sea con los particulares, o bien, con los entes públicos de la Federación o de los Estados.

    Por tanto, al encontrar apoyo en un precepto constitucional, la Legislatura del Estado no invade la esfera de competencias del Ayuntamiento sino, al contrario, le establece un catálogo de normas mínimas de administración que homologan a los Municipios de la entidad federativa, tal como lo exige la Constitución Federal; por tanto, el concepto de invalidez correspondiente debe declararse infundado.

    Por lo que se refiere al artículo 52 impugnado, éste dispone lo siguiente:

    "Artículo 52. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:

    "I.S. y ordenar la publicación de bandos y reglamentos aprobados por el Ayuntamiento, así como publicar las leyes y reglamentos que se le encomienden. Para la sanción de los bandos y reglamentos, podrá convocar a referéndum en los términos previstos por los artículos 21 y 22 de esta ley;

    "II. Convocar y presidir las sesiones del Ayuntamiento, conforme a esta ley;

    "III. Dentro de su competencia, cumplir y hacer cumplir las disposiciones contenidas en las leyes y reglamentos federales, estatales y municipales; así como los acuerdos del Ayuntamiento;

    "IV. Rendir al Ayuntamiento, en sesión pública, informe anual sobre la administración pública municipal y las labores realizadas, el 16 de enero de cada año; cuando por causas de fuerza mayor no fuera posible en esta fecha se hará en otra, previo acuerdo de la mayoría del propio Ayuntamiento, en el que se señalará fecha y hora para este acto, sin que exceda del día 31 de enero en los términos previstos en la Constitución Política del Estado de H..

    "En el caso de haberse designado Concejo Municipal, en los términos previstos en esta ley, el presidente del mismo, tendrá la representación del concejo y la obligación de rendir a éste, el informe anual sobre la administración pública municipal y las labores realizadas;

    "V.N. y remover al secretario general municipal, tesorero y demás funcionarios que se requieran, para el eficaz desempeño de la administración municipal;

    "VI. Extender los nombramientos y tomar protesta a los delegados y subdelegados, electos por los pueblos, comunidades, colonias, fraccionamientos y barrios; así como suspenderlos por incumplimiento de sus funciones o por la comisión de delitos de los fueros común o federal y separarlos en definitiva cuando fueren encontrados responsables. Cuando faltare el delegado o subdelegado, solicitará a los vecinos una nueva elección.

    "Nombrar y remover a los alcaides y al personal de seguridad y administrativo de acuerdo con las disposiciones aplicables, así como cuidar que las dependencias y oficinas municipales se integren y funcionen con eficiencia;

    "VII. Vigilar la recaudación en todas las ramas de la hacienda municipal y que la inversión de los fondos municipales se apliquen con estricto apego al presupuesto;

    "VIII. Autorizar a la Tesorería Municipal, en unión del secretario general, las órdenes de pago que sean, conforme al presupuesto;

    "IX. Constituir el Comité de Planeación del Desarrollo Municipal, con la participación de representantes de los sectores público, social y privado, y de profesionistas y técnicos, que residan dentro de su territorio; así como el Comité de Desarrollo Urbano Municipal, en los mismos términos;

    "X. Cumplir con el plan estatal de desarrollo, el del Municipio y los programas sectoriales, regionales y especiales aprobados, respecto a lo que se refiere a su Municipio. A más tardar, noventa días después de tomar posesión de su cargo, el presidente municipal deberá presentar un plan de desarrollo municipal congruente con el plan estatal;

    "XI. Visitar los poblados del Municipio, a fin de supervisar la obra pública y los servicios, así como para conocer su problemática e informar al Ayuntamiento o concejo para que sean tomadas las resoluciones y providencias correspondientes;

    "XII. Auxiliar a las autoridades federales en la aplicación y cumplimiento de las disposiciones previstas en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

    "XIII. Vigilar que los funcionarios y comisiones encargadas de los diferentes servicios municipales, cumplan puntualmente con su cometido;

    "XIV. Recabar la autorización de la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento, para el nombramiento del conciliador municipal y los titulares de las unidades técnicas de la administración municipal;

    "XV. Mandar fijar las placas distintivas en las calles, jardines, plazas y paseos públicos, cuya nomenclatura haya sido aprobada por el Ayuntamiento;

    "XVI. Tener bajo su mando los cuerpos de seguridad para la conservación del orden público, con excepción de las facultades que se reservan al presidente de la República y al gobernador del Estado, conforme a lo establecido por la fracción VII del Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

    "XVII. Solicitar la autorización del Ayuntamiento para ausentarse del Municipio por más de quince días, si el plazo excediere de treinta días conocerá y resolverá el Congreso del Estado;

    "XVIII. Enviar a las autoridades municipales y estatales, así como a las bibliotecas del Municipio, los ejemplares que contengan las leyes y reglamentos y demás disposiciones vigentes en materia municipal, con la debida oportunidad;

    "XIX. Promover lo necesario para que los oficiales y funcionarios por delegación del Registro del Estado Familiar, desempeñen en el Municipio los servicios que les competen, en los términos establecidos en la Constitución Política del Estado y demás leyes de la materia y vigilar su cumplimiento;

    "XX. Obligar crediticiamente al Municipio en forma mancomunada con el secretario general y el tesorero municipal. Cuando el pago de estas obligaciones vaya más allá del periodo de su ejercicio, el acuerdo deberá ser aprobado por las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento;

    "XXI. Crear, o en su caso, modificar y suprimir las dependencias necesarias para el desempeño de los asuntos del orden administrativo y para la eficaz prestación de los servicios públicos municipales, previo acuerdo del Ayuntamiento y en los términos del reglamento correspondiente;

    "XXII. Proponer al Ayuntamiento, la división administrativa del territorio municipal en delegaciones, subdelegaciones, sectores, secciones y manzanas o la modificación de la existente, así como reconocer la denominación política de las poblaciones y solicitar la declaratoria de nuevas categorías políticas al Congreso del Estado;

    "XXIII. Solicitar, con el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, la expropiación de bienes por causa de utilidad pública, como lo previene la Constitución Política del Estado de H.;

    "XXIV. Formular anualmente la iniciativa de la ley de ingresos y remitirla al Congreso del Estado para su aprobación, previa autorización acordada por la mayoría del Ayuntamiento, a más tardar en la primera quincena del mes de noviembre;

    "XXV. Formular anualmente el presupuesto de egresos y someterlo a la aprobación del Ayuntamiento;

    "XXVI. Publicar mensualmente, en el diario o periódico de mayor circulación local o en los estrados de la presidencia municipal, el balance de los ingresos y egresos del Ayuntamiento;

    "XXVII. Otorgar o denegar, en su ámbito de competencia, licencias y permisos de uso del suelo, construcción y alineamiento, con observancia de los ordenamientos respectivos;

    "XXVIII. Vigilar y fijar, en su caso, las condiciones que deban reunir todos los establecimientos industriales, comerciales y de servicios cuyo inadecuado funcionamiento pueda ocasionar daños o molestias a la comunidad y dar cuenta a la autoridad competente cuando corresponda;

    "Autorizar, denegar o suspender, con el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, los establecimientos donde se consuman bebidas alcohólicas y aquellos cuyas características coincidan con las referidas en el párrafo anterior y ajustar sus actos a lo establecido por la fracción XXVII del artículo 49 de esta ley;

    "XXIX. Otorgar o denegar permisos para el establecimiento de mercados, tianguis y ferias, conforme a la normatividad vigente;

    "XXX. Otorgar o denegar permisos, de acuerdo a la normatividad en vigor, para la realización de actividades mercantiles en la vía pública y designar su ubicación;

    "XXXI. Proporcionar los servicios de seguridad a la población en general y mantener el orden en espectáculos, festividades, paseos y lugares públicos;

    "XXXII. Conceder licencias y autorizar los precios a las empresas que promuevan espectáculos públicos y vigilar que en ellas se desarrollen los programas anunciados y autorizados conforme a las leyes y reglamentos de la materia;

    "XXXIII. Ejercitar, por medio del síndico o apoderados especiales las acciones judiciales que competan al Municipio;

    "XXXIV. Destinar los bienes del Ayuntamiento a aquellos fines que sean más adecuados para la buena administración municipal, previa autorización del mismo;

    "XXXV. Nombrar representante jurídico en negocios judiciales que atañen al Municipio, cuando el síndico esté impedido legalmente para ello, o no la asuma por cualquier causa;

    "XXXVI. Proveer en la esfera administrativa todo lo necesario, para la creación y sostenimiento de los servicios municipales;

    "XXXVII. Disponer las transferencias de partidas que reclamen los servicios municipales, previa autorización de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, y observar las prioridades del desarrollo social y las Leyes de Planeación y la de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano;

    "XXXVIII. Conceder licencias y autorizaciones municipales para el funcionamiento de giros industriales, comerciales, turísticos y de servicios profesionales, con observancia de los ordenamientos respectivos, así como cancelarlas temporal o definitivamente por mal uso de ellas, o por violar las disposiciones reglamentarias;

    "XXXIX. Informar al Ayuntamiento en forma oral o por escrito cuando fuese requerido para ello, independientemente del informe anual, sobre las labores realizadas durante el transcurso del año y del estado que guarde la hacienda municipal;

    "XL. Admitir o rechazar renuncias o licencias de los funcionarios y empleados municipales;

    "XLI. Imponer administrativamente a los empleados y funcionarios de la administración municipal, las sanciones que correspondan de acuerdo con el reglamento interno de la administración municipal y la ley de la materia o lo dispuesto por las condiciones generales de trabajo;

    "XLII. Ejercer las funciones del Registro del Estado Familiar o delegarlas en el funcionario idóneo que designe;

    "XLIII. Proponer al Ayuntamiento las medidas que estime pertinentes para realizar las obras necesarias en el Municipio, en la inteligencia de que antes de principiar cualquier obra nueva, deberá terminar o continuar las que haya recibido de la administración anterior como inconclusas o iniciadas, salvo que por circunstancias especiales fundadas o motivadas, se estime conveniente que dichas obras no se terminen o continúen; en cuyo caso, es necesario acuerdo expreso de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, previo dictamen de la unidad de obras públicas municipales;

    "XLIV. Ejercer las funciones de presidente de la Junta Municipal de Reclutamiento y proceder a la inscripción de los jóvenes en edad militar, organizar el sorteo correspondiente y entregar el personal a las autoridades militares el primer domingo del mes de enero, de acuerdo con la Ley del Servicio Militar Nacional;

    "XLV. Elaborar en coordinación con el síndico y por conducto del personal responsable, inventario minucioso de todos los bienes municipales, muebles e inmuebles. Este inventario se hará en un libro especial y en el mes de enero de cada año se revisará, para hacer constar las modificaciones que haya habido en el curso del año anterior;

    "XLVI. Cuidar de la conservación del orden público, para lo cual dictará las medidas que a su juicio requieran las circunstancias;

    "XLVII. Reunir oportunamente los datos estadísticos del Municipio;

    "XLVIII. Cuidar de la conservación y eficacia de los servicios públicos y dictar las medidas que el caso amerite;

    "XLIX. Exigir de los funcionarios y empleados municipales, el cumplimiento de sus obligaciones;

    "L. Calificar las infracciones cometidas a las leyes, reglamentos y disposiciones municipales de observancia general y resolver sobre el recurso de revocación;

    "LI. Expedir constancias de vecindad;

    "LII. Conceder permisos para manifestaciones públicas, siempre y cuando se llenen los requisitos que para éste efecto señala el artículo 9o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

    "LIII. Celebrar contratos con particulares o instituciones oficiales en los términos señalados por la Constitución Política del Estado de H., esta ley y las demás relativas;

    "LIV. Someter a plebiscito los proyectos para la concesión de servicios públicos a cargo del Municipio, conforme a lo dispuesto en esta ley;

    "LV. Resolver los recursos interpuestos en contra de sus acuerdos y resoluciones;

    "LVI. Proponer al Ayuntamiento, la integración de Comisiones de Gobierno y Administración;

    "LVII. Presentar ante la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, su declaración patrimonial inicial, dentro de los sesenta días hábiles siguientes a la toma de posesión; de modificación anual, durante el mes de mayo de cada año; y de conclusión de encargo, dentro de los treinta días hábiles siguiente a ésta y

    LVIII. Las demás que le señalen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de H., esta ley y los demás ordenamientos de la materia.

    Para analizar la constitucionalidad de un precepto tan amplio, por referirse a las facultades y obligaciones de los presidentes municipales, a continuación se procede a agrupar aquellas fracciones que guardan una naturaleza jurídica similar entre sí.

    De la lectura de las fracciones I, primera parte, II, IV, VII, XII, XIII, XVII, XVIII, XX, primer párrafo, XXVI, XXXIII, XXXV, XXXIX, XLV, XLVII, L, LIII y LV, se desprende que se trata de normas que constituyen bases generales de la administración pública municipal, de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, cada una por diversas razones, según se explica a continuación.

    La primera parte de la fracción I del precepto impugnado faculta al presidente municipal a sancionar y ordenar la publicación de bandos y reglamentos aprobados por el Ayuntamiento, así como a publicar las leyes y reglamentos que se le encomienden. La norma que se analiza es una base general de administración pública, porque establece una norma mínima tendente a asegurar la publicidad de los ordenamientos que integrarán el marco jurídico del Municipio, lo que constituye un principio de las normas jurídicas, esto es, se trata de una disposición jurídica a través de la cual se pretende asegurar que las disposiciones generales de los Municipios surtan plenos efectos en sus respectivos territorios, sin que los gobernados puedan argumentar el desconocimiento de la ley.

    En efecto, la publicación de la ley es un requisito esencial para la existencia de la misma como norma, ya que determina su incorporación al ordenamiento jurídico, pues sólo a partir de la publicación nace el deber -en sentido amplio- que es contenido de toda norma jurídica y la ley produce su efecto vinculante para todos. Sólo con la publicación opera el principio iura novit curia y la publicación es importante para la determinación de la fecha de la entrada en vigor.

    En el Estado de derecho existe una presunción legal muy importante que se resume en los siguientes aforismos:

    1. N. jus ignorare licet.

    2. Nemo jus ignorare censetur; ignorantia legis neminem excusat.

    En esencia, a nadie es permitido ignorar las leyes y se presume que todo el mundo las conoce, esta ficción es absolutamente necesaria para la preservación del orden social, ya que es una presunción necesaria para la seguridad jurídica, pero para que este aforismo pueda hacerse efectivo necesariamente tiene como precedente la publicación y circulación efectiva de las normas, razón por la cual la norma en estudio se considera una base general de la administración pública municipal.

    La fracción II se refiere a la facultad del presidente municipal para convocar y presidir las sesiones del Ayuntamiento, lo cual la constituye en una base general de administración pública tendente a asegurar el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pues se sobreentiende que sólo a raíz de una convocatoria debidamente publicitada puede reunirse un órgano colegiado y que éste requiere necesariamente de una persona que encabece y organice la marcha de la sesión; todo lo cual es indispensable de manera general para cualquier Ayuntamiento.

    Tanto la fracción IV que establece el deber del presidente municipal de brindar un informe público anual sobre las labores realizadas por la administración pública y la fracción VII, que establece la obligación de vigilar la recaudación de los fondos municipales, así como su aplicación con apego al presupuesto, son bases generales de administración pública que tienden a homogeneizar y asegurar la transparencia en el ejercicio del gobierno de todos los Ayuntamientos que integran a la entidad federativa, requisito sin el cual no se puede garantizar el debido ejercicio de las facultades que tiene a su cargo cada presidente municipal.

    Por su parte, la fracción XII, que establece la obligación del presidente municipal de auxiliar a las autoridades federales y estatales en el cumplimiento de los artículos 27 y 30 de la Constitución Federal, es igualmente una base general de administración pública, que en este caso tiende a procurar la coordinación de los tres niveles de gobierno en el cumplimiento de la Carta Magna, a la cual indefectiblemente se encuentran sujetos. En este sentido, debe entenderse que es indispensable que existan normas mínimas homogéneas que permitan la referida coordinación, razón por la cual dicha fracción debe considerarse una base general.

    La fracción XIII, que establece la obligación de vigilar que los funcionarios municipales cumplan puntualmente con su cometido, es una base general de administración pública, a través de la cual se pretende que el presidente municipal, como miembro del Cabildo, procure el buen funcionamiento del gobierno; principio general que es deseable para todos los Municipios que integran la entidad federativa, a fin de garantizar su gobernabilidad y que, por tanto, no constituye un atentado contra la autonomía municipal.

    Las mismas razones resultan aplicables al contenido de la fracción XVII,que establece la obligación del presidente municipal de solicitar autorización para ausentarse del Municipio; por tanto, debe decirse que es una base general de administración pública que tiende a asegurar el funcionamiento regular y continuo del Ayuntamiento y que, por el alto principio en ella inserto, es una norma homogénea para todos los Municipios, pues además reitera el principio de que el presidente es un miembro más del Ayuntamiento, sin superioridad jerárquica respecto de sus pares.

    La fracción XVIII, que establece la obligación del presidente municipal de enviar los ordenamientos legales del Municipio a las autoridades municipales y estatales, así como a las bibliotecas del Municipio, también es una base general de administración pública, en tanto tiende a asegurar la publicidad de los ordenamientos que integran el marco jurídico del Ayuntamiento, principio que todos los Municipios deben respetar a fin de proveer seguridad jurídica a los gobernados.

    Por su parte, tanto la fracción XXVI, que establece la obligación del presidente de publicar el balance de ingresos y egresos del Ayuntamiento, como la fracción XXXIX, que dispone como obligación del mismo funcionario informar al Ayuntamiento sobre las labores por él realizadas, son bases generales de administración pública, mismas que además de asegurar la transparencia en el manejo del Municipio, también se ajustan a los principios previstos en el artículo 113 constitucional, como lo son la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de la función pública, así como el de seguridad jurídica, certeza y publicidad en cuanto a las decisiones adoptadas.

    Tanto la fracción XXXIII, que establece la facultad del presidente municipal para ejercitar las acciones judiciales que competan al Municipio, como la fracción XXXV, que lo faculta para nombrar representante jurídico cuando el síndico esté impedido legalmente para ello o no la asuma por cualquier causa, son bases generales de administración pública municipal al establecer las reglas de representación del Ayuntamiento.

    En efecto, dichas fracciones, interpretadas de manera armónica con lo que dispone el artículo 51 de la misma ley impugnada, establecen que el primer representante del Ayuntamiento en los litigios es el síndico, y si este último está impedido o no asume la representación, entonces puede reemplazarlo el presidente municipal quien, si lo estima pertinente, puede a su vez nombrar representantes. Con esta base general, se uniforma el marco de legitimación de los miembros del Cabildo para comparecer a juicio en nombre del Ayuntamiento, lo que además genera certeza al asegurar un sistema que permita a cualquier persona saber quién es el portador de la voluntad del Municipio en los juicios.

    Las consideraciones anteriores deben regir plenamente por lo que respecta al contenido de las fracciones LIII y XX, primer párrafo, que establecen, respectivamente, la facultad del presidente municipal para celebrar contratos, y la de obligar crediticiamente al Municipio en forma mancomunada con el secretario general y el tesorero municipal pues, como se advierte, con ella se establece una regla de representación del Ayuntamiento, que uniforma y da certeza en la celebración de actos jurídicos.

    La fracción XLV, que vincula al presidente municipal a elaborar, en coordinación con el síndico, un inventario de los bienes municipales, es una base general de administración pública municipal, tendente a homogeneizar entre los Municipios el cumplimiento de los principios de transparencia y seguridad en el ejercicio de su gobierno, lo cual se traduce, en este caso concreto, en el establecimiento de mecanismos de control del patrimonio mobiliario e inmobiliario del Municipio, requisito indispensable para administrar y disponer de manera autónoma de dichos bienes, lo cual de ninguna manera puede considerarse invasor de la esfera municipal.

    La misma razón es aplicable para el caso previsto en la fracción XLVII del precepto en estudio, que prevé la obligación del presidente municipal de reunir oportunamente los datos estadísticos del Municipio, pues se trata de una norma tendente a dotar de información a la Federación, entidades federativas y Municipios para facilitar la planeación del crecimiento nacional, estatal, regional y municipal.

    Por lo que respecta a la fracciones L y LV, que autorizan al presidente municipal a calificar las infracciones cometidas a las normas aplicables al ámbito municipal y a resolver recursos, se tratan de bases generales de administración pública municipal, toda vez que se refieren al procedimiento administrativo consignado en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional.

    Resulta de todo lo anterior que las fracciones comentadas constituyen reglas mínimas que regulan aspectos esenciales del funcionamiento de la administración pública municipal, aseguran el correcto desenvolvimiento de la vida del Ayuntamiento y la transparencia en el ejercicio del gobierno y, además, establecen los principios generales del procedimiento administrativo; por lo que constituyen bases generales de administración pública municipal, derivadas de la fracción II, incisos a) y b), del artículo 115 constitucional que en ningún momento invaden la esfera de competencia del Ayuntamiento. Por tanto, el concepto de invalidez correspondiente debe declararse infundado.

    Conviene ahora referirse a la naturaleza jurídica de las fracciones III, VI, segundo párrafo, X, XV, XVI, XIX, XX, primera parte, XXXI, XLI, XLII, XLIII, XLIV, XLVI, XLIX y LVII del artículo 52 impugnado, pues todas ellas, como se pasará a demostrar a continuación, constituyen normas derivadas de diversos preceptos de la Constitución Federal y que, por ende, no la contrarían.

    La fracción III establece la facultad y obligación del presidente municipal de aplicar las normas federales, estatales y municipales, así como los acuerdos del Ayuntamiento. Dicha facultad encuentra apoyo directo en el artículo 128 constitucional, el cual dispone lo siguiente:

    Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.

    Por tanto, el referido precepto es una norma derivada de la Constitución Federal y en nada invade la autonomía municipal.

    Por su parte, las fracciones X, XIX, XLII, LI y LII, encuentran su apoyo en el artículo 124 de la Constitución Federal, el cual dispone lo siguiente:

    Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.

    En efecto, la fracción X, que establece que es obligación del presidente municipal cumplir con los planes de desarrollo aplicables a su Municipio, así como elaborar su propio plan de desarrollo, es una norma derivada del artículo 124 y del artículo 115, fracción V, constitucional porque la Norma Suprema reserva a las Legislaturas Estatales expedir las normas relativas a la planeación del desarrollo estatal y faculta a los Municipios para establecer su plan de desarrollo municipal.

    No sobra decir que las entidades federativas deben garantizar la participación del Municipio en la formulación de planes de desarrollo regional, en términos del artículo 115, fracción V, inciso c), de la Constitución Federal, el cual establece lo siguiente:

    "Artículo 115. ...

    "V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

    "...

    c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios.

    Por lo que se refiere a la fracción XIX, que establece como facultad del presidente municipal promover lo necesario para que los funcionarios del Registro del Estado Familiar desempeñen sus funciones en el Municipio y a la fracción XLII, que faculta a dicho funcionario para ejercer las funciones del Registro del Estado Familiar y delegarlas en el funcionario que designe, debe decirse que también son normas derivadas del artículo 124 constitucional, porque el Registro Civil es una función esencialmente estatal, como se desprende del propio artículo 121, fracción IV, de la Constitución Federal:

    "Artículo 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:

    "...

    IV. Los actos del estado civil ajustados a las leyes de un Estado, tendrán validez en los otros.

    De ahí que si las funciones del Registro Civil son competencia de las entidades federativas, estas últimas pueden delegarlas en los Municipios y establecer las condiciones en las que se deberán desempeñar, sin que ello sea inconstitucional o vulnere la esfera de competencia originariamente asignada a los Municipios, pues ello también coincide con el contenido del artículo 115, fracción III, inciso i), de la Constitución Federal.

    En resumen, del contenido de las fracciones X, XIX y XLII del artículo 52 impugnado, se advierte que se trata de funciones que originariamente les corresponden a los Estados, mismas que de alguna manera delegan total o parcialmente en los Municipios. Por tanto, si su ejercicio es estatal, no puede decirse que con ellas se esté invadiendo la esfera de competencia de los Municipios, sino que por el contrario, se está ampliando su esfera de atribuciones con funciones que constitucionalmente no les son reconocidas, pero que por un acto de autonomía del Estado, les son atribuidas mediante un ordenamiento emanado de la Legislatura Local; en consecuencia, tales fracciones tampoco son inconstitucionales y resultan infundados los conceptos de invalidez que tienen como propósito acreditarlo.

    Mención especial merece la fracción XLIII que, entre otras cosas, establece que para la suspensión o terminación de obras públicas que se hubiesen iniciado durante el periodo del Ayuntamiento anterior, será necesario obtener el acuerdo expreso de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento. Lo anterior porque, si bien es cierto que el inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional, establece dicha mayoría calificada únicamente para obtener la autorización para iniciar una obra cuya realización se prolongue más allá del periodo del Ayuntamiento, también lo es que por igualdad de razón, debe imperar la misma regla cuando, como en el caso, se trata de suspender o terminar anticipadamente la realización de una obra pública ordenada por la administración municipal anterior.

    Aunado a lo anterior, debe decirse que mediante el contenido de la fracción XLIII también se pretende brindar un marco genérico con el que se cumplan los principios de transparencia, eficiencia y eficacia que requiere la toma de decisiones en materia de obras públicas; todo lo cual le da un amplio sustento constitucional.

    Con respecto al contenido de la fracción XV, que establece la facultad de mandar fijar las placas distintivas en las calles, jardines, plazas y paseos, debe decirse que se trata de la aplicación directa del artículo 115, fracción III, inciso g), de la Constitución Federal, el cual dispone que:

    "Artículo. 115. ...

    "III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

    "...

    g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

    De donde se advierte que si el legislador estatal estableció una facultad relacionada con las calles, plazas y jardines, sólo está llevando al detalle el contenido del artículo constitucional antes transcrito; razón por la cual, no resulta invasor de la esfera competencial del Municipio.

    Por lo que respecta a la fracción VI, segundo párrafo, que otorga al presidente municipal la facultad de nombrar y remover a los alcaldes y al personal de seguridad; la fracción XVI, que se refiere a la facultad para tener bajo su mando los cuerpos de seguridad; la fracción XXXI, que le otorga las atribuciones necesarias para proporcionar los servicios de seguridad a la población, y la fracción XLVI, que autoriza a dicho funcionario para llevar a cabo medidas tendentes a conservar el orden público, debe decirse que se trata de la aplicación directa del artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal, el cual dispone lo siguiente:

    "Artículo 115. ...

    "VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

    El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.

    Como deriva de lo anterior, las fracciones referidas no son más que la aplicación de la facultad constitucional que tienen los presidentes municipales de tener a su cargo la Policía Preventiva y, por tanto, asumir la función de preservar el orden público y proveer sobre la seguridad de la población municipal, de ahí que igualmente deban considerarse acordes con el Texto Constitucional.

    Por cuanto hace a la fracción XLI, que faculta al presidente municipal a sancionar administrativamente a los empleados y funcionarios de la administración pública municipal; la fracción XLIX, que faculta a dicho presidente a exigir a esos mismos funcionarios y empleados el cumplimiento de sus obligaciones, y la fracción LVII, que obliga a dicho munícipe a presentar sus declaraciones patrimoniales ante la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, se trata de normas cuyo contenido se haya inscrito en el marco de los artículos 109, primer párrafo, fracción III y 113 constitucionales, mismos que disponen en sus términos lo siguiente:

    "Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

    "...

    III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

    Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

    Es decir, a través de las fracciones impugnadas, la Legislatura Local está legislando en materia de responsabilidades de los servidores públicos y, en uso de esa misma facultad, otorga al presidente municipal la potestad de sancionar administrativamente tanto a los funcionarios como a los empleados municipales. Por su parte, el presidente municipal está obligado a presentar sus declaraciones patrimoniales, a través de las cuales podría advertirse un enriquecimiento injustificado o un beneficio económico a costa del erario público, en abierta transgresión a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones.

    Bajo ese esquema, puede concluirse que las fracciones XLI, XLIX y LVII del artículo 52 impugnado, son preceptos que encuentran apoyo directo en los artículos 109 y 113 constitucionales, razón por la cual no invaden la esfera de competencia del Municipio.

    Por lo que respecta a las normas de esta naturaleza, debe decirse que la fracción XLIV del mencionado artículo 52 también es una norma que desarrolla de manera directa el contenido de la Constitución Federal, en este caso, el artículo 31, fracción II, de la Carta Magna. En efecto, la fracción impugnada faculta al presidente municipal a ejercer las funciones de presidente de la Junta Municipal de Reclutamiento y proceder a la inscripción de los jóvenes en edad militar; por su parte, el precepto constitucional dispone lo siguiente:

    "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

    "...

    II. Asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadanos, diestros en el manejo de las armas, y conocedores de la disciplina militar.

    De donde se advierte que si bien es cierto que los Ayuntamientos del Estado de H. deberán constituir su Junta Municipal de Reclutamiento, en estricta consonancia con el precepto constitucional antes citado, la labor de inscripción y reclutamiento se llevará a cabo a través del presidente municipal, todo lo cual encuentra sustento en la Norma Suprema y, por ende, no puede ser tildado de inconstitucional.

    Continuando con el análisis del artículo 52 de la ley impugnada, será conveniente referirse ahora al contenido de aquellas normas que sólo deben aplicarse a falta de un reglamento municipal que regule esas materias, con apoyo en el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal. Estas fracciones son la V, VI, VIII, IX, XI, XX, XXI, XXII, XXIV, XXV, XXVII, XXVIII, primer párrafo, XXIX, XXX, XXXII, XXXIV, XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XL, XLVIII, LI, LII, LIV y LVI.

    En principio, es importante recordar que si se trata de normas por ausencia, es porque las atribuciones a que tales supuestos jurídicos se refieren son competencia originaria del Municipio y que, a fin de subsanar toda posible laguna, el Constituyente Permanente, en el artículo 115, fracción II, inciso e), ha facultado a las Legislaturas Estatales a emitir normas supletorias aplicables en caso de ausencia de un reglamento municipal que no regule los casos específicos a que se refiere el legislador.

    De la lectura de las fracciones V, VI, primer párrafo, XXI, XXII, XL y LVI, debe decirse que derivan de la fracciones I, primer párrafo, y II, segundo párrafo, del artículo 115 constitucional, en virtud de que las facultades que en esos supuestos normativos se les confieren al presidente municipal derivan de la calidad que tiene el Municipio como ente de gobierno y de su potestad para organizarse de manera autónoma, atendiendo a sus propios criterios de oportunidad. El citado precepto constitucional establece lo siguiente:

    "Artículo 115. ...

    "I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

    "...

    Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de losEstados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    De lo anterior se desprende que corresponde al Ayuntamiento, como nivel de gobierno, organizar su administración pública municipal, lo que implica la posibilidad de crear las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento.

    En efecto, una buena administración pública municipal requiere de un marco jurídico adecuado con la realidad, que si bien debe respetar ciertos lineamientos, bases generales o normas mínimas, también debe ser autónomo en cuanto a la variedad de formas que puede adoptar atendiendo a sus características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera, de cada Municipio; de donde se concluye que no se puede establecer una organización interna única y definitiva para los diversos Municipios que integren una entidad federativa. Respetar esa capacidad de organización es el mejor reconocimiento de la autonomía municipal.

    En el caso concreto, si el Ayuntamiento, como órgano colegiado, es quien tiene la facultad originaria de organizar su administración pública a través de las normas de carácter general que emita, entonces sólo él puede delegar toda función relacionada con ese tema al funcionario que considere competente. Sin embargo, puede aceptarse que, en ausencia del reglamento correspondiente, la legislatura colme la laguna jurídica y establezca que ante el silencio del Ayuntamiento, sea el presidente municipal quien pueda nombrar y remover a los funcionarios que se requieran para el eficaz desempeño de la administración municipal (fracción V); tomar la protesta y suspender a los delegados y subdelegados electos por los pueblos, comunidades, colonias, fraccionamientos y barrios (fracción VI, primer párrafo); crear, modificar o suprimir las dependencias necesarias; proponer al Ayuntamiento la división administrativa del territorio (fracción XXI); reconocer la denominación política de las poblaciones y solicitar la declaratoria de nuevas categorías políticas al Congreso del Estado (fracción XXII); formular la iniciativa de Ley de Ingresos municipal (fracción XXIV); admitir o rechazar renuncias o licencias de los funcionarios y empleados municipales (fracción XL), así como proponer al Ayuntamiento la integración de Comisiones de Gobierno y Administración (fracción LVI).

    En consecuencia, si tales disposiciones cumplen con el mandato constitucional previsto en la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, entonces no se trata de normas que violen la autonomía municipal sino, por el contrario, la respetan a tal grado que sólo se consideran supletorias.

    Por lo que se refiere a la fracción VIII, a través de la cual se faculta al presidente municipal a autorizar a la tesorería del Municipio, en unión del secretario general, las órdenes de pago que correspondan conforme al presupuesto, también se trata de una norma por ausencia de reglamento, en términos de la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, por lo que se expone a continuación.

