Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 119/2008. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA CUARTA LEGISLATURA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIA: F.E.T..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al tres de septiembre de dos mil nueve.

VISTOS para resolver los autos de la acción de inconstitucionalidad 119/2008; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito recibido el tres de noviembre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.P.C., C.S.A.G., J.R.G.H., A.G.C., H.B.L., H.M.C., R.J.L., J.C.R.P., S.Á.R., T.P.C., M.S.T., A.M.R., C.H.M., E.T.B., A.S.A., J.B.P., N.N.S., M.A.T.G., S.P.M.D.R., D.O.H., M.O.H., B.V.C. y A.L.B., en su carácter de diputados de la Cuarta Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra de las normas generales que más adelante se precisan, emitidas y promulgadas por los órganos que a continuación se mencionan:

Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas generales que se impugnan:

a) Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

b) Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Normas generales cuya invalidez se cuestiona y medio oficial en que se publicaron:

a) Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal y la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles, publicado el cuatro de marzo de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

b) Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, publicado el tres de octubre de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

SEGUNDO. Los promoventes señalaron como violados los artículos 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esgrimieron, en síntesis, el siguiente concepto de invalidez:

"Mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el tres de octubre de dos mil ocho, se introdujeron reformas a la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal que no se ajustan al contenido de la Ley General para el Control del Tabaco, lo cual produce incertidumbre jurídica a los destinatarios de la norma en cuanto a qué ley deben aplicar, pues mientras la ley general exige crear áreas para fumadores dentro de los espacios cerrados, siempre que cuenten con ciertas características, la ley local prohíbe completamente fumar en lugares cerrados.

"El texto vigente de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores contraviene el artículo 133 constitucional, ya que contradice lo dispuesto por la Ley General para el Control del Tabaco, cuyo artículo cuarto transitorio dispone que las leyes locales deberán adecuarse para ser congruentes con esa ley.

"No obstante la obligación de adecuar las leyes locales al contenido de la Ley General para el Control del Tabaco, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal reformó la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal en un aspecto menor, de modo que subsiste una contradicción con la ley general, pues ésta exige crear áreas para fumadores dentro de los espacios cerrados, mientras que la ley local prohíbe expresamente fumar dentro de los lugares cerrados.

"A pesar de que Ley General para el Control del Tabaco es jerárquicamente superior a cualquier ley local, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, mediante la reforma de tres de octubre de dos mil ocho, dispuso en el artículo 31 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, que quienes incumplan con las disposiciones de dicha ley local serán sancionados en términos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, con lo que se reafirmó que la ley de aplicación obligatoria en el Distrito Federal es la ley local y no la ley general.

"Si bien la prohibición de fumar en lugares cerrados fue introducida en la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal mediante la reforma a dicho ordenamiento de cuatro de marzo de dos mil ocho, la posibilidad de reclamar su inconstitucionalidad revivió con la diversa reforma de tres de octubre del mismo año, pues esta última constituye un nuevo acto legislativo que hace posible la impugnación de todo lo dispuesto por la ley combatida."

TERCERO. Mediante proveído de tres de noviembre de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 119/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro G.D.G.P..

Por acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes. Asimismo, mandó correr traslado al procurador general de la República para que formulara el pedimento que le corresponde.

CUARTO. Por escrito recibido el primero de diciembre de dos mil ocho, V.H.C.V., en su carácter de presidente de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, presentó el informe del órgano legislativo que emitió la norma impugnada; sin embargo, por acuerdo de tres de diciembre de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo por no rendido el informe, ya que quien lo suscribió no tiene la representación de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la cual recae en el presidente de la mesa directiva de dicho órgano y no en su comisión de gobierno.

QUINTO. Mediante escrito presentado el primero de diciembre de dos mil ocho, el jefe de Gobierno del Distrito Federal rindió el informe respectivo. En éste manifiesta lo siguiente:

1. Causas de improcedencia:

La acción de inconstitucionalidad es extemporánea respecto del "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal", publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el cuatro de marzo de dos mil ocho, puesto que transcurrió en exceso el plazo de treinta días para su promoción, considerando que éste corrió del cinco de marzo al tres de abril de dos mil ocho, siendo presentada la acción hasta el tres de noviembre de dos mil ocho.

Por otra parte, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, porque la reforma al artículo 31 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal -en la que los promoventes pretenden basar la procedencia de la acción en contra de toda la ley- es inexistente, ya que dicho precepto fue reformado mediante el decreto de cuatro de marzo de dos mil ocho y no por el diverso decreto de tres de octubre del mismo año.

Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 61 del mismo ordenamiento y 105, fracción II, de la Constitución Federal, puesto que los promoventes en realidad pretenden impugnar la supuesta omisión de la Asamblea Legislativa de reformar la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores del Distrito Federal para ajustarla a lo dispuesto en la Ley General para el Control del Tabaco.

Al respecto cita las tesis de rubros: "OMISIONES LEGISLATIVAS. ES IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN SU CONTRA", "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA OMISIÓN DE APROBAR LA INICIATIVA DE REFORMAS A UNA CONSTITUCIÓN LOCAL."

2. Respecto al concepto de invalidez:

Debe reconocerse la validez de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores por los siguientes motivos:

Los derechos de un fumador no pueden ni deben entrar en conflicto con los intereses de la comunidad. Por ello, el hecho de que la ley local proteja la salud de los no fumadores en mayor grado que la Ley General para el Control del Tabaco, o que cualquier otra entidad federativa, de ninguna manera transgrede la Constitución Federal.

Si de la legislación local se deriva una protección en mayor medida, inclusive a la constitucional, ello no implica un desacato, sino su cumplimiento total. Por ello, no existe contradicción alguna entre lo que dispone la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores y la Ley General para el Control del Tabaco.

No habiendo contradicción, no puede sostenerse que exista un estado de incertidumbre e inseguridad jurídica al no saber qué ley aplicar, pues es evidente que en el caso concreto la legislación aplicable en el territorio del Distrito Federal es la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores.

Contrario a lo que sostienen los promoventes, existe coincidencia entre la legislación marco y la ley local. Si bien es cierto la primera dispone que el Distrito Federal deberá adecuar sus leyes a la ley general, lo cierto es que inclusive de forma previa en el Distrito Federal ya existían disposiciones semejantes a las contenidas en ésta, por lo que no existe necesidad de una adecuación posterior.

