Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2009. MUNICIPIO DE SAN PEDRO HUAMELULA, TEHUANTEPEC, ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: SERGIO SALVADOR AGUIRRE

ANGUIANO.

SECRETARIO: A.M.R.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día once de marzo de dos mil diez.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el siete de octubre de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.D.Z., en su carácter de síndico municipal y representante jurídico del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, promovió controversia constitucional en la que señaló como órganos demandados y actos impugnados los siguientes:

"II. a) La LX Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca; b) El presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado de la LX Legislatura de esa entidad federativa; c) El secretario general de ésta; d) El secretario de Finanzas de la entidad indicada. ... IV. Norma general o actos cuyas invalidez se demanda. a) La inconstitucionalidad del artículo 87 de la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial de éste, el 10 de enero del año 2003, aprobada mediante Decreto Número 239, por la Quincuagésima Séptima Legislatura Constitucional del Congreso del Estado citado; b) El dictamen de la Comisión Permanente de Gobernación del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, mediante el cual se propone ante la Honorable Asamblea del ‘Congreso del Estado de Oaxaca’, la aprobación del inicio de procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, por considerar que se actualizan las ‘hipótesis previstas por la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca’; así como la suspensión provisional del Ayuntamiento a que alude el artículo 87 de la ley municipal para dicho Estado; c) La inminente aprobación de la declaración de suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca; d) El inminente decreto correspondiente al dictamen antes precisado, mediante el cual la LX Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca aprueba el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca; e) La inminente declaración de suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, por considerar que se actualizan las hipótesis previstas en la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca. Decreto cuya existencia se presume por así haberlo publicado diversos medios de comunicación escritos y electrónicos, sin que hasta la fecha dicho decreto haya sido legalmente notificado al Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, mismo al que represento, Ayuntamiento que continua funcionando y despachando todos y cada uno de los asuntos de su competencia en el territorio municipal, entre otras funciones, la prestación de los servicios públicos y la ejecución de las obras de beneficio común, pues no ha sido notificado del inconstitucional e ilegal decreto que pretende emitir el Congreso del Estado de Oaxaca, para seguir a nuestras espaldas el procedimiento previsto por el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, primera parte, de la Constitución Federal. Desde luego también, como consecuencia de lo anterior, las ilegales órdenes o acuerdos ordenados por las Comisiones Permanentes de Gobernación y de Vigilancia de la Autoridad Superior del Estado, respectivamente, ambas del Congreso del Estado de Oaxaca y, por supuesto su ejecución por parte de la secretaría de éste, mediante la cual nos ha sido suspendida la entrega de los recursos económicos al Ayuntamiento que legalmente represento, consistentes en las participaciones fiscales y aportaciones federales correspondientes al ejercicio fiscal del año dos mil nueve, sin que el Ayuntamiento haya sido notificado legalmente y mucho menos oídos y vencidos en juicio previo en el que se hubieran cumplido las formalidades esenciales del procedimiento, como debe ser en un régimen jurídico democrático y en plena vigencia del Estado de derecho; y, f) El inminente nombramiento, por parte de la secretaría general de Gobierno del Estado de Oaxaca, de un administrador que pretende instalar previamente para que haga las funciones del Ayuntamiento Constitucional de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, cuando este Ayuntamiento aún se encuentra funcionando, en virtud de que su periodo constitucional de tres años culmina el treinta y uno de diciembre del año dos mil diez."

SEGUNDO. En la demanda se narraron diversos antecedentes de los actos impugnados y los interesantes para la solución de este asunto son los siguientes:

"a) Con fecha primero de enero del año dos mil ocho, el Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, fue material y formalmente instalado, en los términos que previenen los artículos 113, fracción I, cuarto párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y 22 y 31 de la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca. Hecho acreditable con la copia debidamente certificada del acta de instalación del precitado Ayuntamiento, misma que corre agregada a la presente demanda. b) Con fecha primero de enero del año dos mil ocho, el Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, celebró sus primeras sesiones de Cabildo municipal en las que, entre otros asuntos, resolvió la asignación de las comisiones edilicias del mismo. Hecho acreditable con las copias debidamente certificadas de las actas de Cabildo municipal correspondientes, mismas que corren agregadas a la presente. ... e) Con fecha trece de agosto del año dos mil nueve, el Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, celebró sesión ordinaria en la que calificó de procedente la licencia que por tiempo indefinido presentó la ciudadana concejal propietaria, J.Z.E., presidenta municipal constitucional; y, en la misma sesión resolvió convocar al ciudadano concejal, C.S.M., para que desempeñase el cargo de presidente municipal interino, en términos de las previsiones legales contenidas en la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca. Hecho acreditable con la copia debidamente certificada del acta de Cabildo municipal correspondiente, misma que corre agregada a la presente. f) Con fecha trece de agosto del año dos mil nueve, el Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, celebró sesión extraordinaria de Cabildo municipal, en la que rindió la protesta de ley al cargo de presidente municipal interino el ciudadano concejal, C.S.M.; por lo que, a partir de la precitada fecha desempeña tal encargo por mandato legal. Hecho acreditable con la copia debidamente certificada del acta de Cabildo municipal correspondiente, misma que corre agregada a la presente demanda. g) Con fecha catorce de agosto del año dos mil nueve, el Pleno del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, celebró sesión extraordinaria de Cabildo municipal, en la que, entre otros acuerdos, adoptó los siguientes: 1. ‘... El Pleno del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, con fundamento en lo previsto por los artículos 115, fracciones I, cuarto párrafo, II, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con lo dispuesto por el 113, fracción I, tercer y noveno párrafos, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca; 42, fracción III, inciso b) y 46, fracción XLVIII, de la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca, autoriza la licencia que por tiempo indefinido solicita el ciudadano concejal propietario, J.Z.P.; por lo que, inmediatamente convoca al ciudadano concejal suplente, M.D.Z., para que se haga cargo de la sindicatura municipal de este Municipio, instruyéndose desde luego a la secretaria municipal para que obsequie en sus términos el requerimiento atinente. ...’; 2. ‘... El Pleno del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, con fundamento en lo previsto por los artículos 115, fracciones I, cuarto párrafo, II, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con lo dispuesto por el 113, fracción I, tercer y noveno párrafos, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca; 42, fracción III, inciso b) y 46, fracción XLVIII, de la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca; así como, en la constancia de mayoría y validez, expedida por el Consejo Municipal del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca con cabecera en San Pedro Huamelula, con fecha once de octubre del año dos mil siete, designa síndico municipal del precitado Municipio al ciudadano concejal M.D.Z., a partir de este momento, con todas y cada una de las atribuciones constitucionales y legales, mandatándole, en forma particular, la defensa de las prerrogativas constitucionales de este Ayuntamiento tanto las de integración como las de la debida continuidad en el ejercicio de las funciones de gobierno que tiene el mismo ...’; y, 3. ‘... El Pleno del Cabildo del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, en el ejercicio de las facultades y atribuciones que le confieren las disposiciones contenidas en los artículos 115, fracciones I, primer párrafo, II, primer párrafo, IV, primer y último párrafos y 113, fracciones I, primer y décimo párrafos, II, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, respectivamente, en principio, autoriza la modificación de la comisión que fue nombrada para que en nombre y representación del Municipio de San Pedro Huamelula, Oaxaca, acuda a la Secretaría de Finanzas u oficina recaudadora de rentas según corresponda, a requisitar el recibo que ampare el entero de las participaciones y aportaciones federales, subsidios, incentivos o cualquier otro concepto de carácter federal o estatal; y, en segundo lugar, aprueba que dicha comisión se integre, a partir de ahora, por los ciudadanos concejales, siguientes: C.S.M., S.P.G. y F.Z.G., presidente municipal interino, regidores de Hacienda y de Educación, respectivamente, así como, por el ciudadano tesorero municipal, J.R.H., quedando sin efecto las designaciones que en el pasado hizo, por las razones y consideraciones contenidas en el cuerpo de la presente; ordenándose, desde luego, tanto al síndico municipal como a la secretaría municipal que realicen y lleven a cabo todos y cada uno de los trámites necesarios ante la multicitada Secretaría de Finanzas para el cumplimiento de la resolución adoptada.’ ... k) No obstante de que el Municipio se encuentra funcionando con toda normalidad, tuvimos conocimiento que el Congreso del Estado a nuestras espaldas ha iniciado el procedimiento de suspensión y desaparición del Ayuntamiento; sin embargo, a esta advertencia no le dimos mucha importancia, pero resulta que el recaudador de rentas de la Secretaría de Finanzas, con sede en Tehuantepec, Oaxaca, nos ha informado que tiene instrucciones de entregar los recursos que legalmente corresponden al Municipio de San Pedro Huamelula, Oaxaca, a la persona que nombre el Ejecutivo del Estado como administrador, recursos que no pueden ser entregados a personas diversas a las autorizadas por el Pleno de este Ayuntamiento constitucional. Cabe decir, que el precitado recaudador de rentas de la Secretaría de Finanzas nos ha comunicado, en forma verbal, que las instrucciones el las recibe tanto de los presidentes de las Comisiones Permanentes de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado y de Gobernación, ambas del Congreso del Estado, como del secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca; toda vez, que está próximo para emitirse el decreto de suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, pero tal resolución no se nos ha notificado conforme a lo ordenado por el artículo 115 de la Constitución Política Federal, ni se nos ha concedido el derecho de audiencia que prevén los artículos 14 y 16 de la Carta Magna; por lo que, no tenemos duda de que al existir órdenes de suspendernos la entrega de los recursos del Municipio, es porque es inminente el decreto que suspenda provisionalmente al Ayuntamiento de manera inconstitucional, ya que están los actos claros de suspensión de la entrega de los recursos, es un acto encaminado a la suspensión provisional del Ayuntamiento y su desaparición, al aplicar inconstitucionalmente el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, artículo a todas luces inconstitucional como lo precisaré más adelante, ya que al pretenderse desaparecer un Ayuntamiento, que de efectuarse con tal ligereza constituye un grave atentado en contra del Estado de derecho y de la autonomía con la que constitucionalmente se encuentra investido el Municipio, además de que la secretaría general de Gobierno está preparando el nombramiento de un administrador, según dicen que esperan la aprobación de lo que ordene el Congreso del Estado con su inconstitucional decreto que es inminente en su expedición; y, l) La autonomía del Ayuntamiento está siendo vulnerada por actos inconstitucionales e ilegales cometidos por el Congreso del Estado de Oaxaca, infringiendo la autonomía del Municipio y la continuidad en el ejercicio de los cargos de elección popular por los que fuimos nombrados por el periodo de tres años, mismo que culmina el treinta y uno de diciembre del año dos mil diez, como lo acreditamos con las constancias de mayoría y validez y, de asignación respectivas, mismas que fueron expedidas por el Consejo Municipal Electoral del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca con cabecera en San Pedro Huamelula, Oaxaca. No es óbice decir que los cargos que ostentamos los hemos ejercido en forma debida, desarrollando las funciones constitucionales y legales que nos competen en el Ayuntamiento en todo el territorio municipal en beneficio de la mayoría de los ciudadanos del Municipio."

