Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan N. Silva Meza,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero,José de Jesús Gudiño Pelayo,Salvador Aguirre Anguiano,Sergio Valls Hernández,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Ramón Cossío Díaz,Mariano Azuela Güitrón,Genaro Góngora Pimentel
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIII, Mayo de 2006, 1380
Fecha de publicación01 Mayo 2006
Fecha01 Mayo 2006
Número de resoluciónP./J. 48/2006
Número de registro19502
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 8/2005. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NAYARIT.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al nueve de enero de dos mil seis.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio depositado en la Administración de Correos del Servicio Postal Mexicano en la ciudad de Tepic, Estado de Nayarit, el treinta y uno de enero de dos mil cinco, A.E.D., quien se ostentó como Gobernador Constitucional del Estado de Nayarit, en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de la norma que más adelante se precisa, emitida por la autoridad que a continuación se señala:


"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. Se señala al H. Congreso del Estado de Nayarit, con domicilio en Av. México s/n entre la Av. A. y calle M. de Tepic, Nayarit ... IV. Norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubiere publicado. Lo hago consistir en el Decreto Legislativo Número 8592, que contiene reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, publicado en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado de Nayarit, el día 4 de diciembre de 2004, así como en el Acuerdo Número 127, publicado en la misma fecha, a través del cual el poder demandado ratifica dichas reformas y adiciones."


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:


"Bajo protesta de decir verdad, manifiesto que los antecedentes, hechos y puntos de derecho que me constan y que constituyen los antecedentes de la presente controversia, son los siguientes: Los CC. A.C.Z., E.M.P. y J.M.M.P., diputado presidente y diputados secretarios del H. Congreso del Estado de Nayarit, mediante oficio número CE/301/04 de fecha 18 de septiembre de 2004, comunicaron al suscrito con el carácter de gobernador constitucional de esta entidad federativa, para los efectos constitucionales, la aprobación del Decreto Número 8592, que contiene reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit. Decreto legislativo controvertido que es del tenor siguiente: ‘CP. A.E.D., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nayarit, a los habitantes del mismo, sabed: Que el H. Congreso Local, se ha servido dirigirme para su promulgación, el siguiente: Decreto Número 8592. El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nayarit representado por su XXVII Legislatura. Decreta: Reformar y adicionar la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit. Artículo Único. Se reforman parcialmente los artículos 16, 19 y se adiciona un artículo 16 bis al capítulo segundo denominado de las bases de organización de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, para quedar como sigue: Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado. Capítulo segundo. De las bases de organización. Artículo 16. El procurador general de Justicia es el titular de la dependencia y ejercerá autoridad jerárquica sobre todo el personal del Ministerio Público ... II. Un fiscal contra delitos electorales. ... . Artículo 16 bis. La Fiscalía contra D.E. del Estado, actuará con independencia, imparcialidad y autonomía técnica y operativa; su titular será designado por el honorable Congreso del Estado, en términos de los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado. El fiscal tendrá el nivel de subprocurador y propondrá a los agentes del Ministerio Público y demás personal administrativo necesario para que lo auxilie en el ejercicio de sus funciones. Artículo 19. El fiscal contra delitos electorales y el subprocurador general deberán reunir los mismos requisitos exigidos para ser procurador, salvo el de ejercicio profesional que podrá ser de cuando menos cinco años y tener treinta años de edad cumplidos al día de su nombramiento. Quien haya ocupado cargos de dirigencia partidista o haya sido candidato a un puesto de elección popular en los últimos cuatro años previos al día de la designación, no podrá ser fiscal contra delitos electorales. El subprocurador general suplirá al procurador en sus funciones durante sus ausencias temporales, conforme lo determine el reglamento y será nombrado por éste con acuerdo del titular del Ejecutivo. Los demás servidores públicos a que se refiere el artículo 16 de esta ley, serán nombrados y removidos directamente por el procurador, a excepción del fiscal contra delitos electorales, quien será nombrado por el Congreso del Estado, en los términos previstos por los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit; y podrá ser removido sólo en los términos del título octavo de la Constitución Local; a los servidores públicos que dependan administrativamente de la fiscalía se les nombrará y removerá a propuesta de su titular. El procurador podrá delegar una o varias de sus facultades, salvo aquellas que por las disposiciones aplicables, tengan carácter de indelegables. Transitorios. Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Nayarit. Artículo segundo. Se deberán tomar las previsiones presupuestales a efecto de que la Fiscalía contra D.E. inicie sus funciones el día uno de enero del año dos mil cinco. Artículo tercero. El honorable Congreso del Estado de Nayarit hará la designación del titular de la Fiscalía contra D.E. a más tardar el día 30 de noviembre de 2004. Dado en la Sala de Sesiones «L.. B.J.» del honorable Congreso del Estado de Nayarit, en Tepic, su capital, a los dieciocho días del mes de septiembre del año dos mil cuatro. Diputado presidente, A.C.Z., Rúbrica. Diputado secretario, E.M.P., Rúbrica. Diputado secretario, J.M.M.P.. Rúbrica. Y en cumplimiento a lo dispuesto en la fracción II del artículo 69 de la Constitución Política del Estado y para su debida observancia, promulgo el presente decreto en la residencia del Poder Ejecutivo de Nayarit, en Tepic su capital, a los tres días del mes de diciembre del año dos mil cuatro. CP. A.E.D.. Rúbrica. El secretario general de Gobierno, L.. A.M.B.. Rúbrica.’. Por otra parte, debo señalar que dentro del término legal y mediante oficio número 1204/04, de fecha 27 de septiembre de 2004, se presentaron al H. Congreso del Estado, las observaciones que formulé al mencionado Decreto Número 8592 que se controvierte. Aclaro también que el día 1o. de diciembre de 2004, este Poder Ejecutivo recibió el oficio número CE/MD/405/04, con el que los CC. Diputados M.N.R., E.M.P. y J.M.M.P., integrantes de la Mesa Directiva del H. Congreso del Estado, adjuntaron dictamen legislativo con proyecto de acuerdo, así como el Acuerdo Número 127, aprobado el 30 de noviembre de 2004, que desecha las observaciones que formulé y a la vez ratifica las reformas y adiciones contenidas en el decreto que se controvierte."


