Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 29/2004. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIO: A.V.A..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintitrés de octubre de dos mil siete.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el seis de diciembre de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación, M.R.M. de la Concha, quien se ostentó con el carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la reforma al artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, emitida y promulgada por el Congreso y el gobernador del Estado de Chiapas, respectivamente, mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el cinco de noviembre de dos mil cuatro, para quedar redactado en los siguientes términos:

"Artículo 321. Los recursos que reciban los Municipios de los fondos a que se refieren las secciones I y II de este capítulo, y sus accesorios, no serán embargables bajo ninguna circunstancia, ni podrán gravarlas o afectarlas en garantía, ni ser susceptibles de destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en esta sección, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización del H. Congreso del Estado e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la secretaría, a favor de la Federación, Estado, instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana."

SEGUNDO. El promotor de esta acción de inconstitucionalidad estima que la disposición legal impugnada es violatoria de los artículos 16, 73, fracción XXX, 74, fracción IV, 124, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. En el único concepto de invalidez, se expone lo siguiente:

"V. Concepto de invalidez.

"Único. Violación del artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas a los preceptos 16, 73, fracción XXX, 74, fracción IV, 124, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Los artículos de la Constitución Federal que resultan vulnerados con la emisión de la norma general impugnada, en la parte que interesa, señalan:

"‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’

"‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"‘...

"‘XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.’

"‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"‘...

"‘IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.’

"‘Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’

"‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’

"‘Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

"‘...

"‘El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo. ...’

"El artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, que por esta vía se combate, prevé:

"‘Artículo 321. Los recursos que reciban los Municipios de los fondos a que se refieren las secciones I y II de este capítulo, y sus accesorios, no serán embargables bajo ninguna circunstancia, ni gravarlas o afectarlas en garantía, ni susceptibles de destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en esta sección, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización del H. Congreso del Estado e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la Secretaría, a favor de la Federación, Estado, instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.’

"Las secciones I y II a que alude el numeral transcrito, se refieren a lo siguiente:

"‘Capítulo IV

"‘De los Fondos de Aportaciones Federales que Corresponden a los Municipios

"‘Sección I

"Del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal

"‘Sección II

"‘Del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.’

"El artículo impugnado señala el destino que podrán tener los recursos federales que reciban los Municipios de Chiapas; esto es, alude a la utilización que podrán tener las aportaciones que la Federación destine a los Municipios de la entidad.

"Las aportaciones federales provienen de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federación, esto es, se trata de recursos de naturaleza eminentemente federal, los cuales se destinan para los Estados y Municipios con el objeto de fortalecer, económicamente hablando, aquellos rubros en los que las mencionadas entidades necesiten de tal apoyo. Es decir, dicha partida fue creada para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en actividades específicas.

"La ayuda que la Federación brinda a los Estados y Municipios con estos recursos -aportaciones federales-, es independiente de los que reciben vía participaciones federales, dado que estos últimos tienen por objeto el evitar una doble tributación sobre la misma fuente. Por tanto, los ingresos que se obtengan se entregarán a la Federación, quien a su vez los redistribuye, participando así de dichos dineros.

"Por lo anterior, las autoridades federales, mediante convenios de desarrollo social, celebrados con los Ejecutivos Locales, determinan el monto, forma y tiempo en que deberán ser ejercidos estos recursos -aportaciones federales- y en caso de incumplimiento, pueden suspender las ministraciones respectivas e inclusive solicitar su devolución.

"La distribución de estos recursos, hasta antes de 1998, se regulaba en el Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, y es a partir de ese año, que se encuentran contemplados en el Ramo 00033 de dicho presupuesto y en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.

"En efecto, hasta 1998, las autoridades federales entregaban recursos a los Municipios, considerados en el Ramo 00026, para la superación de la pobreza, a través de convenios que la Federación celebraba con los Estados; a diferencia de las participaciones -comprendidas en el Ramo 00028-, los recursos primeramente mencionados, no se prevén para evitar la doble tributación sobre la misma fuente ante facultades concurrentes de la Federación y los Estados para gravar ciertas materias, sino que las aportaciones son recursos originarios de la Federación que ésta envía para materias específicas de interés común con los Estados y Municipios.

"La Ley de Coordinación Fiscal, hasta antes de su reforma de 1998, no establecía un capítulo expreso para regular las aportaciones federales contempladas en el Ramo 00026, sino que es hasta el 1o. de enero del año en cita, en que se institucionalizan estos recursos, al adicionarse el capítulo V a la mencionada ley, aunque dentro del Ramo 00033.

"Anterior a la reforma de 1998, sólo se preveían en el presupuesto de egresos de la Federación y en los convenios que al efecto celebraban las entidades con la Federación.

"Por esa razón, los Estados legislan en su régimen interior para la aplicación de dichos recursos, en atención al presupuesto de egresos de la Federación y a lo convenido con esta última, como en el caso específico.

"Al respecto, el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal, vigente, establece:

"‘Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

"‘I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

"‘II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

"‘III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

"‘IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

"‘V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

"‘VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y del Distrito Federal.

"‘VII. Fondo de aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

"‘Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo.’

"De tal disposición, se aprecia el reconocimiento expreso de la existencia de las aportaciones federales que se venían dando con anterioridad a la Ley de Coordinación Fiscal de 1998, que ahora se institucionalizan y se regulan expresamente en esta ley, lo que se corrobora de igual forma, en el texto de la exposición de motivos del ordenamiento invocado, que en la parte conducente, prevé:

"‘La iniciativa de reformas y adiciones que someto a la consideración de esa soberanía, tiene por objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas locales e inclusive municipales en dos ámbitos: el presupuestario a través de la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas; y en el tributario mediante la asignación a los Municipios del 50% de la recaudación que se obtenga a partir del 1o. de enero de 1998, respecto de las personas ahora ubicadas en la economía informal, que se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes. -Con esta primera parte de la iniciativa, se propone a esa soberanía institucionalizar el apoyo que la Federación ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los Municipios les corresponden como participación en la recaudación federal-. Así pues, en adición y con independencia al referido concepto de recaudación federal participable, se propone dar permanencia a los recursos que la Federación aporta para el mejor desarrollo de las actividades que se han descentralizado a las entidades en los últimos años. Con tal motivo, propongo la adición a la Ley de Coordinación Fiscal de un nuevo capítulo, el V, que se denomine ‘De los fondos de aportaciones federales’ destinados específicamente a coadyuvar a las siguientes actividades de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios ... La iniciativa que someto a la consideración de esa soberanía, introduce al régimen jurídico de aportaciones federales, las erogaciones destinadas al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, que han venido siendo reguladas por el presupuesto de egresos de la Federación, como parte de los recursos del Ramo 26 ‘Superación de la Pobreza’ ... Cabe señalar que estas aportaciones son independientes y adicionales a las participaciones de los Estados y Municipios en la recaudación federal participable, ya que constituyen recursos federales diferentes. ...’

"Así entonces, las aportaciones federales contempladas en el Ramo 26 del presupuesto de egresos de la Federación, son independientes y constituyen una ayuda adicional hacia los Estados y Municipios, quienes deben emplearlas en actividades específicas.

"Por tanto, se insiste, son recursos federales diferentes de los que se les destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales.

"Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial número P./J. 8/2000 del Tribunal Pleno, consultable en la página 509, Tomo XI, febrero de 2000, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"‘Novena Época

"‘Instancia: Pleno

"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"‘Tomo: XI, febrero de 2000

"‘Tesis: P./J. 8/2000

"‘Página: 509

"‘APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales.’

"Precisadas las características esenciales de las aportaciones federales, se pasa a determinar el porqué el numeral 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, resulta inconstitucional.

"Tal como quedó señalado, dentro de las aportaciones federales se encuentra el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, cuyo sustento legal es el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, que establece:

"‘Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros:

"‘a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural, y

"‘b) Fondo de Infraestructura Social Estatal: obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.

"‘En caso de Municipios, éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal que les corresponda para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate.

"‘Adicionalmente, los Estados y Municipios podrán destinar hasta el 3% de los recursos correspondientes en cada caso, para ser aplicados como gastos indirectos a las obras señaladas en el presente artículo. Respecto de dichas aportaciones, los Estados y los Municipios deberán:

"‘I.H. del conocimiento de sus habitantes, los montos que reciban las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;

"‘II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar;

"‘III. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados;

"‘IV. Proporcionar a la Secretaría de Desarrollo Social, la información que sobre la utilización del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le sea requerida. En el caso de los Municipios lo harán por conducto de los Estados, y

"‘V. Procurar que las obras que realicen con los recursos de los fondos sean compatibles con la preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable.’

"Del numeral transcrito, se desprende que los recursos provenientes del citado fondo, sólo podrán destinarse al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema.

"En concordancia con lo anterior, la propia Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 46, dispone:

"‘Artículo 46. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantías, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42 y 45 de esta ley.

"‘Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en los citados artículos.’

"En el ámbito local, el Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, en materia del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, señala lo siguiente:

"‘Artículo 299. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban el Estado y los Municipios (sic) podrán destinar única y exclusivamente a financiar obras y acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a la población que se encuentre en condiciones de rezago social y de pobreza extrema, en cada uno de los rubros siguientes:

"‘A) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal:

"‘I. Agua potable, drenaje, letrinas y alcantarillado;

"‘II. Urbanización municipal;

"‘III. Electrificación rural y de colonias pobres;

"‘IV. Infraestructura básica de salud y educativa;

"‘V. Mejoramiento de vivienda;

"‘VI. Caminos rurales;

"‘VII. Infraestructura productiva rural.

"‘B) Fondo de Infraestructura Social Estatal: Para obras y acciones de beneficio regional o intermunicipal.’

"En concordancia con la Ley de Coordinación Fiscal, el Estado de Chiapas, expresamente, regula a qué serán destinados los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal.

"En el caso particular, la norma que se tilda de inconstitucional, establece que los recursos que reciban los Municipios correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, podrán destinarse para el pago de obligaciones contraídas por los propios Municipios, con autorización del Congreso Local e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a favor de la Federación, del Estado, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"En este sentido, la norma combatida vulnera el orden constitucional por lo siguiente.

"La norma cuya invalidez se solicita permite que en el Estado de Chiapas las aportaciones federales se destinen al pago de obligaciones contraídas por los Municipios, cuando de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social que reciban los Municipios, deben ser destinadas exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema, por lo que, en consecuencia, resultan vulnerados los preceptos 16, 73, fracción XXX, 74, fracción IV, 124, 133 y 134 de la Constitución Federal.