TERCERO. En la demanda se señalaron como preceptos violados los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y se expresaron los conceptos de invalidez respectivos, en los cuales se argumenta, esencialmente, que los actos impugnados son violatorios de los artículos 14, 16 y 115 constitucionales, por lo siguiente:

1. Que al pretender desaparecer al Ayuntamiento actor el Congreso del Estado de Oaxaca infringe la autonomía municipal de la cual se encuentra investido el accionante de este medio de defensa constitucional y la continuidad en el ejercicio de los cargos de elección popular por los cuales el Ayuntamiento indicado fue nombrado por el periodo de tres años, el cual concluye el treinta y uno de diciembre de dos mil diez, plazo que por disposición del artículo 115 de la Ley Suprema del país debe ser respetado, máxime que la protección a la continuidad en el ejercicio de las funciones del Ayuntamiento y a su integración, tiene como fin preservar a las instituciones municipales de injerencias ajenas, pues sólo así se salvaguarda el principio de seguridad jurídica que permita hacer efectiva su autonomía política.

2. El artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca es violatorio de las garantías de audiencia y legalidad, porque en el procedimiento de suspensión, desaparición de Ayuntamiento, suspensión o revocación del mandato de alguno de sus integrantes, no contempla la notificación del mismo a las personas que puedan resultar afectadas con la resolución que se dicte en él ni al Ayuntamiento o Municipio de que se trate y a quien le pueda causar la suspensión provisional.

3. Los actos impugnados consistentes en la inminente suspensión provisional del Ayuntamiento actor y la desaparición del mismo, así como la suspensión de los pagos, tanto de las participaciones fiscales como de las aportaciones federales correspondientes al ejercicio fiscal del año dos mil nueve a las cuales tiene derecho el Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, sin otorgar previamente al Ayuntamiento actor la intervención en el procedimiento en el cual se emitieron tales actos e incluso la no notificación de la existencia del mismo así como la privación de la oportunidad de probar y alegar son actos violatorios de las garantías de audiencia y legalidad previstas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna. Además, la inminente suspensión del Ayuntamiento actor contraviene el numeral 115 de ésta, pues se trata de un acto contrario al Estado de derecho.

CUARTO. Por acuerdo de ocho de octubre de dos mil nueve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar la demanda promovida por el Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, con el número de expediente 90/2009, así como remitirlo al M.S.S.A.A., a quien le correspondió actuar como instructor.

QUINTO. El Ministro instructor, mediante proveído de nueve de octubre de dos mil nueve, tuvo por presentado al promovente de la controversia constitucional, con la personalidad que ostenta; admitió la demanda; reconoció con el carácter de demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, ordenó emplazarlos para que formularan su contestación de demanda y los requirió a fin de que señalaran domicilio en esta ciudad para recibir notificaciones y exhibieran diversos documentos; ordenó correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, antes de la fecha señalada para la celebración de la audiencia de ley.

SEXTO. Por acuerdo de veinte de octubre de dos mil nueve, el Ministro instructor acusó recibo del despacho 07/2009.

SÉPTIMO. Mediante acuerdo de veintisiete de octubre de dos mil nueve el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el recurso de reclamación que hizo valer el presidente de la Gran Comisión de la Sexagésima Legislatura del Estado de Oaxaca, mediante el cual se admitió a trámite la demanda de controversia constitucional 90/2009, en contra del auto de fecha nueve del mes y año citados, asimismo se turnara el expediente relativo al recurso de reclamación al Ministro J.R.C.D., ordenó correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su derecho convenga en el recurso de reclamación interpuesto en contra del auto de admisión de la controversia constitucional indicada, dentro del plazo de cinco días hábiles contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación de este acuerdo.

OCTAVO. El Ministro instructor en acuerdo de tres de noviembre de dos mil nueve admitió a trámite el recurso interpuesto por el presidente de la Gran Comisión de la Sexagésima Legislatura del Estado de Oaxaca, en contra del proveído de nueve de octubre pasado dictado en esta controversia constitucional 90/2009.

Del recurso de mérito tocó conocer a la Primera S. de este Alto Tribunal, quien lo registró con el número 97/2009-CA y por resolución de dos de diciembre de dos mil nueve la resolvió en el sentido de declararlo procedente pero infundado y, por ende, confirmar el acuerdo recurrido, como consta en los puntos resolutivos siguientes:

"PRIMERO. Es procedente pero infundado el presente recurso de reclamación. SEGUNDO. Se confirma el acuerdo de nueve de octubre de dos mil nueve, dictado en la controversia constitucional 90/2009."

NOVENO. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, mediante escrito presentado ante este Alto Tribunal el treinta de noviembre de dos mil nueve, dio contestación a la demanda de la cual deriva el presente asunto y, entre otras cosas, manifestó lo siguiente:

1. Es extemporánea la reclamación del numeral 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, por no haberse impugnado en el plazo previsto en el precepto 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. En cuanto a los conceptos de invalidez se aduce que no impugnan actos del Poder Ejecutivo demandado, sino del Poder Legislativo también demandado, pues la parte actora se duele, esencialmente, de los actos de éste encaminados a desaparecer los poderes del Municipio actor.

Por otra parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca hizo valer las causas de improcedencia siguientes:

I. De conformidad con lo dispuesto en los numerales 19, fracción II, 20, fracción III y 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la presente controversia es improcedente, en virtud de que la parte actora no acredita los hechos y actos planteados en su demanda, pues no aportó las pruebas idóneas para demostrar los agravios cometidos en su contra.

El Poder Ejecutivo demandado agrega que es evidente la legalidad de los actos del Congreso del Estado y del decreto impugnado por el actor, pues obedecen a la actualización de la norma contenida en la ley municipal vigente, dada la ingobernabilidad y el vacio de autoridad existente en el Municipio, ante tales circunstancias, debe sobreseerse el presente medio de control constitucional o en su defecto negar su procedencia ante la evidente constitucionalidad de los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Estatales.

II. Con fundamento en el precepto 20, fracción III, de la ley precitada se debe sobreseer en la presente controversia constitucional respecto del acto impugnado consistente en la ejecución material que realice el secretario de Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca en relación a la suspensión total de la entrega de las ministraciones de los recursos financieros que a título de participaciones y aportaciones federales le corresponden al Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, de dicho Estado, en virtud de que a éste se le han ministrado en tiempo y forma los recursos mencionados y correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil nueve.

Lo anterior, porque el gobernador del Estado de Oaxaca el veintitrés de septiembre de dos mil nueve, en uso de las facultades conferidas en el Decreto Número 1394 de veintidós de septiembre citado y los artículos 79, fracción V, de la Constitución Política de dicho Estado, en relación con lo previsto en el numeral 87 de la ley municipal para el Estado mencionado, designó a J.C.N., administrador municipal, con carácter provisional en el Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca.

El veinticinco de septiembre de dos mil nueve, J.C.N. en su carácter de administrador municipal, nombró a F.H.F., tesorero municipal del Municipio de San Pedro Huamelula.

En ese contexto, los recursos públicos federales que le corresponden al Municipio de San Pedro Huamelula, Tehuantepec, Oaxaca, a partir del mes de octubre fueron pagados por conducto de F.H.F., en su carácter de tesorero municipal, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 122 en relación con el 124, fracción II, de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca.

III. En la presente controversia se atacan normas generales, consistentes en el Decreto 1394 emitido por la Sexagésima Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, a través del cual se decretó el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Tehuantepec, Oaxaca, decreto expedido y publicado el veintidós de septiembre de dos mil nueve, el cual entró en vigor al siguiente día de su publicación, razón por la cual se trata de un acto consumado con su sola expedición.

IV. El Ayuntamiento actor desde el veintidós de septiembre de dos mil nueve conocía la expedición y publicación del Decreto 1394 precitado; luego, si la demanda respectiva la presentó el siete de octubre de dicho año es obvia su extemporaneidad.

DÉCIMO. El diputado H.M.C., en su carácter de presidente de la Gran Comisión de la Sexagésima Legislatura del Estado de Oaxaca dio contestación a la demanda de donde deriva este medio de control constitucional y, en lo interesante, manifestó lo siguiente:

1. M.D.Z., en su carácter de síndico del Municipio actor no tiene personalidad para promover la presente controversia constitucional, porque la suplencia de síndico municipal atribuida a él no está acreditada ante el Congreso demandado, pues éste no ha emitido la declaratoria en la cual se le reconozca el carácter de síndico del Municipio de San Pedro Huamelula del Estado de Oaxaca, en términos del artículo 26 de la ley municipal de éste.

En efecto, al síndico propietario J.Z.P.d.M. citado en ningún momento se le ha revocado el mandato relativo por el Congreso demandado y jamás se requirió al suplente M.D.Z. para asumir el cargo de síndico municipal máxime que los documentos exhibidos en juicio para acreditar ese carácter no son idóneos para ello.

2. El decreto por medio del cual se suspendió al Ayuntamiento de San Pedro Huamelula no es violatorio del artículo 115 constitucional, pues su expedición fue porque en el Municipio había un vacio de autoridad e ingobernabilidad al grado de perturbar la paz social en el mismo, como se acredita con el dictamen elaborado por la Comisión Permanente de Gobernación respectiva; razones por las cuales se decidió la suspensión del Ayuntamiento indicado e iniciar el procedimiento de desaparición de él.

3. Es extemporánea la impugnación del artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, en virtud de que fue emitido mediante decreto publicado el diez de enero de dos mil tres.

DÉCIMO PRIMERO. El procurador general de la República, mediante oficio PGR 029/2010 presentado ante este Alto Tribunal el veinticinco de enero de dos mil diez, emitió su opinión, en la cual, en lo interesante, manifestó lo siguiente:

1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este medio de control constitucional.

2. M.D.Z., en su carácter de síndico suplente del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, está legitimado para promover la presente controversia constitucional en representación del Ayuntamiento actor.