TERCERO. La parte actora esgrimió los siguientes conceptos de invalidez:


"El H. Congreso del Estado de Nayarit, al emitir el Decreto Número 8592, mediante el cual reforma los artículos 16 y 19, y se adiciona un artículo 16 bis de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit; asimismo, al emitir el Acuerdo Número 127, con el que se ratifican tales reformas y adiciones, infringió las disposiciones contenidas en los artículos 14, 16, 41 y 116 de la Constitución Federal; 22, 23, 47, fracción V, 50, 55, 69, fracciones IX y XII, 72, 93, 96 y 100 de la Constitución Política de Nayarit; 1o., 9o., 13, 15, 22, 23 y 41, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit; 16, 17 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit; 6o. del Reglamento Interior de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit; 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit y 145 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso; cuyos textos, en lo conducente, dicen: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ‘Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’. ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’. ‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.’. ‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.’. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit. ‘Artículo 22. El Supremo Poder del Estado, se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. ‘Artículo 23. Estos poderes no podrán reunirse en un solo individuo o corporación, ni las personas que tengan algún cargo en algunos de ellos podrán tenerlo a la vez en ninguno de los otros.’. ‘Artículo 47. Son atribuciones de la legislatura: ... V. ... En todo caso, las ampliaciones y disminuciones de empleos públicos que dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, sean autorizadas por el Congreso, deberán ser motivadas en el dictamen respectivo.’. ‘Artículo 50. Todo proyecto de ley, como los asuntos en que deba recaer resolución del Congreso, se sujetarán a los procedimientos, formalidades y trámites legislativos que establezca la Ley Orgánica y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso.’. ‘Artículo 55. La ley o decreto devuelto con observaciones que en todo o en parte se le hayan formulado, será discutido de nueva cuenta en el Congreso. En este debate, podrá intervenir el gobernador o quien él designe, para defender sus observaciones y responder a las cuestiones que sobre el particular formulen los diputados. Si la ley o el decreto son confirmados por el voto de la mayoría de diputados integrantes del Congreso, será reenviado al Ejecutivo para su inmediata promulgación y publicación. Si a pesar de ello, el Ejecutivo se niega a promulgar y publicar la resolución o la retarda injustificadamente, será acreedor a las sanciones que establezca la ley.’. ‘Artículo 69. Son facultades y obligaciones del gobernador: ... IX. Tomar parte sin voto en la discusión de las leyes o decretos o comisionar para ello ante el Congreso del Estado al secretario general de Gobierno o a cualquier otra persona. ... XII. Nombrar y remover libremente a los titulares de las dependencias señaladas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y a los demás servidores públicos cuyo nombramiento no esté encomendado a otras autoridades. Designar, con ratificación del Congreso, al procurador general de Justicia.’. ‘Artículo 72. Para el despacho de los negocios oficiales del Poder Ejecutivo, la administración pública será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, la que distribuirá los asuntos del orden administrativo de las dependencias y organismos y definirá las bases para la creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo en su funcionamiento.’. ‘Artículo 93. Ejerce las funciones de Ministerio Público en el Estado, el procurador general de Justicia, que será el jefe nato de él y los agentes que determine la ley.’. ‘Artículo 96. Los agentes del Ministerio Público serán nombrados y removidos por el procurador general de Justicia.’. ‘Artículo 100. Todas las autoridades del Estado, tienen el deber de facilitar las labores del Ministerio Público, de prestarle auxilio cuando lo necesite y el de proporcionarle todos los datos y elementos que pidiere en el desempeño de su cargo. Las facultades y obligaciones del procurador general de Justicia y de los agentes del Ministerio Público, serán las que se determinen en la ley de la materia.’. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit. ‘Artículo 1o. La presente ley establece las bases para la organización y el funcionamiento de la administración pública estatal, centralizada y paraestatal. El despacho del gobernador del Estado, las secretarías del despacho y la Procuraduría General de Justicia integran la administración pública centralizada, a las cuales, para los efectos de esta ley, se les denominará genéricamente dependencias.’. ‘Artículo 9o. El gobernador del Estado podrá autorizar la creación, supresión, liquidación o transferencia de las unidades administrativas que requiera la administración pública del Estado y asignarles las funciones que considere convenientes.’. ‘Artículo 13. Corresponde al gobernador del Estado nombrar y remover libremente a los titulares de las dependencias y de las entidades; y previo acuerdo con él, los niveles siguientes de confianza podrán ser nombrados por dichos titulares. Los titulares de las dependencias y entidades, antes de tomar posesión de su cargo, rendirán ante el gobernador del Estado la protesta legal.’. ‘Artículo 15. Los titulares de las dependencias ejercerán las funciones de su competencia en términos de la Constitución Política del Estado, de esta ley, demás ordenamientos aplicables y por lo que determine el gobernador del Estado.’. ‘Artículo 22. Los titulares de las dependencias y entidades serán responsables de los asuntos atribuidos a sus respectivos despachos y llevarán, conforme a las directrices de la organización del Poder Ejecutivo, las funciones relativas a la planeación, programación, presupuesto, informática, estadística, organización, métodos, recursos humanos, materiales, financieros, archivos y contabilidad gubernamental, en términos de lo que disponga la legislación correspondiente.’. ‘Artículo 23. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, los titulares de las dependencias podrán, previo acuerdo del gobernador del Estado, crear o suprimir órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados, cuyas atribuciones serán determinadas en los acuerdos administrativos que conforme a la ley se emitan.’. ‘Artículo 41. A la Procuraduría General de Justicia le corresponden además de las atribuciones que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Particular del Estado, las siguientes atribuciones: ... XVII. Designar, remover o adscribir a los agentes del Ministerio Público, así como coordinar y supervisar su actuación para que se apeguen a los procedimientos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Particular del Estado y en los demás ordenamientos legales aplicables.’. Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit. ‘Artículo 16. El procurador general de Justicia es el titular de la dependencia y ejercerá autoridad jerárquica sobre todo el personal del Ministerio Público. De conformidad con las necesidades del servicio, el procurador podrá establecer las agencias del Ministerio Público que se requieran, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal.’. ‘Artículo 17. El reglamento establecerá el número de unidades administrativas de la procuraduría, las atribuciones de cada una de éstas, y la forma en que sus titulares serán suplidos en sus ausencias.’. ‘Artículo 20. La institución, por previsión reglamentaria o por acuerdo del procurador podrá contar con agencias del Ministerio Público especializadas para el conocimiento, atención y persecución de delitos específicos cuya trascendencia, interés y características así lo ameriten.’