Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2007. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta de agosto de dos mil siete.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veinticinco de enero de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.M.I., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:

"I. Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada. a) Autoridad emisora: Congreso del Estado de Coahuila, calle F.C. y O.s., zona centro, C.P. 25000, Saltillo, Coahuila. b) Autoridad promulgadora: Gobernador del Estado de Coahuila, palacio de gobierno, primer piso, calle J. e H.s., zona centro, C.P. 25000, Saltillo, Coahuila. II. Norma general cuya invalidez se reclama. El artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal 2007, publicada el 26 de diciembre de 2006, en el periódico oficial de la entidad, cuyo ejemplar se anexa en copia certificada al presente oficio."

SEGUNDO. El concepto de invalidez que se hace valer, es redactado en los siguientes términos:

"V. Concepto de invalidez. Único. Violación del artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal 2007, a los preceptos 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los artículos de la Constitución Federal que resultan vulnerados con la emisión de la norma general impugnada, en la parte que interesa, señalan: ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’. ‘Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. ...’. Asimismo, la norma general cuya invalidez se demanda, prevé: ‘Artículo 45. Los ingresos que perciba el Municipio por concepto de sanciones administrativas y fiscales serán las (sic) siguientes: I. a VIII. ... IX. Los predios no construidos en la zona urbana, deberán ser bardeados o cercados a una altura mínima de 2 metros con cualquier clase de material adecuado, el incumplimiento de esta disposición se sancionará con una multa de $10.00 por metro lineal. X. Las banquetas que se encuentren en mal estado, deberán ser reparadas inmediatamente después de que así lo ordene la dirección (sic) de obras públicas del Municipio, en caso de inobservancia se aplicará una multa de $11.00 por m2 (sic) a los infractores de esta disposición. XI. ... XII. Es obligación de toda persona que construya o repare una obra, solicitar permiso a la dirección (sic) de obras públicas del Municipio para mejoras, fachadas o bardas (sic) dicho permiso será gratuito, quien no cumpla con esta disposición será sancionado con una multa de $200.00 (sic). XIII. La construcción o reparación de fachadas o marquesinas que puedan significar un peligro para la circulación en las banquetas, deberán ser protegidas con el máximo de seguridad para los peatones quedando totalmente prohibido obstruir la banqueta que dificulte la circulación. Los infractores de esta disposición serán sancionados con multa de $120.00 sin perjuicio de construir la obra de protección a su cargo. XIV. Se sancionará de (sic) $320.00 a las personas que no mantengan limpios los lotes baldíos, usos y colindancias con la vía pública, cuando la dirección (sic) de obras públicas lo requiera. XV. A los establecimientos que operen fuera del horario establecido se (sic) cobrará una multa de $2,050.00. XVI. ... XVII. A quienes realicen matanza clandestina de animales se les sancionará con una multa de $1,360.00. XVIII. Se sancionará con multa, a quienes incurran en cualquiera de las conductas siguientes: 1. Descuidar el aseo de tramo de la calle o banqueta que corresponda a los propietarios o poseedores de casas, edificios, terrenos baldíos y establecimientos comerciales o industriales (sic) con una multa de $120.00. 2. Quemar basura o desperdicios fuera de los lugares autorizados por el R. Ayuntamiento (sic) con una multa de $300.00. 3. ... 4. Tirar basura en la vía pública o en los lugares no autorizados para tal efecto por el R. Ayuntamiento, se cobrará una multa de $180.00. XIX. Por fraccionamientos no autorizados, una multa de 150 días de salario mínimo vigente de la entidad. XX. Por relotificaciones no autorizadas (sic) se cobrará una multa de $55.00 por lote. XXI. Se sancionará con una multa de $103.00 a las personas que sin autorización incurran en las siguientes conductas: 1. Demoliciones. 2. Excavaciones de obras de conducción. 3. Obras complementarias. 4. Obras completas. 5. Obras exteriores. 6. Albercas. 7. Por construir el tapial de la vía pública. 8. Revolturas de morteros o concretos en áreas pavimentadas. 