3. La demanda por medio de la cual se promovió esta controversia constitucional se presentó oportunamente.

4. Que en el caso a estudio se actualizan las causas de improcedencia siguientes:

a) En relación a la orden o acuerdo emitido por la Comisión Permanente de Gobernación y por la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior, ambos del Congreso del Estado de Oaxaca por medio de la cual se dejó de ministrar los recursos financieros que legalmente corresponden al Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, y de su ejecución, se actualiza la causa de sobreseimiento prevista en el numeral 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior, porque de las constancias que obran en autos, no se desprende la existencia de alguna orden o acuerdo emitido por las comisiones citadas del Congreso de Oaxaca con el objeto de no ministrar al actor los recursos que legalmente le corresponden. Además, de las facultades que el artículo 59 de la Constitución Local otorga a dicho Congreso no se observa alguna que en los procedimientos de desaparición de Ayuntamientos le permita ordenar tal circunstancia.

b) En relación con el dictamen y la orden de inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento actor, contenido en el Decreto 1394 impugnado se actualiza la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo a lo siguiente:

Lo anterior, en razón de que no son actos definitivos, puesto que el primero se trata únicamente de una actuación realizada al interior del Congreso de esa entidad, la cual es parte de un procedimiento que, posteriormente, se seguirá por la Legislatura al Municipio actor, de tal suerte que dicho dictamen, aun cuando ya se haya aprobado por la comisión respectiva, no adquiere definitividad, pues por sí mismo no tiene efectos jurídicos que puedan trascender al citado Municipio, sino únicamente constituye parte del procedimiento que la legislatura lleva a cabo, para que una vez integrado, ese órgano legislativo tome la determinación definitiva.

d) El Decreto 1394 que contiene la orden consistente en el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento del Municipio actor no constituye un acto definitivo, porque al momento de la presentación de la demanda, aún se encontraba pendiente de dictarse la resolución con la cual culminara dicho procedimiento en definitiva, por lo que el actor estaba obligado a esperar su emisión y, por ende, se determinara si de acuerdo con los elementos de convicción allegados al procedimiento se está o no dentro de los supuestos de desaparición del Ayuntamiento, acto este último que en todo caso sería susceptible de impugnarse en esta vía, porque con él se podría afectar en forma definitiva a ese nivel de gobierno, en el entendido de que si no lo hace, la controversia constitucional será improcedente.

5. El artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca es inconstitucional, porque infringe el artículo 115, fracción I, constitucional, en virtud de que otorga facultades a la Legislatura Local para suspender provisionalmente a los Ayuntamientos de la entidad, sin darles la oportunidad de ofrecer pruebas y formular alegatos como un medio para defender su integración y funcionamiento, tal como lo establece el numeral 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso j), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca y el Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, de dicha entidad federativa y, específicamente porque se impugna una norma general, consistente en el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado citado, publicada en el Periódico Oficial respectivo el diez de enero de dos mil tres.

SEGUNDO. M.D.Z., en su carácter de síndico Municipal de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, está legitimado para promover la presente controversia constitucional, de acuerdo a las consideraciones siguientes:

En efecto, de la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de concejales del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, expedida el once de octubre de dos mil siete, por el Consejo Municipal Electoral de dicho Municipio, y del acta constitutiva de la instalación del Honorable Ayuntamiento Constitucional, se advierte que éste fue elegido para el periodo comprendido del año dos mil ocho al dos mil diez y que como concejal (síndico) propietario y suplente se eligió a J.Z.P. y a M.D.Z., respectivamente (foja 38 y 42 de los autos). El Ayuntamiento citado el catorce de agosto de dos mil nueve celebró una sesión en la cual autorizó licencia por tiempo indefinido a J.Z.P., para separarse del cargo de síndico municipal del propio Ayuntamiento y para sustituirlo llamó al suplente M.D.Z., como consta en la inserción siguiente:

"El ciudadano presidente municipal interino, C.S.M., propone al Pleno de este Ayuntamiento la adopción del acuerdo siguiente: ‘... El Pleno del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, con fundamento en lo previsto por los artículos 115, fracciones I, cuarto párrafo y II, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con lo dispuesto por el 113, fracción I, tercer y noveno párrafos, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca; 42, fracción III, inciso b) y 46, fracción XLVIII, de la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca, autoriza la licencia que por tiempo indefinido solicita el ciudadano concejal propietario, J.Z.P.; por lo que, inmediatamente convoca al ciudadano concejal suplente, M.D.Z., para que se haga cargo de la sindicatura municipal de este Municipio, instruyéndose desde luego al secretario municipal para que obsequie en sus términos el requerimiento atinente ...’. Acuerdo que propuesto a la consideración del Pleno del Ayuntamiento constitucional de este Municipio fue adoptado por unanimidad de votos ... . Por lo que, enseguida el ciudadano presidente municipal interino C.S.M., propone al Pleno del Ayuntamiento Constitucional la resolución siguiente: ‘... El Pleno del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, con fundamento en lo previsto por los artículos 115, fracciones I, cuarto párrafo y II, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con lo dispuesto por el 113, fracción I, tercer y noveno párrafos, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca; 42, fracción III, inciso b) y 46, fracción XLVIII, de la Ley Municipal vigente para el Estado de Oaxaca; así como, en la constancia de mayoría y validez, expedida por el Consejo Municipal del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca con cabecera en San Pedro Huamelula, con fecha once de octubre del año dos mil siete, designa síndico municipal del precitado Municipio al ciudadano concejal, M.D.Z., a partir de este momento, con todas y cada una de las atribuciones constitucionales y legales, mandatándole, en forma particular, la defensa de las prerrogativas constitucionales de este Ayuntamiento tanto las de integración como las de la debida continuidad en el ejercicio de las funciones de gobierno que tiene el mismo ...’. Determinación que el Pleno del Ayuntamiento constitucional de este Municipio adopta por unanimidad de votos; por lo que, enseguida el ciudadano presidente municipal interino C.S.M., invita a pasar al frente al ciudadano concejal M.D.Z., con el objeto de tomarle la protesta de ley. Acto seguido, en presencia de los integrantes del Pleno del Ayuntamiento constitucional, el ciudadano presidente municipal interino C.S.M. inquirió al ciudadano concejal: M.D.Z. ‘¿Protestáis guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado de Oaxaca, las leyes que de una y otra emanen y, cumplir leal y patrióticamente con los deberes del cargo de síndico municipal que por mandato legal el Municipio os ha conferido’, a lo que el ciudadano concejal M.D.Z., respondió: ‘sí protesto’; por lo que, el mismo presidente municipal interino sentenció: ‘sí no lo hiciereis así que la Nación, el Estado y el Municipio os lo demanden.’."

Ahora bien, del análisis de las copias certificadas de la constancia de mayoría y validez de la elección de concejales del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, del acta constitutiva de instalación (preinserta) del Ayuntamiento indicado y de la sesión celebrada por el mismo el catorce de agosto de dos mil nueve, valoradas en términos de los preceptos 129, 130 y 202, primer párrafo, del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria como lo dispone el numeral 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que M.D.Z. fue elegido suplente del concejal (síndico) propietario J.Z.P., para integrar el Ayuntamiento constitucional por el periodo de dos mil ocho a dos mil diez del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, y que por licencia indefinida de dicho titular a partir del catorce de agosto de dos mil nueve se le designó síndico municipal con todas las atribuciones constitucionales y legales inherentes al cargo, razones por las cuales se considera que sí está legitimado para promover la presente controversia constitucional, dado que conforme a lo dispuesto en el precepto 51, fracción I, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y entre sus atribuciones está la de procurar y defender los intereses municipales, así como representar jurídicamente al Municipio en los litigios en los cuales sea parte.

El criterio anterior tiene apoyo en la tesis del Tribunal Pleno número P./J. 22/97, que aunque referida a la ley vigente hasta antes de la publicación de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca en vigor, resulta orientadora por su sentido, tal como se advierte de su texto siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA). De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y, para la procuración de la defensa de los intereses municipales tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: procurar, defender y promover los intereses municipales; representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste fuere parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. Por otra parte, de los preceptos de referencia, en relación con los artículos 17, 34, 44 y 46 de la ley en cita, se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de las atribuciones antes señaladas, no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, entre otros, ordenanzas, acuerdos administrativos, prestación y vigilancia de servicios públicos. Por tanto, los síndicos, en uso de las atribuciones que la ley les otorga, pueden promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la acción de controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, abril de 1997, página 134).

No es óbice para arribar a la conclusión anterior, los argumentos externados por el Congreso del Estado de Oaxaca al contestar la demanda de donde deriva este medio de control constitucional, precisados en el punto uno del resultando décimo de esta resolución, en el sentido de que:

1. M.D.Z., en su carácter de síndico del Municipio actor no tiene personalidad para promover la presente controversia constitucional, porque la suplencia de síndico municipal atribuida a él no está acreditada ante el Congreso demandado, pues éste no ha emitido la declaratoria en la cual se le reconozca el carácter de síndico del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec del Estado de Oaxaca, en términos del artículo 26 de la ley municipal de éste.

Lo anterior, porque al síndico propietario J.Z.P.d.M. citado, en ningún momento se le ha revocado el mandato relativo por el Congreso demandado y jamás se requirió al suplente M.D.Z. para asumir el cargo de síndico municipal, máxime que los documentos exhibidos en juicio para acreditar ese carácter no son idóneos.

Previamente a abordar el estudio de los argumentos transcritos, es necesario insertar los artículos 115, fracción I, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 113, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Oaxaca, cuyos textos son:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. ...

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley."

"Artículo 113. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios Libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.

"I. ...

"Si alguno de los miembros ... dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley."

De la lectura de los preceptos constitucionales preinsertos se observa que tanto la Constitución Federal como la Local prevén la sustitución de alguno de los miembros de los integrantes del Ayuntamiento por sus suplentes, cuando dejare de desempeñar su cargo, sin establecer límite alguno al tiempo de sustitución.

Por otra parte, los artículos 26, 42, fracción III, inciso b) y 46, fracción XLVIII, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca establecen lo siguiente:

"Artículo 26. Los cargos de presidente municipal, síndicos y regidores de un Ayuntamiento serán obligatorios y sólo podrán ser renunciables o excusables por causa justificada que calificará el propio Ayuntamiento con sujeción a esta ley. De todos los casos conocerá la Legislatura del Estado, haciendo la declaratoria correspondiente y proveerá lo necesario para cubrir la vacante si después de llamado el suplente, éste no acudiere.

"La remuneración de los concejales municipales se fijará en el presupuesto de egresos del Municipio por el Ayuntamiento, atendiendo a los principios de racionalidad, austeridad y disciplina del gasto público municipal, la que no podrá variarse durante la gestión.

"Los concejales estarán impedidos para aceptar otro empleo o cargo público por el que perciban remuneración alguna, a excepción de los docentes."

"Artículo 42. En los casos de falta de alguno o algunos de los integrantes del Ayuntamiento, se proveerá lo siguiente:

"...

"III. Licencia por causa justificada que excedan de 120 días:

"...

"b) Tratándose de los síndicos y regidores, se llamarán a sus suplentes respectivos quienes rendirán protesta antes de asumir el cargo y sólo se concederá el permiso con la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento.

"Al término del plazo de la licencia concedida, el presidente municipal, el síndico o regidor, deberá integrarse de inmediato a su cargo.