. Reglamento Interior de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit. ‘Artículo 6o. Además de las atribuciones que le confiere el artículo 30 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, el procurador ejercerá en forma personal no delegable las siguientes atribuciones: ... VI. Proponer al gobernador, la modificación a la estructura orgánica y administrativa de la procuraduría adecuada a las necesidades de sus funciones; VII. Proponer al gobernador, los programas, proyectos, estrategias y acciones necesarias para el mejor funcionamiento de la procuraduría. ... XIV. Nombrar y remover al subprocurador previo acuerdo con el gobernador. XV. Nombrar a los titulares de las unidades administrativas, directores, subdirectores, jefes de departamentos, coordinadores, agentes del Ministerio Público, oficiales secretarios, peritos y agentes de la Policía Judicial. XVI. Remover a los servidores públicos de acuerdo a las disposiciones legales aplicables.’. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit. ‘Artículo 100. Las observaciones que en su caso presente el Ejecutivo a las leyes o decretos aprobados por la legislatura, en los términos de los artículos 54, 55 y 56 de la Constitución, se darán cuenta en sesión plenaria de la misma y se turnarán a las comisiones competentes para que procedan a su revisión; el nuevo dictamen versará exclusivamente sobre las observaciones presentadas y, una vez concluido y firmado por la mayoría de sus integrantes, se pondrá a discusión de la asamblea, previa lectura, y será aprobado, en su caso, por el voto de la mayoría de legisladores presentes. A la sesión donde deba discutirse el asunto, será invitado el gobernador para que por sí, o por medio de representante autorizado, participe en las deliberaciones y responda a los cuestionamientos que le formulen los diputados conforme a las normas establecidas en el Reglamento del Congreso. ...’. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. ‘Artículo 145. Cuando una ley o decreto fueren devueltos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado con observaciones en todo o en parte, deberán ser dictaminadas nuevamente en lo que correspondan, con apego a lo dispuesto por los artículos 54, 55 y 56 de la Constitución Política Local.’. Primero. El Decreto Legislativo Número 8592 que se controvierte, fue devuelto al Poder Legislativo demandado, virtud a las observaciones que oportunamente presentó este Poder Ejecutivo. Ahora bien, de los documentos que me fueron enviados conjuntamente con el oficio número CE/MD/405/04, de fecha 30 de noviembre de 2004, se desprende que las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia y Derechos Humanos del H. Congreso del Estado, formularon dictamen y proyecto de acuerdo que declara improcedentes las referidas observaciones y ratifica las reformas y adiciones contenidas en el decreto observado hoy controvertido, lo que, se menciona, fue sometido a la respetable deliberación de la honorable Asamblea Legislativa; sin embargo, este Poder Ejecutivo desconoce por completo lo relativo a esa deliberación, puesto que, por una parte, ello no consta en los documentos anexos al oficio CE/MD/405/04 de fecha 30 de noviembre de 2004 y, por otra parte, el Poder Legislativo demandado, indebidamente omitió hacer la correspondiente invitación y darle la intervención al suscrito gobernador Constitucional del Estado, en la sesión de la legislatura en que tendría lugar la discusión del Decreto Número 8592 y de las observaciones formuladas al mismo, no obstante que el numeral 100 de la ley que organiza su funcionamiento como es la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit, lo obliga a ello, pues al respecto y en esencia establece: ‘Las observaciones que en su caso presente el Ejecutivo .... a la sesión donde deba discutirse el asunto, será invitado el gobernador para que por sí, o por medio de representante autorizado, participe en las deliberaciones ...’, de lo que se advierte que el Congreso tenía la obligación de hacer invitación al gobernador, cuenta habida que no se trata de una facultad, sino obligación al emplear la palabra será, motivo por el cual se me negó el derecho y la oportunidad de participar en las deliberaciones para aclarar, justificar y defender las observaciones que presenté, con lo que el Poder Legislativo demandado, inobservó y dejó de aplicar lo dispuesto por los artículos 50, 55 y 69, fracción IX, de la Constitución Política del Estado, 99 y 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124 y 145 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, lo que implica incumplimiento a las formalidades y trámites del procedimiento legislativo, estado de indefensión, así como violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución General, todo ello en perjuicio de este Poder Ejecutivo. Segundo. El Poder Legislativo demandado, a través del dictamen y Acuerdo Número 127, desechó por improcedentes las observaciones que presenté al Decreto Número 8592, ratificando las reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado; sin embargo, basta comparar el pliego de observaciones que formulé con el dictamen y acuerdo referidos, para cerciorarse que éstos no son claros, precisos, exhaustivos ni congruentes respecto a tales observaciones. En efecto, algunas de éstas no fueron resueltas y el resto no fueron suficientemente contestadas, al incluirse aspectos que no formaron parte de las observaciones, por lo que el dictamen no versó exclusivamente sobre éstas, careciendo además las respuestas de la claridad y precisión que el caso amerita. Con ello, el Poder Legislativo demandado dejó de observar las formalidades y trámites del proceso legislativo, que para el dictamen y resolución de las observaciones establecen los artículos 50 y 55 de la Constitución Local; 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, 142, 143 y 145 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, lo que se traduce además en violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica consignados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, todo ello en agravio de este Poder Ejecutivo, razón por la que ante esa H. Suprema Corte de Justicia, ratificó lo expuesto en las mencionadas observaciones, para que tenga a bien determinar lo que en derecho corresponda. Tercero. Atendiendo al principio teórico fundamental sobre el tema del Ministerio Público, encontramos que una de sus características esenciales es la unidad, motivo por el cual, funcionarios que en Nayarit integran su estructura orgánica, tales como el director de control de procesos, el director de averiguaciones previas y el subprocurador, por la naturaleza de su encargo, son especies del género agente del Ministerio Público, y lo único que los diferencia de los agentes del Ministerio Público propiamente dichos, es el grado de jerarquía y la especialidad de las funciones que legalmente tienen encomendadas, tan es así que en el capítulo II, título quinto, de la Constitución Política de Nayarit, únicamente se alude a los agentes del Ministerio Público, de ahí que el fiscal contra delitos electorales, por la naturaleza de la función a desempeñar, no deja de ser una especie de agente del Ministerio Público, que forma parte de la estructura de la Procuraduría General de Justicia y, por ende, de la organización administrativa del Poder Ejecutivo; en consecuencia, su designación no puede recaer en otro poder público distinto a éste. Además, la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, por previsión reglamentaria o por acuerdo del procurador, podrá contar con agencias del Ministerio Público especializadas para el conocimiento, atención