"A fin de comprender con mayor precisión la inconstitucionalidad del precepto 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, conviene analizar el principio general de administración pública hacendaria, que rige para los Municipios, los Estados, el Distrito Federal y la Federación.

"En el ámbito de los Ayuntamientos, la hacienda municipal se prevé en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en la que se establece como prerrogativa de los mismos el régimen de libre administración hacendaria.

"De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la citada disposición constitucional, se llega a la conclusión de que la hacienda pública municipal comprende la totalidad de los ingresos activos y pasivos de los Municipios, pero sólo determinados conceptos quedan comprendidos dentro del régimen de libre disposición hacendaria, que son los que expresamente señala la fracción IV del artículo 115 de la Carta Fundamental.

"Sobre estos conceptos, los Municipios pueden disponer libremente de su hacienda para los fines públicos establecidos en las leyes, de tal forma que puedan ejercer y aplicar los recursos que integran su hacienda y que están comprendidos dentro del régimen de la libre administración hacendaria, en la forma y términos que consideren convenientes, siempre y cuando, se ajusten a las disposiciones legales que los rigen y para los fines públicos previstos.

"En las entidades federativas, incluyendo el Distrito Federal, rige el principio de libre administración hacendaria, en tanto que, al contar con una hacienda pública integrada por diversos conceptos y que debe destinarse a satisfacer sus necesidades, deben gozar de libertad para administrar y disponer de sus recursos económicos, a efecto de ejercerlos y aplicarlos para los fines públicos a que deben destinarse.

"Por su parte, la Federación también cuenta con una hacienda pública federal, que le corresponde administrar y disponer conforme a las disposiciones que la rigen, por tanto, respecto de los recursos económicos que la integran, tiene la facultad de ejercicio y aplicación, para los fines públicos en que deben destinarse conforme a las disposiciones legales aplicables.

"Considerando los diferentes niveles de gobierno en que se divide nuestro sistema federal, que comprende un ámbito de competencia determinado en el que cada nivel ejerce sus facultades, que cada uno cuenta con una hacienda pública integrada por diversos conceptos y que respectivamente se rige por sus propias disposiciones, debe concluirse que el principio de libre administración pública, inmerso en nuestra Carta Fundamental, rige para los Municipios, los Estados, el Distrito Federal y la Federación.

"Por tanto, acorde con sus respectivos ámbitos de competencia y conforme a las disposiciones que a cada uno le es aplicable, deben administrar sus haciendas públicas, a efecto de poder ejercer y aplicar los recursos económicos que les corresponden para sus fines públicos.

"Lo anterior es acorde con el sistema federal que consagra el artículo 124 de la Constitución Federal, en virtud del cual las facultades que no están expresamente concedidas por la Ley Fundamental a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, en este contexto, tratándose de la hacienda pública, la Federación tiene facultades expresas para administrar sus recursos y, en lo tocante a las haciendas estatales y al Distrito Federal, deben entenderse reservadas a favor de cada entidad federativa, así como para los Municipios. En estas condiciones, cada nivel de gobierno es el competente para disponer y ejercer sus propios recursos públicos para la satisfacción de sus necesidades en términos de las leyes correspondientes.

"Sin perjuicio del respectivo ámbito de competencia de cada nivel de gobierno y del principio de libre administración hacendaria que rige para cada uno en lo individual, es el caso que determinados recursos de un nivel de gobierno, en aras de dicho principio y consecuentemente en función de su libre disposición y aplicación, se destinan a favor de otro nivel de gobierno para su fortalecimiento y para coadyuvar en determinadas materias específicas.

"Sin embargo, en las aportaciones federales, aunque pasan a formar parte de la hacienda pública del ente al que se beneficia, prevalecen las disposiciones del que los destina para tal efecto, de tal manera que para esos recursos continúan rigiendo las disposiciones legales que originariamente los prevé y que son las que establecen dicho destino y aplicación, por lo que en estos casos, los beneficiarios de los mismos no pueden disponer libremente de estos recursos, sino en estricta aplicación, para los fines que prevén las leyes que las regulan.

"En efecto, sea que se trate de Estados o de la Federación, la actividad financiera se desarrolla no sólo por el Gobierno de la Unión, sino también por los Gobiernos Locales (Estados, Distrito Federal o Municipios), cada uno en su respectivo ámbito de competencia, lo que eventualmente genera problemas de coordinación entre la actividad de cada nivel de gobierno, que puede referirse tanto a la coordinación entre la prestación del servicio y al monto de los gravámenes necesarios para prestarlo, como al control del nivel conjunto de gastos públicos y de la recaudación tributaria, para evitar que la superposición de varios sistemas fiscales conduzca a una excesiva presión impositiva, y en el caso del Gobierno Federal, impedir que la política financiera local obstaculice la de este último.

"Lo anterior ha motivado al establecimiento de sistemas de coordinación mediante la celebración de convenios acorde con las disposiciones que rigen los recursos respectivos, para que cada nivel de gobierno pueda disponer de sus recursos y cuando éstos se destinan a otro nivel de gobierno, se ajusten a las disposiciones legales del primero para su correcta y eficaz aplicación y destino para coadyuvar en materias específicas de interés común.

"Consecuentemente, se evidencia claramente que las aportaciones federales son recursos de origen federal, que se destinan para los Estados y los Municipios y supervisados por las autoridades federales, los cuales, por su naturaleza, se rigen por disposiciones federales, por lo que aunque pasan a formar parte de las haciendas estatales y municipales, no están comprendidos dentro del régimen de libre administración de estos últimos, pues es la Federación la que autoriza su destino y aplicación, de ahí que los otros niveles de gobierno no puedan disponer libremente de dichos recursos y, por el contrario, deben sujetarse, para su aplicación, a las disposiciones federales y convenios de coordinación respectivos.

"Al respecto cabe citar lo expuesto en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal, de 13 de noviembre de 1998, relativa al decreto que reforma la Ley de Coordinación Fiscal, que dice:

"‘... La iniciativa presentada en esa oportunidad fue enriquecida por las aportaciones sustantivas de esa honorable representación, de forma tal que además de los fondos de aportaciones federales inicialmente propuestos para la educación básica, los servicios de salud y la infraestructura social municipal, esa entidad soberana incluyó los Fondos de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal, así como el de Aportaciones Múltiples.’

"A fin de corroborar el hecho de que las aportaciones federales no se encuentran comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria, se transcribe el siguiente criterio jurisprudencial:

"‘Novena Época

"‘Instancia: Pleno

"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"‘Tomo: XI, febrero de 2000

"‘Tesis: P./J. 9/2000

"‘Página: 514

"‘HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.’

"Por todo lo expuesto, resulta incuestionable que el numeral 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, que se tilda de inconstitucional, es violatorio de los artículos 16, 73, fracción XXX, 74, fracción IV, 124, 133, y 134 de la Constitución Federal, toda vez que establece reglas distintas en materia de aportaciones federales que, por su naturaleza y por las razones anteriores, deben regularse conforme a las disposiciones que al efecto prevé la citada Ley de Coordinación Fiscal.

"En efecto, siendo recursos de naturaleza federal que se rigen por disposiciones federales, respecto de los cuales la Federación dispone su destino en su respectivo ámbito de competencia, conforme al principio de libre administración pública hacendaria, los Estados no pueden establecer reglas distintas sobre sus destinos, por lo que la disposición impugnada, al contrariar los lineamientos generales establecidos por la Ley de Coordinación Fiscal, contraviene el ámbito de facultades de la Federación.

"De conformidad con los numerales 74, fracción IV y 134 de la Carta Fundamental, el Gobierno Federal deberá administrar los recursos de que disponga, de tal manera que satisfaga los objetivos para los cuales están destinados; y, por otra parte, compete a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación.

"De lo anterior, se colige que los recursos económicos de que puede disponer el Gobierno Federal y los rubros en los que deben aplicarse, los establece la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el presupuesto de egresos de la Federación, en el que se prevén, para el ejercicio fiscal de 2004, en su artículo 12 y anexo 9 del mismo, lo siguiente:

"‘Capítulo II

"‘De las aportaciones federales

"‘Artículo 12. El gasto programable previsto para el Ramo General 33 Aportaciones Federales para entidades federativas y Municipios a que se refiere el anexo 1.C de este decreto, se distribuye conforme a lo establecido en el anexo 9 del mismo.

"‘Al menos el 25% de los recursos asignados dentro del ramo 33 Aportaciones Federales para entidades federativas y Municipios, en lo que respecta al fondo de aportaciones para la infraestructura social, podrán ser destinados, con la aprobación del Cabildo o del Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable, a actividades productivas del sector primario. Estos recursos podrán destinarse, además de lo permitido actualmente, a la adquisición de insumos, maquinaria y servicios en apoyo a las actividades agropecuarias.

"‘De igual manera, podrán mezclarse con recursos provenientes de otros programas federales, estatales o municipales.

"‘El resultado de la distribución entre las entidades federativas, de los recursos que integran los fondos a que se refiere este artículo, se presenta en el tomo II B de este presupuesto, con excepción del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, cuya distribución se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal.

"‘Los informes que proporcionen las entidades federativas y los Municipios a la Secretaría de Desarrollo Social, deberán apegarse a lo establecido en el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal. De conformidad con la fracción IV del artículo citado, la Secretaría de Desarrollo Social deberá emitir lineamientos y formatos para la entrega de dichos informes que permitan evaluar la evolución del gasto de los recursos a que se refiere el presente capítulo.

"‘Dichos informes se entregarán con periodicidad trimestral, a más tardar 15 días posteriores a la terminación del trimestre. La Secretaría de Desarrollo Social hará entrega de los informes a la Comisión de Desarrollo Social de la Cámara y tendrá la información disponible para consulta en su página electrónica, de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

"‘Asimismo, sobre las aplicaciones de estos recursos, las entidades federativas y los Municipios publicarán dichos informes en los órganos locales de difusión y pondrán a disposición del público en general a través de publicaciones específicas y medios electrónicos, así como comunicarán a la Secretaría de Desarrollo Social en cumplimiento de este párrafo, en términos de los lineamientos y formatos a que se refiere el párrafo cuarto de este artículo.’

"‘Anexo 9. Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (pesos).

"‘...