"De todos los casos se dará aviso a la legislatura para su acreditación ante las instancias correspondientes."

"Artículo 46. Son atribuciones de los Ayuntamientos

"...

"XLVIII. Conceder licencias a sus integrantes en los términos de esta ley."

Del análisis de los preceptos transcritos se advierte lo siguiente:

a) Que la renuncia o excusa del presidente municipal, síndicos y regidores de un Ayuntamiento debe ser calificada por el propio Ayuntamiento, de la cual conocerá la Legislatura del Estado, quien debe hacer la declaratoria correspondiente, así como llamar al suplente para que desempeñe el cargo relativo y si éste no acude proveerá lo necesario para cubrir la vacante.

b) Los Ayuntamientos tienen atribuciones para conceder licencias a los síndicos y cuando las mismas excedan de ciento veinte días deben llamar a sus suplentes, quienes deberán rendir protesta antes de asumir el cargo.

c) La licencia anterior debe ser aprobada cuando menos por las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento.

Ahora bien, del análisis del acta de sesión del Ayuntamiento actor transcrita con antelación, se advierte que en el otorgamiento de licencia por tiempo indefinido a J.Z.P. para separarse del cargo de síndico propietario del Municipio de San Pedro Huamelula, Oaxaca, y en el llamamiento de su suplente M.D.Z. para que lo sustituyera en el cargo, se observó fielmente lo dispuesto en los artículos 115, fracción I, párrafo cuarto, de la Ley Suprema del país, 113, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución de dicho Estado y 42, fracción III, inciso b) y 46, fracción XLVIII, de la ley municipal para la entidad federativa indicada, porque el Ayuntamiento mencionado en ejercicio de la facultad que le concede el artículo 46, fracción XLVIII, invocado, concedió licencia por tiempo indefinido a J.Z.P. para separarse del cargo de síndico municipal, la cual se aprobó por unanimidad de votos de los integrantes del Ayuntamiento del Municipio de referencia, esto es, por más de las dos terceras partes exigidas para ese efecto en el numeral 42, fracción III, inciso b), indicado, y una vez que existió esa vacante con fundamento en éste se llamó a M.D.P., suplente de aquél, para que la ocupara y asumiera el cargo de síndico municipal, determinación que también fue aprobada por unanimidad de votos del Ayuntamiento de referencia; luego, ante la ausencia del síndico propietario éste se sustituyó por su suplente, tal como lo disponen los preceptos 115, fracción I, párrafo cuarto y 113, fracción I, párrafo tercero, preinsertos, razones por las cuales el documento analizado es idóneo para acreditar la personalidad de M.D.Z., para promover este medio de control constitucional en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento actor; luego, es infundado el argumento en comento en el cual se asevera lo contrario.

Con base en las consideraciones precedentes se desestiman también los argumentos expuestos por el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en el sentido de que M.D.Z., en su carácter de concejal suplente carece de personalidad y de la representación jurídica del Municipio actor, dado que de acuerdo a todo lo razonado en este considerando, dicha persona sí acreditó el carácter de síndico municipal de tal Municipio, pues exhibió los documentos idóneos para ello como se puso de manifiesto con antelación.

Finalmente, cabe advertir que en el caso a estudio no es aplicable lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca para desconocer la personalidad de M.D.Z., en virtud que este precepto únicamente es aplicable a los casos de renuncia o excusa para ocupar los cargos de presidente municipal, síndico o regidores por causa justificada, pues conforme a él esos casos serán calificados por el Ayuntamiento y que de todos ellos conocerá la Legislatura del Estado indicado, quien deberá hacer la declaratoria correspondiente y llamar al suplente para que ocupe la vacante, supuesto no actualizado en el caso a estudio, pues de acuerdo a lo razonado en el penúltimo párrafo precedente J.Z.P. no renunció al cargo de síndico propietario del Ayuntamiento actor ni se excusó justificadamente para desempeñarlo, dado que solicitó licencia por tiempo indefinido para estar separado del mismo, caso que no encuadra en la hipótesis prevista en el precepto 26 citado, razón por la cual no había motivo alguno para seguir el procedimiento previsto en él, como incorrectamente lo pretende el Congreso demandado; luego, lo procedente es desestimar los argumentos analizados.

Cabe advertir que similar criterio estableció esta S. al resolver la controversia constitucional 36/2009; luego, el mismo de ninguna manera beneficia al Congreso demandado que lo invocó.

TERCERO. Acto continuo se procede al análisis de la legitimación de la parte demandada, en atención a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que resulte fundada.

En principio se precisa que la Sexagésima Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en sesión celebrada el veintidós de septiembre de dos mil nueve, emitió el Decreto 1394 mediante el cual aprobó el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, como consta a foja 191 vuelta de los autos del presente medio de control constitucional.

Por el Congreso del Estado de Oaxaca compareció el presidente de la Gran Comisión de la Sexagésima Legislatura, diputado H.M.C.C., carácter que acreditó con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria de ese órgano legislativo celebrada los días veintidós y veintisiete de noviembre de dos mil siete (fojas 215 a 224 de los autos citados), y con la copia certificada del Periódico Oficial Local de quince de diciembre de dos mil siete (foja 213 de los presentes autos), en el que aparece publicado el Decreto 5 de veintinueve de noviembre del mismo año, en el cual se confieren facultades al referido presidente, en los siguientes términos:

"Decreto Núm. 5. La Sexagésima Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Decreta: Artículo primero. La Sexagésima Legislatura Constitucional del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, establece que la representación legal del Congreso del Estado, la tendrá el presidente en turno de la legislatura, con facultades para delegarla en la persona o personas que resulten necesarias. Artículo segundo. La Sexagésima Legislatura Constitucional del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, otorga la representación legal del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, al presidente de la Gran Comisión de la Legislatura Estatal, para promover, defender y contestar a nombre del Congreso del Estado en los juicios de carácter penal, civil, amparo, controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y en todos aquellos litigios y asuntos en que éste sea parte, así como para reconvenir o contrademandar en dichos juicios o litigios del orden federal y estatal que así se requiera, y dar seguimiento a las controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y a todos los juicios que se encuentren en trámite. Contará con las facultades para delegarla en la persona o personas que resulten necesarias. Transitorio: Único. El presente decreto entrará en vigor el mismo día de su aprobación. P. en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado."

Ahora bien, del análisis de los Decretos 1394 impugnado y 5 preinserto y con vista en lo dispuesto en los numerales 10, fracción II y 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el Congreso del Estado de Oaxaca sí tiene legitimación pasiva para ser demandado en el presente medio de control constitucional, por haber sido quien emitió el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca y su acto de aplicación, consistente en el Decreto 1394 citado por medio del cual se aprobó el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento del Municipio actor y además correctamente compareció a juicio por conducto del diputado H.M.C.C., en su carácter de presidente de la Gran Comisión de la Sexagésima Legislatura del Estado citado, quien ostenta la representación legal del Poder Legislativo de éste.

Por otra parte, se precisa que el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca sí tiene legitimación pasiva para ser demandado en la presente controversia, en términos del artículo 10, fracción II, precitado, en virtud de que con base en la autorización concedida a su favor en el Decreto 1394 impugnado designó a J.C.N., como administrador municipal con carácter de provisional, en el Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, y correctamente en su representación compareció A.D.V.U., en su carácter de consejero jurídico de Gobierno de dicha entidad, personalidad que acreditó con la copia certificada de su nombramiento (foja 131 de los autos) y con las facultades que le otorga el artículo 33 bis de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo indicado, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 33 bis. A la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... IV. Representar al Ejecutivo del Estado y promover en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que éste o la gubernatura sean parte, en términos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 y de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como representar al titular del Ejecutivo del Estado en las investigaciones que ordene el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de la facultad que le confiere el artículo 97 de la Constitución Política Federal."

CUARTO. A continuación se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

En el caso a estudio se impugna la constitucionalidad del artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca por su primer acto de aplicación, consistente en el Decreto Número 1394, publicado el veintidós de septiembre de dos mil nueve en el extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo único. La Sexagésima Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, aprueba el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, en los términos previstos por los artículos 93, 94, 97, 98, 99, 100 y 101 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, con pleno respeto a la garantía de audiencia que consagran los artículos 115 de la Constitución Política Federal, 59, fracción IX, de la Constitución Política del Estado y 97 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca. Se declara la suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, al existir en el Municipio vacío de autoridad y estado de ingobernabilidad, que actualizan las causales previstas en el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, a consecuencia de los conflictos reiterados que existen entre los integrantes del Ayuntamiento y los vecinos del Municipio. Se autoriza al titular del Poder Ejecutivo del Estado para que en uso de sus facultades constitucionales y legales, designe a un administrador que se encargue provisionalmente de la administración municipal y ejerza sus funciones, hasta que se resuelva en definitiva el procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, porque las circunstancias así lo requieren."

El numeral 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, impugnado en esta controversia constitucional, constituye una norma de carácter general, razón por la cual el plazo para su impugnación debe computarse conforme a lo dispuesto en el precepto 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo texto es:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Del numeral transcrito se advierte que en relación con normas generales, la ley prevé dos momentos distintos para su impugnación: a partir de su publicación, o bien, del primer acto de aplicación, lo cual se corrobora con el criterio de este Tribunal Pleno contenido en la jurisprudencia P./J. 29/97 publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de mil novecientos noventa y siete, página cuatrocientos setenta y cuatro, que señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación."

Ahora bien, como se precisó en el segundo párrafo de este considerando el Municipio actor impugna el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca por su primer acto de aplicación, consistente en el Decreto 1394 preinserto cuya existencia está plenamente demostrada con la publicación de dicha ley en el extra del Periódico Oficial del Estado citado, el diez de enero de dos mil tres y con la copia certificada visible en la foja 191 vuelta de los autos del presente medio de control constitucional e inserto con antelación, publicado el veintidós de septiembre de dos mil nueve en el extra del periódico referido; luego, el plazo de treinta días para impugnar tal precepto inició a partir del día siguiente en que fue publicado el decreto indicado, señalado como su primer acto de aplicación, es decir, el veintitrés de septiembre referido y concluyó el cuatro de noviembre de dos mil nueve, con exclusión de los días veintiséis y veintisiete de septiembre mencionado, 3, 4, 10, 11, 17, 18, 24, 25 y 31 de octubre y uno de noviembre, ambos meses del año próximo pasado, por ser sábados y domingos, respectivamente, así como el dos de noviembre referido por haber acordado el Pleno de este Alto Tribunal, en sesión privada del seis de octubre de dos mil nueve, suspenderse labores en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por tanto, si la demanda de donde deriva esta controversia constitucional se presentó ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el siete de octubre de dos mil nueve, según consta en el sello de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, visible en el reverso de la foja 36 de los presentes autos, es inconcuso que la interposición de la demanda de mérito se hizo dentro del plazo de treinta días previsto en el artículo 21, fracción II, preinserto, razón por la cual la promoción de este medio de control constitucional es oportuna.