    En principio, le corresponde al propio Ayuntamiento la aprobación de su presupuesto, en términos de la fracción IV, penúltimo párrafo, del artículo 115 constitucional. En consecuencia, a él también le compete su debida ejecución o cumplimiento, en consonancia con el mismo precepto constitucional, en sus fracciones II, primer párrafo, y IV, primer párrafo, que se refieren tanto al derecho que tiene el Municipio para manejar su patrimonio, como a su libertad hacendaria. En ese orden de ideas, sólo al Ayuntamiento le corresponde definir si las políticas de pago con cargo al presupuesto deberán ser determinadas por el presidente municipal, acordadas por el Ayuntamiento en Pleno, o bien, por cualquier otro funcionario que el propio Ayuntamiento determine. Inclusive, este tema tiene relación con la facultad que tiene el Municipio de organizarse conforme a sus propios criterios de oportunidad; razón por demás para considerar a esta norma como supletoria a falta de un reglamento municipal.

    En cuanto a la fracción IX, que faculta al presidente del Ayuntamiento a constituir el Comité de Desarrollo Urbano Municipal, también se trata de una norma aplicable a falta de reglamento municipal, en virtud de que es facultad originaria del Ayuntamiento definir a quién le corresponde la formulación de planes de desarrollo urbano y obras públicas en términos del artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como parte de la facultad de auto-organización del Municipio.

    Es importante mencionar que por lo que respecta a la facultad del presidente municipal para constituir el Comité de Planeación del Desarrollo Municipal, esta minoría se reserva el pronunciamiento correspondiente hasta el momento en que analice la naturaleza jurídica de dicho comité.

    En cuanto a la fracción XXV, mediante la cual se faculta al presidente municipal a formular anualmente el presupuesto de egresos y someterlo a la aprobación del Ayuntamiento, también es una norma por ausencia de reglamento, toda vez que es facultad de este último órgano colegiado formular su presupuesto, en términos del penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional y, por ende, sólo él puede decidir, a través de sus normas reglamentarias, quién tiene la facultad de formular ese presupuesto. En el caso concreto, bien puede sostenerse que la legislatura ha decidido colmar una posible laguna jurídica y ha decidido prever que a falta de designación de un miembro del Ayuntamiento que elabore el presupuesto de egresos, lo haga el presidente municipal.

    Por lo que respecta a la fracción XXVII, que confiere al presidente municipal la facultad de otorgar o denegar licencias y permisos de uso del suelo, construcción y alineamiento, también se trata de una norma por ausencia, en virtud de que al Ayuntamiento le compete decidir en esa materia, según lo dispone el artículo 115, fracción V, inciso d), de la Constitución Federal; por tanto, el único autorizado para decidir quién será el funcionario competente para otorgar las licencias y permisos conducentes será el Ayuntamiento como órgano colegiado, en atención a la gran importancia de la materia y al impacto que provoca en el desarrollo urbano del Municipio.

    Conviene hacer referencia de manera conjunta al contenido de las fracciones XXVIII, primer párrafo, XXIX, XXX, XXXII y XXXVIII del artículo 52 impugnado, pues a través de todas ellas se faculta al presidente municipal a otorgar o denegar permisos para el establecimiento de mercados, tianguis y ferias, de actividades mercantiles en la vía pública, conceder licencias y autorizar los precios a las empresas que promuevan espectáculos públicos, vigilar y fijar, en su caso, las condiciones que deban reunir todos los establecimientos industriales, comerciales y de servicios, así como otorgar o cancelar las licencias y autorizaciones que correspondan a tales giros. Dichas facultades corresponden de suyo al Ayuntamiento, en términos del artículo 115, fracción III, inciso d), de la Constitución Federal y, por tanto, a él le corresponde, vía reglamento, determinar quién será el funcionario encargado de desempeñar las atribuciones relacionadas en materia de establecimientos mercantiles, espectáculos públicos, mercados y centrales de abasto, teniéndose en cuenta que, a falta de reglamento municipal, se podrá acudir a este conjunto de disposiciones previstas en la Ley Orgánica Municipal que se acaban de mencionar.

    Continuando con la fracción XXXIV del artículo 52 impugnado, en él se faculta al presidente municipal a destinar los bienes del Ayuntamiento a aquellos fines que sean más adecuados para su buena administración, la cual también es una norma por ausencia de reglamento, porque como se recordará, de acuerdo con las fracciones II, primer párrafo y IV, primer párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal, el Municipio tiene derecho de manejar su patrimonio, y sólo él, a través de reglamento, puede decidir quién ejercitará esa prerrogativa, previa autorización. En el caso concreto, la fracción en comento es aplicable sólo en el caso de que el Municipio no hubiere reglamentado sobre el tema.

    La fracción XXXVI, que faculta al presidente municipal a proveer en la esfera administrativa todo lo necesario para la creación y sostenimiento de los servicios municipales y la fracción XLVIII, que faculta al mismo presidente a cuidar de la conservación y eficacia de los servicios públicos y a dictar las medidas que el caso amerite, debe considerarse también como una norma por ausencia de reglamento. En efecto, según se advierte de la fracción III del artículo 115 constitucional, el Municipio tiene a su cargo la prestación de diversos servicios públicos, lo cual conduce a pensar que el Ayuntamiento, como órgano colegiado, es el directamente responsable de su creación y sostenimiento y sólo él tiene la facultad de decidir en quién puede delegar esa función y si el Municipio no ha definido quién podrá hacerlo, la ley estatal puede aplicarse en suplencia, como sucedería en el caso concreto, a favor del presidente municipal.

    Por lo que respecta a la fracción L., que faculta al presidente municipal a someter a plebiscito los proyectos para la concesión de servicios públicos, también se trata de una norma por ausencia de reglamento, en gran medida por las mismas razones que se apuntaron al analizar la naturaleza jurídica del artículo 21 de la ley impugnada. Como se recordará, en ese apartado se dijo en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, punto 4.2.1, última parte, que:

    4.2.1 ... Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La ley, sólo contemplará los principios generales en este rubro.

    Bajo ese orden de ideas, resulta que el Municipio, en ejercicio de su autonomía, puede determinar los casos y condiciones en que podrá participar la ciudadanía en la toma de decisiones; sin embargo, también es cierto que la ley estatal contemplará los principios generales en este rubro, por lo que es posible conciliar ambas facultades para que, en el caso, pueda aplicarse supletoriamente la fracción LIV a falta de alguna disposición reglamentaria que regule alguna forma de participación ciudadana en la toma de decisiones para concesionar los servicios públicos municipales.

    La fracción XIV del artículo 52 impugnado, que trata del tema de conciliación municipal será motivo de estudio conjunto con el artículo 155 de la ley, en consecuencia, por razón de método, esta minoría al analizar este último artículo realizará el pronunciamiento correspondiente.

    Hasta aquí el análisis de las fracciones del artículo 52 que son aplicables por ausencia de un reglamento y que estarán vigentes hasta en tanto el Ayuntamiento emita la norma correspondiente. Como se mencionó con anterioridad, es legítimo que la Legislatura Estatal emita este tipo de normas, con apoyo en el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, razón por la cual no puede sostenerse que con ellas se vulnere la autonomía municipal y, en ese sentido, son infundados los conceptos de invalidez que hace valer el Ayuntamiento actor.

    Finalmente, debe hacerse referencia a las fracciones I, segunda parte, XIV, XXVIII, segundo párrafo y XXXVII, mismas que esta minoría estima que no son inconstitucionales, en atención a las siguientes consideraciones.

    El texto de la fracción I que se estima inconstitucional, establece lo siguiente:

    "Artículo 52. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:

    I. ... Para la sanción de los bandos y reglamentos, podrá convocar a referéndum en los términos previstos por los artículos 21 y 22 de esta ley.

    Como quedó precisado con antelación, el establecimiento de las figuras de iniciativa popular, plebiscito y referéndum obedece al ánimo de otorgar mayor participación a los ciudadanos en las tareas municipales, en cuanto a proponer normas reglamentarias ante el Ayuntamiento, en expresar previamente su aprobación o rechazo para los actos de los Ayuntamientos considerados trascendentes para la vida de los Municipios; para la elección o supresión de los mismos y en la manifestación de aprobación o desaprobación de los bandos y reglamentos municipales.

    Del propio artículo 115 de la Constitución Federal se advierte que tanto las Constituciones Locales como las leyes orgánicas municipales deben recoger instrumentos que permitan a los ciudadanos ejercer la importante función de participación y de control de las actividades municipales.

    Por lo que se refiere a la fracción XXVIII, segundo párrafo, del artículo 52 impugnado, se establece lo siguiente:

    "Artículo 52. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:

    "...

    Autorizar, denegar o suspender, con el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, los establecimientos donde se consuman bebidas alcohólicas y aquellos cuyas características coincidan con las referidas en el párrafo anterior y ajustar sus actos a lo establecido por la fracción XXVII del artículo 49 de esta ley.

    En el considerando séptimo de esta ejecutoria, se sostuvo que la fracción II, inciso b), del artículo 115 constitucional, debía interpretarse en el sentido de que la legislatura tiene la facultad discrecional para establecer todos aquellos casos relativos al patrimonio inmobiliario municipal, en los que se requiera ese elevado quórum de votación, así como que dicha facultad discrecional deberá ejercitarse tomando como base un criterio de importancia y trascendencia en relación a la afectación que podría sufrir el patrimonio inmobiliario municipal y que, por tanto, justifique la existencia de una votación calificada.

    Asimismo, se señaló que del contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, en el cual se contienen atribuciones expresas de las Legislaturas de los Estados para regir la vida municipal, en relación con el artículo 124 de la Carta Magna, que establece las facultades que de manera residual corresponden a las entidades federativas, se concluye que no existe prohibición alguna para que los Congresos Locales puedan determinar casos distintos a los señalados en la fracción II, incisos b) y d), del artículo 115 constitucional, en los que se requiera que las decisiones de los Ayuntamientos se adopten por una mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes, por lo que atento a tales argumentaciones, es claro que la fracción en análisis no se considera inconstitucional.

    El mismo pronunciamiento rige para la fracción XXXVII del artículo 52 impugnado, que establece lo siguiente:

    "Artículo 52. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:

    "...

    XXXVII. Disponer las transferencias de partidas que reclamen los servicios municipales, previa autorización de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, y observar las prioridades del desarrollo social y las Leyes de Planeación y la de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano.

    Asimismo, debe decirse que la fracción LVIII del artículo 52 de la ley impugnada, la cual señala que el presidente municipal tendrá además aquellas facultades que le señalen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de H., la propia Ley Orgánica Municipal del Estado de H. y los demás ordenamientos de la materia, tiene un contenido variable, pues depende del tipo de facultad que se le confiera en cada caso al presidente municipal y, por ende, sólo en cada caso concreto se podrá determinar si es una base general de administración, una norma derivada de algún precepto constitucional, o bien, si es una norma por ausencia.

    Finalmente, es importante recordar que en el apartado anterior, en que se analizó la facultad constitucional del Municipio para expropiar, se analizó la fracción XXIII del artículo 52 que ahora se estudia y se declaró inconstitucional, por las razones que se expresaron al estudiar el artículo 49, fracción XXXVII.

    Hasta aquí toda referencia al artículo 52 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H..

    A continuación se procede a analizar el contenido de los artículos 53 y 54 del mismo ordenamiento legal, los cuales fueron impugnados por la parte actora y que, a criterio de esta minoría, resultan inconstitucionales supliendo la deficiencia de la demanda de acuerdo con el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia.

    Tales numerales disponen lo siguiente:

    Artículo 53. Para los efectos de la fracción I del artículo anterior, cuando se apruebe por el Ayuntamiento un reglamento o decreto y sea enviado al presidente para su sanción y publicación, dentro de diez días podrá devolverlo con observaciones procedentes para ser discutido nuevamente por aquél y si fuere confirmado por las dos terceras partes de sus miembros volverá al presidente quien deberá publicarlos sin más trámites y proveer en la esfera administrativa su debido cumplimiento.

    "Artículo 54. Se tendrá por aprobado como reglamento o decreto, el no devuelto dentro de los diez días siguientes a su envío."

    Según se advierte de la lectura del artículo 53 antes transcrito, se le confiere al presidente municipal la facultad para realizar observaciones sobre los reglamentos o decretos que apruebe el Ayuntamiento, esto es, podrá devolver dichos ordenamientos dentro de los diez días a partir del que lo haya recibido, con las observaciones que considere procedentes para que sean discutidos nuevamente por el Ayuntamiento, lo que en la doctrina se conoce como "derecho de veto".

    Al respecto, esta minoría considera que dicha facultad es inconstitucional, en atención a los siguientes razonamientos:

    1. El artículo 115, fracción I, primer párrafo, establece la tipología de los funcionarios integrantes del Ayuntamiento como cuerpo colegiado al establecer que deberá estar conformado por el presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. El precepto en mención, en la parte que interesa, dispone:

      "Artículo 115. ...

      "I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."

    2. De la lectura del texto anterior y, en general, del artículo 115 constitucional, se concluye que no existe ningún rango jerárquico entre los miembros del Ayuntamiento, esto es, todos los munícipes actúan en un plano de igualdad y que la única diferencia que pudiera establecerse entre ellos es por razón de competencia.

    3. Si el Ayuntamiento es un órgano colegiado, entonces se sobreentiende que sus decisiones también las adopta de manera colegiada, ya sea por una mayoría simple o calificada, decisiones en las cuales interviene el presidente municipal como miembro del Cabildo. En este supuesto deben encontrarse los reglamentos y decretos municipales competencia de los Ayuntamientos, cuya emisión constituye una de las principales prerrogativas de los Ayuntamientos, según lo dispone la fracción II, primer párrafo, del artículo 115 constitucional.

    4. De ahí entonces que si el presidente municipal ha tenido intervención en la elaboración de un reglamento o decreto y ha ejercido su derechode voz y voto en la toma de esa decisión colegiada, entonces resulta excesivo que se le confiera el derecho de veto sobre tales decisiones. Máxime que, en términos del artículo 53 impugnado, se requiere de una votación calificada para superar las observaciones que en su caso formule el presidente.

      Con lo anterior se advierte que el precepto impugnado otorga un rango de superioridad al presidente municipal por lo que respecta a la elaboración de normas, lo cual constituye en el caso concreto un contrasentido con la naturaleza jurídica del Ayuntamiento como órgano colegiado, máxime porque la Constitución Federal no reconoce en favor del presidente municipal algún privilegio en la toma de decisiones, ni lo coloca en una posición jerárquicamente superior en relación a los demás integrantes del Ayuntamiento.

      Ahora bien, el hecho de que la ley orgánica reconozca esta situación de supremacía al presidente municipal, de alguna manera obedece a la difundida confusión de la figura de dicho funcionario con la de un "titular del Ejecutivo" del Municipio; sin embargo, esta minoría considera que ello es impreciso, pues nuestro Municipio no obedece en su concepción de gobierno a la idea clásica de división de Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de tal manera que ese principio no se haya plasmado en la Carta Magna como base de la estructura del Municipio, como sí sucede a nivel federal, estatal y del Distrito Federal, sistema en el cual sí encuentra plena cabida la figura del veto.

      Para ilustrar lo anterior, conviene transcribir los artículos 41, 49, 116 y 122, todos en su primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

      Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

      Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

      Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

      "Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo. ..."

      De los preceptos transcritos, tanto en la Federación como en los Estados y el Distrito Federal, es coincidente la decisión fundamental de la división de poderes. En el caso de los Estados miembros, deben organizarse en la Constitución Política de cada uno de ellos, con sujeción a las bases normativas establecidas por la Constitución Federal.

      La separación de las tres funciones esenciales del Poder del Estado: ejecutiva, legislativa y judicial, obedece a dos grandes necesidades; la primera, que se evite la concentración del poder mediante su limitación recíproca, para lo cual se han encomendado las aludidas funciones a diversos organismos y, la segunda, en aras de especializar las encomiendas públicas que se han otorgado a tales órganos de autoridad.

      Por su parte, el veto es una institución que, formando parte integral del proceso legislativo, pretende evitar la precipitación en ese proceso, impidiéndose la aprobación de leyes que el Ejecutivo considere inconvenientes o con vicios constitucionales, para lo cual se le permite al Ejecutivo formular observaciones y objeciones al respecto. Así, el Ejecutivo tiene intervención en la elaboración de leyes a través de su derecho de iniciativa de normas, del veto y, posteriormente, en su promulgación y publicación.

      Sin embargo, como se dijo con anterioridad, el Municipio no adopta el principio de división de poderes, porque se trata de un órgano colegiado en el que tienen intervención todos sus miembros en la toma de una misma decisión; por tanto, resulta excesiva la introducción de la figura del veto en el régimen municipal, además de que por su naturaleza jurídica debería estar prevista en el mismo Texto Constitucional Federal, lo cual tampoco acontece.

      Bajo esa tesitura, debe declararse inconstitucional el artículo 53 en la porción normativa que dice "dentro de diez días podrá devolverlo con observaciones procedentes para ser discutido nuevamente por aquél.", con lo cual, para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

      Artículo 53. Para los efectos de la fracción I del artículo anterior, cuando se apruebe por el Ayuntamiento un reglamento o decreto y sea enviado al presidente para su sanción y publicación, deberá publicarlos sin más trámites y proveer en la esfera administrativa su debido cumplimiento.

      En vía de consecuencia, debe declararse inconstitucional el artículo 54 de la ley impugnada, pues en él se establece que se tendrá por aprobado el reglamento o decreto que no sea devuelto por el presidente municipal dentro de los diez días siguientes a su envío; esto es, que siendo el veto una facultad discrecional, en caso de que no se ejercite se tendrá por aprobado el reglamento o decreto. Tal determinación encuentra su apoyo en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual establece lo siguiente:

      "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

      "...

      IV. ... Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

      Conviene referirse ahora al contenido del artículo 55 de la ley impugnada, el cual se refiere a los impedimentos del presidente municipal, a fin de determinar si dicha norma invade la esfera competencial del Municipio prevista en el artículo 115, fracción II, constitucional, que lo faculta para autogobernarse, desarrollar esta función de manera exclusiva y para aprobar todas las disposiciones administrativas que organicen la administración pública municipal; así como exigir, según el caso, una mayoría calificada de los miembros del Ayuntamiento en la toma de decisiones trascendentales en la vida del Municipio.

      El referido precepto establece lo siguiente:

      "Artículo 55. Los presidentes municipales, se encuentran impedidos para:

      "I. Aplicar los fondos, valores y bienes municipales a fines distintos a los que están destinados y excederse en el ejercicio del presupuesto de egresos.

      "La transferencia de partidas, sólo podrá realizarse con la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento;

      "II. Imponer contribución o sanción alguna que no esté señalada en las leyes, reglamentos y otras disposiciones legales vigentes;

      "III. Ausentarse del Municipio por más de quince días sin licencia del Ayuntamiento;

      "IV. Cobrar personalmente o por interpósita persona o empleado que no se encuentre facultado, multa o arbitrio alguno;

      "V. Consentir o autorizar que alguna oficina distinta de la Tesorería Municipal, conserve o retenga fondos municipales;

      "VI. Residir habitualmente durante su gestión fuera del territorio municipal que representa y

      VII. Abstenerse, con excepción de su esposa que podrá fungir como presidenta y directora del Desarrollo Integral de la Familia Municipal, de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación contratación, o promoción de familiares o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles.

      A continuación, se procede a agrupar y referir aquellas fracciones que guardan una naturaleza jurídica similar entre sí y determinar sus alcances jurídicos y constitucionalidad.

      Las fracciones I, primer párrafo, IV, V y VII, establecen a los presidentes municipales algunas limitaciones en el manejo de los valores y bienes municipales, en el sentido de que no pueden aplicarlos a fines distintos a los que les corresponden y excederse en el ejercicio del presupuesto de egresos; no pueden cobrar personalmente o por interpósita persona o empleado que no se encuentre facultado, alguna multa o arbitrio; tienen prohibido consentir o autorizar que alguna oficina distinta de la Tesorería Municipal conserve o retenga fondos municipales y, además, deben abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación o promoción de familiares o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles.

      Todas esas limitaciones constituyen bases generales de administración pública, previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, que tienen como propósito establecer criterios homogéneos que aseguren la transparencia en el ejercicio del Gobierno del Ayuntamiento; esto es, constituyen reglas mínimas que regulan un aspecto esencial de su correcto funcionamiento, sin las cuales no se puede garantizar el debido ejercicio de las facultades que tiene a su cargo el Ayuntamiento. Bajo ese orden de ideas, no puede decirse que la Legislatura del Estado invade la esfera de competencia del Ayuntamiento, por tanto, el concepto de invalidez correspondiente, por lo que se refiere a las fracciones referidas con anterioridad, debe declararse infundado.

      Por su parte, las fracciones III y VI del artículo 55 impugnado, establecen como impedimentos para el presidente municipal el ausentarse del Municipio por más de quince días sin licencia del Ayuntamiento, así como residir habitualmente durante su gestión fuera del territorio municipal. Tales exigencias, lejos de atentar contra la autonomía municipal y menoscabar el ejercicio de su gobierno, garantizan su continuidad, por lo que deben considerarse bases generales de administración pública municipal de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, pues tienden a asegurar el funcionamiento regular del Ayuntamiento y, por tanto, con ellas tampoco se invade la esfera de competencia del Municipio, toda vez que encuentran fundamento en el referido precepto constitucional, con lo cual deviene en infundado el concepto de invalidez que sobre el particular se hizo valer.

      La fracción II del artículo 55 impide al presidente municipal imponer contribución o sanción alguna que no esté señalada en las leyes, reglamentos u otras disposiciones vigentes. En dicha disposición se consigna el principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 31, fracción IV, constitucionales, pues toda contribución o sanción debe fundarse en una ley en sentido formal y material, mas no en un acto unilateral que no tenga apoyo en esta última. Por tal motivo, la norma en comento no es inconstitucional, sino que deriva inmediatamente de la Carta Magna y, por tanto, no vulnera la autonomía municipal, por lo que en ese aspecto es infundado el concepto de invalidez que se hace valer.

      Como última referencia al artículo 55 de la ley impugnada, debe señalarse que es infundado el concepto de invalidez en el que se señala que es inconstitucional la exigencia de una mayoría calificada de los integrantes del Ayuntamiento para aprobar la transferencia de partidas presupuestales, lo anterior en atención a que ya quedó precisado con antelación que no existe prohibición para que las Legislaturas de los Estados establezcan casos distintos a los previstos en el artículo 115, fracción II, incisos b) y d), de la Constitución Federal, en los que, para la toma de decisiones se prevea la necesidad de una votación calificada, tomando en consideración que dicha facultad discrecional deberá ejercitarse tomando como base un criterio de importancia y trascendencia en relación a la afectación que podría sufrir el patrimonio inmobiliario municipal o los actos de que se trate, y que, por tanto, justifique la existencia de una votación calificada.

  7. De los síndicos.

    En su concepto de invalidez el Municipio actor señala que el artículo 60 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., inserto dentro del capítulo relativo a los síndicos, es inconstitucional, toda vez que invade la esfera competencial del Municipio prevista en el artículo 115, fracción II, constitucional, que lo faculta para autogobernarse, desarrollar esta función de manera exclusiva y para aprobar todas las disposiciones que organicen la administración pública municipal.

    El artículo 60 dispone lo siguiente:

    "Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos, tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

    "I. La procuración, defensa y promoción de los intereses municipales;

    "II. La representación jurídica del Ayuntamiento, en los litigios en que éste fuera parte;

    "III. Cuidar que se observen escrupulosamente las disposiciones de esta ley, para el efecto de sancionar cualquier infracción que se cometa;

    "IV. Presidir la Comisión de Hacienda Municipal, revisar y firmar la cuenta pública que mensualmente deberá remitirse al Congreso del Estado e informar por escrito al Ayuntamiento;

    "Vigilar y preservar el acceso a la información, que sea requerida por los miembros del Ayuntamiento;

    "V.R. y firmar los cortes de caja de la Tesorería Municipal, y cuidar que la aplicación de los gastos, se haga con todos los requisitos legales y conforme al presupuesto respectivo;

    "VI. Intervenir en la formación del inventario general de los bienes que integran el patrimonio del Municipio, a que se refiere el artículo 87 de esta ley;

    "VII. Legalizar la propiedad de los bienes municipales;

    "VIII. Demandar ante las autoridades competentes la responsabilidad en que incurran en el desempeño de sus cargos, los funcionarios y empleados del Municipio;

    "IX. Vigilar los negocios del Municipio, a fin de evitar que se venzan los términos legales y hacer las promociones o gestiones que el caso amerite;

    "X. Intervenir en la formulación y actualización del inventario general de bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio y hacer que se inscriban en un libro especial con expresión de sus valores y características de identificación, así como el destino de los mismos;

    "XI. Vigilar que las multas que impongan las autoridades municipales, se haga de acuerdo a las tarifas establecidas e ingresen a la tesorería previo el comprobante que debe expedirse en cada caso;

    "XII. Asistir a los remates públicos que se verifiquen, en los que tenga interés el Municipio, para procurar que se finquen al mejor postor y que se cumplan los términos y demás formalidades prevenidas por la ley;

    "XIII. Tramitar las expropiaciones que por causa de utilidad pública fueren necesarias, por los medios que estime convenientes y previa autorización del Ayuntamiento;

    "XIV. Dar cuenta al presidente y al Ayuntamiento del arreglo definitivo que se hubiese logrado en los asuntos, del Estado que guarden los mismos, a fin de dictar las providencias necesarias y

    XV. Las demás que le concedan o le impongan la ley, los reglamentos y acuerdos del Ayuntamiento. ...

    Para analizar la naturaleza jurídica de este precepto tan amplio, a continuación se procede a agrupar aquellas fracciones que guardan una naturaleza jurídica similar entre sí.

    De la lectura de las fracciones I, II, IV, VI, IX, X, XI, XII, XIII y XIV, así como del último párrafo del precepto en cita, se desprende que se trata de normas que constituyen bases generales de la administración pública de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, cada una por diversas razones, según se explica a continuación.

    Las fracciones I, II, IV, IX, XII y XIII, se refieren a las facultades que tienen los síndicos para representar al Ayuntamiento, revisar y firmar la cuenta pública que mensualmente deberá remitirse al Congreso del Estado, constituirse en los vigilantes de los negocios del Municipio, velar por el interés del erario municipal en los remates públicos y ser el encargado del trámite de las expropiaciones. Tales facultades le dan al síndico el carácter de representante legal del Ayuntamiento y ejecutor de sus determinaciones e intereses, y lo anterior es de suma trascendencia para entablar relaciones con otros entes del Estado y con los particulares, toda vez que establece una regla mínima y homogénea con respecto al tema genérico de la representación municipal y ello, claro está, provee de certeza jurídica. De ahí su importancia como base general de la administración pública del Municipio.

    Conviene señalar que la inconstitucionalidad de la fracción XXXVII del artículo 49 de la presente ley -que se refiere a la necesidad de solicitar al Gobierno del Estado la expropiación de bienes por causa de utilidad pública- no trasciende al supuesto previsto en la fracción XIII antes comentada, en virtud de que esta última no hace referencia a la aprobación de las solicitudes de expropiación por parte del Ejecutivo del Estado, lo cual constituyó el motivo de inconstitucionalidad de la fracción XXXVII del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H..

    Por su parte, las fracciones VI, X, XI y el último párrafo del precepto legal en comento, tienden a consagrar un principio por el que se debe velar de manera general y homogénea en cada Municipio del Estado la transparencia en el ejercicio del Gobierno del Ayuntamiento. En efecto, dichas fracciones hacen alusión a la facultad del síndico para intervenir en la formación del inventario de los bienes municipales y procurar la inscripción que corresponda a tales bienes, vigilar que las multas se impongan de acuerdo a las tarifas establecidas e ingresen a la tesorería, y que por lo que respecta al ejercicio de su cargo, no podrán, en ningún caso, desempeñar cargos, empleos o comisiones remunerados en la administración pública municipal.

    Vale la pena reiterar que al exigirse que los Municipios lleven un inventario de sus bienes, se establece una norma homogénea de seguridad en el ejercicio del gobierno, pues se controla de mejor manera el patrimonio mobiliario e inmobiliario del Municipio, requisito indispensable para que este último administre y disponga de manera autónoma de dichos bienes. Por otro lado, el síndico se convierte en un vigilante del principio de legalidad, al exigir que las multas se impongan conforme a la tarifa prevista en ley, lo cual de nueva cuenta redunda en un principio de transparencia y honradez en el ejercicio de la función pública, deseable para todos los Ayuntamientos del Estado.

    Finalmente, debe decirse que una manera de garantizar la honradez, el debido desempeño de un cargo y evitar un conflicto de intereses, es aquella en la que el funcionario se desentiende de cualquier otro empleo o comisión remunerada, y tal como se ha mencionado a lo largo de este documento, aquellas normas que se refieren al tema de la claridad o nitidez en el desempeño de la actividad municipal, constituyen una regla mínima que regula un aspecto esencial para el correcto funcionamiento de este nivel de gobierno.

    Bajo ese orden de ideas, no puede decirse que la Legislatura del Estado invade la esfera de competencia del Ayuntamiento, y si bien es cierto que el Municipio debe ejercer su gobierno de manera autónoma, también lo es que deben respetarse normas mínimas de representación, gestión y transparencia homogéneas, con base en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal; por tanto, el concepto de invalidez correspondiente, por lo que se refiere a las fracciones I, II, IV, VI, IX, X, XI, XII, XIII y XIV, así como el último párrafo del precepto en cita, debe declararse infundado.

    Por su parte, las fracciones III y VIII del artículo 60que nos ocupa, se refieren a la facultad del síndico para vigilar que se observen las disposiciones de la ley orgánica que ahora se combate, así como demandar ante las autoridades competentes la responsabilidad en que incurran en el desempeño de sus cargos los funcionarios y empleados del Municipio. La circunstancia de que la Legislatura del Estado haya establecido tales atribuciones a favor del síndico municipal, no constituyen más que una aplicación directa de los artículos 109 y 113 de la Constitución Federal, en los cuales se establece que será facultad de las entidades federativas determinar a través de la ley cuál será el régimen de responsabilidad al que se sujetarán los servidores públicos del propio Estado y, por supuesto, del Municipio. Por tanto, la circunstancia de que la Legislatura Estatal previera que el síndico se convierta en un vigilante y denunciante del incumplimiento de la norma, así como de los principios que rigen el ejercicio de la función pública, en nada atenta a la capacidad de autogobierno del Municipio, pues la propia Constitución Federal faculta a la legislatura para ello. Por lo anterior, en este aspecto, resulta infundado el concepto de invalidez que plantea el Ayuntamiento actor.

    En relación con las fracciones IV, V y VII del artículo 60, deben considerarse como normas aplicables en ausencia de reglamento municipal, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, por las razones que se exponen a continuación.

    La fracción IV establece que es facultad del síndico presidir la Comisión de Hacienda Municipal. Sin embargo, la creación de dicha comisión está sujeta a la voluntad del Ayuntamiento, en ejercicio de su autonomía para autogobernarse y establecer la estructura orgánica que más le convenga de acuerdo a sus condiciones. En efecto, como ya se ha mencionado a lo largo de esta ejecutoria, particularmente al analizar las fracciones V, VI, primer párrafo, XXI, XXII, XL y LVI del artículo 52 de la propia ley impugnada, corresponde al Ayuntamiento, como nivel de gobierno, organizar su administración pública municipal, lo que implica la posibilidad de crear las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento. Por tanto, el propio Ayuntamiento es quien debe decidir si conviene la creación de una Comisión de Hacienda Municipal y, en su caso, determinar quién deberá presidirla.

    Cabe decir que sólo en el supuesto de que no existiera una figura jurídica idéntica o análoga dentro del Municipio, resultaría aplicable esta disposición en ausencia de un reglamento que detalle su estructura y funcionamiento. Bajo estos razonamientos, no puede sostenerse que la fracción IV en comento sea inconstitucional.

    Vale la pena mencionar que en líneas anteriores se abordó la naturaleza jurídica de esta fracción, por lo que respecta a la facultad del síndico de revisar y firmar la cuenta pública, la cual se consideró como una base general de administración, en términos del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal.

    En cuanto a la fracción V, también se trata de una norma por ausencia de reglamento, pues si bien es cierto que lo relativo a la institución de la Tesorería Municipal debe estimarse una base general de administración en términos del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, tanto su integración como su organización deben considerarse como parte de la competencia del Municipio, en tanto es un nivel de gobierno autónomo. Por tanto, a este último le corresponde determinar si será al síndico o a otro funcionario a quien le corresponderá revisar y firmar los cortes de caja de la Tesorería Municipal, y sólo a falta de una norma sobre el particular podrá aplicarse el precepto que ahora se impugna. Bajo ese orden de ideas, la fracción V analizada tampoco es inconstitucional.

    La fracción VII faculta al síndico a legalizar la propiedad de los bienes municipales. Si partimos de la premisa planteada en el párrafo anterior, en el sentido de que el Municipio es un nivel de gobierno autónomo y de que en el caso de la legalización de la propiedad del Ayuntamiento no es menester que exista una regla homogénea sobre la autoridad competente, debe considerarse que la citada fracción VII es una norma aplicable en caso de que los propios Municipios no hayan previsto ese supuesto, mismo que de origen les corresponde determinar.

