Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezGenaro Góngora Pimentel,Sergio Valls Hernández,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan N. Silva Meza,Margarita Beatriz Luna Ramos,Juan Díaz Romero,José de Jesús Gudiño Pelayo,Salvador Aguirre Anguiano,Mariano Azuela Güitrón,José Ramón Cossío Díaz
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIV, Octubre de 2006, 773
Fecha de publicación01 Octubre 2006
Fecha01 Octubre 2006
Número de resoluciónP./J. 126/2006
Número de registro19780
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Financiero
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 84/2004. PODER EJECUTIVO FEDERAL.


MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..


MINISTRO ENCARGADO DEL ENGROSE: J.D.R..

SECRETARIO: ISRAEL FLORES RODRÍGUEZ.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día catorce de agosto de dos mil seis.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado el veinte de agosto de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.F.G.D., quien se ostentó como secretario de Hacienda y Crédito Público y en representación del Poder Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del acto y la norma que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:


"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: Son entidades, poderes u órganos demandados: 1. La Auditoría Superior de la Federación, que tiene su domicilio ubicado en Avenida Coyoacán número 1501, colonia D.V., D.B.J., en México, Distrito Federal. 2. La Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, quien tiene su domicilio en Avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, D.V.C., código postal 15969, en México, Distrito Federal. 3. El H. Congreso de la Unión, quien tiene su domicilio en Avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, D.V.C., código postal 15969, en México, Distrito Federal. ... IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda y medio oficial en el que se publicó: a) Se demanda la invalidez del documento denominado ‘pliego de observaciones’, identificado con el número 057/2004 con la clave 02-06E00-2-245-001, de fecha 18 de junio de 2004, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación. Este acto no fue publicado en medio informativo oficial alguno. b) Se demanda la invalidez de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 2000."


SEGUNDO. El actor expuso como antecedentes del caso, los siguientes:


1. Que el 26 de junio de 2003, el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación notificó al Servicio de Administración Tributaria el oficio número AECF/743/2003, que contenía la orden para practicar la auditoría número 245, denominada Fideicomiso Aduanas Número 954-8, cuyo objeto sería: "verificar que en el ejercicio de 2002 los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal de acuerdo con la normativa de la materia".


2. Que el 1o. de marzo de 2004, se reunió el personal comisionado por la Auditoría Superior de la Federación y del Servicio de Administración Tributaria, a efecto de llevar a cabo el acto de "confronta" y levantar el acta de conclusión de los trabajos de la auditoría 245, en la cual se hicieron constar dieciséis resultados derivados de la práctica de la auditoría y se otorgó un plazo de tres días para que la entidad fiscalizada presentara la información y documentación que solventara las irregularidades detectadas o aclarara los resultados reportados.


3. Que el 5 de abril de 2004, le fue notificado al jefe del Servicio de Administración Tributaria el oficio OASF/729/2004, mediante el cual, el auditor superior de la Federación le formula recomendaciones y solicitudes de aclaración, a efecto de que se adoptaran las medidas o se ejercieran las acciones procedentes y las hiciera del conocimiento del órgano fiscalizador.


4. El 8 de junio de 2004, el administrador de Atención a Órganos Fiscalizadores del Servicio de Administración Tributaria, mediante el oficio número 327-SAT-II-7-4478-04109, entregó a la Auditoría Superior de la Federación las respuestas correspondientes a las recomendaciones y solicitudes de aclaración contenidas entre otros, en el oficio número OASF/729/2004. Entre las aclaraciones realizadas, se dijo que los recursos a los que se refieren las recomendaciones, no constituyen derecho de trámite aduanero, que no están comprendidos en la Ley de Ingresos de la Federación y que no son recursos públicos, sino que constituyen una contraprestación privada que los importadores y exportadores pagan a las entidades privadas que les prestan el servicio de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, por tanto, no deben concentrarse ante la Tesorería de la Federación.


5. Finalmente, el 24 de junio de 2004 fue notificado al Servicio de Administración Tributaria el oficio DGJ-F-(02)-0784/04, mediante el cual se hace del conocimiento de ese órgano, el pliego de observaciones 057/2004, cuya invalidez se demanda en esta controversia.


TERCERO. El actor hizo valer como conceptos de invalidez, los siguientes:


Artículos 74, 79, 49 y 133 de la Constitución Federal.


a) Que la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para revisar los recursos sobre los que versan las observaciones, dado que la facultad consistente en la "revisión de la cuenta pública", consiste en revisar la gestión financiera, esto es, la obtención, manejo y aplicación de los ingresos de carácter público, llevados a cabo por entes de carácter también público; por tanto, la actividad que realicen los particulares y los recursos propios de éstos no se encuentran comprendidos en tal facultad.


b) Que la mencionada auditoría no está facultada para emitir observaciones que constriñan a otro órgano de poder a realizar actos determinados respecto de recursos que no son públicos.


c) Que el órgano fiscalizador excedió sus funciones al ejercer facultades de fiscalización respecto de recursos privados que pertenecen a un fideicomiso que tiene esa naturaleza, los que son resultado de la contraprestación obtenida con motivo de la prestación de servicios de procesamiento electrónico y otros servicios relacionados que concentró el "Fideicomiso 954-8"; y con ello dejó de observar lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Aduanera.


d) Que el derecho de trámite aduanero, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, es una contribución de las que se denominan "derechos", y la contraprestación por servicios de procesamiento electrónico de datos y otros relacionados, según el artículo 16 de la Ley Aduanera, vigente en dos mil dos, consisten en servicios necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero y que faciliten el reconocimiento aduanero, estos servicios pueden ser prestados por particulares que cuenten con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que será quien determine las cantidades a pagar por esa prestación.


e) Que por tratarse de recursos privados dichos fondos, y en virtud de los acuerdos celebrados entre la Tesorería de la Federación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los que se estableció el mecanismo para que estos recursos se concentraran al fideicomiso establecido para proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 16 de la Ley Aduanera, se concentraron en la cuenta número 264-732-492-7, en Nafin; por tanto, al obligar la demandada a la actora a enterar ciertos recursos a la Tesorería de la Federación que son privados y no públicos, a que esos recursos se contemplen dentro del presupuesto de egresos de la Federación y se registren en la cuenta pública como ingresos públicos, transgrede el principio de separación de poderes, dado que no cuenta con facultades constitucionales para actuar en relación con recursos que no forman parte de la hacienda pública.


Artículo 133, en relación con el 74, fracción IV, párrafos cuarto y quinto, de la Constitución Federal.


f) Que el "Fideicomiso 954-8", no es público, por lo que la Auditoría Superior no tenía facultades de fiscalizarlo; lo anterior debido a que si bien la Secretaría de Hacienda y Crédito Público participó en el contrato de formación del aludido fideicomiso, lo cierto es que no lo realizó ni como ente público, ni como sujeto activo, sino como gestor de negocios en términos de lo previsto en el artículo 1896 del Código Civil Federal, ya que el carácter de fideicomitente lo tienen los importadores y exportadores; además de que su creación se realizó de acuerdo a disposiciones de derecho privado, y en cuanto a su estructura y funcionamiento se conformó de acuerdo a la Ley de Instituciones de Crédito.


g) Como apoyo a lo anterior, cita la tesis cuyo rubro es el siguiente: "GESTIÓN DE NEGOCIOS Y EL MANDATO, NATURALEZA JURÍDICA DISTINTA DE LA."


h) Que, por tanto, el fideicomiso en comento no puede ser considerado como un ente público, en términos de lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, sino que en virtud de los sujetos que intervinieron en su creación, su objeto, organización y regulación, es un contrato con el carácter privado; en consecuencia, el pliego de observaciones que nos ocupa es inconstitucional, ya que mediante éste se pretende determinar daños y/o perjuicios a la hacienda pública, así como sentar bases para determinar responsabilidades a servidores, motivando su actuación en discrepancias existentes en relación con el manejo de recursos de carácter privado pertenecientes a un ente privado, siendo que las facultades consignadas en dicho precepto sólo se refieren a recursos y entes públicos.


i) Que el pliego de observaciones no es claro, ya que determina un daño y/o perjuicio, siendo que no son figuras iguales y, por tanto, debió determinar uno u otro, y al no hacerlo así, lo deja en estado de indefensión al no contar con elementos que le permitan conocer las consecuencias de las supuestas irregularidades en que incurrió, además ni en el propio pliego de observaciones ni en el dictamen que se adjuntó a éste, la demandada explica los motivos que la llevan a concluir que las supuestas irregularidades indicadas, generan un detrimento económico a la hacienda pública.


Artículo 133 constitucional, en relación con los diversos 14, 16, 49, 74 y 79 de la Ley Suprema, al violentarse el principio de legalidad, separación de poderes y supremacía constitucional.


j) La Auditoría Superior de la Federación incurre en violación a lo dispuesto en el artículo 79, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que de conformidad con dicho precepto, su actuación debe sujetarse a los requisitos que establezca la ley; en el caso concreto incumplió con los requisitos de debida fundamentación y motivación, así como con el de que un acto debe emitirse por autoridad competente.


k) Al efecto, cita las tesis cuyos rubros se indican a continuación: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA.", "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCIÓN NO EN DOCUMENTO DISTINTO." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCIÓN Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO."


l) Que en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se contempla la figura jurídica de la supletoriedad de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como las disposiciones relativas del derecho común, sustantivo y procesal; por ello, en la parte en que estas leyes sean aplicables, la Auditoría Superior deberá observar en el ejercicio de sus facultades de revisión de la cuenta pública; por tanto, para emitir el acto impugnado, debió aplicar los requisitos previstos en los artículos 38 del Código Fiscal de la Federación y 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en virtud de que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, es omisa en establecer los requisitos que debe contener el pliego de observaciones, y al no ser acatados existe una violación directa a lo establecido en la fracción I del artículo 79 de la Constitución Federal, que establece que dicha autoridad debe realizar sus funciones en los términos que disponga la ley; asimismo, se viola con ello los artículos 14 y 16 de la propia N.F..


m) Que el pliego de observaciones está indebidamente fundamentado y motivado, violando lo dispuesto en los artículos 1o. y 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, los numerales 38 del Código Fiscal de la Federación y 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dado que la auditoría señala como omisión la no concentración de los fondos en la Tesorería de la Federación, sin tomar en cuenta lo que prevén los artículos 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación y 32 de su reglamento, ya que si bien en el primero de los preceptos se establece la regla general de que concentrar en la tesorería los fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, en el segundo de los preceptos se establecen excepciones, entre las cuales se encuentra la existencia de una determinación por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de la Tesorería de la Federación, como en el caso sucedió.


n) Apoya sus consideraciones anteriores en la tesis cuyo rubro es el siguiente: "SUPLETORIEDAD DE LEYES. CUÁNDO SE APLICA."


ñ) Que lo anterior es así, debido a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Tesorería de la Federación realizaron un convenio denominado "Acuerdo que establece el mecanismo para que la parte no fiscal del derecho de trámite aduanero se concentre al fideicomiso establecido por esta secretaría para proporcionar los servicios a que se refiere el artículo 8o. B de la Ley Aduanera", en virtud del cual los fondos derivados de la "parte no fiscal del DTA" se concentren en la institución con la que se haya creado el fideicomiso para la administración de esos fondos; por lo que no existe incumplimiento alguno y, en consecuencia, la actuación de la Auditoría Superior de la Federación se encuentra indebidamente fundada y motivada.


o) Que el auditor especial de cumplimiento financiero que signó el acto impugnado, es incompetente para tal efecto, toda vez que de conformidad con los artículos 68 y 74, fracción XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el auditor superior tiene la facultad de autorizar los pliegos de observaciones, misma que no podrá delegar a sus subordinados. Asimismo, la Dirección General de Auditorías de Ingresos Federales no cuenta con la facultad de determinar las irregularidades derivadas de las auditorías practicadas ni formular observaciones, pues su facultad se limita a elaborar y someter a la consideración de su superior jerárquico las observaciones que procedan.


p) Que el pliego de observaciones no señala las causas por las cuales existen las irregularidades, sino que sólo se remite al dictamen de la aludida dirección, el que determina en cantidad líquida el supuesto daño a la hacienda pública, los presuntos responsables, sus nombres, cargos y demás elementos de identificación, siendo que éste debe ser el contenido del pliego de observaciones.


q) Que lo anterior implica una transgresión al principio de separación de poderes y al artículo 133 constitucional, dado que no se observan los límites y requisitos que la ley establece a la Auditoría de la Federación.


r) En apoyo a lo anterior, cita la tesis siguiente: "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE."


Falta de aplicación e inconstitucionalidad de los artículos 2o., fracción VIII y 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en relación con los diversos 43 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, 48, fracciones V y VI, y 46-A, primer y último párrafos, del Código Fiscal de la Federación, así como 57 y 59 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.


s) El Constituyente en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, define en forma singular el concepto de cuenta pública, que consiste en el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos, según lo previsto por el artículo 2o., fracción VIII, de la Ley de Fiscalización Superior, rinden de manera consolidada a través del Poder Ejecutivo, respecto a un solo ejercicio fiscal, es decir, que la cuenta pública es un solo concepto y el informe que se rinde a la Cámara de Diputados, se consolida, es decir, se integra en un solo documento; por tanto, el ejercicio de las facultades de la Auditoría Superior de la Federación comprenden un concepto unitario, consistente precisamente en la "cuenta pública" de un ejercicio fiscal determinado.


t) Que de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracciones I y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 43 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, el único supuesto para fraccionar la cuenta pública, es el relativo a los sujetos cuya actividad constituye el contenido de la misma, es decir, únicamente por entes públicos, por tanto, la actuación de dicha entidad respecto al ejercicio de esas facultades debe efectuarse de acuerdo a un procedimiento previsto por una norma jurídica; por lo que la Auditoría Superior de la Federación en el ejercicio de sus facultades deberá en la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, pronunciarse sobre la totalidad de las irregularidades detectadas; sin embargo, en el caso, la Auditoría Superior de la Federación, a la fecha ha emitido diversas resoluciones respecto a una misma auditoría determinando irregularidades correspondientes a diferentes conceptos, es decir, que respecto a la revisión de cuenta pública del ejercicio de 2002, la Auditoría Superior de la Federación no emitió una sola resolución, sino que a la fecha ha emitido diversas resoluciones sobre la revisión de la misma cuenta pública.


u) A ese respecto, cita la siguiente tesis: "IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS."


v) Que las autoridades de la entidad fiscalizadora en el desarrollo de la auditoría y en el acta de clausura de los trabajos inherentes a la misma, inobservaron lo previsto en el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, dado que en el caso concreto, la auditoría debió haber aplicado supletoriamente el Código Fiscal de la Federación, en atención a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación no establece los plazos dentro de los cuales deberán atenderse los requerimientos de información formulados por la entidad fiscalizadora; sin embargo, al formular el ‘Acta de conclusión de los trabajos de auditoría y reunión de confronta’, celebrada el primero de marzo de dos mil cuatro, unilateralmente y sin fundamento alguno hizo del conocimiento del ente auditado que disponía de tres días para presentar la información tendiente a solventar las supuestas irregularidades descritas en los resultados de la revisión de la cuenta pública del ejercicio dos mil dos, bajo la premisa de que las auditorías que ésta realiza revisten características especiales, y que no están obligados a observar y consecuentemente aplicar lo dispuesto en el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; siendo que debió haber otorgado el plazo de veinte días a que se refiere el artículo 46, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, de aplicación supletoria en términos del aludido artículo 6o.


w) Por lo anterior, violenta lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV, párrafo quinto y 79 de la Constitución, que señalan que el ejercicio de las facultades de revisión de la cuenta pública deberá ejercerse en términos de la Constitución y la ley.


x) Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es inconstitucional, toda vez que no establece los periodos, tiempos o plazos con los que cuenta la auditoría para llevar a cabo sus atribuciones constitucionales, es decir, no establece las formalidades esenciales del procedimiento de la revisión de la cuenta pública al cual se debe sujetar la entidad de fiscalización, dejando al ente auditado en total estado de incertidumbre durante el procedimiento y frente a sus consecuencias, al carecer de seguridad o certeza jurídica respecto de la actuación del ente auditor. Que para considerar apegado al marco constitucional el otorgamiento de facultades discrecionales de las autoridades el legislador debe establecer el límite de la facultad otorgada a fin de que no quede al arbitrio de la autoridad su fundamentación, con apoyo en la tesis de rubro: "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA AUTORIDAD."


y) No obsta a lo anterior, que en el artículo 63 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se establezca un plazo de cinco años, toda vez que éste únicamente es aplicable para efecto de la determinación de responsabilidad de los servidores públicos y no para la emisión de observaciones respecto del ente público auditado; de manera que los órganos auditados están indefinidamente a merced de las decisiones que de manera ilimitada en el tiempo pueda tomar la entidad de fiscalización.


z) Sustenta lo anterior con la tesis cuyo rubro es el siguiente: "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA AUTORIDAD."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor estima infringidos son 14, 16, 49, 74, 79 y 133.


QUINTO. Por acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a esta controversia constitucional con el número 84/2004, la cual por razón de turno correspondió conocer al Ministro José de J.G.P..


Mediante proveído de dos de septiembre de dos mil cuatro, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional y ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al procurador general de la República.


