Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 65, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE HACIENDA DEL MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO DE LOS ROMO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, AL ESTABLECER QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES ESTARÁN EXENTOS DE PAGAR EL IMPUESTO SOBRE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES, SIEMPRE Y CUANDO ÉSTOS SEAN PARA SU USO PROPIO, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE RESERVA DE FUENTES DE INGRESOS MUNICIPALES PREVISTO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, PRIMER PÁRRAFO, INCISO A) Y SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 101/2008. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIA: L.P.R.Z..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecisiete de febrero de dos mil nueve.

VISTOS, para resolver los autos de la presente acción de inconstitucionalidad 101/2008, y;

RESULTANDO QUE:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades (emisora y promulgadora), y norma impugnada. Por oficio presentado el veintisiete de agosto de dos mil ocho, en el domicilio de la funcionaria autorizada para recibir demandas y promociones fuera del horario de labores de este Alto Tribunal, E.M.M.I., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la norma general que más adelante se señala, emitida y promulgada por los órganos que a continuación se mencionan:

Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la norma general que se impugna:

a) Poder Legislativo del Estado de A..

b) Poder Ejecutivo del Estado de A..

Norma general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicó:

"Artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiocho de julio de dos mil ocho, mediante Decreto Número 116."

SEGUNDO. Conceptos de invalidez. El procurador general de la República en sus conceptos de invalidez, manifestó en síntesis que:

Primer concepto. Violación al artículo 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo de la Constitución Federal.

El artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo, A., impugnado, viola el artículo 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que establece una exención al pago de los impuestos sobre adquisición de inmuebles, a favor de todos los partidos políticos nacionales, siempre y cuando éstos sean para su propio uso.

Lo anterior, porque la intención del Poder Reformador de la Constitución al establecer el cobro de contribuciones a favor de los Municipios y prohibir su exención o subsidios en su pago, obedece al deseo de fortalecer la hacienda municipal, esto es, dar bases más sólidas a la estructura económica del Ayuntamiento.

Agrega que la exención de contribuciones prohibida en el texto constitucional debe concebirse como la imposibilidad de que determinados sujetos queden liberados de su pago, en otras palabras, lo que se prohíbe constitucionalmente es la situación de excepción en que se pudiera colocar a determinados individuos o instituciones, esto es, la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en detrimento de la hacienda pública municipal.

Cita en apoyo a lo anterior, la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 10, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE VERACRUZ-LLAVE, QUE ESTABLECE UN RÉGIMEN FISCAL DE NO SUJECIÓN TRIBUTARIA A FAVOR DE LA UNIVERSIDAD VERACRUZANA, CONTRAVIENE LO DISPUESTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

Añade que el legislador local creó un régimen de excepción sin atender a que la contribución de que se trata (impuesto sobre la adquisición de inmuebles) es de aquellas que se encuadran en el régimen de la libre administración municipal que protege el numeral 115, fracción IV, de la Constitución Federal, respecto del cual existen prohibiciones expresas de otorgar exenciones.

Cita en apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia de rubro: "MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

En virtud de lo anterior, debe declararse la invalidez del artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., por ser contrario a lo ordenado en el primer párrafo, inciso a), y segundo párrafo de la fracción IV del numeral 115 de la Constitución Federal.

Segundo concepto. Violación a los artículos 16 y 133 de la Constitución Federal.

El artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., viola los artículos 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 16 constitucional obliga a toda autoridad a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación, los cuales, tratándose de actos legislativos, se traducen, el primero en la competencia constitucional del órgano que expida el nuevo ordenamiento, y el segundo, en que las leyes emitidas se refieran a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas. En sustento de lo anterior cita la tesis aislada de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."

En este sentido, el Congreso del Estado de A. al prever una exención en el pago de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, contravino el artículo 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo, toda vez que dicho precepto prohíbe expresamente las exenciones en el pago de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. Así al no poder existir dentro de nuestro marco jurídico este tipo de situaciones, el Congreso Local se extralimitó en sus atribuciones, vulnerando con ello lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal.