9. Por no tener licencia y documentación de la obra. 10. Por no presentar el aviso de terminación de obra. XXII. Por introducir objetos diferentes a monedas en estacionómetros (sic) $25.00. XXIII. Por tirar agua en banquetas y calles de la ciudad (sic) de 30 veces el salario mínimo diario vigente. XXIV. ... XXV. La violación a la reglamentación sobre estacionamientos que expendan bebidas alcohólicas (sic) de 150 veces el salario mínimo diario, regional vigente. XXVI. Por venta de bebidas alcohólicas a menores de edad y/o permitir la entrada a establecimientos que expendan bebidas alcohólicas (sic) de 100 veces el salario mínimo vigente por menor. XXVII. Por provocar incendio, con motivo de falta de provisión o por motivo de un accidente automovilístico (sic) de 230 veces el salario mínimo vigente. XXVIII. Por derramar en la vía pública líquidos, sustancias o material peligroso (sic) de 100 veces el salario mínimo diario vigente. XXIX. Cualquier otra infracción a esta ley o de los reglamentos municipales que no estén expresamente previstas en este capítulo, se aplicará una sanción de 150 veces el salario mínimo diario vigente.’. De la anterior transcripción, se observa que el artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal 2007, establece diversas multas fijas, las cuales son contrarias al primer párrafo del artículo 22 de la Constitución Federal, mismo que instituye, entre otros supuestos, la prohibición del cobro de multas excesivas o fijas. Así las cosas, en el derecho penal como en el administrativo sancionador, existen inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, como lo es la sanción, de tal forma que los principios establecidos en materia penal no son ajenos al ámbito administrativo, para la aplicación de las sanciones. En ese orden de ideas, la sanción administrativa es una pena infligida por la administración pública a un administrado -ciudadano-, como consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley. Dicha sanción puede consistir en la privación de un bien, de un derecho, la imposición de una obligación de pago de una multa, un arresto, etcétera. La sanción administrativa obedece, en la ley y en la práctica, a distintos objetivos preventivos o represivos, correctivos, disciplinarios o de castigo. De esta forma, el derecho administrativo represivo consiste en la competencia de las autoridades administrativas, para imponer sanciones a las acciones y omisiones antijurídicas. De esta guisa, la pena administrativa es una función jurídica que tiene lugar como reacción frente a lo antijurídico y/o frente a la lesión del derecho administrativo. En las relatadas condiciones, es dable aseverar que el castigo administrativo guarda una analogía esencial con la sanción penal, toda vez que, como parte de la potestad punitiva del Estado, ambos tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena. En este sentido, el Congreso de Coahuila, al legislar en materia de ingresos, debe salvaguardar el imperativo constitucional previsto en el numeral 22 de la Constitución Federal, esto es, al momento de crear la norma jurídica, debe precisar en su contenido un parámetro que incluya un mínimo y un máximo en la cuantía de la multa o sanción, rango en el cual la autoridad fiscal deberá fijarla, basándose en la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor, lo que garantiza el derecho fundamental a la seguridad jurídica. El artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal 2007, que se impugna, establece indebidamente diversas multas fijas que contravienen el precepto constitucional antes citado, ya que no establece los mínimos y máximos de la sanción económica que la autoridad municipal deberá tomar en cuenta al aplicarlas; por tanto, es dable aseverar que no valorará las razones, motivos, consideraciones y situaciones de hecho y de derecho que dieron origen al acto del particular que se pretende sancionar. En tales circunstancias, la autoridad administrativa sancionadora estaría imposibilitada para calificar la gravedad de la conducta que genera la infracción, imponiendo una multa de manera irrazonable y desproporcionada; consecuentemente, esa falta de oportunidad para individualizar la sanción por parte de la autoridad administrativa, es lo que conduce a considerar que las citadas multas pueden ser excesivas. Al establecer las fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX del artículo 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal 2007, diversas sanciones de carácter pecuniario, en las que no se indican el o los parámetros de las mismas, para efecto de individualizarlas, es decir, al fijar una sola cantidad, contravienen lo dispuesto en el numeral 22 de la Ley Fundamental, puesto que, se insiste, omiten proporcionar la base que permita a la autoridad hacendaria determinar el monto individualizado de la multa que se debe aplicar al infractor e impiden que la autoridad administrativa tome en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y cualquier otro elemento del cual pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho a sancionar. Así, tenemos que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha manifestado respecto de la multa excesiva o fija, en la tesis P./J. 9/95 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, julio de 1995, página 5, cuyos rubro y texto señalan: ‘MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.’ (se transcribe). Las sanciones contempladas en las fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX del ordinal que se diserta, por el solo hecho de prever diversas cantidades específicas -multa de $10.00, por metro lineal, por no bardear o cercar los predios no construidos; de $11.00, por metro cuadrado, por no reparar las banquetas en mal estado; de $120.00, por no proteger la construcción o reparación de fachadas o marquesinas, etcétera- devienen inconstitucionales, toda vez que la autoridad que impondrá la sanción o multa no cuenta con un parámetro entre un mínimo y un máximo que le permita, con base en la gravedad de la infracción y la situación económica del infractor, determinar el monto o la cuantía de la multa que se aplicará, lo que a todas luces contraviene lo estatuido en el artículo 22 de la Constitución Federal. Por otra parte, en relación con la violación al artículo 16 de la Constitución Federal, cabe destacar que el numeral constitucional en comento consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello y que dicho mandato sea por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, entendido el primero como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y el segundo, como la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate. La garantía genérica de legalidad, consagrada en el precepto constitucional en estudio, contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden o nivel de gobierno, incluyendo al Poder Legislativo, tanto federal como local, aunque de manera sui géneris. Lo anterior significa que los actos legislativos también están sujetos al mandamiento constitucional estatuido en el numeral 16 de la Carta Magna, pues, de lo contrario, vulnerarían el postulado prístino, situación que se corrobora con el criterio sustentado por el Pleno de ese Máximo Tribunal, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 38, Primera Parte, página 27, cuyos rubro y texto señalan: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (se transcribe). Dada la naturaleza del acto legislativo, su fundamentación y motivación se realiza de una manera especial, respecto de la generalidad de los actos de autoridad; así lo ha establecido el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el criterio jurisprudencial visible en los Volúmenes 157-162, Primera Parte, página 150, de la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, cuyos rubro y texto disponen: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (se transcribe). Por tanto, la fundamentación se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución Federal le confiere, es decir, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas que se emiten corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, de acuerdo con la Ley Fundamental. De los razonamientos esgrimidos, resulta evidente que el Congreso de Coahuila, al prever diversas multas fijas en el numeral combatido, contravino lo dispuesto en el artículo 22 de la Carta Magna, toda vez que dicho precepto prohíbe expresamente las multas excesivas o fijas; en consecuencia, al no poder existir dentro de nuestro marco jurídico este tipo de multas, el Congreso de la entidad se extralimitó en sus atribuciones, vulnerando con ello lo dispuesto por el numeral 16 de la Constitución Federal. En este sentido y toda vez que el numeral que se combate viola lo dispuesto por los numerales 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Federal, es incuestionable que rompe con la supremacía constitucional establecida, puesto que pretende ubicarse por encima de la misma Carta Magna. En mérito de lo expuesto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar la inconstitucionalidad del artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal 2007, toda vez que, como ha quedado debidamente demostrado, es contrario a lo dispuesto por los numerales 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son los artículos 16 y 22, primer párrafo.