"‘Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que se distribuye en 23,511,637,500

"‘Estatal 2,849,610,465

"‘Municipal 20,662,027,035 ...’

"El artículo transcrito, establece que el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social podrá ser destinado, con la aprobación del Cabildo o del Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable, a actividades productivas del sector primario, pudiéndose destinar además -de lo permitido actualmente-, a la adquisición de insumos, maquinaria y servicios en apoyo a las actividades agropecuarias.

"En este orden de ideas, si la Federación debe ejercer sus recursos económicos en términos del presupuesto de egresos de la Federación, el que a su vez, en materia de aportaciones federales, remite a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, es de concluirse que la norma que se tilda de inconstitucional, contraviene lo dispuesto en el artículo 33 de la citada Ley de Coordinación Fiscal y, consecuentemente, es conculcatoria del artículo 134, primero y cuarto párrafos, en relación con el 74, fracción IV, ambos de la Constitución Federal, en tanto que afectan el principio de libre administración pública hacendaria federal, respecto de los recursos señalados, que sólo compete a la Federación su regulación.

"Consecuentemente, al regular la norma combatida el destino de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, violenta los postulados fundamentales estatuidos en los artículos 73, fracción XXX y 74, fracción IV, de la Constitución General de la República, puesto que tales numerales prevén, como facultad exclusiva del Congreso de la Unión, la de determinar, ya sea a través de la Ley de Coordinación Fiscal o del presupuesto de egresos de la Federación, el destino de las aportaciones federales.

"Al respecto, resultan aplicables las siguientes tesis jurisprudenciales:

"‘Novena Época

"‘Instancia: Pleno

"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"‘Tomo: XV, enero de 2002

"‘Tesis: P./J. 138/2001

"‘Página: 915

"‘APORTACIONES FEDERALES TRANSFERIDAS AL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ Y SUS MUNICIPIOS. EL DECRETO NÚMERO 68, PUBLICADO EL TREINTA DE DICIEMBRE DE DOS MIL EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE ESA ENTIDAD, EN CUANTO ADICIONÓ EL CUARTO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 81 Y EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 10, AMBOS DE LA LEY PARA LA ADMINISTRACIÓN CORRESPONDIENTE, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las aportaciones federales son recursos que destinan y supervisan las autoridades federales para los Estados y los Municipios que, dada su especial naturaleza, se rigen por disposiciones federales y, por tanto, aun cuando pasan a formar parte de las haciendas estatales y municipales, no están comprendidas dentro del régimen de libre administración de estos últimos, pues es la Federación la que autoriza su destino y aplicación y, por ende, los otros niveles de gobierno no pueden disponer libremente de dichos recursos pues, por el contrario, deben sujetarse a lo dispuesto en los ordenamientos federales. Por lo tanto el cuarto párrafo del artículo 81 y el párrafo tercero del artículo 10, ambos de la Ley para la Administración de las Aportaciones Transferidas al Estado y Municipios de San Luis Potosí, adicionados mediante Decreto Número 68, publicado el treinta de diciembre de dos mil en el Periódico Oficial de la entidad, al prever que el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos entregarán a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local, para la realización de su función fiscalizadora en relación con los fondos de aportaciones federales, el uno punto cinco por ciento del monto total de cada uno de esos fondos, lo que será considerado como gasto indirecto para efectos de la aplicación de dichos recursos, transgreden los artículos 134, primer y cuarto párrafos, en relación con el diverso 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que afectan el principio de libre administración pública hacendaria federal, pues el destino y la regulación de tales recursos son competencia exclusiva de la Federación. Lo anterior es así, con independencia de que dicha transferencia se pretenda autorizar a través de un 'convenio entre las partes', ya que tales recursos son gastos predeterminados que deben aplicarse en su integridad a los fines para los cuales fueron contemplados, por lo que en forma alguna puede alterarse su destino.’

"‘Novena Época

"‘Instancia: Pleno

"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"‘Tomo: XIX, junio de 2004

"‘Tesis: P./J. 43/2004

"‘Página: 873

"‘APORTACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 34 BIS DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE MICHOACÁN, QUE ESTABLECE REGLAS SOBRE ELLAS, CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 134, PÁRRAFOS PRIMERO Y CUARTO, Y 74, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La administración pública hacendaria de los recursos federales compete a la Federación conforme al presupuesto de egresos (que remite a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal), así como a los artículos 134, párrafos primero y cuarto, y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que a dicha Federación le corresponde expedir las disposiciones que normen el uso y destino de las aportaciones federales. El artículo 34 Bis de la Ley de Hacienda de Michoacán al establecer «Para efectos de la determinación y pago del impuesto que regula este capítulo, que se cause por las remuneraciones al personal transferido al Estado con motivo de la descentralización de los servicios de educación y salud, el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del gobierno Federal, quien deberá transferir mensualmente el importe correspondiente, calculado sobre el monto que se asigne en el presupuesto de egresos de la Federación para esta entidad, correspondiente a los conceptos de servicios personales, en los siguientes fondos de aportaciones federales: a) Para la Educación Básica y Normal, b) Para los Servicios de Salud, c) Para la Educación Tecnológica y de Adultos. -Asimismo, se deberá transferir al Gobierno del Estado el monto equivalente de este impuesto, que derive del costo asumido por la Federación, tratándose del personal Estatal homologado al Federal transferido. Adicionalmente, el gobierno Federal, transferirá al Gobierno del Estado, el cincuenta por ciento del monto del impuesto a cargo de éste, que se cause por la remuneración al personal al servicio de las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado, con base en convenios suscritos con el Gobierno Federal, en los que se asumió el compromiso de cubrir el costo de operación por partes iguales.» infringe el principio de libre administración pública hacendaria federal respecto de los recursos señalados y, consecuentemente, es violatorio de los mencionados preceptos constitucionales.’

"En esta tesitura, el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, rompe con el principio fundamental de competencia constitucional previsto en el numeral 16 de la Carta Magna, toda vez que dicha norma combatida establece el destino de las aportaciones federales, lo cual evidentemente va en contra del marco legal y constitucional que regula lo relativo a las aportaciones federales.

"De igual forma, el numeral que se combate, violenta el precepto 124 de la Constitución Federal, puesto que prevé que lo no expresado a favor de la Federación se entenderá reservado a los Estados, circunstancia que en el caso en particular no aplica, ya que el único ente capaz para establecer el destino de dichos recursos, es el Congreso de la Unión.

"Consecuentemente, el numeral tildado de inconstitucional, también vulnera el artículo 133 de la Carta Magna, que consagra el principio de supremacía constitucional, imponiendo la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma Norma Suprema, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones.

"Efectivamente, dado que el precepto que se combate contradice lo dispuesto en los artículos 16, 73, fracción XXX, 74, fracción IV, 124 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es incuestionable que rompe con la supremacía constitucional, puesto que dicha norma pretende ubicarse por encima de la Constitución Federal.

"Cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. En este sentido, es incuestionable que el Estado de Chiapas pretendió, a partir de la norma que se impugna, homologar las características de las participaciones federales a las aportaciones federales, situación que rompe el esquema constitucional citado.

"En mérito de lo expuesto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar inconstitucional el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, al contradecir y, consecuentemente, vulnerar lo establecido en los preceptos 16, 73, fracción XXX, 74, fracción IV, 124, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

CUARTO. Mediante proveído de siete de diciembre de dos mil cuatro, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 29/2004 y, por razón de turno, designó a la señora M.M.B.L.R. para que actuara como instructora en el procedimiento.

Por auto de la misma fecha la señora Ministra instructora admitió a trámite la acción relativa, ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas, al rendir su informe por medio del consejero jurídico del gobernador del Estado, manifestó lo siguiente:

"En primer término, antes de describir otras consideraciones de derecho, que llevan como fin determinar la constitucionalidad del precepto legal cuya invalidez se solicita, es necesario destacar que el impetrante, en su demanda considera que, la autoridad emisora del artículo 321 del Código de (sic) Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, es el Honorable Congreso del Estado, señalamiento que es, a todas luces inexacto, ya que en términos de lo establecido en el artículo 83 de nuestra Constitución Local, cualquier reforma o adición a la Ley Fundamental de esta entidad federativa, para ser parte de la misma requiere: que el Congreso del Estado con la aprobación de las dos terceras partes, de los diputados presentes acuerden a discusión el proyecto de reformas o adiciones; que el proyecto se publique en el Periódico Oficial del Estado y que la mayoría de los Ayuntamientos otorguen su aprobación dentro de los 30 días siguientes a aquel, en que hubiere comunicado el proyecto de reformas y/o adiciones.

"En ese contexto, el aludido artículo 83, de la Constitución Local establece:

"‘Artículo 83. Para que las adiciones y reformas a la presente Constitución puedan ser parte de la misma, se requiere:

"‘I. Que el Congreso del Estado, con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes, acuerden a discusión el proyecto de reformas y/o adiciones;

"‘II. Que el proyecto se publique en el Periódico Oficial del Estado; y

"‘III. Que la mayoría de los Ayuntamientos den su aprobación dentro de los treinta días siguientes a aquel en que hubiere (sic) publicada el proyecto de reformas y/o adiciones, entendiéndose que su abstención es aprobación.’

"De esta manera, resulta evidente que, el Constituyente Permanente de esta entidad federativa, está conformado por el honorable Congreso del Estado y los Cabildos de los Ayuntamientos, en consecuencia se tiene que, las reformas y adiciones a la Constitución Local, no son facultad exclusiva del Poder Legislativo del Estado, sino del Constituyente Permanente conformado por distintos órganos de gobierno.

"En segundo término, resulta equivocada la apreciación que hace el impetrante, en el sentido de que el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública del Estado de Chiapas es violatorio de los artículos 16, 73, fracción XXX, 74, fracción IV, 124, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por los siguientes aspectos:

"1. En materia hacendaria, los Municipios se encuentran dotados de autonomía jurídica para la administración de sus bienes, riquezas y sus deudas, es decir, los elementos que conforman la hacienda pública municipal. Así lo consagra la fracción IV, del artículo 115, de nuestra Carta Magna, que puntualmente dispone:

"‘Título quinto

"‘De los Estados de la Federación y del Distrito Federal

"‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"‘...

"‘IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará del rendimiento de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"‘a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles

"‘Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"‘b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"‘c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.’