Tampoco existe la contradicción aludida por los promoventes en cuanto a las diferentes regulaciones de los espacios cien por ciento libres de humo de tabaco, ya que en ambas disposiciones se prevé la existencia de éstos. No obstante, la Ley General para el Control del Tabaco prevé la existencia de zonas exclusivas para fumar, las cuales deberán ubicarse en espacios al aire libre, o en espacios interiores aislados que dispongan de mecanismos que eviten el traslado de partículas hacia los espacios cien por ciento libres de humo de tabaco. Lo anterior implica que las legislaciones locales pueden optar por establecer o no estas zonas. La asamblea local se ajusta a la primera opción establecida en la Ley General para el Control del Tabaco. Esto las hace coincidentes.

Es incorrecto que por el simple hecho de ser posterior, la Ley General para el Control del Tabaco haya derogado a la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores, ya que en los artículos transitorios de la segunda no se prevé disposición en dicho sentido. Además, para que una derogación como la planteada se efectúe, es necesario que ambas leyes tengan la misma jerarquía normativa, hayan sido expedidas por la misma autoridad legislativa y tengan el mismo ámbito espacial de vigencia.

Tampoco es correcto lo que afirman los promoventes en cuanto a que la Ley General para el Control del Tabaco es superior a la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores, por ser de carácter federal. El artículo 133 constitucional no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencias que establece la N.F.. Apoya lo anterior, la jurisprudencia de rubro: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN."

Sin embargo, aun cuando técnicamente están a la par la Federación y las entidades federativas, en cuanto a su orden jurídico, como excepción a esta regla se encuentran las leyes generales, cuyo objeto es la distribución de competencias en materias concurrentes. En este caso, las leyes locales siguen las premisas o parámetros señalados en aquellas leyes, pues si bien es cierto que una misma materia queda a cargo de la Federación, entidades federativas y Municipios, también lo es que el Poder Legislativo Federal es quien tiene la facultad de establecer en qué términos participará cada una de estas entidades.

La Ley de Protección a la Salud de los No fumadores, aun cuando se expidió antes, se ajusta a los parámetros de la Ley General para el Control del Tabaco, toda vez que atiende a la Constitución Federal y a la legislación internacional que México ha firmado.

SEXTO. Por escrito presentado el cinco de enero de dos mil nueve, el procurador general de la República manifestó su opinión sobre el presente asunto, exponiendo lo siguiente:

La Suprema Corte de Justicia de la Nación es incompetente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad porque en ella no se plantea una contradicción entre la Constitución y una norma, sino un conflicto entre una ley local y una ley general.

La acción de inconstitucionalidad es extemporánea respecto del decreto publicado el cuatro de marzo de dos mil ocho, por haber transcurrido en exceso el plazo de treinta días naturales para su promoción.

Por otra parte, es oportuna por cuanto hace al decreto de reformas publicado el tres de octubre de dos mil ocho, por haberse presentado dentro del plazo respectivo.

Resulta infundada la causa de sobreseimiento hecha valer por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, en el sentido de que no existe la reforma al artículo 31 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, puesto que ésta sí existe en tanto fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. No es obstáculo para lo anterior el hecho de que haya sido una reforma menor, en la que sólo se eliminó la letra "a" y la palabra "mercantiles", pues de acuerdo al criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, basta que se publique una ley para que constituya un nuevo acto legislativo que permite su impugnación.

Es infundada la causa de improcedencia consistente en que se está impugnando una omisión legislativa, ya que es criterio de la Suprema Corte que la acción de inconstitucionalidad sí procede en contra de omisiones relativas, como la que aquí se combate, pues al reformarse el artículo 31 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal se omitió adecuar dicho ordenamiento a la ley marco.

En cuanto al fondo, expone que si bien no existe jerarquía entre leyes federales y locales, pues cada una tiene su ámbito de aplicación, la excepción la constituyen las leyes generales, en las que se permite al legislador federal distribuir las atribuciones de cada nivel de gobierno, siendo éste el caso de la Ley General para el Control del Tabaco.

Esta ley, en su artículo cuarto transitorio, obliga a que las leyes locales se adecuen a lo que ella dispone, pero sin establecer un plazo para tal adecuación. Al no existir este plazo, no puede obligarse a legislar, sino que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe exhortar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para que adecue su legislación a la ley marco.

SÉPTIMO. Una vez cerrada la instrucción en este asunto, se envió el expediente al Ministro instructor, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 68, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que se solicita la declaración de inconstitucionalidad de dos decretos que reforman la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal.

No es obstáculo a lo anterior, el argumento del procurador general de la República en el sentido de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es incompetente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, por no plantearse una contradicción entre la Constitución y una norma, sino un conflicto entre una ley local y una ley general, pues contrario a ello, los promoventes sí plantean, prima facie, la contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, en concreto, entre la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal y los artículos 16 y 133 de la Constitución Federal. En todo caso, los méritos de tal planteamiento de inconstitucionalidad deben ser valorados al analizarse el fondo del asunto.

SEGUNDO. A continuación se analizará si la acción fue promovida oportunamente en contra de los decretos impugnados, tomando en cuenta que conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(1) el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales a partir del día siguiente al en que se publicó la norma que se impugna.

a) Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal y la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles.

Del expediente, se advierte que el primero de los decretos impugnados fue publicado el cuatro de marzo de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, por lo que el plazo para su impugnación inició el cinco de marzo y venció el tres de abril de dos mil ocho.

Los diputados integrantes de la Cuarta Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal presentaron su escrito de demanda el tres de noviembre de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En consecuencia, la impugnación del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, publicado el cuatro de marzo de dos mil ocho resulta extemporánea, pues transcurrió en exceso el plazo de treinta días naturales.

No es obstáculo a lo anterior, lo afirmado por los promoventes en el sentido de que las reformas a la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal de tres de octubre de dos mil ocho actualizaron una nueva oportunidad de impugnación por tratarse de un nuevo acto legislativo que, al referirse a las sanciones, modifica su esencia, ya que en las acciones de inconstitucionalidad únicamente existe una oportunidad de impugnación.