CUARTO. Mediante proveído de veintiséis de enero de dos mil siete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 7/2007 y, por razón de turno, designó al M.S.A.V.H., para que actuara como instructor en el procedimiento.

Por auto de veintinueve de enero siguiente, el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO. Al rendir su informe, el Poder Legislativo del Estado de Coahuila adujo en síntesis:

1. La Legislatura Estatal cuenta con facultades para emitir leyes donde se disponga el pago de contribuciones, incluidas aquellas en que se comprendan derechos por la prestación de servicios públicos, de conformidad con los artículos 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 67, fracción XXXIII, 158-B, 158-C y 158-U, fracción V, de la Constitución Política Local y 21 del Código Financiero para los Municipios del Estado.

2. Por otro lado, el procedimiento legislativo desarrollado al interior del Congreso fue seguido puntualmente, tal como se desprende de la iniciativa enviada al efecto por el Municipio, el dictamen de la Comisión de Finanzas y la minuta respectiva, en la que se hace constar la aprobación unánime de la norma que ahora se tilda de inconstitucional.

3. Las sanciones administrativas y fiscales establecidas en el artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete, fueron dictadas con base en el principio de libertad hacendaria, consagrado en el artículo 115 de la Constitución Federal, de ahí que dichas sanciones hayan sido emitidas con estricto apego a la ley.

4. La finalidad de las normas que establecen multas administrativas es preservar la vigencia de los preceptos que rigen la vida de los Municipios, mediante el establecimiento de un sistema de sanciones, que no puede ser visto como método recaudatorio; por tanto, no es válido aplicar a estos supuestos los criterios previstos respecto de las contribuciones en general, al revestir las multas una naturaleza jurídica distinta.

5. No puede aducirse violación al artículo 31, fracción IV, constitucional, ya que las contribuciones tienen como punto de partida el ámbito patrimonial del gobernado y las multas, conductas contrarias al orden social, lo anterior, con apoyo en la tesis de rubro: "MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

SEXTO. Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila, al rendir su informe, manifestó, en esencia, lo siguiente:

1. Es cierto el acto atribuido al gobernador del Estado, consistente en la promulgación de la norma impugnada, el veintiséis de diciembre de dos mil seis, lo cual se realizó con fundamento en los artículos 62, fracción IV, 64, 66 y 84, fracción III, de la Constitución Política Local.

2. La promulgación de la Ley de Ingresos del Municipio de A. para el ejercicio fiscal dos mil siete, es un acto propio del Ejecutivo Estatal e implica el reconocimiento formal de que las leyes o decretos han sido aprobados conforme a derecho y deben ser obedecidos.

3. Por lo anterior, no cabe sino concluir que el acto reclamado al Poder Ejecutivo del Estado no vulnera garantía alguna, al haber actuado éste dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere.

SÉPTIMO. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos respectivos y encontrándose debidamente instruido el procedimiento se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente se analizará, en primer lugar, la oportunidad de la acción.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

Conforme a este precepto, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se solicita haya sido publicado en el correspondiente medio oficial. Sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la acción podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

El Decreto Número 157, que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete, fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiséis de diciembre de dos mil seis, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado en copia certificada a fojas quince a treinta y dos de autos, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transcrito, el plazo para promover la presente acción transcurrió a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación, es decir, del miércoles veintisiete de diciembre de dos mil seis al jueves veinticinco de enero de dos mil siete.

En el caso, según se advierte del sello que obra al reverso de la foja trece del expediente, ésta se presentó el jueves veinticinco de enero de dos mil siete, por lo que es evidente que resulta oportuna.

TERCERO. A continuación, se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la acción E.M.I., en su carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de la designación en ese cargo, por parte del presidente de la República (foja catorce de autos).

El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

De lo previsto por dicho numeral se desprende que el procurador general de la República podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales -entre otras-.

En la especie, dicho funcionario ejercita la acción en contra del artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete, expedida por el Congreso Local, por lo que, al tratarse de una ley estatal, se concluye, cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoya la anterior conclusión, la jurisprudencia P./J. 98/2001, de este Tribunal Pleno, publicada en la página ochocientos veintitrés del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que textualmente señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

CUARTO. Al no existir alguna causa de improcedencia que aleguen los órganos legislativo y ejecutivo estatales o que, de oficio, advierta este Alto Tribunal, se procede a examinar el concepto de invalidez planteado.

QUINTO. En dicho apartado del escrito inicial, el promovente pretende evidenciar que el artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete, contraviene lo dispuesto por los artículos 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Federal, al prever diversas multas fijas.

En principio, conviene precisar qué se ha entendido por multa fija.

El artículo 22 de la Constitución Federal(1) prohíbe, entre otras penas, la multa excesiva.

Ya en diversos precedentes nos hemos pronunciado sobre este tema, en el sentido de que una multa es excesiva cuando la ley que la prevé no da posibilidad a quien debe imponerla, de determinar su monto o cuantía, esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad de la infracción, a fin de individualizar el monto de la multa. Este criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/95, de rubro: "MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE."(2)

Así, la imposición de multas debe ser proporcional a la infracción cometida, para lo cual deben considerarse diversos elementos; de lo contrario, resultará excesiva.