Finalmente, en razón de la violación a los artículos 16 y 115 de la Constitución Federal, el artículo impugnado rompe con la supremacía constitucional establecida en el artículo 133 de la Ley Fundamental, ya que pretende ubicarse por encima de ésta, violando por consiguiente este otro precepto constitucional.

TERCERO. Artículos constitucionales que el promovente señala como violados. Los preceptos de la Constitución Federal que se estiman infringidos son el 16, 115, fracción IV, primer párrafo, inciso a) y segundo párrafo, así como 133.

CUARTO. Admisión y trámite. Mediante proveído de veintiocho de agosto de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 101/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.R.C.D..

Asimismo, por auto de primero de septiembre de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad, tuvo como autoridades demandadas al Congreso y al gobernador, ambos del Estado de A., y solicitó que se les diera vista para que rindieran sus informes dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir del día siguiente al en que surtiera efectos la notificación del acuerdo.

QUINTO. Informes de las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada. Las autoridades emisora y promulgadora de la norma general impugnada al rendir sus informes manifestaron, en síntesis:

Poder Legislativo del Estado de A.:

1. La norma que se impugna no vulnera los artículos 16 y 115 de la Constitución Federal, porque no disminuye ni ataca la hacienda pública municipal.

El mismo procurador general de la República en su demanda, acepta y confiesa expresamente que existen excepciones a los ejes rectores de la hacienda municipal,(1) siendo un ejemplo de ello la exención del pago del impuesto sobre la renta (ISR), por parte de los partidos políticos, en la enajenación de los bienes inmuebles de su propiedad.

Asimismo, el procurador reconoce que dentro de la misma excepción se encuentran los bienes inmuebles de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios. En este sentido, el funcionamiento financiero de los partidos políticos está sometido a una estricta vigilancia y fiscalización por parte del Estado mexicano, debido a que su financiamiento es público, lo que trae como consecuencia que los bienes que adquieran, en caso de perder su registro o desaparecer, pasarán a ser bienes del dominio público, por lo que al relacionarse esto con lo reconocido por el procurador se concluye que la reforma impugnada no es inconstitucional.

Que la reforma combatida tuvo como único fin el de eliminar del precepto impugnado una exención que sí era inconstitucional, adecuando el artículo a la realidad legal y constitucional existente, pues anteriormente el artículo preveía también una exención a las adquisiciones de inmuebles que hicieran los arrendatarios financieros al ejercer la opción de compra en los términos del contrato de arrendamiento financiero.(2)

El procurador general de la República incurre en un error al señalar que la reforma concedió a los partidos políticos una exención en el pago del impuesto a la propiedad raíz, cuando en realidad, dicho artículo reformado no prevé una exención al pago del impuesto predial, sino al impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles (ISABI).

2. Al emitir la norma impugnada, el Congreso Local no vulneró la garantía de legalidad establecida en el artículo 16 constitucional, ya que el artículo 27, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., faculta al Congreso Local para legislar sobre las materias que no sean de la competencia exclusiva de la Federación, y en el caso, el artículo 73 de la Constitución Federal -que establece las materias de competencia federal- no menciona a la hacienda municipal, por lo que se acredita la fundamentación y por lo que se refiere a la motivación, también se cumplió con ella pues ésta se acredita con las conductas previstas en el precepto impugnado, mismas que tienen un impacto social de gran relevancia, ya que forman parte de las normas que regulan la actividad electoral estatal.

Poder Ejecutivo del Estado de A.:

1. Que la promulgación de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., expedida por el Congreso Local, la realizó conforme a la facultad que le confiere el artículo 46, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., por lo que actuó en estricto apego a sus facultades constitucionales.