A diferencia de la controversia constitucional en donde las normas generales se pueden impugnar en dos momentos, a partir de su publicación o de un acto de aplicación, en la acción de inconstitucionalidad únicamente pueden impugnarse normas a partir de su publicación, conforme al segundo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, de manera que a pesar de que se trate de preceptos íntimamente vinculados o que constituyan un sistema normativo, no es posible la impugnación de una norma a partir de la modificación de otra.

En todo caso, la declaración de invalidez de un precepto integrante de un sistema normativo puede hacerse extensiva a todas las normas cuya validez dependa de aquél, conforme a lo dispuesto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.

En estas condiciones, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, debe sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad respecto del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el cuatro de marzo de dos mil ocho, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la propia ley.

b) Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal.

Por otra parte, se advierte que la segunda de las reformas impugnadas fue publicada el tres de octubre de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Consecuentemente, el plazo respectivo inició el cuatro de octubre y venció el tres de noviembre de dos mil ocho, tomando en cuenta que el último día del plazo fue inhábil, y conforme al artículo 60 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, el término para la presentación debe trasladarse al siguiente día hábil.

Si, como se dijo, el escrito de demanda se presentó el tres de noviembre de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe concluirse que la acción es oportuna respecto del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, publicado el tres de octubre de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

TERCERO. A continuación se analizará la legitimación de los promoventes.

Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62,(2) primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, disponen que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se promueva por integrantes de algún órgano legislativo en contra de leyes expedidas por ese órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada por cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes lo integren, es decir, deben satisfacerse los siguientes extremos:

a) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo Estatal;

b) Que dichos promoventes representen, cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento del órgano legislativo correspondiente; y,

c) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.

Por cuanto a lo primero, de fojas quinientos cincuenta y cuatro a quinientos setenta y uno de este expediente, obran las documentales remitidas por la directora general de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en las que se advierte que las personas que suscriben la demanda de acción de inconstitucionalidad son diputados integrantes de la Cuarta Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Por cuanto al segundo presupuesto, el artículo 37, primer párrafo, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal(3) establece que la asamblea legislativa se integra por un total de sesenta y seis diputados, siendo entonces que los veintitrés diputados que firmaron la demanda, equivalen al treinta y cinco por ciento (35%) de los integrantes de dicho órgano legislativo, con lo que se sobrepasa el porcentaje mínimo requerido para promover esta acción.

Respecto del tercer presupuesto, debe precisarse que la presente acción de inconstitucionalidad se plantea en contra de reformas a la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, expedidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

En consecuencia, en el caso se satisfacen los requisitos aludidos y, por tanto, los diputados promoventes cuentan con la legitimación necesaria para promover esta acción de inconstitucionalidad.

CUARTO. A continuación se analizarán las causas de improcedencia hechas valer por el jefe de Gobierno del Distrito Federal.

En primer lugar, considera que se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, porque la reforma al artículo 31 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal -en la que los promoventes pretenden basar la procedencia de la acción en contra de toda la ley- es inexistente, ya que dicho precepto fue reformado mediante el decreto de cuatro de marzo de dos mil ocho y no por el diverso decreto de tres de octubre del mismo año.

Contrariamente a lo que aduce el jefe de Gobierno, el artículo 31 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal sí fue reformado mediante el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, tal como se advierte de la lectura del artículo único de dicho decreto que dice:

"Único. Se adicionan las fracciones VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, y XIV al artículo 7 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal para quedar como sigue:

"Artículo 7. ...

"I. al V. ...

"VI. Realizar en conjunto con la iniciativa privada campañas permanentes de información, concientización y difusión para prevenir el uso y consumo de tabaco y la exposición a su humo;

"VII. Promover e impulsar la participación de la comunidad para la prevención y atención del tabaquismo:

"VIII. Promover los acuerdos necesarios para la creación de los centros delegacionales contra el tabaquismo;

"IX. Promover la creación de clínicas y servicios para la atención del fumador;

"X. Promover la participación de las comunidades indígenas en la elaboración y puesta en práctica de programas para la prevención del tabaquismo;

"XI. Establecer políticas para prevenir y reducir el consumo de tabaco y la exposición al humo del tabaco, así como la adicción a la nicotina con un enfoque de género;

"XII. Realizar conjuntamente con las autoridades de educación del Distrito Federal campañas educativas permanentes que induzcan a reducir el uso y consumo de tabaco;

"XIII. Celebrar convenios de coordinación y apoyo con la Secretaría de Salud del Gobierno Federal y otras instituciones de gobierno para la atención de los problemas relativos al tabaquismo;

"XIV. Las demás que le otorgue la ley y demás disposiciones jurídicas aplicables."

"Artículo 31. Los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos que no cumplan con las disposiciones de la presente ley, serán sancionados conforme a las disposiciones de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal."

Toda vez que la publicación de una ley en un Periódico Oficial constituye prueba plena, debe considerarse que sí existe la norma reclamada, por lo que no se surte la causa de sobreseimiento prevista en la fracción III del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

En segundo lugar, considera que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria en relación con el 61 de dicho ordenamiento y el 105, fracción II, de la Constitución Federal, puesto que en el caso se está impugnando una omisión legislativa.

Señala que los promoventes, al argumentar que Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores del Distrito Federal no se ajusta a lo dispuesto en la Ley General para el Control del Tabaco, están combatiendo una omisión legislativa respecto a las cuales no procede la acción de inconstitucionalidad.

Al respecto, debe decirse que en esta acción de inconstitucionalidad se plantea, sustancialmente, una regulación insuficiente por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, pues a decir de los promoventes las reformas de tres de octubre de dos mil ocho a la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal no cumplieron con la exigencia de ajustar dicho ordenamiento a lo dispuesto en la Ley General para el Control del Tabaco, en términos de su artículo cuarto transitorio.

Pues bien, es criterio de este Alto Tribunal que si bien la acción de inconstitucionalidad es improcedente en contra de la omisión de los órganos legislativos de expedir una ley, sí procede cuando lo que se impugna es una deficiente regulación contenida en la norma cuya inconstitucionalidad se aduce.(4)

En este sentido, es infundada la causa de improcedencia aducida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, puesto que en el caso no se impugna una omisión legislativa, respecto a las que es improcedente la acción de inconstitucionalidad, sino una deficiente regulación legislativa en contra de las cuales sí procede, pues es claro que la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores ya ha sido expedida, pero los promoventes aducen que su contenido no se ha adecuado a la ley marco.