"Del citado precepto constitucional, se advierte notoriamente que el legislador federal consagró a favor de los Municipios, la posibilidad jurídica de poder organizar su régimen interior y encauzar su conducta gubernativa dentro de él, siempre y cuando sea sobre la base del respeto de las normas federales, de la observancia a las prohibiciones constitucionales y del cumplimiento a las obligaciones que la Carta Magna les impone, institución mejor conocida como ‘autonomía municipal’.

"2. Por su especial naturaleza, la autonomía municipal comprende el manejo libre de su hacienda pública, tal como lo dispone el precepto constitucional arriba citado, considerando dentro de ésta las contribuciones, participaciones federales y los ingresos que obtenga por los servicios públicos que proporcionen. En ese orden de ideas, el diccionario jurídico temático Oxford, especializado en derecho fiscal, define a la hacienda pública de la siguiente manera:

"‘Hacienda pública. Es el conjunto de bienes que una entidad pública (Federación, Distrito Federal, Estados, Municipios) posee en un momento dado para la realización de sus atribuciones, así como de las deudas a su cargo.’

"Por su parte, en este precepto constitucional encontramos los siguientes elementos que, a partir de su definición nos permitirán integrar una primera conclusión en el presente argumento:

"Contribuciones. Son las cargas unilaterales establecidas por la ley y (sic) a los habitantes de un Estado, destinadas a satisfacer el gasto público.

"Recursos públicos. Los recursos públicos son aquellos bienes en dinero, en especie, fondos, valores y créditos que tiene derecho a percibir el Estado en sus funciones de derecho público o privado, así como aquellos que se originen de la coordinación y colaboración con los Municipios y la Federación para financiar el gasto público.

"Gasto público. Conjunto de erogaciones que realizan el Gobierno Federal, Estatal o Municipal, incluidos los Poderes Legislativo y Judicial, y el sector paraestatal en sus respectivos niveles, en ejercicio de sus funciones.

"Ingresos. Son los que obtiene el Estado en ejercicio de su soberanía. Es otra forma de referirse a los tributos. Ingreso del Estado significa riqueza que éste obtiene con fundamento con la ley, y formado por parte del patrimonio de los particulares, así como de la explotación de su propio patrimonio y del crédito público encaminado a sufragar los gastos de carácter público.

"En consideración de todo lo anterior, a manera de una primera conclusión, tenemos que la hacienda pública municipal, se encuentra conformada por los bienes, ingresos y deudas a su cargo y que el gasto público se encuentra conformado por aportaciones estatales y federales que provengan de los ingresos que la Federación y el Estado obtienen por el cobro de contribuciones.

"De estos rubros, encontramos lo que en la especie nos interesa y que motivó la litis constitucional que nos ocupa, los ‘fondos’, que, de conformidad con el Código de la Hacienda Pública del Estado, en su artículo 310, se administrarán de la siguiente manera:

"‘Sección II

"‘Del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios

"‘Artículo 310. Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios se determinarán anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación, y serán enterados a los Municipios por conducto del Gobierno del Estado a través de la Secretaría de Hacienda.’

"3. Contrariamente a lo aseverado por el impetrante, en el sentido de que se violenta la voluntad del legislador federal, porque las aportaciones contempladas en el Ramo 26 del presupuesto de egresos de la Federación, son independientes y constituyen una ayuda adicional hacia los Estados y Municipios, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, es precisamente el instrumento financiero que permite a los Ayuntamientos a (sic) cumplir con sus obligaciones financieras, atender necesidades de seguridad pública, impulsar el desarrollo de proyectos productivos y los requerimientos de infraestructura municipal, así como el desarrollo institucional. Así lo disponen expresamente el artículo 311, en relación con el 313 del citado código hacendario del Estado de Chiapas, que literalmente establecen:

"‘Artículo 311. Los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios deberán ser canalizados prioritariamente a la satisfacción de sus requerimientos, encauzándolos a los siguientes objetivos.

"‘I. Cumplir con sus obligaciones financieras;

"‘II. Atender las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes;

"‘III. Impulsar el desarrollo de sus comunidades a través de proyectos productivos.

"‘IV. Atender los requerimientos relacionados a la infraestructura municipal;

"‘V. Apoyar programas de desarrollo institucional municipal.’

"‘Artículo 313. Los Ayuntamientos con deudas contraídas con el Gobierno del Estado o con instituciones financieras, deberán cubrirlas con los recursos de este fondo.’

"Consecuentemente, resulta inoperante el argumento vertido por el actor toda vez que el precepto legal cuya invalidez se solicita, no es autónomo en su interpretación, es decir, es producto del diseño legislativo sistematizado y funcional con los preceptos arriba señalados, atendiendo al principio de unidad jurídica del ordenamiento que nos ocupa, por lo que, en su caso, los preceptos indicados se aplican de manera conjunta y armónica.

"4. Con independencia de esto, podrá advertir honorable Ministra, que existe confusión por parte del impetrante en el manejo de conceptos hacendarios que en la legislación chiapaneca se utilizan, toda vez que los recursos a que se refiere el multicitado artículo 321, son aquellos provenientes de ‘participaciones’ y no de aportaciones como equivocadamente afirma en la foja 17, ab initio, ‘las aportaciones federales no se encuentran comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria.’

"Esto es así, porque la concepción gramatical del concepto participaciones, señala las características que conllevan a considerar como tales, los recursos que integran los fondos de este ramo destinado a los Municipios por conducto de las autoridades hacendarias de las entidades federativas; así lo describe el diccionario especializado en materia fiscal, nos dice que debe entenderse por éstas lo siguiente:

"Participaciones. Las participaciones tienen ese nombre porque son parte de los ingresos fiscales de la Federación o de los Estados que un nivel de gobierno transfiere a otro por diversas razones.

"Consecuentemente, como se señaló anteriormente, (sic) el artículo 311 del Código de la Hacienda Pública del Estado, el fondo de aportaciones se integra con ingresos fiscales de la Federación, destinados anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación en el Ramo 26 y su objeto final es, servir para diversos objetivos, entre ellos, el pago de obligaciones financieras, entendiendo por tales, a aquellas que resulten del desarrollo de programas previstos en este mismo artículo y a las que se refiere precisamente el artículo 321, materia de la presente litis constitucional, en consecuencia, al establecerse la excepción a la regla general del embargo de los fondos, el legislador chiapaneco dispuso:

"‘Artículo 321. Los recursos que reciban los Municipios, de los fondos a que se refieren las secciones I y II de este capítulo, y sus accesorios, no serán embargables bajo ninguna circunstancia, ni gravarlas o afectarlas en garantías, ni susceptibles de destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en esta sección, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios con autorización del H. Congreso del Estado e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la Secretaría de Hacienda, a favor de la Federación, Estado, instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.’

"Habida cuenta de lo anterior, resulta evidente que, tanto la libertad hacendaria de los Municipios, institución tutelada por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como la constitucionalidad en el manejo de los fondos para el fortalecimiento municipal, se encuentran equilibradas en la legislación hacendaria del Estado, porque es precisamente la intención del precepto legal cuya invalidez se solicita, contrariamente a lo que señala el actor en su escrito de demanda.

"A mayor abundamiento, resulta ilustrativo señalar que, en alcance a la interpretación literal del concepto participaciones, ese más Alto Tribunal de la nación, de manera integradora, los ha diferenciado en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, que se cita a continuación:

"‘HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de la libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.’

"En razón de esto, resulta incuestionable que los recursos provenientes de participaciones y que forman parte de este fondo de fortalecimiento municipal, se encuentren sujetos al régimen de libertad hacendaria, aunque para el caso específico del pago de obligaciones financieras, contraídas con motivo del desarrollo de los objetivos de dicho fondo, requieran de la autorización previa del Congreso del Estado de Chiapas y de su inscripción en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la Secretaría de Hacienda.

"5. Como una tercera consideración y con independencia de lo anteriormente expuesto, resulta indispensable hacer del conocimiento de esa honorable autoridad resolutora que el multicitado precepto legal no es de reciente creación legislativa, sino que, desde diciembre del año 1999 y por cuestiones que obedecen al aseo legislativo, en recientes fechas se consideró necesario reformarlo para sustituir el concepto ‘Secretaría de Hacienda’, por el de ‘Secretaría’.

"Esto significa que el supuesto normativo contenido en dicho precepto, en ningún momento resulta ser de nueva creación, por lo que en su oportunidad, el actor en la presente acción de inconstitucionalidad, debió recurrir por la misma vía su contenido esencial, y no como lo hace en el caso que nos ocupa, porque la esencia legislativa del ordenamiento cuestionado, tiene aplicación y vigencia en nuestra entidad, durante poco más de 4 años.

"De ello se colige que la acción intentada se endereza en contra de un supuesto jurídico que ya ha producido consecuencias, esto es, que ha tenido aplicación práctica y no requiere de ningún otro acto de aplicación para perfeccionarse, además de que, con las modificaciones legislativas que el legislador chiapaneco le proporcionó, no se afecta de ninguna forma, la esencia del supuesto jurídico, de lo contrario, estaríamos ante otro supuesto normativo, totalmente diferente al que establece el artículo 321.

"Así, conforme a la teoría de los componentes de la norma, debe considerarse que el supuesto y la consecuencia de esta disposición normativa ya se perfeccionaron, por lo tanto, con la modificación legislativa realizada, no se crea un nuevo supuesto y tampoco una nueva consecuencia; de lo contrario, cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, que no es el caso que nos ocupa y, por ende, los actos o supuestos que habrán de generarse bajo el imperio del supuesto jurídico posterior, tendrán las mismas consecuencias que a tal supuesto se vinculan.

"Por todo lo anteriormente expuesto, podrá verificar señora Ministra instructora que, en la presente litis constitucional, con independencia de los argumentos de fondo vertidos por la parte actora, en términos del artículo 72 de la multicitada ley reglamentaria, es procedente desestimar los conceptos de invalidez vertidos por el procurador general de la República, en virtud de que, como se ha acreditado en el presente informe, no existe violación alguna a los preceptos constitucionales aludidos por el impetrante por ser equivocada la concepción de los términos que integran el Fondo de Participaciones para el Fortalecimiento Municipal, a que se refiere el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública del Estado de Chiapas, por lo que resulta evidente que la libertad hacendaria que la fracción IV del artículo 115 de nuestra Carta Magna consagra a favor de los Municipios, queda a salvo."

