Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 122/2008. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: E.L.F..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al catorce de abril de dos mil nueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el veintiuno de noviembre de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.M.I., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de las normas que más adelante se señalan, emitidas por las autoridades que a continuación se precisan:

"Autoridades emisora y promulgadora de la norma general impugnada. a) Autoridad emisora: Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Donceles esquina A.s., colonia Centro Histórico, D.C., Código Postal 06068, México, Distrito Federal. b) Autoridad promulgadora: Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Plaza de la Constitución número 2, Colonia Centro Histórico, D.C., Código Postal 06068, México, Distrito Federal. Norma general cuya invalidez se reclama. Artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial de la entidad de 23 de octubre de 2008, cuyo ejemplar se anexa al presente oficio."

SEGUNDO. La autoridad promovente señaló como conceptos de invalidez, los siguientes:

"Primero. Violación del artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal al numeral 14, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 14, tercer párrafo, de la N.S., establece: ‘Artículo 14.’ (se transcribe). La anterior disposición prevé las garantías de legalidad y de exacta aplicación de la ley, las cuales, tanto en el derecho penal como en el derecho administrativo sancionador, responden a los principios nullum crimen sine lege y nulla poena sine lege, que prohíben la analogía o la mayoría de razón en la determinación de los delitos y en la imposición de las penas o multas. Sobre este punto resulta ilustrativo el siguiente criterio de la Primera Sala de ese Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXXVIII, Quinta Época, página 2434, que dice: ‘PENAS INDETERMINADAS, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS.’ (se transcribe). En este orden de ideas, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendido como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad, en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder público para lograr los objetivos en ellas trazados, cuestión en la que va inmerso el interés colectivo. Por sanción administrativa se debe entender aquí un castigo infligido por la administración a un administrado, como consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley. Este castigo puede consistir en la privación de un bien, de un derecho, la imposición de una obligación de pago de una multa, arresto, etcétera. La sanción administrativa cumple en la ley y en la práctica distintos objetivos: preventivos o represivos, correctivos o disciplinarios, o de castigo. Así, el llamado derecho administrativo sancionador consiste en la competencia de las autoridades administrativas para imponer sanciones a las acciones y omisiones antijurídicas. De este modo, la pena administrativa es una función jurídica que tiene lugar como reacción frente a lo antijurídico, frente a la lesión del derecho administrativo. Por lo anterior, puede afirmarse que la pena administrativa guarda una similitud fundamental con la sanción penal, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena. Que esta pena la imponga en un caso el tribunal y en otro la autoridad administrativa, constituye una diferencia jurídico-material entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la elección entre penas y sanción administrativa no es completamente disponible para el legislador, en tanto que es susceptible de ser controlable a través de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional. La acción administrativa alcanza planos cada vez más amplios, pues la vida social es dinámica, el desarrollo científico y tecnológico revoluciona a pasos agigantados las relaciones sociales, y sin duda exige un acrecentamiento de la actuación estatal, en específico de la administración pública, y la regulación en materia tributaria por parte del legislador para encauzar con éxito las relaciones sociales, lo que de hecho conlleva a una multiplicación en la creación de nuevas sanciones administrativas. En ese tenor, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador; puede acudirse a los principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad, el principio que prohíbe juzgar a alguien dos veces por el mismo delito, la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones, aun cuando la traslación de los mismos, en cuanto a grados de exigencia, no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Lo anterior tiene sustento en el criterio jurisprudencial de rubro y texto: ‘DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.’ (se transcribe). El anterior criterio sustenta la posibilidad de que el derecho administrativo sancionador para la construcción de sus propios principios constitucionales, se puede acudir a la materia penal, circunstancia que ha sido asumida por el Pleno de ese Alto Tribunal en algunas ocasiones, como en el caso del principio de exacta aplicación de la ley, que constituye el derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 constitucional. Apoyan lo anterior, las tesis aisladas emitidas por la Segunda Sala de ese Alto Tribunal que se transcriben enseguida: ‘RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARÁCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA.’ (se transcribe). ‘RADIO Y TELEVISIÓN. EL SISTEMA DE SANCIONES ESTABLECIDO EN LOS PRECEPTOS 103 Y 104 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO CONTRAVIENE LA GARANTÍA DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTA EN LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 73, FRACCIÓN XXI, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). Sentada la premisa de que el principio constitucional de exacta aplicación de la ley que rige en la materia penal, previsto en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, puede ser aplicado, proporción guardada, al derecho administrativo sancionador, se procede a desarrollar el contenido de tales garantías. El principio de legalidad constituye un importante límite externo al ejercicio de la potestad punitiva del Estado, con base en el cual la N.S. impide que los poderes Ejecutivo y Judicial -este último a través de la analogía o la mayoría de razón- configuren libremente delitos y penas, o infracciones, sanciones y multas; es decir, el mencionado principio exige que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se sanciona. Dicho principio posee como núcleo duro básicamente dos principios: el de reserva de ley y el de tipicidad. Por lo que se refiere al primero, se traduce en que determinadas materias o ciertos desarrollos jurídicos deben estar respaldados por la ley, o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para regular su funcionamiento. Por su parte, el principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho en otras palabras, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación intangible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una ley cierta que permita predecir con suficiente grado de precisión las conductas infractoras y las sanciones. La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador o, en su caso, la autoridad que aplicará la sanción, puedan conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma. Así, para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o indeterminada que condujere a los gobernados a tener que realizar labores de interpretación, para las que no todos están preparados, y de esa manera tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les está vedado hacer. Es por ello esencial a toda formulación típica que sea lo suficientemente clara y precisa como para permitirles programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito es que la norma penal induzca a errores o los favorezca con motivo de su deficiente o atormentada formulación. En este orden de ideas, el principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una multa por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta ni por analogía, ni por mayoría de razón. Ahora bien, para dar continuidad a esta necesidad de certeza de la ley, el juez o la autoridad administrativa encargada de aplicar las sanciones, en cumplimiento del principio de exacta aplicación de la ley, no tienen más que asegurarse de conocer el alcance y significado de la norma al realizar el proceso mental de adecuación típica y de la correlación entre sus elementos, sin que, como se ha reiterado, se rebase la interpretación y se incurra en el terreno de la creación legal, para superar las deficiencias de la norma. Dada esta convergencia de los principios de tipicidad y exacta aplicación de la ley en el principio de legalidad, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha inferido de la interpretación del texto constitucional, que la garantía de exacta aplicación de la ley no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos; esto es, la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del gobernado. Por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución General de la República. El precedente invocado es el siguiente: ‘EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTÍA DE. SU CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA TAMBIÉN A LA LEY MISMA.’ (se transcribe). Ciertamente, el principio de tipicidad significa fundamentalmente que los caracteres esenciales de la conducta y la forma, contenido y alcance de la infracción estén consignados de manera expresa en la ley, de tal manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio de exacta aplicación de la ley reconocido por el tercer párrafo del artículo 14 de la Ley Fundamental, conforme al cual, queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición de sanciones, por imprevisibilidad de la infracción que no tenga un claro apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrita en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificársele. En efecto, es indispensable que exista una disposición legal que establezca una pena para su autor y que esta disposición reúna, además, las características de claridad, exactitud y precisión; es decir, se aplique una pena que ha sido establecida en esos términos para una conducta determinada. Sirve de apoyo a los anteriores razonamientos la jurisprudencia emitida por el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como la tesis aislada emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, las cuales establecen: ‘COMPETENCIA ECONÓMICA. EL ARTÍCULO 10, FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL NO ESPECIFICAR LA CONDUCTA SOBRE LA CUAL RECAERÁ LA SANCIÓN QUE PREVÉ, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). ‘LEYES. INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS QUE ESTABLECEN SANCIONES ADMINISTRATIVAS, PERO NO PREVÉN LAS INFRACCIONES QUE LAS PUEDEN ORIGINAR.’ (se transcribe). Ahora bien, el artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, cuya inconstitucionalidad se denuncia, establece: ‘Artículo 38.’ (se transcribe). Del contenido del numeral transcrito se advierte que la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal, podrá determinar una multa bajo su propio albedrío, es decir, una sanción a conductas indeterminadas. En esa tesitura y retomando el análisis antes realizado, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una ley cierta que permita predecir con suficiente grado de precisión las conductas infractoras y las sanciones, situación que en la especie no acontece, pues la autoridad legislativa se sustrae del deber de consignar en el precepto que se combate expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever la existencia de una sanción sin describir la conducta, lo cual es necesario para evitar confusiones en su aplicación y en perjuicio de la defensa del gobernado; por tanto, la ley que se analiza, al establecer conductas indeterminadas, trastoca lo previsto en el numeral 14 de la Carta Magna. De tal suerte que al descuidar la conducta o no inscribirla dentro del contexto que va ligado a la sanción, su aplicación resulta confusa e indeterminada; porque lleva a los gobernados a un estado de inseguridad, pues no establece la conducta punible. Y como ya se demostró, nuestro orden constitucional proscribe que el derecho sancionador induzca a errores o los favorezca con motivo de su deficiente formulación, dejando margen al arbitrio de la autoridad. Ya que de otro modo se correría el riesgo de que con base en interpretaciones subjetivas quede margen para pretender el desconocimiento de la infracción, o bien, para la arbitrariedad de la autoridad encargada de su aplicación, quien por mandato constitucional sólo debe ceñirse a los términos estrictos del diseño de la norma, sancionando únicamente las acciones u omisiones que encuadren en el marco legal respectivo. Consecuentemente, no obstante que la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal faculta a la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo para sancionar con multa (que no podrá ser superior a mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; ni una o la suma de ellas en un ejercicio superior al 50% del fondo social y remanentes de ejercicios anteriores) a quien incurra en la hipótesis prevista en la aludida norma, (incumplimiento a las disposiciones de esta ley) lo cierto es que no especifica la conducta sobre la cual recaerá dicha sanción, con lo que se deja al arbitrio de la autoridad determinar la infracción que se presente en cada caso. Al respecto, cabe precisar que del análisis a la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, no se establece las conductas punibles que pudieran ser sancionables, lo que corrobora la inconstitucionalidad del precepto que nos ocupa. En estas condiciones, procede declarar la invalidez del artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, por la infracción al párrafo tercero del artículo 14 constitucional, al violar los principios de legalidad y tipicidad. Segundo. Violación del artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal a los artículos 16 y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El numeral 16 de la N.S., entre otras cuestiones, consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello, y que dicho mandato sea por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento; entendido el primero como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y, por el segundo, la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate. La garantía genérica de legalidad consagrada en el precepto 16 contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo, naturalmente, al Poder Legislativo. Lo anterior significa que los actos legislativos también están sujetos al mandamiento constitucional de referencia; pues de lo contrario vulnerarían el principio consagrado precisamente en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que se corrobora con la tesis emitida por el Máximo Tribunal, que señala: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (se transcribe). De la tesis antes transcrita se desprende que, por lo que hace a la fundamentación, ésta se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución le confiere, esto es, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas que se emiten corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trata, de acuerdo con la Ley Fundamental. En el caso que nos ocupa, se advierte que la Legislatura Local le otorga facultades discrecionales a la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo para determinar arbitrariamente las multas por incumplimiento a la Ley de Sociedades Mutualistas para el Distrito Federal, violentando con ello el artículo 14 y, en consecuencia transgrede, el numeral 16 de la Ley Fundamental al extralimitarse de sus atribuciones. Por lo antes expuesto; el artículo tildado de inconstitucionalidad, de igual manera transgrede el precepto 133 de la Carta Magna, el cual dispone: ‘Artículo 133.’ (se transcribe). El numeral reproducido consagra el principio de supremacía constitucional, el cual impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma N.S.; al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones. En este sentido, y toda vez que los numerales que se combaten contradicen lo dispuesto en los numerales 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es incuestionable que se rompe con la supremacía constitucional, puesto que la norma impugnada pretende ubicarse por encima de la misma Carta Magna."

TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son 14, tercer párrafo, 16, primer párrafo y 133.

CUARTO. Mediante proveído de veinticuatro de noviembre de dos mil ocho, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 122/2008 y turnar el asunto al M.J.N.S.M., para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

QUINTO. Por auto de veinticuatro de noviembre de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió a trámite la acción y dio vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al ejecutivo que la promulgó para que rindieran su respectivo informe.

SEXTO. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal al rendir su informe respectivo, en síntesis, manifestó:

a) Que no existe la inconstitucionalidad que argumenta el promovente, porque el reglamento que expida el Ejecutivo Local va a determinar lo relativo al "cumplimiento de las disposiciones de la misma".

b) Que no se le puede atribuir inconstitucionalidad al artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, dado la remisión normativa que realiza dicha ley en su artículo 27, al Reglamento de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal y en el cual le impone al Jefe de Gobierno de la misma entidad la obligación administrativa de emitir el referido reglamento y en el mismo determinar todo lo relativo al "cumplimiento de las disposiciones de la misma".

c) Que al pretender el accionante basar una supuesta inconstitucionalidad contra un artículo que tiene remisión materialmente legislativa y formalmente administrativa, como es la exposición de un reglamento por conducto del Ejecutivo Local, para regular lo que sesgadamente presenta como violación al principio de legalidad que establece el artículo 14 constitucional, porque ni hay analogía ni hay mayoría de razón, al determinar las conductas que van a ser sancionadas en caso de incumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, porque dichas situaciones de hecho y de derecho se determinó por disposición de su artículo 27, ya transcrito, que deberán plasmarse en el reglamento multicitado.

d) Que no existe inconstitucionalidad en el artículo combatido, porque de la lectura e interpretación sistemática del articulado que conforma la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, se desprende que si bien establece el máximo de la medida de las sanciones (hasta mil salarios mínimos), las conductas a las que serán aplicadas las multas respectivas se dejaron para su descripción al Reglamento de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal.

e) Que carece de materia la presente acción de inconstitucionalidad, porque la omisión que se pretende atribuir al artículo 38, materia de la inconstitucionalidad planteada, se colma con el articulado de la misma ley en interpretación armónica, sistemática e integrativa, en especial con su artículo 27 y en su momento con el reglamento respectivo.

SÉPTIMO. El jefe de Gobierno del Distrito Federal al rendir su informe, sustancialmente manifestó:

1. Que el decreto promulgatorio de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal se efectuó, para su debida publicación y observancia, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 48, 49 y 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

2. Que la intervención del jefe de Gobierno del Distrito Federal en el proceso legislativo respectivo, se encuentra apegada a la Constitución y al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

OCTAVO. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes, y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. A continuación se analiza si la presentación de la acción resulta oportuna.

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente ..."

En el caso que nos ocupa, la norma que se impugna fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de veintitrés de octubre de dos mil ocho, tomando en cuenta esa fecha, el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo fue el viernes veinticuatro de octubre, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales vencería el sábado veintidós de noviembre de dos mil ocho.

Ahora bien, el oficio de demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el viernes veintiuno de noviembre de dos mil ocho, según se desprende del sello que obra a fojas veintiuno vuelta del expediente; por tanto, se tiene promovida dentro del plazo legal correspondiente.

TERCERO. Acto continuo se procede a analizar la legitimación del promovente.

Suscribe la demanda E.M.I., con el carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de la designación en ese cargo, por parte del presidente de la República (foja cincuenta y cuatro de autos).