QUINTO. Como se anticipó en el considerando que antecede, del escrito inicial se advierte que los diputados promoventes aducen, en esencia, una deficiente regulación por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Consideran que la reforma de tres de octubre de dos mil ocho a la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal fue insuficiente, en tanto no se ajustó su contenido a los términos de la Ley General para el Control del Tabaco, siendo que ésta impone a las Legislaturas Locales la obligación de adecuar sus normas a lo dispuesto por ella.

Señalan que a pesar de que la Ley General para el Control del Tabaco es jerárquicamente superior a cualquier ley local, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal dispuso en el artículo 31 de la ley impugnada que quienes incumplan con las disposiciones serán sancionados en términos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, con lo que reafirman que la ley aplicable es la local.

Previamente al estudio del planteamiento de los promoventes, conviene relatar los siguientes antecedentes:

1. El veintinueve de enero de dos mil cuatro se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, cuyos artículo 10, fracción I, 14 y 31, originalmente decían:

"Artículo 10. En el Distrito Federal queda prohibida la práctica de fumar en los siguientes lugares:

"I. Fuera de las zonas autorizadas para fumar en establecimientos, locales cerrados, empresas e industrias."

"Artículo 14. Las secciones para fumadores y no fumadores deberán quedar delimitadas una de la otra, estar identificadas permanentemente con señalamientos y avisos en lugares visibles al público asistente, incluyendo las mesas, dichos señalamientos y avisos deberán apegarse a los criterios que para el efecto emita la Secretaria de Salud, así como contar con las condiciones mínimas siguientes:

"I. Estar aislada de las áreas de no fumadores o contar con los estudios y equipos que avalen y garanticen que el humo producido por la práctica de fumar tabaco, no se filtre a las áreas reservadas para no fumadores;

"II. Tener ventilación hacia el exterior, y

"III. Ubicarse, de acuerdo con la distribución de las personas que ahí concurran, por piso, área o edificio."

"Artículo 31. Se sancionará con multa equivalente de treinta y hasta cien veces de salario mínimo diario general vigente, cuando se trate de propietarios, poseedores o responsables de los locales cerrados y establecimientos, que no cumplan con las disposiciones de la presente ley."

2. Mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el cuatro de marzo de dos mil ocho, se reformaron dichos preceptos para quedar como sigue:

"Artículo 10. En el Distrito Federal queda prohibida la práctica de fumar en los siguientes lugares:

"I. En todos los espacios cerrados de acceso al público, oficinas, establecimientos mercantiles, industrias y empresas."

"Artículo 14. En los edificios, establecimientos mercantiles, médicos, industriales, de enseñanza e instalaciones de los órganos de Gobierno del Distrito Federal y órganos autónomos del Distrito Federal, que cuenten con áreas de servicio al aire libre se podrá fumar sin restricción alguna, siempre y cuando el humo derivado del tabaco no invada los espacios cerrados de acceso al público."

"Artículo 31. A los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos mercantiles que no cumplan con las disposiciones de la presente ley, serán sancionados conforme a las disposiciones de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal."

3. El treinta de marzo de dos mil ocho, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General para el Control del Tabaco, cuyos artículos 27, fracción II, y cuarto transitorio señalan lo siguiente:

"Artículo 27. En lugares con acceso al público, o en áreas interiores de trabajo, públicas o privadas, incluidas las universidades e instituciones de educación superior, deberán existir zonas exclusivamente para fumar, las cuales deberán de conformidad con las disposiciones reglamentarias:

"...

"II. En espacios interiores aislados que dispongan de mecanismos que eviten el traslado de partículas hacia los espacios 100% libres de humo de tabaco y que no sea paso obligado para los no fumadores."

"Cuarto. El Gobierno del Distrito Federal, los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios, deberán adecuar sus leyes, reglamentos, bandos y demás disposiciones jurídicas, de acuerdo con las competencias que a cada uno corresponda, para que sean congruentes con la presente ley."

4. Mediante decreto publicado el tres de octubre de dos mil ocho, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, se adicionaron diversas fracciones al artículo 7 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores (relativo a las atribuciones de la Secretaría de Salud) y se reformó el artículo 31, a fin de corregir un error de sintaxis, quedando redactado en los siguientes términos:

"Artículo 31. Los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos que no cumplan con las disposiciones de la presente ley, serán sancionados conforme a las disposiciones de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal."

Pues bien, para determinar si la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal debe adecuarse a lo dispuesto por la Ley General para el Control del Tabaco, es necesario establecer los rasgos generales de la configuración competencial entre la Federación y el Distrito Federal.

A diferencia del sistema de distribución de competencias que rige entre la Federación y los Estados, en el caso de la relación competencial entre Federación y el Distrito Federal, las facultades tasadas pertenecen a la asamblea legislativa y las residuales a la primera, según lo dispuesto en el artículo 122, apartado A, inciso I, de la Constitución Federal,(5) el cual estatuye que corresponde al Congreso de la Unión legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente concedidas a la asamblea legislativa.

Como se desprende de lo anterior, en el caso rige un principio taxativo de distribución de competencias, en el que se da una división del Poder Estatal en dos niveles distintos de gobierno, general y regional, de modo que a cada uno de ellos corresponde por disposición constitucional una esfera determinada de poderes, que ejerce con independencia y plenitud. Asimismo, cada instancia ostenta un poder originario, fundamentado directamente en la Constitución común, y lo ejerce de igual manera sobre los ciudadanos, de forma autónoma, sin interferencia de las demás.

En este sentido, carecen de razón los promoventes en cuanto argumentan que las leyes federales son jerárquicamente superiores a las leyes del Distrito Federal, y que las de esta entidad deben ajustarse a las de la Federación, pues entre las leyes expedidas por la asamblea y las que emite el Congreso de la Unión no existe relación alguna de supra o subordinación, sino estrictamente de igualdad y yuxtaposición.(6)

Ahora bien, como ha reconocido este Tribunal Pleno, la complejidad de las sociedades modernas y la estrecha interrelación e interdependencia de las materias y sectores objeto del interés estatal, produce la necesidad de que éstas se traten de manera uniforme a escala federal, lo que no se compagina con el orden federal entendido como separación y mera yuxtaposición de centros y esferas de gobierno, con poderes independientes y soberanos, lo que ha dado lugar al llamado federalismo cooperativo.