y persecución de los delitos específicos, cuya trascendencia, interés y características así lo ameriten y, en ese sentido, la adición aprobada por el H. Congreso, a los artículos 16, 16 bis y 19 de la ley orgánica de la mencionada procuraduría, referente a la creación de la Fiscalía contra D.E., como parte integrante de la estructura orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, resulta ser innecesaria toda vez que en los artículos 16, párrafo último y 20 del mismo ordenamiento legal y 6o. del reglamento interior de la propia dependencia, ya se encuentra previsto, al establecer como una de las facultades del procurador general de Justicia del Estado, la creación de agencias del Ministerio Público, especializadas en la investigación de los hechos que se consideren como delitos en cualquiera de las áreas del derecho penal y dentro de las mismas, se puede estimar la correspondiente a la de los delitos electorales. Por otra parte y, desde el ámbito presupuestario, de acuerdo a las estadísticas que obran en poder de la Procuraduría General de Justicia del Estado, se demuestra que las conductas ilícitas observadas en los últimos procesos electorales fueron mínimas, lo que conlleva a estimar que la creación de una estructura de la naturaleza que se plantea en el decreto legislativo impugnado, sólo viene a generar una injustificada erogación importante de recursos públicos en perjuicio de los programas y acciones que la administración pública estatal está obligada a mantener y llevar a cabo en beneficio del pueblo nayarita; sin embargo, esto no significa que el Ejecutivo a mi cargo desatienda las denuncias relacionadas con ilícitos de carácter electoral, sino todo lo contrario, prueba de ello es que para su debida atención y resolución, con fecha 26 de noviembre de 1999, se signó por conducto de la Procuraduría General de Justicia del Estado, un acuerdo de colaboración con la Procuraduría General de la República, así como con las Procuradurías Generales de Justicia del Distrito Federal y de las demás entidades federativas, con la intervención de la Fiscalía Especializada para la Atención de los D.E., con la finalidad de facilitar la atención de los asuntos que se originen con motivo de denuncias formuladas con respecto a la probable comisión de delitos electorales, tanto del fuero federal como del fuero común; acuerdo que fue publicado en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado de Nayarit, con fecha 5 de febrero del año 2000. Asimismo, el procurador general de Justicia del Estado, para el proceso electoral del año 2002, haciendo uso de sus facultades, emitió un acuerdo administrativo para la creación de agencias del Ministerio Público especializadas en delitos electorales, mismo que fue publicado en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado, el día 29 de junio de ese mismo año. Todas estas acciones llevadas a cabo dieron como resultado una debida atención a las pocas denuncias presentadas en materia electoral, sin alterar el presupuesto asignado a la Procuraduría General de Justicia del Estado. Por todo ello, se afirma que resulta inconveniente la creación de la Fiscalía contra D.E. en el Estado de Nayarit, evidenciándose así que su creación no se encuentra justificada ni, por ende, motivada como lo exige el artículo 47, fracción V, de la Constitución Política Local, por lo que el decreto y acuerdo impugnados son contrarios a los principios de legalidad y seguridad jurídica consignados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, en agravio de este Poder Ejecutivo. Cuarto. La reforma y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, vulneran los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el Poder Legislativo invade el ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, sin que exista fundamento legal que lo faculte a realizar nombramientos fuera de las atribuciones que tiene encomendadas por la Constitución Local, ya que es ésta la que expresamente establece que los agentes del Ministerio Público (como se expresó con antelación respecto al género, el titular de la Fiscalía contra D.E., es un agente del Ministerio Público), serán nombrados y removidos por el procurador general de Justicia del Estado, el cual viene a formar parte de la administración pública centralizada, y de acuerdo al artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, las secretarías del despacho y la procuraduría tendrán igual jerarquía y entre ellas no habrá, por tanto, preeminencia alguna. En el mismo ordenamiento se precisa en su artículo 41, fracción XVII, que el procurador tiene además de las atribuciones que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la Particular del Estado, la de designar, remover o adscribir a los agentes del Ministerio Público, así como coordinar y supervisar su actuación para que se apeguen a los procedimientos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Particular del Estado y en los demás ordenamientos legales aplicables. Es por esto que se considera la invasión de esferas competenciales, toda vez que existen como se expuso con anterioridad, ordenamientos constitucionales que prohíben tal acto, al existir la facultad de que un poder, en este caso el Ejecutivo, realice los nombramientos dentro de su propia administración. En apoyo a los anteriores razonamientos, resulta aplicable por analogía, la tesis de jurisprudencia (sic) número P. CLVIII/2000, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que aparece publicada a foja 33, T.X., septiembre de 2000, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual es del tenor siguiente: ‘PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES QUE A ELLA SE AJUSTAN. Del análisis de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del gobierno mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que «El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial». Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de fiscalización superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 103, 104, 105, 106 y 107, facultades de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de «... expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión ...»; y la de «... expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.», deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios.’. A mayor abundamiento, se hace necesario destacar que el principio de división de poderes, con especial referencia al Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, se infringe cuando se incurre en las siguientes conductas: a) que en cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Judicial; b) que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Ejecutivo, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y, c) que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse, entre otros, sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los titulares de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo. Consecuentemente, la designación del fiscal especial para los delitos electorales, no puede estar a cargo de los Poderes Legislativo o Judicial, so pena de trastocar en detrimento del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, los principios de autonomía y división de poderes. Por analogía e identidad de razón, y para sostener las anteriores argumentaciones, me permito invocar las tesis de jurisprudencia 81/2004 y 80/2004, sustentadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, respectivamente, a la letra dicen: ‘PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS. El principio de división de poderes, con especial referencia al Poder Judicial de las entidades federativas, se viola cuando se incurre en las siguientes conductas: a) que en cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo; b) que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y c) que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal.’