En otras palabras, tratándose de multas, éstas deben guardar una relación de proporcionalidad frente a la infracción realizada, a fin de establecer su cuantía, para lo cual deberán considerarse la reincidencia, las posibilidades económicas del infractor, la gravedad del ilícito, etcétera.

En este sentido, para que una multa sea acorde al Texto Constitucional, debe contener un parámetro establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, que permita a las autoridades facultadas para imponerla determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica, la reincidencia o cualquier otro elemento del que se desprenda la levedad o gravedad de la infracción, ya que, de lo contrario, el establecimiento de multas fijas que se apliquen a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, trae como consecuencia el exceso autoritario y un tratamiento desproporcionado a los infractores. Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis de jurisprudencia P./J. 102/99 y P./J. 17/2000, de rubros: "MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES."(3) y "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA."(4)

Ahora bien, en el concepto de invalidez planteado, el promovente aduce esencialmente que el artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete,(5) establece diversas multas fijas que son contrarias al artículo 22, primer párrafo, de la Constitución Federal, ya que no prevén los mínimos y máximos de la sanción económica que la autoridad municipal deberá tomar en cuenta al aplicarlas.

En términos generales, dicho precepto establece que el Municipio percibirá ingresos por concepto de sanciones administrativas y fiscales, enumerando, al efecto, las siguientes:

1. Una multa de $10.00, por metro lineal, por no bardear o cercar a una altura mínima de 2 metros, con cualquier clase de material adecuado, los predios no construidos en la zona urbana (fracción IX).

2. Una multa de $11.00, por metro cuadrado, por no reparar inmediatamente, después de que así lo ordene la Dirección de Obras Públicas del Municipio, las banquetas que se encuentren en mal estado (fracción X).

3. Una multa de $200.00, por no solicitar permiso a la Dirección de Obras Públicas del Municipio, para mejoras, fachadas o bardas, aquellos que construyan o reparen una obra (fracción XII).

4. Una multa de $120.00, por no proteger, con el máximo de seguridad para los peatones, la construcción o reparación de fachadas o marquesinas que puedan significar un peligro para la circulación en las banquetas (fracción XIII).

5. Una multa de $320.00, por no mantener limpios los lotes baldíos, usos y colindancias con la vía pública, cuando la Dirección de Obras Públicas así lo requiera (fracción XIV).

6. Una multa de $2,050.00, por operar los establecimientos fuera del horario establecido (fracción XV).

7. Una multa de $1,360.00, por realizar matanza clandestina de animales (fracción XVII).

8. Una multa de $120.00, por descuidar el aseo del tramo de calle o banqueta que corresponda a los propietarios o poseedores de casas, edificios, terrenos baldíos y establecimientos comerciales o industriales (fracción XVIII, inciso 1).

9. Una multa de $300.00, por quemar basura o desperdicios fuera de los lugares autorizados por el Ayuntamiento (fracción XVIII, inciso 2).

10. Una multa de $180.00, por tirar basura en la vía pública o en los lugares no autorizados para tal efecto por el Ayuntamiento (fracción XVIII, inciso 4).

11. Una multa de 150 días de salario mínimo vigente, por fraccionamientos no autorizados (fracción XIX).

12. Una multa de $55.00, por lote, por relotificaciones no autorizadas (fracción XX).

13. Una multa de $103.00, a las personas que, sin autorización, incurran en las siguientes conductas: demoliciones, excavaciones de obras de conducción, obras complementarias, obras completas, obras exteriores, albercas, construcción del tapial de la vía pública, revolturas de morteros o concretos en áreas pavimentadas, no tener licencia y documentación en la obra, no presentar el aviso de terminación de la obra (fracción XXI, incisos 1 a 10).

14. Una multa de $25.00, por introducir objetos diferentes a monedas en estacionómetros (fracción XXII).

15. Una multa de 30 veces el salario mínimo diario vigente, por tirar agua en banquetas y calles de la ciudad (fracción XXIII).

16. Una multa de 150 veces el salario mínimo diario regional vigente, por violación de la reglamentación sobre estacionamientos que expendan bebidas alcohólicas (fracción XXV).