SEXTO. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación al contestar, respectivamente, la demanda de controversia constitucional, manifestaron:


Causas de improcedencia en relación con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.


a) Que se surte la prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no haber agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, consistente en el ejercicio del derecho de veto, antes de publicar la ley relativa.


b) La que deriva de lo previsto en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el 10, fracción II, de la ley citada, en razón de que la norma que se impugna fue consentida o aceptada al no haber sido objetada en su momento oportuno, razón por la cual no se puede cuestionar aquello que el Ejecutivo Federal promulgó y publicó.


c) La prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el artículo 21, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; toda vez que la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es improcedente, por no haber promovido la controversia constitucional contra el primer acto de aplicación de la norma general, pues el primer acto de aplicación se actualizó desde el momento en que se revisó la cuenta pública de dos mil uno, al amparo de dicha ley. Lo anterior en virtud de que la entidad de fiscalización superior de la Federación ha realizado múltiples auditorías a las diversas dependencias del Ejecutivo Federal, con base en la citada ley, desde el treinta de diciembre de dos mil, fecha en que entró en vigor, sin que el Ejecutivo Federal haya impugnado a través de alguna de sus dependencias.


Causas de improcedencia en relación con el acto impugnado.


d) La causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en razón de que la controversia se presentó contra un acto que no es definitivo, dado que del análisis al título quinto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, denominado "De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades", se desprende que el pliego de observaciones no es un documento final, definitivo e inatacable, ya que es parte del procedimiento de responsabilidades resarcitorias; asimismo, el apercibimiento genérico que se contiene en el pliego de observaciones impugnado consistente en informar al ente fiscalizado que de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias en contra de los servidores públicos o los particulares, que se presumen responsables, no puede traducirse en una afectación a la esfera de atribuciones del ente fiscalizado, por lo que éste carece de interés legítimo para promover la controversia constitucional.


e) La causa prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la recomendación a la que se refiere el pliego de observaciones impugnado fue hecha del conocimiento del demandante desde el cinco de abril de dos mil cuatro, pues el propio actor considera a la recomendación aludida fuente u origen del pliego de observaciones, por lo que la controversia también sería improcedente, en razón de que el pliego de observaciones sería un acto derivado de un acto consentido, toda vez que el Ejecutivo Federal omitió impugnar la recomendación.


f) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por no haberse promovido la controversia constitucional dentro del término de treinta días hábiles previsto en la fracción I del artículo 21 de la misma ley, debido a que el argumento principal del demandante consiste en que esta entidad de fiscalización superior de la Federación carece de atribuciones constitucionales y legales para fiscalizar el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, por tratarse de un fideicomiso privado que maneja fondos de naturaleza privada. Partiendo de la aseveración de que esta entidad carece de atribuciones para auditar el citado fideicomiso, se desprende que el ahora demandante debió promover la controversia constitucional en contra del primer acto emitido por esta entidad de fiscalización, toda vez que tal como lo confiesa en su demanda, desde el veintiséis de junio de dos mil tres tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, y del objeto de ésta, que era verificar que en el ejercicio de dos mil dos los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal, en consecuencia, al no haberlo impugnado en su oportunidad, se tiene acreditado el consentimiento de dicho acto y, en consecuencia, de todos aquellos que deriven del mismo.


Por lo que existe la posibilidad de estimar que si el Ejecutivo Federal tuvo conocimiento de la intención de la auditoría de auditar el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, dicho acto fue consentido tácitamente por no haber promovido la controversia constitucional dentro de los plazos previstos en el artículo 21 de la aludida ley reglamentaria.


g) Se actualiza la causa de improcedencia relativa a que la parte actora carece de interés legítimo para la promoción de la presente controversia constitucional, toda vez que dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, pero las responsabilidades que pueda fincar la entidad de fiscalización superior de la Federación, de ninguna manera pueden recaer en la esfera jurídica de los entes fiscalizados, por tanto, en el presente asunto el Poder Ejecutivo Federal no acredita tener un interés legítimo para la promoción de la presente controversia, ya que el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades que pudiere derivarse recaería en las personas de los servidores públicos y no en las entidades fiscalizadas.


Fondo del asunto.


1. Que el pliego de observaciones número 057/2004 del dieciocho de junio de dos mil cuatro, tiene plena validez constitucional, toda vez que fue emitido con estricto apego a las atribuciones que la Constitución Federal, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, le otorgan a esta entidad de fiscalización superior de la Federación. Asimismo, es necesario señalar que es falso que dicho pliego sea un acto que ponga fin en forma definitiva a un procedimiento y que imponga obligaciones concretas de hacer a las entidades fiscalizadas, según lo plantea el escrito de demanda.


2. Que los conceptos de invalidez marcados como primero y segundo en el escrito de demanda son falsos e infundados, toda vez que derivan de apreciaciones subjetivas y de una errónea interpretación de los preceptos constitucionales supuestamente violados, en atención a que se alegan violaciones a los artículos 49, 74, fracción IV, 79 y 133 constitucionales, bajo la premisa de que la entidad de fiscalización superior de la Federación se excedió en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales, al pretender obligar al Servicio de Administración Tributaria a enterar a la Tesorería de la Federación recursos que no son públicos, invadiendo así su esfera de competencia constitucional; sin embargo, toda vez que los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero, así como los correspondientes al segundo reconocimiento aduanero, se encuentran normados por los artículos 1o., 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, consecuentemente, esos servicios no entran en la exclusión a que se refiere el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, por lo que las contraprestaciones que por ellos se paguen tienen la naturaleza de derechos.


3. Que el artículo 1o., párrafo tercero, de la Ley Federal de Derechos, al disponer "Cuando se concesione o autorice que la prestación de un servicio que grava esta ley se proporcione total o parcialmente por particulares ...", deja en claro que el servicio de trámite aduanero es público y, por tanto, gravado por la ley, de donde se colige que las contraprestaciones pagadas por el derecho de trámite aduanero son recursos fiscales y, por tanto, recursos públicos.


4. Que el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos prevé el pago del derecho de "trámite aduanero" por las "operaciones aduaneras" que se efectúen utilizando un pedimento o algún otro documento aduanero; el objeto de dicho derecho es la compensación al Estado respecto de los gastos en que incurre por la prestación de los servicios del despacho aduanero, destacando que el referido precepto no distingue dentro de "las operaciones aduaneras", las referidas al procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, ni las correspondientes al segundo reconocimiento aduanero, a efecto de excluirlas del pago del derecho de trámite aduanero, por lo que donde la ley no distingue, no está permitido al intérprete distinguir.


5. Que además, ese mismo artículo prevé que la recaudación de los derechos de trámite aduanero, incluyendo el adicional a que se refiere el artículo 50 de la misma ley, se destinará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien se encarga de fijar la contraprestación que pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten el servicio público.


6. Que el artículo 13, párrafo primero, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2002, incluye el derecho de trámite aduanero recaudado, como una contribución fiscal, al determinar que todos los ingresos que se recauden, sin distinción de su naturaleza, se concentrarán en la tesorería y se reflejarán en los registros de ésta y en la cuenta de la hacienda pública federal, con excepción de los ingresos que la referida ley determine que se excluyan de esa concentración, excepción en la que esa ley no incluye a los derechos por concepto de despacho aduanero, por lo que tales contribuciones deberán concentrarse en la Tesorería de la Federación.


7. Que el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación, establece que todos los fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, deberán concentrarse invariablemente en la tesorería, y que cuando las leyes destinen los fondos a un fin determinado y para ser aprovechados en actividades de la administración pública federal, sólo podrá disponerse de ellos por aplicación del presupuesto de egresos de la Federación y en el mismo sentido se pronuncia el artículo 26 del Reglamento Interior de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación, al reiterar esa normatividad.


8. Que en el primer concepto de invalidez de su demanda, la actora pretende establecer la delimitación de las atribuciones constitucionales conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación, partiendo de la interpretación doctrinaria de los conceptos de "finanzas", "actividad financiera del Estado" y "cuenta pública", concluyendo erróneamente que las atribuciones de dicho órgano de fiscalización, se limitan a la revisión de la cuenta pública; no obstante que las posturas doctrinales de las cuales parte su interpretación, no contienen argumento o razonamiento alguno que se refiera en forma específica a las atribuciones constitucionales conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación.


9. Que en el segundo concepto de invalidez, el Ejecutivo Federal se limita a sostener que el "Fideicomiso Aduanas 1, Número 954-8", es de naturaleza privada, para lo cual se apoya en el artículo 16 de la Ley Aduanera, aduciendo que tal precepto crea una relación de prestación de servicios entre particulares; sin embargo, del análisis de dicho dispositivo, y del caso concreto, se tiene que el servicio que prestan los particulares autorizados, pagado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no se presta directamente a otros particulares, pues es el Estado quien presta el servicio de aduanas. En este sentido, cabe señalar que cuando un particular es autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la prestación de un servicio, que en principio corresponde prestar al Estado, dicha actividad no adquiere el carácter de privada, ni menos aún, deja de tener el carácter de un servicio de interés general.


10. Que como resultado de las auditorías practicadas, existen elementos que permiten presumir que las instalaciones y equipo que utilizan los particulares autorizados son propiedad del Gobierno Federal, por lo que la actividad de los particulares autorizados se limita a la captura de datos en los sistemas electrónicos, sin que ello implique mayor inversión, razón por la cual se estima que no se justifica que casi el ochenta por ciento de los ingresos recaudados por concepto del cobro del derecho de trámite aduanero se destinen al pago de tales contraprestaciones, lo que constituye un indicio más que permite presumir que en el caso existen daños a la hacienda pública federal del Estado.


11. Que si los recursos destinados al pago de la contraprestación que tienen derecho a recibir los particulares autorizados para auxiliar al Estado en sus funciones de derecho público, provienen de la recaudación de una contribución federal denominada derecho de trámite aduanero, es inconcuso que tales recursos son de carácter público, desde su recaudación hasta su destino final y, por tanto, son fiscalizables por la entidad de fiscalización superior de la Federación. Lo que implica que el Ejecutivo Federal, al efectuar el pago de la contraprestación referida, debe incluir tales pagos en el presupuesto de egresos de la Federación para ser aprobado por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en cada ejercicio fiscal y reflejar tales operaciones en la cuenta pública.


12. Que el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación, establece que "todos los fondos recaudados deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería de la Federación", por tanto, los artículos 26 y 32 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, en los cuales basa la demandante su actuación, resultan violatorios de dicha norma, al establecer excepciones no permitidas por la ley, toda vez que en el artículo 30 de la Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación, el legislador ordinario estableció límites al Ejecutivo Federal respecto de la reglamentación del propio artículo, posibilitándolo únicamente para establecer la forma y términos en los que todos los fondos recaudados dentro del territorio nacional serán concentrados invariablemente en la Tesorería de la Federación, sin facultarlo para establecer excepción alguna respecto de tal obligación. Las únicas excepciones permitidas son las previstas en el artículo 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2002, en las cuales no se incluye a los derechos por concepto de despacho aduanero.


13. Que los dos convenios modificatorios al contrato de Fideicomiso Aduanas 1, establecen que la "fiduciaria" reciba de la Tesorería de la Federación las cantidades que le sean entregadas por concepto de contraprestaciones por los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados para llevar a cabo el despacho aduanero y las demás operaciones que la secretaría autorice. De ello se colige que si la fiduciaria ha de recibir dichas cantidades de la Tesorería de la Federación, es porque primero esas cantidades deben ser enteradas a esa tesorería.


14. Que en atención a las consideraciones expuestas, es de concluirse que los recursos recaudados por concepto del pago de derechos de trámite aduanero, son recursos públicos federales que no adquieren el carácter de recursos privados, sino hasta que ingresan al patrimonio de los particulares que prestan los servicios de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, una vez que el Estado paga la contraprestación respectiva por tales servicios, razón por la cual deben ser concentrados invariablemente en la Tesorería de la Federación, reflejarse en el presupuesto de egresos de la Federación y reportarse en la cuenta pública.


15. Que en virtud de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encuentra facultada para autorizar a los particulares a la prestación del servicio de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, debe apegarse a lo dispuesto por el artículo 134 constitucional y a las disposiciones legales que lo reglamentan, comprobando que tales autorizaciones se llevaron a cabo mediante los procedimientos contractuales que aseguran al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento y oportunidad, y apegándose estrictamente a los criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, cerciorándose ante todo que los particulares a los que se autorice para la prestación de los servicios, cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos en las leyes aplicables.


16. Que contrario a lo sostenido por el actor en su demanda, la Auditoría Superior de la Federación sí está facultada para revisar todo tipo de contratos celebrados por los ejecutores del gasto, lo que implica la atribución de pronunciarse sobre el cumplimiento de un convenio, del cual pueden derivarse daños y/o perjuicios a la hacienda pública federal del Estado o al patrimonio de los entes públicos federales; y que, en el caso, el actor incurrió en una violación directa al artículo 134 constitucional, en razón de que no existen documentos en los cuales conste que las obligaciones contraídas por el Ejecutivo Federal se hayan apegado a la ley, toda vez que, según el dicho de la parte actora, fueron celebrados de manera verbal.


17. Que respecto al argumento en el que se sostiene que su actuación en el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, es una mera gestión de negocios, regida por el derecho civil; no existe disposición jurídica alguna que faculte a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para actuar como gestora de negocios; por el contrario, la gestión de negocios está expresamente prohibida en materia de trámites administrativos, por disponerlo así el artículo 19 del Código Fiscal de la Federación.


18. Que del artículo 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se desprende que puede haber fideicomisos públicos que no estén organizados de manera análoga a los organismos descentralizados o a las empresas de participación estatal mayoritaria, o bien, que no tengan como propósito principal auxiliar al Ejecutivo Federal en la realización de las actividades prioritarias, en estos casos, la consecuencia será que no se deban de considerar como entidades paraestatales, sin embargo, no por ello pierden el carácter de fideicomisos públicos.


19. Que de la lectura del contrato del Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, se advierte que dicho acto es jurídicamente inexistente, por falta de consentimiento o acuerdo de voluntades, ya que no pueden considerarse como parte en el fideicomiso, personas que no intervinieron en su celebración; tampoco puede constituirse un fideicomiso sin fideicomitente. En el caso concreto del Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no intervino como parte, sino como gestora de negocios respecto de los importadores y exportadores a quienes se atribuye el carácter de fideicomitente, y toda vez que éstos tampoco celebraron el contrato y no manifestaron su voluntad en él, tampoco puede considerárseles como parte.


20. Que además, el Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8, no es un fideicomiso privado, ya que se creó con recursos públicos, precisando lo siguiente:


• Que se inscribió como fideicomiso público.


• Que fue constituido con recursos públicos, en virtud de que el 28 de mayo de 1993, se liquidó el fideicomiso celebrado por la SHCP, que administraba los recursos que se le pagaban en ese entonces a la empresa Integradora de Servicios, S.A. (ISSA), por el servicio de procesamiento electrónico de datos y se constituyó el mismo día el Fideicomiso Aduanas 1, al cual se le aportaron doscientos millones cuatrocientos ochenta y ocho mil trescientos sesenta y ocho punto noventa y tres nuevos pesos, por instrucciones del entonces subsecretario de ingresos, provenientes de la liquidación del fideicomiso mencionado en primer término.


• Su comité técnico está integrado por los miembros designados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto del subsecretario de ingresos, y por cuatro miembros designados, dos por el fideicomitente (SHCP) y dos por la fiduciaria (Nacional Financiera).


21. Que la parte actora alega violación a los artículos 14, 16, 49, 74, 79 y 133 constitucionales, por una supuesta falta de fundamentación y motivación del pliego de observaciones que impugna, la cual hace derivar de la supuesta violación a diversos artículos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, así como de otras normas legales que estima aplicables al caso concreto; sin embargo, las consideraciones mediante las cuales el Ejecutivo Federal pretende demostrar la falta de fundamentación y motivación, parten de dos premisas falsas, ya que los recursos a los que se refiere son de carácter público, al provenir de la recaudación de una contribución federal como es el derecho de trámite aduanero, motivo por el cual, se actualizan las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación para su fiscalización; asimismo, la entidad de fiscalización superior de la Federación no impuso al Servicio de Administración Tributaria la alegada obligación de enterar tales cantidades a la Tesorería de la Federación; tampoco se señala a esa entidad fiscalizada como responsable de un presunto daño o perjuicio a la hacienda pública federal. El único efecto vinculatorio que crea el pliego de observaciones respecto del ente auditado, es la obligación de remitir la documentación requerida por la entidad de fiscalización superior de la Federación.


22. Que en lo que se refiere a la supuesta falta de competencia del auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, para autorizar el pliego de observaciones que se impugna, la actora confunde la calidad con la que actúa el auditor especial de Cumplimiento Financiero, al suscribir el pliego de observaciones, toda vez que dicho funcionario firmó tal documento en suplencia por ausencia del auditor superior de la Federación y no con facultades delegadas de este último, como indebidamente lo entendió la actora. En virtud de ello, resulta irrelevante si la facultad de autorizar el pliego es o no delegable, pues la naturaleza jurídica de ambas figuras, suplencia por ausencia y delegación de facultades, es distinta.


23. Que la suplencia por ausencia es un apoyo instrumental que la ley debe contemplar y que, por lo general, queda especificado en el reglamento interior de cada entidad, a quién corresponde la suplencia, entendiéndose que el acto emana del funcionario suplido, siendo suficiente para fundar y motivar su actuación, el señalar que se está actuando con ese carácter, citando los preceptos legales que señalen la posibilidad de la suplencia, el que otorga las facultades para ejercer la misma, el precepto que contempla las facultades para ejercer la misma y el precepto que contempla la facultad ejercida, y en el caso concreto, que el auditor especial de Cumplimiento Financiero, autoriza el pliego de observaciones, no con tal carácter, sino en ausencia del auditor superior de la Federación, por lo que resulta válida la autorización del pliego de observaciones, así como el documento adjunto consistente en el dictamen técnico elaborado por la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales.