SEXTO. Previos los trámites legales correspondientes y una vez cerrada la instrucción, el nueve de febrero de dos mil cinco se procedió a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se hace valer por el procurador general de la República en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Chiapas por la expedición y promulgación del decreto publicado el cinco de noviembre de dos mil cuatro, mediante el cual se reformó el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para ese Estado, que establece:

"Artículo 321. Los recursos que reciban los Municipios de los fondos a que se refieren las secciones I y II de este capítulo, y sus accesorios, no serán embargables bajo ninguna circunstancia, ni gravarlas o afectarlas en garantía, ni susceptibles de destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en esta sección, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización del H. Congreso del Estado e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la secretaría, a favor de la Federación, Estado, instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana."

El mismo precepto fue aclarado mediante la fe de erratas publicada en el órgano de difusión local el diecisiete de noviembre de dos mil cuatro para incorporar los vocablos "podrán" y "ser" de manera que quedó redactado de la siguiente manera:

"Artículo 321. Los recursos que reciban los Municipios de los fondos a que se refieren las secciones I y II de este capítulo, y sus accesorios, no serán embargables bajo ninguna circunstancia, ni podrán gravarlas o afectarlas en garantía, ni ser susceptibles de destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en esta sección, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización del H. Congreso del Estado e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la secretaría, a favor de la Federación, Estado, instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana."

SEGUNDO. En primer lugar se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.

El primer párrafo del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

Conforme a este artículo, el cómputo del plazo para promover la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó en el medio de difusión oficial la norma impugnada.

El decreto de referencia, por el que se adicionó el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, se publicó en el Periódico Oficial de esa entidad el viernes cinco de noviembre de dos mil cuatro; por tanto, el plazo de treinta días naturales para ejercer esta vía inició el sábado seis de noviembre de dos mil cuatro y venció el domingo cinco de diciembre del mismo año.

En el caso, la acción de inconstitucionalidad se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación, el lunes seis de diciembre de dos mil cinco, esto es, al día hábil siguiente al en que feneció el plazo legal para promover la acción.

No es obstáculo para la conclusión anterior la afirmación que hace el Congreso demandado (foja doscientos diecinueve) en el sentido de que la demanda es extemporánea porque el artículo 321 reclamado originalmente se publicó desde el diecisiete de diciembre de dos mil tres, toda vez que al haberse reformado el mismo, aunque sea sólo en un vocablo, o incluso reproduciendo el texto conocido, constituye un nuevo acto legislativo que permite su impugnación a través de la presente vía, y la circunstancia de que no se hubiese hecho tal cuestionamiento contra la versión inicial del precepto, no conlleva el consentimiento de su actual contenido, pues al desaparecer una norma y sustituirse por otra, se genera una nueva obligación a cargo de sus destinatarios que les permite igualmente reclamarla.

Similar criterio sustentó este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad 14/2001 y 13/2003, falladas en sus sesiones públicas correspondientes a los días siete de agosto de dos mil uno y once de mayo de dos mil cuatro, respectivamente.

TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación del promovente.

El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

Del precepto transcrito se advierte, que el procurador general de la República tiene la facultad de ejercitar acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal, por lo que al haberse impugnado el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, y tener éste el carácter de ley estatal, dicho servidor público se encuentra debidamente legitimado en la causa para promover la presente acción de inconstitucionalidad.

En cuanto a su legitimación en el proceso, se aprecia que compareció el licenciado M.R.M. de la Concha, quien acreditó su designación con la copia certificada de su nombramiento que obra a foja veintiséis del expediente.

CUARTO. El Congreso del Estado de Chiapas se encuentra legitimado en la causa, en atención a que comparece en la acción de inconstitucionalidad en defensa de un acto propio consistente en la emisión de la disposición legal reclamada; y en el proceso en virtud de que rindió su informe a través del presidente de su mesa directiva, diputado I.B.M., personalidad que acreditó con un ejemplar del Periódico Oficial del mismo Estado y que, de conformidad con lo establecido en el artículo 24, inciso k), de la ley orgánica que rige a ese órgano legislativo, cuenta con la facultad legal de representar al Congreso. Dicho precepto dispone lo siguiente:

"Artículo 24.

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

"...

"k) Tener la representación legal del Congreso del Estado y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

El gobernador del Estado de Chiapas igualmente tiene legitimación pasiva en la causa, por haber sido quien promulgó el precepto legal controvertido, y en el proceso, porque participó en la acción de inconstitucionalidad por conducto de su consejero jurídico, licenciado E.R.S., quien acreditó tener ese cargo con la copia certificada de su nombramiento que obra en la foja doscientos nueve del expediente.

El precepto en el que apoyó sus facultades para intervenir en la acción de inconstitucionalidad es el 44, fracción XIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Chiapas, el cual establece:

(Reformado primer párrafo, Periódico Oficial 7 de enero de 2004)

"Artículo 44. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Estatal, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

(Reformada, Periódico Oficial 10 de noviembre de 2004)

"XIV. Sustituir al Ejecutivo Estatal, exclusivamente para presentar demandas o su desistimiento, rendir informes, ofrecer pruebas, formular alegatos y presentar recursos en los juicios de amparo y demás medios de control constitucional federales y locales, en los que éste aparezca, como autoridad responsable."

QUINTO. En virtud de que las demandadas no ofrecieron argumento alguno para sostener la improcedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, se pasa al estudio del único concepto de invalidez planteado en la demanda, el cual conforme al sistema legal de distribución de aportaciones federales es infundado, como se demuestra a continuación.

Ante todo se debe precisar que el análisis de las violaciones a la Norma Fundamental alegadas se llevará a cabo de manera indirecta, ya que el origen y destino de las aportaciones federales se encuentran regulados en la Ley de Coordinación Fiscal, lo cual implica que al no tener tales recursos un rango constitucional, el análisis de los conceptos de invalidez necesariamente está asociado a la presunta infracción a dicho ordenamiento legal secundario, tal como se autoriza en el siguiente criterio jurisprudencial:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una acción de inconstitucionalidad, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., febrero de 1999, tesis P./J. 4/99, página 288).

Lo anterior se sostiene en atención a que este tipo de recursos económicos conocidos como aportaciones federales, fueron instituidos en la Ley de Coordinación Fiscal hasta el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, en que se publicó el decreto de reformas respectivo que adicionó un capítulo V a dicha ley, el cual fue precedido de la exposición de motivos que a continuación se transcribe en la parte que interesa:

"Cámara de Origen: Cámara de Diputados

"Exposición de motivos

"México, D.F. a 10 de noviembre de 1997

"Iniciativa del Ejecutivo

"CC. Secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión

"El federalismo constituye una aspiración que surge con la Independencia, en correspondencia con el mosaico regional de nuestro país. Luego de un continuo proceso de evolución y consolidación, esta aspiración histórica hoy se expresa en la voluntad de los mexicanos de que la unidad nacional se integre y nutra con la diversidad de sus regiones.

"Un federalismo renovado se erige como la forma de organización política más adecuada para un México más democrático, justo y equilibrado. En este marco, el Poder Ejecutivo Federal promueve una amplia redistribución de funciones de decisión y operación de las políticas públicas para acercarías (sic) a la población que se beneficia de ellas.

"Por ello, en la presente administración se están dando pasos definitivos, para que nuestro federalismo avance no sólo políticamente sino también, como complemento indispensable, en el ámbito económico.

"Al efecto, nuestro régimen fiscal prevé un esquema de coordinación entre la Federación y las entidades que lo integran, con el fin de coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas públicas locales, redistribuyendo la recaudación federal en la forma más justa y equilibrada posible y evitando la proliferación de regímenes fiscales que por su diversidad, se constituyan en un obstáculo para el buen desarrollo de la vida nacional.

"Sin embargo, somos conscientes de que ni los recursos son suficientes, ni los esquemas de distribución son siempre los más adecuados.

"En ese orden de ideas, la iniciativa de reformas y adiciones que someto a la consideración de esa soberanía, tiene por objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas locales e inclusive municipales en dos ámbitos: el presupuestario a través de la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades especificas; y en el tributario mediante la asignación a los Municipios del 50% de la recaudación que se obtenga a partir del 1o. de enero de 1998, respecto de las personas ahora ubicadas en la economía informal, que se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes.

"El detalle y fundamentación de dichas propuestas es el siguiente:

"I. En el ámbito presupuestario federal

"Ante la insuficiencia de recursos tributarios para las entidades federativas y sus Municipios, los presupuestos de egresos federales aprobados por esa H. Cámara de Diputados en los últimos lustros (sic) han planteado programas de apoyo federal a la satisfacción de las necesidades más sentidas de la población, principalmente la educación básica, la atención de la salud y el desarrollo de la infraestructura básica municipal.

"Con esta primera parte de la iniciativa, se propone a esa soberanía institucionalizar el apoyo que la Federación ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los Municipios les corresponden como participación en la recaudación federal.

"Así pues, en adición y con independencia al referido concepto de recaudación federal participable, se propone dar permanencia a los recursos que la Federación aporta para el mejor desarrollo de las actividades que se han descentralizado a las entidades en los últimos años.

"Con tal motivo, propongo la adición a la Ley de Coordinación Fiscal de un nuevo capítulo el V, que se denomine ‘De los Fondos de Aportaciones Federales’ destinados específicamente a coadyuvar a las siguientes actividades de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios:

"1. La educación básica;

"2. Los servicios de salud; y

"3. La infraestructura social municipal.

"En consonancia con esta iniciativa, y en atención a la demanda de fortalecer el nuevo federalismo, el Ejecutivo a mi cargo ha sometido a la consideración de la H. Cámara de Diputados, como parte del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio de 1998, la incorporación de un nuevo ramo -el 33- por medio del cual se transferirán los recursos para la constitución de sendos fondos de recursos de origen federal.

"Tales fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de merecer la aprobación del H. Congreso de la Unión, en los términos dispuestos en el capítulo que los contiene y, en caso de requerirse en el futuro para proveer a su exacta observancia, en los reglamentos específicos que de él emanen.

"A continuación, procedo a explicar y fundamentar la creación de cada uno de dichos fondos de aportación federal.

"1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica

"...

"3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal.

"La iniciativa que someto a la consideración de esa soberanía, introduce al régimen jurídico de aportaciones federales, las erogaciones destinadas al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, que han venido siendo reguladas por el Presupuesto de Egresos de la Federación, como parte de los recursos del Ramo 26, ‘Superación de la Pobreza’.