    En general, las fracciones IV, V y VII, antes comentadas, no contrarían los principios de autonomía municipal, ni invaden la esfera de competencia del Ayuntamiento, sino todo lo contrario, ya que deben interpretarse en el sentido de que, en principio, reconocen que es facultad del Municipio organizar su propia administración pública, en términos del primer párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional; sin embargo, podrá aplicarse el contenido de las citadas fracciones a fin de cubrir alguna laguna que sobre el particular hubiere dentro de los ordenamientos municipales. Por tanto, son infundados los conceptos de invalidez que sobre tales normas hace valer el Ayuntamiento actor.

    Finalmente, debe decirse que la fracción XV del artículo 60 de la ley impugnada, el cual señala que el síndico tendrá además aquellas facultades que le imponga la ley, los reglamentos y acuerdos del Ayuntamiento, tiene un contenido variable, pues depende del tipo de facultad que se le confiera al síndico y, por ende, sólo en cada caso concreto se podrá determinar si es una base general de administración, una norma derivada de algún precepto constitucional, o bien, si es una norma por ausencia.

  8. De los regidores.

    En su concepto de invalidez, el Municipio actor señala que el artículo 62 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., inserto dentro del capítulo relativo a las facultades y obligaciones de los regidores, es inconstitucional, toda vez que invade la esfera competencial del Municipio prevista en el artículo 115, fracción II, constitucional, que lo faculta para autogobernarse, desarrollar esta función de manera exclusiva y para aprobar todas las disposiciones que organicen la administración pública municipal. Asimismo, la parte actora invocó como argumento el relativo a que en materia de mayorías calificadas del Ayuntamiento, éstas sólo son posibles de establecerse en una ley, tratándose de la disposición de bienes inmuebles o de la celebración de actos jurídicos que obliguen al Ayuntamiento más allá de su periodo de gobierno.

    El texto del artículo 62 es el siguiente:

    "Artículo 62. Son facultades y obligaciones de los regidores, las siguientes:

    "I.V. y atender el ramo de la administración municipal que le sea encomendado por el Ayuntamiento; así como los acuerdos y disposiciones tomadas y dictadas en las sesiones correspondientes;

    "II. Estudiar y proponer soluciones y emitir su voto acerca de las medidas convenientes para la debida atención de los diferentes ramos de la administración municipal;

    "III. Concurrir a las ceremonias cívicas y a los demás actos a que fueren convocados por el presidente municipal;

    "IV. Vigilar que los actos de la administración municipal, se desarrollen en apego a lo dispuesto por las leyes y normas de observancia municipal;

    "V.R., analizar y emitir su voto, respecto de las materias siguientes en:

    "a) Los proyectos de acuerdo para la aprobación de los bandos, reglamentos, decretos y circulares de observancia general en el Municipio, que le sean presentados por el presidente municipal, los síndicos, los regidores o los vecinos del Municipio, refrendar aquellos que hayan sido sometidos a referéndum y cuidar que las disposiciones no invadan las competencias reservadas para el Estado o la Federación;

    "b) Las solicitudes de expropiación por causa de utilidad pública, así como disponer la indemnización a sus propietarios, en cumplimiento a lo dispuesto por la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la fracción XVII del artículo 141 de la Constitución Política del Estado de H. y por la ley de la materia;

    "c) La enajenación de bienes inmuebles del dominio privado del Municipio y observar las previsiones establecidas por la Constitución Política del Estado de H.;

    "d) Los proyectos de acuerdo para celebrar contratos que comprometan el patrimonio del Municipio u obliguen económicamente al Ayuntamiento, en los términos de esta ley;

    "e) Los proyectos de acuerdo para la firma de convenios de asociación con los Municipios del Estado, cuya finalidad sea el mejor cumplimiento de sus fines. Cuando la asociación se establezca para el mismo propósito con Municipios de otras entidades federativas, el Ayuntamiento deberá turnar el acuerdo de referencia al Congreso del Estado, para su autorización;

    "f) Los proyectos de acuerdo para convenir con el Estado, el cobro de determinadas contribuciones o la administración de servicios municipales, cuando los motivos sean de carácter técnico o financiero y cuya finalidad sea obtener una mayor eficacia en la función administrativa;

    "g) Los proyectos de acuerdo para la municipalización de servicios públicos o para aprobar las convocatorias para celebrar plebiscitos, a fin de concesionarlos, como lo refieren los artículos 21 y 22 y el título séptimo de esta ley;

    "h) Las propuestas para el nombramiento del conciliador municipal, así como de los titulares de las unidades técnicas de las dependencias de la administración pública municipal e

    "i) Las propuestas de modificación de categorías correspondientes a los poblados y localidades del Municipio;

    "VI. Solicitar al presidente municipal la información técnica, jurídica o financiera, a que hubiera lugar, para resolver los recursos de revisión de los particulares que se inconformen por una disposición administrativa, la inadecuada prestación de un servicio o la negación de un permiso o licencia;

    "VII. Solicitar al presidente municipal, información sobre los proyectos de desarrollo regional y los de las zonas conurbadas, convenidos con el Estado, o los que, a través de él, se convengan con la Federación y los que se realicen por coordinación o asociación con otros Municipios;

    "VIII. Vigilar que las peticiones realizadas a la administración pública municipal, se resuelvan oportunamente;

    "IX. Solicitar información a los síndicos, respecto de los asuntos de su competencia, cuando lo consideren necesario;

    "X.V. que el presidente municipal cumpla con los acuerdos y resoluciones del Ayuntamiento;

    "XI. Recibir, analizar y aprobar, en su caso, el informe anual que rinda el presidente municipal o el presidente del Concejo Municipal;

    "XII. Cumplir con las funciones inherentes a sus comisiones e informar al Ayuntamiento de sus resultados;

    "XIII. Realizar sesiones de audiencia pública, para recibir peticiones y propuestas de la comunidad;

    "XIV. Acompañar al presidente municipal a los recorridos de supervisión de obras que realice y

    "XV. Las demás que les otorguen las leyes y reglamentos.

    Los regidores, concurrirán a las sesiones del Ayuntamiento, con voz y voto; percibirán su dieta de asistencia que señale el presupuesto de egresos del Municipio y no podrán, en ningún caso, desempeñar cargos, empleos o comisiones remuneradas en la administración pública municipal.

    Para analizar la naturaleza jurídica del anterior precepto, y dada su amplitud, a continuación se procede a agrupar aquellas fracciones que guardan una naturaleza jurídica similar entre sí.

    De la lectura de las fracciones I, II, V, VI, VII, VIII, IX, X, XII, XIII, y del último párrafo del propio artículo, se desprende que se trata de normas que constituyen bases generales de la administración pública municipal de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional y, por tanto, su contenido no es contrario a la Carta Magna, tal como lo sostiene la parte actora, por las diversas razones que se explican a continuación.

    Las fracciones I, II, IX y XII consagran por su contenido un catálogo de principios mínimos de gobierno que aseguran el funcionamiento regular del Ayuntamiento y que, por su importancia, es preciso que estén previstos en ley. Así, los numerales en cuestión establecen como obligaciones de los regidores vigilar y atender el ramo de la administración municipal que les sea encomendado, así como acatar los acuerdos y disposiciones adoptadas por el propio Ayuntamiento, proponer soluciones para la atención de los diversos ramos de la administración pública, solicitar información a los síndicos respecto de asuntos de su competencia, así como cumplir con las funciones inherentes a sus comisiones e informar al Ayuntamiento sobre sus resultados. Finalmente, dichas fracciones no hacen sino consignar, de manera general y homogénea, el postulado esencial de que todo servidor público debe cumplir con diligencia, eficiencia y eficacia la función que le ha sido asignada, sin ser demasiado específico en el contenido de las funciones de los regidores, por lo que, visto desde esa perspectiva, en nada violenta el principio constitucional de autonomía municipal. Además, al proveer sobre el ejercicio regular y funcional de la actividad gubernamental del Ayuntamiento, en nada menoscaba la capacidad de auto-organización municipal, sino que la asegura, por lo que, en ese aspecto, tampoco se viola ese principio constitucional.

    La fracción V, con la salvedad que en su momento se formulará sobre su inciso h), y la primera parte del último párrafo del artículo en análisis, contienen bases generales de administración, porque establecen casos esenciales en los cuales los regidores tienen derecho de voz y voto para la toma de las decisiones colegiadas del Ayuntamiento. Así se garantiza que los munícipes tengan participación en el Gobierno Municipal, sin establecer diferencia alguna entre ellos en cumplimiento del artículo 115, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Federal. Debe tomarse en consideración, además, que resulta importante establecer en ley ese derecho al voto, toda vez que los regidores, en atención a su naturaleza, constituyen el mayor número de integrantes del Ayuntamiento.

    Se advierte, por otro lado, que la ley orgánica establece la facultad de voto en casos concretos de suma importancia para la vida del Municipio, a saber: a) la elaboración de normas municipales de observancia general, b) la aprobación de las solicitudes de expropiación por causa de utilidad pública, c) la enajenación de bienes inmuebles del dominio privado del Municipio, d) la aprobación de los proyectos de acuerdo para celebrar contratos que comprometan el patrimonio del Municipio u obliguen económicamente al Municipio, e) de los proyectos de acuerdo para la firma de convenios de asociación con los Municipios del Estado, f) de los proyectos de acuerdo para convenir con el Estado el cobro de determinadas contribuciones o la administración de servicios municipales, g) de los proyectos de acuerdo para la municipalización de servicios públicos o para aprobar convocatorias para celebrar plebiscitos para concesionarlos, h) de las propuestas para el nombramiento de los titulares de las unidades técnicas de las dependencias de la administración pública municipal, e i) de las propuestas de modificación de categorías de poblados y localidades del Municipio.

    En relación a tales hipótesis, sólo es conveniente puntualizar dos aspectos. El primero, se refiere a la facultad de los regidores para recibir, analizar y emitir su voto respecto de las solicitudes de expropiación a que se refiere la fracción V, inciso b), del artículo en análisis, con respecto a la cual se debe decir que la inconstitucionalidad de la fracción XXXVII del artículo 49 de la ley orgánica que ahora se estudia, en nada le afecta, en virtud de que la citada fracción V, inciso b), no hace referencia a la aprobación de las solicitudes de expropiación por parte del Ejecutivo del Estado, que fue lo que constituyó el motivo de inconstitucionalidad. Y un segundo aspecto, que se refiere a la fracción V, inciso h), que establece como facultad de los regidores recibir, analizar y emitir su voto respecto de las propuestas para el nombramiento del conciliador municipal, pues como ya se dijo al estudiar la fracción XIV del artículo 52, este aspecto se abordará en el estudio correspondiente al artículo 155 de esta misma ley que ahora se cuestiona. En consecuencia, por razón de método, esta minoría se reserva el pronunciamiento sobre todo lo que tenga que ver con el conciliador municipal, hasta en tanto corresponda analizar este tema.

    Las fracciones VI y VIII son bases generales de la administración pública municipal, porque regulan principios generales del procedimiento administrativo municipal, de conformidad con lo establecido en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional.

    Así, la Legislatura Estatal, en uso de sus atribuciones, ha previsto que los regidores soliciten al presidente municipal la información que sea necesaria para resolver los recursos de revisión, así como vigilar que las peticiones realizadas a la administración pública municipal se resuelvan oportunamente. En ese sentido, ambas fracciones constituyen un catálogo de normas mínimas referentes al procedimiento administrativo municipal, al abordar cuestiones de oportunidad en la emisión del acto administrativo, así como relativas a los medios de defensa en sede administrativa procedentes.

    La fracción VII establece que es facultad de los regidores solicitar al presidente municipal información sobre los proyectos de desarrollo regional y los de las zonas conurbadas. Según se advierte de su contenido, se trata de una norma tendente a dotar de información a los munícipes, en este caso, a los regidores, con el propósito de coadyuvar, a nivel Ayuntamiento, en la planeación del crecimiento regional, tal como lo reconoce la fracción V, inciso c), del artículo 115 constitucional. Por tanto, si se establece a nivel legislativo la exigencia de un intercambio de información entre munícipes sobre el desarrollo regional, bien puede sostenerse que se trata de una base general de administración pública municipal que debe respetarse de manera homogénea por cada uno de los Municipios del Estado de H..

    La fracción X y la parte final del último párrafo del artículo en cuestión constituyen bases generales de la administración pública municipal que tienden a asegurar la transparencia en la gestión del Municipio. En efecto, la fracción citada establece como facultad de los regidores vigilar que el presidente municipal cumpla con los acuerdos y resoluciones del Ayuntamiento, lo que constituye un medio de control de la legalidad y honradez de la actuación del presidente municipal; por otro lado, la parte final del artículo en estudio prevé la limitación para los regidores de desempeñar cargos, empleos o comisiones remunerados en la administración pública municipal. Sobre este punto, debe decirse que una manera de garantizar la honradez, el debido desempeño de un cargo y evitar un conflicto de intereses, es aquella en la que el funcionario se desentiende de cualquier otro empleo o comisión remunerados.

    Ahora bien, a lo largo de este documento se ha establecido que aquellas normas que se refieren al tema de la claridad o nitidez en el desempeño de la actividad municipal, constituyen una regla mínima que regula un aspecto esencial para el correcto funcionamiento de este nivel de gobierno, lo cual es deseable para todos los Ayuntamientos del Estado.

    La fracción XIII establece la obligación de los regidores municipales de realizar sesiones de audiencia pública para recibir peticiones y propuestas de la comunidad. Tal obligación constituye una base general de administración, puesto que a través de ella la Legislatura Estatal inserta un lineamiento general o norma mínima en materia de participaciónciudadana.

    Dicha facultad fue conferida por el Constituyente Permanente a las Legislaturas de los Estados, según se advierte del punto 4.2.1 del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, el cual, por su importancia, se transcribe en este apartado para mejor ilustración sobre el tema:

    4.2.1 ... Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La ley, sólo contemplará principios generales en este rubro.

    En el caso concreto, la Ley Orgánica del Estado de Hidalgo establece como una norma mínima de participación ciudadana, que los regidores reciban, en sesión pública, peticiones y propuestas de la comunidad, sin que por ello la propia ley abunde sobre las condiciones técnicas y de oportunidad en las que tales funcionarios deberán escuchar a la ciudadanía, lo cual sin duda le compete al Ayuntamiento, a través de alguna norma general.

    Con base en el análisis de las fracciones I, II, V, VI, VII, VIII, IX, X, XII, XIII, y del último párrafo del artículo 62 que antecede, no puede sostenerse, tal como lo hace el actor, que la Legislatura del Estado de H. invada la esfera de competencia del Ayuntamiento, y si bien es cierto que el Municipio debe ejercer su gobierno de manera autónoma, también lo es que deben respetarse normas mínimas homogéneas referentes al funcionamiento regular del Municipio, a la intervención mínima de los regidores, al procedimiento administrativo, a la transparencia en la gestión municipal y a la participación ciudadana, con base en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal. Por tanto, el concepto de invalidez correspondiente, por lo que se refiere a las fracciones antes referidas, debe declararse infundado.

    Pasando al estudio de la fracción IV del artículo 62 de la ley orgánica en análisis, que establece la obligación de los regidores de vigilar que los actos de la administración municipal se desarrollen con apego a lo dispuesto por las leyes y normas de observancia general, cabe decir que se trata de una norma derivada de los artículos 109 y 113 de la Constitución Federal, los cuales establecen que las leyes de los Estados determinarán el régimen de responsabilidad de los servidores públicos, según se advierte de la siguiente transcripción:

    "Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

    "...

    III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. ...

    Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones, aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados. ...

    Es decir, a través de la fracción impugnada, el Estado de H. está legislando en materia de responsabilidades de los servidores públicos y, en uso de esa misma facultad, otorga al regidor, a través de una ley, la potestad de vigilar que los actos de administración se apeguen a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que exige la Constitución.

    Bajo ese esquema, puede concluirse que la fracción IV encuentra apoyo directo en los artículos 109 y 113 constitucionales, razón por la cual no invade la esfera de competencia del Municipio.

    Por otro lado, las fracciones III, XI y XIV del artículo 62 son normas aplicables en ausencia de reglamentos municipales, en términos de la fracción II, inciso e), del artículo 115 de la Constitución Federal y, por ende, tampoco son inconstitucionales, por las razones que se explican a continuación.

    La fracción III dispone que sea obligación de los regidores concurrir a las ceremonias cívicas y demás actos que fueren convocados por el presidente municipal. Sin embargo, dicha obligación tiene un contenido propiamente protocolario, tema sobre el cual no es menester que el Estado imponga bases homogéneas, ya que en nada afecta en sus relaciones jurídicas con él, ni tampoco se encuentra inmerso algún valor fundamental que haga necesario el establecimiento de una base general, por lo que el manejo de este tipo de asuntos debe quedar a cargo del Municipio. Así, en el caso de que se realicen ceremonias cívicas dentro del Municipio y no exista una normatividad interna que regule quiénes serán los funcionarios públicos municipales que deberán concurrir a ellas, será aplicable supletoriamente la fracción III del artículo 62 de la ley en estudio.

    En cuanto a la fracción XI del artículo 62, que dispone que es obligación de los regidores recibir, analizar y aprobar, en su caso, el informe anual que rinda el presidente municipal, y a la fracción XIV, que establece la obligación de los regidores de acompañar al presidente municipal a los recorridos de supervisión de obras que realice, se trata de normas aplicables en ausencia de reglamento, ya que el contenido de ambas incide en las funciones que deberán desempeñar los regidores y que le compete al Ayuntamiento determinar, con base en su facultad de organizar su propia administración pública. En ese sentido, le compete al Ayuntamiento determinar si será a este último o a otro funcionario a quien corresponderá analizar y aprobar el informe anual del presidente municipal, o bien, si será preciso que algún funcionario acompañe al presidente municipal en sus recorridos de trabajo. Y sólo en el caso de que no se prevea quién aprobará el informe anual, ni quién debe acompañar al presidente municipal, en caso de que la propia normatividad interna así lo exija, entonces serán aplicables las fracciones en cuestión.

    Por lo anterior, deben calificarse de infundados los conceptos de invalidez en los que se cuestiona la constitucionalidad de las fracciones III, XI y XIV del artículo 62 que se ha analizado, pues si tales disposiciones cumplen con el mandato constitucional previsto en la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, entonces debe decirse que no se trata de normas que violen la autonomía municipal sino, por el contrario, la respetan a tal grado que sólo se consideran supletorias.

    Por último, debe decirse que la fracción XV del artículo 62 de la ley impugnada, la cual señala que los regidores tendrán, además, aquellas facultades que les impongan las leyes y reglamentos, tiene un contenido variable, pues depende del contenido de las facultades que se les confiera a los regidores a través de dichos ordenamientos y, por ende, sólo en cada caso concreto se podrá determinar si es una base general de administración, una norma derivada de algún precepto constitucional, o bien, si es una norma aplicable en ausencia de reglamento.

  9. Comisiones.

    Por otro lado, el Municipio actor manifiesta que con el contenido de los artículos 63, 64, 65 y 66 de la ley en estudio, se invade la esfera de sus atribuciones al haber sido emitidas por el Congreso Estatal, cuando de la lectura del artículo 115 constitucional se desprende que éste no está facultado para poder determinar las comisiones que puede o no integrar el Ayuntamiento, cuáles deben ser permanentes o especiales, ni sus denominaciones y atribuciones, pues considera que la atribución del Gobierno Municipal de organizarse en comisiones para analizar y elaborar proyectos de los asuntos de su competencia es exclusiva del Municipio.

    A fin de dar contestación al anterior concepto de invalidez, resulta indispensable acudir al texto de los artículos impugnados que señalan:

    "Artículo 63. Para estudiar, examinar y elaborar proyectos para solucionar los problemas municipales, así como vigilar que se ejecuten las disposiciones y acuerdos del Ayuntamiento, podrán designarse comisiones entre sus miembros, en la primera sesión ordinaria y en su caso, inmediatamente que sea necesario, sin que exceda de treinta días.

    "Las actividades que desempeñarán las comisiones, estarán de acuerdo con la naturaleza del nombre que se les asigne, las cuales serán permanentes y especiales y contarán con todo el apoyo y facilidades de las autoridades y funcionarios municipales, quienes en ningún caso podrán negar la información que se les requiera y observarán lo dispuesto por el reglamento interior del Ayuntamiento.

    "La Comisión de Hacienda Municipal, vigilará la recaudación en todas las ramas de la hacienda municipal y que la inversión de los fondos municipales se apliquen con estricto apego al presupuesto.

    Cada comisión estará conformada de tres integrantes, a excepción de la Comisión de Hacienda Municipal.

    "Artículo 64. Las comisiones se dividirán en permanentes y especiales:

    "I.S. permanentes:

    "a) De hacienda municipal;

    "b) De Policía Preventiva, Tránsito y Vialidad;

    "c) De derechos humanos y prevención social;

    "d) De gobernación, bandos, reglamentos y circulares;

    "e) De asentamientos humanos, fraccionamientos, licencias y regulación de la tenencia de la tierra;

    "f) De salud y sanidad;

    "g) De educación, cultura y fomento deportivo y

    "h) De protección civil.

    "La Comisión de Hacienda Municipal, deberá estar integrada por el síndico y cuando menos un regidor de cada fracción, y

    II. Serán especiales, las que designe el Ayuntamiento, de acuerdo con las necesidades del Municipio.

    Artículo 65. Las comisiones propondrán al Ayuntamiento, los proyectos de solución a los problemas de su conocimiento a efecto de atender todos los ramos del gobierno y la administración pública municipal.

    "Artículo 66. Las comisiones carecerán de facultades ejecutivas y podrán incorporarse a ellas, únicamente con voz, los vecinos que señale el Ayuntamiento y acepten voluntariamente."

    De la lectura de los preceptos antes transcritos, se desprende que la Legislatura Local prevé dentro del Gobierno Municipal la creación de diversas comisiones encargadas de las diversas áreas del funcionamiento del Ayuntamiento e, inclusive, define el tiempo en que debe crearlas, las funciones que realizarán, así como su integración.

    Por su parte, el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, constitucional establece:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    Como quedó señalado con antelación, la voluntad del órgano reformador al modificar el artículo 115 constitucional, fue fortalecer al Municipio dándole mayores facultades a su gobierno y permitiendo que éste fuera quien organizara su funcionamiento interno y la administración pública municipal; sin embargo, igualmente previó que dado el rezago en que se encuentran muchos de los Municipios que integran nuestro país, resulta indispensable que en tanto éstos van haciendo efectiva su facultad de auto-organizarse, las Legislaturas Estatales pueden emitir leyes que les permitan funcionar regularmente.

    Es así que el propio órgano reformador previó en el artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, lo siguiente:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

    "...

    e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

    Es decir, se concede al legislador estatal la facultad de emitir disposiciones generales que podrán aplicar los Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

    Como se observa, las normas que la Legislatura Estatal emita en tanto los Municipios van expidiendo su propia reglamentación relativa a su auto-organización y funcionamiento interno, serán de aplicación temporal, pues en el momento en que el Ayuntamiento regule lo que le corresponde, dicha normatividad estatal ya no le será obligatoria.

    En este orden de ideas, debe decirse que los artículo 63, 64, 65 y 66 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de H., en los que se prevé la creación, integración y funcionamiento de comisiones, si bien son normas que versan sobre el funcionamiento interno y de la administración pública municipal, no deben considerarse violatorias del artículo 115 constitucional y, por tanto, tampoco que invaden la esfera de competencia del Municipio, en la medida en que se trata de normas de aplicación supletoria y temporal, pues en el momento en que el Municipio actor reglamente su forma de organización y funcionamiento interno, dichos preceptos no le serán obligatorios; y, por el contrario, si el Municipio de que se trata ya cuenta con una estructura de organización propia debidamente reglamentada, dichos preceptos no lo obligan en ningún sentido.

  10. Suplencia de autoridades municipales.

    Por otro lado, el Municipio actor señala que la Legislatura Estatal no se encuentra facultada por el artículo 115 constitucional para establecer el sistema de suplencias que prevé en el artículo 70 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de H..

    El precepto impugnado señala lo siguiente:

    "Artículo 70. Las faltas temporales de los delegados municipales, serán suplidas por el subdelegado; las que tengan el carácter de definitivas serán suplidas a elección de los vecinos."

    La norma antes transcrita, debe ser considerada como una norma de aplicación supletoria y temporal de las que prevé el artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, por lo que no puede estimarse inconstitucional, como lo pretende el Municipio actor.

    En efecto, en primer lugar, resulta pertinente recordar que los delegados y subdelegados no son miembros del Ayuntamiento, sino que son autoridades municipales respecto de las cuales, según se dijo con antelación, el Municipio en ejercicio de su libertad de auto-organización puede decidir tenerlos o no; sin embargo, si fuera el caso de que el mismo no contara con dichas autoridades, la suplencia de los mismos en nada obligaría al Ayuntamiento respectivo pues, como quedó señalado, el Municipio en uso de su libertad de organizarse puede decidir que no necesita de una determinada figura jurídica y, en esa virtud, la ley que la prevea no le será obligatoria; por el contrario, en el caso de que sí contara con dichas autoridades, su sistema de suplencia únicamente sería aplicable en el caso de que no hubiera regulado lo relativo a las faltas temporales, aplicación que sería provisional hasta en tanto el propio Municipio reglamentara dicha circunstancia.

    Consecuentemente, al tratarse de una norma que es de aplicación supletoria para el Municipio actor, es claro que no es violatoria del artículo 115 constitucional.

  11. De la suspensión y revocación del mandato a los miembros del Ayuntamiento.

    En virtud de que, como quedó señalado con anterioridad, el Municipio actor reclamó prácticamente toda la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., esta Suprema Corte, con fundamento en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede a suplir la deficiencia de la demanda respecto de diversos preceptos que aunque no fueron impugnados de manera específica por el Municipio actor, se considera que son violatorios de los principios previstos en el artículo 115 constitucional o de cualquier otro previsto en nuestra Carta Magna.

    A continuación, nos referiremos al artículo 71, fracción VI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., que se encuentra ubicado dentro del capítulo décimo cuyo título es "De la suspensión y revocación del mandato a los miembros del Ayuntamiento" y que señala lo siguiente:

    "Artículo 71. Lo dispuesto en el artículo 27 de esta ley, procederá en los siguientes casos:

    "I.P. abandono de sus funciones en un lapso de treinta días consecutivos, sin causa justificada;

    "II. Por inasistencia consecutiva a tres sesiones del Ayuntamiento, sin causa justificada;

    "III. Cuando existan entre sus miembros, conflictos que hagan imposible el cumplimiento de los fines del Ayuntamiento y el ejercicio de sus funciones;

    "IV. Cuando se dicte auto de formal prisión por delito doloso;

    "V. Por incapacidad física o legal y

    VI. Por causas análogas o a juicio de la propia legislatura.

    El contenido del precepto antes transcrito, hace indispensable acudir al texto del artículo 27 de la propia Ley Orgánica Municipal del Estado de H. que, a su vez, señala:

    "Artículo 27. El Congreso del Estado, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes podrá suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato de alguno o algunos de sus miembros, por causas graves, tales como las que señalan la Constitución Política del Estado de H. y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."

    El precepto transcrito, en atención al contenido del artículo 115, fracción I, tercer párrafo, constitucional, prevé la facultad de las Legislaturas Locales para suspender Ayuntamientos y declarar la desaparición, suspensión o revocación del mandato de alguno o algunos de sus miembros, por causas graves que establezca la Constitución Estatal o la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

    Por su parte, el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, dispone:

    "Artículo 115. ...

    "Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos ha desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."

    Ahora bien, como quedó precisado, el artículo 71 referido establece los casos en que se podrá emitir la declaratoria de suspensión o revocación según corresponda; sin embargo, en la fracción VI se prevé que uno de los casosen que procederá la suspensión y revocación del mandato será "por causas análogas o a juicio de la propia legislatura".

    Esta minoría estima que lo previsto en la referida fracción resulta inconstitucional, porque su texto es violatorio del principio de seguridad jurídica, toda vez que la Constitución exige, como quedó establecido, que es indispensable que la legislatura determine mediante ley las causas graves que den lugar a la suspensión de los Ayuntamientos, declaración de desaparición, o bien, suspensión o revocación del mandato de alguno o algunos de sus miembros, es decir, debe existir una norma que determine de forma concreta los supuestos que den lugar a las consecuencias a las que se refiere el artículo 27 de la ley en estudio.

    No obstante lo anterior, la redacción de la fracción VI del artículo 71 que se analiza, en contravención al Texto Constitucional, por un lado, establece la posible existencia de casos análogos a los previstos en las diversas fracciones del propio artículo y, por el otro, deja a juicio de la propia legislatura la determinación de conductas que estime ameritan la imposición de la infracción a que se refiere el artículo 27 de la propia Ley Orgánica Municipal del Estado de H., sin especificar ninguna en concreto, por lo cual al dejar al arbitrio de la legislatura la actualización de supuestos por los cuales considere procedente, en contra de los miembros del Ayuntamiento, la imposición de alguna de las sanciones previstas en el artículo antes referido, se contraría el principio de certeza jurídica contenida en los artículos 14 y 16 constitucionales y, por tanto, procede declarar su inconstitucionalidad.

    Ciertamente, el esquema anterior es inconstitucional, porque con la redacción de este precepto no se cumple con el principio de tipicidad, al autorizar a la legislatura a configurar, al momento de la aplicación de la sanción, la causa grave que motiva dicho supuesto, siendo que, en obediencia al principio de legalidad, no puede aplicarse una sanción sin que exista el supuesto jurídico de su comisión regulado en una ley previa a la comisión del hecho, lo que constituye un derecho fundamental para todo gobernado y, en este caso una garantía institucional para el Ayuntamiento que se tutela tanto en el artículo 14 como en el 115, fracción I, ambos de la Constitución Federal, razón por la cual debe declararse la invalidez de la referida fracción VI del artículo 71 de la ley en estudio.

    Por otro lado, igualmente resulta procedente suplir la deficiencia de la queja por los motivos expuestos con anterioridad, respecto del artículo 72 de la ley que se analiza, toda vez que dicho artículo resulta violatorio de la garantía de audiencia por las siguientes razones.

    El artículo 72 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo establece lo siguiente:

    Artículo 72. En los casos previstos por las fracciones I, II, IV y V del artículo que antecede, cuando se trate solamente de uno o de varios miembros del Ayuntamiento, sin llegar a su totalidad, la suspensión o revocación, operará de pleno derecho y el Congreso del Estado deberá llamar a los suplentes para que de inmediato o dentro de un término de cinco días, se presenten a desempeñar sus funciones.

    El precepto antes transcrito prevé que en el caso de que uno o varios de los miembros del Ayuntamiento abandonen sus funciones en un lapso de treinta días sin causa justificada, falten a tres sesiones consecutivas sin causa justificada; se dicte en su contra un auto de formal prisión, o bien, se actualice una situación de incapacidad física o legal, la suspensión o revocación del mandato del funcionario o funcionarios de que se trate, operará de pleno derecho y el Congreso Estatal deberá llamar a los suplentes en el plazo que el propio precepto señala.

    A este respecto, resulta conveniente recordar que el tercer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, transcrito con anterioridad, prevé la facultad de la Legislatura Estatal de suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato de alguno o algunos de los miembros del Cabildo, por alguna de las causa graves que se establezcan en ley, siempre y cuando se les hubiera dado oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

    Esto es, la facultad de la Legislatura Local para suspender Ayuntamientos y suspender o revocar el mandato de los miembros del Cabildo no es ilimitada, ni puede estar al arbitrio de este órgano, sino que debe cumplir con ciertos requisitos indispensables como lo son la existencia en ley de un catálogo de causas graves que ameriten la imposición de alguna de las sanciones previstas tanto en el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, constitucional, como en el 27 de la ley que se analiza, como la posibilidad de que el funcionario o funcionarios, previo a la suspensión o revocación de su cargo, tengan la posibilidad de defenderse plenamente.

    Asimismo, el artículo 14 constitucional, en la parte que interesa, prevé:

    Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

    De lo expuesto con antelación, y del análisis concatenado de los preceptos antes transcritos, se puede desprender que si el artículo 72 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. prevé que en los casos de las fracciones I, II, IV y V del artículo 71 de la propia ley, la suspensión o revocación operará de pleno derecho, esto es, sin haberse seguido un procedimiento en el que se hubiera dado oportunidad a los funcionarios de que se defendiera, es claro que se está violentando la parte final del tercer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, así como la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Federal, pues no se permite al miembro o miembros del Cabildo que hubieran incurrido en alguna de las causas graves a que hacen alusión tales fracciones, presentar las pruebas procedentes que permitan su defensa, pues sin ser escuchados previamente se les sancionará con suspensión o revocación.