24. Que no le asiste razón a la demandante respecto a su aseveración de que la Dirección General de Auditorías de Ingresos Federales no cuenta con atribuciones para determinar irregularidades con motivo de la práctica de una auditoría en materia de cuenta pública, toda vez que de la lectura de los artículos 14 y 15 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, se advierte que dicho órgano sí está facultado para ello.


25. Que en lo referente a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es omisa en establecer el procedimiento y los límites temporales conforme a los cuales la Auditoría Superior de la Federación ejercerá las facultades que le son conferidas, por lo que estima aplicable supletoriamente el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, señala que dicha apreciación deriva de una incorrecta interpretación de la ley en cita, así como del hecho de que el demandante confunde el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública, con los procedimientos que pueden derivarse de los resultados obtenidos durante la práctica de las auditorías, tales como el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias. Además, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación sí prevé los supuestos que norman tanto el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, como el relativo al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que acredita lo infundado de la pretensión del demandante.


26. Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es constitucionalmente válida, porque el procedimiento legislativo por el que fue expedida la norma general impugnada estuvo apegado a los preceptos constitucionales, se ajusta al texto constitucional y es respetuosa de la esfera de competencia de la actora; es reglamentaria de los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, y regula la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación conforme al espíritu del legislador.


27. Asimismo, la intención del legislador fue que la Cámara de Diputados tuviera a su cargo la vigilancia de la legalidad financiera de la acción de gobierno y de la administración, por lo que dentro de sus facultades se le otorgó la revisión de la cuenta pública, que tiene por objeto verificar la legalidad y la regularidad de la gestión económica y financiera, así como el funcionamiento de los controles internos de cada administración.


28. Que la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación están constitucional y legalmente facultadas para formular pliegos de observaciones, derivados del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública y darle seguimiento; asimismo, los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, recogen el espíritu del Poder Constituyente Originario y Revisor, de que este órgano legislativo gozara de la facultad exclusiva de revisar la cuenta pública que anualmente rinden los Poderes de la Unión, de dichos preceptos se desprende que el Poder Revisor de la Constitución estimó necesaria la creación de una entidad de fiscalización superior de la Federación, con atribuciones relacionadas con la fiscalización de la cuenta pública y de revisión sobre la gestión pública gubernamental, con la finalidad de perfeccionar la gestión de los asuntos públicos, fortaleciendo con ello la confianza de los gobernados en las instituciones públicas, y rindiendo cuentas claras y oportunas al pueblo sobre la utilización de los recursos públicos.


SÉPTIMO. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en síntesis, adujo:


Causas de improcedencia respecto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.


1. Extemporaneidad en la presentación de la demanda, dado que la impugnación de las normas generales puede hacerse en dos momentos distintos: 1) dentro del plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente al de su publicación; y, 2) dentro del plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida; por lo que en ambos supuestos resultaría improcedente la controversia, toda vez que si el cómputo se hace a partir de la fecha de publicación, es decir, el veintinueve de diciembre de dos mil, el tiempo transcurrido entre la publicación y la presentación de la demanda, excede de tres años; si el cómputo fuera el primer acto de aplicación, el inicio para la aplicación de la ley sería a partir de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, tanto es así, que el Ejecutivo Federal anteriormente promovió otras controversias constitucionales en las que impugnó actos de la Auditoría Superior de la Federación derivados de la aplicación de la norma que ahora impugna, en consecuencia, debe declararse el sobreseimiento.


2. La actora no agotó la vía prevista para impugnar la norma general, toda vez que el Ejecutivo Federal durante el procedimiento legislativo tuvo el derecho de veto, y el no ejercerlo, implicó el consentimiento del Ejecutivo, tal como lo determinó la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que no puede posteriormente cuestionar aquello que promulgó y publicó sin hacer observaciones en su momento.


Fondo del asunto.


3. Que el concepto de invalidez que se refiere a la inconstitucionalidad de la norma impugnada es falso e infundado, pues deriva de apreciaciones subjetivas y de una errónea interpretación de los preceptos constitucionales supuestamente violados. Lo anterior debido a que afirma que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es omisa en establecer el procedimiento conforme al cual la Auditoría Superior de la Federación ejercerá las facultades que le son conferidas, razón por la cual estima aplicable supletoriamente el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, concluyendo que la entidad de fiscalización superior debió haber emitido una resolución final y definitiva respecto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública 2002, en la que decidiera la totalidad de las irregularidades detectadas, sin estar en posibilidad de emitir diversas resoluciones respecto de una misma auditoría; sin embargo, tales aseveraciones son el producto de una incorrecta interpretación de las disposiciones contenidas en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que lo llevan a confundir el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública, con los procedimientos que pueden derivarse de los resultados obtenidos durante la práctica de la auditoría.


4. Que el legislador estableció la procedencia de la supletoriedad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación cuando ésta carezca de disposición expresa respecto de alguna materia relacionada con las atribuciones de la entidad de fiscalización, y en lo referente al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, hace una remisión expresa a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; asimismo, tanto la Constitución como la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establecen claramente los momentos en los cuales inicia y finaliza el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública. El documento final que se expide en este procedimiento es el informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública; dicho documento, no tiene el carácter o naturaleza jurídica de una resolución sino precisamente de un informe, que concentra todas las irregularidades detectadas, así como las acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, sean observaciones, recomendaciones, pliegos de observaciones, etcétera.


5. Por lo que no existe omisión por parte de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en establecer el límite temporal para el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública y menos de establecer los requisitos que debe reunir el informe de resultados respectivo.


6. Que el único procedimiento del cual deriva una resolución definitiva, mediante la cual la entidad de fiscalización superior finque una responsabilidad, es el relativo al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, el cual es independiente del procedimiento de revisión y fiscalización superior, y se inicia cuando los pliegos de observaciones no son solventados. Es hasta el dictado de esta resolución definitiva, en la cual procede la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.


7. Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece el plazo en el cual pueden ejercerse las atribuciones para fincar este tipo de responsabilidades: cinco años a partir del día siguiente en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiere cesado, si fuera de carácter continuo, y la aplicación supletoria de las normas legales en la que pretende el demandante resulta improcedente, por resultar incompatible con la naturaleza jurídica y la finalidad del procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, y en atención a que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación sí prevé los supuestos que norman tanto el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, como el relativo al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que acredita lo infundado de la pretensión del demandante.


8. Que de las normas constitucionales y legales que regulan las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, no se desprende que se encuentre obligada a emitir una sola resolución con motivo de los resultados de la cuenta pública, sino que la facultan para ejercer diversos tipos de acciones e iniciar diversos tipos de procedimiento.


9. Que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es constitucionalmente válida por las siguientes consideraciones:


i. Constitucionalidad del procedimiento legislativo por el que fue expedida la norma general impugnada: la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en el ámbito de su competencia y en ejercicio de sus facultades constitucionales, expidió la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Dicho acto se realizó de conformidad con el procedimiento legislativo previsto en la Constitución Federal, la Ley Orgánica y el Reglamento Interior, ambos del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.


ii. La norma general impugnada se ajusta al texto constitucional y es respetuosa de la esfera de competencia de la actora: la norma general impugnada es reglamentaria de los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, y regula la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación conforme al espíritu del legislador.


OCTAVO. El procurador general de la República al formular su opinión manifestó, esencialmente, lo siguiente:


I. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto; que la demanda fue promovida por parte legitimada para ello, y que es oportuna su presentación.


II. Que es fundada la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, en razón de que previo a la interposición del juicio constitucional, se debe agotar la vía legalmente prevista, y en el caso, la vía prevista para la solución del conflicto relativo a la constitucionalidad de la norma impugnada la constituye el derecho de veto que tiene el Ejecutivo para realizar objeciones en aquellos casos en que no esté de acuerdo con algún ordenamiento que se pretenda promulgar y publicar; por tanto, el no haber ejercido esa facultad durante el proceso legislativo conlleva su consentimiento.


III. Que también es fundada la causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la demanda respecto de la norma general impugnada, dado que no se impugna por su primer acto de aplicación, lo que conlleva que la presentación de la demanda sea extemporánea, por lo que deberá sobreseerse el juicio respecto a ella.


IV. Que es infundado que exista un recurso legal por el cual se pueda impugnar el acto combatido en este medio de control constitucional, toda vez que en el caso no se surten las hipótesis en que opera el principio de definitividad, puesto que la norma prevé el recurso de reconsideración y el juicio de nulidad como una facultad a favor de los servidores públicos, los particulares, las personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación, siempre y cuando no se aleguen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, es decir, que en los recursos no se aleguen cuestiones de constitucionalidad, puesto que de ello únicamente le corresponde conocer a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


V. Que es infundado el argumento relativo a que la actora consintió el acto impugnado en razón de que debió haber combatido el oficio mediante el cual se le comunicó la orden de auditoría y no el pliego de observaciones, debido a que este último sí es una consecuencia directa, jurídica y necesaria de la notificación de la orden de auditoría, pero ésta no le causó perjuicio alguno a la parte actora, además es impugnado por vicios propios que le causan una presunta afectación al Ejecutivo Federal y su inconstitucionalidad no la hace depender del oficio de notificación de la orden de auditoría.


VI. Que deben desestimarse las causas de improcedencia relativas a que los actos que se impugnan no causan un perjuicio al actor, y que no violan la esfera de competencia de la actora, en virtud de que dichas causales involucran el fondo del presente asunto.


VII. Que es fundado el concepto de invalidez relativo a la violación a los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la contraprestación que se paga con motivo de los servicios de procesamiento electrónico y segundo reconocimiento aduanero, la cual fue depositada en el fideicomiso auditado, no tiene el carácter de derecho, por no estar establecida en ley, no obstante que se acredita con el monto de los derechos de trámite aduanero previstos en los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos.


VIII. Que los preceptos aludidos establecen que la revisión de la cuenta pública que efectúe la Cámara de Diputados, a través de su organismo fiscalizador, tendrá por objeto examinar que los recursos de la nación se hayan destinado a los rubros presupuestados, por tanto, carece de facultades para auditar recursos privados.


IX. Que el fideicomiso auditado, es un fideicomiso público, toda vez que está constituido por el Gobierno Federal -Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fideicomitente y fideicomisaria-, y como fiduciaria Nacional Financiera Sociedad Nacional de Crédito, empresa de participación estatal mayoritaria, además el fideicomitente -SHCP- tiene reservada la facultad de revocar y modificar el fideicomiso. Sin embargo, no por el hecho de que el fideicomiso sea público, la auditoría tiene facultades para auditarlo, puesto que la orden de auditoría estaba dirigida a fiscalizar la contraprestación obtenida por los servicios de procesamiento electrónico de datos y de segundo reconocimiento aduanero, recursos cuya naturaleza es de carácter privado.


X. Que por lo antes precisado, la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para determinar el supuesto daño y/o perjuicio a que alude el pliego impugnado, dado que la contraprestación a favor del particular autorizado para la prestación de servicios de procesamiento electrónico de datos contenidos en el "DTA", constituyen recursos privados y al no ser estos recursos de la nación no se actualiza, por ende, un quebranto a la hacienda pública federal, por lo que los daños y perjuicios de los que habla la demandante, no existen.


XI. Que la Auditoría Superior de la Federación se excedió en el ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 74, fracción IV y 79, fracciones I y IV, de la Constitución Federal, toda vez que la hacienda pública federal no sufrió daño o perjuicio alguno, por lo que el pliego de observaciones indebidamente determinó un daño al erario federal.


XII. Que es infundado el argumento en el que se aduce que el pliego de observaciones no fue emitido por autoridad competente, en razón de que el auditor especial de Cumplimiento Financiero del ente de fiscalización federal, lo suscribió ante la ausencia del auditor superior de la Federación, sujetándose a lo prescrito tanto en la ley como en su reglamento.


XIII. Asimismo, es infundado que la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales carece de facultades para determinar observaciones derivadas de la auditoría practicada al Servicio de Administración Tributaria, por considerar que el único facultado para emitir el pliego de observaciones es el auditor superior de la Federación; sin embargo, la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales al estar facultada para realizar la práctica de auditorías a fin de comprobar que la recaudación de los ingresos y el movimiento de fondos de la Federación se hayan realizado de acuerdo con las leyes aplicables, es evidente que, como resultado de las auditorías practicadas, puede formular observaciones, que no son más que el señalamiento de las irregularidades encontradas.


XIV. Que el pliego de observaciones impugnado no está correctamente fundamentado, pues si bien el órgano de fiscalización superior de la Federación puede fiscalizar recursos públicos y formular, suscribir y aprobar pliegos de observaciones, no lo puede hacer respecto de recursos privados. Igualmente, fue incorrectamente motivado, toda vez que la Auditoría Superior de la Federación determinó daños y/o perjuicios como consecuencia de que el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público omitió enterar a la Tesorería de la Federación, recursos provenientes del derecho de trámite aduanero, dado que fueron depositados en un fideicomiso para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos, apoyo y control del despacho aduanero; ahora bien, en razón de que dichos recursos son de naturaleza privada, la omisión de enterarlos a la Tesorería de la Federación, de ninguna manera puede configurar un quebranto a la hacienda pública federal. Es así, que el pliego de observaciones indebidamente determinó un daño al erario federal.


XV. Que resulta parcialmente fundado el concepto de invalidez aducido por la actora, pues si bien el órgano de fiscalización superior dejó de observar las formalidades que prevén las leyes supletorias, particularmente la prevista en el artículo 38, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, en cuanto a que los actos administrativos deben estar fundados y motivados, en la especie, el acto carece de la debida fundamentación y motivación, lo cierto es que no todos los ordenamientos señalados fueron vulnerados.


XVI. Que con el acto impugnado se viola el artículo 49 de la N.F., que consagra el principio de división de poderes que rige la forma de Gobierno del Estado mexicano; en razón de que la Auditoría Superior de la Federación, al llevar a cabo los trabajos de auditoría, fiscalizó recursos privados, por lo que se excedió de sus facultades constitucionales y legales. Igualmente, resulta vulnerado el artículo 79, fracción I, de la Constitución Federal, que impone la obligación al órgano superior de fiscalización de ceñir su actuación a los postulados de las leyes que la rigen, dado que el pliego de observaciones que se combate, infringe el principio de legalidad previsto en el numeral 16 de la Constitución Federal, al no estar debidamente motivado ni fundado.


XVII. Que también se estima vulnerado el artículo 133 de la N.F., que consagra el principio de supremacía constitucional, al haber resultado parcialmente fundadas las violaciones a los artículos 16 y 79, párrafo primero y fracción I, de la Constitución Federal.


XVIII. Que es inoperante el argumento en el sentido de que la emisión de diversas resoluciones respecto a una misma auditoría contraviene los principios de legalidad, seguridad jurídica y división de poderes en razón de que la litis planteada en el medio de control constitucional se ciñe a la impugnación de validez del pliego de observaciones.


NOVENO. Sustanciado el procedimiento de la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y por admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución; y,


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación.


SEGUNDO. Procede analizar si la demanda respectiva fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.


Con ese propósito, cabe precisar los actos controvertidos en la demanda de controversia constitucional:


a) El pliego de observaciones número 057/2004 -clave de auditoría 02-06E00-2-245-001- del dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación.


b) La Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil (únicamente por no establecer los periodos o plazos para que la Auditoría Superior de la Federación emita las observaciones relativas hacia el ente auditado y por no aplicarse, supletoriamente, los plazos que se prevén en el Código Fiscal de la Federación, en especial, para los requerimientos).


Atento a lo anterior, en el caso debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para promover controversias constitucionales tratándose de actos y de normas generales, que a la letra indica:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Así, tratándose del pliego de observaciones número 057/2004, el actor manifiesta que tuvo conocimiento el veinticuatro de junio de dos mil cuatro, por tanto, el citado plazo de treinta días transcurrió del viernes veinticinco de junio al veinte de agosto de dos mil cuatro, descontando los sábados y domingos veintiséis y veintisiete de junio, tres, cuatro, diez y once de julio, uno, siete, ocho, catorce y quince de agosto, por ser inhábiles, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la citada ley reglamentaria, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como del dieciséis al treinta y uno de julio, por corresponder al receso del primer periodo de sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


En consecuencia, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de agosto de dos mil cuatro, según se advierte del sello asentado al reverso de la foja ciento sesenta de autos, esto es, el último día del plazo relativo, resulta indudable que la presentación, respecto del aludido pliego, resulta oportuna.


No es obstáculo a lo anterior, el argumento de las demandadas en el sentido de que no se promovió la demanda de controversia en el plazo legalmente previsto, toda vez que su argumento lo hacen consistir en realidad en que el acto impugnado en este asunto es derivado de otro consentido y, por tanto, no es en este apartado en el que se estudiará dicha causa de improcedencia, sino en el que se analicen éstas; asimismo, se destaca que el actor impugna el citado pliego de observaciones también por vicios propios, por lo que, tal como se realizó, el cómputo para su impugnación debe hacerse a partir de la fecha en la que tuvo conocimiento de éste, de ahí que sea oportuna tal presentación.


Por otra parte, lo mismo acontece respecto de la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, habida cuenta que el actor la combate en virtud de un acto concreto de aplicación, y la oportunidad para presentar la demanda relativa es también en el plazo de treinta días a partir del día siguiente al que se actualice ese acto.


TERCERO. A continuación procede al análisis de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.


La demanda de controversia constitucional fue signada por J.F.G.D. en su carácter de secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, carácter que acreditó con copia certificada de su nombramiento, visible a fojas ciento sesenta y uno del tomo I, así como con la documental consistente en la designación hecha a su favor por parte del presidente de la República, para que actúe en su representación en el presente juicio de controversia constitucional (fojas 161 y 162 del cuaderno principal, tomo I).