. ‘DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber, a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior.’. Quinto. Hasta ahora, la Constitución Política del Estado no confiere al Poder Legislativo demandado atribución alguna, ni expresa ni implícita para efectuar el nombramiento de servidores públicos dentro del ámbito de este Poder Ejecutivo, entendiéndose, por tanto, que le está prohibido realizar ese tipo de nombramientos; en cambio, su artículo 69, fracción XII, confiere al gobernador constitucional la facultad expresa y exclusiva de nombrar libremente a los titulares de las dependencias señaladas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y a los demás servidores públicos, cuyo nombramiento no esté encomendado a otras autoridades. Ahora bien, el fiscal contra delitos electorales, según el decreto y acuerdo impugnados, tendrá el nivel de subprocurador y dependerá directa, estructural y administrativamente de la Procuraduría General de Justicia del Estado, es decir, de una dependencia del Poder Ejecutivo estatal, cuyo titular (procurador general de Justicia) es designado por el Gobernador Constitucional del Estado, ello de conformidad a los artículos 69, fracción XII y 72 de la Constitución Política Local; 1o., 13 y 31 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y 18 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado. Luego entonces, si por una parte, el Poder Legislativo demandado carece de facultades constitucionales para nombrar servidores públicos en el ámbito del Poder Ejecutivo Estatal, incluso sólo está facultado para designar a aquellos servidores públicos que la propia Constitución del Estado le señala, entre los cuales no se encuentra el fiscal contra delitos electorales, y si por otra parte, el Gobernador Constitucional del Estado, cuenta con la facultad expresa y exclusiva de nombrar libremente a los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo y demás servidores públicos cuyo nombramiento no está reservado a otra autoridad, es de concluirse que al Poder Ejecutivo Local, le corresponde la atribución de nombrar libremente al fiscal contra delitos electorales, bajo el principio además de que el que puede lo más puede lo menos, esto es, si el Gobernador Constitucional del Estado es quien designa al titular de la Procuraduría General de Justicia, con mayor razón podrá designar a un servidor público de confianza de nivel jerárquico inferior, que depende de dicha institución, como lo es el fiscal contra delitos electorales. En última instancia, será el procurador general de Justicia del Estado, quien, en todo caso, previo acuerdo con el gobernador constitucional, nombre al mencionado fiscal, por ser aquél: el titular y responsable de la dependencia del Ejecutivo (Procuraduría General de Justicia) de donde dependerá el referido fiscal; el jefe nato del Ministerio Público y sus agentes; el que ejerce autoridad jerárquica sobre todo el personal del Ministerio Público; el que nombra al subprocurador con acuerdo del titular del Ejecutivo y el que designa a todos los agentes del Ministerio Público, ello de conformidad a los artículos 72, 93, 96 y 100 de la Constitución Política Local; 1o., 9, 13, 15, 22, 23, 30 y 41, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; 16, párrafo primero y 17 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y 6o., fracciones VI, VII, XIV y XV del Reglamento Interior de la Procuraduría General de Justicia del Estado. En ese sentido, el Poder Legislativo demandado, a través del decreto y acuerdo impugnados indebidamente se apropia una facultad que constitucionalmente no le corresponde, por estar reservada a este Poder Ejecutivo, como lo es la de designar al fiscal contra delitos electorales, desprendiéndose que el Poder Legislativo demandado, no observó y, por tanto, vulneró en agravio de este Poder Ejecutivo, los principios de legalidad, seguridad jurídica, autonomía y división de poderes, infringiendo lo dispuesto por los artículos 22 y 23 de la Constitución Local, así como los artículos 14, 16, 41 y 116 de la Constitución Federal. Tiene relación con lo anterior la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Segunda Sala, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, cuyo texto es el siguiente: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta.’. Asimismo, tiene relación al presente asunto la jurisprudencia 50/2000 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 813, cuyo texto dice: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.’. Igualmente, se relaciona con el presente caso la jurisprudencia 146 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 149, Tomo I, Materia Constitucional, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, cuyo texto dice: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. Sexto. Tanto en el decreto como en el acuerdo impugnados, el Poder Legislativo demandado pretende justificar la creación y la designación del fiscal contra delitos electorales, en que se trata, según él, de democratizar y dar vigencia al principio de imparcialidad de las instituciones y organismos públicos para que actúe y decida en el marco de sus atribuciones de manera objetiva. Al respecto, debo decir que este Poder Ejecutivo no se opone ni se opondrá a que en el Estado de Nayarit exista un régimen de verdadera democracia, sino todo lo contrario, prueba de ello es que si algo ha caracterizado al sistema de gobierno del presente sexenio, es el pleno ejercicio de la democracia y de las libertades, lo que ya es público y notorio. Ahora bien, como todos sabemos, la democracia implica respeto al Estado de derecho y a los principios de autonomía y división de poderes, es decir, en un régimen democrático, los poderes públicos deben sujetarse al marco jurídico, así como al ejercicio de las facultades que les son propias y respetar las facultades de los otros poderes. Luego entonces, es evidente que lo que en realidad está haciendo el Poder Legislativo demandado, es utilizar un discurso basado en la democracia, como argumento para invadir las facultades de este Poder Ejecutivo y arrebatarle una facultad que constitucionalmente no le corresponde a dicho demandado, como lo es la de designar al fiscal contra delitos electorales; además, tampoco es valedero su argumento de que es necesario crear dicho ente porque debe actuarse con imparcialidad, pues esto no es exclusivo del mencionado fiscal, ya que los artículos 123 de la Constitución Local y 53 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, entre otros ordenamientos, disponen que todo servidor público tiene la obligación de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de su empleo, cargo o comisión; disposiciones a las que por supuesto también está obligada a acatar la Fiscalía contra D.E., porque de acuerdo al decreto impugnado, se trata en todo caso de un ente público estatal y no de un órgano constitucional autónomo, como equivocadamente lo sostiene el Poder Legislativo demandado, en el Acuerdo Número 127 que también se impugna, dado que dicho ente no se encuentra previsto en la Constitución Política del Estado. En este orden de ideas, el Poder Legislativo demandado no justifica ni motiva la creación ni el nombramiento, por dicho poder, del fiscal contra delitos electorales, dejando de observar lo dispuesto por el artículo 47, fracción V, de la Constitución Política del Estado, y como consecuencia, tanto el decreto como el acuerdo impugnados son contrarios a los principios de legalidad y seguridad jurídica, consignados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, todo ello en agravio de este Poder Ejecutivo."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 14, 16, 41 y 116.