    Sirve de apoyo a las consideraciones anteriores la jurisprudencia P./J. 71/2003 del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de 2003, página 597, que se transcribe a continuación:

    "AYUNTAMIENTOS. PARA QUE LA LEGISLATURA LOCAL PUEDA DECLARAR SU DESAPARICIÓN, DEBE CONCEDERLES, OBLIGADAMENTE, DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El precepto constitucional citado establece que las Legislaturas Locales podrán declarar, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, la desaparición de Ayuntamientos por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para ofrecer pruebas y rendir los alegatos que a su interés convenga. A partir de esta consideración se advierte que la Constitución Federal prevé la instauración obligada de un procedimiento previo con derecho de defensa para los miembros de un Ayuntamiento cuando pueda llegarse a declarar su desaparición, para lo cual deberán señalarse con toda precisión, en las Constituciones y leyes locales relativas, las causas graves que ameriten el desconocimiento de los Ayuntamientos, así como la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos necesarios para ello. En este sentido, si de autos no se aprecia constancia mediante la cual la Legislatura Local haya notificado el Ayuntamiento sobre el inicio del procedimiento mencionado, es indudable que se le priva de la posibilidad de defensa oportuna y adecuada y, por ende, se transgrede el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que previamente a cualquier acto de privación debe otorgarse al afectado el derecho de conocer el trámite que se sigue, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como la de alegar en su favor, garantizando de esta forma una defensa adecuada, sin que obste a lo anterior el hecho de que el Congreso Local argumente, verbigracia, que tuvo que actuar en forma inmediata para desaparecer al Ayuntamiento, en atención a determinados actos que, en su concepto, constituían una causa grave que ponía en peligro la paz pública y el interés social, al no existir condiciones de seguridad para que el Ayuntamiento continuara en funciones, pues tales circunstancias no le autorizan a emitir declaración alguna sobre su desaparición, sin antes otorgar la garantía de audiencia prevista en el referido precepto constitucional."

    En razón de lo anterior, debe declararse la invalidez de la porción normativa que dice "operará de pleno derecho y", razón por la cual para efectos de su futura aplicación, dicho precepto deberá leerse de la manera siguiente:

    Artículo 72. En los casos previstos por las fracciones I, II, IV y V del artículo que antecede, cuando se trate solamente de uno o de varios miembros del Ayuntamiento, sin llegar a su totalidad, la suspensión o revocación, el Congreso del Estado deberá llamar a los suplentes para que de inmediato o dentro de un término de cinco días, se presenten a desempeñar sus funciones.

  12. De los órganos auxiliares y de colaboración municipales.

    El Municipio actor señala en su concepto de invalidez que los artículos 74, 75 y 76 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., resultan violatorios del artículo 115 constitucional, toda vez que invaden la esfera de competencia de los Municipios, pues violentan la facultad que tienen los Ayuntamientos para gobernar a éstos y para desarrollar esta función de manera exclusiva.

    Los artículos antes señalados establecen lo siguiente:

    "Artículo 74. Para los efectos de esta ley, son autoridades auxiliares municipales, los delegados y subdelegados.

    Para ser delegado o subdelegado municipal, se requiere ser ciudadano de la comunidad, saber leer y escribir, tener como mínimo dieciocho años de edad, cumplidos al día de su elección, no pertenecer al Estado eclesiástico y tener un modo honesto de vivir.

    "Artículo 75. Las autoridades auxiliares municipales, actuarán en sus respectivas jurisdicciones, como delegados de los Ayuntamientos y tendrán las atribuciones siguientes:

    "I.C. el orden, la seguridad y la sanidad básica de los vecinos del lugar y reportar ante los cuerpos de seguridad o los titulares de servicios públicos y de salud las acciones que requieren de su intervención;

    "II. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias que expida el Ayuntamiento y reportar, ante el órgano administrativo correspondiente, las violaciones a los mismos;

    "III. Elaborar, revisar y tener actualizado el censo de población de la demarcación correspondiente;

    "IV. Gestionar ante el presidente municipal, la satisfacción de los requerimientos fundamentales de la comunidad;

    "V. Organizar el trabajo comunitario;

    "VI. Auxiliar en todo lo que requiera el presidente municipal para el mejor cumplimiento de sus funciones, salvo en los asuntos político-electorales, por no ser competencia de éste y

    VII. Las demás que le otorguen los reglamentos respectivos.

    Artículo 76. Los delegados y subdelegados, serán electos por los vecinos de la localidad en el primer mes de cada año, durarán en su cargo un año y podrán ser removidos por causa justificada, a consideración de los vecinos de la comunidad. El nombramiento y remoción de delegados y subdelegados, se ajustará a lo previsto por las disposiciones legales vigentes y pueden ser ratificados por una sola ocasión.

    En términos de los preceptos antes transcritos, podemos advertir claramente que los delegados y subdelegados son autoridades auxiliares del Ayuntamiento, que tienen funciones de coadyuvancia con el Cabildo en cuestiones tales como cuidar el orden, la sanidad básica, vigilar el cumplimiento de los reglamentos municipales, organizar el trabajo comunitario, entre otras; asimismo, se señala la forma de elección de dichas autoridades, los requisitos para ocupar el cargo y el tiempo que podrán durar en el encargo.

    Como se ha dejado sentado con anterioridad, el actual artículo 115 constitucional otorga al Ayuntamiento la facultad de auto-organizarse y regular las materias de su competencia a través de disposiciones de carácter general y, asimismo, le concede el carácter de órgano de Gobierno del Municipio.

    Ahora bien, es el caso que los funcionarios a que hacen referencia los artículos que se analizan son auxiliares del Ayuntamiento, esto es, no son autoridades que el artículo 115 hubiera señalado como indispensables para la integración del Ayuntamiento ni para el ejercicio regular del Gobierno Municipal, razón por la cual le corresponde a éste determinar en uso de su facultad de auto-organización si puede y le conviene contar con tales funcionarios, pues es al Ayuntamiento al que le corresponde regular su funcionamiento interno y la estructura de su administración pública, por lo que la Legislatura Estatal no lo puede obligar a contar con funcionarios que la Constitución Federal no establece como obligatorios.

    No obstante lo anterior, la regulación de los delegados y subdelegados no puede considerarse inconstitucional en sí misma, puesto que de una interpretación conforme con el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, podemos afirmar que estamos ante el caso de una norma que opera en ausencia de reglamento dictado por el Ayuntamiento, esto es, que le serán obligatorias únicamente si habiendo previsto a tales autoridades dentro de su organigrama, no regula los requisitos para ocupar tales cargos, la forma de elegirlos, sus funciones y la duración en su encargo, por el contrario, si el Municipio de que se trata no prevé a tales autoridades, las normas reclamadas no lo obligan a preverlas pues, como quedó señalado, la facultad de organización de la administración pública municipal corresponde al propio Municipio.

    Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que los preceptos reclamados la obligan a contar con funcionarios como los delegados y subdelegados y a sujetarse al régimen previsto en la ley relativo a su organización y funcionamiento pues, como quedó señalado, la regulación de los mismos constituye una norma por ausencia de reglamento y, por tanto, la adopción de este régimen es alternativo y temporal para el Cabildo, teniendo la posibilidad en cualquier momento de expedir la norma reglamentaria por medio de la cual organice su administración pública y regule su funcionamiento interno.

  13. De los Consejos de Colaboración Municipal.

    El Municipio actor señala que los artículos 77, 78, 79, 80, 81 y 82 de la ley reclamada, transgreden el contenido del artículo 115 constitucional, toda vez que dichos preceptos no facultan al Congreso del Estado de Hidalgo para aprobar normas que obliguen a los Ayuntamientos para que aseguren la participación ciudadana y vecinal a través de consejos de colaboración municipal.

    A fin de dar respuesta al concepto de invalidez sintetizado, es menester atender el contenido de las normas impugnadas, que disponen:

    "Artículo 77. En cada Municipio, funcionará uno o varios Consejos de Colaboración Municipal, según lo acuerde el Ayuntamiento.

    "El presidente municipal, con el acuerdo de la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento, convocará públicamente a los vecinos del pueblo, comunidad, zona, demarcación, colonia, fraccionamiento o barrio, para la integración de los Consejos de Colaboración Municipal. Las organizaciones y agrupaciones representativas de los principales sectores sociales de la comunidad, podrán acreditar a su representante dentro de los consejos.

    "Los delegados y subdelegados, están facultados para presidir los Consejos de Colaboración Municipal, si así lo aprueba la mayoría de los vecinos del pueblo, comunidad, zona, demarcación, colonia, fraccionamiento o barrio, en primera convocatoria pública o los que asistan, en segunda convocatoria.

    En la organización, funcionamiento y supervisión de los Consejos de Colaboración Municipal, sólo podrá intervenir el Ayuntamiento.

    "Artículo 78. Los Consejos de Colaboración Municipal, serán órganos de participación social y podrán cumplir funciones de consulta, promoción y gestoría, los que tendrán a su cargo las siguientes facultades y obligaciones:

    "I. Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes, programas, acciones y servicios municipales;

    "II. Promover la participación y colaboración de los habitantes y vecinos, en todos los aspectos de beneficio social;

    "III. Presentar propuestas al Ayuntamiento, para fijar las bases de los planes y programas municipales o para modificarlos en su caso y

    IV. Realizar funciones de contraloría social respecto de obras, acciones o servicios a cargo de la comunidad, en la forma y procedimientos que establezca la ley o reglamento correspondiente.

    Artículo 79. Los Consejos de Colaboración Municipal, se integrarán con vecinos del Municipio en la forma y términos que determine el reglamento interior del Ayuntamiento.

    Artículo 80. Los Consejos de Colaboración Municipal, tendrán la obligación de informar oportunamente al Ayuntamiento sobre sus actividades.

    "Artículo 81. El presidente municipal, con el visto bueno del síndico, podrá autorizar a los consejos de colaboración, la recepción de aportaciones económicas de la comunidad, para la realización de sus fines sociales.

    En este caso, los recibos serán autorizados y controlados por la Tesorería Municipal y sus fondos, se aplicarán al cumplimiento del fin acordado.

    Artículo 82. Cuando uno o más de los miembros del Consejo de Colaboración Municipal, no cumplan con sus obligaciones y tengan suplentes, serán substituidos por éstos; en caso contrario, el presidente municipal podrá solicitar a los vecinos, a las organizaciones sociales o agrupaciones civiles la designación de los sustitutos.

    En términos de los preceptos antes transcritos, podemos advertir claramente que los Consejos de Colaboración Municipal son órganos que tienden a asegurar la participación ciudadana en el Municipio; asimismo, tienen funciones de consulta, promoción y gestoría, de coadyuvancia para la elaboración y ejecución de planes y programas municipales e inclusive pueden ser autorizados por el presidente municipal para la recepción de aportaciones económicas realizadas por la comunidad para la realización de sus fines sociales.

    Resulta conveniente destacar que, como se ha dejado sentado con anterioridad, con la reforma constitucional realizada al artículo 115 en el año de mil novecientos noventa y nueve, al Ayuntamiento se le otorgó la facultad de auto-organizarse y regular las materias de su competencia, como lo es la participación ciudadana, a través de disposiciones de carácter general, y se le reconoció el carácter de órgano de Gobierno del Municipio.

    En efecto, de la lectura del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, se desprende lo siguiente:

    Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La ley, sólo contemplará los principios generales en este rubro.

    En esta tesitura, siendo las actividades del consejo una cuestión de participación ciudadana que atañe al Ayuntamiento y las formas de relacionarse con su población, es dable concluir que la regulación de estos aspectos corresponde a cada Ayuntamiento.

    Por otra parte, si bien de conformidad con el dictamen de laComisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, las legislaturas sólo pueden establecer los principios generales en esta materia, ello no es óbice para que dichos órganos legislativos emitan normas detalladas sobre el tema, en la inteligencia de que las mismas sólo aplicarán de manera supletoria, es decir, ante la ausencia del reglamento municipal.

    Ciertamente, la regulación de Consejos de Colaboración Municipal no puede considerarse inconstitucional en sí misma, puesto que de una interpretación conforme con el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, podemos afirmar que estamos ante el caso de una norma que opera en ausencia de reglamento dictado por el Ayuntamiento, lo que trae por consecuencia que si éste no regula a través de sus propias normas de carácter general los órganos encargados de asegurar la participación ciudadana, puede crear dichos entes invocando los preceptos que ahora se impugnan, sin que, por otra parte, el contenido de esta norma los obligue a regular forzosamente la existencia de dichos consejos, pues únicamente es un marco jurídico mínimo que permitirá al Ayuntamiento cumplir con sus funciones de gobierno.

    Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que los preceptos reclamados la obligan a crear los Consejos de Colaboración Municipal y a sujetarse al régimen previsto en la ley relativo a la participación ciudadana pues, como quedó señalado, la regulación de los mismos constituye una norma por ausencia de reglamento y, por tanto, la adopción de este régimen es alternativo para el Cabildo, teniendo la posibilidad en cualquier momento de expedir la norma reglamentaria que regule las cuestiones de participación ciudadana y a los órganos encargados de ella, razón por la cual el argumento relativo debe considerarse infundado.

  14. Del patrimonio y la hacienda pública municipal.

    La parte actora señala que el artículo 88 de la ley impugnada es violatorio del artículo 115 constitucional, toda vez que invade la esfera de competencia de los Municipios al transgredir la facultad que tienen los Ayuntamientos para autogobernarse y para desarrollar esta función de manera exclusiva.

    El artículo impugnado es del tenor literal siguiente:

    "Artículo 88. Los bienes de dominio público, son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional, mientras no varíe su situación jurídica.

    Los bienes de dominio privado, podrán ser enajenados mediante acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, previo avalúo que presente la Unidad de Obras Públicas, en términos de lo previsto por la Ley de Bienes del Estado de H..

    Por cuanto se refiere al primer párrafo, tenemos que es una norma derivada de la fracción II, primer párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal, que indica:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

    Ciertamente, en términos de la norma constitucional citada, corresponde a las Legislaturas Locales la determinación del régimen patrimonial de los bienes del Municipio; sin embargo, no podrá intervenir en la administración y decisiones que el Ayuntamiento tome con respecto al destino de esos bienes, pues la Constitución limita sus atribuciones en el inciso b) de la fracción II del artículo 115, que circunscribe el objeto de las leyes, en materia municipal, al establecimiento de los casos en los que se requiera la votación de las dos terceras partes del Ayuntamiento para la afectación del patrimonio inmobiliario municipal.

    En efecto, en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados en el punto 4.2.2 se señaló lo siguiente:

    En el inciso b), se establece que la ley deberá prever el requisito de mayoría calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectación de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendrá en la toma de la decisión a los Ayuntamientos.

    Ahora bien, por cuanto se refiere al segundo párrafo del precepto en estudio, mismo que establece la necesidad de una votación calificada para la enajenación de los bienes de dominio privado, debe realizarse una interpretación conforme con el inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional, en virtud de que ésta se refiere a que la legislatura podrá establecer que se requiera la mayoría calificada de los miembros del Cabildo únicamente tratándose de la afectación de bienes inmuebles.

    En consecuencia, el segundo párrafo del presente artículo debe interpretarse en el sentido de que al referirse a bienes de dominio privado, lo hace únicamente respecto a los inmuebles.

    Bajo este tenor, y toda vez que la norma que se impugna es conforme con la Constitución Federal, el concepto de invalidez respectivo deviene en infundado.

  15. De la Secretaría General Municipal.

    En otro de sus conceptos de invalidez, el actor reclama de inconstitucionales los artículos 91, 92, 93 y 94, toda vez que considera que el legislador local carece de facultades para emitir normas que organicen el funcionamiento de la administración pública de los Ayuntamientos, obligándolos a contar con un secretario general municipal y a adoptar su regulación.

    En primer término, se procede al análisis del artículo 91 de la ley impugnada, que establece lo siguiente:

    "Artículo 91. En cada Ayuntamiento, para auxiliar en sus funciones al presidente municipal, se tendrá una Secretaría General Municipal.

    La Secretaría General Municipal, estará encomendada a un secretario que no será miembro del Ayuntamiento y su designación la hará el presidente municipal.

    Al respecto, resulta pertinente señalar que si bien es cierto que el precepto anterior establece al secretario general municipal como un órgano auxiliar del presidente municipal, de la lectura conjunta del capítulo relativo a dicha figura, se puede desprender que el secretario no solamente auxilia al presidente municipal en lo individual, sino que en realidad es un auxiliar indispensable del Ayuntamiento como órgano colegiado, que permite el funcionamiento regular del mismo.

    En efecto, específicamente, el artículo 93 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo dispone:

    "Artículo 93. Son facultades y obligaciones del secretario general municipal:

    "I. Tener a su cargo el cuidado y dirección de la oficina y el Archivo del Ayuntamiento;

    "II. Controlar la correspondencia oficial y dar cuenta diaria de los asuntos al presidente para acordar el trámite;

    "III. Estar presente en todas las sesiones del Ayuntamiento con voz informativa;

    "IV. Expedir las copias, credenciales y demás certificaciones y documentos que acuerde el presidente municipal;

    "V. Refrendar con su firma todos los documentos oficiales emanados del presidente municipal;

    "VI. Formular y presentar al presidente municipal, relación mensual de expedientes que se hayan resuelto en dicho lapso en la presidencia o se encuentren pendientes de resolución, con mención sucinta del asunto en cada caso;

    "VII. Con la intervención del síndico, elaborar el inventario general y registro en libros especiales de los bienes muebles e inmuebles, propiedad del Municipio, de dominio público y de dominio privado, expresando todos los datos de identificación, valor y destino de los mismos;

    "VIII. Formar y conservar actualizada una colección de leyes, decretos, reglamentos, circulares, Periódico Oficial del Gobierno del Estado, y en general de todas las disposiciones legales de aplicación en el Municipio y en el Estado;

    "IX. Desempeñar la función de secretario de la Junta Municipal de Reclutamiento;

    "X. Suplir las faltas del presidente municipal, en los términos de esta ley;

    "XI. Distribuir entre los empleados de la secretaría a su cargo, las labores que deban desempeñar;

    "XII. Desempeñar los cargos y comisiones oficiales, que le confiere el presidente;

    "XIII. Cuidar que los empleados municipales, concurran a las horas de despacho y que desempeñen sus labores con prontitud, exactitud y eficacia;

    "XIV. Cumplir y hacer cumplir en la esfera de su competencia, los bandos de gobierno y de policía, el Reglamento Interior de la Administración y los Reglamentos de Seguridad Pública y Tránsito Municipal, el de Protección Civil y todas las normas legales establecidas y los asuntos que le encomiende el presidente municipal, para la conservación del orden, la protección de la población y el pronto y eficaz despacho de los asuntos administrativos municipales y

    "XV. Comparecer ante el Ayuntamiento, cuando se le requiera.

    "Para el desempeño de sus funciones y el desahogo de los asuntos legales, el secretario general municipal, estará asistido de una unidad técnica jurídica a cargo de un profesionista o pasante de la licenciatura en derecho, que acredite satisfactoriamente sus estudios y cuyo nombramiento deberá ser autorizado por la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento."

    Como se puede apreciar, entre las funciones que corresponde realizar a la Secretaría General del Municipio, como órgano auxiliar del Ayuntamiento, están el asistir a todas las sesiones del Ayuntamiento con voz informativa, tener a su cargo el cuidado y dirección de la oficina y el archivo del Ayuntamiento, elaborar el inventario general y registro de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio, de dominio público y de dominio privado y controlar la correspondencia oficial y dar cuenta con ella para que se defina el trámite correspondiente, entre otras, es decir, la Secretaría General del Ayuntamiento auxilia al órgano colegiado para realizar la organización de las sesiones y el archivo respectivo, así como la distribución de la información que resulta indispensable para que el Ayuntamiento pueda realizar sus funciones.

    Sentado lo anterior, resulta procedente determinar si la existencia de una secretaría general del Ayuntamiento constituye una base general de administración, inserta dentro del concepto de leyes en materia municipal al que alude la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, o bien, constituye una cuestión de auto-organización del propio Ayuntamiento y, por ende, su regulación debe realizarse por medio de la reglamentación municipal correspondiente.

    Para tal efecto, resulta conveniente tener en cuenta que el Ayuntamiento es definido constitucionalmente por el artículo 115, fracción I, como un órgano colegiado que ejerce de manera exclusiva el Gobierno del Municipio.

    Asimismo, podemos afirmar que el sistema de Gobierno del Municipio mexicano por vía del Ayuntamiento, se encuadra en el modelo de comisión, si bien de carácter impropia. Ciertamente el artículo 115 constitucional atribuye las facultades gubernativas y de administración a un órgano colegiado denominado Ayuntamiento. Sin embargo, se puede sostener que nuestro sistema de comisión es impropia o indirecta porque, contrariamente a lo que es considerado como una comisión pura, los comisionados o miembros del Ayuntamiento tienen funciones específicas y distintas y, por tanto, no se trata de una comisión clásica.

    Por otro lado, nuestro sistema de Ayuntamiento no cumple con el modelo teórico de órganos duales "alcalde-consejo", pues no existe una división del Ejecutivo con el órgano deliberante, es decir, el presidente municipal forma parte del órgano deliberante, lo preside y frecuentemente tiene, inclusive, voto de calidad. Por su parte, los regidores al ser los integrantes sustantivos del consejo deliberante desempeñan múltiples tareas y actividades administrativas e inclusive ejecutivas.

    Ahora bien, la concurrencia de una pluralidad de personas físicas que asumen la titularidad de los órganos colegiados, obliga a la existencia normativa de un procedimiento formalizado a través del cual la diversidad de voluntades de aquéllas se integren en una sola voluntad colegiada.

    En este tenor, la Secretaría General del Ayuntamiento es consustancial a su naturaleza colegiada, dado que dicho órgano necesita de un auxiliar que facilite la labor del Ayuntamiento, dotándole de la información necesaria para la toma de decisiones, que brinde seguridad jurídica a los gobernados, al tener el carácter de fedatario público de los actos del Ayuntamiento, que levante las actas respectivas y además comparezca y dé cuenta con los asuntos relativos de la orden del día, etcétera.

    Atento a lo anterior, debe decirse que los artículos 91, primer párrafo y 93, a excepción de su último párrafo, constituyen bases generales de la administración pública insertas dentro del objeto de las leyes en materia municipal, que encuentran su fundamento en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, razón por la cual no pueden considerarse invasores de la competencia municipal, por lo que el concepto de invalidez respectivo debe considerarse infundado.

    Ahora bien, resta contestar lo relativo a los artículos 91, último párrafo, 92, 93, último párrafo y 94, que son del tenor literal siguiente:

    "Artículo 91. ...

    La Secretaría General Municipal, estará encomendada a un secretario que no será miembro del Ayuntamiento y su designación la hará el presidente municipal.

    "Artículo 92. Para ser secretario general municipal, se requiere:

    "I.S. hidalguense en pleno uso de sus derechos políticos y civiles;

    "II. Ser vecino del Municipio, con residencia efectiva por lo menos de un año;

    "III. Tener la formación académica o experiencia administrativa necesaria, así como capacidad y honestidad reconocidas;

    "IV. Ser de reconocida honorabilidad;

    "V. No haber sido condenado en proceso penal, por delito intencional y

    VI. No ser ministro de ningún culto religioso.

    "Artículo 93. Son facultades y obligaciones del secretario general municipal:

    "...

    Para el desempeño de sus funciones y el desahogo de los asuntos legales, el secretario general municipal, estará asistido de una unidad técnica jurídica a cargo de un profesionista o pasante de la licenciatura en derecho, que acredite satisfactoriamente sus estudios y cuyo nombramiento deberá ser autorizado por la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento.

    "Artículo 94. El secretario general municipal, será suplido por la persona que designe el presidente municipal."

    Como quedó precisado con anterioridad, la regulación de la existencia de las facultades de la Secretaría General del Ayuntamiento debe considerarse una base general de la administración pública municipal; sin embargo, lo relativo a los requisitos a cumplir para asumir la titularidad del cargo, la forma de designación de éste y su régimen de suplencia, así como los órganos técnicos necesarios para su funcionamiento, regulados en los artículos citados, por ser cuestiones relativas a la auto-organización del Ayuntamiento, deben considerarse normas aplicables supletoriamente ante la ausencia del reglamento, pues la norma debe ser flexible para adaptarse a la realidad de cada Municipio.

    En este tenor, el concepto de invalidez también resulta infundado, puesto que la vigencia de estas normas estará sujeta a la emisión por parte del Ayuntamiento del reglamento que se haga cargo de dichas cuestiones.

  16. De la Tesorería Municipal.

    Se procede ahora a estudiar el tema relativo a la Tesorería Municipal, regulada en el título sexto, "Régimen administrativo", capítulo segundo, "De la Tesorería Municipal", cuyos artículos 95, 96, 97 y 98 son impugnados por el Municipio actor, por estimar que el Congreso del Estado no tiene facultades para aprobar normas que obliguen a los Ayuntamientos a que exista un órgano denominado Tesorería Municipal que intervenga en la administración del erario, ni regular sus funciones.

    Para abordar este concepto de invalidez, resulta conveniente analizar individualmente algunos supuestos de los artículos antes referidos, sin que ello deje de lado su análisis sistemático, a fin de determinar si su establecimiento por parte de la Legislatura Estatal invade o no la esfera competencial del Ayuntamiento.

    Disponen los artículos 95, primer párrafo, 97, primero y segundo párrafos y 98 de la ley impugnada lo siguiente:

    Artículo 95. La Tesorería Municipal, es el único órgano de recaudación de los recursos financieros municipales, con las excepciones expresamente señaladas por la ley.

    "Artículo 97. Los tesoreros municipales, tomarán posesión de su cargo, previo el corte de caja y auditoría que se practique, el cual será revisado por el presidente municipal y el síndico del Ayuntamiento y firmado por quien entregue y por quien reciba la Tesorería Municipal. En la misma diligencia, se entregarán y recibirán, respectivamente y por inventario, el archivo, los muebles, los útiles de la dependencia, los libros de registro anotados al día y la relación de deudores de todos los ramos de ingresos, así como la relación de obras en proceso, considerando el avance fisco (sic) y financiero.

    El acta, la auditoría, los cortes de caja e inventarios que con tal motivo se levanten, se formularán por quintuplicado, para distribuir los respectivos ejemplares en la siguiente forma: archivo de la tesorería, uno a las personas que entreguen, uno al tesorero que reciba, uno al presidente municipal y uno al síndico.

    "Artículo 98. El tesorero municipal, tendrá como facultades y obligaciones, las siguientes:

    "I.V., por sí mismo o por medio de sus subalternos, la recaudación de las contribuciones y toda clase de ingresos municipales, cobrar los créditos que correspondan a la administración pública municipal, de acuerdo con las disposiciones legales;

    "II. Cuidar, que se haga con puntualidad el cobro de los créditos fiscales municipales, con exactitud las liquidaciones, con prontitud el despacho de los asuntos de su competencia, en orden y debida comprobación las cuentas de ingresos y egresos;

    "III. Tener al día los libros de caja, diario, cuentas corrientes y los auxiliares y de registro que sean necesarios para la debida comprobación de los ingresos y egresos;

    "IV. Llevar, por sí mismo, la caja de la tesorería, cuyos valores estarán siempre bajo su inmediato cuidado y exclusiva responsabilidad;

    "V. Activar el cobro de los adeudos a favor del Municipio, con la debida eficiencia y cuidar que los rezagos no aumenten;

    "VI. Proporcionar oportunamente al Ayuntamiento, todos los datos e informes que sean necesarios para la formulación del proyecto de Ley de Ingresos Municipales y del presupuesto de egresos, así como vigilar que dichos ordenamientos se ajusten a las disposiciones de esta ley;

    "VII. Verificar, que las multas impuestas por las autoridades municipales, ingresen a la Tesorería Municipal;

    "VIII. Solicitar se hagan a la Tesorería Municipal, visitas de inspección o auditoría;

    "IX. Glosar oportunamente las cuentas del Ayuntamiento;

    "X. Proponer al Ayuntamiento, las medidas o disposiciones que tiendan a sanear y aumentar la hacienda pública del Municipio;

    "XI. Dar pronto y exacto cumplimiento a los acuerdos, órdenes y disposiciones del Ayuntamiento y del presidente municipal, que le sean comunicados en los términos de esta ley.

    "Cuando el Ayuntamiento o el presidente municipal, ordene algún gasto que no reúna los requisitos legales, el tesorero se abstendrá de pagarlo, fundando y motivando por escrito su abstención. Si aquéllos insistieren en la orden, también por escrito, el tesorero hará el pago bajo laresponsabilidad del que dicte dicha orden;

    "XII. Realizar junto con el síndico, las gestiones oportunas en los asuntos en que tenga interés el erario municipal;

    "XIII. Remitir a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, las cuentas, informes contables y financieros mensuales dentro de los primeros quince días del mes siguiente;

    "XIV. Presentar mensualmente al Ayuntamiento, el corte de caja de la Tesorería Municipal con el visto bueno del síndico;

    "XV. Contestar oportunamente, las observaciones que haga la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, en los términos de la ley respectiva;

    "XVI. Cuidar que el despacho de la oficina, se haga el día y hora fijada por el reglamento interior o señalados por el Ayuntamiento o el presidente municipal;

    "XVII. Comunicar al presidente municipal, las faltas oficiales en que incurran los empleados de su dependencia;

    "XVIII. Cuidar bajo su responsabilidad el estado y conservación de inmuebles, muebles, archivos, mobiliario, equipo de oficina, de cómputo y parque vehicular;

    "XIX. Expedir copias certificadas de los documentos a su cuidado, en los términos y condiciones que señale el acuerdo expreso del Ayuntamiento, o del presidente municipal;

    "XX. Informar oportunamente al Ayuntamiento y al presidente municipal, sobre las partidas que estén próximas a agotarse, para los efectos que procedan;

    "XXI. Realizar el padrón de contribuyentes municipales;

    "XXII. Informar al Ayuntamiento y al presidente municipal, de los datos que le pidan y respecto de los arbitrios que tienen;

    "XXIII. Comparecer ante el Ayuntamiento, cuando sea requerido;

    "XXIV. Practicar, diariamente, corte de caja de primera operación en el libro respectivo e informar al presidente municipal;

    "XXV. Emplear la facultad económico coactiva, para hacer efectivo los créditos fiscales y

    XXVI. Las demás que le asignen las leyes y reglamentos.

    Los artículos anteriores establecen a la Tesorería Municipal como órgano encargado de administrar la hacienda pública municipal, también disponen las formalidades con las cuales debe llevarse a cabo la toma de posesión del cargo y la entrega-recepción de los bienes a cargo de la tesorería, así como las diversas facultades del tesorero municipal.

    El establecimiento de la Tesorería Municipal no puede considerarse invasor de la esfera competencial del Ayuntamiento, pues si bien es cierto que en términos del artículo 115, fracción II, éste tiene la facultad de dictar normas reglamentarias para auto-organizarse, también lo es que la legislatura tiene facultades para dictar las bases generales de la administración pública municipal, insertas dentro del objeto de las leyes en materia municipal al que alude la fracción citada.

    Como se ha expuesto con anterioridad, las bases generales de la administración pública municipal constituyen un catálogo de normas mínimas tendentes a proporcionar un marco normativo que permita el funcionamiento regular del Ayuntamiento, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.

    Ahora bien, la obligación de contar con una dependencia encargada de las finanzas municipales o una tesorería y la regulación de las facultades del tesorero, derivan de que la propia Constitución Federal confiere, en las fracciones II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal, al Municipio un patrimonio propio, así como la garantía de la libre administración de su hacienda pública, para lo cual es indispensable la existencia de un órgano responsable del manejo de las finanzas municipales, con el cual tanto los poderes públicos como los particulares puedan relacionarse jurídicamente y así brindar seguridad en todo lo que respecta al manejo del erario, razón por la cual su previsión en la ley municipal, debe considerarse una norma de administración que asegura el funcionamiento regular del Ayuntamiento, por lo que es dable considerarla como una base general de administración pública, derivada de la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, inserta en el concepto de leyes en materia municipal.

    Lo mismo debe aplicarse a las facultades de la tesorería, pues como se desprende de su lectura, ellas tienen por objetivo la salvaguarda y correcta administración de las finanzas públicas municipales, tanto en lo referente a la percepción de los ingresos, es decir, los actos tendentes a la administración tributaria como son la elaboración del padrón de contribuyentes, el cobro de tributos y el empleo de la facultad económico coactiva, como en la emisión de los egresos, como son las normas relativas a la administración de la caja de la tesorería y sus respectivos cortes y, por último, lo relativo al control de la cuenta pública y a su envío a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, así como la contestación de informes requeridos por ésta.

    Bajo este tenor, estas normas son indispensables para el buen funcionamiento de las finanzas públicas municipales y para que el manejo de la hacienda pública se realice de manera transparente, lo cual trasciende a su relación con los poderes del Estado y con sus gobernados, brindando seguridad jurídica respecto del manejo municipal, razón por la cual las normas que se prevén en el artículo 98 de la ley impugnada deben considerarse también bases generales de administración.