Éste es un concepto dinámico del federalismo, en el que las líneas divisorias de las actividades de la unión y de las entidades federativas se convierten en móviles y flexibles y que se presenta como una respuesta a la necesidad de entender que el federalismo, en ocasiones, requiere de la coordinación y cooperación entre los distintos órganos de gobierno en determinadas materias.

Esta exigencia de uniformización se satisface por medio de la cooperación, por virtud de la cual las diversas instancias conciertan sus respectivos poderes hacia el logro de objetivos de común interés, orientando armónica y complementariamente su ejercicio. Por lo anterior, podemos afirmar que el orden federal ha experimentado una profunda transformación sin alterar su componente esencial e irreductible.

En consonancia con lo expuesto, el Constituyente ha establecido, y la jurisprudencia de este Alto Tribunal así lo ha reconocido,(7) las llamadas facultades concurrentes, las cuales se ejercen simultáneamente por la Federación y las entidades federativas, como consecuencia de la unidad de fines o concordancia de propósitos que supone el régimen federal.

Estas facultades atribuyen competencia tanto a los órganos de autoridad federal como a la autoridad local, pero concediendo a una de ellas, en este caso a la Federación, la atribución para fijar bases o un cierto criterio de división de esa facultad.

Nuestro lenguaje constitucional llama concurrencias legislativas a las que derivan de la atribución combinada, segmentaria y hasta compartida que efectúa el Constituyente en favor de los distintos órdenes de gobierno, en relación con una materia competencial específica, a través de la distribución que se establece en una ley del Congreso de la Unión, llamada "Ley General".

Estas leyes generales o marco distribuyen las competencias entre la Federación y los Estados, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas, desconstitucionalizando la atribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno, dejando la función de reparto en el Congreso Federal.(8)

Ahora bien, la coexistencia de un criterio constitucional de distribución de competencias cooperativo junto con el criterio federalista dual, produce una alteración en las relaciones entre las leyes, en tanto la Constitución no atribuye las competencias en las materias concurrentes, sino que remite a otras leyes federales para ello. De esta forma, la constitucionalidad de una ley federal o local, en las materias concurrentes, depende tanto de la Constitución como de la ley marco.

En efecto, si únicamente operara una configuración competencial federal, la validez de una ley en atención al órgano que la emitió estaría condicionada exclusivamente a determinar si la Constitución otorgó a cierto nivel de gobierno la facultad para expedir determinada ley en determinada materia. Sin embargo, en tanto que en las materias concurrentes, normas de igual rango pueden distribuir competencias, en estos casos la validez de una norma no depende sólo de la Constitución, sino de otra ley del Congreso de la Unión.

Así, la inconstitucionalidad de una ley puede depender no sólo de la infracción a la Constitución Federal, sino también de la contravención a normas que no forman parte de la Constitución y que tienen un rango inferior a ella, pero que por disposición constitucional deben ser utilizadas como parámetros de validez respecto de las leyes de la misma jerarquía, cuya contravención provoca la inconstitucionalidad de éstas.(9)

De esta forma, la configuración competencial entre la Federación y el Distrito Federal atiende simultáneamente a dos criterios. Por una parte, un criterio de división vertical, que obedece a la especial naturaleza del Distrito Federal, en virtud del cual la facultad de legislar en lo relativo a esta entidad recae en el Congreso de la Unión, con excepción de las materias expresamente concedidas a la Asamblea Legislativa. Por la otra, un criterio cooperativo, que establece un reparto de competencias entre la Federación y el Distrito Federal, atendiendo a la distribución que haga la ley del Congreso de la Unión.

Así pues, para la determinación de las competencias entre la Federación y el Distrito Federal, debe estarse a los siguientes parámetros:

1. En las materias que no sean concurrentes conforme a la Constitución, deberá verificarse si la materia respectiva se encuentra expresamente concedida a la asamblea legislativa, caso en el que podrá legislar el órgano legislativo local. De lo contrario, puede legislar el Congreso de la Unión en su calidad de órgano legislativo del Distrito Federal.

2. En las materias constitucionalmente concurrentes, para establecer las competencias debe atenderse a lo que dispongan las leyes marco respectivas. Una vez ubicada la facultad del Distrito Federal para legislar dentro del reparto de competencias realizado por las leyes marco, debe acudirse a la Constitución para determinar cuál de los dos órganos legislativos del Distrito Federal es el competente para normar esta materia.

Establecido lo anterior, para determinar en cuál de los dos supuestos antes mencionados se encuentra la norma impugnada, debe dilucidarse la materia que regula. Al respecto, debe señalarse que la determinación de la materia no puede descansar únicamente en el nombre de la ley, sino que se trata de una cuestión de esencialidad de lo regulado.

Cuando se expidió la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal en dos mil cuatro, se dijo que su fin era el de establecer una serie de medidas para la protección a la salud de los no fumadores ante el gran número de enfermedades que produce a este grupo la exposición al humo del tabaco.(10) Esta misma finalidad ha sido reiterada en las exposiciones de motivos que han originado reformas a la ley cuestionada.(11)

Para conseguir ese fin, se adoptó como medida la prohibición de fumar en los espacios cerrados de acceso al público, entre otros, en oficinas, establecimientos mercantiles, industrias y empresas, elevadores, en hospitales, bibliotecas, teatros, cines, establecimientos mercantiles dedicados al hospedaje, en los establecimientos mercantiles y espacios cerrados donde se expendan al público alimentos y bebidas para su consumo en el lugar.(12)

El fin y el medio de la norma permiten concluir que ésta regula la materia de salud, al tener como finalidad la protección de la salud de los no fumadores mediante la prohibición de fumar en determinados lugares.

Es cierto que la norma impugnada contempla obligaciones a cargo de los establecimientos mercantiles; sin embargo, esta obligación no debe interpretarse aisladamente, sino que debe advertirse que está motivada por una finalidad específica, consistente en la protección de la salud de los no fumadores. Las obligaciones que la ley impone a los establecimientos mercantiles no derivan del ánimo de regular su funcionamiento, sino de la necesidad de proteger la salud de quienes no fuman.