El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"... c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; ..."

De lo previsto por dicho numeral se desprende que el procurador general de la República podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes del Distrito Federal, entre otras.

En el caso, dicho funcionario ejercita la acción en contra del artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, expedida por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por lo que se trata de una ley del Distrito Federal y, por tanto, cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoya la conclusión anterior, la jurisprudencia P./J. 98/2001, de este Tribunal Pleno, publicada en la página ochocientos veintitrés del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

CUARTO. Al no existir alguna causa de improcedencia que aleguen las partes o que de oficio se adviertan, se procede a examinar los conceptos de invalidez planteados.

El precepto impugnado dispone lo siguiente:

"Artículo 38. Las multas impuestas por incumplimiento a las disposiciones de esta ley, serán determinadas administrativamente por la secretaría tomando como base el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción, a menos que en la propia ley se disponga otra forma de sanción. Dichas sanciones se harán efectivas por la autoridad fiscal del Distrito Federal.

"Al imponer la sanción que corresponda, la citada secretaría siempre deberá oír previamente al interesado y tomará en cuenta las condiciones e intención del infractor, la importancia de la infracción y la conveniencia de evitar prácticas tendientes a contravenir las disposiciones de esta ley.

"En todo caso, una multa no podrá ser superior a mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; ni una o la suma de ellas en un ejercicio, superior al 50% del fondo social y remanentes de ejercicios anteriores."

De la lectura anterior se sigue que el artículo impugnado determina que la autoridad administrativa podrá imponer multas por algún incumplimiento a las disposiciones de la ley.

Esto es, no obstante que el artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal faculta para sancionar con multa (hasta por el equivalente a mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; ni una o la suma de ellas en un ejercicio, superior al 50% del fondo social y remanentes de ejercicios anteriores) a quien incurra en la hipótesis prevista en la aludida norma, lo cierto es que no especifica las conductas sobre las cuales recaerá dicha sanción, con lo que se deja al arbitrio de la autoridad determinar la infracción que se presenta en cada caso.

En el presente caso estamos frente a una ley que señala cuáles son las sanciones administrativas que se pueden imponer por violaciones a la misma, pero no prevé cuáles son los supuestos que se sancionan. Es decir, el legislador no ha realizado la descripción típica de aquellas conductas que deben ser sancionadas y, por ende, permite que dicha función sea realizada por la autoridad administrativa.

Ahora bien, este Tribunal Pleno ha establecido que en el ámbito del derecho administrativo sancionador pueden observarse ciertos principios penales sustantivos, dada la similitud que guarda la pena administrativa con la sanción penal, pero sólo en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza jurídica, como se aprecia de la lectura de la siguiente jurisprudencia:

"DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal." (No. Registro: 174,488, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIV, agosto de 2006, tesis P./J. 99/2006, página 1565).

En la acción de inconstitucionalidad 4/2006, aprobada por este Tribunal Pleno en sesión de veinticinco de mayo de dos mil seis, por una mayoría de ocho votos, se definió el alcance del principio de legalidad en materia de sanciones administrativas. En dicha resolución se sostuvo lo siguiente:

"...

"El principio de legalidad constituye un importante límite externo al ejercicio del ius puniendi del Estado, con base en el cual la N.S. impide que los Poderes Ejecutivo y Judicial -este último a través de la analogía y mayoría de razón- configuren libremente delitos y penas, o infracciones y sanciones; es decir, el mencionado principio exige que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se sanciona.

"Dicho principio posee como núcleo duro básicamente dos principios: el de reserva de ley y el de tipicidad.

"Por lo que se refiere al primero, se traduce en que determinadas materias o ciertos desarrollos jurídicos, deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para regular su funcionamiento.

"Por su parte, el principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho en otras palabras, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones.

"La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma.

"...

"En este orden de ideas, el principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una multa por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta ni por analogía ni por mayoría de razón.

"...

"De lo expuesto resulta evidente que no existe una relación o nexo lógico entre la supuesta infracción ... y la sanción ... por tanto, la norma impugnada sólo establece una cláusula general e indeterminada de infracción que viola abiertamente el principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador.

"Sin embargo, tal interpretación no es constitucionalmente aceptable para tener por cumplida la garantía de legalidad y con ello el principio de tipicidad, pues para conocer la infracción, los destinatarios de la norma tendrían que darse a la tarea de realizar una interpretación jurídica, siendo que la ley debe procurar, por sí misma o a través de una remisión lógica, la descripción de la conducta señalada como ilícita, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos de manera clara, precisa y exacta. ...

"Consecuentemente, si sobre la norma en cuestión pesa un defecto estructural que impide saber con exactitud cuál es el hecho infractor que sanciona, es evidente que resulta contrario al principio de tipicidad que compone parte de la garantía de legalidad, cuya observancia tratándose de disposiciones que establezcan sanciones administrativas debe cumplirse con la elemental claridad que permita a las autoridades encargadas de su aplicación, así como a sus destinatarios, conocer sin margen de duda cuál es el supuesto que actualiza la generación de la sanción, sin tener que acudir a meras suposiciones para saber si alguna conducta se ajusta o no a la norma relativa. ..."