Ahora bien, el artículo 11, párrafo tercero, de la ley reglamentaria de la materia, establece en lo que interesa:


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


"...


"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


De lo anterior se concluye que quien suscribió la demanda de controversia constitucional está facultado para acudir en representación del Poder Ejecutivo Federal; asimismo, se precisa que el Poder Ejecutivo Federal cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso c), fracción I, del artículo 105(1) de la Constitución Federal.


CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de las autoridades demandas en esta vía, que son las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, así como la Auditoría Superior de la Federación.


Por parte de la Cámara de Senadores, suscribió la contestación de demanda en representación de ese órgano legislativo, D.F. de C.R., ostentándose como presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la junta previa de la Cámara de Senadores de treinta y uno de agosto de dos mil cuatro, de la que se desprende que fue electo con tal carácter para fungir durante el segundo año del ejercicio constitucional de la Quincuagésimo Novena Legislatura (fojas 784 a 786 del cuaderno principal, tomo I)


El artículo 67, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General, establece:


"1. El presidente de la mesa directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones: ..."


De lo anterior se desprende que la representación jurídica de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión recae en la mesa directiva a través de su presidente, por lo que quien suscribió la aludida contestación tiene la representación del órgano legislativo.


Por su parte, da contestación a la demanda en representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, M.F.B.R., presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados, personalidad que acredita con la copia certificada de la versión estenográfica de treinta de agosto de dos mil cuatro, de la que se desprende que fue electo para ocupar dicho cargo durante el segundo año del ejercicio constitucional de la Quincuagésimo Novena Legislatura (fojas 362 a 364 del cuaderno principal, tomo I).


El artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, es del tenor siguiente:


"Artículo 23. 1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:


"...


"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."


De conformidad con dicho numeral, el presidente de la Cámara de Diputados tiene la representación jurídica de ésta, por lo que quien contestó la demanda está facultado para hacerlo en representación del órgano colegiado.


Por parte de la Auditoría Superior de la Federación, compareció A.G. de A.O., ostentándose como auditor superior de la Federación, personalidad que acreditó con la copia certificada del oficio de nombramiento de fecha quince de diciembre de dos mil uno (foja 741 del cuaderno principal, tomo I).


Sobre el particular cabe destacar que si bien la Auditoría Superior de la Federación es un órgano técnico auxiliar de la Cámara de Diputados para la revisión de la cuenta pública, tal como lo establece el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, lo cierto es que goza de autonomía técnica, y de la lectura de la demanda se advierte que a dicha autoridad se le imputan hechos propios.


En efecto, los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal, establecen:


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"...


"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.


"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."


"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.


"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:


"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.


"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.


"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.


"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.


"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.


"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y


"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.


"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.


"Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.


"Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.


"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."


Por otra parte, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación dispone:


"Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:


"...


"III. Auditoría Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;


"...


"VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados; ..."


"Artículo 3o. La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales efectos, en la Auditoría Superior de la Federación, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."


"Artículo 5o. La fiscalización superior que realice la Auditoría Superior de la Federación se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."


De los numerales transcritos deriva que la Auditoría Superior de la Federación es la entidad de fiscalización superior de la Federación que apoya a la Cámara de Diputados entre otras funciones, en la revisión de la cuenta pública y que goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.


Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra la de fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, ello puede dar lugar al fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados en el que se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; asimismo, se encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.


Como se advierte, la entidad de fiscalización demandada goza de autonomía de gestión, por lo que si los actos que se le impugnan fueron emitidos por dicha autoridad en ejercicio de su autonomía técnica, resulta evidente que sí goza de legitimación pasiva en el presente juicio.


Similar criterio sustentó este Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 36/2003, 91/2003 y 36/2004, planteadas por el Poder Ejecutivo Federal en contra de diversos actos de la Auditoría Superior de la Federación y otras.


Por último, debe considerarse que las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que expidieron la norma impugnada; igualmente, la aludida Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la nación, son a quienes se atribuye la emisión del acto impugnado y, por ende, cuentan con legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional al ser un presupuesto de la relación procesal, en tanto que dicha parte puede ser la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.


Cabe destacar que aunque los actos impugnados no provienen directamente de la Cámara de Diputados sino de la Auditoría Superior de la Federación, ello de ninguna manera es óbice para que se le reconozca legitimación en esta causa a la Cámara demandada, toda vez que dada la relación que guarda con la auditoría, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resolución que en el presente asunto se llegara a dictar.


CUARTO. Por razón método, debe abordarse el examen de las causas de improcedencia, sea que las partes las invoquen o no, al ser su estudio preferente y oficioso en términos del último párrafo del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.


A. Sobre el particular, tiene especial importancia recordar que las Cámaras del Congreso de la Unión, así como la Auditoría Superior de la Federación exponen, coincidentemente, que se surten las causas de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones VI, VII y VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en esencia, por dos motivos, a saber:


a) Por no haberse realizado observaciones u objeciones a la ley de mérito antes de ordenarse su publicación conocido como veto, lo que evidencia que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto y que se consintió tácitamente.


b) No se trata del primer acto concreto de aplicación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en virtud de que desde la revisión de la cuenta pública de dos mil uno se realizaron diferentes auditorías a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal, sin que haya sido impugnada esa ley.


Para analizar el afirmado consentimiento de la norma general impugnada, en primer lugar, conviene determinar si en los juicios de controversia constitucional existe la figura del consentimiento, sea expreso o tácito, atinente a la impugnación de tales normas.


Con dicho objetivo, debe tenerse presente que el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, prevé:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Del análisis literal de la disposición reclamada se desprende que la impugnación de normas generales en vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos:


1. Dentro del plazo de treinta días, contado del día siguiente al de su publicación.


2. Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.


Sobre el particular, es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de 1997, tesis P./J. 29/97, página 474).


En tal virtud, para impugnar normas generales en el juicio de controversia constitucional, se requiere que se promueva dentro de los plazos y términos previstos legalmente, lo que significa que no es procedente la impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación en perjuicio del actor de la norma controvertida, una vez transcurrido el plazo de treinta días contado a partir del día siguiente de su publicación, traduciéndose la actuación omisiva de no promover el juicio en virtud del primer acto de aplicación, en una manifestación de la voluntad que entraña el consentimiento de la disposición general impugnada, porque no obstante que, en primer término, ya transcurrió el plazo de treinta días a partir de la publicación y, en segundo lugar, los efectos jurídicos de la norma fueron individualizados por primera vez en perjuicio del actor, éste combatió su inconstitucionalidad hasta un segundo o ulterior acto concreto de aplicación.


Entonces, el consentimiento de la norma reclamada parte de la premisa de que el actor no promovió la demanda de controversia constitucional dentro de las hipótesis previstas en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, a pesar de que fue individualizada la norma reclamada en perjuicio del actor, ya que uno de los elementos relevantes del consentimiento es que cause perjuicio al actor la primera aplicación de la disposición combatida, de lo contrario, aunque se trate de un segundo o ulterior acto, si el primero o anteriores no generaron agravio alguno al demandante, podrá promover válidamente controversia constitucional, por lógica, en aquellos supuestos en que ya hubiese transcurrido el plazo de treinta días, contado a partir de la fecha al de publicación de la ley, tratado internacional, reglamento o cualquier disposición general.


En relación con que el primer acto de aplicación de la norma controvertida debe generar un agravio actual contra el actor, como presupuesto para impugnar una disposición general, distinto a la hipótesis prevista en el artículo 21, fracción II, primera parte, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno, que dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, tesis P./J. 50/2004, página 920).


Con base en lo expuesto se puede arribar a la convicción de que no se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 21, fracción II, aplicado en sentido contrario, ambos de la ley reglamentaria de la materia, puesto que no existe evidencia en autos de que al actor se le haya aplicado anteriormente la citada Ley de Fiscalización Superior de la Federación, generándole un agravio directo como el que aduce a través de su reclamo de inconstitucionalidad, ya que si bien las partes demandadas sostienen que desde la revisión de la cuenta pública de dos mil uno se le aplicó varias ocasiones en virtud de las diferentes auditorías realizadas, no está demostrado que ellas se hayan desarrollado con base en plazos superiores a los que el Código Fiscal de la Federación previene para cualquier inspección fiscal o facultad de comprobación.


Se expone tal aserto, porque la inconstitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se hizo depender de la circunstancia de que, tratándose de la facultad de fiscalización, no se permite la aplicación supletoria de los plazos establecidos en el Código Fiscal de la Federación; por tanto, para que se estime que esa ley se aplicó anteriormente en perjuicio del actor, es necesario que quedara acreditado que se le negó dicha aplicación supletoria, o bien, que los plazos para dar respuesta a los requerimientos o para la emisión del oficio de observaciones fueron superiores a los previstos en el referido código, lo cual no aconteció.


En tal virtud, el hecho de que al actor se le hayan practicado anteriormente auditorías de acuerdo con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, no significa que se haya aplicado en su perjuicio lo concerniente a la supletoriedad del Código Fiscal de la Federación o los plazos que prevé este último, porque es evidente que se refiere a situaciones jurídicas diversas, lo que evidencia, sin duda, que en el pliego de observaciones reclamado se actualizó el primer acto de aplicación de esa ley en los aspectos tratados.


Además, la falta de objeciones por parte del Poder Ejecutivo de la Unión, antes de que fuera publicada la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, no trae como consecuencia inviable su consentimiento si se pondera que no dimana de una manifestación de voluntad sobre su conformidad con los efectos de la ley dentro del ámbito propio de constitucionalidad.


En efecto, la actuación conocida parlamentariamente como veto constituye una colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y un mecanismo a través del cual la Constitución evita que un poder se sobreponga a otro, estableciendo así un sistema de pesos y contrapesos, esto es, si la función esencial del Poder Legislativo es expedir leyes, al Poder Ejecutivo se le confiere otra de igual relevancia mediante el ejercicio del veto, con el propósito de neutralizar, temporalmente, todo acto que considere lesivo de intereses sociales, económicos, políticos o constitucionales.


Así, a través del ejercicio del veto, el Ejecutivo participa en el procedimiento legislativo, puesto que el proyecto de ley o decreto aprobado no alcanza dicho carácter, sino hasta después de que precluye el plazo para que aquél emita sus observaciones, o bien, porque habiéndolas presentado no fueran aceptadas por parte del Congreso de la Unión, o aceptándolas modifica el proyecto original, en donde al término de cualquiera de estas hipótesis, el Ejecutivo de la Unión tiene entonces la obligación de promulgar y publicar la ley o decreto.


Luego, es patente que la facultad de veto es una prerrogativa del órgano ejecutivo consistente en la posibilidad de hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales que pudieron no haberse tomado en consideración en el momento de discutirse la iniciativa durante el procedimiento legislativo respectivo; de ahí que el veto se erige como un medio de participación para una colaboración efectiva entre poderes.


En relación con el tema de las observaciones que puede llevar a cabo el presidente de la República a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, son ilustrativas las conclusiones plasmadas en la ejecutoria dictada el diecisiete de mayo de dos mil cinco, en la controversia constitucional 109/2004, que señala:


"De la interpretación literal deriva que el artículo 74, a más de no contener ninguna restricción a la facultad del presidente de la República para hacer observaciones al decreto de presupuesto de egresos de la Federación, tampoco contiene una regulación específica y formal del procedimiento para su aprobación, ya que no señala la forma en que la Cámara de Diputados debe proceder en cuanto a su discusión, votación y aprobación, además de no referir que para la aprobación del decreto deba seguirse un procedimiento diverso al previsto en el artículo 72 de la N.F..


"La interpretación sistemática de los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV, constitucionales, además de confirmar la conclusión derivada de la interpretación literal del artículo 74, fracción IV, evidencia que el procedimiento legislativo, como tal, es uno solo, esto es, que no existen diversos procedimientos que atiendan a la distribución constitucional de facultades, tampoco específicos ni diferentes para la aprobación de leyes, decretos o resoluciones. Asimismo, que el presidente de la República se encuentra facultado para realizar observaciones a cualquier proyecto de ley o decreto, con independencia que esto sea de competencia exclusiva de alguna de las Cámaras o bien del Congreso de la Unión y que, las restricciones a este derecho se encuentran consignadas en el último párrafo del artículo 70 y en el inciso J, del artículo 72, entre los que no se enumera el decreto de presupuesto de egresos de la Federación.


"De la interpretación histórica deriva el hecho de que desde la Constitución de 1857, sobre todo a raíz de la reforma de 1874, se establece expresa y claramente en la N.F., la facultad del titular del Poder Ejecutivo Federal de realizar observaciones respecto de proyectos de leyes y decretos, las restricciones impuestas a tal derecho y las condiciones para superarlo por el órgano legislativo.


"De la interpretación genético-teleológica se desprende claramente que las causas que dieron lugar a instituir constitucionalmente el derecho de veto del Ejecutivo, fueron el cúmulo de acontecimientos que, por el exceso de facultades otorgadas al Poder Legislativo y despojadas al Ejecutivo, habían provocado crisis políticas y sociales en nuestra nación, en la medida en que el presidente de la República se vio impedido para poder cumplir a cabalidad con su encargo, alterando el principio de equilibrio de poderes. Asimismo se desprende que la finalidad de su inclusión fue, precisamente, mantener un justo equilibrio entre los Poderes de la Unión."


En ese contexto, la falta del ejercicio de veto de una ley por parte del presidente de la República no entraña su consentimiento para efectos de la procedencia de la controversia constitucional, por las siguientes razones fundamentales:


1. El ejercicio del veto es un medio de participación en el proceso legislativo, no un medio de defensa para dilucidar si la ley o decreto son realmente acordes con la Constitución Federal.


2. La indicada ausencia de observaciones no implica, por sí sola, una manifestación expresa o implícita de conformidad con la ley o decreto, sino que en ese momento del proceso legislativo, el titular del Poder Ejecutivo Federal no tuvo dudas o aclaraciones.


Este caso puede asimilarse al de los diputados que votan en favor de una ley, luego, solicitan su invalidez mediante la acción de inconstitucionalidad, tal como se corrobora con la jurisprudencia siguiente:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTATAL TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIERAN VOTADO EN CONTRA DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del análisis de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal no se advierte que exija como requisito de procedencia de la acción de inconstitucionalidad que el porcentaje de los integrantes del órgano legislativo autorizado para ejercerla, deban ser necesariamente los legisladores que votaron en contra o disintieron de la opinión de la mayoría del órgano legislativo emisor de la norma. En efecto, el precepto constitucional en cita únicamente establece como requisito para su procedencia, que sea ejercida por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal que haya expedido la norma que se combate, por lo que basta que se reúna ese porcentaje de legisladores para que se pueda promover dicha acción, sin importar que quienes lo hagan, hayan votado, o no, en contra de la norma expedida por el órgano legislativo al que pertenecen o, inclusive, que hubieran votado en favor de su aprobación, pues no debe pasar inadvertido que el referido medio de control de la constitucionalidad se promueve con el único interés genérico de preservar la supremacía constitucional, pues como lo señala la exposición de motivos correspondiente ‘... el hecho de que en las acciones de inconstitucionalidad no se presente una controversia entre un órgano legislativo y un porcentaje de sus integrantes o el procurador general de la República, exige que su procedimiento de tramitación no deba plantearse como si se estuviera ante una verdadera litis.’." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2001, tesis P./J. 20/2001, página 448).


3. Por la naturaleza del veto que implica realizar observaciones al contenido de una ley o decreto, sería poco probable subsanar o resolver, por ese medio, una posible deficiencia legislativa.


4. La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no prevé expresamente como causa de improcedencia el consentimiento de la ley, salvo que no se haya promovido controversia constitucional en su contra, dentro de los momentos y plazos que fija ella.


Las hipótesis que anteceden ponen de relieve lo infundado de la aseveración de los órganos demandados, en el sentido de que el presidente de la República tuvo la facultad de vetar la reclamada Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y al no llevarlo a cabo, es improcedente la presente controversia constitucional por consentimiento de ella, en virtud de que aun en el supuesto de que el actor hubiese realizado observaciones en relación con el tema de la inconstitucionalidad de esa ley, sería una simple valoración de su parte que, de todos modos, tendría que dilucidarse si tiene o no la razón ante el Poder Judicial de la Federación, en el caso de que el Congreso de la Unión haya superado la objeción.


Por otra parte, estas mismas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica del derecho de veto sirven para desestimar la expuesta actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."


El artículo reproducido alberga a la causa de improcedencia por falta de definitividad del acto o ley impugnada, por dos motivos:


- Por no agotarse previamente a la controversia constitucional los recursos o medios de defensa para la solución del conflicto.


- Por existir un procedimiento iniciado para ese efecto sin que haya culminado, pues este presupuesto de improcedencia también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, estén en trámite o pendientes de resolución, y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean dentro de la controversia constitucional.


De esa forma, el primer supuesto requiere para que se surta de los siguientes elementos:


a) Que exista un recurso o medio de defensa previsto en una disposición jurídica.


b) Que dicha vía ordinaria sea la idónea para la solución del mismo conflicto que se plantea en la controversia constitucional, o que haya sido creada para el fin.


c) Que no se haya agotado esa vía antes de la promoción de la controversia constitucional, salvo que se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal.