Con base en los razonamientos precedentes se declaran infundados los argumentos vertidos por los Poderes Ejecutivo y Legislativo demandados, insertos en síntesis en los puntos I y IV y 3 de los resultandos noveno y décimo de esta ejecutoria, respectivamente, en los cuales se esgrime que es extemporánea la impugnación del numeral 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca y del Decreto 1394, por medio del cual se aprobó el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, porque de acuerdo a todo lo considerado con antelación es inconcuso que tales actos se impugnaron dentro del plazo de treinta días concedidos por la ley para tal efecto, partiendo de la base que el numeral 87 citado se impugnó dentro de los treinta días contados a partir de su acto de aplicación, consistente en el Decreto 1394 indicado y éste también se cuestionó dentro de ese plazo contado a partir de su publicación en el extra del Periódico Oficial de dicho Estado, ocurrido el veintidós de septiembre de dos mil nueve, pues como ya se precisó la demanda se presentó ante este Alto Tribunal el siete de octubre siguiente, lapso en el cual obviamente no habían transcurrido los treinta días precitados, razones por las cuales se reitera lo infundado de los argumentos analizados.

QUINTO. Previamente al estudio de la cuestión fundamental controvertida se procede al análisis de las causas de improcedencia alegadas por el Poder Ejecutivo demandado y por el procurador general de la República, por, tratarse de una cuestión de orden público.

El Poder Ejecutivo demandado, al respecto, argumenta que, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 19, fracción II, 20, fracción III y 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente controversia es improcedente, en virtud de que la parte actora no acredita los hechos y actos planteados en su demanda, pues no aportó las pruebas idóneas para demostrar los agravios cometidos en su contra.

El Poder Ejecutivo demandado agrega que es evidente la legalidad de los actos del Congreso del Estado y del decreto impugnado por el actor, pues obedecen a la actualización de la norma contenida en la ley municipal vigente, dada la ingobernabilidad y el vacío de autoridad existente en el Municipio actor, ante tales circunstancias, debe sobreseerse el presente medio de control constitucional o en su defecto negar su procedencia ante la evidente constitucionalidad de los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Estatales.

Ahora bien, el análisis de los argumentos preinsertos conduce a desestimarlos, pues tienen como finalidad evidenciar que los conceptos de invalidez externados por la parte actora son infundados, porque ésta no aportó las pruebas idóneas para demostrar los agravios cometidos en su contra con la emisión de los actos impugnados e incluso con tales argumentos se pretende demostrar la constitucionalidad de éstos; luego, es inconcuso que los argumentos analizados se vinculan con el estudio del fondo del presente medio de control constitucional, porque al resolver éste se determinará si los actos materia de él son constitucionales o no.

Este criterio tiene apoyo en la tesis de jurisprudencia 92/99, cuyo texto es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Publicada en la página setecientos diez, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Tribunal Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

El procurador general de la República, con fundamento en el numeral 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, propone el sobreseimiento respecto de la orden o acuerdo atribuido al Congreso demandado con el objeto de que se dejen de ministrar al Municipio actor los recursos consistentes, en las participaciones fiscales y aportaciones federales correspondientes al ejercicio fiscal del año dos mil nueve.

Ahora bien, del análisis de las constancias que integran los presentes autos se advierte la inexistencia de los actos mencionados, pues no existe alguna orden o acuerdo por medio de la cual el Congreso del Estado de Oaxaca o alguno de sus órganos hubieren ordenado o acordado la suspensión de ministrar al Municipio actor los recursos económicos citados en el párrafo anterior ni éste aportó prueba alguna para acreditar tales actos, máxime que de la lectura del artículo 59 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca no se observa que el Congreso citado, en los procedimientos de desaparición de Ayuntamientos cuente con facultades para ordenar la suspensión de la ministración de los recursos de mérito.

Por tanto, con fundamento en el artículo 20, fracción III, invocado se decreta el sobreseimiento respecto de los actos de referencia, por no haberse acreditado su existencia.

El Poder Ejecutivo demandado y el procurador general de la República, con fundamento en el numeral 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, plantearon el sobreseimiento de la ejecución de la orden o acuerdo de suspensión de ministrar al Municipio actor las participaciones fiscales y aportaciones federales correspondientes al ejercicio fiscal del año dos mil nueve, acto atribuido a la Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca.

Partiendo de que en el caso no se acreditó la existencia de la orden o acuerdo para suspender al Municipio actor la ministración de las participaciones fiscales y aportaciones federales es evidente que tampoco puede existir la ejecución de tales actos. Además, el Municipio indicado no aportó pruebas para acreditar la existencia de los actos de retención o suspensión de la ministración de las participaciones o aportaciones mencionadas, razón por la cual no se puede estudiar su constitucionalidad o inconstitucionalidad, por ello, es procedente decretar el sobreseimiento respecto a los actos de mérito, esto con fundamento en la fracción III del artículo 20 invocado.

Además, es de tomarse en cuenta que de la foja 132 a 190 existen diversos recibos suscritos por el Ayuntamiento actor, en los cuales consta que el Departamento de Participaciones Municipales de la Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca, por conducto de la recaudación de rentas de S.C., Oaxaca, entregó a dicho Ayuntamiento diversas cantidades por los rubros de fondo municipal y en las fojas 127, 128 y 129 de los autos, existen recibos suscritos por J.C.N., en su carácter de administrador del Municipio de San Pedro Huamelula, Oaxaca y por F.H.F., en su calidad de tesorero municipal, designado por dicho administrador, en los cuales consta la entrega de diversas cantidades por concepto de ajuste del año dos mil nueve por los conceptos de fondo municipal de participaciones y fondo de fomento municipal, razón por la cual se considera que al Municipio indicado sí se le han entregado las participaciones correspondientes, independientemente de que ello no se hubiere hecho al Ayuntamiento demandante, pues lo importante es que se entregaron al Municipio indicado.

Por otra parte, el procurador general de la República en relación con el dictamen y la orden de inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento actor, contenido en el Decreto 1394 impugnado argumentó que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo a lo siguiente:

Lo anterior, en razón de que no son actos definitivos, puesto que el primero se trata únicamente de una actuación realizada al interior del Congreso de esa entidad, la cual es parte de un procedimiento que posteriormente se seguirá por la legislatura al Municipio actor, de tal suerte que dicho dictamen, aun cuando ya se haya aprobado por la comisión respectiva, no adquiere definitividad, pues por sí mismo no tiene efectos jurídicos que puedan trascender al citado Municipio, sino únicamente constituye parte del procedimiento que la legislatura lleva a cabo, para que una vez integrado, ese órgano legislativo tome la determinación definitiva.

El Decreto 1394 que contiene la orden consistente en el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento del Municipio actor no constituye un acto definitivo, porque al momento de la presentación de la demanda, aún se encontraba pendiente de dictarse la resolución con la cual culminara dicho procedimiento en definitiva, por lo que el actor estaba obligado a esperar su emisión y, por ende, se determinara si de acuerdo con los elementos de convicción allegados al procedimiento se está o no dentro de los supuestos de desaparición del Ayuntamiento, acto este último que en todo caso sería susceptible de impugnarse en esta vía, porque con él se podría afectar en forma definitiva a ese nivel de gobierno, en el entendido de que si no lo hace, la controversia constitucional será improcedente.

Para dar respuesta a los argumentos precedentes, es útil insertar el numeral 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo texto es:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

Este Alto Tribunal ha sustentado en diversos criterios que la anterior causa de improcedencia, implica un principio de definitividad tratándose de las controversias constitucionales, como consta en la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99, cuyo texto es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está substanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio." (Consultable en la página doscientas setenta y cinco, T.I., correspondiente a abril de mil novecientos noventa y nueve de la Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

Del análisis del precepto legal en comento y de la jurisprudencia transcrita, se desprenden tres hipótesis para tener por actualizada la causal de improcedencia que en aquél se contiene:

1. Que esté prevista legalmente una vía en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado y a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apta para la solución del propio conflicto;

2. Que habiéndose interpuesto dicha vía o medio legal, aún no se haya dictado la resolución correspondiente, por la cual pudiera modificarse o nulificarse el acto controvertido a través de aquélla; y,

3. Que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento que no ha concluido, esto es, que esté pendiente de dictarse la resolución definitiva en el que la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.

Ahora bien, de un análisis integral de la demanda se desprende que lo impugnado es: el dictamen de la Comisión Permanente de Gobernación, mediante el cual se propone a la Asamblea del Congreso del Estado de Oaxaca la aprobación del inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, y la suspensión provisional del mismo, así como el Decreto 1394 de la Sexagésima Legislatura de esa entidad, publicado en el extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado indicado el veintidós de septiembre de dos mil nueve, en el cual sustancialmente se emiten las siguientes resoluciones:

A) Se aprueba el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca; y

B) Se declara la suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca; facultando al titular del Poder Ejecutivo de éste para designar a un administrador que se encargue provisionalmente de la administración municipal y ejerza sus funciones hasta en tanto se resuelva en definitiva el procedimiento de mérito.

En relación con los procedimientos de suspensión, desaparición de Ayuntamientos, suspensión o revocación del mandato de alguno de sus integrantes, el artículo 59 de la Constitución del Estado de Oaxaca prevé:

"Artículo 59. Son facultades de la legislatura:

"...

"IX. La Legislatura Local, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá suspender Ayuntamientos, declarar que estos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por alguna de las causas graves que la ley reglamentaria prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entraren en funciones los suplentes, ni que se celebraren nuevas elecciones, la legislatura designará entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir con los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá, según lo disponga la ley."

Del anterior precepto se desprende que el Congreso de dicha entidad tiene la facultad para suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves establecidas en la ley, siempre y cuando sus integrantes hayan tenido oportunidad de defenderse.

Para llevar a cabo alguno de los procedimientos señalados en el párrafo que antecede, los artículos relativos de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca establecen lo siguiente:

"Artículo 93. Compete exclusivamente a la Legislatura del Estado, declarar la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento, y la suspensión o revocación del mandato de uno o más de sus integrantes.

"La solicitud para que la Legislatura Local, conozca de estos asuntos podrá ser formulada por el Ejecutivo del Estado, por los Legisladores Locales, por los integrantes del Ayuntamiento respectivo o por los ciudadanos vecinos del Municipio.

"El escrito de solicitud deberá presentarse ante la Oficialía Mayor del Congreso del Estado, y deberá contar por lo menos con los siguientes requisitos:

"I.N. y domicilio de los solicitantes;

"II. Tratándose de particulares, deberán acreditar su vecindad;

"III.N., domicilio y cargo que desempeñe en el Ayuntamiento, la persona o personas en contra de las cuales se dirige la pretensión;

"IV. El o los actos en que se funde la solicitud; y

"V. Las pruebas que sirvan de base a la petición."