"En esta iniciativa se propone que en los presupuestos de egresos de la Federación, se determinen anualmente recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.037% de la recaudación federal participable, a efecto de contar con un marco que servirá de base para la determinación del monto de las aportaciones federales que anualmente integrarán el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal. Cabe señalar que estas aportaciones son ¡independientes (sic) y adicionales a las participaciones de los Estados y Municipios en la recaudación federal participable, ya que constituyen recursos federales diferentes.

"Con el objeto de que el monto mensual de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal que se transfieran a los Municipios, se encuentre al margen de cualquier consideración de carácter político en suministración (sic) la iniciativa prevé que dichos recursos federales serán enterados mensualmente por partes iguales a los Municipios, a través de las entidades federativas, con base en las estimaciones que se tengan de la recaudación federal participable.

"A efecto de garantizar el cumplimiento de los objetivos y estrategias de la política de desarrollo social y de superación de la pobreza, se propone que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal que reciban los Municipios, se destinen exclusivamente a financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de su población en condiciones de rezago social y de pobreza extrema, en los rubros que expresamente se señalan, destinándose hasta un 2% de dichos recursos al desarrollo institucional municipal, a través de la formulación de programas específicos que serán convenidos entre el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate.

"Con el objeto de buscar los mayores índices de transparencia, eficiencia, eficacia y honradez en el manejo de los recursos del fondo de referencia, la iniciativa obliga a los Municipios a informar a las comunidades sobre el monto, manejo y resultados de la aplicación de dichos recursos; a promover la participación de éstas en el destino, aplicación y vigilancia de los mismos y en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar; así como a proporcionar a la Secretaría de Desarrollo Social la información que respecto a la utilización del fondo les sea requerida.

"A fin de que los recursos que integran este fondo se distribuyan equitativamente entre las entidades federativas, conforme a la situación de pobreza extrema prevaleciente en cada una de ellas, se incorpora una fórmula que permite identificar los índices de pobreza extrema de cada entidad federativa, mediante criterios definidos y transparentes, en razón de necesidades básicas definidas por ingreso por persona, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad de espacio de la vivienda, disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar y disponibilidad de drenaje, que sirven para comparar la situación de pobreza de cada familia, para traducirla a niveles de pobreza extrema federativa a nivel nacional.

"Al efecto, la iniciativa prevé que las normas y criterios aplicables a esta fórmula sean establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social, conforme a la competencia que le determina el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

"Tornando (sic) en consideración que la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal a las entidades federativas constituye solamente el primer avance para su distribución a los Municipios y que es necesario asegurar que esta última sea también realizada de manera equitativa y transparente, la iniciativa faculta a la Secretaría de Desarrollo Social para convenir con las entidades federativas la distribución entre los Municipios de los recursos de este fondo, a partir de una fórmula similar a la aplicable a la distribución a las entidades federativas y establece lineamientos ciertos y objetivos para este efecto.

"Tal es el caso de la información contenida en los censos o conteos de población y vivienda que lleva a cabo el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y de las variables y ponderadores relativos a la medición de sus condiciones de pobreza, que en la iniciativa se establecen. En este mismo tenor, se propone que la fórmula y metodología, así como la distribución que resulte entre los Municipios, también se publique antes del 31 de enero del ejercicio fiscal correspondiente, en el respectivo órgano de difusión oficial.

"En otro orden de ideas y de conformidad a lo descrito, los nuevos fondos de aportación federal cuya institucionalización propongo a consideración de esa soberanía en los términos específicos ya explicados, habrán de constituirse en un avance fundamental para el fortalecimiento del federalismo.

"Sin embargo, el esfuerzo descentralizador no sería eficiente si en razón del origen federal de los recursos que originalmente constituyen tales fondos, su operación, manejo y supervisión se sujetara a disposiciones federales, anteponiéndolas a la legislación aplicable en cada entidad federativa y, en su caso, municipal.

"En tal virtud, como corolario del nuevo capítulo que propongo incorporar a la Ley de Coordinación Fiscal, planteo la conveniencia de establecer de manera expresar (sic) con el fin de vincular de manera más eficiente los recursos aportados por la Federación, con sus beneficiarios, y responsabilizarlos de su utilización, que los mismos serán administrados y ejercidos por los gobiernos de las propias entidades federativas y, en su caso, de los Municipios, que los reciban, de acuerdo a la legislación que en cada uno de ellos resulte aplicable; asimismo, que las aportaciones que con cargo a los fondos ya descritos reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios, así como sus correspondientes accesorios, no podrán ser embargados, gravados, ni afectos en garantía, por parte de los gobiernos que los reciban, quienes tampoco podrán destinarlos a fines diversos a los que, para cada fondo limita la ley.

"En congruencia con lo anterior, también de manera evidente se plantea que serán las propias autoridades locales de control y supervisión del ejercicio del gasto en cada entidad federativa, quienes tendrán la responsabilidad exclusiva de ejercer la vigilancia directa que corresponda a los ejecutores del gasto, a fin de constatar la correcta aplicación de los recursos recibidos, siendo también competentes para fincar, en caso de que procedan, las responsabilidades administrativas que conforme a su propia legislación sustantiva haya lugar.

"En razón de lo anterior, la propia iniciativa preserva para la Federación el régimen de responsabilidades derivadas de afectaciones a la hacienda pública federal en que autoridades locales o municipales incurran, por el hecho exclusivo de desviar los recursos que por mandato de esta ley reciben de la Federación, a fines distintos a los que en ella se establecen para cada caso.

"II. En el ámbito tributario.

"En otro orden de ideas1 (sic) también someto a la consideración de este H. Congreso de la Unión en esta iniciativa que se reforme el cuarto párrafo del artículo 2o., así como la adición de un artículo 3o. B."

Así, queda demostrado que con la adición del capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, las aportaciones federales constituyen una creación de la legislación secundaria que obliga a examinar las violaciones constitucionales alegadas desde la perspectiva de la presunta infracción a dicho ordenamiento, en los siguientes términos.

Este Tribunal Pleno ha establecido en su labor de intérprete constitucional, que cuando la hacienda municipal recibe recursos de la Federación, a través de los Estados respectivos, el destino de ellos en algunos casos se encuentra previamente determinado desde que se generan y, por tanto, no es voluntad de quien los administra y ejecuta elegir cuál es el gasto prioritario que se atenderá con las cantidades a erogar, sino que tendrá que alinearse a la finalidad presupuestal que la legislación federal ha marcado como objetivo del gasto público.

De la riqueza individual que se recauda a través de las contribuciones que la Federación obtiene, parte de ella se distribuye entre quienes conforman el último nivel de gobierno, que por su gran número y endémica estrechez económica, ha de ser orientado en la consecución de metas comunes y específicas de bienestar social, a fin de lograr un desarrollo equilibrado en el país, pero sobre todo de aquellos sitios en que los servicios básicos que debe brindar el Estado a la población llegaron tardíamente o aún no han llegado.

El Municipio Libre constituye entonces motivo de atención especial en la distribución de los recursos federales, de los cuales se le ha participado o aportado en forma significativa, bajo fórmulas que las normas federales regulan con toda precisión en cuanto a su distribución, destino y fiscalización.

Las participaciones federales, por ejemplo, se integran básicamente con el veinte por ciento de lo recaudado por la Federación en el cobro de impuestos, con algunas excepciones, así como de los derechos por extracción de petróleo y de minerales, también con ciertas peculiaridades, todo lo cual constituye el Fondo General de Participaciones, de cuyo caudal podrán verse beneficiadas las entidades federativas, a condición de que se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

A fin de que los recursos se derramen correctamente hasta el último orden de gobierno, se ha estipulado que las participaciones federales que se otorguen a los Municipios nunca sean inferiores al veinte por ciento de las cantidades que correspondan al Estado, quien una vez que las reciba tendrá un plazo perentorio de cinco días para abonarlas a aquéllos en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducción, embargo o retención, ni sujeción a un fin específico, salvo para el pago de obligaciones, debidamente registradas, contraídas a favor de la Federación, instituciones de crédito que operen en territorio nacional o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

En este último evento, los pagos se harán con la afectación de las propias participaciones federales que correspondan al Municipio obligado, de acuerdo con los mecanismos estatales de registro de deuda, cuya información deberá publicarse en forma periódica.

Todo lo anterior se deriva de la lectura de los artículos 1o., 2o., párrafos primero y segundo, 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, que disponen:

"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

"Cuando en esta ley se utilice la expresión ‘entidades’, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal.

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 31 de diciembre de 2000)

"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichas entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 15 de diciembre de 1995)

"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 3 de diciembre de 1993)

"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. ..."

(Reformado primer párrafo, Diario Oficial de la Federación 28 de diciembre de 1989)

"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 30 de diciembre de 1983)

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 30 de diciembre de 1996)

"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 14 de julio de 2003)

"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición."

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 30 de diciembre de 1983)

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1981)

"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cundo (sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.

(Reformado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.

(Reformado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

(Adicionado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas.

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1981)

"En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios."

La posibilidad legal de que los Municipios disfruten de las participaciones federales sin sujetarlas a un gasto específico predeterminado, es una facultad derivada del postulado previsto en la Constitución para el manejo libre de su hacienda, que ha depositado en esa célula fundamental de gobierno la confianza para ejercer el presupuesto, aun cuando provenga de fuentes externas, como es el Fondo General de Participaciones previsto en el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

La Ley Fundamental es explícita en la libertad que se otorga a los Municipios para el manejo de ese rubro de su hacienda en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, en los siguientes términos:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados."

Para fortalecer las finanzas de los mismos entes públicos, la Ley de Coordinación Fiscal también ha contemplado en su capítulo V otra fuente de financiamiento de las entidades federativas y, en consecuencia, de sus Municipios, bajo la denominación "aportaciones federales", las cuales se definen como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y, en su caso, a los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada uno de los ocho fondos de aportación establece la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25, precepto legal que fue adicionado con una fracción VIII, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de dos mil siete, para quedar redactado en los siguientes términos:

"Capítulo V

"De los Fondos de Aportaciones Federales

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los Fondos siguientes:

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

(Reformada, D.O.F. 31 de diciembre de 2000)

"IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

(Adicionada, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y (sic)

(Adicionada, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal;

(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las entidades federativas.

(Adicionado, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."