17. Una multa de 100 veces el salario mínimo vigente, por menor, por venta de bebidas alcohólicas a menores de edad y/o permitir la entrada a establecimientos que expendan bebidas alcohólicas (fracción XXVI).

18. Una multa de 230 veces el salario mínimo vigente, por provocar incendio, con motivo de falta de previsión o con motivo de un accidente automovilístico (fracción XXVII).

19. Una multa de 100 veces el salario mínimo diario vigente, por derramar en la vía pública, líquidos, sustancias o material peligroso (fracción XXVIII).

20. Una multa de 150 veces el salario mínimo diario vigente, por cualquier otra infracción a la ley o a los reglamentos municipales, que no esté expresamente prevista en este capítulo (fracción XXIX).

Como puede advertirse, la norma impugnada establece que la autoridad municipal sancionará con diversas multas o sanciones específicas, a quienes realicen las conductas descritas.

Por consiguiente, al prever las fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX del artículo 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete, diversas multas o sanciones de montos específicos, esto es, prever multas fijas, entonces efectivamente vulneran el artículo 22 constitucional, toda vez que la autoridad facultada para imponerlas no tiene posibilidad de determinar, en cada caso, su monto o cuantía, tomando en cuenta el daño causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la magnitud del hecho infractor y de ahí la multa que corresponda imponer a quien lo cometió.

Al haber resultado fundado el concepto de invalidez relativo a la violación del artículo 22, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también se vulnera el artículo 16 constitucional, que prevé el principio de legalidad.

En estas condiciones, al ser violatorio de los dispositivos constitucionales señalados debe declararse la invalidez del artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete.

En similares términos se pronunció este Tribunal Pleno, al resolver, en sesión pública de veinticinco de mayo de dos mil seis, por unanimidad de ocho votos,(6) las acciones de inconstitucionalidad 1/2006, 2/2006, 3/2006, 4/2006, 5/2006, 6/2006, 7/2006, 8/2006 y 9/2006.

SEXTO. La declaratoria de invalidez del artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete, surtirá efectos a partir del día siguiente al de la legal notificación de la presente ejecutoria al Congreso del Estado de Coahuila.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 45, fracciones IX, X, XII, XIII, XIV, XV, XVII a XXIII y XXV a XXIX, de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el veintiséis de diciembre de dos mil seis, en los términos precisados en el considerando quinto de la presente resolución.

TERCERO. La declaratoria de invalidez de la norma impugnada surtirá efectos en términos del último considerando de esta ejecutoria.

CUARTO. N. esta resolución al Municipio de A., Estado de Coahuila.

QUINTO. P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio al promovente y a los órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron, respectivamente, la norma general impugnada y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los señores M.G.I.O.M., presidente, S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., G.D.G.P., J. de J.G.P., M.A.G., S.A.V.H. (ponente), O.S.C. de G.V. y J.N.S.M..

El señor M.F.G.S. dejó a salvo su criterio respecto de las consideraciones que se refieren a multas fijas y reservó su derecho de formular voto concurrente.

El señor Ministro presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 27 de noviembre de 2007.

La denominación correcta de la "Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal dos mil siete" citada en esta ejecutoria, conforme al Periódico Oficial del Estado de Coahuila de 26 de diciembre de 2006, es la de "Ley de Ingresos del Municipio de A., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007".

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1. "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales."

2. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, julio de 1995, tesis P./J. 9/95, página 5. Texto del criterio: "De la acepción gramatical del vocablo ‘excesivo’, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al Texto Constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda."

3. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, tesis P./J. 102/99, página 31. Texto del criterio: "Esta Suprema Corte ha establecido, en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/95, que las leyes que prevén multas fijas resultan inconstitucionales por cuanto al aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propician excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares; sin embargo, no pueden considerarse fijas las multas establecidas por el legislador en porcentajes determinados entre un mínimo y un máximo, porque con base en ese parámetro, la autoridad se encuentra facultada para individualizar las sanciones de conformidad con la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor."

4. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000, tesis P./J. 17/2000, página 59. Texto del criterio: "El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución, por cuanto que al aplicarse a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares. En virtud de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es acorde al Texto Constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación."