"Artículo 94. A la presentación de la solicitud deberán acompañarse los medios probatorios en que se funde la petición y anunciarse aquellos que requieran de una dilación probatoria para su desahogo.

"Asimismo, para efectos de emplazamiento se deberán anexar copias simples de todos y cada uno de los documentos exhibidos.

"No se admitirán los documentos probatorios exhibidos con posterioridad a la presentación de la solicitud, con excepción de:

"I. Los que sean de fecha posterior a esta;

"II. Los que bajo protesta de decir verdad se afirme su desconocimiento en la fecha de presentación de la solicitud; y

"III. Y (sic) de los que se hubiese hecho oportunamente la mención y el motivo bastante por el cual no hubiere sido posible su exhibición en tiempo."

"Artículo 95. En recesos de la Legislatura del Estado, la Diputación Permanente podrá recibir y turnar la solicitud correspondiente a la Comisión de Gobernación, para su conocimiento y trámite respectivo.

"Una vez agotado el procedimiento que establece este capítulo, si lo creyera necesario y atendiendo a la gravedad del caso, la Comisión de Gobernación podrá solicitar a la diputación permanente convoque a la Legislatura Local a un periodo extraordinario de sesiones, para conocer y resolver en su caso.

"La Comisión de Gobernación para dictaminar sobre la procedencia o improcedencia de la solicitud, deberán determinar en primer lugar si se satisfacen los requisitos exigidos por el artículo 94 de esta ley, y además establecer si la conducta atribuida corresponde exactamente a alguna de las enumeradas por los artículos 87, 90 o 92 de esta misma, y si él o las personas señaladas son integrantes del Ayuntamiento.

"Si la Comisión de Gobernación advierte que la solicitud adolece de alguno de los requisitos antes mencionados, requerirá a los solicitantes para que subsanen su omisión, apercibiéndoles que de no hacerlo se ordenará el archivo de la petición."

"Artículo 96. Una vez acreditados estos elementos la Comisión de Gobernación citará a los denunciantes para que ratifiquen su solicitud, apercibiéndoles que de no hacerlo se levantará razón de esta circunstancia y se ordenará el archivo de la petición.

"La Comisión de Gobernación para el mejor desempeño de sus funciones y cuando así lo considere pertinente, podrá facultar a los servidores públicos de la Unidad de Asistencia Jurídica dependiente de la Oficialía Mayor del Congreso del Estado, para el desahogo de los actos jurídicos que le encomiende y le preste el apoyo técnico, jurídico y procedimental."

"Artículo 97. La Comisión de Gobernación, una vez que haya sido ratificada la solicitud, notificará personalmente en su domicilio a él o a los integrantes del Ayuntamiento, según sea el caso, la existencia y materia de aquella, corriéndoles traslado con las copias simples exhibidas, y emplazándoles para que dentro del término de diez días den contestación a la misma en la forma y términos que a sus derechos convenga; así mismo deberá apercibírseles que para que en el caso de no producir contestación alguna en el término concedido, se les tendrá por rebeldes y presuntos confesos de los hechos referidos en la solicitud.

"El o los integrantes del Ayuntamiento, en su caso, al momento de producir su contestación, deberán de sujetarse a las exigencias señaladas para la solicitud. Si la contestación contiene omisiones o evasivas, estas o aquellas harán que se tenga por admitido el hecho respecto del cual no se produjo contestación categórica."

"Artículo 98. Fenecido el plazo concedido a él o los integrantes del Ayuntamiento para producir su contestación, la Comisión de Gobernación ordenará levantar la razón respectiva, y citará a una audiencia de pruebas dentro de los diez días siguientes, misma que se efectuará ante la presencia del presidente de la Comisión Permanente de Gobernación y de los integrantes de ésta que deseen estar presentes, asistidos en todo caso por dos testigos que podrán ser los servidores públicos de la Unidad de Asistencia Jurídica del honorable Congreso los que en todo momento podrán ser facultados en términos del artículo 96 de esta ley para brindar el apoyo.

"Si las pruebas ofrecidas en la audiencia requieren de un plazo para su desahogo, la Comisión Permanente de Gobernación aprobará un plazo probatorio para ese efecto cuya duración no podrá exceder de veinte días naturales.

"La Comisión de Gobernación tendrá en todo tiempo la amplísima facultad de allegarse los elementos probatorios que estime eficaces, idóneos y conducentes, así como para también desechar aquellos que sean contrarios a la moral pública y al derecho.

"Si de la apreciación de los hechos objeto de solicitud y de las pruebas anunciadas, la Comisión de Gobernación advierte que estos primeros y las segundas tienen como fin único y común, dilucidar alguna cuestión puramente de derecho, sin más trámite se señalará término para alegar."

"Artículo 99. Fenecido el plazo probatorio, se dictará proveído en el cual se haga del conocimiento de las partes esta circunstancia y se ordenará poner a su vista el expediente, a efecto de que estas dentro del término común de cinco días, presenten por escrito los alegatos que a su derecho convenga.

"Transcurrido el término para la presentación de alegatos se hayan exhibido estos o no, la Comisión de Gobernación dentro del plazo de veinte días formulará su dictamen; que contendrán los antecedentes, las consideraciones y los puntos resolutivos que estimen legalmente procedentes. El plazo consignado anteriormente podrá ser ampliado mediante la autorización expresa de la legislatura.

"Para la elaboración del dictamen respectivo, la Comisión de Gobernación deberá analizar clara y metódicamente los hechos consignados en la solicitud que dio origen al procedimiento, y además fundar y motivar los razonamientos jurídicos que lo sustenten."

"Artículo 100. Si de las constancias del procedimiento se advierte la improcedencia de la solicitud, el dictamen de la Comisión de Gobernación propondrá al Congreso del Estado, que no ha lugar a lo solicitado y en su caso ordenar el archivo del expediente como definitivamente concluido.

"Si de las actuaciones del procedimiento se advierte que se encuentra debidamente comprobada la causa grave motivo de la solicitud, el dictamen de la Comisión de Gobernación será puesto a consideración del Congreso del Estado."

"Artículo 101. Presentado por la Comisión de Gobernación el dictamen con propuesta de desaparición del Ayuntamiento, suspensión o revocación de mandato de alguno de sus integrantes, en su caso, se requerirá la autorización de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado para ser aprobado.

"Tomada la determinación legalmente procedente esta se notificará personalmente a las partes, y se publicará en el Periódico Oficial del Estado y en dos de los periódicos estatales de mayor circulación. En este procedimiento la parte demandada podrá asistirse de abogado.

"Por cuanto a lo no previsto en el presente capítulo, se aplicará de manera supletoria y en lo que no contravenga lo aquí dispuesto, el Código de Procedimientos Civiles del Estado."

El procedimiento previsto en los artículos precitados puede dividirse en las siguientes etapas:

a) De solicitud, que puede ser formulada por el Ejecutivo del Estado, por los legisladores locales, por los integrantes del Ayuntamiento respectivo o por los ciudadanos vecinos, a la cual deberán acompañarse los medios probatorios en que se funde la petición.

b) De procedencia, en la que la Comisión de Gobernación dictaminará la procedencia o improcedencia de la solicitud, determinando si la misma cumple con los requisitos legales y si las conductas corresponden a alguna de las causas graves establecidas en la ley para la desaparición del Ayuntamiento o para la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros, de cumplirse con lo anterior la solicitud deberá ser ratificada por los denunciantes.

c) De instrucción, en la que una vez que se acrediten los elementos enunciados en el inciso anterior, y ratificada la solicitud, se notificará personalmente a los integrantes del Ayuntamiento, dándoseles término para que contesten, transcurrido el mismo se citará a una audiencia de pruebas; posteriormente se pone el expediente a la vista de las partes para que en el término legal rindan sus alegatos; una vez concluido, la Comisión de Gobernación deberá emitir su dictamen determinando si ha lugar a lo solicitado u ordenando el archivo del expediente.

d) De resolución, en la cual una vez rendido el dictamen en el que se proponga la desaparición del Ayuntamiento, suspensión o revocación de mandato de alguno de sus miembros, el mismo deberá ser aprobado por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, dicha determinación deberá notificarse personalmente a las partes y publicarse en el Periódico Oficial del Estado y en los dos periódicos estatales de mayor circulación.

El caso a estudio por lo que hace a los actos consistentes tanto en el dictamen como en la orden de inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, contenido en el Decreto 1394, se ubica en la última de las hipótesis de improcedencia desarrolladas por la jurisprudencia antes citada, toda vez que no son actos definitivos, porque el primero, se trata únicamente de una actuación realizada al interior del Congreso de esa entidad, la cual es parte de un procedimiento que posteriormente se seguirá por la Legislatura al Municipio actor; luego, aun cuando dicho dictamen ya se haya aprobado por la comisión respectiva, no adquiere definitividad, pues por sí mismo no tiene efectos jurídicos que puedan trascender al citado Municipio, sino únicamente constituye parte del procedimiento llevado a cabo por la legislatura para que una vez integrado, ese órgano legislativo tome la determinación definitiva.

Asimismo, respecto del Decreto 1394 impugnado únicamente en la parte que contiene la orden consistente en el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, como ya se señaló, tampoco constituye un acto definitivo, porque al momento de la presentación de la demanda es evidente que se encontraba pendiente de dictarse la resolución definitiva en dicho procedimiento, por lo cual el actor estaba obligado a esperar la emisión de tal resolución, en la que se determine si de acuerdo con los elementos de convicción allegados al procedimiento se está o no dentro de los supuestos de desaparición del Ayuntamiento, acto este último que en todo caso sería susceptible de impugnarse en esta vía, porque es el que en forma definitiva afectaría a ese nivel de gobierno, en el entendido de que si no lo hace, la controversia constitucional será improcedente.