QUINTO. Por acuerdo de ocho de febrero de dos mil cinco, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 8/2005 y, por razón de turno, designó al Ministro G.D.G.P. para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.


SEXTO. Mediante proveído de catorce de febrero de dos mil cinco, el Ministro instructor admitió la demanda, ordenó emplazar a la autoridad demandada para que formulara su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SÉPTIMO. El Poder Legislativo del Estado de Nayarit rindió su contestación y en ésta señaló, en síntesis:


a) Que el acto cuya invalidez se demanda no afecta ninguna de las facultades conferidas constitucionalmente al demandante, ni tampoco incide en la facultad con la que cuenta el gobernador para decidir sobre el funcionamiento de la administración gubernamental del Estado de Nayarit, por lo que no existe materia en la presente controversia, pues no se advierte acto que vulnere la esfera competencial de la entidad demandante, de tal manera que no existe un perjuicio o agravio.


b) Que la falta de invitación al gobernador de la entidad a las sesiones en las que se discutan las observaciones formuladas a los decretos emitidos por ese órgano legislativo, no afecta las atribuciones constitucionales del titular del Poder Ejecutivo, ya que no se encuentra prevista constitucionalmente como tal.


c) Que contrario a lo que aduce el poder actor, del contenido del dictamen y del Acuerdo 127 que resuelve respecto de las observaciones planteadas al Decreto 8592, se advierte que aquéllas fueron contestadas de manera congruente y bajo los parámetros que la legislación vigente en la materia establece.


d) Que los actos impugnados fueron emitidos por el Congreso del Estado de Nayarit, el cual es un órgano primario del Estado competente para ese efecto.