    Por último, en cuanto a las formalidades con las cuales debe llevarse a cabo la toma de posesión del cargo y la entrega-recepción de los bienes a cargo de la Tesorería Municipal, previstas en el primer párrafo del artículo 97 que se analiza, debe decirse que éstas igualmente deben ser consideradas como bases generales de la administración pública municipal insertas en el objeto de las leyes estatales en materia municipal, toda vez que resulta indispensable para efectos de generar seguridad jurídica en cuanto al manejo del Gobierno del Ayuntamiento, el hecho de que exista claridad y transparencia en el procedimiento de entrega-recepción de sus finanzas, además de que facilita la revisión de la cuenta pública y del manejo de la hacienda municipal.

    En esta tesitura, no puede considerarse invasor de la esfera competencial del Ayuntamiento el hecho de que la Legislatura Estatal, a fin de generar seguridad jurídica, establezca un procedimiento determinado para la entrega-recepción de las finanzas municipales, pues en aras de la transparencia y de la fiscalización de la cuenta pública, éste debe considerarse una base general de administración, que encuentra fundamento en la fracción II, inciso a), del artículo 115 de la Constitución Federal, razón por la que el respectivo argumento de invalidez también debe considerarse infundado.

    Resulta procedente ahora analizar los artículos 95, último párrafo, 96 y 97, último párrafo, que establecen la forma de designación del tesorero, los requisitos para la ocupación del cargo, así como el establecimiento de una unidad técnica de apoyo a dicho funcionario, respecto de los cuales el Municipio actor argumenta que la Legislatura Estatal no tiene facultades para aprobar normas que obliguen a los Ayuntamientos a regular las funciones de la tesorería municipal.

    El artículo 95 de la ley impugnada dispone en su último párrafo:

    Artículo 95. ... Esta dependencia, estará a cargo de un tesorero municipal que será designado por el presidente.

    En relación al párrafo antes transcrito, que establece que la tesorería estará a cargo de un tesorero municipal que será designado por el presidente del Ayuntamiento, debe decirse que se trata de una norma por ausencia de reglamento, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, en virtud de que es al Ayuntamiento, como órgano colegiado, a quien le corresponde determinar si será éste quien nombrará al tesorero o bien, si delega esa función en algún otro miembro del Cabildo o a través del sistema que el propio órgano de Gobierno Municipal decida, pues ésta es una cuestión de auto-organización que es propia del funcionamiento interno del Ayuntamiento; sin embargo, ante la ausencia de norma reglamentaria emitida por el Cabildo, se podrá acudir a este supuesto para proceder al nombramiento del tesorero.

    Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que el último párrafo del artículo 95 le obliga indefectiblemente a nombrar al funcionario encargado de las finanzas públicas a través del presidente municipal, pues como quedó señalado, el nombramiento de dicho funcionario es una norma por ausencia de reglamento y, por tanto, opcional para el Cabildo, en tanto éste tiene la posibilidad de emitir la norma reglamentaria correspondiente, razón por la cual el argumento relativo debe considerarse infundado.

    Por su parte, el artículo 96 establece los requisitos para ser tesorero municipal, que son los siguientes:

    "Artículo 96. Para ser tesorero municipal, se requiere:

    "I. Ser ciudadano en pleno goce de sus derechos políticos y civiles;

    "II. Tener conocimiento y la capacidad técnica suficiente para desempeñar el cargo;

    "III. Ser de reconocida honorabilidad y honradez;

    "IV. No haber sido condenado por delitos intencionales;

    "V.C. el manejo de los fondos y cumplir con los requisitos que señalen otras leyes protectoras de la hacienda municipal y

    VI. No ser ministro de algún culto religioso.

    Por lo que respecta a los requisitos para ser tesorero, los Ministros de la minoría consideramos que se trata de una norma por ausencia de reglamento, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, en virtud de que es al Ayuntamiento, como órgano colegiado encargado del Gobierno del Municipio, a quien le corresponde determinar los requisitos para acceder al cargo de tesorero, pues ésta es una cuestión de auto-organización que es propia del funcionamiento interno del Ayuntamiento y éste cuenta con la libertad normativa necesaria para adaptarse, a través de sus normas reglamentarias, a su propia realidad; sin embargo, ante la ausencia de norma reglamentaria emitida por el Cabildo, se podrá acudir a este supuesto para proceder al nombramiento del tesorero, razón por la cual el argumento relativo debe considerarse infundado.

    Por último, el artículo 97, tercer párrafo, de la ley reclamada dispone:

    Artículo 97. ... Para el desempeño de sus funciones, el tesorero municipal estará asistido por una unidad técnica de finanzas y contabilidad, cuya responsabilidad deberá recaer en un profesionista o pasante de las carreras de economía, administración o contaduría, que acredite satisfactoriamente sus estudios, cuyo nombramiento deberá ser autorizado por la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento; el responsable del área referida, refrendará con su firma los documentos oficiales suscritos por el titular de la Tesorería Municipal.

    En cuanto a la creación de una unidad técnica que apoye en sus funciones al tesorero municipal, en términos del párrafo antes transcrito, igualmente debe ser considerada como una norma por ausencia de reglamento, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, en virtud de que es al Ayuntamiento, como órgano colegiado encargado del Gobierno del Municipio, a quien le corresponde determinar la necesidad de creación de órganos técnicos que coadyuven al cumplimiento de las funciones de la Tesorería Municipal, pues ésta es una cuestión de auto-organización que es propia del funcionamiento interno del Ayuntamiento, estando sujeta a la realidad del Municipio, pues habrá Municipios con una administración pública compleja que requieran el establecimiento de este tipo de unidades y otros Municipios más pequeños que no requieran de la creación de estos órganos, razón por la cual, deben considerarse normas aplicables supletoriamente ante la ausencia del reglamento, pues al ser una cuestión que atañe a la auto-organización del Ayuntamiento debe existir la flexibilidad que permite la norma reglamentaria para que cada Municipio tenga una regulación acorde con su realidad.

    Consecuentemente, el concepto de invalidez también resulta infundado, puesto que la vigencia de estas normas estará sujeta a la emisión por parte del Ayuntamiento del reglamento que se haga cargo de dichas cuestiones.

  17. Inspección de la hacienda pública municipal.

    El Municipio actor señala en su concepto de invalidez, que las disposiciones relativas a la inspección de la hacienda pública municipal invaden la esfera de competencias del Ayuntamiento, puesto que se refiere a cuestiones de organización del Municipio que le corresponde regular a cada uno.

    A fin de poder dar contestación al concepto de invalidez antes reseñado, resulta indispensable acudir al texto de los preceptos específicos.

    "Artículo 99. La inspección de la hacienda pública municipal, compete al Ayuntamiento, por conducto del síndico, en los términos de esta ley, o a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, cuando el Ejecutivo del mismo, sea aval de empréstitos o créditos concedidos a los Ayuntamientos o sea acreedor de éstos últimos.

    El Congreso del Estado o la Diputación Permanente, podrán en cualquier tiempo, solicitar a la Contaduría Mayor de Hacienda, la práctica de visita de inspección, supervisión o auditoría.

    "Artículo 100. La inspección de la hacienda pública municipal, se contraerá a lo siguiente:

    "I.E. si la contabilidad se lleva en forma adecuada, legal y técnicamente y si se encuentra al corriente;

    "II. Averiguar si se defraudan los intereses del erario municipal y las causas de que no se recaude lo que corresponde, y confrontar en la tesorería las partidas de entrada con los recibos que se hayan expedido a los contribuyentes y cotejarlos con los comprobantes formulados al efecto, por la presidencia municipal;

    "III. Conocer el monto de los rezagos y los motivos por los cuales no se hicieron oportunamente los cobros y exigir que se hagan desde luego con las medidas de apremio que marca la ley;

    "IV. Investigar si tanto el tesorero como sus empleados, cumplen con sus obligaciones y atienden al público con la debida diligencia;

    "V. Examinar si se han cometido irregularidades en perjuicio del fisco municipal o de los contribuyentes y en su caso, señalar a los responsables;

    "VI. Revisar el archivo de la tesorería, cerciorándose de que los expedientes se encuentren en orden y la correspondencia al corriente;

    "VII. Observar el Estado que guardan los muebles, útiles y enseres de la oficina;

    "VIII. Tomar las medidas necesarias, para el aseguramiento de bienes en los casos de fraude al erario municipal, en tanto se hace la consignación correspondiente;

    "IX. Examinar y hacer constar:

    "a) Si hay raspaduras, enmendaduras o notas entre renglones en los asientos;

    "b) Si los libros están autorizados y rubricados por quien corresponda;

    "c) Si en las operaciones aritméticas y contables hay errores;

    "d) Si los asientos de los diversos libros de la tesorería, concuerdan entre sí;

    "e) Si los comprobantes del débito, justifican las respectivas partidas; si se cobraron impuestos que las leyes no autorizan y si se hicieron gastos que no están debidamente comprobados;

    "f) Si los pagos se hicieron con puntualidad o hay algún adelanto o atraso en ellos y si las adquisiciones se hicieron de conformidad con la ley de la materia y

    "g) Si los asientos se llevan al corriente.

    X. Las demás facultades que, en relación con la hacienda municipal, sean conferidas a la propia Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, en la ley orgánica respectiva.

    Artículo 101. Se concede acción popular, para denunciar ante el Ayuntamiento o el presidente municipal, la malversación de fondos municipales y cualquier otro hecho que se estime en contra de la hacienda municipal.

    Los artículos transcritos establecen dos tipos de control de la hacienda pública municipal, un control interno por parte del síndico y un control externo por parte del Congreso del Estado, a través de la Contaduría Mayor de Hacienda.

    El primer párrafo del artículo 99 de la ley impugnada, en cuanto establece que la inspección de la hacienda municipal que realiza el Ayuntamiento debe efectuarse por el síndico, debe ser considerado como una base general de la administración pública municipal de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, en atención a lo siguiente:

    Por un lado, la norma asigna al síndico, como funcionario integrante del Cabildo por disposición del artículo 115, fracción I, primer párrafo, constitucional, una función de inspección de la hacienda pública, que es acorde con la naturaleza de dicho funcionario, como representante jurídico de los intereses del Ayuntamiento, así como de vigilante de la hacienda pública municipal.

    Por el otro, se trata de una norma que tiende a asegurar la transparencia en el manejo y ejercicio de las finanzas públicas, lo cual proporciona seguridad jurídica a los gobernados.

    Lo anterior denota que lo previsto en el artículo 99, primer párrafo, debe considerarse como una regla integrante del catálogo de normas mínimas que tienden a asegurar el funcionamiento regular y transparente del Gobierno del Ayuntamiento.

    Lo antes expuesto es igualmente aplicable al artículo 101, que establece una acción popular para que se denuncie ante el Ayuntamiento o el presidente municipal la malversación de fondos municipales, o cualquier otro hecho que atente contra las finanzas públicas del Municipio, pues ello también contribuye a la transparencia en el ejercicio de aquellas.

    Atento lo anterior, tanto el artículo 99, primer párrafo, como el artículo 101 reclamados, deben considerarse una base general de la administración pública municipal, de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional y, por tanto, su emisión por parte de la Legislatura Estatal no puede considerarse inconstitucional, razón por la cual el concepto de invalidez es infundado.

    Por lo que hace a los artículos 99, último párrafo, y 100 transcritos con antelación, que se refieren a la posibilidad del Congreso del Estado o la Diputación Permanente de solicitar en cualquier momento a la Contaduría Mayor de Hacienda, la práctica de visitas de inspección, supervisión o auditoría, así como a la materia a la que se deberá contraer la inspección de la hacienda municipal, se sostiene que deben ser consideradas como normas que derivan del artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, atento a lo siguiente.

    El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal establece:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

    "a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

    "Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

    "b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

    "c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Las leyes federales nolimitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

    (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

    (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

    Del precepto en cita destacan los siguientes elementos:

    1. La libre administración de la hacienda municipal.

    2. La facultad de las Legislaturas Locales para establecer las contribuciones y otros ingresos que han de percibir los Municipios (Leyes de Ingresos).

    3. La facultad de los citados órganos para fiscalizar las cuentas públicas municipales.

    4. La facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos.

    Así pues, el citado precepto con claridad faculta a las Legislaturas de los Estados para fiscalizar las cuentas públicas de los Ayuntamientos y, por tanto, la reglamentación de dicha facultad debe establecerse en las Constituciones y leyes locales.

    Ahora bien, respecto de la facultad que constitucionalmente poseen las Legislaturas Locales para fiscalizar las cuentas públicas municipales, debe destacarse lo siguiente:

    El maestro F.T.R. señala que:

    "... la cuenta pública es un instrumento legal, destinado a comprobar una operación pretérita ... en un régimen efectivamente democrático, la revisión de la cuenta pública debe de significar el juicio crítico, imparcial y objetivo, de la obra realizada por el ejecutor del presupuesto, señalándole las deficiencias si las hubiere, principalmente el desbordamiento en gastos no autorizados ..."

    Asimismo, es menester destacar que la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal, agregó en la fracción IV, penúltimo párrafo, el término "fiscalizarán", refiriéndose a la actuación de la legislatura respecto de la cuenta pública municipal. En el Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados se explicó la razón de tal adición de la siguiente manera:

    A juicio de la comisión suscrita, la incorporación del término fiscalización atiende el sentido que anima la reforma constitucional en curso de su artículo 79, misma que daría lugar a la creación de la entidad de fiscalización superior.

    Cabe hacer notar que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la citada facultad junto con la de aprobación de Leyes de Ingresos y determinación del presupuesto de egresos municipales, tienen entre otras finalidades la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes de desarrollo y sus programas, lo cual se logra mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades correspondientes. La jurisprudencia a que se alude es la P./J. 72/2000, que derivó de un caso análogo y fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 964, que a la letra indica:

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ARTÍCULOS 45 Y 58, FRACCIÓN VI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, QUE FACULTAN AL CONGRESO DE ESA ENTIDAD PARA REVISAR Y CALIFICAR LAS CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES, NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 45 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas que faculta al Congreso Local para examinar las cuentas de recaudación y aplicación de los fondos públicos municipales, con el objeto de determinar si las cantidades percibidas y gastadas están de acuerdo con las partidas respectivas de los presupuestos; si se actuó de conformidad con las leyes de la materia; si los gastos están justificados y si ha lugar a exigir alguna responsabilidad; y el diverso artículo 58, fracción VI, del propio ordenamiento que dispone que corresponde al citado Congreso, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda, realizar la revisión y calificación de la cuenta pública municipal, no transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Si bien es cierto que conforme a lo dispuesto por este precepto constitucional, las Legislaturas de los Estados tienen la facultad genérica de aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisar sus cuentas públicas, ello es con la finalidad de revelar el Estado de las finanzas públicas municipales, así como asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas por medio de la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades, por lo que las atribuciones concedidas en los artículos 45 y 58, fracción VI, de la citada Constitución Local, no contrarían o exceden las conferidas por el precepto de la Constitución Federal de referencia.

    En conclusión, la Constitución Federal establece la facultad en favor de las Legislaturas Estatales de aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios y de revisar las cuentas públicas municipales, razón por la cual el establecimiento de los procedimientos, las facultades de los órganos de inspección, así como la delimitación del objeto de revisión, por parte de las Legislaturas de los Estados, no es más que el desarrollo de la fracción IV, penúltimo párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal y, consecuentemente, debe ser considerada como una norma derivada de aquella y, por tanto, no pueden ser invasores de la esfera de competencia del Municipio, por lo que los respectivos argumentos de invalidez deben considerarse infundados.

  18. De la contraloría.

    En diverso concepto de invalidez el Municipio actor señala que la Legislatura Estatal invade su esfera de competencias al obligar a los Ayuntamientos a contar con una Contraloría Municipal.

    Los artículos 102 y 103 que prevén lo relativo a la Contraloría Municipal, señalan lo siguiente:

    Artículo 102. En cada Ayuntamiento, habrá una contraloría que tendrá por objeto la vigilancia y evaluación del desempeño de las distintas áreas de la administración municipal, para promover la productividad, eficiencia y eficacia, a través de la implantación de sistemas de control interno, adecuado a las circunstancias, así como vigilar, en su ámbito, el cumplimiento de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos.

    "Artículo 103. La contraloría, tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

    "I. Vigilar el exacto cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulen las funciones del Ayuntamiento;

    "II. Vigilar la observancia de los procedimientos establecidos para el control interno del Ayuntamiento;

    "III. Vigilar, en su ámbito, el cumplimiento de las normas establecidas por los organismos de control del Estado, como son: la Secretaría de Contraloría del Gobierno del Estado de H. y la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del mismo;

    "IV. Coordinar las auditorías generales o especiales, que deban realizarse por acuerdo del presidente municipal, en todas las áreas de la administración pública municipal;

    "V.E. y proponer, conjuntamente con el secretario general municipal, a las diversas dependencias de la administración pública municipal, mejoras a los sistemas de administración y control, que se consideren convenientes;

    "VI. Dar seguimiento a programas de Gobierno Municipal;

    "VII. Investigar cualquier situación de orden administrativo, que le solicite el presidente municipal;

    "VIII. Rendir informe de sus actividades al presidente municipal;

    "IX. Recabar las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos que deban presentarla, de conformidad con la ley de la materia y

    "X. Las demás que le señalen las leyes, reglamentos y acuerdos del Ayuntamiento, e instrucciones del presidente municipal.

    El titular de la Contraloría, deberá contar con estudios de educación media superior o su equivalente en la rama contable administrativa, como mínimo, debidamente acreditados ante el Ayuntamiento.

    Los citados preceptos establecen la obligación de que en cada Ayuntamiento exista una contraloría que se encargue de la vigilancia y evaluación de la administración pública municipal, así como del cumplimiento de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, además, prevé lo relativo a las facultades y obligaciones de dicho órgano y su último párrafo establece los requisitos para ocupar el cargo de contralor.

    Ahora bien, el título cuarto de la Constitución Federal aborda lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos, facultando en los artículos 108, 109 y 113 de la misma a que las Legislaturas Locales regulen dicha materia. Los preceptos citados indican:

    (Reformado primer párrafo, D.O.F. 22 de agosto de 1996)

    "Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

    (Reformado, D.O.F. 28 de diciembre de 1982)

    "El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.

    (Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1994)

    "Los gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

    (Reformado, D.O.F. 28 de diciembre de 1982)

    Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.

    "Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

    "I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

    "No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

    "II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

    "III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

    "Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

    "Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.

    Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.

    "Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

    (Adicionado, D.O.F. 14 de junio de 2002)

    La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

    De la lectura de las invocadas disposiciones de la Carta Magna, se advierte, en primer lugar, la intención del Constituyente de regular a ese alto rango la vigilancia de todos los servidores públicos a fin de garantizar la transparencia de su conducta en el ejercicio de sus funciones, dejando claramente definida la necesidad de responsabilizarlos mediante los lineamientos generales cuyo desarrollo y especificación encomienda a las Constituciones Locales y a las leyes, tanto federales como estatales.

    También se advierte que la Constitución General de la República prevé, en los artículos transcritos, tres distintas formas de responsabilidad: una política, cuando en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos adopten conductas que perjudiquen los intereses públicos básicos o el buen despacho de los asuntos respectivos; otra de carácter penal, por los delitos perpetrados por dichos servidores; y una más de índole administrativa, por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que los servidores públicos deben cumplir en sus cargos; estas responsabilidades, como ya se indicó, son reglamentadas en las leyes secundarias, siendo importante destacar para efectos de este asunto, que los funcionarios públicos al servicio del Municipio, sin excepción, están sujetos a dichas responsabilidades políticas, penales y administrativas y, asimismo, que el propio artículo 108 constitucional ordena a los Constituyentes y Legislaturas Locales la expedición de las normas relativas, tanto en relación con los servidores del Estado, como en lo atinente a los de los Municipios.

    En este tenor, si la Constitución Federal faculta a las Legislaturas Estatales para regular lo relativo a las responsabilidades públicas tanto de los servidores públicos del Estado como los de los Municipios, así como los procedimientos y autoridades encargadas de la aplicación de estas normas, es claro que se trata del desarrollo de los artículos 108, 109 y 113 de la Constitución Federal y, consecuentemente, la creación de la contraloría y el establecimiento de sus facultades deben ser consideradas como normas derivadas de aquélla, a excepción del último párrafo del artículo 103 y, por tanto, no pueden ser invasoras de la esfera de competencia del Municipio, por lo que los respectivos argumentos de invalidez deben considerarse infundados.

    Resulta aplicable, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 33/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 819, que a la letra indica:

    MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. LOS MIEMBROS DE LOS AYUNTAMIENTOS RESPONDEN CONSTITUCIONALMENTE DEL EJERCICIO INDEBIDO DE SU ENCARGO. La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, reformada en 1991, impone a los funcionarios municipales electos popularmente la obligación de formular sus declaraciones patrimoniales ante la Contraloría del Estado, pero es infundada la pretensión de que, con ello, se invada la esfera de competencia que el artículo 115 de la Constitución Federal reserva a los Municipios, ya que, por lo contrario, el establecimiento de dicho régimen responde al sistema constitucional de responsabilidades. Así, de los artículos 108, 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte la intención del Constituyente de regular a ese alto rango las funciones de vigilancia de todos los servidores públicos, a fin de garantizar la transparencia en el ejercicio de la función pública y definir la necesidad de fincar responsabilidades cuando esta función se ejerza en forma indebida; tales disposiciones de la Carta Magna, estatuyen la responsabilidad: política, cuando en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos adopten conductas que perjudiquen los intereses públicos básicos o el buen despacho de los asuntos de su legal competencia; la de carácter penal, por los delitos perpetrados por dichos servidores; y la de índole administrativa, por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia inherentes al ejercicio del encargo. Cuando estas responsabilidades son del fuero local, de acuerdo con el artículo 108 constitucional, son materia de las Constituciones Locales y deben ser desarrolladas por las leyes secundarias que al efecto expidan las Legislaturas Locales, tanto en relación con los servidores de los Estados, como de los Municipios. En el Estado de Nuevo León, las normas correspondientes se encuentran plasmadas en los artículos 63, fracción V, 105, 107, 110, 112 y 115 de su Constitución Política, así como en los artículos 2o. y 24, fracciones VII y XIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, 26, inciso a), fracción VII, 160 y 161 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado, y 2o., 3o., 41, 45 y 46 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, de cuya relación concordante se infiere que el régimen de las responsabilidadesen que pueden incurrir los servidores del Estado de Nuevo León y de sus Municipios, se apega al sistema constitucional.

    Por lo que respecta a los requisitos para ser contralor contenidos en el último párrafo del artículo 103, esta minoría considera que se trata de una norma por ausencia de reglamento, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, en virtud de que es al Ayuntamiento, como órgano colegiado encargado del Gobierno del Municipio, a quien le corresponde determinar los requisitos para acceder a dicho cargo, pues ésta es una cuestión de auto-organización que es propia del funcionamiento interno del Ayuntamiento y éste cuenta con la libertad normativa necesaria para adaptarse, a través de sus normas reglamentarias, a su propia realidad; sin embargo, ante la ausencia de norma reglamentaria emitida por el Cabildo, se podrá acudir a este supuesto para proceder al nombramiento del contralor, razón por la cual el argumento relativo debe considerarse infundado.

  19. Servicios públicos.

    Señala el Municipio actor que la Legislatura Estatal invade su esfera de competencias al prever de manera exhaustiva todo lo relacionado con los servicios públicos, aun cuando dichas cuestiones fueron reservadas por la Constitución Federal a los Municipios.

    En aras de hacer una exposición clara de lo manifestado por la actora, se procederá al análisis de cada artículo, sin que ello deje de lado su análisis sistemático, a fin de determinar si la Legislatura Estatal invade o no la esfera competencial del Ayuntamiento.

    El artículo 104 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo dispone:

    "Artículo 104. Los Municipios, organizarán y reglamentarán la administración, funcionamiento, conservación o explotación de los servicios públicos. Se consideran, enunciativa y no limitativamente como tales, los siguientes:

    "I. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales;

    "II. Alumbrado público;

    "III. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

    "IV. Mercado y centrales de abasto;

    "V.P.;

    "VI. Rastro;

    "VII. Registro del Estado Familiar;

    "VIII. Calles, parques y jardines y su equipamiento;

    "IX. Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Policía Preventiva Municipal y Tránsito;

    "X. Protección de la flora, la fauna y el medio ambiente;

    "XI. Los sistemas necesarios para la seguridad civil de la población;

    "XII. Asistencia social;

    "XIII. Sanidad municipal;

    "XIV. Obras públicas;

    "XV. Conservación de obras de interés social;

    "XVI. Fomentar el turismo y la recreación;

    "XVII. Proporcionar, reglamentar y vigilar toda clase de espectáculos y

    "XVIII. Los demás que la Legislatura del Estado determine, según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios; así como sus capacidades técnicas administrativas y financieras.

    Estos servicios, podrán prestarse con el concurso del Gobierno del Estado, cuando así lo soliciten las autoridades municipales, previa aprobación del Ayuntamiento y mediante convenio, en los términos de ley.

    A fin de analizar el artículo anterior, es menester atender al contenido del artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal, que dispone lo siguiente:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

    "b) Alumbrado público.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

    "d) Mercados y centrales de abasto.

    "e) Panteones.

    "f) Rastro.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y Tránsito; e

    "i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

    (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;

    (Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

    Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

    De lo anterior tenemos que las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VIII, IX y XVIII, último párrafo, que respectivamente regulan los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercado y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y Policía Preventiva Municipal y Tránsito, así como la posibilidad de que los servicios públicos sean prestados con el concurso del Gobierno del Estado a solicitud de las autoridades municipales y previa autorización del Ayuntamiento correspondiente, deben ser consideradas normas derivadas de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, en tanto reproducen literalmente el texto previsto en los incisos a) al h) y el penúltimo párrafo de dicho precepto.

    Por lo que se refiere a la fracción XIV del artículo 104 que se analiza, y que se refiere a obra pública, debe señalarse lo siguiente.

    En principio, es menester precisar que las obras públicas son aquellas que son de uso y aprovechamiento general, así como las construcciones destinadas a servicios y funciones públicas que estén a cargo de la Federación, los Estados, o bien, los Municipios. Ciertamente, la obra pública se refiere a inmuebles que al sufrir una transformación material por el ejercicio de una titularidad administrativa, se traducen en una afectación final del mismo que redundará en el uso y aprovechamiento de la generalidad.

    Bajo este tenor, la facultad de los Municipios de realizar obra pública también debe considerarse como una norma derivada del artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal, pues está implícita dentro de la naturaleza de los servicios y funciones públicas, toda vez que consiste en la creación y mantenimiento de la infraestructura indispensable para su prestación.

    Por último, en cuanto a la fracción XVII que establece la facultad de los Municipios de proporcionar, reglamentar y vigilar toda clase de espectáculos, debe señalarse igualmente que deriva del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, que dispone:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    El artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal faculta expresamente a los Ayuntamientos para expedir los reglamentos de policía y gobierno.

    Hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se hablaba de la expresión policía y buen gobierno. El término de policía se emplea en el sentido amplio que le da el derecho público, refiriéndose a las actividades administrativas, tanto de carácter preventivo como represivo, que tienden a asegurar o a restaurar el orden y la paz pública en una ciudad determinada. El buen gobierno se refiere a que esas mismas actividades deben tener como finalidad beneficiar los intereses de los ciudadanos en lo general o incluso cuando así proceda a su particular provecho. Ahora se emplea el término de policía y gobierno.

    Los reglamentos de policía y gobierno tienen como finalidad regular la conducta de los particulares, teniendo como objetivo la tranquilidad, la seguridad y el bienestar de la colectividad, es decir, se trata de facultades con las que cuentan los gobernantes para limitar los derechos y la posibilidad de actuación de los particulares en beneficio del interés general y con base en el orden público.

    En este orden de ideas, debe considerarse que el contenido de la fracción XVII, se traduce en la particularización de la facultad concedida por la Constitución Federal en favor de los Municipios de expedir bandos de policía y gobierno al ámbito específico de los espectáculos, en la medida de que su realización no importe perjuicios a la comunidad, razón por la cual debe considerarse una norma derivada del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal.

    El Tribunal Pleno ha sostenido la existencia de reglamentos autónomos de policía y buen gobierno, desde principios del siglo pasado, tal como se desprende de la siguiente tesis de la Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXII, página 1639, que indica:

    "MISCELÁNEAS. Existen reglamentos autónomos que no guardan relación con la ley y su existencia la reconoce el artículo 21 constitucional, al establecer la posibilidad de que la autoridad administrativa dicte reglamentos gubernativos o de policía y establezca sanciones en ellos. Ahora bien un reglamento que establezca que un miscelánea no debe vender pan, sino que tiene que transformarse en expendio de ese artículo; que sólo puede establecerse a determinada distancia respecto de otro expendio, y que tiene que observar tales o cuales regulaciones respecto del precio a que vende, etc., ya no constituye simples medidas de policía o buen gobierno, de acuerdo con el concepto tradicional que tienen estas expresiones, sino que legisla en materia de comercio, y entonces, la autoridad administrativa rebasa los límites de la facultad que le concede dicho artículo 21, porque invade las funciones propias del Poder Legislativo. Por tanto, el amparo que se pida contra la expedición, promulgación y publicación del Reglamento de la Industria del Pan, en el Distrito Federal, debe concederse.

    Amparo administrativo en revisión 885/42. Espinosa viuda de G.E.. 20 de abril de 1942. Mayoría de tres votos. Ausente: O.M.G.. Disidente: A.F.R.. La publicación no menciona el nombre del ponente. Engrose: G.F..

    En conclusión, en todas las fracciones referidas, la legislatura no otorga al Municipio derechos u obligaciones distintos a los que la Constitución Federal directamente asigna a éste, razón por la cual su actuación no puede considerarse invasora de la esfera de competencias del Municipio y, por tanto, el concepto de invalidez resulta infundado respecto de dichas fracciones.

    Ahora bien, por cuanto respecta a las fracciones X, XI, XIII y XVI del artículo 104 de la ley impugnada, que establecen la facultad de los Municipios para proteger la flora, la fauna y el medio ambiente; el establecimiento de los sistemas necesarios para la seguridad civil de la población; la sanidad municipal y el turismo y la recreación, debe destacarse que las mismas también son normas derivadas de la Constitución Federal, específicamente del artículo 73, fracciones XXIX-G, XXIX-I y XVI, este último en relación con el artículo 4o., párrafo tercero, y XXIX-K que regulan como materias concurrentes las relativas a protección, preservación y restauración del ambiente y equilibrio ecológico; protección civil; salubridad general y turismo, respectivamente.

    Respecto de las facultades concurrentes, el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido la jurisprudencia P./J. 142/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042, que a la letra dice:

    FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ?Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.?, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ?facultades concurrentes?, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

    Ahora bien, toda vez que las facultades concurrentes implican que por disposición constitucional el Congreso de la Unión fije el reparto de competencias entre la Federación, Estados y Municipios, a través de una ley, es menester acudir a las respectivas leyes marco, a fin de determinar si la Legislatura Local es respetuosa de éstas y, en consecuencia, de lo dispuesto por los artículos 73 y 115 de la Constitución Federal.

    Por cuanto se refiere a la materia de protección, preservación y restauración del ambiente y equilibrio ecológico, el legislador federal expidió, como ley marco, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en cuyos artículos 7o. y 8o. dispuso lo siguiente:

    "Artículo 7o. Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

    "I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental estatal;

    "II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación;

    "III. La prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, así como por fuentes móviles, que conforme a lo establecido en esta ley no sean de competencia Federal;

    "IV. La regulación de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas para el ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 de la presente ley;

    "V. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas previstas en la legislación local, con la participación de los Gobiernos Municipales;

    "VI. La regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente ley;

    "VII. La prevención y el control de la contaminación generada por la emisión de ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, así como, en su caso, de fuentes móviles que conforme a lo establecido en esta ley no sean de competencia Federal;

    "VIII. La regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal; así como de las aguas nacionales que tengan asignadas;

    "IX. La formulación, expedición y ejecución de los programas de ordenamiento ecológico del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 2 de esta ley, con la participación de los Municipios respectivos;

    "X. La prevención y el control de la contaminación generada por el aprovechamiento de las sustancias no reservadas a la Federación, que constituyan depósitos de naturaleza similar a los componentes de los terrenos, tales como rocas o productos de su descomposición que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento de obras;

    "XI. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico o el ambiente de dos o más Municipios;

    "XII. La participación en emergencias y contingencias ambientales, conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;

    "XIII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, VI y VII de este artículo;

    "XIV. La conducción de la política estatal de información y difusión en materia ambiental;

    "XV. La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en esta ley;

    "XVI. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades que no se encuentren expresamente reservadas a la Federación, por la presente ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35 BIS 2 de la presente ley;

    "XVII. El ejercicio de las funciones que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les transfiera la Federación, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de este ordenamiento;

    "XVIII. La formulación, ejecución y evaluación del programa estatal de protección al ambiente;

    "XIX. La emisión de recomendaciones a las autoridades competentes en materia ambiental, con el propósito de promover el cumplimiento de la legislación ambiental;

    "XX. La atención coordinadacon la Federación de asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas, cuando así lo consideren conveniente las entidades federativas respectivas, y

    XXI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación.