SEXTO. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción en este asunto por auto de veintiuno de octubre de dos mil ocho, se envió el expediente al Ministro instructor, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO QUE:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A. y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Oportunidad. Por razón de método, en primer término se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

El párrafo primero del artículo 60(3) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial, sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Ahora bien, la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., la cual contiene el artículo 65, fracción I, impugnado, se publicó el lunes veintiocho de julio de dos mil ocho en el Periódico Oficial de la entidad, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado a fojas veintitrés y siguientes del expediente, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo de treinta días naturales para promover la presente acción transcurrió del martes veintinueve de julio al miércoles veintisiete de agosto, de dos mil ocho.

En el caso concreto, según consta de la razón asentada al reverso de la foja veintiuno del expediente, la demanda se presentó el último día del plazo, esto es el miércoles veintisiete de agosto de dos mil ocho, a las veintidós horas con cincuenta minutos, en el domicilio de la autorizada para recibir promociones fuera del horario de labores de este Alto Tribunal, funcionaria que lo remitió a la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiocho del mismo mes y año, en la que se registró con el número 37962, por lo que es evidente que es oportuna.

TERCERO. Legitimación del promotor de la acción. Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda, E.T.M.M.I., en su carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo, por parte del presidente de la República.(4)

De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que el procurador general de la República, podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras, y, si en el caso, dicho funcionario promovió la acción en contra del artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., expedida por el Congreso Local, esto es, de una ley estatal, es inconcuso que cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoyan la conclusión anterior, las tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2001(5) y P./J. 92/2006,(6) de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA ESTÁ LEGITIMADO PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DE UNA LEY MUNICIPAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO ESTATAL."

CUARTO. Causas de improcedencia. En virtud de que en este asunto no se hacen valer causas de improcedencia o motivo de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte que se actualice alguno, se debe proceder al estudio del concepto de invalidez que hace valer el accionante.

QUINTO. Estudio de fondo. Tema: Exenciones al pago de las contribuciones correspondientes a la propiedad inmobiliaria.

El accionante plantea que el artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., es violatorio del artículo 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo de la Constitución Federal, porque en él se establecen exenciones al pago de las contribuciones correspondientes a las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles derivadas de los inmuebles propiedad de los partidos políticos nacionales, siempre y cuando éstos sean para su propio uso, en detrimento de la hacienda municipal.

Para dar respuesta al planteamiento de inconstitucionalidad, la primera interrogante que tendremos que atender es ¿Cuál es el marco constitucional que regula la materia de la hacienda municipal y sus ingresos? Ya en diversos precedentes(7) hemos dicho que el artículo 115, fracción IV de la Constitución Federal,(8) establece, sustancialmente, lo siguiente:

a) Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

b) El principio de libre administración de la hacienda municipal asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos que integran la hacienda municipal, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos. Este principio rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(9)

c) El derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.(10)

d) El principio de reserva de fuentes de ingresos, que asegura a los Municipios la disposición de ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.(11)

e) El principio de integridad de los recursos económicos municipales que asegura a los Municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.

f) Que es facultad de los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.(12)

g) Las Legislaturas Estatales deben decidir siempre sobre la base de una propuesta de los Municipios en la que conste la propuesta referida en el numeral anterior.

h) Las Legislaturas Estatales sólo pueden alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos si proveen para ello los argumentos necesarios para construir una justificación objetiva y razonable.

i) En el caso del impuesto predial, la confluencia de competencias que la Constitución establece, exige un proceso de discusión y decisión que refleje una interacción sustantiva entre los Ayuntamientos proponentes y las legislaturas que toman la decisión final.

El conjunto de las previsiones referidas configura una serie de garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas municipales, que acentúan que en este proceso de regulación el Congreso Local actúa como representante de los intereses de los ciudadanos.

Uno de los principios anteriormente referidos y que adquiere importancia en el presente asunto es el de reserva de fuentes de ingresos municipales, conforme al cual se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los Municipios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. Dicho principio se infiere de lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, a lo largo de sus distintos apartados, así como del segundo párrafo.