Al tenor de las anteriores premisas debe decirse que ninguna de ellas se actualiza si se toma en cuenta que el ejercicio del veto no es un recurso o medio de defensa, en tanto que se trata de la participación del Ejecutivo Federal en una etapa del proceso para la formación de leyes, además, de acuerdo con los artículos 70, 71, 72 y 135 de la Constitución Federal, fue creado para equilibrar las facultades entre los Poderes Federales, no para solucionar disputas de derechos o problemas litigiosos entre ellos, esto es, no aparece que la figura legislativa del veto haya sido creada para la solución de conflictos de derechos entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya que ni el texto ni el espíritu de la Carta Fundamental permiten arribar a esa convicción y, con independencia de lo anterior, para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad no era básico agotar alguna vía de defensa, porque se trata de la impugnación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación respecto de la cual se aducen violaciones directas a la indicada Constitución.


Como corolario de todo lo expuesto deben desestimarse las causas de improcedencia expuestas por las demandadas contra la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sin que este Alto Tribunal advierta de oficio alguna otra y, en ese sentido, procede analizar enseguida las que se plantean contra el reclamado pliego de observaciones.


B. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Auditoría Superior de la Federación, coincidentemente, señalan que respecto del pliego de observaciones número 057/2004, se actualizan las siguientes causas de improcedencia:


1) La prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en razón de que la presente controversia se presenta contra un acto que no es definitivo, toda vez que la emisión del pliego de observaciones no es un acto final, el cual no es susceptible de ser modificado, revocado o nulificado con posterioridad, lo que se demuestra con el análisis al título quinto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, denominado "De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades", del que se desprende que el pliego de observaciones constituye el documento que emite la entidad de fiscalización superior de la Federación cuando de la revisión y fiscalización de la cuenta pública se detectan irregularidades que hacen presumible la existencia de un daño o perjuicio estimable en dinero a la hacienda pública o a los entes públicos federales, por un servidor público o un particular. En dicho documento se determina en cantidad líquida el monto del daño o perjuicio y se señalan a los presuntos infractores; por tanto, es vinculatorio para los entes auditados únicamente por lo que respecta a la obligación de proporcionar la documentación requerida, y en caso de no proporcionarse tal información, la consecuencia jurídica es el inicio del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, cuya resolución final puede ser combatida por los servidores públicos o los particulares a quienes se haya señalado como responsables por medio del recurso de reconsideración, el juicio de nulidad o el juicio de amparo, de lo que resulta que el pliego de observaciones no es un acto final, definitivo e inatacable.


Asimismo, que el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, prevé el recurso de reconsideración o el juicio de nulidad para impugnar los pliegos de observaciones, por lo que la actora previamente debió agotar tales recursos.


2) Que el Poder Ejecutivo Federal carece de interés legítimo para acudir a esta vía a impugnar el pliego de observaciones 057/2004, debido a que el apercibimiento genérico que se contiene en él, consiste en informar al ente fiscalizado, de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias en contra de los servidores públicos o los particulares que se presumen responsables, lo que no puede traducirse en una afectación a la esfera de atribuciones del ente fiscalizado. El interés legítimo se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, y las responsabilidades que pueda fincar esta entidad de fiscalización superior de la Federación no recaen en la esfera jurídica de los entes fiscalizados, por tanto, el actor carece de un interés legítimo, en virtud de que cualquier procedimiento para el fincamiento de responsabilidades que pudiere derivarse de los resultados obtenidos durante el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública recaería en las personas de los servidores públicos y no en las entidades fiscalizadas.


Lo anterior debido a que el demandante confunde el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública con los procedimientos que puedan derivarse de los resultados obtenidos de aquél. El procedimiento de revisión y fiscalización culmina con la aprobación de la cuenta pública por la Cámara de Diputados.


3) Que si como aduce el actor en la emisión del pliego de observaciones y la supuesta obligación concreta de hacer, derivaran de la falta de solventación de la recomendación emitida por la entidad de fiscalización superior de la Federación, mediante oficio de uno de abril de dos mil cuatro, la presente controversia sería improcedente, al actualizarse la causal prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que dicha recomendación se hizo de su conocimiento el cinco siguiente; sin embargo, contrario a lo que afirma, ninguno de los artículos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación prevé el supuesto de que ante la falta de atención a una recomendación sea procedente la emisión de un pliego de observaciones.


Que además, si se considerara a la recomendación aludida, fuente u origen del pliego de observaciones, la controversia también sería improcedente, en razón de que el pliego de observaciones sería un acto derivado de otro consentido, toda vez que el Ejecutivo Federal omitió impugnar la recomendación.


4) Que el argumento principal del demandante consiste en que la Auditoría Superior de la Federación carece de atribuciones constitucionales y legales para fiscalizar el "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8", por tratarse de un fideicomiso privado que maneja fondos de naturaleza privada; por lo que, dada la naturaleza de lo planteado, debió promover la controversia constitucional en contra del primer acto emitido con el objeto de fiscalizar tal fideicomiso, dado que desde el veintiséis de junio de dos mil tres tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al citado "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8", y del objeto de la misma que era verificar que en el ejercicio de "2002" los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el mencionado fideicomiso, para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal; en consecuencia, el acto impugnado es derivado de otro consentido, ya que este último no fue impugnado en su oportunidad.


Que si el Ejecutivo Federal tuvo conocimiento de la intención de la auditoría de auditar el "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8", dicho acto fue consentido tácitamente por no haber promovido la controversia constitucional dentro de los plazos previstos en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


5) Que en la controversia constitucional únicamente pueden hacerse valer afectaciones a la esfera de competencia de los órganos de poder, así como violaciones directas a la Constitución Federal, por lo que no es procedente que se aleguen cuestiones de legalidad que no redundan en violaciones directas a la Constitución Federal.


En ese tenor, para examinar si se actualiza o no la causa de improcedencia invocada en primer término, debe recordarse que la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, es la que prevé la improcedencia de la controversia constitucional por falta de definitividad del acto impugnado, consistente en que al existir un procedimiento iniciado sin haber culminado, el afectado debe esperar hasta que se emita el último acto en el procedimiento para impugnarlo y, en su caso, las cuestiones surgidas durante su trámite, pues este presupuesto de improcedencia no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse en forma previa, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, estén en trámite o pendientes de resolución, y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.


Así, de existir un procedimiento iniciado pero aún en trámite o pendiente de resolución final, en el que la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional y que, por su naturaleza, resulta apto para dirimir el propio conflicto planteado en la controversia, pero que, por su estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, debe considerarse, entonces, que la controversia es improcedente por no haberse agotado o concluido todavía la vía legalmente prevista para tal efecto.


Lo expuesto encuentra apoyo en la jurisprudencia 12/99 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 275, en cuyos rubro y texto, se dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."


A la misma conclusión se llega si se toma en cuenta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que tratándose de este tipo de controversias, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para demandar la invalidez de la disposición general o del acto de la autoridad demandada, y en este sentido, no se requiere que el perjuicio sea directo, como sucede en el juicio de amparo previsto en los artículos 103 y 107 de la Ley Suprema, en el que para solicitar la inconstitucionalidad de un acto o disposición general se requiere tener interés jurídico, sino que basta que el perjuicio sea indirecto por requerirse de un interés legítimo, pero en ambos medios de control constitucional es indispensable la existencia de un perjuicio actual, no inminente o futuro, que en los supuestos indicados se alcanzará hasta que se dicte la resolución final.


Lo anterior permite considerar que los actos preparatorios o procedimentales no pueden considerarse como definitivos, porque en sí mismos no causan perjuicio a los promoventes, sino que es menester que se emita la resolución o actuación definitiva para que en su caso se actualice la afectación a su interés legítimo y sean, por tanto, susceptibles de impugnación, debiendo acotarse que la irrecurribilidad de los aludidos actos constituye una regla de orden que no implica que sean inimpugnables o inmunes a los medios de control constitucional, sino que simplemente no son controvertibles separadamente, es decir, habrá que esperar a que se produzca la resolución o actuación final del procedimiento.


En relación con el tema del principio de agravio para que sea procedente la controversia constitucional, resulta conveniente citar la jurisprudencia del Tribunal en Pleno que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2001, tesis P./J. 83/2001, página 875).


Ahora bien, en el caso se plantea que el acto impugnado es parte de un procedimiento de responsabilidades resarcitorias que no ha concluido; asimismo, que existe un recurso ordinario o medio de defensa en su contra, el cual no fue agotado por el actor previo a incoar la presente controversia constitucional.


Para corroborar las anteriores aseveraciones, es necesario tomar en cuenta lo que establece el "título quinto" de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que a propósito consta de cinco capítulos y que, en la parte que interesa, indica:


"Título quinto

"De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades


"Capítulo I

"De la determinación de daños y perjuicios


"Artículo 45. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a:


"I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas;


"II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;


"III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;


"IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar, y


"V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la Auditoría Superior de la Federación, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal."


"Capítulo II

"Del fincamiento de responsabilidades resarcitorias


"Artículo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:


"I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen daño o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;


"II. Los servidores públicos de los Poderes de la Unión y entes públicos federales que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la Auditoría Superior de la Federación, y


"III. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la cuenta pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten."


"Artículo 48. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.


"Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria."


"Artículo 49. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."


"Artículo 50. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales y de la Auditoría Superior de la Federación, no eximen a éstos ni a las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente."


"Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."


"Artículo 52. Los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de 45 días hábiles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventar las observaciones, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."


"Capítulo III

"Del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias


"...


"Capítulo IV

"Del recurso de reconsideración


"Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares, personas físicas o morales, ante la propia Auditoría Superior de la Federación, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida."


De los preceptos transcritos se desprende que incurren en responsabilidad los servidores públicos de los Poderes de la Unión que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados; que las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos no eximen a los Poderes de la Unión de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva; que la Auditoría Superior de la Federación formulará a los Poderes de la Unión los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores; que los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de cuarenta y cinco días hábiles deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación; así como que cuando no sean solventados, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.


De lo anterior se tiene que, contrariamente a lo que aducen las demandadas, el pliego de observaciones no es un acto con el que inicie el procedimiento de responsabilidades resarcitorias seguido en contra de diversos servidores públicos del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que con éste se determina en cantidad líquida los daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o a su patrimonio, el cual deberá ser solventado por el ente público y, de no hacerlo así, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo que evidencia que el pliego de observaciones es un acto independiente de dicho procedimiento, el que está dirigido al ente fiscalizado a efecto de que solvente las irregularidades detectadas, y sólo en caso de no hacerlo se iniciará el procedimiento en contra de los funcionarios precisados, sin que por ello se exima al ente público de sus obligaciones, ya que éstas le seguirán siendo exigibles.


De igual manera, no les asiste la razón a las demandadas al afirmar que el Poder Ejecutivo actor debió agotar el recurso de reconsideración o el juicio de nulidad que se prevén en el artículo 59 transcrito, toda vez que en la controversia constitucional se destacaron violaciones directas a la Constitución Federal, además de que del contenido de ese numeral se advierte que el recurso de reconsideración y el juicio de nulidad que establece constituyen una facultad a favor de los servidores públicos y los particulares, ya sean personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación, puesto que tales medios de defensa no están diseñados para que los ejerciten los entes fiscalizados, sino los particulares.


Por otra parte, atinente a la segunda causa de improcedencia que exponen las demandadas respecto a que el Poder Ejecutivo de la Unión carece de interés legítimo para impugnar el pliego de observaciones número 057/2004, debido a que de no remitir la documentación solicitada se dará inicio al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias contra los servidores públicos o los particulares, que se presumen responsables, lo que no puede traducirse en una afectación a la esfera de atribuciones del ente fiscalizado, dado que la posible afectación será sólo para los servidores públicos, debe declararse infundada.


Lo anterior parte de la base de que para determinar si la conducta de la autoridad demandada es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte promovente en razón de la situación de hecho en la que ésta se ubique, son cuestiones que se relacionan con el fondo del asunto y, por tanto, será en el fondo cuando se dilucide esta cuestión; sin embargo, se adelanta que, como se precisó en el punto que antecede, respecto a la primera causa de improcedencia, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que los pliegos de observaciones se dirigen a los entes fiscalizados con el propósito de que solventen las irregularidades detectadas y, que de no hacerlo así, se dará inicio al procedimiento para fincar responsabilidades resarcitorias, pero éstas no eximen a los Poderes de la Unión de sus relativas obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva, lo que hace evidente que sí existe una posible afectación hacia el propio ente auditado, que es independiente de las afectaciones que se puedan causar a los funcionarios públicos, en lo particular si se les inicia el aludido procedimiento.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia 92/99,(2) del Tribunal Pleno, visible en la página setecientos diez del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


En otro aspecto, se estudiarán en conjunto las causas de improcedencia que se sintetizan en los incisos 3) y 4), debido a que ambas se refieren a que el pliego de observaciones que se impugna es un acto derivado de otro consentido, el que puede ser, según lo aducen, la recomendación emitida por la entidad de fiscalización superior de la Federación, mediante el oficio de primero de abril de dos mil cuatro, o bien, el oficio que le fue notificado a la actora el veintiséis de junio de dos mil tres, mediante el que tuvo conocimiento de la práctica de la auditoría número 245, al "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8", y del objeto de la misma, que era verificar que en el ejercicio de "2002" los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el "Fideicomiso Aduanas 1 Número 954-8" para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron en la cuenta de la hacienda pública federal.


En este aspecto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia al resolver la controversia constitucional número 38/2003 determinó que en este tipo de acciones constitucionales no puede válidamente plantearse la improcedencia por actos derivados de consentidos, tal como se corrobora con la siguiente jurisprudencia:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia."


Por tanto, de conformidad con el criterio precisado, procede desestimar la causa de improcedencia aducida, dado que no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Por último, también es infundada la causa de improcedencia en la que se dice que tratándose de controversias constitucionales únicamente pueden plantearse afectaciones directas a la esfera de competencia de los órganos de poder, así como violaciones directas a la Constitución Federal, por lo que no es procedente el que se aleguen cuestiones de mera legalidad que no redundan en violaciones directas a la Constitución; dado que, por principio, del análisis integral de la demanda, se advierte que sí se hacen valer violaciones directas a la Constitución Federal y, además, este Alto Tribunal ha precisado que en la controversia constitucional se pueden analizar todo tipo de violaciones a la N.F., así como que ello incluye, de manera relevante, el bienestar de la persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.


Atento a que se desestimaron las causas de improcedencia que se plantearon contra el pliego de observaciones 057/2004, es procedente estudiar ahora los conceptos de invalidez.


QUINTO. En principio, cabe puntualizar que el examen de la demanda de controversia constitucional pone de manifiesto que la promovente plantea, por una parte, vicios de constitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y, por otro lado, vicios propios de legalidad del pliego de observaciones 057/2004, lo que actualiza la necesidad de determinar el orden de su estudio.


En ese tenor, es pertinente señalar que por técnica jurídica, con independencia de la materia de que se trate, respecto de la acción de inconstitucionalidad, el estudio de los conceptos relativos atiende al principio de mayor consecuencia anulatoria de la norma, dada sus peculiaridades de medio de control de constitucionalidad abstracto, en donde no se requiere resentir un perjuicio, a diferencia de la controversia constitucional en el que sí es indispensable para estar en posibilidad de controvertir un acto, en sentido general; de que ahí que en este último medio de control la preeminencia en el estudio de los conceptos de invalidez debe partir de aquellos que originen un mayor beneficio jurídico para el actor, pudiéndose en este caso omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo alcanzado, incluso, los referidos a la constitucionalidad de normas generales, en aras de privilegiar el derecho de acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia contenido en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Federal.


Es importante poner en evidencia que las particularidades de la controversia constitucional, entre ellas, la necesidad del perjuicio para impugnar actos en sentido amplio, deben determinar el orden del estudio de los conceptos de invalidez expuestos en la demanda relativa, atendiendo a su transcendencia en el resultado del fallo, en relación con los restantes motivos de inconstitucionalidad que se esgriman, esto es, los que benefician en mayor entidad al actor deben ser examinados en primer orden, aun en el supuesto de que los demás argumentos se refieran a la constitucionalidad de leyes.


Con base en lo anterior, debe concluirse que el estudio de los conceptos de invalidez debe partir de los esgrimidos en relación con los vicios propios de legalidad que el promovente atribuye al pliego de observaciones número 057/2004 y, en su caso, se analizarán los que tratan de evidenciar que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es inconstitucional, ya que con este método, la posible declaratoria de invalidez tendría un mayor beneficio para el actor que si se analizaran a la inversa los conceptos de invalidez, porque de declarar fundados los relativos a la inconstitucionalidad de esa ley, si bien produciría su invalidez, sería para el efecto de que se tomaran en cuenta los plazos previstos en el Código Fiscal de la Federación para dar respuesta a los requerimientos y emitir las observaciones pertinentes por parte de la Auditoría Superior de la Federación, pudiéndose dictar un nuevo pliego; en cambio, si se examinan en primer orden los relativos a la competencia de dicha entidad de fiscalización, no tendría la posibilidad de emitir otro oficio de observaciones al ente que pretende auditar, si resulta fundado.


SEXTO. Para cumplir con ese objetivo, cabe advertir, en primer lugar, que el actor aduce reiteradamente que la Auditoría Superior de la Federación no tiene atribuciones constitucionales ni legales para auditar, fiscalizar o revisar los recursos descritos en el oficio de observaciones por ser de naturaleza privada y pertenecer a un fideicomiso, ya que, a su criterio, derivan del pago de la prestación de los servicios relacionados con el procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero; además de que por ser privados tales conceptos también carece de competencia para ordenar que se concentren en la Tesorería de la Federación.