5. "Artículo 45. Los ingresos que perciba el Municipio por concepto de sanciones administrativas y fiscales serán las (sic) siguientes: I. a VIII. ... IX. Los predios no construidos en la zona urbana, deberán ser bardeados o cercados a una altura mínima de 2 metros con cualquier clase de material adecuado, el incumplimiento de esta disposición se sancionará con una multa de $10.00 por metro lineal.-X. Las banquetas que se encuentren en mal estado, deberán ser reparadas inmediatamente después de que así lo ordene la dirección (sic) de Obras Públicas del Municipio, en caso de inobservancia se aplicará una multa de $11.00 por m2 (sic) a los infractores de esta disposición.-XI. ... XII. Es obligación de toda persona que construya o repare una obra, solicitar permiso a la dirección (sic) de Obras Públicas del Municipio para mejoras, fachadas o bardas (sic) dicho permiso será gratuito, quien no cumpla con esta disposición será sancionado con una multa de $200.00 (sic).-XIII. La construcción o reparación de fachadas o marquesinas que puedan significar un peligro para la circulación en las banquetas, deberán ser protegidas con el máximo de seguridad para los peatones quedando totalmente prohibido obstruir la banqueta que dificulte la circulación. Los infractores de esta disposición serán sancionados con multa de $120.00 sin perjuicio de construir la obra de protección a su cargo.-XIV. Se sancionará de (sic) $320.00 a las personas que no mantengan limpios los lotes baldíos, usos y colindancias con la vía pública, cuando la dirección (sic) de Obras Públicas lo requiera.-XV. A los establecimientos que operen fuera del horario establecido se (sic) cobrará una multa de $2,050.00.-XVI. ... XVII. A quienes realicen matanza clandestina de animales se les sancionará con una multa de $1,360.00.-XVIII. Se sancionará con multa, a quienes incurran en cualquiera de las conductas siguientes: 1. Descuidar el aseo de tramo de la calle o banqueta que corresponda a los propietarios o poseedores de casas, edificios, terrenos, baldíos y establecimientos comerciales o industriales (sic) con una multa de $120.00.-2. Quemar basura o desperdicios fuera de los lugares autorizados por el R. Ayuntamiento (sic) con una multa de $300.00.-3. ... 4. Tirar basura en la vía pública o en los lugares no autorizados para tal efecto por el R. Ayuntamiento, se cobrará una multa de $180.00.-XIX. Por fraccionamientos no autorizados, una multa de 150 días de salario mínimo vigente de la entidad.-XX. Por relotificaciones no autorizadas (sic) se cobrará una multa de $55.00 por lote.-XXI. Se sancionará con una multa de $103.00 a las personas que sin autorización incurran en las siguientes conductas: 1. Demoliciones.-2. Excavaciones de obras de conducción.-3. Obras complementarias.-4. Obras completas.-5. Obras exteriores.-6. Albercas.-7. Por construir el tapial de la vía pública.-8. Revolturas de morteros o concretos en áreas pavimentadas.-9. Por no tener licencia y documentación de la obra.-10. Por no presentar el aviso de terminación de obra.-XXII. Por introducir objetos diferentes a monedas en estacionómetros (sic) $25.00.-XXIII. Por tirar agua en banquetas y calles de la ciudad (sic) de 30 veces el salario mínimo diario vigente.-XXIV. ... XXV. La violación a la reglamentación sobre estacionamientos que expendan bebidas alcohólicas (sic) de 150 veces el salario mínimo diario, regional vigente.-XXVI. Por venta de bebidas alcohólicas a menores de edad y/o permitir la entrada a establecimientos que expendan bebidas alcohólicas (sic) de 100 veces el salario mínimo vigente por menor.-XXVII. Por provocar incendio, con motivo de falta de provisión o por motivo de un accidente automovilístico (sic) de 230 veces el salario mínimo vigente.-XXVIII. Por derramar en la vía pública líquidos, sustancias o material peligroso (sic) de 100 veces el salario mínimo diario vigente.-XXIX. Cualquier otra infracción a esta ley o de los reglamentos municipales que no estén expresamente previstas en este capítulo, se aplicará una sanción de 150 veces el salario mínimo diario vigente."

6. No asistieron los señores M.A.A., C.D. y A.G..