El citado primer párrafo establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales, y c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por su parte, el segundo párrafo de la fracción IV prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.

Ahora bien, de conformidad con la fracción IV, inciso a), del artículo 115 de la Constitución Federal,(13) la hacienda pública de los Municipios se compone, entre otras cosas, de los ingresos derivados de las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Por tanto, los Municipios indiscutiblemente tienen derecho a percibir las contribuciones derivadas de estos conceptos.

Además, se debe hacer notar que del precepto constitucional referido se desprende expresamente, que las leyes de los Estados no pueden establecer exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones que corresponde recaudar a los Municipios sobre la propiedad inmobiliaria, o bien, respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de los mismos, y sólo estarán exentos del pago de dichas contribuciones los bienes del dominio público de la Federación, los Estados o los Municipios, siempre que estos últimos no sean utilizados, por entidades paraestatales o particulares, para fines administrativos o distintos a los de su objeto público.(14)

Vale la pena recordar que el artículo 115 constitucional fue reformado en el año de mil novecientos ochenta y tres, con el propósito expreso de fortalecer económica y políticamente al Municipio Libre, entendido éste como una "institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y quehacer político".

En la exposición de motivos de dicha reforma constitucional se manifestó, además entre otras cosas, y para lo que en el caso nos interesa que: "Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consubstanciales para la vida de los Municipios. ...".

Posteriormente, el artículo en cita fue reformado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve y, en esa ocasión, en la exposición de motivos se reiteró:

"Por tanto se requiere realizar una amplia reforma legislativa con el propósito de incrementar las fuentes de ingresos municipales, que permitan que los Municipios dependan más de sus propios recursos y que las participaciones federales sean sólo complementarias ... De igual manera el penúltimo párrafo, de la fracción cuarta que se reforma y adiciona, establece el imperativo de que no serán considerados como bienes del dominio público de la Federación o los Estados, aquellos bienes que se hayan aportado a entidades paraestatales con personalidad jurídica y patrimonio propios, para los efectos de la exención que el propio párrafo indica, ni los que aún no habiendo salido del dominio del gobierno central se encuentren bajo la explotación de aquéllas, o de particulares bajo cualquier forma o concepto."

En estas condiciones, si tomamos en cuenta el propósito expreso del fortalecimiento del Municipio, específicamente en lo que respecta a sus fuentes de ingresos, es claro que la prohibición de exentar o subsidiar el pago de impuestos o contribuciones establecidos constitucionalmente a favor de los Municipios por el ya citado artículo 115, fracción IV, no puede entenderse en un sentido literal y restringido, que posibilitara su distinción con una situación de no sujeción al tributo, ya que la intención del Poder Reformador de la Constitución, al establecer contribuciones a favor de los Municipios y prohibir la exención o subsidios en el pago de éstas obedece, sin duda, al deseo expreso de fortalecer la hacienda municipal, esto es, de dar bases más sólidas a la estructura económica de esta entidad política.

En este contexto, la exención de impuestos o de contribuciones, prohibidas en el texto constitucional, no puede concebirse sino como la posibilidad de que determinados sujetos queden liberados del pago de dichos impuestos o contribuciones, en otras palabras, lo que se prohíbe constitucionalmente es la situación de excepción en que se pudiera colocar a determinados individuos, esto es, la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal.

Ahora bien, una vez que el marco constitucional ha sido señalado, la segunda interrogante que debemos contestar es si ¿El artículo impugnado es inconstitucional? Para ello se analizará, como aduce el promovente, si el artículo impugnado establece exenciones contrarias al artículo 115, fracción IV, constitucional.

El artículo 65, fracción I -impugnado-, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., se encuentra ubicado dentro del título segundo "De los impuestos", capítulo II "Del impuesto sobre adquisición de inmuebles", "De las excepciones", que dispone:

"Artículo 65. No se pagará el impuesto establecido en esta ley:

"I. En las adquisiciones de inmuebles que hagan la Federación, los Estados y Municipios para formar parte del dominio público, y los partidos políticos nacionales, siempre y cuando dichos inmuebles sean para su propio uso; y ..."