Así, el género próximo de la materia de la norma impugnada es la salubridad general, sin que sea obstáculo para ello el hecho de que las medidas utilizadas para ello incidan en determinados sujetos, como los comerciantes.

Pues bien, la facultad de legislar en materia de salubridad general ha tenido distintos titulares a lo largo del constitucionalismo mexicano. Esta materia se encontraba expresamente contemplada en el texto original de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, por lo que conforme al artículo 117 de dicho texto (idéntico al actual artículo 124 constitucional) correspondía a los Estados regularla.

El primero de mayo de mil novecientos ocho, el presidente P.D. envió una propuesta para restringir la libertad de tránsito, lo cual llevó a un debate que culminó con la adición de una facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de salubridad general, en su artículo 72, fracción XXI.(13)

En el proyecto de reformas presentado por V.C., en diciembre de mil novecientos dieciséis, no se contemplaba modificar esta facultad del Congreso, pero en la sesión de diecinueve de diciembre de mil novecientos diecisiete, el diputado J.R. propuso añadir cuatro incisos a esta facultad, a fin de delimitar la función del Consejo de Salubridad General. Esta moción fue aprobada por ciento cuarenta y tres votos contra tres, quedando la redacción de la siguiente forma:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVI. Para dictar leyes sobre ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

"1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el departamento de salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.

"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

"4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, serán después revisadas por el Congreso de la Unión, en los casos que le competan."

De esa redacción surgió el problema de dar contenido a la expresión "salubridad general", para delimitar los aspectos de "salubridad local" que quedarían reservados a la competencia de las entidades federativas. Enfrentada con este problema, la Suprema Corte consideró, en un primer precedente, que se trataba de una cuestión a resolverse en cada caso concreto.(14) En otro precedente determinó que ese concepto estaba delimitado por los incisos II y IV de la fracción XVI del artículo 73 constitucional.(15)

Sin embargo, esta cuestión fue zanjada en el momento en que se consideró que la salubridad era una materia concurrente entre la Federación y las entidades federativas. En efecto, en mil novecientos ochenta y tres se reformó la Constitución con el objeto de tutelar el derecho a la salud, precisándose que la materia de salud sería concurrente entre la Federación y las entidades federativas.(16)

El establecimiento de la concurrencia en materia de salubridad pública implica que corresponde al Congreso de la Unión distribuir competencias en esta materia, de modo que para determinar cuál es el nivel de gobierno al que le corresponde regular la protección a la salud de los no fumadores, debe acudirse a la ley general respectiva.

En el caso, la Ley General de Salud distribuye las competencias entre la Federación y las entidades federativas en los siguientes términos:

"Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 27 de mayo de 1987)

"A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud:

(Reformada, D.O.F. 7 de mayo de 1997)

"I. Dictar las normas oficiales mexicanas a que quedará sujeta la prestación, en todo el territorio nacional, de servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento;

(Reformada, D.O.F. 15 de diciembre de 2008)

"II. En las materias enumeradas en las fracciones I, III, V, VI, XVII Bis, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII y XXIX, del artículo 3o. de esta ley, organizar y operar los servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por sí o en coordinación con dependencias y entidades del sector salud;

"III. Organizar y operar los servicios de salud a su cargo y, en todas las materias de salubridad general, desarrollar temporalmente acciones en las entidades federativas; cuando éstas se lo soliciten, de conformidad con los acuerdos de coordinación que se celebren al efecto;

"IV. Promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad general a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, con sujeción a las políticas nacionales en la materia;

"V. Ejercer la acción extraordinaria en materia de salubridad general;

"VI. Promover y programar el alcance y las modalidades del Sistema Nacional de Salud y desarrollar las acciones necesarias para su consolidación y funcionamiento;

"VII. Coordinar el Sistema Nacional de Salud;

(Adicionada, D.O.F. 15 de mayo de 2003)

"VII bis. Regular, desarrollar, coordinar, evaluar y supervisar las acciones de protección social en salud;

"VIII. Realizar la evaluación general de la prestación de servicios de salud en materia de salubridad general en todo el territorio nacional;

"IX. Ejercer la coordinación y la vigilancia general del cumplimiento de las disposiciones de esta ley y demás normas aplicables en materia de salubridad general, y

"X. Las demás que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores y las que se establezcan en esta ley y en otras disposiciones generales aplicables.

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 14 de julio de 2008)

"B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2009)

"I. Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXVIII Bis y XXX del artículo 3o. de esta ley, de conformidad con las disposiciones aplicables;

"II. Coadyuvar a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud, y planear, organizar y desarrollar sistemas estatales de salud, procurando su participación programática en el primero;

"III. Formular y desarrollar programas locales de salud, en el marco de los sistemas estatales de salud y de acuerdo con los principios y objetivos del plan nacional de desarrollo;

"IV. Llevar a cabo los programas y acciones que en materia de salubridad local les competan;

"V. Elaborar información estadística local y proporcionarla a las autoridades federales competentes;

"VI. Vigilar, en la esfera de su competencia, el cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables, y

"VII. Las demás atribuciones específicas que se establezcan en esta ley y demás disposiciones generales aplicables. ..."

Según lo dispuesto en la fracción I del apartado B del precepto transcrito, corresponde a los gobiernos de las entidades federativas organizar, operar, supervisar y evaluar diversos servicios de salubridad general, entre ellos los previstos en la fracción XIV del artículo 3o., que establece:

"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:

"...

"XIV. La prevención, orientación, control y vigilancia en materia de nutrición, enfermedades respiratorias, enfermedades cardiovasculares y aquellas atribuibles al tabaquismo."

En consecuencia, los programas de prevención, orientación, control y vigilancia en materia de nutrición, enfermedades respiratorias, enfermedades cardiovasculares y aquellas atribuibles al tabaquismo corresponden a las entidades federativas, dentro de las que se encuentra el Distrito Federal, lo que lleva a concluir que los programas destinados a proteger la salud de los no fumadores en el Distrito Federal son competencia de éste.