    (Reformado, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)

    "Artículo 8o. Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

    "I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal;

    "II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados;

    "III. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al Gobierno del Estado;

    "IV. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente ley;

    "V. La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local;

    "VI. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta ley sean consideradas de jurisdicción federal;

    "VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los Gobiernos de los Estados;

    "VIII. La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas;

    "IX. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente ley;

    "X. La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más Municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial;

    "XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;

    "XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo;

    "XIII. La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental;

    "XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial;

    "XV. La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y

    "XVI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados."

    De lo anterior tenemos que la ley otorga a las Legislaturas Locales un carácter regulatorio que se debe ejercer a través de la ley y a los Municipios un carácter esencialmente Ejecutivo, por cuanto se refiere al cumplimiento de la norma local, razón por la cual la atribución relativa a la protección de la flora, la fauna y el medio ambiente no resulta invasora de la esfera municipal.

    En segundo lugar, por cuanto atañe a la protección civil, el legislador federal expidió la Ley General de la Protección Civil, en cuyo artículo 15 asentó:

    "Artículo 15. Es responsabilidad de los gobernadores de los Estados, del jefe de Gobierno del Distrito Federal y de los presidentes municipales, la integración y funcionamiento de los Sistemas de Protección Civil de las entidades federativas y de los Municipios respectivamente, conforme a lo que establezca la legislación local en la materia.

    "Para tal efecto, promoverán la instalación de Consejos Estatales de Protección Civil, y el establecimiento de las Unidades Estatal y Municipales de Protección Civil, o en su caso, de la Unidad de Protección Civil del Distrito Federal y de las delegaciones que correspondan.

    Los Consejos Estatales y Municipales se integrarán y tendrán las facultades que les señalen las leyes y disposiciones locales.

    De lo anterior, se desprende que la ley marco faculta a los Municipios para establecer un sistema de protección civil municipal, conforme a lo dispuesto por la ley local, razón por la cual el hecho de que la Legislatura Local atribuya al Municipio la materia de protección civil, no resulta violatorio de su esfera competencial.

    En cuanto al tema de sanidad municipal, es necesario destacar que el legislador federal expidió la Ley General de Salud, en cuyos artículos 393 y 403 dispuso:

    "Artículo 393. Corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, la vigilancia del cumplimiento de esta ley y demás disposiciones que se dicten con base en ella.

    La participación de las autoridades municipales estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales.

    "Artículo 403. Son competentes para ordenar o ejecutar medidas de seguridad, la Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias.

    La participación de los Municipios estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales.

    De lo anterior tenemos que los Ayuntamientos ejercerán la competencia del Municipio, de acuerdo con lo que disponga la ley local, razón por la cual el hecho de que la Legislatura Local atribuya al Municipio la materia de sanidad, no resulta violatorio de su esfera competencial.

    Por último, en cuanto se refiere a la fracción XVI, que establece la facultad del Municipio de fomentar el turismo y la recreación, debe señalarse que con fecha veintinueve de septiembre de dos mil tres, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, una adición al artículo 73 de la Constitución Federal, por medio de la cual se agregó la fracción XXIX-K, que establece la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios en materia de turismo. El texto al que se hace referencia es el siguiente:

    "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

    "...

    XXIX-K. Para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado.

    Toda vez que el artículo impugnado se expidió con anterioridad a la reforma constitucional y no se ha reformado la Ley Federal de Turismo, a la cual le corresponde ahora la calidad de ley marco, este Tribunal Constitucional no cuenta con elementos suficientes para determinar si la ley es inconstitucional, razón por la cual debe prevalecer un principio de presunción de constitucionalidad de la norma.

    Bajo este tenor, toda vez que las fracciones estudiadas son respetuosas del sistema de facultades concurrentes previsto por la Constitución Federal en las materias antes referidas, debe concluirse que no existe una invasión a la esfera de competencia del Municipio y, en consecuencia, resulta infundado el respectivo concepto de invalidez.

    Por último, en relación a las fracciones VII, XII, XV y XVIII del artículo que se analiza, en las que se establece la facultad de los Municipios de llevar el Registro del Estado Familiar, asistencia social y la conservación de obras de interés social, es menester destacar que las mismas derivan de lo regulado de la fracción III, inciso i), del artículo 115 de la Constitución Federal, que establece la posibilidad de que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera, otorguen al Municipio facultades diversas a las establecidas por la Constitución Federal.

    Atento a lo anterior, las fracciones en estudio no pueden considerarse invasoras de la esfera competencial del Municipio.

    Independientemente de lo anterior, esta minoría considera que al atribuir nuevas facultades para prestar funciones o servicios públicos al Municipio, la legislatura deberá prever que los ingresos respectivos se incorporen a la hacienda pública municipal, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, que indica:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

    "...

    c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

    Al respecto resultan ilustradoras las jurisprudencias del Tribunal Pleno, con el número P./J. 6/2000 y P./J. 53/2002, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, respectivamente, en el Tomo XI, febrero de 2000, página 514, y el Tomo XVII, enero de 2003, página 1393, que indican:

    HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.

    HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ?LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002? DEL ESTADO DE SONORA). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencionada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por lo tanto, si en la Ley de Ingresos Estatal se establece que el Gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del ?impuesto predial ejidal?, ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los Municipios el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público.

    Por otro lado, continuando con el estudio del concepto de invalidez, se procede al estudio del artículo 105 de la ley impugnada, que establece:

    "Artículo 105. La prestación de los servicios públicos a cargo de los Ayuntamientos, podrá concesionarse; particularmente, aquellos que no afecten la estructura y organización municipal, ni a las personas físicas o morales. En igualdad de circunstancias se preferirá a los vecinos del Municipio para otorgar la concesión.

    No serán objeto de concesión, los servicios de seguridad pública, tránsito, protección civil, Registro del Estado Familiar y sanidad.

    La primera parte del presente artículo establece que la prestación de los servicios públicos a cargo de los Ayuntamientos puede concesionarse.

    Resulta pertinente señalar que la concesión se explica como el mecanismo mediante el cual, quien tiene la titularidad de determinadas atribuciones y facultades o de ciertos bienes y derechos delega su ejercicio o aprovechamiento a favor de un tercero. Específicamente, las concesiones administrativas pueden ser de servicio público, de obra pública y de uso de bienes del dominio público. Las primeras, tienen por objeto satisfacer necesidades de carácter general, las segundas, una necesidad pública, en todo caso, la concesión administrativa implica la transferencia a un particular del desempeño de actividades no esenciales atribuidas a la administración pública o del aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público, mediante la constitución a favor de dicho particular, de derechos o poderes previstos en el ordenamiento jurídico, de los que antes carecían.

    La concesión administrativa es un procedimiento discrecional eficaz dentro de la estructura de la sociedad moderna, para entregar a los particulares ciertas actividades o la explotación de bienes que el Estado no está en condiciones de desarrollar por cuestiones económicas, o porque así lo estima útil o conveniente, o bien porque se lo impide su propia organización.

    En la actualidad, los múltiples deberes del Estado y del Municipio, les impiden desempeñar toda la gama de servicios públicos a su cargo, con solo el uso de sus propios medios y recursos, lo cual abre la posibilidad de la delegación de algunas de sus actividades no esenciales, a favor de particulares, sin que ello signifique renuncia o abandono de tales tareas, porque las atribuciones de que derivan les siguen asignadas, lo cual impide a los particulares realizarlas sin su previa delegación mediante el otorgamiento de la respectiva concesión.

    De lo anterior, se desprende que la facultad de otorgar en concesión la prestación de los servicios públicos constitucionalmente otorgados al Municipio, es una norma derivada de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, que se encuentra implícita en el texto constitucional, toda vez que la facultad de prestar ciertos servicios públicos con exclusividad, lleva inmerso el derecho de concesionarlos, municipalizarlos, o bien tomar las medidas necesarias para cumplir con el objetivo de que se trate.

    En efecto, la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal dispone lo siguiente:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    De lo anterior, tenemos que se autoriza a los Ayuntamientos a expedir los reglamentos que organicen y regulen los servicios públicos de su competencia. Es decir, esto significa que al tener la facultad de prestar el servicio público, el Municipio se encuentra facultado para regular las cuestiones respectivas a la concesión, municipalización y condiciones bajo las cuales debe prestarse el servicio público de manera adecuada.

    Lo anterior trae como consecuencia, que la Legislatura Local no puede impedir válidamente la facultad de concesionar los servicios públicos y, en contrapartida, que el establecimientoen ley de la facultad de concesión, no otorga a los Municipios ningún derecho adicional a los concedidos por la Constitución Federal, que garantiza un catálogo de servicios y funciones públicas que deberán ser prestados por el Municipio con exclusividad.

    Por el contrario, cuando se refiere a los servicios públicos que de suyo le corresponde prestar a la entidad federativa pero que a través de una ley decide conferirlos a los Municipios, con fundamento en el inciso i) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal y en ejercicio de la autonomía que le otorga el artículo 124 constitucional, debe decirse que la legislatura se encuentra facultada para establecer los requisitos y condiciones que deben cumplirse por parte del Municipio para la prestación adecuada del servicio público de que se trate y, por tanto, válidamente puede prohibir su concesión.

    Como consecuencia de lo anterior, la primera parte del precepto en comento es una norma por ausencia, que debe interpretarse en el sentido de que el régimen jurídico de los servicios públicos municipales se regulará por los propios reglamentos municipales, en tanto se refiera a aquellos previstos en la fracción III, incisos a) al h), del artículo 115 constitucional; y una norma derivada del artículo 115, fracción III, inciso i), constitucional por lo que respecta a los servicios públicos cuya prestación le confiere la Legislatura del Estado.

    En esta tesitura, debe concluirse que no existe violación a la competencia municipal por parte del la ley respectiva.

    Por otro lado, en cuanto al último párrafo del artículo 105, transcrito con anterioridad, que considera no concesionables los servicios de seguridad pública, tránsito, protección civil, Registro del Estado Familiar y sanidad, debe señalarse lo siguiente.

    En principio, se puede entender la función pública como la actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad, de las cuales deriva su indelegabilidad, cuya realización atiende al interés público, entre las que destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función administrativa.

    La función pública la ejerce el Estado Federal en sus diversos ámbitos de competencia: Federación, entidades federativas y Municipios, a través de los respectivos órganos del poder público.

    Las funciones públicas, por su propia naturaleza, no son delegables ni concesionables, dadas las características de imperio que las rigen y que no comparten con los servicios públicos.

    Sentado lo anterior, se procede al análisis de las prohibiciones de concesión que establece la ley.

    En lo referente a la prohibición de concesionar las funciones de seguridad pública y tránsito, es menester destacar que la misma no es inconstitucional, puesto que como se ha expresado es una función pública.

    Resulta importante destacar que la seguridad pública cumple la función conservadora del orden social, con base en un orden jurídico que controle al poder y norme las relaciones con los ciudadanos y de éstos entre sí. Es decir, la existencia y permanencia de un orden público y de un orden privado, como condición necesaria para la vida social. Así pues, la seguridad pública se constituye en la manifestación de la acción gubernamental ejercida para salvaguardar la integridad, intereses y bienes de las personas y de las entidades públicas y privadas.

    Además, la sentada limitación es acorde con lo que regula la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal, que dispone lo siguiente:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

    El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.

    El precepto de marras, establece que la Policía Preventiva Municipal deberá estar al mando del presidente municipal, mismo que se debe interpretar a la luz de lo expuesto en el Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, relativo al inciso h) de la fracción III del referido precepto constitucional que señala:

    "En el inciso h), se adecua la noción de seguridad pública, y se reenvía al artículo 21 constitucional para aclarar que la exclusividad en este aspecto resulta de la parte específica que el nuevo concepto, en esta materia, le asigna al ámbito municipal, lo cual incluye lo que se refiere a la Policía Preventiva Municipal y se mantiene la facultad en materia de tránsito municipal.

    De todo lo anterior, se debe concluir que se trata de funciones y servicios del ámbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusivamente por su órgano de gobierno; el Ayuntamiento y la administración pública municipal que le deriva.

    De acuerdo con lo anterior, y toda vez que se desprende la intención del Órgano Reformador de la Constitución Federal de atribuir con exclusividad las funciones de seguridad pública y tránsito al Municipio, bajo las órdenes directas de su presidente, no puede considerarse invasora de la esfera de competencia del Municipio la prohibición de concesionar estas funciones públicas.

    Respecto de la prohibición de concesionar protección civil, igualmente debe señalarse que tampoco resulta inconstitucional, pues la misma también constituye una función pública.

    Además, se puede derivar dicha limitación del contenido del artículo 73, fracción XXIX-I, que establece la concurrencia de la Federación, entidades federativas y Municipios, en materia de protección civil, atento lo cual el legislador federal expidió la Ley General de Protección Civil, en cuyo artículo 15 asentó:

    "Artículo 15. Es responsabilidad de los gobernadores de los Estados, del jefe de Gobierno del Distrito Federal y de los presidentes municipales, la integración y funcionamiento de los Sistemas de Protección Civil de las Entidades Federativas y de los Municipios respectivamente, conforme a lo que establezca la legislación local en la materia.

    "Para tal efecto, promoverán la instalación de Consejos Estatales de Protección Civil, y el establecimiento de las Unidades Estatal y Municipales de Protección Civil, o en su caso, de la Unidad de Protección Civil del Distrito Federal y de las delegaciones que correspondan.

    Los Consejos Estatales y Municipales se integrarán y tendrán las facultades que les señalen las leyes y disposiciones locales.

    De lo anterior, se desprende que la ley marco faculta a los Municipios para establecer un sistema de protección civil municipal, conforme a lo dispuesto por la ley local, razón por la cual el hecho de que la Legislatura Local prohíba al Municipio la posibilidad de concesionar la función pública de protección civil, no resulta violatorio de su esfera competencial.

    Por lo que hace al Registro del Estado Familiar, al tratarse de una función pública y, además, ser otorgada por la Legislatura Estatal con fundamento en la fracción III, inciso i), del artículo 115 constitucional, debe señalarse que como originariamente le correspondería prestarla a la entidad federativa, al atribuírsela al Municipio puede, en uso de su autonomía, imponer las modalidades y limitantes que estime pertinentes para la adecuada prestación de la función referida, en consecuencia, el hecho de que la legislatura estime que no es permisible la concesión del servicio señalado, no puede estimarse invasor de la esfera competencial del Municipio.

    Por último, en cuanto a la prohibición de concesionar la función de sanidad, ya quedó establecido que la misma deriva del contenido del artículo 73, fracción XVI, constitucional, en atención al cual el legislador federal expidió la Ley General de Salud, en cuyos artículos 393 y 403, transcritos con anterioridad, dispuso que la participación de las autoridades municipales estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales, de lo que se desprende que los Ayuntamientos ejercerán la competencia del Municipio, de acuerdo con lo que disponga la ley local, por lo que el hecho de que la Legislatura Local prohíba al Municipio concesionar la materia de sanidad, no resulta violatorio de su esfera competencial y, además, es acorde a su naturaleza de función pública.

    Ahora bien, el Municipio actor señala que los artículos 106 y 107 de la ley impugnada también son violatorios de su esfera de competencia en atención a que regulan cuestiones que son exclusivas a la administración del propio Municipio.

    En primer lugar, resulta pertinente acudir al texto de lo preceptos reclamados que disponen:

    Artículo 106. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por el Ayuntamiento, serán administrados con la vigilancia del presidente o por la de los órganos municipales respectivos, en la forma que determinen esta ley, sus reglamentos, el Ayuntamiento o el presidente municipal.

    Artículo 107. Cuando los servicios públicos municipales, sean concesionados a particulares, se sujetarán a las disposiciones de esta ley, sus decretos y reglamentos, a las contenidas en la concesión y a las que determine el Ayuntamiento.

    Los preceptos anteriores prevén a cargo de quién estará la administración de los servicios públicos que sean prestados ya sea por el Ayuntamiento, o bien por los particulares con motivo de su concesión, así como el régimen jurídico al que deberán adecuarse para su prestación.

    Los preceptos antes citados no resultan invasores de la esfera competencial del Municipio, toda vez que, de una interpretación conforme con el artículo 115 constitucional, fracción II, inciso e), deben ser considerados como normas por ausencia de reglamento, en el sentido de que el régimen jurídico de los servicios públicos municipales se regulará por los propios reglamentos municipales, en tanto se refiera a aquellos previstos en la fracción III, incisos a) al h), del artículo 115 constitucional, pues al Ayuntamiento le corresponde definir quiénes serán los funcionarios responsables de la administración y vigilancia de tales servicios, en su facultad de auto-organización; y por otro lado, deberán ser consideradas como una norma derivada del artículo 115, fracción III, inciso i), constitucional, por lo que respecta a los servicios públicos cuya prestación le confiere la Legislatura Estatal, la cual, con base en la autonomía que le otorga el artículo 124 de la propia Constitución Federal, puede determinar las condiciones y modalidades de la prestación del servicio público de que se trate.

    En esta tesitura, debe considerarse infundado el argumento expresado por el Municipio actor, pues no existe violación a la esfera de su competencia por parte de la Legislatura Estatal.

  20. De las dependencias encargadas de los servicios públicos.

    El Municipio actor señala que la Legislatura Estatal invade su esfera de competencia al regular lo relativo a la creación e integración de las dependencias que estarán encargadas de la prestación de los servicios públicos que proporcionará el Ayuntamiento.

    En primer lugar se procederá al análisis de los artículos 108, 109 y 110 de la ley impugnada que establecen lo siguiente:

    "Artículo 108. El presidente municipal, tendrá facultades para proponer, de acuerdo con las necesidades administrativas y con la disponibilidad de recursos financieros, las dependencias que sean indispensables para la buena marcha de los servicios públicos.

    La creación de cada dependencia, deberá hacerse por acuerdo que expida el Ayuntamiento, el cual señalará las funciones y competencias a que deban sujetarse. Las dependencias de la administración municipal, que no estén comprendidas en esta ley, estarán consideradas en el reglamento interior de la administración municipal o en el acuerdo respectivo.

    Artículo 109. Las dependencias encargadas de los servicios públicos en los términos de la presente ley, deberán contar con el personal suficiente para el desempeño de sus funciones.

    "Artículo 110. Para ser jefe de una dependencia municipal, serán requisitos indispensables los siguientes:

    "I. Ser ciudadano hidalguense;

    "II. Ser de reconocida honestidad y honorabilidad;

    "III. No tener antecedentes penales;

    "IV. Contar con los conocimientos inherentes para el buen desempeño de su cargo y

    V. Tener instrucción secundaria, cuando menos.

    De los artículos transcritos se desprende que prevén la posibilidad de que el presidente municipal proponga la creación de las dependencias que estarán a cargo de la prestación de servicios públicos municipales, la integración de éstas, así como los requisitos indispensables para ocupar el cargo de jefe de una dependencia municipal.

    Los preceptos antes citados no resultan invasores de la esfera competencial del Municipio, sino que deben ser considerados como normas por ausencia de reglamento, de las contenidas en la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, en el sentido de que el régimen jurídico de los servicios públicos municipales se regulará por los propios reglamentos municipales, en virtud de que al Ayuntamiento le corresponde la auto-organización de su administración pública y, por ende, a éste como órgano colegiado le corresponde determinar los medios que necesita para la prestación de los servicios que se le han otorgado constitucionalmente; sin embargo, ante la posible carencia del Municipio de que se trate de la reglamentación necesaria para lograr la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos que se encuentran a su cargo, puede hacer uso de dichas normas hasta en tanto emita las propias que le sean más adecuadas.

    En este orden de ideas, no es el caso de estimar los preceptos señalados como violatorios de la esfera de competencias del Municipio, pues como quedó señalado, se trata de normas que pueden ser aplicadas por el Ayuntamiento de manera supletoria ante la ausencia de la norma reglamentaria municipal respectiva.

    Por otro lado, los artículos 111 y 112 de la ley orgánica que se analiza disponen:

    "Artículo 111. El oficial del Registro del Estado Familiar, llevará a cabo los actos que le correspondan de conformidad con la ley de la materia y deberá observar las formalidades, el protocolo y los requisitos que se establecen para ellos.

    Los actos del Registro del Estado Familiar, podrán verificarse en horas ordinarias o extraordinarias, dentro o fuera de sus oficinas, pero no fuera de su jurisdicción.

    Artículo 112. El presidente municipal, vigilará que del Registro del Estado Familiar, se remita a la Dirección del Registro del Estado Familiar del Gobierno del Estado, dentro de los primeros quince días del mes de enero de cada año, el duplicado de los libros correspondientes.

    Los preceptos antes señalados disponen la forma en que deberá actuar el oficial del Registro del Estado Familiar y que el presidente municipal será el encargado de vigilar que el Registro del Estado Familiar sea remitido al Registro Estatal en el término que establece la propia norma.

    A este respecto, resulta conveniente señalar que el Registro del Estado Familiar es una función pública delegada por el Estado al Municipio con fundamento en el artículo 115, fracción III, inciso i), constitucional, que establece la facultad de que las entidades federativas deleguen a favor de los Municipios algunos servicios y funciones públicas diversos a los concedidos por la Constitución Federal, lo anterior se traduce en que, como ya quedó señalado con anterioridad, la Legislatura Estatal, en uso de la autonomía que le otorga el artículo 124 constitucional, puede imponer diversos requisitos y modalidades que deberá cumplir el Municipio de que se trate para la adecuada prestación del servicio concedido.

    En esta tesitura, el hecho de que la Legislatura del Estado hubiera determinado que para el manejo del Registro del Estado Familiar se debe cumplir con los requisitos que le imponen los artículos 111 y 112 antes transcritos, no está invadiendo la esfera de competencias del Municipio actor, sino que está haciendo uso de la facultad antes señalada, la cual le fue otorgada constitucionalmente y, por lo cual, no puede ser considerada inconstitucional.

    Por otro lado, los artículos 113, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123 y 124 del ordenamiento que se analiza disponen:

    "Artículo 113. Al titular de Obras Públicas, le corresponde:

    "I. Llevar a cabo la planeación y programación de las obras que deba realizar el Ayuntamiento y su ejecución, cuando no deban ser sometidas a concurso;

    "II. Hacer los estudios y presupuestos de las obras a cargo del Municipio;

    "III. Intervenir en la forma en que el presidente municipal le indique, en las obras que el Municipio realice con participación del Estado o la Federación o en coordinación o asociación con otros Municipios;

    "IV. Autorizar el uso del suelo y licencias de fraccionamiento que deba extender el presidente municipal, en los términos de las leyes federales y estatales en la materia; para ello, deberá observar las disposiciones correspondientes al desarrollo regional; así como expedir permisos para la construcción, ampliación o remodelación de casas, edificios, banquetas, bardas, conexiones de drenaje, etc., y cuidar que los interesados observen los requisitos señalados por las leyes y reglamentos correspondientes, así como de que se cubran las contribuciones que se causen:

    "V.S. a las personas que sin permiso o sin observar los demás requisitos se encuentren con obras en construcción;

    "VI. Realizar avalúos;

    "VII. Expedir constancia de alineamiento y números oficiales;

    "VIII. Responder, personalmente, por las deficiencias que tengan las obras municipales que bajo su dirección se lleven a cabo;

    "IX. Intervenir en la elaboración de los estudios y proyectos para el establecimiento y administración de las reservas territoriales del Municipio;

    "X. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y preservar el entorno ecológico, en las obras que se realicen;

    "XI. Elaborar la propuesta de valores unitarios a que se refiere el último párrafo del artículo 50 de esta ley;

    "XII. Comparecer ante el Ayuntamiento, cuando sea requerido y

    "XIII. Asistir al presidente municipal, en las funciones técnicas del Comité de Planeación del Desarrollo Municipal.

    El titular de Obras Públicas de los Municipios, deberá ser un profesionista o técnico en la materia o, en su caso, deberá contar con el apoyo de una Unidad Técnica de Diseño, C. y Ejecución de Obras, cuyo responsable acredite satisfactoriamente sus estudios y, en este caso, su nombramiento deberá ser autorizado por la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento; el responsable de la unidad referida refrendará con su firma los documentos oficiales, suscritos por el titular de Obras Públicas.

    "Artículo 115. El titular de Planeación y Urbanización, tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

    "I. Presentar propuestas al Ayuntamiento para la elaboración de planes y programas de urbanismo y formular la zonificación y el plan de desarrollo urbano, en su ámbito de competencia, conforme a la ley de la materia;

    "II. Participar en la formulación de planes de desarrollo urbano y regional sustentables, en los que intervenga la Federación, el Estado u otros Municipios, en concordancia con los planes generales de la materia;

    "III. Formularrecomendaciones al Ayuntamiento para mejorar la administración municipal o la prestación de servicios públicos municipales;

    "IV. Realizar estudios y aceptar información y opiniones de los grupos sociales que integren la comunidad, respecto a la elaboración de los planes municipales sobre asentamientos humanos;

    "V. Comparecer ante el Ayuntamiento, cuando sea requerido;

    "VI. Gestionar, ante el Ayuntamiento, la expedición de los reglamentos y las disposiciones administrativas tendientes a regular el funcionamiento de su dependencia y dar operatividad a los planes de desarrollo municipal, en concordancia con la legislación federal y estatal en la materia y

    VII. Asistir al presidente municipal y al titular de Obras Públicas, en las funciones técnicas del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal. ...

    Artículo 116. El titular de Comercio y Mercados, funcionará de acuerdo con el reglamento correspondiente y tendrá a su cargo el control de la actividad mercantil de su competencia.

    "Artículo 117. El titular de Limpia y Transporte, tendrá como función:

    "I.M. en estado de limpieza y buena presentación las calles, plazas, jardines y establecimientos públicos de la ciudad;

    "II. Conservar en buen estado los camiones recolectores de basura, que deberán pasar en forma periódica en todas las calles, para la prestación del servicio;

    "III. Proponer en coordinación con el titular de Obras Públicas, los lugares apropiados para plantas tratadoras, rellenos sanitarios y basureros y

    IV. Las demás que le impongan las leyes y los reglamentos correspondientes.

    Artículo 118. Corresponde al titular del Rastro Municipal, procurar que la matanza del ganado y aves se realice bajo su control, con observancia de las disposiciones sanitarias, vigilar que se paguen las contribuciones y se ponga el sello correspondiente para la circulación de carnes. Vigilar el adecuado funcionamiento de los rastros operados por particulares y procurar que se cumpla con la hacienda municipal y las demás disposiciones vigentes.

    Artículo 119. El jefe de la Oficina de Alumbrado Público, deberá conservar en buen estado las redes de distribución, realizar los estudios para las ampliaciones y mejoras correspondientes, cuidar que en su oportunidad se repongan las lámparas fundidas, prender y apagar a la hora indicada el alumbrado público, llevar un minucioso registro del consumo de energía eléctrica y comunicar al tesorero municipal o al titular de Obras Públicas, las tomas clandestinas que afecten las redes a cargo del Municipio.

    Artículo 120. Al jefe de Parques y Jardines, le corresponde la vigilancia, conservación y equipamiento de los parques y lugares públicos de recreo, así como procurar que estos lugares sean un ornato atractivo para la población.

    Artículo 121. El titular de la Unidad de Reglamentos, tendrá a su cargo, la aplicación y observancia de los reglamentos municipales expedidos por el Ayuntamiento y las leyes que expida la Legislatura del Estado y levantar las infracciones que correspondan.

    Artículo 122. Al titular de Sanidad Municipal, le compete vigilar el cumplimiento de las disposiciones del código en la materia y su reglamento, para crear nuevas y mejores condiciones de higiene y salud para los habitantes del Municipio.

    Artículo 123. El jefe de Espectáculos, tendrá como función, vigilar que en los lugares donde se desarrollen todo tipo de espectáculos o diversiones, no se falte a la moral y las buenas costumbres; así mismo, le corresponde autorizar los permisos y cuidar que se paguen las contribuciones respectivas al Municipio.

    Artículo 124. El responsable del panteón municipal, tendrá a su cargo la administración del mismo, el control y vigilancia de la inhumación y exhumación de cadáveres, siempre y cuando se cumplan los requisitos legales correspondientes.

    Los preceptos señalados establecen las funciones que deberán realizar el titular de Obras Públicas, de Planeación y Urbanización, de Comercio y Mercados, de Limpia y Transporte, del Rastro Municipal, de la Oficina de Alumbrado Público, de Parques y Jardines, de la Unidad de Reglamentos, de Sanidad Municipal, de Espectáculos y del panteón municipal.

    Por otro lado, resulta conveniente, de nueva cuenta, acudir al artículo 115 constitucional, fracción III, que dispone:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

    "b) Alumbrado público.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

    "d) Mercados y centrales de abasto.

    "e) Panteones.

    "f) Rastro.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y Tránsito; e

    "i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

    (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

    De la lectura concatenada de los preceptos reclamados y del artículo 115 constitucional, fracción III, antes transcrito, se aprecia que los preceptos impugnados prevén las funciones de los titulares de las oficinas encargadas de los servicios públicos que la propia Constitución Federal encomendó a los Municipios, cuestión que evidentemente le corresponde organizar a cada Ayuntamiento; sin embargo, como quedó plasmado con anterioridad, las normas reclamadas deben ser interpretadas conforme a la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional y, por tanto, debe determinarse que son normas por ausencia de reglamento, ya que el régimen jurídico de los servicios públicos municipales se debe regular por los propios reglamentos municipales, en virtud de que al Ayuntamiento le corresponde la auto-organización de su administración pública y, por ende, a éste como órgano colegiado le toca determinar los medios que necesita para la prestación de los servicios que se le han otorgado constitucionalmente; empero, ante la posible carencia del Municipio de que se trate de la reglamentación necesaria para lograr la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos que se encuentran a su cargo, puede hacer uso de dichas normas hasta en tanto emita las propias que le sean más adecuadas.

    En este orden de ideas, no es el caso de estimar los preceptos señalados como violatorios de la esfera de competencias del Municipio, pues como quedó señalado, se trata de normas que pueden ser aplicadas por el Ayuntamiento de manera supletoria ante la ausencia de la norma reglamentaria municipal respectiva.

    Por último, a fin de analizar el concepto de invalidez en su integridad, sólo resta analizar el artículo 114 de la ley impugnada que dispone:

    Artículo 114. Los Ayuntamientos, por conducto de su presidente municipal o de las dependencias municipales de obras públicas o de planeación y urbanismo, ejercerán las funciones relativas a la planeación y urbanización de los centros y zonas destinados a los asentamientos humanos de su jurisdicción, con las atribuciones que les asignen las leyes federales y estatales en la materia y demás disposiciones legales aplicables.

    El artículo anterior, prevé el marco jurídico que regirá a las funciones de obra pública o de planeación y urbanismo que deberán ser ejercidas por el presidente municipal o por la dependencia correspondiente.

    A su vez, el artículo 115 constitucional, fracción V, dispone:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

    "a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

    "b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

    "c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

    "d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

    "e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

    "f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

    "g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

    "h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

    "i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

    En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

    Asimismo, resulta indispensable acudir al contenido del artículo 73, fracción XXIX-C, que dispone:

    "Artículo 73. El Congreso tiene facultad para:

    "...

    "XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."

    Anteriormente, quedó precisado que respecto de las facultades concurrentes, el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido la jurisprudencia P./J. 142/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042, que a la letra dice:

    FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ?Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.?, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ?facultades concurrentes?, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

    Ahora bien, toda vez que las facultades concurrentes implican que por disposición constitucional el Congreso de la Unión fije el reparto de competencias entre la Federación, Estados y Municipios, a través de una ley, es menester acudir a la respectiva ley marco, a fin de determinar si la Legislatura Local es respetuosa de éstas y, en consecuencia, de lo dispuesto por los artículos 73 y 115 de la Constitución Federal.

    Así pues, la Ley General de Asentamientos Humanos, en lo que interesa prevé:

    "Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

    "Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

    "I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

    "II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

    "III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta ley;

    "IV. Autorizar la fundación de centros de población;

    "V.P. en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano;

    "VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;

    "VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;

    "VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la Constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población;

    "IX. Convenir con los respectivos Municipios la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales;

    "X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano;

    "XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano, conforme lo prevea la legislación local;

    "XII. Coadyuvar con la Federación en el cumplimiento del programa nacional de desarrollo urbano, y

    "XIII. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales."

    "Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

    "I.F., aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;

    "II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población;

    "III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

    "IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

    "V. Proponer la fundación de centros de población;

    "VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación local;

    "VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

    "VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación local;

    "IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros Municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación local;

    "X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;

    "XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios;

    "XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

    "XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local;

    "XIV. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o programas de desarrollo urbano, y

    "XV. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

    "Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos."

    De lo anterior se desprende que la ley marco, faculta a los Municipios para establecer un sistema de planeación y regulación de asentamientos humanos, conforme a lo dispuesto por la ley local, lo que es conforme con el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, que dentro del marco de la concurrencia tiene la función de otorgarle al Municipio una esfera mínima de derechos constitucionalmente garantizada.

    Ahora bien, el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal dispone lo siguiente:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    (Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa,integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."