En este orden de ideas se estima que el principio constitucional de legalidad (incluyendo a los principios de reserva de ley y tipicidad), que prohíbe la analogía o la mayoría de razón en la determinación de los delitos, resulta exigible para el legislador en materia de derecho administrativo sancionador en cuanto a que resulta obligatorio para el legislador determinar con exactitud cuál es el hecho infractor que sanciona para que la autoridad, y los destinatarios de la norma puedan conocer sin margen de duda cuál es el supuesto que actualiza la generación de la sanción.

En este sentido, no es necesario que la ley establezca un catálogo explícito de conductas ilícitas sobre las cuales recaen las sanciones, que además se incluya dentro de un solo precepto normativo, sino que se definan de manera clara y precisa los mandatos para los destinatarios de las normas.

Por tanto, el uso de frases genéricas para el establecimiento de sanciones, tales como "se sancionará toda infracción a la presente ley" o "se impondrán las sanciones por incumplimiento a las disposiciones de esta ley" no es inconstitucional per se, ya que es necesario determinar si la propia norma incluye parámetros constitucionalmente aceptables que garanticen la correcta determinación e imposición de sanciones.

Este Alto Tribunal considera que no es necesario que el legislador establezca dicha definición de la conducta, ya que se trata de un concepto de fácil entendimiento para el común de la gente, que se refiere a la infracción, ya sea por acción u omisión, a lo dispuesto por cualquiera de las normas contenidas en el ordenamiento de referencia.

Por tanto, el hecho de que una ley administrativa refiera de manera genérica la posibilidad de sancionar su incumplimiento sin que exista propiamente un supuesto sancionado o tipo, es decir, la descripción de la conducta o hecho infractor de los que dependa la sanción, no crea en automático una situación de incertidumbre jurídica y estado de indefensión para el gobernado.

En apoyo a lo anterior, cabe destacar que idénticas consideraciones se sostuvieron por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver, por unanimidad de cuatro votos, los amparos directos en revisión 91/2004, 551/2004, 475/2004, 744/2004 y 354/2004, resoluciones que a lo postre dieron nacimiento a la siguiente tesis jurisprudencial:

"EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 171 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA IMPONER SANCIONES, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. El artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no viola los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, en virtud de que establece, con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible, no sólo las sanciones que la autoridad puede imponer por infracciones a las disposiciones de la ley, sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen, sino que además, encauza la actuación de la autoridad administrativa mediante la fijación de elementos objetivos a los que debe atender y ajustarse para decidir el tipo de sanción que corresponde a la infracción cometida en cada caso. El legislador previó, en otros artículos de la Ley General que deben ser analizados de manera sistemática, no sólo las sanciones que puede imponer la autoridad sino, además, los parámetros y elementos objetivos que guíen su actuación a fin de que, valorando los hechos y circunstancias en cada caso, determine la sanción que corresponde aplicar." (No. Registro: 179,586, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, enero de 2005, tesis 1a./J. 125/2004, página 150).

Asimismo, la Segunda Sala de este Alto Tribunal sostuvo el mismo criterio al resolver, por unanimidad de cinco votos, los amparos directos en revisión 829/2003, 1135/2003, 1000/2004, 1665/2004 y 85/2004, determinaciones que definieron la siguiente tesis jurisprudencial:

"EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. LAS SANCIONES QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 171 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, POR VIOLACIONES A SUS PRECEPTOS Y A LOS REGLAMENTOS Y DISPOSICIONES QUE DE ELLA EMANAN, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. El citado precepto no transgrede las garantías de legalidad y seguridad jurídica establecidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no propicia la arbitrariedad en la actuación de la autoridad, ya que prevé las sanciones que pueden imponerse a los infractores, con base en parámetros y elementos objetivos que guían su actuación, valorando los hechos y circunstancias de cada caso, señalando los supuestos en que procede imponer como sanción la clausura temporal o definitiva, parcial o total; el decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos; la suspensión, revocación o cancelación de concesiones, permisos, licencias o autorizaciones y, por exclusión, el arresto administrativo o la multa fijada entre el mínimo y máximo previstos, además de los criterios para fijar la gravedad de la infracción, las condiciones económicas del infractor, el carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción y el beneficio obtenido, así como los casos de reincidencia y el de atenuante de la conducta sancionada." (No. Registro: 179,310, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXI, febrero de 2005, tesis 2a./J. 9/2005, página 314).

Dicho lo anterior, no se puede desconocer la posibilidad de que la autoridad pueda imponer sanciones por violaciones genéricas a la ley, sin que se precisen las conductas sancionadas, puede ser contrario a las garantías de legalidad y seguridad jurídica ya que permite actuaciones arbitrarias de la autoridad administrativa al contar con un amplio margen de actuación para imponer sanciones de diferente rango a cualquier incumplimiento legal, con independencia de su gravedad.

En este sentido, resulta necesario que se establezcan los parámetros que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a esas sanciones, sin propiciar la arbitrariedad al otorgar un amplio margen de actuación que permite que se sancione a quien comete un incumplimiento menor con una mayor sanción, que a quien comete una infracción de mayor gravedad.