De la transcripción anterior se advierte que el artículo impugnado establece supuestos de exención a los impuestos en las adquisiciones de inmuebles que hagan los partidos políticos nacionales para su propio uso.

En este tenor, toda vez que la incorporación de este supuesto de exención genera un perjuicio a la hacienda pública municipal al afectar la recaudación que se tenía contemplada, vulnerando con ello el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales contemplado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, conforme al cual se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los Municipios para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas, debe declararse inconstitucional la porción normativa que indica "... y los partidos políticos nacionales, siempre y cuando dichos inmuebles sean para su propio uso" contenida en el artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A. impugnado, que establece dichas exenciones que prohíbe el artículo constitucional aludido.

En apoyo a lo anterior, conviene señalar que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 87 prevé cuáles son los impuestos y derechos a los que no están sujetos los partidos políticos nacionales, entre los que se encuentran únicamente: a) los relacionados con rifas y sorteos que celebren previa autorización legal y aquellos relativos a ferias, festivales y otros eventos que busquen la obtención de recursos para el cumplimiento de sus fines; b) sobre la renta, en cuanto a utilidades gravables provenientes de la enajenación de los inmuebles que hubieran adquirido para el ejercicio de sus funciones específicas, así como los ingresos provenientes de donaciones en numerario o en especie; c) los relativos a la venta de los impresos que editen para la difusión de sus principios, programas, estatutos y en general para su propaganda, así como por el uso de equipos y medios audiovisuales en la misma; y, d) los demás que establezcan las disposiciones legales aplicables.(15)

Además, el citado ordenamiento legal federal en su artículo 88 prevé expresamente que no se aplicarán los supuestos a que se refiere el diverso artículo 87 en el caso de contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados o el Distrito Federal, sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, adicionales que se establezcan sobre la propiedad, división, consolidación, traslación y mejora, así como los que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; y aquellos impuestos y derechos que establezcan los Estados, los Municipios o el Distrito Federal por la prestación de los servicios públicos.(16)

Conforme a lo anterior, se reitera que la exención contenida en el artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., para que los partidos políticos nacionales no paguen los impuestos en las adquisiciones de inmuebles que hagan para su propio uso, genera un perjuicio a la hacienda pública municipal, al afectar la recaudación que se tenía contemplada, vulnerando con ello el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales contemplado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, conforme al cual se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los Municipios para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.

Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis de jurisprudencia P./J. 34/2002,(17) y P./J. 116/2006,(18) de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 10, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE VERACRUZ-LLAVE, QUE ESTABLECE UN RÉGIMEN FISCAL DE NO SUJECIÓN TRIBUTARIA A FAVOR DE LA UNIVERSIDAD VERACRUZANA, CONTRAVIENE LO DISPUESTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "HACIENDA MUNICIPAL. LOS ARTÍCULOS 18, FRACCIÓN VII, Y 19, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MORELIA, MICHOACÁN, PARA 2006, AL ESTABLECER SUPUESTOS DE EXENCIÓN, TRANSGREDEN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

No es obstáculo a lo anterior, el hecho de que el poder emisor de la norma impugnada al rendir su informe señale que la reforma que se combate no estableció ninguna exención que no respete los ejes rectores de la hacienda municipal, y que la misma se abocó únicamente a eliminar una parte del artículo que sí establecía una exención inconstitucional, quedando igual el resto del mismo, pues incurre en un error la autoridad legislativa demandada en razón de que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, cualquier reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo nuevo, así como una expresión nueva de la voluntad del legislador, es decir, es un acto legislativo distinto, material y formalmente, al anterior, y por tanto una norma enteramente nueva, por lo que no es obstáculo, para que sea impugnable a través de la acción de inconstitucionalidad, el hecho de que la nueva norma reproduzca, en su totalidad, a la anterior disposición. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."(19)