    La norma constitucional citada dispone que la competencia que la Constitución otorga al Gobierno Municipal debe ejercerse por el Ayuntamiento de manera exclusiva, razón por la cual, si determinadas facultades en materia de asentamientos humanos tiene reconocimiento constitucional como una competencia a favor de los Municipios, es inconcuso que las mismas deben ejercerse por el Ayuntamiento de forma exclusiva y, en todo caso, la decisión de si el conocimiento de tales atribuciones debe ejercerse por el Ayuntamiento en pleno, por una comisión, o bien por una dirección municipal, es una cuestión que le corresponde de manera autónoma al Municipio, en términos de lo regulado por la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.

    Por tanto, el artículo 114 al contemplar que son los Ayuntamientos los que ejercerán las funciones relativas a la planeación y urbanización de los centros y zonas destinadas a los asentamientos humanos, es una norma derivada directamente del artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal. No obstante lo anterior, la porción normativa que establece "... por conducto de su presidente municipal o de las dependencias municipales de obras públicas o de planeación y urbanismo ...", debe interpretarse conforme al artículo 115, fracción II, inciso e), y considerarse como una norma por ausencia de reglamento municipal, que será aplicable en tanto el Ayuntamiento no emita su propia normatividad en la que decida si depositará el ejercicio de esa función en un diverso órgano o miembro del Ayuntamiento.

    Mientras tanto, el Ayuntamiento podrá actuar en Pleno en tales funciones, pues su competencia deriva directamente de las fracciones I y V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

  21. De la asistencia social.

    El Municipio actor manifiesta que la Legislatura Estatal carece de facultades para emitir normas como la contenida en el artículo 125 de la ley impugnada y que, por tanto, al hacerlo invade su esfera de competencias.

    El artículo antes referido establece:

    "Artículo 125. La administración municipal, en el sector central o paramunicipal, contará con una unidad encargada de prestar los servicios de asistencia social con la denominación de Junta Municipal para el Desarrollo Integral de la Familia. Para financiar su operación, el Ayuntamiento establecerá, conforme a sus recursos, la partida presupuestal correspondiente, no podrá ser ésta de un monto menor al 3% del total del presupuesto de egresos, independientemente de los recursos federales y estatales que se le transfieran.

    "La Junta Municipal para el Desarrollo Integral de la Familia, estará regida por un patronato, presidido por la persona que designe el presidente municipal y una dirección, con las unidades administrativas o dependencias que establezcan el acuerdo o reglamento correspondiente o sus propios requerimientos.

    El titular del Desarrollo Integral de la Familia Municipal, deberá contar con el apoyo de una unidad técnica, cuyo responsable deberá ser un profesionista o técnico con conocimientos en las materias de derecho, administración o ramas afines a éstas, que acredite satisfactoriamente sus estudios ante el Ayuntamiento. El responsable de la unidad referida, refrendará con su firma los documentos oficiales suscritos por el titular del Desarrollo Integral de la Familia Municipal.

    En la primera parte del primer párrafo del artículo que se analiza, se establece que la administración municipal deberá contar con una unidad que prestará los servicios de asistencia social, así como la denominación que le corresponderá. Asimismo, en el segundo y tercer párrafo se prevé que la Junta Municipal para el Desarrollo Integral de la Familia, deberá estar regida por un patronato y los requisitos de la persona que deberá ocupar el cargo de la unidad técnica de apoyo a dicha dependencia.

    Los fragmentos del precepto reclamado señalados deben ser considerados como normas derivadas de la fracción III, inciso i), del artículo 115 constitucional, toda vez que se trata de una función pública concedida por la Legislatura Estatal a favor del Municipio y, en este sentido, ha quedado precisado con antelación que en este tipo de servicios públicos en los que es la Legislatura Estatal la que los encarga directamente al Municipio, ésta puede, en uso de la autonomía que le otorga el artículo 124 constitucional, establecer requisitos, modalidades y hasta dependencias, siempre y cuando prevea el presupuesto para tal efecto.

    En este sentido, es claro que lo dispuesto por el artículo impugnado en los fragmentos referidos no es violatorio de la esfera competencial del Municipio, pues al tratarse de una función pública otorgada por la propia Legislatura Estatal a favor de éste, es claro que le puede imponer una serie de modalidades y requisitos que tiendan a la adecuada prestación de la función de que se trata.

    Por otro lado, en la segunda parte del primer párrafo del precepto transcrito, se establece la obligación del Ayuntamiento de establecer conforme a sus recursos la partida presupuestal correspondiente, que no podrá ser de un monto menor al 3% del total del presupuesto de egresos independientemente de los recursos federales y estatales que se les transfieran.

    Esta parte de la disposición resulta violatoria de la fracción IV del artículo 115 constitucional que prevé:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

    "a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

    "Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

    "b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

    "c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

    (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

    (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

    Como desprende de la fracción V del artículo 115 constitucional, antes transcrita, los Ayuntamientos gozan de libertad para administrar su hacienda y corresponde a éstos aprobar su presupuesto de egresos.

    Ahora bien, la libre administración de la hacienda municipal corresponde al régimen que estableció el Poder Revisor de la Constitución con el propósito expreso de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, de tal manera que estas entidades políticas tengan libertad en la aplicación de los recursos que les son propios, para la satisfacción de sus necesidades.

    Este criterio ha sido sostenido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia número P./J. 5/2000, que aparece publicada en la página 515 del Tomo XI, febrero de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

    HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.

    Igualmente, en la exposición de motivos de la reforma constitucional efectuada al artículo 115, el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se asentó:

    "... Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política ...

    Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. ...

    Por otro lado, el concepto de hacienda, en un sentido amplio, puede entenderse como el conjunto de bienes organizados para el ejercicio de la actividad económica de un ente, que bien puede ser de naturaleza privada o, como en el caso, pública. Lo que permite calificar a un conjunto de bienes como hacienda es, justamente, el destino o fin al que se encuentran afectos, es el elemento que le da cohesión y permite identificarla como una unidad económica.

    Algunos autores distinguen entre el patrimonio y la hacienda municipal. Esto es, el patrimonio de un Municipio se refiere a todos los bienes, materiales e inmateriales, muebles e inmuebles, etcétera, que le pertenecen y sobre los cuales ejerce dominio. Bajo esta noción, el patrimonio municipal es más amplio que su hacienda.

    La hacienda municipal se conforma con los recursos económicos con los que cuenta el Municipio para cumplir con sus funciones y proporcionar los servicios públicos que tiene a su cargo.

    En este contexto, la libre administración de la hacienda municipal debe entenderse exclusivamente como la facultad de organizar, esto es, ordenar económicamente los recursos del Municipio disponibles y utilizarlos para proveer a la satisfacción de los intereses y necesidades sociales, así como a prestar los servicios públicos que tenga a su cargo, siempre que se apliquen al gasto público.

    Así las cosas, la regulación de un destino para los ingresos públicos, preconfigurado por la ley, constituye una limitación a la libre administración de la misma que violenta la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. En este tenor, el supuesto jurídico previsto en la segunda parte del primer párrafo del artículo 125 de la ley impugnada, que dispone la obligación de que el Ayuntamiento destine en la partida presupuestal correspondiente a asistencia social un monto no menor al 3% del total del presupuesto de egresos, independientemente de los recursos federales y estatales que se les transfieran, resulta inconstitucional, toda vez que atenta contra el régimen de libre administración hacendaria, razón por la cual debe declararse su invalidez.

    Sirve de apoyo a lo antes expuesto, la jurisprudencia P./J. 53/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2003, página 1393, que a la letra indica:

    "HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ?LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002? DEL ESTADO DE SONORA). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencionada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por lo tanto, si en la Ley de Ingresos Estatal se establece que el Gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del ?impuesto predial ejidal?, ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los Municipios el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público."

    Consecuentemente, debe declararse la inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 125 impugnado, en la porción normativa que dice "Para financiar su operación, el Ayuntamiento establecerá, conforme a sus recursos, la partida presupuestal correspondiente, no podrá ser ésta de un monto menor al 3% del total del presupuesto de egresos, independientemente de los recursos federales y estatales que se le transfieran", razón por la cual, para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura al Municipio actor, deberá leerse de la siguiente manera:

    "Artículo 125. La administración municipal, en el sector central o paramunicipal, contará con una unidad encargada de prestar los servicios de asistencia social con la denominación de Junta Municipal para el Desarrollo Integral de la Familia."

  22. De los actos administrativos municipales.

    La parte actora aduce que el artículo 126, fracción V, deja abierta la posibilidad de que las leyes establezcan cualquier supuesto en que los Ayuntamientos deban solicitar autorización al Congreso, por lo que es violatorio del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal. El artículo impugnado dispone:

    "Artículo 126. Los Ayuntamientos necesitan autorización del Congreso del Estado, para:

    "I. Establecer los valores catastrales base, equiparables al valor comercial, para la aplicación del impuesto a la propiedad inmobiliaria;

    "II. Suscribir convenios de asociación con Municipios de otras entidades federativas;

    "III. Contratar empréstitos cuando funja como avalista el Estado, conforme a la ley de la materia;

    "IV. Cambiar las categorías políticas de las poblaciones; y

    "V. Los demás casos establecidos por las leyes."

    Cabe precisar que el artículo 126 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en las fracciones I a IV, que no son materia de impugnación en el presente juicio, señalan que los Ayuntamientos necesitan autorización del Congreso del Estado para realizar determinados actos, y en la fracción V impugnada, precisa que también se necesitará tal autorización en los demás casos establecidos por las leyes; lo que puede estimarse como una posibilidad de que otras leyes establezcan los casos en que el Ayuntamiento debe solicitar al Congreso Local la autorización para determinados actos.

    Sin embargo, la regulación de la norma no puede llevar a la inconstitucionalidad del artículo 126, fracción V, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. en comento, porque la fracción que se estudia sólo constituye un supuesto normativo genérico que remite a lo establecido en otras leyes para efecto de actos del Ayuntamiento que necesiten la aprobación del Congreso Estatal, sin que pueda considerarse inconstitucional en sí mismo, puesto que en dado caso habría que analizar cuáles son "Los demás casos establecidos por las leyes" respectivas, para determinar si éstos se ajustan o no a los principios contenidos en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, razón por la cual el concepto de invalidez resulta infundado.

    La parte actora aduce que el artículo 132 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. impugnado viola el principio de libertad hacendaria, ya que limita el destino del haber municipal, cuando esto sólo es posible hacerlo a través del presupuesto, el cual lo determina libremente el Ayuntamiento conforme a su plan de desarrollo.

    Procede ahora transcribir el artículo 132 impugnado:

    Artículo 132. Los Ayuntamientos, por ningún motivo harán donación bajo ningún título, de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio, excepto cuando se trate de realización de obras de beneficio colectivo; en este caso, se observará lo dispuesto por la fracción XVII del artículo 49 de esta ley.

    Por su parte, la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal señala:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

    "a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de losinmuebles.

    "Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

    "b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

    "c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

    "Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

    "Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

    "Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

    Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

    La disposición anotada prevé la libre administración hacendaria por parte de los Municipios y la forma en que se integra la hacienda municipal; los casos en que las leyes federales no pueden establecer contribuciones sobre los conceptos que corresponden a los Municipios; la prohibición para que en las leyes locales no se establezcan exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones; la facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y para revisar sus cuentas públicas, así como la facultad de tales Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos.

    El numeral a estudio, es decir, el artículo 132 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., dispone que los Ayuntamientos por ningún motivo harán donación de los bienes e inmuebles propiedad del Municipio, excepto que se trate de realización de obras de beneficio colectivo y que en este caso se observará lo dispuesto por la fracción XVII del artículo 49 de la misma ley, es decir, mediante el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento.

    Por su parte, la fracción XVII del artículo 49 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H. mencionado señala:

    "Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

    "...

    "XVII. Enajenar, a título gratuito u oneroso, los inmuebles de dominio privado del Municipio, únicamente cuando así lo aprueben las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento y previa localización y medición de la propiedad y avalúo por peritos; la venta se efectuará en los términos de la autorización y conforme a lo previsto por la ley de la materia. La donación de inmuebles sólo procederá, cuando se destinen a la ejecución de obras de beneficio común y mediante el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento."

    Como quedó sentado con anterioridad, el "patrimonio y hacienda municipales", son conceptos que con frecuencia se confunden o, en otros casos, se usan como sinónimos, porque ambos vocablos se refieren al mismo tema. Se habla de patrimonio del Estado, por ende, del Municipio, haciendo alusión a todo tipo de bienes, materiales o inmateriales, que le pertenecen y sobre los que tiene dominio. En este sentido, el concepto de patrimonio es más amplio que el de hacienda, pues en el concepto de patrimonio se debe incluir también el de hacienda.

    En cuanto al concepto de hacienda, implica fundamentalmente la idea de recursos económicos, esto es, del numerario con el que cuenta la municipalidad para proveer a su propia existencia y para atender sus funciones. La hacienda, por tanto, es una parte del patrimonio y no a la inversa.

    El texto del artículo 115 constitucional distingue los dos conceptos en cuestión. La fracción II señala que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Por otra parte, el párrafo inicial de la fracción IV indica que los Municipios administrarán libremente su hacienda.

    Se aprecia de lo anterior, que el Constituyente Permanente tuvo cuidado de separar los conceptos a fin de no confundir las respectivas facultades que, en consecuencia, tocan al Municipio.

    En general, las legislaciones estatales determinan los diversos tipos de bienes que pertenecen al Municipio siguiendo la clasificación doctrinaria, de bienes del dominio público y bienes del dominio privado.

    En la actual fracción IV del artículo 115 constitucional, se establece la enumeración de fuentes de ingresos propias para los Municipios, así como diversas garantías y reglas de carácter fiscal y presupuestario que fortalecen a los Ayuntamientos.

    Se forma la hacienda municipal, puntualiza el párrafo primero de la fracción IV del artículo 115 constitucional, de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y, en todo caso, por: a) contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, incluyendo tasas adicionales, o las provenientes de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o cambio de valor de los inmuebles; b) las participaciones federales, que se cubrirán por la Federación a los Municipios en los términos determinados por la legislatura; c) ingresos derivados de las prestaciones de servicios públicos a su cargo, y d) rendimientos de los bienes que le pertenezcan. Todo lo anterior, sin perjuicio de que las legislaturas puedan establecer en favor de los Municipios otro tipo de contribuciones y de ingresos.

    Cabe recordar, en primer lugar, que esta enumeración de las fuentes de ingresos es de carácter enunciativa y no limitativa, en virtud de que el concepto de hacienda municipal se integra por otros elementos que no están mencionados en la enumeración que se comenta.

    Respecto de los conceptos que integran la hacienda municipal, y que el Municipio administrará libremente, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado la tesis P./J. 6/2000, publicada a páginas quinientos catorce del Tomo XI, febrero de dos mil, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

    HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.

    En cuanto a la libre administración hacendaria, se debe agregar que este concepto debe entenderse como un régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución y que ha sido motivo de múltiples reformas constitucionales a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades. Todo esto, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

    La consideración anterior encuentra apoyo, en lo conducente, en la tesis jurisprudencial número P./J. 5/2000, publicada a página 515, Tomo XI, febrero de dos mil, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

    "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."

    La hacienda pública municipal es un elemento esencial del Municipio. Sin su concurso sería imposible que se cumplieran los objetivos de esta institución ni tampoco se podrían satisfacer los servicios que los ciudadanos esperan de ella. Para la hacienda municipal, la norma constitucional hace dos declaraciones terminantes; en el encabezado de la fracción IV subraya que los Municipios la "administrarán libremente", en tanto que en el párrafo primero de la fracción II se indica que los Municipios "manejarán su patrimonio conforme a la ley."

    Comprende la hacienda municipal cuatro principales elementos de carácter financiero, a saber: a) los ingresos municipales; b) los egresos municipales; c) el patrimonio municipal, y d) la deuda pública municipal.

    Ahora bien, los Municipios al igual que la Federación y los Estados, cuentan con una doble fuente de recursos, la más importante, de la que deriva el grueso de sus entradas, son las contribuciones y participaciones que fija a su favor la ley; la otra, las rentas y los productos de los bienes que integran su patrimonio. Por disposición constitucional ejercen su actividad hacendaria mediante tres instituciones fundamentales: el presupuesto, Ley de Ingresos y cuenta anual; y además existe una complementaria, los empréstitos.

    Las cuatro instituciones existen por un doble imperativo: uno, que deriva de la Constitución Federal, consignado en el artículo 115, fracción IV, último párrafo; y otro, que deriva de las constituciones y leyes locales. Presupuesto e ingresos están estrechamente unidos, dependen uno del otro, los gastos se autorizan con base en ingresos determinados, los impuestos se recaban para alcanzar los objetivos establecidos en el presupuesto.

    Es menester recordar que el Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 18/2001 y 19/2001, en un asunto similar sostuvo lo siguiente:

    "SÉPTIMO. Sentado lo anterior, se procede al estudio del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional, inciso que es precisamente producto de la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, para así estar en condiciones de determinar si los párrafos séptimo, noveno y décimo del reformado artículo 23 de la Constitución de Nuevo León lo violentan o no. La normatividad constitucional señalada establece:

    "?Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "?...

    "?II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

    "(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "?Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    "(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "?El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

    "?...

    "?b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.?

    "Respecto a este nuevo texto de la Constitución General, pueden identificarse tres antecedentes destacables del proceso legislativo.

    "a) Como primer antecedente, la iniciativa presentada por diputados de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y nueve ante la Cámara de Diputados, en tanto fue en dicho documento donde primero se propuso establecer una limitación expresa a las legislaturas respecto de los actos de disposición del patrimonio inmobiliario de los Municipios. Dicha iniciativa, en el aspecto aquí en estudio, se sustentó en las siguientes consideraciones:

    "?Al Municipio, a través de su Ayuntamiento se le confirieron facultades reglamentarias, mas no existe limitación alguna para que las Legislaturas Estatales y Federales, encuentren una frontera entre sus atribuciones y las del Municipio de tal manera, que sea efectiva la capacidad cuasilegislativa de los Ayuntamientos que de modo incipiente, ya les ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

    "?Se les reconoce personalidad jurídica pero hoy por hoy, los Gobiernos Estatales y las Legislaturas Locales afectan el ámbito municipal, tomando decisiones en su nombre, sobre todo de carácter administrativo de tal manera que dejan a los Ayuntamientos como entidad de despacho o ejecución en asuntos trascendentes.

    "?Se les confiere patrimonio propio mas éste está sujeto a decisiones de las Legislaturas Estatales como si no existiera la madurez, ni la legitimidad política para que los Ayuntamientos tomen decisiones sobre el uso y destino de sus bienes, dando en los casos que lo ameriten la participación ciudadana pertinente.

    "?Se les confiere libertad para el manejo de su hacienda, al mismo tiempo que las legislaturas la limitan a ultranza y sobre manera, fundados en el reenvío que a los Congresos Locales hizo el propio Constituyente, al referir sin la menor previsión, el que esta libertad se ejercerá conforme a la ley.

    "?...

    "?e) Finalmente, se adiciona un inciso d) a dicha fracción II facultando a las legislaturas para establecer en las bases normativas municipales, las decisiones que por su trascendencia, en todo caso deberán ser tomadas por mayoría calificada de los miembros del Ayuntamiento, haciendo especial énfasis en la desincorporación de bienes del dominio público municipal, venta de inmuebles o cambio de destino, así como las resoluciones administrativas o relaciones contractuales que comprometan al Municipio más allá del término de la gestión del Ayuntamiento o Consejo Municipal que se trate, sin que en ningún caso puedan las legislaturas, como perversamente hoy sucede, ser la instancia de resolución en materia patrimonial o administrativa de los Municipios.?

    "b) Como segundo antecedente, la iniciativa presentada por diputados del Partido de la Revolución Democrática, el treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve, propuesta que, en lo que a este punto atañe, recogió lo que antes se había propuesto en la iniciativa antes referida.

    "c) Esta proposición fue finalmente recogida en la propuesta única que preparó la Comisión Dictaminadora de la Cámara de Origen, misma que abundó en razones para tal efecto, de las que destacan las que fueron transcritas páginas atrás; y que, como ya se dijo, eventualmente hizo suyas expresamente la Cámara Revisora.

    "En atención a lo anterior, se estima que los incisos contenidos en la fracción II del artículo 115, deben interpretarse desde una óptica restrictiva conforme a la cual sean sólo esas las intervenciones admisibles de la legislación local respecto a la actividad municipal, pues esa óptica restrictiva permite materializar el principio de autonomía municipal y no tornar nugatario el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo.

    "Esto significa que el inciso b) de dicha fracción constitucional sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no le autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o para la validez jurídica de dichos actos de disposición o administración. Eso atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta.

    "Interpretación esta última que se confirma no sólo con la letra de la Constitución y de su procedimiento legislativo, lo que es suficiente para sustentarla (al que antes se ha hecho alusión), sino también con diversas opiniones de personas que intervinieron en dicho procedimiento y de estudiosos del debate municipal.

    "Así, el diputado J.M.G.G., entonces presidente de la Comisión de Fortalecimiento Municipal, al sintetizar los puntos clave de la reforma constitucional en comento, destaca respecto de este tema:

    "?Se crea la figura de leyes estatales en materia municipal, delimitadas a un objeto cuyo contenido se enumera en cinco incisos, de lo que se destaca que la ley no va a poder ir más allá del objeto constitucional, propiciando el robustecimiento de las capacidades reglamentarias (cuasilegislativas o materialmente legislativas) de los Ayuntamientos.

    "?En este aspecto destaca por ejemplo que para la desincorporación y disposición del patrimonio inmobiliario municipal o la realización de actos que comprometan al Municipio más allá del periodo del Ayuntamiento de que se trate, dichas determinaciones no serán a cargo de la legislatura sino de las dos terceras partes de los miembros de un Ayuntamiento.? (Reflexiones en tornoa la reforma municipal del artículo 115 constitucional, M.Á.P., México, 2000).

    "Por otra parte, M.P.L. y J.N. Mercado (La nueva estructura del derecho municipal mexicano, notas sobre la reforma constitucional en materia municipal de 1999, en Cuestiones Constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Número 4, enero-junio de 2001), indican:

    "?La reforma municipal de 1999 tiende a señalar principios y contenidos de la legislación municipal, siempre en un sentido general y orientador. Los incisos agregados a la fracción II procuran cumplir ese cometido a partir de la experiencia recabada por el ejercicio práctico, la legislación elaborada y la jurisprudencia emitida. ...

    "?C. Decisiones sobre el patrimonio inmobiliario municipal y celebración de actos y convenios.

    "?Con el inciso b) se establece un requisito de mayoría calificada ... en la toma de decisiones concernientes a la afectación de su patrimonio inmobiliario o para la celebración de actos o convenios que comprometan al Municipio más allá del periodo que corresponda al Ayuntamiento, con el fin de evitar que quienes resulten electos para una gestión no tengan que enfrentar cargas o gravámenes que comprometan o limiten seriamente su desempeño. También se evita que las legislaturas intervengan de cualquier forma en una decisión que corresponde en forma exclusiva a los Ayuntamientos.?

    "En esta misma línea argumentativa, debe agregarse que cuando la disposición constitucional en estudio habla ?de resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal?, debe entenderse por ?afectar?, no lo que gramaticalmente puede significar, sino lo que significa conforme al contexto en el que está inserto dicho verbo y conforme arrojan los antecedentes del proceso legislativo que dieron lugar a esa redacción; por ello, puede afirmarse que ?afectar?, en esta norma constitucional, tiene un significado amplio, que comprende todo aquel acto jurídico por el cual se dispone del patrimonio inmueble, como sería desincorporar, enajenar, gravar, etcétera.

    "En efecto, en la propuesta presentada por los diputados del Partido Acción Nacional, antes referida en esta resolución, se hablaba de ?desincorporación? para venta u otro destino; la propuesta de los diputados del Partido de la Revolución Democrática se refirió a ?desincorporación?, y, finalmente, la Comisión Dictaminadora optó por ?afectación?. Esta elección de la comisión, aunado a lo dicho en los documentos que informan el proceso legislativo, corroboran lo antes dicho.

    "Ahora bien, los párrafos impugnados del artículo 23 de la Carta Neoleonense estatuyen:

    "?Artículo 23. La propiedad de las personas no puede ser ocupada, sin su consentimiento sino por causa de utilidad pública y mediante indemnización. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no está fijado en las oficinas rentísticas.

    "?...

    "?El Estado de Nuevo León y sus Municipios tienen derecho para adquirir, poseer y administrar bienes raíces, y esta clase de bienes sólo podrán enajenarse, gravarse o desincorporarse, cualquiera que sea su origen, su destino y carácter, mediante decreto del Congreso del Estado que así lo autorice.

    "?...

    "?Los convenios mediante los cuales se comprometa el libre uso de los bienes inmuebles municipales, se sujetarán a los términos que fijen las leyes, y requerirán de la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de los Ayuntamientos.

    "?Serán inexistentes las enajenaciones, actos, convenios y contratos que no se ajusten a lo preceptuado por este artículo y la ley.?

    "Como se desprende de esta transcripción, la Constitución reformada de Nuevo León faculta a la Legislatura Local para aprobar o rechazar aquellos actos relativos a la enajenación, gravamen o desincorporación del patrimonio inmobiliario de los Municipios de ese Estado, so pena de la inexistencia jurídica de los mismos, pues exige decreto de autorización para tal efecto (párrafo séptimo en relación con el décimo), lo cual, conforme a lo que se ha explicado en torno al inciso b) de la fracción II del artículo 115, va mucho más allá de lo que ésta permite, de ahí su inconstitucionalidad.

    Esto es, mientras que la Constitución General reconoce a los Municipios la facultad de manejar su patrimonio inmueble, con la sola limitante de que las decisiones que a ese respecto se tomen por el Ayuntamiento, sean por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes y no más.

    De lo anterior, tenemos que la facultad del Ayuntamiento de manejar el patrimonio de los Municipios proviene directamente de la Constitución Federal y sólo puede ser restringida o limitada por la Legislatura Estatal, cuando en uso de las facultades que le otorga la propia fracción II, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Federal, estatuye como requisito para el acto de manejo del patrimonio municipal, la aprobación de una mayoría de las dos terceras partes del Ayuntamiento, sin que la actuación de la legislatura pueda exceder este marco.

    Luego, toda vez que el artículo impugnado regula una prohibición absoluta para el manejo del patrimonio, al determinar que los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio no podrán ser donados bajo ningún título salvo cuando se trate de la realización de obras de beneficio colectivo, el mismo deviene en inconstitucional, pues está impidiendo que el Ayuntamiento disponga de su patrimonio, excediendo con ello las facultades que la Constitución Federal le otorga en el artículo 115, fracción II, inciso b), que se reducen a la regulación de mayorías calificadas para efectos de la disposición de bienes del Municipio, razón por la cual debe declararse la inconstitucionalidad del artículo 132 impugnado.

    Por otro lado, la parte actora señala igualmente que el artículo 134 de la ley reclamada es inconstitucional pues su texto invade la esfera de su competencia, toda vez que rebasa el contenido de los incisos a) al e) de la fracción II del artículo 115 constitucional.

    El precepto impugnado señala:

    Artículo 134. Los contratos y actos realizados en contravención a lo dispuesto por esta ley, son nulos de pleno derecho.

    Por su parte, el artículo 115, fracción II, inciso a), dispone:

    "Artículo 115. ...

    "...

    "II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

    (Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

    (Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

    "El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

    a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

    Como se logra desprender del precepto constitucional antes transcrito, las Legislaturas Estatales pueden emitir normas relativas al procedimiento administrativo, a fin de regular las relaciones entre la administración pública municipal y los particulares.

    Ahora bien, se debe considerar que el precepto reclamado constituye una disposición relativa al procedimiento administrativo, toda vez que prevé la nulidad de los actos o convenios realizados por parte del Ayuntamiento en contravención a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal.

    En este orden de ideas, toda vez que se trata de una norma relativa al procedimiento administrativo municipal, emitida con apego a lo dispuesto por el propio artículo 115 constitucional, específicamente en su fracción II, inciso a), es claro que no se invade la esfera de competencias del Municipio en virtud de que se trata de una norma derivada de la Constitución Federal y, por tanto, el concepto de invalidez relativo debe considerarse infundado.

    A mayor abundamiento, resulta pertinente señalar que el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido desde la Quinta Época, que en el derecho mexicano no existen las nulidades de pleno derecho.

    Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente tesis, Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXI, página 534, que a la letra indica:

    NULIDAD DE PLENO DERECHO. La Suprema Corte de Justicia ha establecido jurisprudencia en el sentido de que ?si no hay disposiciones expresas en las leyes y para los casos que ellas comprenden, nuestra legislación no autoriza que se reconozca la existencia de nulidades de pleno derecho, sino que aquéllas deben ser declaradas por la autoridad judicial en todos los casos y previo el procedimiento formal correspondiente?, (Apéndice al Tomo XCVII, tesis número 728). Esta jurisprudencia distingue dos situaciones: a) Cuando hay ley expresa que establece la nulidad de pleno derecho, y b) Cuando no existe ley expresa, único caso en que la nulidad tiene que ser declarada por la autoridad judicial.

    En consecuencia, debe realizarse una interpretación del artículo y, previamente a cualquier declaración de nulidad, deberá otorgarse audiencia al interesado.

  23. De la Policía Preventiva Municipal.

    La parte actora señala que los artículos 137, 138 y 139 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., son violatorios del artículo 115 constitucional, toda vez que regulan una materia que es exclusiva del Municipio como lo es la Policía Preventiva Municipal.

    A fin de comprender el sistema de seguridad pública municipal que establece el ordenamiento impugnado, es menester atender el contenido de su artículo 136, que a la letra indica:

    Artículo 136. En cada Municipio, deberá existir un cuerpo de seguridad pública, que estará bajo el mando del presidente municipal, el que acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público y las previstas por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    La norma anterior deriva de las fracciones III, inciso h) y VII del artículo 115 constitucional, que regulan lo siguiente:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

    "...

    "h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y Tránsito; e

    "...

    VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

    De los artículos anteriores desprendemos que es facultad exclusiva del Municipio la función de seguridad pública, la cual debe atender a la coordinación dentro del sistema de seguridad pública que establecen los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal. Debe destacarse que el texto constitucional expresamente atribuye al presidente municipal el mando de la Policía Municipal y al Ayuntamiento la facultad de emitir el reglamento respectivo.

    Resulta importante precisar que, como quedó sentado con anterioridad, la seguridad pública se constituye en la manifestación de la acción gubernamental ejercida para salvaguardar la integridad, intereses y bienes de las personas y de las entidades públicas y privadas.

    Tomando en cuenta el marco anterior, se procede al análisis de los preceptos reclamados, los cuales señalan:

    Artículo 137. La prestación de los servicios de Policía Preventiva y Tránsito, estarán encomendados a los agentes de vigilancia municipales, cuya dirección corresponde a un secretario, director, jefe o comandante de Policía y Tránsito, en forma conjunta o separada, que serán designados por el presidente municipal y sólo podrán ser removidos por el mismo. El titular de la Policía Preventiva y Tránsito Municipal, deberá ser ciudadano hidalguense y no deberá haber sido condenado en proceso penal, por delito intencional.

    Artículo 138. El titular de Policía y Tránsito acordará directamente con el presidente municipal, por lo menos una vez a la semana.

    En relación a los artículos antes transcritos, que establecen a cargo de qué autoridades estarán los servicios de Policía Preventiva y Tránsito, debe decirse que, de una interpretación conforme con el artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, se trata de normas por ausencia de reglamento, en virtud de que es al Ayuntamiento, como órgano colegiado, a quien le corresponde determinar a través del reglamento correspondiente la organización y estructura de los cuerpos policiacos, que por disposición constitucional expresa deberán estar siempre bajo el mando del presidente municipal.

    Ciertamente, la estructura de los cuerpos de policía, son cuestiones de funcionamiento interno del Ayuntamiento; sin embargo, ante la ausencia de norma reglamentaria emitida por el Cabildo, se podrá acudir a este supuesto para proceder a la estructuración de la policía municipal.

    Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que los artículos 137 y 138 le obligan a estructurar indefectiblemente los cuerpos de policía en atención a lo que regulan pues, como quedó señalado, dicha cuestión es una norma por ausencia de reglamento y, por tanto, opcional para el Cabildo, en tanto que se trata de una cuestión relativa a su argumentación interna, razón por la cual el argumento relativo debe considerarse infundado.