Que por lo que hace a la motivación, ésta se encuentra satisfecha en la esencia misma de las disposiciones legales que integran cada uno de los ordenamientos, pues se refiere a la organización y funcionamiento que exigen ser regulados, de conformidad con los artículos 14 y 16 constitucionales.


e) Que con las reformas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, se pretende establecer una Fiscalía Especializada en Asuntos Electorales, con características diferentes a una agencia del Ministerio Público respecto al nombramiento de su titular, con lo que se busca dotar de imparcialidad su integración.


Que con el dictamen y acuerdo impugnados, no se contravienen los principios rectores de la función ministerial, sino que se garantiza el adecuado funcionamiento de la Fiscalía contra D.E., al constituirla como un órgano dotado de imparcialidad y autonomía técnica y operativa, con el nivel jerárquico de subprocurador, teniendo entre sus facultades las de proponer a los agentes del Ministerio Público y el personal que se requiera para el cumplimiento de sus obligaciones.


f) Que para la creación de la Fiscalía contra D.E. se consideró la reciente reforma al Código Penal para el Estado de Nayarit, en la que se crearon nuevas figuras punitivas en materia electoral, lo que dará pauta a que exista una mayor incidencia delictiva en esa materia.


Que si bien es cierto existe un acuerdo de colaboración celebrado por la Procuraduría General de la República, dando intervención a la Fiscalía Especializada para la Atención de D.E., con la Procuraduría General de Justicia en el Distrito Federal y las de los Estados, para facilitar la atención de los asuntos que se originen con motivo de denuncias formuladas respecto de la comisión de delitos electorales, así como que el procurador del Estado emitió un acuerdo para la creación de agencias del Ministerio Público especializadas en delitos electorales; son esos actos los que consideró el Poder Legislativo para dar forma legal a una situación que requiere regulación, con lo que se cumple con los principios de fundamentación y motivación.


g) Que con la creación de la Fiscalía contra D.E., no se rompe la unicidad que debe tener el Ministerio Público, en atención a que aquélla depende y se encuentra situada dentro de la estructura administrativa de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, por lo que no se violan los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.


h) Que la designación del titular de la Fiscalía contra D.E. no tiene por objeto instaurar una fiscalía dependiente del Congreso del Estado, ni pretende lesionar las características y principios que rigen el funcionamiento de la institución ministerial en el Estado, sino que lo que se persigue es garantizar su imparcialidad y evitar que la actuación del titular de la citada fiscalía y su personal responda a intereses políticos.


Que, por tanto, la no intervención del gobernador o, en su caso, del procurador, en la designación del fiscal contra delitos electorales, no puede traducirse en una invasión a su esfera de competencia por parte del órgano legislativo, en tanto que la actuación de éste, se limita a otorgar el nombramiento y no a regular el sistema administrativo del Poder Ejecutivo.


i) Que por lo que hace al concepto de invalidez consistente en que el Congreso del Estado invade la competencia del Poder Ejecutivo Local, al ser de su facultad exclusiva nombrar libremente a los titulares de las dependencias de la administración pública estatal, es infundado, puesto que debido al sistema de división de poderes flexible, imperante en nuestro país, existe la posibilidad de que algunos nombramientos de servidores públicos se encomienden a otras autoridades distintas del gobernador, tal como lo prevé el artículo 69, fracción XXII, de la Constitución del Estado, lo que no incide en la esfera de competencia del titular del Poder Ejecutivo para regular y ministrar los rubros de la administración gubernamental a su cargo.


j) Que el Congreso Estatal en ejercicio de sus facultades, ha pugnado por dotar de mayor legitimación a las instituciones cuyo campo de actuación tiene que ver con la materia electoral, para contribuir con ello a eliminar el intervencionismo del gobierno en las decisiones ciudadanas y consolidar el Estado democrático, por ello creó la figura del fiscal y en cumplimiento a la ley procedió a su designación conforme al procedimiento establecido en normas vigentes en el Estado, sin que una vez nombrado el fiscal, mantenga alguna relación de dependencia o subordinación al Poder Legislativo.


k) Que es infundado el concepto de invalidez consistente en que se vulneró el artículo 47, fracción V, de la Constitución Local, al no justificarse ni motivarse la creación de la fiscalía de referencia, ya que en el presupuesto de egresos de la entidad para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, se previó una partida presupuestaria para que la Fiscalía contra D.E. ejerza sus funciones, partida que se encuentra prevista dentro del rubro asignado a la Procuraduría General de Justicia del Estado, la cual está siendo ejercida por la citada fiscalía.


OCTAVO. El procurador general de la República al formular su opinión, manifestó en lo toral:


a) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Federal.


b) Que la parte actora cuenta con legitimación para promover la presente controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 61 de la Constitución de Nayarit.


c) Que en el caso se impugnó el Decreto 8592 con motivo de su publicación, la cual se realizó el día cuatro de diciembre de dos mil cuatro, por lo que el plazo para su impugnación inició el día seis del mismo mes y año y feneció el dos de febrero del dos mil cinco, y el escrito de demanda de controversia constitucional fue presentado en la Oficina de Correos de Tepic, Nayarit, el treinta y uno de enero de dos mil cinco, por tanto, ésta fue interpuesta oportunamente. Asimismo, en cuanto a la impugnación que se hace del Acuerdo 127 por el que se ratifican las reformas y adiciones del decreto mencionado, el plazo inició el dos de diciembre de dos mil cuatro feneciendo el treinta y uno de enero de dos mil cinco y la demanda se presentó el día de su vencimiento, por lo que respecto a éste también es oportuna su interposición.