Para dar respuesta a los anteriores argumentos, es necesario tener en cuenta el parámetro legal que rige a las tareas de revisión de la cuenta pública por parte del ente de fiscalización superior de la Federación, y para tal efecto debe destacarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en distintas sesiones las controversias constitucionales número 36/2003, 91/2003 y 61/2004, promovidas por el Poder Ejecutivo Federal, contra la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, realizó un estudio histórico de la evolución que en México ha tenido la fiscalización de la cuenta pública, del que destaca, en síntesis, lo siguiente:


a) Que conforme al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, tanto de Diputados como de Senadores. A partir de mil novecientos setenta y siete, esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto en la Contaduría Mayor de Hacienda.


b) Que con la reforma de mil novecientos setenta y siete, la facultad de revisar la citada cuenta pública pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, dejando entonces de tener injerencia alguna en dicha materia la Cámara de Senadores, por lo cual, aun cuando ya existía como órgano, cuya vigilancia e inspección correspondía a la Cámara de Diputados, la Contaduría Mayor de Hacienda pasó a auxiliar en exclusiva a esta Cámara; sin embargo, la revisión de la cuenta pública no varió su objeto ni su alcance, de forma que siguió consistiendo en una investigación que tuviera por objeto determinar si las sumas gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos, a fin de que se fijaran las responsabilidades a que hubiere lugar.


c) Que con base en la entonces renovada atribución de la revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de 1936 fue abrogada, expidiéndose una nueva, con igual nombre, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. En ese momento, la aludida contaduría era un órgano técnico de la Cámara de Diputados que tenía por atribución principal auxiliarle en la revisión de la cuenta pública, pues la facultad de revisar la cuenta pública era conferida a dicha Cámara.


Asimismo, la Contaduría Mayor de Hacienda sólo estaba facultada para promover ante las autoridades correspondientes el fincamiento de responsabilidades, en atención a lo dispuesto en el párrafo quinto de la fracción IV del artículo 74 constitucional, toda vez que éste destacaba de que "se fincarán" responsabilidades cuando hubiere irregularidades, sin llegar al extremo de permitirle a la propia Contaduría Mayor de Hacienda fincarlas directamente o por sí misma.


d) Que la tendencia que a nivel mundial se seguía, respecto a dotar a los órganos encargados de la revisión de esas cuentas de mayor autonomía en relación con los demás componentes del poder público, fue acogida por el Poder Reformador, integrándose en el proceso legislativo de la reforma constitucional que en mil novecientos noventa y nueve se realizó sobre la materia. Con esta última, la Contaduría Mayor de Hacienda desapareció para dar lugar al ente de fiscalización superior de la Federación que se denominó "Auditoría Superior de la Federación", la que encuentra fundamento constitucional para su existencia y atribuciones en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 constitucionales. Esta nueva figura presenta diferencias respecto de su antecesora, tanto en su denominación, en su ámbito de facultades y destacadamente en su relación de coordinación respecto de la Cámara de Diputados, consecuencia de su autonomía técnica y de gestión.


Ahora bien, el régimen constitucional de revisión de la cuenta pública, en vigor a partir de dichas reformas de mil novecientos noventa y nueve, como se dijo, se encuentra contemplado en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la Carta Fundamental, que son del tenor siguiente:


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.


"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.


"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.


"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.


"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.


"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."


"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.


"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:


"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.


"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.


"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.


"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.


"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.


"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y


"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.


"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.


"Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.


"Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.


"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."


Del estudio conjunto de las disposiciones constitucionales de mérito, se desprende, en lo que interesa, lo siguiente:


1. Para la revisión y la fiscalización de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en una entidad de fiscalización superior de la Federación.


2. La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.


3. La revisión de la cuenta pública recaerá sobre el análisis, entre otros conceptos, de los ingresos o recursos federales que se hayan obtenido.


4. También se podrán fiscalizar, de manera posterior, dichos ingresos federales en relación con su manejo o custodia.


5. Esa facultad de fiscalización puede ejercerse respecto de cualquier persona pública o privada, a condición de que manejen, ejerzan o custodien recursos federales "obtenidos".


6. Se pueden investigar actos u omisiones que impliquen una irregularidad o conducta ilícita en el manejo, custodia y aplicación, entre otros rubros, en el ingreso de los recursos federales.


En relación con las facultades de revisión y fiscalización por parte de la entidad de fiscalización superior de la Federación, es ilustrativa la tesis aislada número XXVI/2005 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:


"CUENTA PÚBLICA. OBJETO DE SU REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR CONFORME AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE A PARTIR DE 1999. En el proceso parlamentario que culminó con las reformas a los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999, se consideró como gestión financiera a la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, en relación con la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los recursos públicos federales que utilizaron para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas aprobados; y a la cuenta pública como el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados, sobre su gestión financiera, y que está constituido por los estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y programáticos, así como la información que muestre el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos de la Federación, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la hacienda pública federal y del patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos, el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pública federal. En tales condiciones, el objeto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública es la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto, así como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión de los procesos correspondientes de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, cuya irregularidad puede dar lugar a fincar responsabilidades y a la imposición de sanciones resarcitorias." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2005, tesis P. XXVI/2005, página 919).


Como puede apreciarse del anterior criterio, al interpretar los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la Constitución Federal, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, además de todo lo expuesto, que las facultades de fiscalización y revisión relacionadas con la cuenta pública recaen sobre ingresos o recursos "públicos" federales obtenidos, esto es, nunca pueden ejercerse acerca de recursos estrictamente particulares o privados, dado que esto corresponderá a otras entidades públicas.


Por otra parte, los lineamientos constitucionales vertidos en relación con las facultades de la entidad de fiscalización superior de la Federación, fueron desarrollados en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación del veintinueve de diciembre de dos mil, ordenamiento que, en lo que interesa, establece:


"Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:


"I. Poderes de la Unión: Los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, comprendidas en este último las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como la Procuraduría General de la República;


"...


"III. Auditoría Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;


"...


"VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades federativas Municipios que ejerzan recursos públicos federales; los mandatarios, fiduciarios o cualquier otra figura análoga, así como el mandato o fideicomiso público o privado que administren, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales;


"...


"VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;


"...


"XI. Fiscalización superior: Facultad ejercida por la Auditoría Superior de la Federación, para la revisión de la cuenta pública, incluyendo el informe de avance de gestión financiera, a cargo de la Cámara."


"Artículo 14. La revisión y fiscalización superior de la cuenta pública tienen por objeto determinar:


"...


"II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas;


"...


"VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales."


"Artículo 16. Para la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes:


"...


"V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes, además con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;


"VI. Verificar que las operaciones que realicen los Poderes de la Unión y los entes públicos federales sean acordes con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales sustantivas; las Leyes General de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias;


"...


"IX. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado, bienes o servicios mediante cualquier título legal con los Poderes de la Unión y entes públicos federales y, en general, a cualquier entidad o persona pública o privada que haya ejercido recursos públicos, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de la cuenta pública a efecto de realizar las compulsas correspondientes;


"...


"XII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales;


"...


"XIV. Formular pliegos de observaciones, en los términos de esta ley."


"Artículo 32. La Auditoría Superior de la Federación en el informe del resultado, dará cuenta a la Cámara de los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos, que realice de conformidad con lo dispuesto en esta ley."


"Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."


"Artículo 74. El auditor superior tendrá las siguientes atribuciones:


"...


"X. Solicitar a las entidades fiscalizadas, servidores públicos y a las personas físicas y morales la información que con motivo de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública se requiera;


"...


"XII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la Auditoría Superior de la Federación en los términos de la Constitución, la presente ley y del reglamento interior de la propia auditoría."


Del enlace sistemático de las disposiciones antes transcritas, se advierte lo siguiente:


1. Se reitera que pueden ser entidades fiscalizadas cualquier persona pública o privada (entre ellas los fideicomisos), siempre que reciban, recauden, administren, manejen o ejerzan recursos públicos federales obtenidos.


2. La Auditoría Superior de la Federación, para cumplir con el objeto de la revisión y la fiscalización superior de la cuenta pública, tiene diferentes atribuciones, como las siguientes:


A.G..


- Investigar dentro de su esfera de competencia los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, administración y aplicación de recursos públicos federales.


B. Dirigidas a los entes fiscalizados.


- Verificar que las operaciones de recaudación, administración, manejo o ejercicio de los recursos públicos federales se hubiesen realizado con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables como el "Código Fiscal de la Federación y las leyes fiscales sustantivas".


- Si advierte alguna irregularidad o conducta ilícita en dichas operaciones vinculadas con los recursos públicos federales, podrá formular pliegos de observaciones en los que aquellas infracciones se determinarán en cantidad líquida.


C. Dirigidas a terceros (no entes fiscalizados).


- Requerir a cualquier persona pública o privada información relacionada con el ejercicio de los recursos públicos federales, con el único propósito de "realizar las compulsas correspondientes".


Al tenor de este marco normativo que rige las tareas propias de fiscalización de la cuenta pública, resulta pertinente transcribir el impugnado pliego de observaciones 057/2004, que dice:


"Poder Legislativo Federal

"Cámara de Diputados

"Auditoría Superior de la Federación

"Pliego de observaciones

"Fecha de expedición

"2004 06 18

"Año mes día

"No. Pliego 057/2004

"Clave: 02-06E00-2-245-06-001.


"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3o., 14, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII; 16, fracciones IV, V, VI, VII y XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación tiene a su cargo, entre otras atribuciones, fiscalizar en forma posterior los ingresos y los egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, de igual forma, los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Derivado de lo anterior, y en términos de los artículos 16, fracción XIV y 51 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; 5o., fracción X, 6o., fracción VII y 7o., fracción XXIX, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, esta entidad fiscalizadora cuenta con atribuciones para formular a los Poderes de la Unión y entes públicos federales, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, y de los cuales deberá dar cuenta a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, a través de la Comisión de Vigilancia. En tal virtud, con motivo de la revisión de la cuenta pública correspondiente al año de 2002, mediante oficio número AECF/743/2003, de fecha 26 de junio de 2003, el auditor especial de Cumplimiento Financiero comunicó al Servicio de Administración Tributaria (SAT), la orden para practicar la auditoría número 245, de tipo ‘financiera y de cumplimiento’, denominada ‘Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8’, cuyo objetivo consistió en verificar que en el ejercicio 2002 los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero (DTA), así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación (Tesofe) y se registraron y presentaron en la cuenta pública, de acuerdo con la normativa en la materia; auditoría que se contempló en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2002, aprobado por el auditor superior de la Federación con fecha 25 de junio de 2003, en cumplimiento a las atribuciones que le confieren los artículos 74, fracción IV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 6o., fracción II, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación. De los resultados de la auditoría practicada se detectaron diversas irregularidades por las que esta entidad fiscalizadora formula el presente: Pliego de observaciones. 1. Concepto de la irregularidad. En términos de lo establecido en los artículos 16, fracciones IV, V, VI, VII, IX, X, XII y XIII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 15, fracción II, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el último artículo referido, la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales (DGAIF), detectó diversas irregularidades por un monto de $2,002'493,059.00 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.), las cuales se detallan en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, el cual se anexa y forma parte integrante del presente pliego de observaciones; las irregularidades señaladas se integran de la siguiente forma:


Ver irregularidades

"2. Conclusión. En virtud de que a la fecha esa entidad fiscalizada no ha proporcionado la documentación que acredite la solventación de la irregularidad descrita en el referido dictamen técnico, se presume un daño y/o perjuicio al erario federal estimable en dinero, por lo que se formula el presente pliego de observaciones con fundamento en los artículos 51 y 52, y demás relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. 3. Monto del pliego de observaciones. Por lo anterior, y considerando la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, el monto del presente pliego de observaciones es de $2,002'493,059.00 (dos mil dos millones cuatrocientos noventa y tres mil cincuenta y nueve pesos 00/100 M.N.). El monto de este pliego de observaciones podrá verse incrementado conforme a lo dispuesto por el artículo 53, fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que determina que la indemnización invariablemente deberá ser suficiente para cubrir los daños y/o perjuicios causados, o ambos, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación, tratándose de contribuciones y aprovechamientos. Independientemente de lo anterior, la Auditoría Superior de la Federación, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, podrá formular las acciones legales procedentes, derivadas de la auditoría número 245, de tipo ‘financiera y de cumplimiento’, denominada ‘Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8’, realizada con motivo de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal 2002. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad fiscalizada realice las acciones tendientes a la solventación del presente pliego de observaciones. 4. Requerimiento legal. Por lo expuesto, con fundamento en los artículos 16, fracción XIV, 51 y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; y 7o., fracción XXIX, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, se formula el presente pliego de observaciones, con independencia de las responsabilidades que procedan por la aplicación de otras leyes. Al efecto, y en términos del artículo 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, esa entidad fiscalizada, a través del Ing. J.M.Z.M., presidente del Servicio de Administración Tributaria, deberá proceder a la solventación del presente pliego de observaciones ante esta Auditoría Superior de la Federación, en su domicilio de Av. Coyoacán 1501, colonia D.V., C.P. 03100, Distrito Federal. En ese sentido, se considera como información que deberá rendir el Servicio de Administración Tributaria, tendiente a la solventación del pliego de observaciones, entre otra, copia certificada de la documentación correspondiente al trámite y medidas dictadas respecto de la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, relativas a la falta de entero a la Tesofe, de los ingresos provenientes del DTA durante 2002 por un monto de $2,002'493,059.00, ya que fueron depositados en la cuenta núm. 264-732-492-7 que Nafin le lleva Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8, para el pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos, y así como de apoyo y control del despacho aduanero, así como el resarcimiento de los daños causados al patrimonio de la hacienda pública federal. De igual forma, la relativa a la promoción o fincamiento de responsabilidades en que hayan incurrido los empleados o funcionarios, las empresas privadas o los particulares que hubieren intervenido en la irregularidad señalada en el presente documento, incluida el tipo de sanciones promovidas o impuestas, cuando procedan, su monto en caso de ser económicas y el nombre de los sancionados. 5. Plazo de atención. De conformidad con el citado artículo 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el Ing. J.M.Z.M., presidente del Servicio de Administración Tributaria, contará con un plazo improrrogable de 45 días hábiles, a fin de que solvente el presente pliego de observaciones, contados a partir de la fecha de recepción del mismo; y se le apercibe de que en el supuesto de que no rinda o deje de rendir sus informes correspondientes en el plazo señalado, se procederá a fincar las responsabilidades correspondientes en términos del citado ordenamiento legal, independientemente de las que se inicien con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial. 6. Presuntos responsables. En términos de lo señalado en el artículo 46, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se considera como presuntos responsables de la irregularidad descrita en el dictamen técnico número DGAIF/PO/097/2004, de fecha 24 de mayo de 2004, a las personas que a continuación se indican:


Ver presuntos responsables

"7. Intervención del O.. En términos de lo dispuesto por los artículos 22 y 45, fracción II, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se solicita la intervención del órgano interno de control en el Servicio de Administración Tributaria, a efecto de que en el ámbito de sus atribuciones, colabore con esta Auditoría Superior de la Federación respecto a lo siguiente: a. Dar seguimiento a la atención que la entidad fiscalizada debe brindar dentro del plazo otorgado para solventar la irregularidad a que se refiere el presente pliego de observaciones. b. En su caso, instaure los procedimientos administrativos de responsabilidades respectivos derivados de la irregularidad descrita en este instrumento. c. Informe a esta Auditoría Superior de la Federación, respecto a las acciones realizadas conforme a lo señalado en los incisos anteriores. Atentamente. El auditor especial de Cumplimiento Financiero. CP. J.M.P.M. En ausencia del auditor superior de la Federación y con fundamento en los artículos 72 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 37 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación."


Para mejor comprensión e interpretación del pliego de mérito, es oportuno describir algunos de sus antecedentes torales:


a) El veintiséis de junio de dos mil tres, se ordenó realizar la auditoría respectiva a la cuenta pública de 2002, con el número y nombre siguientes: 245, "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8."


Sobre el particular, tiene especial importancia señalar que la orden de auditoría se dirigió al titular del Servicio de Administración Tributaria, esto es, la entidad fiscalizada es una dependencia del Poder Ejecutivo Federal, no un fideicomiso, dado que a éste no se le comunicó la realización de la auditoría.


No se soslaya que de acuerdo con el convenio modificatorio al contrato de fideicomiso 954-8, celebrado el dos de junio de mil novecientos noventa y uno (prueba exhibida por el actor dentro del segundo tomo de la controversia constitucional, fojas 265 a la 273), se nombró como fideicomitente a la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público por medio del jefe del Servicio de Administración Tributaria; sin embargo, la orden de auditoría no se dirigió a dicho fideicomiso ni al fideicomitente, sino a esa dependencia del Poder Ejecutivo Federal, como se corrobora con la siguiente transcripción:


"Auditoría especial de cumplimiento financiero.

"No. AECF/7438/2003.

"México, D.F., a 26 de junio de 2003.

"Asunto: Se ordena realizar auditoría con motivo de la revisión de la cuenta pública 2002 y se comisiona al personal que se indica.

"L.. R.A.P..

"Subsecretario de Ingresos de la SHCP y encargado de la presidencia del Servicio de Administración Tributaria.

"Presente.


"El C. Auditor superior de la Federación con fundamento en lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación aprobó con fecha 25 de junio de 2003 el ‘Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones’ para la revisión de la cuenta pública correspondiente al ejercicio 2002.