    Ahora bien, por lo que hace al artículo 139, el mismo dispone:

    "Artículo 139. El titular de Policía y Tránsito, tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

    "I. Preservar la seguridad de las personas, de sus bienes y la tranquilidad de éstas y hacer cumplir el bando de policía o Reglamento de Policía y Tránsito Municipal;

    "II. Organizar la fuerza pública municipal, de tal manera, que preste eficientemente sus servicios de Policía Preventiva y Tránsito, especialmente en los días y lugares que por causas específicas requieran una vigilancia y auxilio mayor;

    "III. Cumplir con lo establecido en las leyes y reglamentos en la esfera de su competencia;

    "IV. Rendir diariamente al presidente municipal un parte de policía y de los accidentes de tránsito, de daños y lesiones originadas, así como de las personas detenidas e indicar la hora exacta de la detención y la naturaleza de la infracción;

    "V. Coordinarse con los cuerpos de policía y tránsito de la Federación, el Estado y de los Municipios circunvecinos, con fines de cooperación, reciprocidad y ayuda mutua e intercambiar con los mismos, datos estadísticos, fichas, informes, etcétera, que tiendan a prevenir la delincuencia, en cumplimiento de los convenios de coordinación suscritos por el Ayuntamiento y de conformidad con lo establecido en los párrafos cinco, seis y siete del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ley que establece las Bases de Coordinación en Materia de Seguridad Pública, la Constitución Política del Estado de H. y la demás legislación aplicable;

    "VI. Procurar dotar al cuerpo de policía y tránsito, de mejores recursos y elementos técnicos que le permitan actuar sobre bases científicas en la prevención de infracciones y delitos;

    "VII. Organizar ciclos de academia para su personal, cuando no exista institución especial de capacitación policial o celebrar convenios con el Estado, para mejorar el nivel cultural de sus miembros, técnicas de investigación y demás actividades encaminadas a ese fin; y

    VIII. Las demás que le asignen las leyes y reglamentos, el Ayuntamiento y el presidente municipal.

    Como puede advertirse, se trata de norma derivada de las fracciones III, inciso h) y VII, del artículo 115, así como del artículo 21 y del 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal, que establecen el sistema de seguridad pública y la coordinación que debe existir entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios.

    Al respecto, conviene tener en cuenta los siguientes artículos de la ley que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública:

    "Artículo 3o. Conforme al artículo 21 constitucional y para los efectos de esta ley, la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

    "Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor.

    "El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad.

    La función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de policía preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país; así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones, deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley.

    "Artículo 5o. La coordinación y aplicación de esta ley, se hará con respeto absoluto de las atribuciones constitucionales que tengan las instituciones y autoridades que intervienen en el sistema nacional.

    Cuando las acciones conjuntas sean para perseguir delitos, se cumplirán sin excepción los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables.

    Artículo 6o. La conducta de los miembros de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Las autoridades establecerán instrumentos de formación policial que inculquen estos principios.

    Artículo 7o. La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios integrarán los instrumentos de información del sistema nacional, para cuyo efecto se establecerán las bases de datos sobre la seguridad pública.

    "Artículo 9o. Las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán para:

    "I. Integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública;

    "II. Determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, darseguimiento y evaluar sus acciones, a través de las instancias previstas en esta ley;

    "III. Desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes;

    "IV. Establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del Sistema Nacional;

    "V. Formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo; y

    VI. Tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos.

    "Artículo 10. La coordinación comprenderá las materias siguientes:

    "I. Procedimientos e instrumentos de formación, reglas de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los miembros de las instituciones policiales;

    "II. Sistemas disciplinarios, así como de estímulos y recompensas;

    "III. Organización, administración, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública;

    "IV. Las propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública, incluido el financiamiento conjunto;

    "V.S., intercambio y sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública;

    "VI. Acciones policiales conjuntas, en los términos del artículo 5o. de esta ley;

    "VII. Regulación y control de los servicios privados de seguridad y otros auxiliares;

    "VIII. Relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevención de infracciones y delitos; y

    IX. Las relacionadas con las anteriores, que sean necesarias para incrementar la eficacia de las medidas y acciones tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública.

    Los artículos anteriores establecen las bases de coordinación del sistema de seguridad pública y algunos lineamientos que tanto las autoridades federales, como las locales, dentro de las que se incluyen las municipales, deberán seguir para reglamentar dicha función.

    Ahora bien, toda vez que las funciones que se reglamentan en el artículo impugnado, en el sentido de preservar la seguridad de las personas y organizar la fuerza pública municipal; rendir diariamente al presidente municipal un parte de policía; coordinarse con los cuerpos de policía y tránsito de la Federación, el Estado y de los Municipios circunvecinos en cumplimiento de los convenios de coordinación suscritos por el Ayuntamiento y de conformidad con lo establecido en los párrafos cinco, seis y siete del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; procurar dotar al cuerpo de policía y tránsito de mejores recursos y elementos técnicos y organizar ciclos de academia para su personal, cuando no exista institución especial de capacitación policial o celebrar convenios con el Estado, para mejorar el nivel cultural de sus miembros, técnicas de investigación y demás actividades encaminadas a ese fin, son acordes con las finalidades del Sistema Nacional de Seguridad Pública establecido en el artículo 21 de la Constitución Federal y regulado en la ley antes citada, razón por la cual, no puede considerarse que estas facultades sean invasoras de la esfera competencial del Municipio y, por tanto, el concepto de invalidez resulta infundado.

  24. Concesión de servicios públicos.

    En su concepto de invalidez el Municipio actor señala que el capítulo relativo al otorgamiento, cancelación y caducidad de las concesiones de los servicios públicos municipales, invade la esfera de competencias otorgada a los Municipios en el artículo 115 de la Constitución Federal.

    El artículo 146 dispone lo siguiente:

    "Artículo 146. Para concesionar servicios públicos municipales, se requiere de la aprobación de los ciudadanos residentes en el Municipio, mediante la celebración de un plebiscito, cuya convocatoria deberá ser autorizada por las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, en los siguientes casos:

    "I. Si el término de la concesión excede a la gestión del Ayuntamiento;

    "II. Si con la concesión del servicio público se afectan bienes inmuebles municipales y

    "III. Las demás que apruebe el Ayuntamiento.

    "Cuando la concesión de un servicio, afecte bienes muebles o inmuebles del Municipio, el concesionario depositará en la tesorería las garantías correspondientes.

    "Así mismo, se observará lo dispuesto por el artículo 22 de esta ley."

    Como quedó señalado con antelación, la concesión se explica como el mecanismo mediante el cual, quien tiene la titularidad de determinadas atribuciones y facultades o de ciertos bienes y derechos, delega su ejercicio o aprovechamiento a favor de un tercero.

    Asimismo, quedó sentado que la facultad de otorgar en concesión la prestación de los servicios públicos constitucionalmente otorgados al Municipio, es una norma derivada de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, que se encuentra implícita en el Texto Constitucional, toda vez que la facultad de prestar ciertos servicios públicos con exclusividad, lleva inmerso el derecho de concesionarlos, municipalizarlos, o bien, tomar las medidas necesarias para cumplir con el objetivo de que se trate.

    En efecto, la facultad de concesión atañe con exclusividad al Ayuntamiento, el que en atención a su realidad socioeconómica, podrá definir a través del reglamento los servicios públicos concesionables, así como las condiciones para la concesión, quedando a la legislatura sentar algunas líneas como bases generales de administración, en búsqueda de transparencia y seguridad jurídica, e incluso el establecimiento del requisito de la mayoría de las dos terceras partes al que alude la fracción II, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Federal, en los casos trascendentes.

    El precepto en estudio sujeta la concesión de los servicios públicos municipales al plebiscito, que deberá ser convocado por las dos terceras partes del Ayuntamiento en los siguientes casos: a) Si el término de la concesión excede a la gestión del Ayuntamiento; b) Si con la concesión del servicio público se afectan bienes inmuebles municipales; y, c) Las demás que apruebe el Ayuntamiento.

    El que la concesión de los servicios públicos que excedan la gestión del Ayuntamiento o que afecten bienes inmuebles municipales se tenga que sujetar a plebiscito, convocado por las dos terceras partes del Ayuntamiento resulta invasor de la esfera de competencia del Municipio, toda vez que la decisión de otorgar en concesión un servicio público, se está extrayendo de la esfera de decisión del Ayuntamiento, dejándolo a la voluntad popular, lo que contradice tanto la fracción III del artículo 115 constitucional que establece la exclusividad en la prestación del catálogo de servicios ahí determinados, como la fracción I del propio precepto constitucional, que establece que las competencias otorgadas por la Constitución Federal al Gobierno Municipal deben ejercerse por el Ayuntamiento en forma exclusiva.

    A este respecto, resulta importante señalar que si bien es cierto que resulta loable la intención del legislador local de dar participación a la comunidad municipal, también lo es que se está mediatizando el ejercicio del Gobierno del Ayuntamiento, dejando lo que es una decisión netamente técnica a la voluntad del pueblo que no tiene a su alcance los elementos informativos que le permitan valorar la conveniencia o no de la concesión de que se trate.

    Atento a lo anterior, debe concluirse que el concepto de invalidez que se analiza, suplido en su deficiencia, resulta esencialmente fundado, razón por la cual se debe declarar la invalidez del artículo 146 en la porción normativa que indica: "... se requiere de la aprobación de los ciudadanos residentes en el Municipio, mediante la celebración de un plebiscito, cuya convocatoria ..." En esta tesitura, para la futura aplicación de este artículo al Municipio, deberá leerse de la siguiente manera:

    "Artículo 146. Para concesionar servicios públicos municipales, deberá ser autorizada por las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, en los siguientes casos:

    "I. Si el término de la concesión excede a la gestión del Ayuntamiento;

    "II. Si con la concesión del servicio público se afectan bienes inmuebles municipales y

    "III. Las demás que apruebe el Ayuntamiento.

    Cuando la concesión de un servicio, afecte bienes muebles o inmuebles del Municipio, el concesionario depositará en la tesorería las garantías correspondientes.

    Ahora bien, por otro lado, la parte actora igualmente considera que la Legislatura Estatal invade su esfera de competencias al emitir el artículo 147 de la ley impugnada que literalmente señala:

    Artículo 147. No pueden otorgarse concesiones para la prestación de servicios públicos municipales a miembros del Ayuntamiento, funcionarios y empleados públicos, sus cónyuges, parientes consanguíneos en línea recta sin limitación de grados, los colaterales hasta el segundo grado y los parientes por afinidad o empresa en la cual sean representantes o tengan intereses económicos las personas antes referidas.

    El precepto antes citado establece la prohibición de otorgar en concesión la prestación de servicios públicos a los integrantes y empleados del Cabildo, así como a sus familiares y a las empresas en las que tuvieran alguna participación.

    A este respecto, debe señalarse que se trata de una norma que constituye una base general de administración derivada de la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, toda vez que establece unas reglas mínimas tendentes a salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia en la prestación de la función pública, en términos de lo previsto en el artículo 113 de la Constitución Federal, impidiendo de esta forma que los servicios públicos sean ejercidos por un grupo privilegiado cercano al Gobierno del Municipio, en detrimento de los intereses de la comunidad respectiva.

    En este orden de ideas, la Legislatura Estatal, al establecer la limitación contenida en el precepto que se analiza, no invade la esfera de competencias del Ayuntamiento y, por tanto, el concepto de invalidez correspondiente debe declararse infundado.

    Por otro lado, el Municipio actor igualmente considera que hay una invasión a su esfera de competencias, toda vez que la Legislatura Estatal no está facultada para obligar a los Ayuntamientos a exigir que para el otorgamiento de concesiones de los servicios públicos que le corresponde prestar, se cumpla con los requisitos que se establecen en los artículos 148 y 149 de la ley impugnada.

    Los artículos específicos, en su texto señalan:

    Artículo 148. Los servicios públicos municipales concesionados a particulares, se sujetarán a las disposiciones de esta ley, las reglamentarias aplicables y a lo establecido en la propia concesión que se expida.

    "Artículo 149. El otorgamiento de las concesiones sobre bienes y servicios públicos municipales, se sujetarán a las siguientes bases:

    "I. Contar con el acuerdo del Ayuntamiento, respecto de la imposibilidad de modernizar y mejorar la prestación del servicio, el que deberá publicarse, en el Periódico Oficial del Estado y en el periódico de mayor circulación en la localidad;

    "II. Cumplir con los requisitos previstos en la ley de la materia;

    "III. Determinar el régimen a que deberán estar sometidas las concesiones, así como el término de las mismas, las causas de caducidad, cancelación y forma de vigilancia por parte del Municipio en la prestación del servicio.

    "Si la recuperación de la inversión así lo requiere y no represente un demérito en las finanzas de futuras administraciones de los Municipios, el término de la concesión podrá otorgarse hasta por un periodo de quince años;

    "IV. Señalar las condiciones, bajo las cuales se garantice la seguridad, suficiencia y regularidad del servicio y

    V. Establecer las condiciones y formas en que deberán otorgarse las garantías para responder de los derechos y obligaciones que genere la concesión del servicio público o este mismo.

    De la lectura de los preceptos antes citados se desprende que prevén que las concesiones de servicios públicos otorgadas a los particulares deberán cumplir con lo dispuesto en la ley que se analiza y a las reglamentarias correspondientes, las condiciones de la propia concesión, así como las bases a las que se deberá sujetar el otorgamiento de las concesiones de bienes y servicios públicos municipales.

    Los preceptos antes citados no resultan invasores de la esfera competencial del Municipio, toda vez que, de una interpretación conforme con el artículo 115 constitucional, fracción II, inciso e), dichas normas deben ser consideradas por ausencia de reglamento, en el sentido de que el régimen jurídico de los servicios públicos municipales se regulará por los propios reglamentos municipales, en tanto se refiera a aquellos previstos en la fracción III, incisos a) al h), del artículo 115 constitucional, pues al Ayuntamiento le corresponde definir la reglamentación a la que deberá ceñirse el otorgamiento de las concesiones de los bienes y servicios públicos, toda vez que, como quedó sentado con anterioridad, la facultad de concesión atañe con exclusividad al Ayuntamiento, el que en atención a su realidad socioeconómica podrá definir a través del reglamento los servicios públicos concesionables, así como las condiciones para la concesión, quedando a la legislatura sentar algunas líneas como bases generales de administración, en búsqueda de transparencia y seguridad jurídica e, incluso, el establecimiento del requisito de la mayoría de las dos terceras partes al que alude la fracción II, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Federal, en los casos trascendentes.

    No obstante lo anterior, respecto de los servicios públicos cuya prestación le confiere la Legislatura Estatal a los Municipios, deberán ser consideradas como una norma derivada del artículo 115, fracción III, inciso i), constitucional, pues con base en la autonomía que le otorga el artículo 124 de la propia Constitución Federal, la Legislatura Estatal puede determinar las condiciones y modalidades de la prestación del servicio público de que se trate.

    En esta tesitura, debe considerarse infundado el argumento expresado por el Municipio actor, pues no existe violación a la esfera de su competencia por parte de la Legislatura Estatal.

    En este mismo sentido, la parte actora señala que la Legislatura del Estado de H. no tiene facultades para emitir normas que prevean el sistema de otorgamiento de concesiones de servicios públicos, así como la forma como los Ayuntamientos pueden cancelar, caducar o renovar las concesiones que se otorguen a los particulares respecto de los servicios públicos.

    Los preceptos específicamente reclamados en este sentido por el Municipio actor establecen:

    "Artículo 150. Procede la cancelación de concesiones de los servicios públicos, en los casos siguientes:

    "I. Cuando se constate que el servicio, se presta en forma distinta a los términos de la concesión, no se cumpla con las obligaciones contraídas o no se preste el servicio concesionado regularmente a excepción de hechos de fuerza mayor;

    "II. Cuando el concesionario pierda capacidad económica o carezca de los elementos materiales o técnicos para la prestación del servicio;

    "III. Cuando se constate que el concesionario no conserva los bienes e instalaciones en buen estado o cuando éstos sufran deterioro por su negligencia, con perjuicio para la prestación normal del servicio;

    "IV. Porque el concesionario no otorgue las garantías que se fijen y

    V. Por cualquier otra causa similar a las anteriores.

    Artículo 151. El Ayuntamiento, podrá acordar administrativamente y en cualquier tiempo, la cancelación de la concesión, en los casos señalados por el artículo anterior.

    "Artículo 152. Las concesiones, caducan:

    "I. Cuando no se inicie la prestación del servicio, dentro del plazo señalado en la concesión y

    II. Por la conclusión del término de su vigencia.

    Artículo 153. Para acordar la caducidad, se oirá previamente al concesionario, salvo las excepciones previstas en esta ley y al efecto, se hará de su conocimiento la causa de la caducidad y se le concederá un término de cinco días hábiles para que exprese lo que a su derecho corresponda.

    "Artículo 154. Las causas de caducidad consistentes en la conclusión del término de su vigencia, operan de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo y en este caso, no es necesario oír previamente al concesionario, quien dentro del término de quince días, antes de la culminación del plazo, deberá expresar por escrito su deseo de continuar con la concesión, en caso de no hacerlo, se considerará que no desea continuar con ella.

    "La solicitud de renovación de la concesión no obliga al Ayuntamiento a concesionar de nueva cuenta el servicio a la misma persona."

    Los artículos en cita prevén en esencia los casos en que procede la cancelación de las concesiones, así como el momento y las causas en que se debe decretar su caducidad y el procedimiento para hacerlo.

    Los preceptos que se analizan no se consideran invasores de la esfera competencial del Municipio, toda vez que, de una interpretación conforme con el artículo 115 constitucional, fracción II, inciso e), deben ser considerados como normas por ausencia de reglamento, en el sentido de que, como ya se ha dicho, el régimen jurídico de los servicios públicos municipales se regulará por los propios reglamentos municipales, en tanto se refiera a aquellos previstos en la fracción III, incisos a) al h), del artículo 115 constitucional, pues al Ayuntamiento le corresponde definir las causas por las que se deberán cancelar y decretar la caducidad de las concesiones de los bienes y servicios públicos, toda vez que la facultad de concesión atañe con exclusividad al Ayuntamiento, el que en atención a su realidad socioeconómica, podrá definir a través del reglamento las condiciones y los motivos de cancelación y caducidad de la concesión de los servicios públicos de que se trate.

    En otro sentido, respecto de los servicios públicos cuya prestación le confiere la Legislatura Estatal a los Municipios, los preceptos reclamados deberán ser considerados como una norma derivada del artículo 115, fracción III, inciso i), constitucional, pues con base en la autonomía que le otorga el artículo 124 de la propia Constitución Federal, la Legislatura Estatal puede determinar las condiciones y modalidades de la prestación del servicio público de que se trate, por lo que puede establecer legítimamente los casos y el procedimiento que corresponda para cancelar o decretar la caducidad de la concesión de los servicios públicos que hubieran sido otorgados por la entidad federativa al Municipio.

    Consecuentemente, debe considerarse infundado el argumento expresado por el Municipio actor, pues no existe violación a la esfera de su competencia por parte del la legislación impugnada.

  25. De la conciliación municipal.

    Como se precisó con anterioridad, de la lectura íntegra de la controversia constitucional se desprende que el Municipio actor reclama prácticamente toda la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., por lo que esta minoría estima que con fundamento en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede suplir la deficiencia de la demanda y, por tanto, analizar diversos preceptos que, aunque al respecto no se adujo algún concepto de invalidez por la parte actora, se considere que son violatorios de los principios previstos en el artículo 115 constitucional o de cualquiera otra norma prevista en nuestra Carta Magna.

    Atento a lo anterior, se procede al análisis integral del capítulo primero del título octavo de la ley impugnada, intitulado: "De la conciliación municipal", cuyos artículos específicosestablecen lo siguiente:

    "Artículo 155. La justicia en los Municipios del Estado, será de orden administrativo y se impartirá a través de los conciliadores municipales, que serán electos por el Ayuntamiento, de una terna propuesta por el presidente municipal, en los primeros treinta días del ejercicio. La elección se sujetará a lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado y será calificada por la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento.

    Artículo 156. Para el desempeño de sus funciones, los conciliadores municipales son competentes en los términos dispuestos por la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado.

    Artículo 157. Las Oficinas Conciliadoras Municipales, funcionarán con el número de empleados que señale el presupuesto de egresos respectivo, en el cual deberán señalarse las remuneraciones correspondientes.

    Artículo 158. Los conciliadores municipales, sólo podrán ser removidos de su cargo, por el propio Ayuntamiento, por mala conducta debidamente comprobada y previo juicio de responsabilidad.

    Los preceptos señalados establecen que la justicia en los Municipios del Estado será de orden administrativo y estará a cargo de los conciliadores municipales; que la forma de elección de los citados funcionarios y el desempeño de sus funciones será de conformidad con lo que prevé la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; que el número y la remuneración de los empleados correspondientes serán los que se señalen en el presupuesto de egresos, y que corresponderá al Ayuntamiento la remoción de los conciliadores municipales por mala conducta debidamente comprobada.

    Asimismo, por estar íntimamente relacionado con el tema a estudio, es menester tener presente el contenido de los artículos 52, fracción XIV, 62, fracción V, inciso h) y noveno transitorio de la ley impugnada, cuyo análisis se reservó para este apartado, los cuales indican:

    "Artículo 52. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:

    "...

    XIV. Recabar la autorización de la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento, para el nombramiento del conciliador municipal y los titulares de las unidades técnicas de la administración municipal.

    "Artículo 62. Son facultades y obligaciones de los regidores, las siguientes:

    "...

    "V.R., analizar y emitir su voto, respecto de las materias siguientes en:

    "...

    h) Las propuestas para el nombramiento del conciliador municipal, así como de los titulares de las unidades técnicas de las dependencias de la administración pública municipal ...

    Noveno. La elección de los conciliadores municipales, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 155 de esta ley, se realizará con los Ayuntamientos que inicien funciones a partir del 16 de enero del año 2003.

    Los artículos que se analizan por cuanto se refieren a la conciliación municipal se estiman violatorios de la garantía de seguridad jurídica, toda vez que no determinan la naturaleza de los conciliadores municipales; no establecen las funciones que realizarán ni determinan con precisión a cargo de qué presupuesto funcionarán, a pesar de que ordenan que los mismos entren en funciones a partir del dieciséis de enero de dos mil tres.

    En efecto, los preceptos citados no precisan ni en su texto ni en el proceso legislativo correspondiente a cuál presupuesto se refiere la propia ley, pues no especifica si es al municipal o al estatal, por lo que desde ese punto de vista la ley que se analiza no respeta el principio de seguridad jurídica, pues no brinda certeza ni elementos para interpretar la intención de la norma reclamada, dada la vaguedad con que se refiere a la figura de los conciliadores municipales.

    No es obstáculo a lo anterior, que el artículo 156 de la ley señale lo siguiente:

    "Artículo 156. Para el desempeño de sus funciones, los conciliadores municipales son competentes en los términos dispuestos por la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado."

    Ciertamente, la Ley Orgánica del Poder Judicial de Estado de H. ni en su texto anterior, ni en su texto nuevo, en vigor a partir del diecisiete de abril de dos mil uno, prevé en su estructura la existencia de los conciliadores, de tal manera que los preceptos reclamados al no ser precisos y claros en cuanto a la naturaleza, funciones y presupuesto que debe regir a dichos conciliadores municipales, deben declararse inconstitucionales, pues generan un estado de inseguridad jurídica tanto al Municipio actor como a los gobernados, lo que es violatorio de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

    En esa tesitura, lo procedente es declarar la invalidez del capítulo primero del título octavo de la ley impugnada, relativo a conciliación municipal, integrado por los artículos 155, 156, 157, 158 y noveno transitorio de la ley impugnada.

    Asimismo, en vía de consecuencia, debe declararse inconstitucional el artículo 52, fracción XIV, de la ley impugnada, en la porción normativa que establece: "... El conciliador municipal y; ..." así como el artículo 62, fracción V, inciso h), de la misma ley reclamada, en la porción normativa que establece: "... del conciliador municipal, así como ..."; lo anterior con apoyo en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual dispone lo siguiente:

    "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

    "...

    IV. ... Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

    Por lo anterior, los artículos 52, fracción XIV, y 62, fracción V, de la ley impugnada, deberán leerse en lo sucesivo, sólo para efectos de la presente controversia constitucional y en lo futuro para el Municipio actor, de la siguiente manera:

    "Artículo 52. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:

    "...

    XIV. Recabar la autorización de la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento, para el nombramiento de los titulares de las unidades técnicas de la administración municipal.

    "Artículo 62. Son facultades y obligaciones de los regidores, las siguientes:

    "...

    "V.R., analizar y emitir su voto, respecto de las materias siguientes en:

    "...

    "h) Las propuestas para el nombramiento de los titulares de las unidades técnicas de las dependencias de la administración pública municipal."

  26. De las sanciones y medidas de seguridad.

    Como se ha precisado a lo largo de esta ejecutoria, de la lectura íntegra de la controversia constitucional se desprende que fue intención del Municipio actor reclamar toda la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., razón por la cual esta minoría estima que con fundamento en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede suplir la deficiencia de la demanda y, por tanto, analizar diversos preceptos que aunque al respecto no se adujo algún concepto de invalidez por la parte actora, se considera que son violatorios de los principios previstos en el artículo 115 constitucional o de cualquier otro previsto en nuestra Carta Magna.

    Atento a lo anterior, se procede al análisis del artículo 159 de la ley impugnada, inserto dentro del capítulo segundo del título octavo, denominado: "De las sanciones y medidas de seguridad", el cual prevé lo siguiente:

    "Artículo 159. Las infracciones a las normas contenidas en la legislación municipal, que no tengan establecidas sanciones especiales, se aplicarán las siguientes:

    "I. Amonestación;

    "II. Multa que no excederá del importe del jornal o salario de un día, si se tratara de jornalero, obrero o trabajador. Si el infractor fuese no asalariado, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso;

    "III. Arresto administrativo no mayor de 36 horas;

    "IV. Suspensión temporal de obras y/o actividades no autorizadas o la cancelación del permiso o licencia;

    "V. Clausura temporal o definitiva;

    "VI. Pago al erario municipal del daño ocasionado, sin perjuicio de las demás sanciones que procedan conforme a las leyes y

    "VII. En caso de faltas administrativas, cometidas por menores de edad, sólo procederá la amonestación."

    En primer lugar, esta minoría estima que la lectura e interpretación que debe darse al referido precepto, a fin de calificar su constitucionalidad, es la siguiente:

    Dicho artículo debe interpretarse en el sentido de que cuando se transgreda una disposición reglamentaria o general emitida por el Municipio y este último no haya previsto en esa u otra norma municipal la sanción correspondiente, el Municipio estará facultado para individualizarla mediante la emisión del acto administrativo a que haya lugar, optando por cualquiera de las sanciones previstas en este precepto legal.

    Lo anterior quiere decir que la infracción y la sanción no estarán contenidas en una disposición reglamentaria emitida por el Municipio, sino que estarán completamente desarticuladas entre sí: la norma infringida se encontrará en el reglamento municipal, en cambio, la sanción aplicable a la infracción cometida se hallará en el acto administrativo, el cual, por supuesto, determinará la existencia de dicha infracción. Lo más grave consiste en que el Municipio puede optar, en cada caso concreto y con abierta discrecionalidad, por la imposición de cualquiera de las sanciones a que hace referencia este artículo, sin que exista previamente una norma que establezca, con efectos generales y abstractos, el supuesto normativo consistente en la comisión de la infracción y, como consecuencia de derecho, la sanción que corresponda y que de antemano se haya considerado apropiada para reprimir la falta.

    El esquema que prevé la norma impugnada es inconstitucional, porque con la aplicación de este precepto no se cumple con el principio de tipicidad, al autorizar al Ayuntamiento a que imponga cualquiera de las sanciones que el artículo describe, sin que exista una relación, establecida previamente en una norma general municipal, entre la conducta ilegal y la sanción.

    E.G. de Enterría, et al, en su obra: "Derecho administrativo", Tomo II, cuarta reimpresión, 1997, página 176, señala lo siguiente:

    "La tipicidad es, pues, la descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa. La especificidad de la conducta a tipificar viene de una doble exigencia: del principio general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de derecho, que impone que las conductas sancionables sean excepción a esa libertad y, por tanto, exactamente delimitadas, sin ninguna indeterminación; y, en segundo término, a la correlativa exigencia de la seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución), que no se cumpliría si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos (lex certa).

    No caben, pues, cláusulas generales de infracción, que ?permitirían al órgano sancionador actuar con un excesivo arbitrio y no con el prudente y razonable que permitiría una especificación normativa.?.

    El Tribunal Pleno ha sostenido en diversos asuntos que en el ámbito sancionador administrativo también deben imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como el relativo a la exacta aplicación de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege), que constituye el derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 constitucional, razón por la cual no puede imponerse una sanción administrativa que previamente no esté contenida en la ley relativa; criterio que puede y debe aplircarse al presente asunto, en el cual ni siquiera la conducta constitutiva de la infracción está prevista en ley.

    El criterio antes referido se encuentra contenido en la tesis aislada número 2a. CLXXXIII/2001 de la Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, emitida por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, pero cuyo contenido sustancial comparte esta minoría, y que a la letra establece:

    "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARÁCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA.-La marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las penales, precisada en la exposición de motivos del decreto de reformas y adiciones al título cuarto de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artículos que comprende dicho título y en la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarán en forma autónoma e independiente, no significa que en el ámbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta aplicación de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 de la Constitución Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo, en cuanto a que no se podrá aplicar a los servidores públicos una sanción de esa naturaleza que previamente no esté prevista en la ley relativa. En consecuencia, la garantía de exacta aplicación de la ley debe considerarse, no sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa que afecte la esfera jurídica del servidor público, sino también al resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria, aspecto que generalmente se aborda al estudiar la violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales con los que aquél guarda íntima relación."

    No pasa desapercibido que dicha tesis aislada se emitió con respecto a un juicio de amparo; sin embargo, el análisis del tema de constitucionalidad bien puede ser aplicable al presente estudio por tratarse de una cuestión sustantiva.

    A mayor abundamiento, cuando el precepto que nos ocupa se refiere a los casos en los que las infracciones municipales no tengan "sanciones especiales", está haciendo alusión a la falta de "sanciones específicas", esto es, concretas, determinadas, previamente definidas por el reglamento municipal, en el que se señale expresamente la conducta ilegal y la sanción específica que le corresponde; lo cual confirma la inconstitucionalidad del precepto, pues lo anterior propicia la arbitrariedad de la autoridad administrativa, ya que le deja un amplio margen tanto para determinar en qué consiste el incumplimiento legal, como la sanción que ello amerita, violando en consecuencia las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en el artículo 16 constitucional.

    En este aspecto, es preciso invocar el contenido de la jurisprudencia del Tribunal Pleno número P./J. 83/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., noviembre de 1997, página 24, cuyos rubro y textos son los siguientes:

    METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. EL ARTÍCULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE COMETAN, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS).-El citado precepto viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien establece diversas sanciones que pueden imponerse con motivo de las infracciones que se cometan, sin embargo, omite establecer los parámetros necesarios que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a la imposición de las sanciones especificadas, pues dicho precepto se refiere de manera genérica a los casos en que las autoridades pueden imponer las diversas sanciones que se especifican, al disponer ?quienes incurran en el incumplimiento de la ley y demás disposiciones derivadas de ella? permite que, a quien incurra en un incumplimiento menor, la autoridad le imponga una mayor sanción que a quien comete una infracción de mayor gravedad, lo que propicia la arbitrariedad al dejar a la autoridad administrativa ese amplio margen, como también ocurre respecto de cualquier tipo de incumplimiento, incluso cuando no amerita sanción. No obsta para la conclusión anterior, el contenido del artículo 115 del mismo ordenamiento, ya que sólo establece diversos grados de gravedad que deben tomar en cuenta las autoridades para imponer las sanciones que contempla la ley, pero no define o señala la conducta infractora que da lugar a cada una de las sanciones que se especifican; de lo que se sigue que no corrige la indeterminación contenida en la parte inicial del artículo 112, que deja a los particulares en Estado de indefensión al permitir a la autoridad imponer sanciones de diferente rango a cualquier incumplimiento legal, con independencia de su gravedad, así como de que incluso pueda no ameritar sanción alguna.

    La misma observación debe hacerse con respecto a esta jurisprudencia, en el sentido de que la misma derivó de diversos juicios de amparo; sin embargo, como ya se dijo anteriormente, el análisis del tema de constitucionalidad bien puede ser aplicable al presente estudio por tratarse de una cuestión sustantiva.

    Vale la pena mencionar que el poder reglamentario del Municipio en materia de determinación de sanciones administrativas, se limita a la imposición de multa o arresto en atención al artículo 21 de la Constitución Federal, el cual es la fuente del ejercicio de dicha facultad y dispone, en lo conducente, lo siguiente:

    "Artículo 21. ... Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

    "Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

    "Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso".

    Atento a lo anterior, el artículo 159 analizado debe estimarse inconstitucional y, por tanto, procede declarar su invalidez.

  27. Del Comité de Planeación del Desarrollo Municipal.

    Los Ministros que suscribimos el presente voto de minoría sostuvimos junto con el criterio mayoritario de los Ministros integrantes del Tribunal Pleno que los Coplademunes no eran violatorios del artículo 115 constitucional, por lo que en obvio de repeticiones, nos remitimos al estudio correspondiente que se encuentra integrado en la sentencia aprobada por el Pleno de este Alto Tribunal, el siete de julio de dos mil cinco.

    Las consideraciones anteriores fueron las que esta minoría estima debieron regir el sentido del fallo en la presente controversia constitucional.