Este criterio tiene apoyo, por analogía, en la jurisprudencia P./J. 13/99, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA SOLICITUD, AISLADAMENTE CONSIDERADA, QUE PRESENTA EL GOBERNADOR A LA LEGISLATURA PARA QUE SE REVOQUE EL MANDATO DE UN PRESIDENTE MUNICIPAL (ESTADO DE MÉXICO). Conforme al artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, la solicitud del gobernador da inicio a la instauración del procedimiento de revocación de mandato, en el cual, conforme a los artículos 42, 43, 46 y 47 de la Ley Orgánica Municipal y 123, 124 y 125 del Reglamento citado, el interesado tendrá derecho a que se le notifique la instauración del procedimiento, y podrá expresar lo que a su derecho convenga, rendir pruebas, expresar alegatos y estar asistido por un defensor; por último, para poder considerar fundada la solicitud de revocación del mandato, la legislatura tendrá que aprobarla por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes. En esas condiciones, la solicitud constituye el inicio del procedimiento que tiene como finalidad decidir la revocación o no del mandato del presidente municipal por lo que, aisladamente y antes del dictado de la resolución, no puede ser impugnada." (Consultable en la página doscientos setenta y seis del T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

En atención a las consideraciones precedentes, respecto de los actos consistentes en el dictamen de la citada Comisión Permanente de Gobernación del Poder Legislativo demandado y a la resolución emitida por éste contenida en el Decreto 1394, únicamente en la parte que determina el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento actor, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en consecuencia, procede sobreseer en el juicio en términos de la fracción II del precepto 20 del propio ordenamiento legal, numeral este último cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

En virtud de que en las consideraciones precedentes se decretó el sobreseimiento del Decreto 1394 en la parte que determinó el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento actor, resulta innecesario abordar el estudio de los argumentos insertos en síntesis en el punto III del resultando noveno de esta ejecutoria, en los cuales el Poder Ejecutivo demandado propone el sobreseimiento respecto de la determinación de iniciar dicho procedimiento, pues esta pretensión ya está satisfecha.

Por lo que respecta al acto contenido en el Decreto 1394 consistente en la declaración de suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, el mismo sí es susceptible de ser analizado por ese Alto Tribunal, en virtud de que aun y cuando fue dictado por el Congreso de la entidad como una medida cautelar dentro del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de referencia, lo cierto es que tal acto puede ser estudiado de manera independiente del citado procedimiento, puesto que por sí mismo y desde el momento en el cual entró en vigor, afectó de manera inmediata y directa al citado Ayuntamiento en su integridad, porque impide la continuidad en el ejercicio de sus funciones de gobierno, y tal afectación no será susceptible de ser reparada al momento del dictado de la sentencia en el presente juicio, atendiendo a que los fallos dictados en controversias constitucionales no pueden tener efectos retroactivos.

A mayor abundamiento, cabe señalar que de acuerdo con el contenido del Decreto 1394 impugnado, el Ayuntamiento actor se encuentra suspendido desde el momento en que el mismo entró en vigor, esto es, el veintidós de septiembre de dos mil nueve, y aunque dicha medida está señalada como provisional, lo cierto es que ante la indeterminada duración de la misma, de facto se convierte en una desaparición del Ayuntamiento; no pasando desapercibido para este Tribunal Pleno que al momento de emitirse esta resolución, no existe constancia dentro del presente expediente que acredite que ya se haya dictado la sentencia definitiva en el procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de referencia.

SEXTO. En este apartado se abordará el concepto de invalidez inserto en síntesis en el punto dos del resultando tercero de esta ejecutoria, en el cual se argumenta lo siguiente:

El artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca es violatorio de las garantías de audiencia y legalidad, porque en el procedimiento de suspensión, desaparición de Ayuntamiento, suspensión o revocación del mandato de alguno de sus integrantes, previsto en dicho precepto no contempla la notificación del mismo procedimiento a quienes pudieran resultar afectados con la suspensión provisional del Ayuntamiento.

Para dar respuesta al concepto de invalidez de mérito, es útil acudir al procedimiento legislativo del cual derivó la reforma integral al artículo 115 constitucional, publicada el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres en el Diario Oficial de la Federación, y vigente a partir del día siguiente, cuya exposición de motivos en la parte interesante es del tenor siguiente:

"Nuestro objetivo es vigorizar la decisión fundamental del pueblo sobre el Municipio Libre, estableciendo dentro del marco fundamental de la Constitución General de la República, aquellas normas básicas que puedan servir de cimientos a las unidades sociopolíticas municipales para que al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se evite la constante emigración del campo hacia las grandes ciudades y a la capital de la República, no sólo con el propósito de redistribuir la riqueza nacional en las múltiples y variadas regiones del país, sino para ubicar las decisiones de gobierno en las células políticas a las que lógicamente deben corresponder, es decir a los Ayuntamientos como órganos representativos de los Municipios Libres.

"...

"En la fracción I, recogiendo los principios electorales que se consignan en el actual Texto Constitucional, se apoya y robustece la estructura política de los Ayuntamientos, consignando bases genéricas para su funcionamiento y requisitos indispensables para la suspensión, declaración de desaparición de poderes municipales o revocación del mandato a los miembros de los Ayuntamientos.

"Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados y al mismo tiempo preservar; las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los Municipios, sin alterar, por otra parte, la esencia de nuestro federalismo.

"Cabe destacar, como principal innovación de esta fracción, la obligada instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los afectados ajustando a requisitos legales, antes de interferir sobre el mandato que los Ayuntamientos ejercen por decisión del pueblo a través del sufragio directo o dicho sea en otras palabras, el establecimiento de la garantía de audiencia para la observancia en el caso de los principios de seguridad jurídica y de legalidad. Así también se pretende inducir a las entidades federativas, para que en sus Constituciones Locales y leyes relativas, señalen con toda precisión cuáles deban ser las causas graves que puedan ameritar el desconocimiento de los poderes municipales o de los miembros de los Ayuntamientos, y en otro aspecto, la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos que deban cubrirse para la toma de tan trascendente decisión. ..."

Las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Segunda de Gobernación y Primera de Planeación de Desarrollo Económico y Social, de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, emitieron el dictamen relativo a la iniciativa de mérito y señalaron en lo que interesa lo siguiente:

"Así, las comisiones que suscriben asienten en que las reformas a la fracción apoyan y robustecen la estructura política de los Ayuntamientos y, consagran un principio de seguridad jurídica para garantizar la efectiva autonomía política de los Municipios, contribuyendo a robustecer de tal manera el federalismo que nos une en la diversidad. Al ratificar normas ya consagradas como decisiones fundamentales, la iniciativa, sin embargo, reconoce en esa fracción una bandera de innegable procedencia como el derecho de defensa de los Ayuntamientos en su conjunto y de cada uno de sus miembros, cuando las Legislaturas Locales suspenden y declaren que han desaparecido los Ayuntamientos, o suspendan o revoquen el mandato a alguno de los miembros de éstos, siempre que medien causas graves contempladas en las Constituciones Locales, tal como lo dice la exposición de motivos.

"Regular desde la alta jerarquía constitucional la posibilidad de suspensión o declaración de inexistencia de los Ayuntamientos y de sus miembros, no constituye un atentado contra la vida política municipal ni el respeto a su autonomía, sino por el contrario, una norma que provee de estabilidad a las comunas municipales y propicia que se eviten actos caprichosos con los que pueda violarse la voluntad popular expresada en forma soberana en las urnas electorales.

"Tal como lo expresa el preámbulo de la iniciativa, el texto propuesto en esta fracción recoge principios electorales de la norma constitucional federal y generaliza sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados. ..."

Las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, emitieron el dictamen relativo a la reforma del artículo 115 constitucional en comento y en lo interesante manifestaron lo siguiente:

"Establecer en nuestra Carta Magna el procedimiento a seguir en el caso de destitución de Ayuntamientos, otorgándoles el derecho de defensa a título colectivo o individual, a juicio de las comisiones es proveer ... a ultranza el voto popular. Por cuanto a revocar el mandato de uno de sus miembros, debe entenderse esta facultad referida a aquellas personas que desempeñan un cargo por nombramiento o designación."

En la sesión celebrada el veintiocho (sic) de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, el diputado S.D.D. del Partido Revolucionario Institucional, en relación al tema de suspensión y desaparición de los Ayuntamientos manifestó lo siguiente:

"En lo político estas reformas aseguran el respeto al voto ciudadano al uniformar criterios en torno a los procedimientos para la suspensión y desaparición de Ayuntamientos y para la suspensión o revocación de sus miembros, al establecer un marco general que requiere del consenso de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura y de la existencia de una causa grave, señala asimismo la garantía de audiencia y permite desahogar alegatos y ofrecer pruebas, se desecha cualquier posibilidad de interpretación unilateral de las leyes estatales en provecho de un grupo de interés o de un partido político en especial.

"Se da un paso político de enormes dimensiones porque viene a fortalecer la legitimación de las autoridades municipales tan respetablemente electas como cualquiera otra instancia de elección popular."

Del proceso legislativo de mérito derivó el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, constitucional, cuyo texto es:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan."

Este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 32/97, promovida por el Municipio de Valle de Bravo, Estado de México, sostuvo que el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal, previene una situación excepcional que da lugar a un mecanismo para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, esto es, que frente al principio democrático relativo a que el Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, el propio Texto Constitucional prevé una excepción, pero dentro del estricto marco señalado.

Así pues, conforme a la Constitución Federal se señala la exigencia de las dos terceras partes de los integrantes de una Legislatura Local para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna causa grave prevista en la ley local, siempre y cuando se haya respetado la garantía de audiencia.

De lo que deriva que el Órgano Reformador o Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos previó que sólo a través de la existencia de causas graves, que las leyes estatales establezcan, el Congreso Local podrá revocar o suspender a alguno de los miembros de los Ayuntamientos.

De lo expuesto se obtiene que si bien el Órgano Reformador de la Constitución pretendió fortalecer el ámbito competencial del Municipio, consignando facultades propias de éste y la elección libre, popular y directa de sus gobernantes; también estableció que sólo a través de la existencia de causas graves que la leyes estatales hayan determinado, las Legislaturas Locales por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, respetando su derecho de audiencia.

Hechas las precisiones precedentes es oportuno recordar que la parte actora, impugna el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, cuyo texto es:

"Artículo 87. La Legislatura del Estado desde el momento en que se dé inicio al procedimiento de desaparición de un Ayuntamiento y hasta en tanto no se emita la resolución correspondiente, podrá decretar por acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes ante una situación de violencia grave, un vacío de autoridad o un estado de ingobernabilidad; la suspensión provisional del Ayuntamiento, pudiendo entretanto nombrar de entre los vecinos del Municipio a un consejo (sic) municipal o facultar al Ejecutivo para designar a un administrador encargado de la administración municipal, cualquiera de estos dos casos, la autoridad provisional ejercerá sus funciones hasta que se resuelva en definitiva."

El acto de aplicación del artículo preinserto es el Decreto 1394, emitido por el Congreso del Estado de Oaxaca y publicado el veintidós de septiembre de dos mil nueve en el órgano oficial correspondiente, que en lo conducente es del tenor siguiente:

"Se declara la suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, al existir en el Municipio, vacío de autoridad y estado de ingobernabilidad, que actualizan las causales previstas en el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, a consecuencia de los conflictos reiterados que existen entre los integrantes del Ayuntamiento y los vecinos del Municipio.

"Se autoriza al titular del Poder Ejecutivo del Estado, para que en uso de sus facultades constitucionales y legales, designe a un administrador que se encargue provisionalmente de la administración municipal y ejerza sus funciones, hasta que se resuelva en definitiva el procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, porque las circunstancias así lo requieren.