"En atención a que la entidad fiscalizada a su cuarto se encuentra incluida en el referido programa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV y 79, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o., fracciones VI y VIII, 3o., 4o., 14, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII, 16, fracciones IV, V, VI, VII, IX, X y XII, 21, 24, 25, 77, fracciones II, III, IV, V y VI, y demás relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, emitimos la orden de la auditoría núm. 245, "Fideicomiso Aduanas 1 Núm 954-8" que tendrá por objeto verificar que en el ejercicio de 2002 los ingresos provenientes del derecho de trámite aduanero, así como los depositados en el Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8 para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y del segundo reconocimiento aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación y se registraron y presentaron, en la cuenta de la hacienda pública federal de acuerdo con la normativa en la materia ..."


b) De la anterior orden de fiscalización se advierte que tuvo por objeto verificar los ingresos derivados del derecho de trámite aduanero y los depósitos realizados en el "Fideicomiso Aduanas 1 Núm. 954-8" para el pago de la contraprestación por los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, durante el ejercicio fiscal de dos mil dos, en el sentido de que se hubiesen enterado a la Tesorería de la Federación.


c) Más adelante, en el dictamen técnico DGAIF/PO/97/2004 se asentó lo siguiente:


"Dictamen técnico.

"DGAIF/PO/097/2004.

"Clave: 02-006E00-2-245-06-001

"Dictamen técnico que emite la Dirección General de Auditoría de Ingresos Federales (DGAIF), de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), con motivo de las irregularidades detectadas en la revisión practicada al Servicio de Administración Tributaria (SAT), derivada de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de 2002 ...


"Durante el ejercicio de 2002, la Administración General de Aduanas (AGA), a través de sus 48 aduanas, captó 2,806.323.7 miles de pesos del DTA. De ese importe, 2,002,493.1 miles de pesos se canalizaron al Fideicomiso Aduanas 1 Núm 954-8, de los cuales 1,528,546.8 miles de pesos se destinaron al pago de los servicios del procesamiento electrónico de datos y 473,946.3 miles de pesos a los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, en la infracción de los artículos 13 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002; 30, párrafo primero, de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y 26, párrafo primero, de su reglamento, y 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación. De acuerdo con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, estos derechos son contribuciones federales entre las que se encuentra el DTA y, por tanto, deben concentrarse invariablemente en la Tesofe."


De su contenido se advierte claramente que la Administración General de Aduanas recibió 2,806,323.7 (miles de pesos), por el rubro denominado DTA, pero la cantidad que se cita en el pliego de observaciones se transfirió al Fideicomiso Aduanas 1 para que se realizara el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, sin concentrarse en la Tesorería de la Federación, porque según la Auditoría Superior de la Federación "son contribuciones federales".


d) Con base en estas "irregularidades" se emitió el pliego de observaciones reclamado para que sea solventado y se acreditara esto último, ya que se consideró que existían "daños causados al patrimonio de la hacienda pública federal".


De esa manera, para mayor claridad sobre el rubro DTA que señaló la Auditoría Superior de la Federación en el pliego de que se trata, es conveniente tener presente que en sesión pública del quince de noviembre de dos mil cinco, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver por mayoría de votos el amparo en revisión número 968/2005, interpretó el artículo 16 de la Ley Aduanera, en los siguientes términos:


"‘Artículo 16. La secretaría podrá autorizar a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero; así como para las demás operaciones que la propia secretaría decida autorizar, inclusive las relacionadas con otras contribuciones, ya sea que se causen con motivo de los trámites aduaneros o por cualquier otra causa. Los particulares que deseen obtener la autorización a que se refiere este artículo deberán cumplir con los siguientes requisitos:


"‘I.T. cinco años de experiencia, prestando los servicios que se vayan a autorizar.


"‘II.T. un capital social pagado de por lo menos $1'341,406.00.


"‘III. Cumplir con los requisitos de procedimiento que la secretaría establezca en la convocatoria que para estos efectos publique en el Diario Oficial de la Federación.


"‘La propia secretaría podrá autorizar a los particulares a prestar otros servicios que faciliten el reconocimiento aduanero de las mercancías.


"‘La secretaría determinará las cantidades que como contraprestación pagarán las personas que realicen las operaciones aduaneras a quienes presten estos servicios. Este pago, incluyendo el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación, se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos y no podrá ser superior a los mencionados derechos, salvo en el caso de las contraprestaciones que se paguen con motivo del segundo reconocimiento. El acreditamiento a que se refiere este párrafo en ningún caso dará lugar a un saldo a favor acreditable contra otras operaciones, ni a devolución.


"‘Los derechos y las contraprestaciones a que se refiere el párrafo anterior se enterarán conjuntamente ante las oficinas autorizadas. La secretaría determinará mediante reglas el por ciento que del total corresponde a los derechos, a los particulares y el impuesto al valor agregado trasladado con motivo de la contraprestación.’


"De la disposición transcrita se desprende lo siguiente:


"1. El primero y segundo párrafos establecen la potestad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para autorizar a todos los particulares de prestar servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios que se relacionan con el trámite de despacho aduanero.


"2. En su párrafo tercero se establece que la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público fijará las cantidades que deberán cubrir los importadores al recibir de los servicios de procesamiento electrónico.


"3. El pago que se hace al particular autorizado se integra por las sumas relativas al monto de la contraprestación y al impuesto al valor agregado generado por el referido servicio y trasladado al importador.


"4. Los derechos de trámite aduanero deberán enterarse, de forma conjunta, con las anteriores contraprestaciones.


"5. Los pagos realizados por los servicios de procesamiento electrónico se acreditarán contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos.


"De los anteriores puntos se colige, en primer término, que la contraprestación que se paga con motivo de dichos servicios no es propiamente un derecho, no obstante que se prevea que el pago por el servicio de procesamiento electrónico se acreditará contra el monto de los derechos de trámite aduanero a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos. Lo anterior, en razón de que la citada contraprestación no posee ninguna de las características propias del derecho previsto en el artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.


"...


"En ese tenor, si bien el monto equivalente al pago por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico se disminuye del monto total del derecho sobre trámite aduanero que corresponde en términos de los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, en verdad no es propiamente un acreditamiento, ya que el particular está obligado al pago total de la cantidad que corresponda por concepto de derecho, en el entendido de que, de dicho pago total, una parte se entiende destinada al pago por la prestación de servicios, otra parte al impuesto al valor agregado trasladado con motivo de dicha prestación de servicios, y sólo la diferencia será percibida por el fisco por concepto de derechos de trámite aduanero, que es precisamente las cantidades que ordenó devolver el Juez de Distrito, no así el total de sumas que integran el pago por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico, así como el impuesto al valor agregado causado por esta actividad.


"Ello, en virtud de que los ingresos que se reciben por esta actividad y el impuesto al valor agregado correspondiente (sic), se insiste, no son de índole tributario (impuestos, derechos, etcétera), ni tampoco no tributario (precios públicos, aprovechamientos), ya que el dinero que se obtiene se destina a un fideicomiso que distribuye entre los autorizados las ganancias recibidas.


"...


"Para mayor claridad, conviene tener presente que el Reglamento de la Ley Aduanera, reformado el dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y actualmente derogado el veintiocho de octubre de dos mil tres, en la parte del procesamiento electrónico, establecía:


"‘Artículo 10-H. Los recursos que se obtengan por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, a que se refiere el párrafo tercero del artículo 16 de la ley, se depositarán en una cuenta que se abrirá ante la institución del sistema financiero que se determine mediante licitación, para destinarse al pago de la contraprestación al prestador del servicio y a la adquisición de los activos que se utilizarán para la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados.


"‘El Servicio de Administración Tributaria no será titular de la cuenta a que se refiere el párrafo anterior, pero actuará sobre la misma en los términos y condiciones del contrato de la cuenta antes mencionada.


"‘El Servicio de Administración Tributaria autorizará los pagos por la prestación del servicio y establecerá las condiciones necesarias para asegurar la correcta administración y aplicación de los recursos.’


"‘Artículo 10-I. Se constituirá un fideicomiso público, que no tendrá el carácter de entidad de la administración pública paraestatal, en la institución de crédito que se determine mediante licitación, al que se afectarán la totalidad de los activos y programas informáticos o de cómputo que se adquieran o que se utilicen en la prestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados. En el fideicomiso mencionado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del Servicio de Administración Tributaria, tendrá el carácter de fideicomitente y fideicomisario.


"‘Cuando por cualquiera de las causas legales se dé por terminada la autorización a la que se refiere el artículo 10-A, fracción I, los activos y programas informáticos o de cómputo que se encuentren afectados al fideicomiso señalado en el párrafo anterior, continuarán afectos al mismo.’


"Al ser derogado el reglamento de mérito, las bases para el pago de la actividad del procesamiento electrónico se fijaron por medio de reglas generales en materia de comercio exterior, como se aprecia de la relativa para el 2005.


"‘1.3.5 Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 1o., tercer párrafo, 49 y 50 de la Ley Federal de Derechos, y, 16, penúltimo y último párrafos de la ley, se deberá estar a lo siguiente:


"‘Las contraprestaciones por los servicios a que se refiere el citado artículo 16, incluyendo el IVA correspondiente a dichos servicios, de acuerdo con los artículos 1o. y 14 de la Ley del IVA, serán del 92% de dicho DTA.


"‘Según lo dispuesto por el artículo 16 de la ley, las personas que realicen operaciones aduaneras, acreditarán en el mismo acto el monto de las contraprestaciones referidas en dicho precepto y el IVA correspondiente, contra el DTA causado. Para ello, estarán a lo siguiente:


"‘1. Calcularán el DTA que corresponda a cada pedimento, de conformidad con lo establecido por la Ley Federal de Derechos.


"‘2. Aplicarán los porcentajes a que se refiere el párrafo segundo de este apartado, a fin de obtener el monto de las contraprestaciones que están obligados a pagar y el IVA correspondiente.


"‘3. Acreditarán contra el DTA causado el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente disminuyendo de dicho DTA, el monto de estos últimos dos conceptos.


"‘4. A la cantidad que se obtenga adicionarán el monto de las contraprestaciones y el IVA correspondiente.


"‘5. El resultado así obtenido será el monto que se deberá consignar en el formato autorizado del pedimento en el campo «DTA».’


"...


"D. Para efectos del pago a las empresas que prestan los servicios de apoyo y control del despacho aduanero relativos al servicio del segundo reconocimiento a que se refiere el artículo 16 de la ley, la fiduciaria del fideicomiso público mencionado, entregará la suma que le corresponda a cada una de las empresas del segundo reconocimiento, en términos del respectivo contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero celebrado con el SAT. Para ello, las empresas presentarán a la fiduciaria la solicitud de pago correspondiente al periodo de que se trate. La fiduciaria verificará el monto a pagar, para lo cual multiplicará el número de pedimentos publicados por el SAT en la página electrónica: www.aduanas.sat.gob.mx que correspondan a cada una de las aduanas en las que preste sus servicios la empresa respectiva, por la cantidad a que se refiere el anexo 3 de la presente resolución en los términos del respectivo contrato de prestación de servicios de apoyo y control del despacho aduanero.


"El número total de pedimentos de importación y exportación a considerar para el pago será publicado mensualmente por el SAT en la página electrónica: www.aduanas.sat.gob.mx a más tardar el día 30 del mes siguiente al de que se trate, una vez publicado la fiduciaria deberá efectuar el pago correspondiente dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la recepción de la solicitud respectiva por parte de las empresas del segundo reconocimiento.


"Como se advierte del artículo 16 de la Ley Aduanera y de la Regla de Comercio Exterior 1.3.5 para dos mil cinco antes reproducidos, se prevé perfectamente diferenciado el pago por el derecho de trámite aduanero, el pago por el procesamiento de datos y el impuesto al valor agregado, tan es así, que dichas normas hacen referencia a las frases ‘se enterarán conjuntamente’ y ‘se adicionarán’, lo que implica que el contribuyente tiene conocimiento de que se trata de conceptos diversos; es decir, el contribuyente conoce antes de pagar en la aduana, que las cantidades no se refieren exclusivamente al derecho de mérito, dado que tiene que realizar los diversos cálculos previstos en las normas ya señaladas.


"Por otro lado, de dicha normatividad destaca, que el concepto ‘DTA’ que se deberá consignar en el formato autorizado del pedimento, sólo es una simbología del formato respectivo, integrada por varios conceptos (de naturaleza jurídica distinta) y no sólo por el correspondiente al derecho de trámite aduanero a que se refiere el artículo 49 de la Ley Federal de Derechos.


"Así, es válido concluir que el monto por el procesamiento electrónico de datos, no forma parte del sistema de derechos por trámite aduanero a que se refiere el artículo 49, fracción I, de la Ley de Derechos, porque no constituye una contribución ni tiene matices fiscales, motivo por el cual no resulta afectado por la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado precepto, decretada por el Juez de Distrito a quo."


De la anterior ejecutoria se desprende lo siguiente:


1. Cuando el contribuyente entera cierta cantidad por el rubro DTA (que se integra de los derechos por trámite aduanero, por el procesamiento electrónico de datos y el segundo reconocimiento aduanero, así como el impuesto causado por esta última actividad), se recibe por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


Hasta aquí todavía no se conoce perfectamente qué parte o monto será destinado como derecho por trámite aduanero y por el impuesto al valor agregado (contribuciones) y qué otra se recibió por concepto de contraprestación por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero (ingresos obtenidos por los particulares con base en la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público).


2. Luego de los cálculos y operaciones respectivas que hace la Secretaría de Hacienda y Crédito Público recauda y retiene las cantidades relativas al pago de los derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado, y autoriza la transferencia del monto de las contraprestaciones que fueron recibidas por los conceptos de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al nombrado fideicomiso que las administra y distribuye entre los autorizados o permisionarios.


En tal virtud, es innegable que los ingresos que se reciben en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del Servicio de Administración Tributaria por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero dentro del rubro DTA, tienen la calidad económica de privados, como bien lo asevera el actor, si se pondera que derivan de los servicios aduaneros entre particulares, pues se llevan a cabo por el autorizado de esa dependencia, que es una persona privada, y los particulares que solicitan de dichos servicios, es decir, no se trata de un recurso público federal, ya que no es un ingreso que por cualquier concepto obtenga el Ejecutivo de la Unión a título de propietario o siendo el titular dinerario.


Se expone tal aserto, porque los ingresos públicos federales ordinariamente se describen en la Ley de Ingresos de la Federación, y en el caso, para el ejercicio fiscal de dos mil dos (tributarios, no tributarios y derivados de los financiamientos -antes denominados extraordinarios por dimanar de empréstitos-, según lo dispuesto en el artículo 25 de la abrogada Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal), pero también existen los excedentes a los aprobados en ella, y los propios que no están comprendidos en el catálogo que enumera dicha Ley de Ingresos, aunque el Estado es propietario de ellos.


Para mayor precisión al respecto, se transcribe, en la parte que interesa, la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos:


Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el martes 1o. de enero de 2002.


"Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.


"V.F.Q., presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes sabed:


"Que el honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente


"Decreto


"El Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:


"Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002.


"Capítulo I

"De los ingresos y el endeudamiento público


"Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2002, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:


"Concepto.


"A. Ingresos del Gobierno Federal:


"I. Impuestos: 806,200.0


"1. Impuesto sobre la renta. 56,869.2


"2. Impuesto al activo. 10,865.3


"3. Impuesto al valor agregado. 223,738.1


"4. Impuesto especial sobre producción y servicios: 155,075.1


"A.Gasolina y diesel. 125,759.3


"B. Bebidas alcohólicas. 3,183.6


"C.C. y bebidas refrescantes. 11,084.3


"D.T. labrados. 9,842.2


"E. Telecomunicaciones 3,830.8


"F. Aguas, refrescos y sus concentrados 1,374.9


"5. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos. 9,838.9


"6. Impuesto sobre automóviles nuevos. 4,877.9


"7. Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la nación. 0.0


"8. Impuesto a los rendimientos petroleros. 0.0


"9. Impuestos al comercio exterior: 28,899.8


"A. A la importación. 88,899.8


"B. A la exportación. 0.0


"10. Impuesto sustitutivo del crédito al salario 0.0


"11. Impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios 8,751.4


"11. (sic) Accesorios. 7,284.3


"II. Contribución de mejoras: 10.0


"Contribución de mejoras por obras públicas de infraestructura hidráulica. 10.0


"III. Derechos: 140,994.8


"1. Servicios que presta el Estado en funciones de derecho público: 6,393.6


"A. Por recibir servicios que preste el Estado 6,172.8


"B. Por la prestación de servicios exclusivos a cargo del Estado, que prestan organismos descentralizados 220.8


"2. Por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público. 8,795.5


"3. Derecho sobre la extracción de petróleo. 85,997.4


"4. Derecho extraordinario sobre la extracción de petróleo. 38,239.6.