En resumen, los ocho fondos de aportaciones federales son los siguientes:

1. Fondo para la Educación Básica y Normal;

2. Fondo para los Servicios de Salud;

3. Fondo para la Infraestructura Social;

4. Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

5. Fondo de Aportaciones Múltiples;

6. Fondo para la Educación Tecnológica y de Adultos;

7. Fondo para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; y,

8. Fondo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas

Estas asignaciones, en el caso de las dos primeras, la penúltima y la antepenúltima, su propio nombre las define en cuanto a su objetivo (educación básica, salud, educación de adultos y seguridad pública) y las múltiples "... se destinarán exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyo a la población en desamparo, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en sus modalidad universitaria.", según dispone el artículo 40 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Los recursos mencionados en cuarto lugar, denominados Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, se encuentran descritos particularmente en el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal, en los siguientes términos:

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 31 de diciembre de 2000)

"Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, reciban los Municipios a través de los Estados, y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I y III del artículo 33 de esta ley."

Al reproducir este precepto, destaca el primer enunciado en el cual se dice que este fondo de fortalecimiento se destinará exclusivamente a la satisfacción de los requerimientos de las personas de derecho público mencionadas, lo cual da una noción de generalidad de la norma, cuya liberalidad parece contrariar la precisión que el legislador quiso dar a los demás fondos de aportaciones, sin embargo, más adelante se ordena colocar en el primer orden jerárquico de gasto, la utilización de ese fondo para el cumplimiento de obligaciones financieras.

Esta prioridad que expresamente atribuye la ley reviste importancia en el presente asunto, como más adelante se verá, pero por el momento basta con señalar que está demostrado que la asignación que hace la Federación al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, no únicamente tolera su uso para el pago de obligaciones financieras de estas personas de derecho público, sino que consigna la redención de pasivos como una prioridad del citado fondo.

Por otra parte, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, está definido en el artículo 47 de la Ley de Coordinación Fiscal, precepto legal también creado mediante la reforma publicada el veintisiete de diciembre de dos mil seis, en los siguientes términos:

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Artículo 47. Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las entidades federativas se destinarán:

"I. A la inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación de infraestructura; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola, y hasta un 3 por ciento del costo del programa o proyecto programado en el ejercicio fiscal correspondiente, para gastos indirectos por concepto de realización de estudios, elaboración y evaluación de proyectos, supervisión y control de estas obras de infraestructura;

"II. Al saneamiento financiero, preferentemente a través de la amortización de deuda pública, expresada como una reducción al saldo registrado al 31 de diciembre del año inmediato anterior. Asimismo, podrán realizarse otras acciones de saneamiento financiero, siempre y cuando se acredite un impacto favorable en la fortaleza de las finanzas públicas locales;

"III. Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los sistemas de pensiones de los Estados y del Distrito Federal, prioritariamente a las reservas actuariales;

"IV. A la modernización de los Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio locales, en el marco de la coordinación para homologar los registros públicos; así como para modernización de los catastros, con el objeto de actualizar los valores de los bienes y hacer más eficiente la recaudación de contribuciones;

"V. Para modernizar los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las contribuciones locales, lo cual genere un incremento neto en la recaudación;

"VI. Al fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las Legislaturas Locales en dicha materia;

"VII. Para los sistemas de protección civil en los Estados y el Distrito Federal, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las Legislaturas Locales en dicha materia;

"VIII. Para apoyar la educación pública, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las Legislaturas Locales para dicha materia y que el monto de los recursos locales se incremente en términos reales respecto al presupuestado en el año inmediato anterior, y

"IX. Para destinarlas a fondos constituidos por los Estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquellos donde se combinen recursos públicos y privados; al pago de obras públicas de infraestructura que sean susceptibles de complementarse con inversión privada, en forma inmediata o futura, así como a estudios, proyectos, supervisión, liberación del derecho de vía, y otros bienes y servicios relacionados con las mismas.

"Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las entidades federativas, tienen por objeto fortalecer los presupuestos de las mismas y a las regiones que conforman. Para este fin y con las mismas restricciones, las entidades federativas podrán convenir entre ellas o con el Gobierno Federal, la aplicación de estos recursos, los que no podrán destinarse para erogaciones de gasto corriente o de operación, salvo en los casos previstos expresamente en las fracciones anteriores. Las entidades federativas deberán presentar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un informe trimestral detallado sobre la aplicación de los recursos a más tardar 20 días naturales después de terminado el trimestre."

Ahora, el rubro restante, es decir, el Fondo para la Infraestructura Social, se ha dejado al final por ser el que más interesa en el presente asunto, el cual se encuentra individualmente considerado en el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, y se subdivide en dos ramos, uno de carácter municipal y otro estatal, como se aprecia de la siguiente transcripción:

(Reformado, Diario Oficial de la Federación 31 de diciembre de 1998)

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros:

"a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural, y

"b) Fondo de Infraestructura Social Estatal: obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.

"En caso de los Municipios, éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal que les correspondan para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate.

"Adicionalmente, los Estados y Municipios podrán destinar hasta el 3% de los recursos correspondientes en cada caso, para ser aplicados como gastos indirectos a las obras señaladas en el presente artículo. Respecto de dichas aportaciones, los Estados y los Municipios deberán:

"I.H. del conocimiento de sus habitantes, los montos que reciban las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;

"II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar;

"III. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados;

"IV. Proporcionar a la Secretaría de Desarrollo Social, la información que sobre la utilización del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le sea requerida. En el caso de los Municipios lo harán por conducto de los Estados, y

"V. Procurar que las obras que realicen con los recursos de los fondos sean compatibles con la preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable."

La precisión casuística del anterior precepto no deja margen para una interpretación distinta de la literal, pues en materia municipal rigurosamente establece cuáles son los rubros en los que deberá aplicarse el fondo, acotando ese destino con la voz adverbial "exclusivamente", que impide otro uso de las asignaciones, como no sean las obras y acciones y las inversiones que con toda exactitud en el mismo se mencionan.

No obstante lo anterior, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de dos mil seis, la Ley de Coordinación Fiscal ha sufrido una reforma que modifica el marco legislativo vigente al momento en que se presentó el escrito inicial que dio origen a la presente acción de inconstitucionalidad, la cual precisa examinar los conceptos de invalidez a la luz de dicha modificación legislativa en términos del siguiente criterio, aplicable por identidad de razones:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ANÁLISIS DE LA VALIDEZ DE LOS ACTOS IMPUGNADOS DEBE REALIZARSE CONFORME A LAS CONDICIONES JURÍDICAS IMPERANTES AL MOMENTO DE PRODUCIRSE EL FALLO. Si durante la tramitación de una controversia constitucional las condiciones jurídicas pertinentes para su resolución sufren alguna modificación, el análisis de la validez de los actos y disposiciones impugnados deberá realizarse a la luz de esas nuevas condiciones. Lo anterior es así, en razón de la naturaleza y características especiales que revisten este tipo de juicios, pues en ellos se tutela primordialmente la regularidad constitucional de actos y disposiciones generales, antes que el interés particular de quienes fungen como partes; además, las sentencias que se dictan no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, conforme al artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Analizar la validez de los actos o disposiciones impugnados con base en legislación superada u obsoleta llevaría al dictado de sentencias inconsistentes con la realidad, que podrían representar dificultades para su debida cumplimentación, además de que la emisión de un fallo en estas condiciones conduciría, en la generalidad de los casos, a que la parte actora, de insistir en la invalidez del acto impugnado, tuviera que promover un nuevo juicio en contra del mismo acto para que éste se juzgara conforme al nuevo contexto normativo, lo cual, además de ser contrario al principio de economía procesal, sólo llevaría a un juicio improcedente por extemporaneidad, lo que generaría un estado de indefensión en su perjuicio y atentaría contra el bien jurídico tutelado en estos juicios." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2003, tesis P./J. 51/2003, página 1056).

En la especie, resulta decisiva la adición a la Ley de Coordinación Fiscal con sus artículos 49 y 50, en virtud de que a partir del primero de enero de dos mil siete, fecha en la en que entraron en vigor estos preceptos,(1) se instituyó una autorización para que determinadas aportaciones federales que reciban los Estados, los Municipios o las demarcaciones territoriales del Distrito Federal puedan afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación, con las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, en los siguientes términos:

(Adicionado D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Artículo 49. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en el artículo 50 de esta ley. Dichas aportaciones y sus accesorios en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47 de esta ley."

(Adicionado, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"Artículo 50. Las aportaciones que con cargo a los fondos a que se refiere el artículo 25, en sus fracciones III y VIII, de esta ley correspondan a las entidades federativas o Municipios, podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, siempre que cuenten con autorización de las Legislaturas Locales y se inscriban a petición de las entidades federativas o los Municipios, según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y Municipios, así como en el registro único de obligaciones y empréstitos a que se refiere el tercer párrafo del artículo 9o. del presente ordenamiento.

"Los financiamientos que den origen a las obligaciones a que hace referencia el párrafo anterior únicamente podrán destinarse a los fines establecidos en el artículo 33 de esta ley, para el caso de las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, y a los fines establecidos en el artículo 47 de esta ley por lo que se refiere al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las entidades federativas.

"Las entidades federativas y los Municipios que contraigan obligaciones al amparo de este artículo, no podrán destinar más del 25% de los recursos que anualmente les correspondan por concepto de los fondos a que se refiere el párrafo anterior, para servir dichas obligaciones.

"Las obligaciones de los Municipios a que se refiere el segundo párrafo de este artículo se inscribirán en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y Municipios, cuando cuenten con la garantía del Gobierno del Estado respectivo, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes aportaciones con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción III, de esta ley, para responder a sus compromisos.

"Las entidades federativas y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones contraídas en los términos de este artículo, con cargo a las aportaciones que les correspondan de los fondos a que el mismo se refiere, a través de mecanismos de garantía o de fuente de pago, sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidos, en su caso, en las leyes estatales de deuda."

Esto significa que a partir del primero de enero de dos mil siete ya existe la posibilidad legal de que los fondos previstos en las fracciones III y VIII del artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal, etiquetados, respectivamente, como Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, puedan destinarse para garantizar o servir de fuente de pago de obligaciones financieras que asuman los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en el caso del primer fondo, y los Estados, en el caso del segundo.