Sirve de apoyo a la anterior consideración la siguiente tesis de jurisprudencia de este Tribunal Pleno:

"METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. EL ARTÍCULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE COMETAN, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS). El citado precepto viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien establece diversas sanciones que pueden imponerse con motivo de las infracciones que se cometan, sin embargo, omite establecer los parámetros necesarios que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a la imposición de las sanciones especificadas, pues dicho precepto se refiere de manera genérica a los casos en que las autoridades pueden imponer las diversas sanciones que se especifican, al disponer ‘quienes incurran en el incumplimiento de la ley y demás disposiciones derivadas de ella’ permite que, a quien incurra en un incumplimiento menor, la autoridad le imponga una mayor sanción que a quien comete una infracción de mayor gravedad, lo que propicia la arbitrariedad al dejar a la autoridad administrativa ese amplio margen, como también ocurre respecto de cualquier tipo de incumplimiento, incluso cuando no amerita sanción. No obsta para la conclusión anterior, el contenido del artículo 115 del mismo ordenamiento, ya que sólo establece diversos grados de gravedad que deben tomar en cuenta las autoridades para imponer las sanciones que contempla la ley, pero no define o señala la conducta infractora que da lugar a cada una de las sanciones que se especifican; de lo que se sigue que no corrige la indeterminación contenida en la parte inicial del artículo 112, que deja a los particulares en estado de indefensión al permitir a la autoridad imponer sanciones de diferente rango a cualquier incumplimiento legal, con independencia de su gravedad, así como de que incluso pueda no ameritar sanción alguna." (No. Registro: 197,364, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa, Constitucional Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., noviembre de 1997, tesis P./J. 83/97, página 24).

Por lo que, una norma que prevé una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aun cuando le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, permita al infractor conocer las consecuencias de su actuar, e implique que la determinación adoptada por la autoridad se encuentre debidamente motivada, de manera tal que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.

Por tanto, para efectos del presente estudio, resulta necesario determinar si la ley define conductas claras para los gobernados y si el precepto impugnado contempla los parámetros necesarios para que la autoridad pueda fundar y motivar su actuación de manera objetiva.

En primer término, la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal establece definiciones generales y diversas obligaciones y prohibiciones para los destinatarios de las normas, entre las cuales se encuentran las siguientes:

• El objeto de la ley es el regular la organización y funcionamiento de las sociedades mutualistas en el Distrito Federal, así como las actividades y operaciones que pueden realizar.(1)

• Se definen los órganos de gobierno, administración y vigilancia de las sociedades mutualistas.(2)

• Se prohíbe que una sociedad mutualista genere lucro o utilidad.(3)

• Toda sociedad mutualista deberá constituirse como asociación civil y necesitará de una autorización para operar.(4)

• Se establecen requisitos mínimos para la conformación de una sociedad mutualista.(5)

• Se impone la obligación de establecer un fondo social.(6)

• Se determinan restricciones en materia de inversión de los recursos patrimoniales de las sociedades mutualistas.(7)

• Obligaciones de registrar contablemente determinadas operaciones.(8)

De lo anterior se sigue que la ley impugnada establece claramente a los sujetos que son destinatarios de las normas, así como las diversas obligaciones y prohibiciones que resultan aplicables para la constitución y operación de una sociedad mutualista. En este sentido, si bien es cierto que no se describe ni establece un catálogo de conductas ilícitas sobre las cuales recaen las sanciones, también lo es que existen diversas obligaciones y prohibiciones para los particulares a las cuales es posible asociar dichas consecuencias sancionatorias en caso de no ser observadas.

En segundo término, se debe decir que el artículo 38 establece, de modo explícito, los elementos que debe tomar en consideración la autoridad al aplicar las sanciones.

Este marco normativo, si bien permite cierta discrecionalidad a la autoridad al aplicar las sanciones, fija claramente los parámetros para su aplicación. El sistema de imposición de sanciones previsto en el artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal consiste en lo siguiente:

a) La multa será impuesta por la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal y se hará efectiva por la autoridad fiscal.

b) Se otorgará audiencia al infractor para que pueda defenderse y alegar lo que más le convenga.

c) Para la determinación e imposición de la multa se deberá tomar en consideración las condiciones y la intención del infractor, así como a la importancia de la infracción.

d) La multa que se imponga deberá tener un efecto disuasivo para evitar cualquier tipo de reincidencia.

e) Las violaciones a la ley se sancionarán administrativamente con alguna de las siguientes sanciones: multa que nunca podrá ser superior de mil días de salario mínimo general vigente, ni una o la suma de ellas en un ejercicio, superior al 50% del fondo social y remanentes de ejercicios anteriores

De lo descrito anteriormente se sigue que el precepto impugnado define las sanciones aplicables y las autoridades encargadas de imponer las multas y de hacerlas efectivas.

Asimismo, se consigna un procedimiento a través del cual se escucha al posible infractor y se le da la oportunidad de defenderse antes de que la autoridad correspondiente aplique la sanción.

Posteriormente, se deberá tomar en consideración las condiciones particulares del infractor, así como su intención al momento de cometer la violación, parámetros que sirven sin lugar a dudas para determinar el grado de culpabilidad del agente, su capacidad económica y otro tipo de condiciones personales o sociales que pueden resultar útiles para la imposición de la sanción.