Tampoco pasa desapercibido para este Tribunal Pleno el hecho de que el procurador general de la República, en su demanda, utiliza indistintamente los términos "propiedad inmobiliaria" y "propiedad raíz" para referirse a los conceptos de la hacienda municipal que se encuentran protegidos por el artículo 115 constitucional, lo que resulta relevante en razón de que el Congreso Local en su informe, controvierte este hecho argumentando que el artículo impugnado en ningún momento establece una exención al impuesto derivado de la propiedad raíz, que sería propiamente el impuesto predial, sino que se refiere al impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles (ISABI), concluyendo que el procurador incurre en un error.

El Congreso del Estado de A. se equivoca de nuevo, ya que el artículo impugnado establece una exención a las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, concretamente en lo correspondiente a la adquisición de bienes inmuebles, cuestión que sí es contraria a la prohibición establecida por el artículo 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de prever exenciones respecto del cobro de los impuestos que se generen de las operaciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria, tal y como lo es la adquisición de un bien inmueble, sin que se advierta de lo mencionado por el procurador en su demanda, que aluda al impuesto predial.

En este orden de ideas, es claro que en el caso concreto, la exención prevista en el artículo 65, fracción I, de la ley impugnada, permite que los partidos políticos nacionales omitan el pago de las contribuciones derivadas de las adquisiciones de inmuebles destinados a su propio uso, en detrimento de la hacienda municipal, vulnerando con ello la prohibición expresa del artículo 115, fracción IV, primer párrafo, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tales motivos, al resultar fundado el razonamiento hecho valer por el promovente, procede declarar la invalidez de la porción normativa que indica "... y los partidos políticos nacionales, siempre y cuando dichos inmuebles sean para su propio uso", contenida en el artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A..

SEXTO. Efectos. De conformidad con los artículos 73 y 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(20) la invalidez surtirá sus efectos al día siguiente de la notificación de la presente sentencia al Congreso del Estado de A..

Toda vez que los supuestos normativos que han sido invalidados por virtud de la sentencia no son de naturaleza penal sino tributaria, la misma no tendrá efectos retroactivos.

Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 65, fracción I, en la porción normativa que dice: "... y los partidos políticos nacionales, siempre y cuando dichos inmuebles sean para su propio uso ...", de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiocho de julio de dos mil ocho, mediante Decreto Número 116, en los términos precisados en el considerando quinto de la presente resolución.

TERCERO. P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de A. y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el diecisiete de febrero de dos mil nueve, puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M.. El M.F.G.S. formuló salvedades respecto del concepto de nuevo acto legislativo.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 20 de marzo de 2009.

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1. Tales como "autosuficiencia económica", "fuentes primarias de ingresos propias e intocables", "ingresos provenientes de la prestación de servicios públicos", "control de los Municipios sobre su patrimonio" y "proscripción de exenciones o subsidios en las contribuciones que formen parte de la hacienda municipal".

2. La parte que se eliminó del artículo 65, fracción I, de la Ley de Hacienda del Municipio de San Francisco de los Romo del Estado de A., fue la siguiente: "... y las adquisiciones de inmuebles que hagan los arrendatarios financieros al ejercer la opción de compra en los términos del contrato de arrendamiento financiero, ..."

3. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

4. Foja 22 del expediente.

5. Novena Época. Pleno. T.X.V, septiembre de 2001. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Página 823.

6. Novena Época. Pleno. Tomo XXIV, julio de 2006. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Página 818.

7. Entre ellos la controversia constitucional 14/2004 resuelta en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro, por unanimidad de once votos; la controversia constitucional 14/2005 resuelta en sesión de tres de octubre de dos mil cinco por unanimidad de diez votos.

8. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;"

9. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", ambas de Novena Época, consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos catorce y quinientos quince, respectivamente.