Si bien el artículo 13 de la Ley General de Salud no hace referencia a una facultad para legislar en esta materia, pues hace alusión a aspectos administrativos como prevención, orientación, control y vigilancia, debe entenderse que también incluye una atribución para legislar al respecto, porque si la Constitución Federal se refiere a una concurrencia legislativa entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad, no puede reducirse la cuestión a una concurrencia administrativa, en la que autoridades locales apliquen leyes federales. Por el contrario, debe entenderse que los legisladores locales pueden regular el ejercicio de las facultades que la ley general concede a las administraciones locales.

En efecto, si corresponde al Distrito Federal la prevención, orientación, control y vigilancia de las enfermedades atribuibles al tabaquismo, es claro que las autoridades sanitarias de dicha entidad no pueden improvisar sobre las medidas de prevención al tabaquismo, ni tampoco pueden tomar medidas de control y de vigilancia espontáneamente. Las atribuciones que les confiere la ley general requieren de un marco referencial que les permita actuar. Por eso, el Distrito Federal puede legislar en esta materia.

Ahora, debe recordarse que esta entidad cuenta con dos órganos legislativos y que en la distribución de competencias entre ambos, las facultades tasadas pertenecen a la Asamblea Legislativa y las residuales al Congreso de la Unión, por lo que a fin de determinar si la facultad de legislar en materia de salud recae en uno u otro órgano, debe recurrirse al artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), el cual faculta expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a normar la salud.(17)

De esta forma, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal formalmente puede legislar en lo concerniente a la protección a la salud de los no fumadores, lo que no significa que esta competencia sea ilimitada, pues tiene a la Constitución y a la ley general, como parámetros de constitucionalidad.

Es en el marco de lo hasta aquí expuesto que debe valorarse si la asamblea legislativa está obligada a regular la materia de protección a la salud de los no fumadores en los mismos términos que en la ley general expedida por el Congreso de la Unión.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que las leyes generales o leyes marco establecidas por el Congreso de la Unión son bases legislativas que no pretenden agotar en sí mismas la regulación de una materia, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su propia realidad social.

Si las leyes locales no pudieran hacer innovaciones respecto a la ley general, no tendrían razón de ser. Se limitarían a repetir lo establecido por el legislador federal, lo que resulta carente de sentido, pues se vaciaría el concepto mismo de concurrencia.

En una nación plural como México, compuesta de diversas regiones, es indispensable que cada entidad pueda adecuar la legislación a su propio entorno y a sus propias necesidades. Máxime tratándose de la materia de salud, en donde se presentan problemas diversos dependiendo de las características de las distintas regiones. No son los mismos problemas de salud los que se enfrentan en zonas tropicales, que en áreas semidesérticas, por ejemplo.

Las leyes generales buscan conciliar la uniformidad y la diversidad. Cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propia sazón, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una determinada región.

En este sentido, las entidades federativas pueden aumentar las obligaciones o las prohibiciones que hace una ley general en materia de salubridad. Lo que no pueden, es reducir las obligaciones o prohibiciones, pues ello haría nugatoria la ley general. Asimismo, están facultadas para imponer las sanciones al incumplimiento de las obligaciones que ella misma establezca, en tanto la sanción es un consecuente normativo de la obligación.

De esta forma, teniendo la Asamblea Legislativa del Distrito Federal facultad para variar las prohibiciones y para imponer sus propias sanciones en materia de protección a la salud de los no fumadores, debe concluirse que no estaba obligada a regular las áreas libres de humo de tabaco en idénticos términos a los de la ley general.

No es obstáculo a lo anterior, lo dispuesto por el artículo cuarto transitorio de la Ley General para el Control del Tabaco, en el sentido de que las entidades federativas y los Municipios deberán adecuar sus normas para hacerlas congruentes con dicho ordenamiento, pues a la luz de lo que se ha establecido en el presente fallo, dicho precepto no puede entenderse como una obligación de reproducir a nivel local los preceptos de la ley general, sino como el deber de incorporar el mínimo de protección que ésta garantiza.

Esta interpretación se corrobora con lo dispuesto en el propio artículo cuarto transitorio, que señala que las adecuaciones se harán de acuerdo con las competencias que a cada nivel de gobierno corresponda, lo que deja a las entidades federativas, en este caso el Distrito Federal, en posibilidad de legislar en el ámbito de su competencia, siempre que lo hagan en congruencia con las medidas mínimas que prevé la ley general.

Por tanto, el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, publicado el tres de octubre de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, por el cual se reformó el artículo 31 de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal -que prevé que el incumplimiento de las disposiciones de la ley por parte de poseedores o responsables de los establecimientos mercantiles serán sancionados conforme a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal- no adolece de insuficiente regulación, ya que no existe obligación de la Asamblea Legislativa de adecuar lo relativo a los espacios libres de humo de tabaco a lo dispuesto por la ley general, ya que en los términos en que está regulada actualmente la cuestión, la legislación local amplía la protección mínima garantizada por la ley marco.

Lo anterior no genera incertidumbre alguna para los destinatarios de la norma, pues el propio artículo 3 de la Ley General para el Control del Tabaco(18) prevé que la concurrencia entre la Federación y las entidades federativas en la materia de dicho ordenamiento se hará conforme a las disposiciones correspondientes de la Ley General de Salud las que, como ha quedado establecido, reservan al ámbito local lo relativo a la prevención de las enfermedades causadas por el tabaquismo.

Por estos motivos, al resultar infundados los conceptos de impugnación debe reconocerse la validez del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el tres de octubre de dos mil ocho.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se sobresee respecto del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal y la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles, publicado el cuatro de marzo de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

TERCERO.-Se reconoce la validez del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal, publicado el tres de octubre de dos mil ocho en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

CUARTO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; puesta a votación la propuesta, por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., L.R., F.G.S., G.P., S.M. y presidente O.M. se determinó que Ley General para el Control del Tabaco sí es una ley general. Los Ministros C.D., G.P. y S.C. de G.V. votaron en contra.

Puesta a votación la propuesta, por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G., G.P., G.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M. se determinó que en el caso concreto sí es posible analizar las violaciones indirectas que se hacen valer respecto de la Ley General para el Control del Tabaco. La señora Ministra L.R. votó en contra.

Puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.. Los señores M.C.D., L.R. y F.G.S. manifestaron que formularán voto concurrente. Los señores Ministros Azuela Güitrón y V.H. no asistieron a la sesión, por encontrarse cumpliendo con una comisión oficial y gozando de su periodo vacacional, respectivamente.