Igualmente, se debe tomar en consideración la importancia de la infracción, lo que se traduce en la obligación de la autoridad de valorar la gravedad de la conducta realizada.

Por otra parte, para imponer las sanciones, la autoridad deberá tomar en consideración la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan las disposiciones de la ley. Así, las autoridades sancionadoras no sólo deben considerar la gravedad de la infracción en abstracto, sino también buscar que con la sanción impuesta se supriman en el futuro prácticas violatorias de la ley.

Por último, el precepto impugnado precisa la cantidad máxima de multa que podrá ser impuesta y si bien es cierto que no se hace referencia a la cantidad mínima, también lo es que la misma está determinada, puesto que el mínimo a imponer resulta una unidad monetaria y el máximo hasta donde el artículo autorice, por lo que se establece un sistema flexible para la imposición de las multas, habida cuenta que contempla un mínimo y un máximo para que la autoridad haga uso de su arbitrio en la individualización de la fijación de su monto.

En conclusión, no existe violación al principio de legalidad y seguridad jurídica, ya que el artículo impugnado establece la posibilidad de que se sancionen con multas las conductas contrarias a las obligaciones impuestas a los destinatarios de la ley, así como los parámetros que se deben tomar en cuenta para evaluar la gravedad de las mismas en el momento de aplicar las sanciones, con lo cual se asegura que no existan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad.

Además, no debe perderse de vista que en todo proceso de individualización de sanciones existe un mínimo de discrecionalidad para la autoridad aplicadora, lo que es compatible con el hecho de que existan reglas que limiten dicho ejercicio, en virtud de que la legalidad requiere del arbitrio para ser efectiva, tanto como el arbitrio necesita de la legalidad para ser lícito.

Por tanto, se concluye que el artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal, el marco establecido por el legislador no propicia la arbitrariedad en la actuación de la autoridad, ya que el mismo, como ha quedado establecido previamente, previó no sólo las sanciones que puede imponer la autoridad, sino, además, los parámetros y elementos objetivos que guían su actuación a fin de que, valorando los hechos y circunstancias en cada caso, determine la sanción que corresponde aplicar, ya que se establecen los criterios para fijar la gravedad de la infracción, las condiciones económicas del infractor, el carácter intencional o negligente de la acción en omisión constitutiva de la infracción y el beneficio directamente obtenido por el infractor, así como los casos de reincidencia y el de atenuante de la conducta sancionada.

Por lo expuesto y fundado se resuelve;

PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se reconoce la validez del artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal.

TERCERO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por oficio a las autoridades y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, puesto a votación el proyecto, se aprobó por mayoría de seis votos de los señores Ministros M.B.L.R., J.F.F.G.S., M.A.G., S.A.V.H., O.S.C. de G.V. y J.S.M.; los señores M.J.R.C.D., J. de J.G.P. y presidente G.I.O.M. votaron en contra y por declarar la invalidez del precepto impugnado, y reservaron su derecho para formular voto de minoría. Fue ponente en este asunto el señor M.J.N.S.M..

No asistieron los señores M.S.S.A.A. previo aviso; y G.D.G.P. por estar disfrutando de vacaciones.

____________

1. "Artículo 1o. La presente ley es de interés público y tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de las Sociedades Mutualistas en el Distrito Federal, así como las actividades y operaciones que pueden realizar."

2. "Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"I. Asamblea General: Es el órgano supremo de dirección de la sociedad y tendrá las más amplias facultades de acuerdo con las Bases Constitutivas y los Estatutos, y sus resoluciones obligarán a todos los socios, aún cuando no hayan concurrido a la Asamblea, siempre que se hubieren celebrado conforme a lo ordenado en los documentos sociales de la materia;

"II. Bases Constitutivas y Estatutos: Son los que establecen los derechos que tengan los socios;

"III. Junta Directiva: Es aquella que tiene facultades y obligaciones que fijen los Estatutos, y en todo caso la dirección y administración de la sociedad;

"IV. Consejo de Vigilancia: Es el que tiene el ejercicio de la supervisión de las Sociedades Mutualistas;

"V. Código Civil: Al Código Civil para el Distrito Federal;

"VI. Ley: A la Ley de Sociedades Mutualistas del Distrito Federal;

"VII. Mutualizado: El Beneficiario y miembro de la Sociedad Mutualista, que tenga una actividad económica en común con los otros miembros de la mutualidad;

"VIII. Reglamento: Al Reglamento de la Ley de Sociedades Mutualista del Distrito Federal;

"IX. Sociedad Mutualista: A la Asociación Civil constituida con base en el Código Civil que agrupa a personas físicas de una misma actividad y de cualquier sexo, raza, credo, residencia, sin capital fijo, ni fines de lucro, que tengan por objeto la mutua protección y ayuda a los asociados, en caso de enfermedad, muerte o de ambos casos, así como los daños que puedan sufrir en su patrimonio, pudiendo practicar, para realizar mejor sus fines sociales, toda clase de actividades lícitas que tengan por objeto su mejoramiento moral, intelectual y físico, y

"X. Secretaría: A la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal."