10. En cuanto a este punto de la integridad de los recursos municipales, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en el sentido de que los Municipios deben percibir efectiva y puntualmente los recursos a que constitucionalmente tienen derecho, y que en el caso de que los Estados no lo hagan así, estarán obligados a pagar los intereses correspondientes que se generen. Este criterio se refleja en la tesis de jurisprudencia 46/2004 de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página ochocientos ochenta y tres.

11. Este principio de reserva de fuentes de ingresos municipales se sostuvo por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, al resolver por unanimidad de once votos la controversia constitucional 14/2004 en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

12. Sobre este tema el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, emitió la tesis de jurisprudencia 122/2004, de rubro: "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."

13. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. ..."

14. Sobre este tema ya se pronunció el Tribunal Pleno, al resolver en la sesión de nueve de mayo de dos mil dos la controversia constitucional 16/2000, por unanimidad de nueve votos.

15. "Artículo 87.

"1. Los partidos políticos nacionales no son sujetos de los impuestos y derechos siguientes:

"a) Los relacionados con las rifas y sorteos que celebren previa autorización legal, y con las ferias, festivales y otros eventos que tengan por objeto allegarse recursos para el cumplimiento de sus fines;

"b) Sobre la renta, en cuanto a sus utilidades gravables provenientes de la enajenación de los inmuebles que hubiesen adquirido para el ejercicio de sus funciones específicas, así como los ingresos provenientes de donaciones en numerario o en especie;

"c) Los relativos a la venta de los impresos que editen para la difusión de sus principios, programas, estatutos y en general para su propaganda, así como por el uso de equipos y medios audiovisuales en la misma; y

"d) Respecto a los demás que establezcan las disposiciones legales aplicables."

16. "Artículo 88.

"1. Los supuestos a que se refiere el artículo anterior no se aplicarán en los siguientes casos:

"a) En el de contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados o el Distrito Federal, sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, adicionales que se establezcan sobre la propiedad, división, consolidación, traslación y mejora, así como los que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; y

"b) De los impuestos y derechos que establezcan los Estados, los Municipios o el Distrito Federal por la prestación de los servicios públicos."

17. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVI, agosto de 2002. Página 900. El texto de la tesis es: "De lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que las leyes de los Estados no pueden establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones que corresponde recaudar a los Municipios sobre la propiedad inmobiliaria, o bien, respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de aquéllos, y que sólo estarán exentos del pago de dichas contribuciones los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, siempre que no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, es decir, que lo que prohíbe el indicado precepto de la Constitución Federal es la situación de excepción en que pudiera colocarse a determinados individuos, a través de la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal. En congruencia con lo anterior, se concluye que la exención general a favor de la Universidad Autónoma del Estado de Veracruz-Llave, que prevé el artículo 10, último párrafo, de la Constitución Política de aquella entidad federativa, reformado por decreto publicado en la Gaceta Oficial, Órgano de Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, el tres de febrero de dos mil, contraviene el referido precepto de la Constitución General de la República, ya que permite que dicha institución omita el pago de las contribuciones municipales, en menoscabo de la hacienda municipal."

18. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXIV, octubre de 2006. Página 1132, de contenido: "Los citados preceptos legales, al establecer supuestos de exención a los derechos por expedición y revalidación de licencias para la colocación de anuncios publicitarios, transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el Municipio de Morelia no propuso esas exenciones en su iniciativa y la Legislatura del Estado no expuso en el procedimiento legislativo algún argumento para justificar su inclusión, lo que genera un perjuicio a la hacienda pública municipal, pues afecta la recaudación que se tenía contemplada y altera la iniciativa del Municipio sin motivación alguna. Además, la violación al mencionado precepto constitucional se corrobora si se tiene presente que las contribuciones obtenidas por el Municipio con motivo de los servicios prestados están protegidas por el principio de reserva de fuentes y que su exención está prohibida por el artículo 115, fracción IV, inciso c), segundo párrafo, de la Constitución Federal."

19. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIX, mayo de 2004. Página 1155. El texto de la tesis es: "El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad."

20. "Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ..."