"5. Derecho adicional sobre la extracción de petróleo. 1,568.7


"6. Derecho sobre hidrocarburos. 0.0


"IV. Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago. 100.0


"V. Productos: 5,978.8


"1. Por los servicios que no correspondan a funciones de derecho público. 268.8


"2. Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado: 5,720.0


"A. Explotación de tierras y aguas. 0.0


"B. Arrendamiento de tierras, locales y construcciones. 11.3


"C. Enajenación de bienes: 380.6


"a) Muebles. 310.7


"b) Inmuebles. 69.9


"D. Intereses de valores, créditos y bonos. 4,149.9


"E.U.: 1,117.1


"a) De organismos descentralizados y empresas de participación estatal: 0.0


"b) De la Lotería Nacional para la Asistencia Pública. 560.5


"c) De Pronósticos para la Asistencia Pública 521.9


"d) Otras 34.7


"F. Otros 61.1


"VI. Aprovechamientos 72,951.9


"1. Multas 614.6


"2. Indemnizaciones 439.0


"3. Reintegros 258.7


"A.S. de las Escuelas Artículo 123. 23.1


"B. Servicio de Vigilancia Forestal 0.0


"C. Otros. 235.6


"4. Provenientes de obras públicas de infraestructura hidráulica. 1,613.6


"5. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre herencias y legados expedidas de acuerdo con la Federación. 0.0


"6. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre donaciones expedidas de acuerdo con la Federación 0.0


"7. Aportaciones de los Estados, Municipios y particulares para el servicio del Sistema Escolar Federalizado. 0.0


"8. Cooperación del Distrito Federal por servicios públicos locales prestados por la Federación 0.0


"9. Cooperación de los Gobiernos de Estados y Municipios y de particulares para alcantarillado, electrificación, caminos y líneas telegráficas, telefónicas y para otras obras públicas 0.0


"10. 5% de días de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud. 0.0


"11. Participaciones a cargo de los concesionarios de vías generales de comunicación y de empresas de abastecimiento de energía eléctrica. 444.0


"12. Participaciones señaladas por la Ley Federal de Juegos y Sorteos. 195.3


"13. R. provenientes de fondos y explotaciones mineras. 00


"14. Aportaciones de contratistas de obras públicas. 16.9


"15. Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal: 8.0


"A. Aportaciones que efectúen los Gobiernos del Distrito Federal, Estatales y Municipales, los organismos y entidades públicas, sociales y los particulares. 0.0


"B. De las reservas nacionales forestales 0.0


"C. Aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias 0.0


"D. Otros concepto 5.0


"16. Cuotas Compensatorias. 223.2


"17. Hospitales Militares. 0.0


"18. Participaciones por la explotación de obras del dominio público señaladas por la Ley Federal del Derecho de Autor. 0.0


"19. Recuperación de capital: 46,500.0


"A. Fondos entregados en fideicomiso, a favor de entidades federativas y empresas públicas. 00


"B. Fondos entregados a fideicomiso, a favor de empresas privadas y a particulares. 0.0


"C.I. en obras de agua potable y alcantarillado. 0.0


"D.D.. 38,500.0


"E. Otros. 8,000.


"20. Provenientes de decomiso y de bienes que pasen a propiedad del Fisco Federal. 8.4


"21. Rendimientos excedentes de Petróleos Mexicanos y organismos subsidiarios. 0.0


"22. Provenientes del programa de mejoramiento de los medios de informática y de control de las autoridades aduaneras. 0.0


"23. No comprendidos en los incisos anteriores provenientes del cumplimiento de convenios celebrados en otros ejercicios. 0.0


"24. Otros: 22,633.2


"A. Remanente de operación del Banco de México. 0.0


"B.U. por recompra de deuda. 2,500.0


"C. Rendimiento mínimo garantizado. 10,733.0


"D. Otros 9,400.2


"B. Ingresos de organismos y empresas 378,628.3


"VII. Ingresos de organismos y empresas: 386,935.4


"1. Ingresos propios de organismos y empresas. 286,935.4


"A. Petróleos Mexicanos 144,042.7


"B. Comisión Federal de Electricidad 107.120.6


"C. Luz y Fuerza del Centro 2,657.8


"D. Caminos y Puentes Federales de Ingresos 21,590.5


"C.(sic) Lotería Nacional 979.9


"D.(sic) Instituto Mexicano del Seguro Social 6,419.5


"E.(sic) Instituto del Seguro Social al Servicio de los Trabajadores del Estado 24,124.4


"2. Otros ingresos de empresas de participación estatal. 0.0


"VIII. Aportaciones de seguridad social: 91,692.9


"1. Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. 0.0


"2. Cuentas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores. 91,692.9


"3. Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo de los Patronos. 0.0


"4. Cuotas para el instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a cargo de los citados trabajadores. 0.0


"5. Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo de los militares. 0.0


"C. Ingresos derivados de financiamientos 58,470.5


"IX. Ingresos derivados de financiamientos: 58,470.5


"1. Endeudamiento neto Gobierno Federal: 88,997.4


"A. Interno. 88,997.4


"B. Externo. 0.0


"2. Otros financiamientos: 18,276.3


"A. Diferimiento de pagos 18,276.3


"B. Otros


"3. Superávit de organismos y empresas de control presupuestario directo (se resta) 48,803.2


"Total: 1,463,334.3.


"Cuando una ley que establezca alguno de los ingresos previstos en este artículo, contenga disposiciones que señalen otros ingresos, estos últimos se considerarán comprendidos en la fracción que corresponda a los ingresos a que se refiere este artículo.


"El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión de los ingresos pagados en especie o en servicios por contribuciones, así como, en su caso, el destino de los mismos.


"El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará al Congreso de la Unión, trimestralmente, dentro de los 35 días siguientes al trimestre vencido, sobre los ingresos percibidos por la Federación en el ejercicio fiscal de 2002, en relación con las estimaciones que se señalan en este artículo.


"...


"Artículo 21. ...


"Los ingresos excedentes a que se refiere este artículo, se clasifican de la siguiente manera:


"I. Ingresos inherentes a las funciones de la dependencia o entidad los cuales se generan en exceso a los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades relacionadas directamente con las atribuciones de la institución;


"II. Ingresos no inherentes a las funciones de la dependencia o entidad, los cuales se obtienen en exceso a los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades recurrentes que no guardan relación directa con las atribuciones de la institución;


"III. Ingresos de carácter excepcional, los cuales se obtienen en exceso a los previstos en el calendario trimestral de los ingresos previstos en esta ley o, en su caso, a los previstos en los presupuestos de las entidades, por actividades de carácter excepcional que no guardan relación directa con las atribuciones de la institución, tales como la recuperación de seguros, los donativos en dinero, y la enajenación de bienes muebles, y


"IV. Ingresos de los Poderes Legislativo y Judicial, así como de los tribunales administrativos, Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.


"Los ingresos excedentes de las entidades u órganos de la administración pública centralizada, serán determinados con base en las estimaciones de ingresos previstas en el artículo 1o. de esta ley, en el calendario trimestral que de los mismos publique la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, o, en su caso, en sus respectivos presupuestos aprobados en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002. ..."


De lo expuesto, bien puede advertirse que los ingresos que el Estado recibe por el procedimiento electrónico de datos y segundo procesamiento aduanero dentro del rubro DTA, no tienen la calidad de públicos, pues primeramente no están comprendidos en la Ley de Ingresos de la Federación relativa, ni tampoco tienen la calidad de propios aunque no estén descritos en ella, porque el propietario o titular no es el Gobierno Federal, sino las personas privadas que con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público prestan tales servicios a otros particulares usuarios, de modo que el hecho de que el Servicio de Administración Tributaria recaude la partida DTA, no conlleva a establecer que todo el monto se trata de un recurso público federal obtenido, porque es necesario atender, primordialmente, a su origen, así como al titular del haber dinerario respectivo.


No debe perderse de vista que la circunstancia de que sean privados los recursos por el procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no conlleva a que la Auditoría Superior de la Federación carezca de facultades para auditar, pues cabe recordar que la partida recaudada DTA contiene ingresos de los particulares y públicos federales, unidos y sin diferenciarse aún entre ellos; de tal suerte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá que hacer las operaciones y cálculos para estar en aptitud de identificar cuál será el monto de los ingresos públicos y los privados, siendo estas maniobras aritméticas y su resultado las que podrán fiscalizarse, al igual que todo lo que se relacione con los ingresos públicos (derechos por trámite aduanero e impuesto al valor agregado) una vez separados de los privados.


En otras palabras, de acuerdo con los artículos 74 y 79 de la Constitución de la República y 2o., 14, 16, 32, 51 y 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la entidad respectiva de fiscalización tiene atribuciones para verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicadas hayan sido las correctas, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración o manejo de los recursos públicos federales; por consiguiente, sí puede auditar en principio la partida DTA en aras de realizar dicha verificación directamente sobre los ingresos por los derechos de trámite aduanero e impuesto al valor agregado recaudados, pero sin duda esto supondrá también asomarse, indirectamente, a la suma recibida por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, al estar insertos sólo en un rubro.


Esta íntima conexión entre los ingresos públicos y privados en el apartado DTA justifica que la fiscalización se pueda llevar a cabo sobre todo ese rubro, para poder verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a la Ley Aduanera y las reglas de miscelánea fiscal correctas; de lo contrario, no se podría realizar una verdadera verificación sobre el derecho de trámite aduanero y el impuesto al valor agregado recaudados, aun en la hipótesis de que los cálculos no sean idóneos, afectándose el patrimonio de la hacienda pública federal.


Luego, la Auditoría Superior de la Federación, contrariamente a lo sostenido por el actor, sí tiene facultades de fiscalización sobre la sección de ingresos DTA, y en relación con los ingresos públicos que deriven una vez realizada la separación e identificación de su monto, por cuanto hace a su manejo, administración y aplicación, porque la revisión de la cuenta pública recae sobre el análisis de los recursos públicos federales que se hayan obtenido.


No obstante lo anterior, la entidad de fiscalización superior de la Federación carece de facultades constitucionales y legales para auditar, verificar y formular pliegos de observaciones si se conoce con exactitud el monto de los ingresos privados contenidos dentro del apartado DTA, y no se advierten irregularidades en el cálculo para obtener ese resultado, en dos hipótesis, a saber:


1. Para ordenar fiscalizar al fideicomiso: En razón de que, con independencia de si es público o privado, solamente reciben las sumas de las contraprestaciones por el procesamiento electrónico de datos y servicios aduaneros relacionados, que son ingresos de naturaleza privada, aunque conserva la facultad de requerirle, si es justificado, información relacionada con los ingresos privados que deriven del rubro DTA recaudado, con el exclusivo fin de realizar "las compulsas correspondientes."


2. Para verificar y formular pliegos de observaciones contra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o sus dependencias, directamente sobre el manejo, administración y aplicación de los recursos privados provenientes del DTA, una vez identificados sin observaciones en los cálculos, métodos y disposiciones aplicadas para obtener su monto: En la medida de que constitucional y legalmente la facultad de investigar de la Auditoría Superior de la Federación se contrae a descubrir actos u omisiones que afecten el ingreso, egreso, manejo, administración y aplicación sólo de los recursos públicos federales; de tal manera que si no tienen dicha calidad, por más que existan irregularidades no tendrá competencia para analizarlas o conminar a la realización de un acto para que sean subsanadas, dado que corresponderá a otros entes públicos.


En ese tenor, no cabe sino concluir que es inconstitucional el reclamado pliego de observaciones número 057/2004, puesto que la Auditoría Superior de la Federación carece de competencia para emitirlo, si se toma en cuenta que versó solamente sobre ingresos privados relacionados con el pago de las contraprestaciones por procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento en materia aduanera, y no con el manejo, custodia y aplicación de los ingresos públicos federales contenidos en el DTA recaudado o, en su caso, con las operaciones, cálculos, métodos o disposiciones aplicadas para cuantificar el monto respectivo, porque la supuesta irregularidad cometida dimanó de que tales ingresos privados -que la entidad de fiscalización superior confundió con las contribuciones del DTA- no se "enteraron a la Tesorería de la Federación", ya que es innegable que ese requerimiento no se refiere al manejo o la aplicación de ingresos públicos federales, sino privados o de los particulares autorizados para llevar a cabo las citadas actividades aduaneras.


Además, con independencia de lo anterior, conviene agregar que no todo el dinero que ingresa a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene que ser concentrado, invariablemente, en la Tesorería de la Federación, porque los artículos 1o., 15, 23, 24, 30 y 36 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, señalan:


"Artículo 1o. Esta ley regula los servicios de Tesorería de la Federación, conforme a la Ley de Ingresos y al presupuesto de egresos de la Federación y a las demás disposiciones aplicables."


"Artículo 15. Los servicios de recaudación consistirán en la recepción, custodia y concentración de fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.


"Los servicios de recaudación de los fondos provenientes de la aplicación de la Ley de Ingresos de la Federación y de otros conceptos que deba percibir el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, se llevarán a cabo por los auxiliares que sean competentes o estén autorizados para ello, con observancia de las políticas que establezca la Secretaría y los programas aprobados. ..."


"Artículo 23. La recaudación se efectuará en moneda nacional dentro del territorio de la República, con las excepciones que establezcan las disposiciones relativas, aceptándose como medios de pago los previstos en las disposiciones legales vigentes.


"La recaudación en el extranjero podrá hacerse en moneda del país de que se trate, conforme a lo que disponga el Código Fiscal de la Federación."


"Artículo 24. Los bienes que se embarguen por autoridades distintas de las fiscales conforme a la (sic) leyes administrativas federales, los decomisados por autoridades judiciales federales, los que sin estar decomisados no sean recogidos por quien tenga derecho en el lapso que señala el Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal y los abandonados expresa o tácitamente en beneficio del Gobierno Federal, se pondrán a disposición de la Tesorería por conducto de las Administraciones Locales de Recaudación junto con la documentación que justifique los actos, para su guarda, administración, aplicación, adjudicación, remate o venta, donación o destrucción, según proceda conforme al reglamento de esta ley.


"Se exceptúa de lo anterior a las mercancías de importación o exportación, que causen abandono expreso o tácito o pasen a propiedad del fisco federal en términos de la Ley Aduanera y su reglamento."


"Artículo 30. Todos los fondos que dentro del territorio nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares, por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería, en la forma y términos que establezca el reglamento de esta ley. ..."


"Artículo 36. Los depósitos al cuidado o a disposición del Gobierno Federal constituidos en dinero o en valores, inclusive los intereses que en su caso generen, prescribirán a favor del fisco federal en dos años contados a partir de la fecha en que legalmente pudo exigirse su devolución por el depositante."


De la interpretación conjunta de las disposiciones citadas se desprenden las siguientes premisas:


1. Los servicios de Tesorería de la Federación se vinculan con la Ley de Ingresos de la Federación y demás normas aplicables.


2. El servicio de recaudación consiste, entre otras cosas, en la recepción y concentración de fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.


Se entienden fondos de la propiedad del Gobierno Federal, los provenientes de la aplicación "de la Ley de Ingresos de la Federación y de otros conceptos que deba percibir el Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena". En cambio, están al cuidado para la guarda del Gobierno Federal, entre otros, los embargos y decomisos de autoridades judiciales federales.


3. Entonces, la correcta interpretación del artículo 30 de la ley en comento, es que deben concentrarse, invariablemente, todos los fondos propiedad del Gobierno Federal recaudados en territorio nacional -si se relaciona con el artículo 1o. y 15, párrafo segundo, de la misma ley-, no así los fondos y valores a su cuidado.


De esa guisa se advierte que los montos recibidos en el rubro DTA por el Servicio de Administración Tributaria, derivados sólo de los servicios de procesamiento electrónico de datos y segundo reconocimiento aduanero, no tenían que ser concentrados ante la Tesorería de la Federación, de forma obligatoria, porque como se estableció a lo largo de la presente ejecutoria, no son fondos de la propiedad del Gobierno Federal ni se demostró que estuvieran a su cuidado para que en su caso pudieran ser recaudados.


En tales condiciones, procede declarar la invalidez del pliego de observaciones 057/2004 -clave de auditoría 02-06E00-2-245-001- del dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación, que quedó precisado en el resultando primero de esta ejecutoria.


Por todo lo anterior, es innecesario abordar el estudio de los restantes argumentos que el actor plantea en la demanda relativa, aun los concernientes a la alegada inconstitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ya que con su análisis no alcanzaría un beneficio mayor, máxime que el planteamiento de inconstitucionalidad se hizo ad cautelam al señalarse expresamente que "independientemente de lo anteriormente expuesto, únicamente para el supuesto no concedido ni admitido, de que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación estimara que el artículo 46, fracción IV, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, no resulta aplicable de manera supletoria al presente caso por cualquier circunstancia, y ante la evidente carencia de disposición expresa en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación respecto de las formalidades esenciales del procedimiento de la revisión de la cuenta pública, al cual se debe sujetar la entidad de fiscalización, se hace valer que dicho ordenamiento resulta inconstitucional".


Sirve de apoyo a lo expuesto, por el criterio que informa, la jurisprudencia número 100/99 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 705).


Por último, en términos del artículo 41, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, que dispone que la sentencia deberá contener los alcances y efectos de la misma, así como todos los elementos necesarios para su plena eficacia, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que en virtud del sentido del fallo, el auditor superior de la Federación deberá dejar insubsistente el pliego de observaciones reclamado, así como los actos subsecuentes que dependan directamente de él, y dado que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión es la que se encarga de evaluar el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en términos del artículo 74, fracción II, de la Constitución Federal, queda también sujeta al descrito cumplimiento de la presente ejecutoria.


La Auditoría Superior de la Federación, así como la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión deberán informar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, dentro del plazo de quince días contados a partir de la legal notificación del presente fallo, de su cumplimiento.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se declara la invalidez del pliego de observaciones número 057/2004, clave de auditoría 02-06E00-2-245-001, de dieciocho de junio de dos mil cuatro, emitido por el auditor especial de Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación, en ausencia del auditor superior de la Federación, en términos del último considerando.


TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su momento, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos se resolvió declarar procedente y fundada la controversia constitucional y no sobreseerla respecto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil, y se aprobó el resolutivo tercero con base en las consideraciones expresadas por los señores M.O.M., S.M., L.R., D.R., C.D., A.A., V.H. y presidente A.G., en cuanto a la naturaleza privada de los ingresos por la contraprestación de los servicios de procesamiento electrónico de datos y la auditabilidad de los ingresos de naturaleza tanto pública como privada, los señores M.G.P., G.P. y S.C. por las consideraciones modificadas del proyecto en cuanto a la naturaleza pública de aquellos ingresos y manifestaron que ellos constituirán su voto concurrente.


Nota: La tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS." citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número P./J. 118/2005 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2005, página 892.


___________________

1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal."


2. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


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