"Transitorio:

"Único. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado."

Ahora bien, del análisis del precepto 87 impugnado se advierte que es violatorio del artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque faculta a la Legislatura del Estado de Oaxaca a que desde iniciado el procedimiento de desaparición de un Ayuntamiento lo suspenda provisionalmente hasta en tanto no se emita la resolución respectiva, sin que para ello previamente se le otorgue la garantía de audiencia, pues no impone a dicho órgano legislativo la obligación, de que antes de la suspensión provisional, conceda al Ayuntamiento la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos en relación con los motivos o causas que dieron origen al procedimiento respectivo, lo cual es contrario al espíritu y disposición expresa del párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 invocado, conforme al cual previamente a la suspensión provisional de un Ayuntamiento necesariamente se le debe otorgar la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos.

En efecto, como se puede apreciar del proceso legislativo del cual derivó el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, preinserto, se advierte que el espíritu y fin último perseguido por la inclusión de la garantía de audiencia en la reforma al párrafo tercero citado es preservar a los Ayuntamientos como institución municipal, salvaguardándolos tanto en su integración como en la continuidad del ejercicio de sus funciones de gobierno, debido a que tienen lugar con motivo de un proceso de elección popular directa, por medio del cual la comunidad municipal otorga un mandato político a determinado plazo, el cual por disposición fundamental debe ser respetado, excepto en casos extraordinarios previstos en la legislación local. Por tanto, la mutilación de ese plazo en cualquiera de los supuestos señalados, contraría la voluntad popular causando una afectación al ente municipal y lo priva de la garantía de audiencia.

Aunado a lo anterior, cabe advertir que el otorgamiento de la garantía de audiencia previamente a la suspensión provisional de un Ayuntamiento tiene como finalidad preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones ajenas, pues la permanencia de un Ayuntamiento democráticamente electo permite la continuidad en el ejercicio de sus funciones y en el desarrollo de sus planes de trabajo, lo cual redunda en beneficio de los habitantes del Municipio respectivo; y permite hacer efectiva su autonomía política.

En este orden de ideas, la intención del Poder Reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al reformar el artículo 115 de ésta, especialmente el párrafo tercero de su fracción I, fue sentar las bases para que los Congresos Locales al emitir la ley relativa en la cual se prevea la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento, o en su caso, la suspensión o revocación del mandato a alguno de sus integrantes, queden obligadas a otorgar el derecho de audiencia a los Ayuntamientos previamente a la emisión de los actos de esa naturaleza, e incluso, aun cuando se trate de la suspensión provisional de un Ayuntamiento, porque al respecto dicho Poder no hizo distinción alguna, pues en el texto del precepto invocado no se advierte la existencia de un caso de excepción al derecho de audiencia en los supuestos de mérito.

En otras palabras, del análisis del proceso legislativo del cual derivó la reforma al artículo 115 en comento, no se advierte en ninguna de las partes preinsertas la intención del Poder Reformador de la Ley Suprema del país de investir a las Legislaturas Locales de facultades extraordinarias no previstas en dicho proceso. Luego, el Poder Legislativo demandado al arrogarse la ilegal potestad de suspender provisionalmente a los Ayuntamientos, sin que previamente se les otorgue el derecho de audiencia oportuna en los casos o supuestos señalados en el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, es inconcuso que se otorgó facultades que no derivan del párrafo tercero de la fracción I del precepto invocado y con ello violó este párrafo, pues en éste en forma categórica y expresa se prevé la garantía de audiencia previa en los casos en los cuales se pueda decretar la suspensión o desaparición de los Ayuntamientos o suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros e impone que la resolución correspondiente sea tomada por las dos terceras partes de las legislatura y en los casos de excepción previstos en la ley local respectiva, pues sólo así se preserva la integración y funcionamiento del Ayuntamiento y, por ende, la autonomía del Municipio relativo.

En conclusión, se declara que el numeral 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca es violatorio del párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque en los casos de suspensión provisional de un Ayuntamiento no contempla el derecho de audiencia previa a la emisión de la resolución relativa.

Con base en lo anterior, se declara inconstitucional el Decreto 1394 impugnado en la parte en la cual se declaró la suspensión provisional del Ayuntamiento de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca y se facultó al Poder Ejecutivo demandado para designar un administrador que se encargue provisionalmente de la administración municipal y ejerza sus funciones, hasta que se resuelva el procedimiento de desaparición del Ayuntamiento citado, en virtud de que esas determinaciones se apoyan en el artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, declarado inconstitucional y, como consecuencia de esto, también se declara inconstitucional el nombramiento del administrador municipal con carácter de provisional, en el Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, hecho a favor de J.C.N. el veintitrés de septiembre de dos mil nueve por el gobernador del Estado mencionado.

SÉPTIMO. En atención a la declaración de invalidez decretada en el considerando que antecede y previamente a fijar los efectos de ésta, se debe tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Federal prevé:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Por su parte, el artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, en sus fracciones III, IV, V y VI, dispone:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados.

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. ...

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados y, en su caso, la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Asimismo, el artículo 42, último párrafo, del propio ordenamiento legal reproduce lo establecido por el artículo 105 de la Constitución Federal, en la parte transcrita:

"Artículo 42. ...

"...

"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Del análisis de los dispositivos transcritos se sigue que en la resolución se deberán establecer con toda precisión sus alcances y efectos, los órganos obligados a cumplirla y los términos para que la autoridad condenada dé cumplimiento a las actuaciones señaladas en la resolución relativa.

En atención a la invalidez decretada, a continuación se precisan los efectos de la presente ejecutoria:

a) Se declara la invalidez general del artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, únicamente por lo que respecta a la esfera de competencia del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, en virtud de quien impugnó la constitucionalidad de tal precepto fue éste y, por ende, quien obtuvo la declaración indicada.

Este criterio tiene apoyo en la jurisprudencia, cuyo rubro, texto y datos de localización son:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA. De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, en la invalidez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegue a declarar, al menos por mayoría de ocho votos, respecto de normas generales impugnadas en una controversia constitucional, el alcance de sus efectos variarán según la relación de categorías que haya entre el ente actor y el demandado, que es el creador de la norma general impugnada. Así, los efectos serán generales hasta el punto de invalidar en forma total el ordenamiento normativo o la norma correspondiente, si la Federación demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Estado, por el Distrito Federal o por un Municipio; asimismo, si un Estado demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Municipio. De no darse alguno de los presupuestos antes señalados, dichos efectos, aunque generales, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora, con obligación de la demandada de respetar esa situación; esto sucede cuando un Municipio obtiene la declaración de invalidez de disposiciones expedidas por la Federación o por un Estado; o cuando un Estado o el Distrito Federal obtienen la invalidez de una norma federal." (No. Registro: 194295. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, tesis P./J. 9/99, página 281).

En virtud de que en la presente ejecutoria se ha declarado la invalidez del artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, con fundamento en el numeral 44, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ordena publicarla en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa y en el Semanario Judicial de la Federación.

b) En consecuencia de la invalidez decretada, respecto de los actos de aplicación de dicho precepto, y en el caso de que los integrantes del Ayuntamiento actor hayan sido separados de su encargo, debe restituírseles en los mismos a partir del día en que los puntos resolutivos de la presente ejecutoria sea notificada al Congreso demandado; al efecto, éste deberá emitir todos los actos necesarios para garantizar que los integrantes del Ayuntamiento actor sean restituidos en sus funciones, debiendo informar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en un plazo de veinticuatro horas, contadas a partir de la legal notificación de este asunto.

c) Por otra parte, y en atención a la invalidez decretada, el administrador municipal con carácter de provisional, en el Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, J.C.N., cesará en sus funciones a partir de la fecha en que se notifique los puntos resolutivos de la presente resolución al Congreso del Estado de Oaxaca; sin embargo, las actuaciones llevadas a cabo por aquél, no se ven afectadas por este pronunciamiento, toda vez que en términos del numeral 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las sentencias que se emitan en estos procedimientos no son retroactivas.

En consecuencia, las declaraciones de invalidez decretadas en relación con el precepto legal que se ha estimado inconstitucional y sus actos de aplicación surtirán efectos a partir de la fecha en que se notifiquen los puntos resolutivos de esta determinación al Congreso del Estado de Oaxaca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca.

SEGUNDO. Se decreta el sobreseimiento respecto de los actos precisados en el considerando quinto de esta ejecutoria.

TERCERO. Se declara la invalidez del artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca y de sus actos de aplicación, consistentes en el Decreto 1394 impugnado, en la parte en la cual se suspendió provisionalmente al Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, de dicha entidad federativa y en la cual autorizó al gobernador de ésta nombrar un administrador municipal, así como el nombramiento de administrador municipal con carácter de provisional hecho a favor de J.C.N., en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

CUARTO. Se requiere a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca para que den cumplimiento a la presente ejecutoria e informen de ello a este Alto Tribunal, en los términos establecidos en el último considerando de este fallo.

QUINTO. P. esta resolución en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

El punto resolutivo primero se aprobó por unanimidad de diez votos.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Por unanimidad de diez votos en cuanto a sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de la orden o acuerdo atribuido al Congreso demandado, así como su ejecución atribuida a la Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca, con el objeto de que se dejen de ministrar al Municipio actor los recursos consistentes en las participaciones fiscales y aportaciones federales correspondientes al ejercicio fiscal del año dos mil nueve y sobreseer en términos del numeral 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos respecto del dictamen de la Comisión Permanente de Gobernación, mediante el cual se propone a la Asamblea del Congreso del Estado de Oaxaca la aprobación del inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, Estado de Oaxaca, y su suspensión provisional, así como respecto del Decreto 1394 de la Sexagésima Legislatura de esa entidad, publicado en el extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado indicado, el veintidós de septiembre de dos mil nueve.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Por unanimidad de diez votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente en funciones A.A. en cuanto a declarar la invalidez del artículo 87 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca y de sus actos de aplicación, consistentes en el Decreto 1394 impugnado, en la parte en la cual se suspendió provisionalmente al Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Huamelula, Distrito de Tehuantepec, de dicha entidad federativa y en la cual autorizó al gobernador de ésta nombrar un administrador municipal, así como del nombramiento de administrador municipal con carácter de provisional hecho a favor de J.C.N., con las salvedades de los señores Ministros Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y presidente en funciones A.A., quienes se manifestaron a favor del proyecto pero con las adiciones propuestas por los señores M.S.C. de G.V. y Z.L. de L..

Los señores M.S.C. de G.V., A.M., Z.L. de L. y presidente en funciones A.A. reservaron su derecho para formular voto concurrente.

Los puntos resolutivos cuarto y quinto se aprobaron por unanimidad de diez votos.

El señor Ministro presidente en funciones A.A. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la federación de 13 de abril de 2010.