_________________

1. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos todos los días son hábiles."

2. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos."

3. "Artículo 37. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará por 40 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 26 diputados electos según el principio de representación proporcional. La demarcación de los distritos se establecerá como lo determine la ley."

4. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS.-El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas." (tesis P./J. 5/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 1336).

5. "Artículo 122. ...

"A. Corresponde al Congreso de la Unión:

"I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa ..."

6. Al respecto, véase la jurisprudencia siguiente: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN.-El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la N.F. establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución, el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional." (Apéndice 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, tesis 186, página 185).

7. Al respecto puede citarse la tesis: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.-Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." (jurisprudencia P./J. 142/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042).

8. Al respecto puede citarse la tesis P. VII/2007 de este Tribunal Pleno: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.-La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, abril de 2007, página 5).

9. Al respecto, es aplicable la tesis P. VIII/2007 de este Tribunal Pleno, que dice: "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.-A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de ‘supremacía constitucional’ implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, abril de 2007, página 6).

10. Dice la exposición de motivos del texto original de esa ley, publicada en enero de dos mil cuatro: "Uno de los problemas más graves de salud pública a los que nos enfrentamos en la actualidad, es el tabaquismo o hábito de fumar; debido a que es la principal causa de enfermedades, discapacidad y muertes a nivel mundial, no solamente por consumo activo, sino también por las consecuencias del humo del tabaco en los no fumadores, toda vez que en él se producen alrededor de 6 mil 500 sustancias químicas, unas gaseosas y otras unidas a las partículas del humo pero la mayoría cancerígenos. ... La iniciativa busca establecer una serie de medidas para la protección de los no fumadores como el establecimiento de zonas prohibidas para fumar como son hospitales, establecimientos cerrados, edificios públicos, en los vehículos que presten un servicio público, etcétera."

11. Por ejemplo, en la reforma de uno de noviembre de dos mil siete se dijo que su objeto era "la protección de la salud de los no fumadores por los efectos de inhalar involuntariamente el humo ambiental generado por la combustión del tabaco, y establecer mecanismos y acciones tendientes a prevenir y disminuir las consecuencias generadas en la salud de la población". En similares términos se pronunció la reforma de cuatro de marzo de dos mil ocho, que dijo que el objetivo principal de la reforma era "la protección de la salud de todos aquellos que no fuman y se ven afectados por aquellos que sí lo hacen".

12. "Artículo 10. En el Distrito Federal queda prohibida la práctica de fumar en los siguientes lugares:

"I. En todos los espacios cerrados de acceso al público, oficinas, establecimientos mercantiles, industrias y empresas;

"II. En elevadores y escaleras interiores de cualquier edificación;

"III. En los establecimientos particulares y públicos en los que se proporcione atención directa al público, tales como oficinas bancarias, financieras, comerciales o de servicios;

"IV. En las oficinas de cualquier dependencia o entidad de la administración pública del Distrito Federal y de los órganos autónomos del Distrito Federal, oficinas, juzgados o instalaciones del órgano judicial, y oficinas administrativas, auditorios, módulos de atención, comisiones o salas de juntas del órgano legislativo del Distrito Federal;

"V. En hospitales, clínicas, centros de salud, consultorios, centros de atención médica públicos, sociales o privados, salas de espera, auditorios, bibliotecas, escuelas y cualquier otro lugar cerrado de las instituciones médicas y de enseñanza;

"VI. En unidades destinadas al cuidado y atención de niños y adolescentes, personas de la tercera edad y personas con capacidades diferentes;

"VII. Bibliotecas públicas, hemerotecas o museos;

"VIII. Instalaciones deportivas;

"IX. En centros de educación inicial, básica, media superior y superior, incluyendo auditorios, bibliotecas, laboratorios, instalaciones deportivas, patios salones de clase, pasillos y sanitarios;

"X. En los cines, teatros, auditorios y todos los espacios cerrados en donde se presenten espectáculos de acceso público;

"X Bis. En los establecimientos mercantiles dedicados al hospedaje, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 15 de esta ley;

"X Ter. En los establecimientos mercantiles y espacios cerrados donde se expendan al público alimentos y bebidas para su consumo en el lugar;

"XI. En los vehículos de transporte público de pasajeros, urbano, suburbano incluyendo taxis, que circulen en el Distrito Federal;

"XII. En los vehículos de transporte escolar o transporte de personal; y (sic)

"XIII. En espacios cerrados de trabajo y en sitios de concurrencia colectiva; y

"XIV. En cualquier otro lugar que en forma expresa determine la Secretaría de Salud."

13. "Artículo 72. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXI. Para dictar leyes sobre ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."

14. "... Es cierto que el inciso XVI del artículo 73 de la Constitución, habla de salubridad general de la República, lo cual dejaría entrever que cuando se trata de salubridad local, de una región o Estado, la materia quedaría reservada al Poder Local correspondiente; esto es innegable, pero entonces la dificultad consistirá en precisar lo que es salubridad general de la República y lo que corresponde a salubridades generales locales, lo cual debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de que se trate, y es más bien una cuestión de hecho, que deben decidir los tribunales, y, en su oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitución y las leyes federales y locales." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXXIV, página 665).

15. "... por tanto, es indiscutible que el Departamento de Salubridad Pública Federal, tiene competencia constitucional para conocer y dirimir todas aquellas cuestiones que dieron motivo a su creación y a las que concretamente se refieren los incisos II y IV de la fracción XVI del artículo 73 constitucional, y, lógicamente, también para todas aquellas que con dichas cuestiones se enlacen o tengan íntima conexión; pero no aparece que se le hayan conferido facultades sobre salubridad particular, en los Estados, sin conexión con la general, ni sobre el comercio de drogas en los mismos, que no sean de las que envenenan al individuo y degenera la raza; por lo que tales facultades, atento lo dispuesto en el artículo 124 constitucional, pertenecen al régimen interior de los Estados." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXXVI, página 329).

16. "Artículo 4o. ... Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución."

17. "Artículo 122. ...

"La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:

"...

"C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:

"Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:

"...

"V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:

" ...

"i) Normar la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social; y la previsión social."

18. "Artículo 3. La concurrencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de la presente ley se hará conforme a las disposiciones correspondientes de la Ley General de Salud."