Esta reforma legislativa a la Ley de Coordinación Fiscal implica que en el momento en que se pronuncia esta ejecutoria no asiste la razón al procurador general de la República cuando argumenta que la norma reclamada indebidamente autoriza que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se destinen al pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización del Congreso del Estado de Chiapas e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la Secretaría de Finanzas, a favor de la Federación, Estado, o de instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana; ya que actualmente el ordenamiento federal citado en primer término autoriza que el destino de los recursos señalados se apliquen al fin descrito.

Por lo que hace al diverso Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales, es evidente que si su finalidad prioritaria, como ya se había apuntado líneas atrás, es la de destinarlo al cumplimiento de las obligaciones financieras, lógico es concluir que ello permite a las legislaciones locales reiterar tal objetivo y, en su caso, regularlo, tal como se hace en la disposición legal reclamada, la cual, en este sentido, sólo repitió lo que ya estaba previsto en la legislación federal respecto del mencionado fondo.

Esta interpretación surge de la interrelación del artículo 321 reclamado con los artículos 296 a 299, 310 y 311 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, los cuales pertenecen a las secciones I y II, intituladas "Del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal", y "Del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios" perteneciente al capítulo IV, destinado a regular los Fondos de Aportaciones Federales que corresponden a los Municipios, y que disponen lo siguiente:

"Capítulo IV

"De los Fondos de Aportaciones Federales que Corresponden a los Municipios

"Sección primera

Del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal

(Reformado primer párrafo, Periódico Oficial 5 de noviembre de 2004)

"Artículo 296. Los recursos del fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal, proveniente del fondo de infraestructura social, que es determinado en el presupuesto de egresos de la Federación, serán enterados a los Municipios por conducto del Gobierno del Estado, a través de la secretaría, del total de los recursos asignados por la Federación a este fondo, el 12.12 por ciento corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 87.88 por ciento al Fondo para la Infraestructura Municipal.

(Reformado, Periódico Oficial 17 de diciembre de 2003)

"La distribución de los recursos de este fondo, se harán atendiendo al grado de marginación social y pobreza extrema de cada Municipio, de acuerdo a la fórmula que se señala en el artículo (sic) 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal."

(Reformado, Periódico Oficial 22 de agosto de 2001)

"Artículo 297. Los recursos serán administrados y ejercidos por los Ayuntamientos, los cuales deberán ajustarse a las leyes aplicables y en su caso a las disposiciones que para tal efecto se establezcan."

(Reformado primer párrafo, Periódico Oficial 5 de noviembre de 2004)

"Artículo 298. El monto de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, que correspondan a cada Municipio, así como las formas y procedimientos para su operación, y tiempos para su ministración, deberán ser publicados en el Periódico Oficial del Estado por la secretaría.

"Para efectos de la ministración de los recursos de este fondo, no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal."

(Reformado primer párrafo, Periódico Oficial 17 de diciembre de 2003)

"Artículo 299. Las aportaciones federales que con cargo al fondo de aportaciones para la infraestructura social reciban el Estado y los Municipios podrán destinarse única y exclusivamente a financiar obras y acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a la población que se encuentre en condiciones de rezago social y de pobreza extrema, en cada uno de los rubros siguientes:

(Adicionado, Periódico Oficial 17 de diciembre de 2003)

"a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal:

"I. Agua potable, drenaje, letrinas y alcantarillado;

"II. Urbanización municipal;

"III. Electrificación rural y de colonias pobres;

"IV. Infraestructura básica de salud y educativa;

"V. Mejoramiento de vivienda;

"VI. Caminos rurales;

"VII. Infraestructura productiva rural.

(Adicionado, Periódico Oficial 17 de diciembre de 2003)

"b) Fondo de Infraestructura Social Estatal: para Obras y Acciones de Beneficio Regional o Intermunicipal."

"Sección segunda

"Del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios

(Reformado primer párrafo, Periódico Oficial 5 de noviembre de 2004)

"Artículo 310. Los recursos del fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios se determinarán anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación, y serán enterados a los Municipios por conducto del gobierno del Estado, a través de la secretaría.

"La distribución de los recursos de este fondo, se hará en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada Municipio, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

"Para los efectos de la ministración de los recursos a que se refiere la presente sección, no procederán los anticipos señalados en el párrafo segundo del artículo 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal."

"Artículo 311. Los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios deberán ser canalizados prioritariamente a la satisfacción de sus requerimientos, encauzándolos a los siguientes objetivos:

"I. Cumplir con sus obligaciones financieras.

"II. Atender necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes.

"III. Impulsar el desarrollo de sus comunidades a través de proyectos productivos.

"IV. Atender los requerimientos relacionados a la infraestructura municipal.

"V. Apoyar programas de desarrollo institucional municipal."

Por tanto, no resulta inconstitucional la remisión que hace el artículo 321 reclamado a las previsiones legales contenidas en las secciones I y II del mismo capítulo de dicho código, pues al referirse esas secciones de dicha ley respectivamente al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, los cuales, conforme a la legislación federal, están destinados, el primero de ellos, preferentemente a la redención de pasivos, y el segundo, en su caso, para afectarse en garantía del cumplimiento de obligaciones, o servir como fuente de pago de las mismas -en los supuestos legalmente previstos a nivel federal- es claro que los sistemas jurídicos de distribución de aportaciones federales, local y federal, son en este sentido coincidentes, pues la Ley de Coordinación Fiscal otorgó permisión para destinar ambos fondos al pago de deuda pública o para servir de aval respecto del cumplimiento de determinadas obligaciones.

En efecto, el primero de los fondos mencionados conforme a la Ley de Coordinación Fiscal tiene como fin preponderante el cumplimiento de obligaciones financieras de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, lo cual deja abierta la posibilidad de que sirvan de garantía o bien como instrumento de pago de las mismas, en observancia al objetivo primordial para el cual fue instituido el Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, regulado en el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal.

El diverso Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal actualmente puede cumplir el mismo cometido, pero sólo hasta una cuarta parte, y a condición de contar con la anuencia de la correspondiente Legislatura de los Estados, así como con su registro en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, concretamente, ante el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y Municipios, además de requerir de la inscripción en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos de carácter local, salvo algunos casos de excepción que el artículo 50 de la Ley de Coordinación Fiscal prevé.

Esto significa que el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, al remitir a la secciones I y II del capítulo V de la misma ley que regulan el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, y autorizar que el contenido de estos fondos pueda utilizarse para "... el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización del H. Congreso del Estado e inscritas a petición de dichos Municipios, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de la secretaría, a favor de la Federación, Estado, instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.", no infringe lo dispuesto en los artículos 33 y 50 de la Ley de Coordinación Fiscal, y como consecuencia, tampoco las normas constitucionales que se invocan como violadas en el escrito inicial, ya que la disposición legal citada en primer término, solamente desarrolla la atribución instituida en este último ordenamiento para que los Municipios solventen o garanticen determinadas obligaciones financieras, utilizando hasta un 25% de los repetidos fondos, ya sea para avalar su capacidad de pago frente a determinados acreedores, o para tomar de aquellos fondos los recursos suficientes para proveer los créditos derivados de los financiamientos obtenidos en términos de las disposiciones de la legislación federal, que regulan las aportaciones federales que se entregan a los Estados y sus Municipios.

Cabe agregar que los requisitos establecidos en el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, a fin de que los fondos de aportaciones federales en cuestión sean utilizados para los fines descritos, como son la autorización del Congreso Local para contratar el empréstito relativo, así como su posterior inscripción ante la Secretaría de Finanzas del mismo Estado, tampoco son contrarios a lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal, en tanto que ésta prevé en el último párrafo de su artículo 50 que la operación de los financiamientos se emprenda conforme a las exigencias que este ordenamiento precisa, y "... sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidos, en su caso, en las leyes estatales de deuda."

Lo anterior permite inferir que el Congreso de la Unión habilitó a las Legislaturas Estatales para establecer condiciones adicionales dirigidas al control de las aportaciones federales que fuesen garantes o fuente de pago de obligaciones financieras contraídas por los Estados o Municipios, cuya cuantía, conforme al tercer párrafo del artículo 50 la Ley de Coordinación Fiscal, en ningún caso podrán exceder del 25% de los recursos que anualmente les correspondan por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas; amén de que las obligaciones adquiridas respecto de tales recursos sólo deberán asumirse para los fines previstos en los artículos 33 y 47 de la misma ley citada, de manera que el apoyo crediticio obtenido bajo este mecanismo de cualquier manera debe servir a los propósitos para los cuales se instituyeron los fondos respectivos.

Bajo la observancia de los requisitos anteriores, y de los demás previstos en la legislación federal relativos al registro de las obligaciones y empréstitos, los cuales tampoco se desconocen en el artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, en la medida en que esta norma no excluye su aplicabilidad, llevan a este Alto Tribunal a reconocer la validez de esta disposición legal, ya que no advierte que la misma se aparte de los lineamientos señalados por la Federación para la asunción de obligaciones financieras en torno al monto máximo de las aportaciones federales que pueden ser comprometidas por los Municipios, y solamente se precisa que esta decisión se apoya en tanto, y sólo en cuanto, a la interpretación armónica que se hace de la norma controvertida en relación con las disposiciones federales de la materia, las cuales puntualmente deben ser observadas al aplicarse aquélla.

Las condiciones que impone la Ley de Coordinación Fiscal para celebrar compromisos contractuales respecto de sendas porciones de los fondos mencionados no se reiteran en el precepto reclamado, empero, ello no significa que puedan obviarse, sino únicamente que tales operaciones deberán llevarse a cabo en los términos previstos en los órdenes jurídicos local y federal, los cuales no se excluyen y, antes bien, se complementan.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del artículo 321 del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas.

TERCERO.-Publíquese esta ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N. a las partes interesadas y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.. No asistieron los señores M.G.P., por licencia concedida y G.P., previo aviso. Fue ponente la señora M.M.B.L.R..

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1. Las disposiciones transitorias del decreto publicado el veintisiete de diciembre de dos mil seis, son del tenor siguiente: "Primero. El presente decreto entrará en vigor el primero de enero de 2007.-Segundo. Durante el ejercicio fiscal 2007, en tanto se expide el Programa Nacional de Seguridad Pública, lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal se sujetará a los acuerdos y resoluciones que establezca el Consejo Nacional de Seguridad Pública en los términos del artículo 11 de la Ley General que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.-Tercero. Para el ejercicio fiscal 2007, la distribución entre los Estados y el Distrito Federal de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, se realizará de acuerdo con los porcentajes que a cada entidad federativa le haya correspondido conforme a la distribución del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006."