3. "Artículo 4o. Las Sociedades Mutualistas que regula esta Ley, funcionarán de manera que las actividades que practiquen no produzcan lucro o utilidad para la Sociedad ni para sus socios, debiendo cobrar solamente lo indispensable para cubrir los gastos generales que ocasione su gestión y para constituir las reservas necesarias a fin de cumplir los compromisos derivados de su función, así como constituir los Fondos de Organización y de Reserva, que establece esta ley."

4. "Artículo 5o. Para organizarse y funcionar como Sociedades Mutualistas, deberá constituirse en asociación civil en términos del Código Civil y deberá recabar la autorización correspondiente de la Secretaría, quien resolverá en un plazo que no excederá de treinta días naturales, contados a partir de la fecha en que la interesada presente la solicitud correspondiente.

"La solicitud de autorización deberá acompañarse de:

"I. El proyecto de escritura constitutiva o contrato social en el que se recojan las determinaciones generales de esta ley;

"II. El acuerdo de su asamblea constitutiva sobre la suficiencia del Fondo Social y las aportaciones destinadas a cubrir sus gastos de instalación y primera organización;

"III. Emisión inicial de aportaciones, número de beneficiarios y sumas garantizadas;

"IV. Área geográfica y de especialización operativa, si la hubiere;

".M. de responsabilidad adicional de los socios en un ejercicio, en caso de insuficiencia de las reservas y recursos patrimoniales para el pago de siniestros; y

"VI. Nombres de los consejeros, funcionarios y miembros del Consejo de Vigilancia o Comisarios.

"La autorización a que se refiere este artículo se publicará en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, y en todo caso, en el Diario Oficial de la Federación, a costa de los interesados, así como las modificaciones a la misma. Los acuerdos de revocación se publicarán sin costo para la mutualista correspondiente.

"Las sociedades a que se refiere el artículo 4 de esta Ley, insertarán en su escritura social el número o clave de registro que les asigne la secretaría."

5. Artículo 9o. Las Sociedades Mutualistas se constituirán, cuando menos, por 25 personas, quienes, en asamblea general, aprobarán sus bases constitutivas y estatutos. Las Sociedades Mutualistas se constituirán como asociaciones civiles, con arreglo a lo que dispone el Código Civil, en lo que no se oponga a lo dispuesto en esta ley. Se considerarán de carácter esencialmente civil todos los actos realizados para la consecución de su objeto y los realizados con motivo de la operación de las sociedades que regula la presente ley."

6. "Artículo 14. El fondo social de las Sociedades Mutualistas se integrará con las cantidades que constituyan la reserva dicho fondo, los remanentes de ejercicios anteriores y cualquier otra reserva creada con recursos aportados por los socios para la consecución de una finalidad determinada o para el simple fortalecimiento financiero de la mutualista."

"Artículo 16. Las Sociedades Mutualistas constituirán un Fondo Social con las aportaciones iniciales de sus socios, que provea los medios necesarios para hacer posible el inicio de operaciones y sustentar el proceso de capitalización de la Sociedad. Las cuotas que aporten los socios a este fondo deberán incluirse en las aportaciones de tarifa que acuerde la Junta Directiva y recoja la nota respectiva. Estas aportaciones se devolverán a los aportantes un año después de haber perdido su condición de socio por la causa que sea. Estas aportaciones las podrá retener la mutualista en caso de adeudos del socio frente a ella. ..."

7. "Artículo 19. Los recursos patrimoniales de las Sociedades Mutualistas a que se refiere esta ley, deberán invertirse de la siguiente manera:

"I. Hasta el 100% en valores de estado, comprendidos los emitidos por las instituciones nacionales de crédito;

"II. Hasta el 30% en valores de renta fija emitidos por las instituciones de crédito del país;

"III. Hasta el 20% en descuentos y redescuentos o créditos refaccionarios, de habilitación o avío para sus socios, en los términos de sus estatutos sociales, donde se prevendrán las garantías de recuperación suficientes y los procedimientos de seguridad necesarios para su otorgamiento. En ningún caso, el crédito otorgado a una sola persona podrá ser mayor al 10% del total de los recursos a que se refiere este apartado;

"IV. Hasta el 10% en inversiones en títulos de habitación popular garantizados para instituciones de crédito autorizadas o construcción de casas de interés social para sus socios, o en bienes de utilidad social que autorice la secretaría, y

"V. Hasta el 5% en otros bienes a valores que autorice la secretaría oyendo previamente a la interesada."

8. "Artículo 22. Todo acto, contrato o documento que importe obligación inmediata a eventual o que signifique variación en el activo o pasivo de una mutualista, deberá ser registrado en su contabilidad, la que podrá llevarse en los medios magnéticos que registre ante la Secretaría, sin perjuicio de su valor probatorio legal.

"Las Sociedades Mutualistas podrán microfilmar, grabar en discos ópticos o en cualquier otro medio que registren ante la secretaría.

"Los negativos originales de cámara obtenidos por el sistema de microfilmación y las imágenes grabadas por el sistema de discos ópticos o cualquier otro medio registrado, a que se refiere el párrafo anterior, así como las impresiones obtenidas de dichos sistemas o medios, debidamente certificadas por el funcionario autorizado de la mutualista, tendrán en juicio el mismo valor probatorio que los libros, registros, y documentos que se hubieren microfilmado, grabado o conservado a través de cualquier medio autorizado."