d) Que no se surte la causal de improcedencia que hace valer el Congreso del Estado de Nayarit, consistente en que los actos cuya invalidez se demanda no afectan ninguna de las facultades conferidas constitucionalmente al Poder Ejecutivo, en atención a que la afectación o no de las facultades de la parte actora será materia del estudio de fondo de la controversia constitucional, y al efecto cita la tesis jurisprudencial P./J. 92/99, cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."


e) Que es infundada la violación aducida por el Poder Ejecutivo de Nayarit al precepto 14 de la Constitución Federal, pues tratándose del procedimiento legislativo, existen violaciones de carácter formal que pueden trascender de manera fundamental a la resolución emitida por el Congreso, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad, pero hay otros casos en los que la falta de apego a alguna de las disposiciones que rigen dicho proceso no trasciende al contenido mismo de la ley, decreto o acuerdo y, por ende, no afecta su validez.


Que aun considerando que en el caso concreto el Congreso Local no haya invitado al gobernador del Estado a la sesión en la que discutió las observaciones formuladas al Decreto 8592 por el que se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, dicha omisión no representa una violación formal que trascienda de manera fundamental al sentido del acto impugnado.


f) Que es infundado el argumento del actor por el que aduce que el acuerdo impugnado no es claro, exhaustivo ni congruente, respecto de las observaciones formuladas por el gobernador del Estado, pues de la lectura del mismo se desprende que el Congreso del Estado sí dio contestación a cada una de ellas.


g) Que son fundados los argumentos de la parte actora en relación con que el Poder Legislativo de Nayarit invade su esfera de atribuciones rompiendo con el principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal, toda vez que la Fiscalía contra D.E. forma parte de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo Local, de tal suerte que el nombramiento de su titular y de los demás servidores públicos que la integran, compete al ámbito del citado poder; y no obstante ello, en el procedimiento para la designación del fiscal contra delitos electorales, no se le da ningún tipo de intervención al Poder Ejecutivo del Estado.


Que, por tanto, la actuación del Legislativo de Nayarit representa una intromisión en la esfera de atribuciones del Ejecutivo de la entidad, pues la designación del titular de la Fiscalía contra D.E., no es una cuestión que le sea propia.


h) Que toda vez que la Constitución del Estado de Nayarit no le concede al Poder Legislativo la facultad expresa de nombrar a ningún servidor público dentro de la estructura del Poder Ejecutivo de la entidad, sino que únicamente colabora con éste en el nombramiento del procurador general de Justicia, se concluye que el poder demandado, vulnera el principio de legalidad previsto por el artículo 16 de la Constitución Federal.


Que además, la facultad de nombrar al titular de la Fiscalía contra D.E., no puede considerarse implícita, pues en ningún modo resulta necesaria para realizar las funciones que le han sido encomendadas al Congreso Local.


Que lo anterior es así, puesto que si bien el artículo 69, fracción XII, de la Constitución Local, establece que el gobernador del Estado podrá nombrar a los servidores públicos cuya designación no esté encomendada a "otras autoridades", debe entenderse que éstas se encuentran dentro del ámbito del propio Ejecutivo, puesto que el Legislativo no tiene atribuciones para nombrar a ningún servidor público dentro de la estructura del poder actor.


i) Que el decreto impugnado carece del requisito de fundamentación, toda vez que el mismo debe entenderse satisfecho cuando el Congreso que expide la ley está constitucionalmente facultado para ello y se ciñe al texto de la Constitución Local, sin que sea dable que a través de una ley se arrogue una atribución que le compete a otro poder de la entidad.


j) Que el decreto combatido carece de motivación, en razón de que la legislatura no puede invocar causa o motivo que justifique que con la emisión de una ley pueda realizar un acto que es competencia de otro órgano del Estado, por lo que resulta fundado el argumento consistente en que se vulneran los artículos 16 y 116 de la Constitución Federal y, por tanto, debe declararse la invalidez del Decreto 8592 impugnado.


NOVENO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese mismo ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nayarit.


SEGUNDO. Procede analizar si la demanda fue promovida oportunamente.


En la presente controversia constitucional se impugna el Decreto 8592, por el que se reformó y adicionó la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, la que cuenta con los atributos de generalidad y abstracción propios de las normas de carácter general, así como el Acuerdo 127, por el que se resuelven las observaciones presentadas por el gobernador en relación con el Decreto 8592, el que al referirse a una situación particular y concreta y no contar con los atributos referidos, se trata de un acto.


Atento a lo anterior, en el caso debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la promoción de controversias constitucionales tratándose de actos y de normas generales, el cual señala:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Ahora bien, de las constancias de autos se advierte que la demanda se remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del Servicio Postal Mexicano, por lo que, para estar en aptitud de determinar si fue promovida oportunamente o no, deberá estarse también a lo previsto en el artículo 8o. de la aludida ley reglamentaria, al tenor del cual este Alto Tribunal ha sostenido el criterio contenido en la tesis jurisprudencial P./J. 17/2002, visible en la página ochocientos noventa y ocho, Tomo XV, abril de dos mil dos, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indica:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia."


En el caso, el depósito de la demanda se efectuó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo, como se advierte de los sellos estampados en el sobre que obra a fojas ciento seis del expediente, por lo que se cumple el primero de los requisitos que exige la ley reglamentaria de la materia.


Asimismo, de los sellos referidos se observa que el depósito se realizó en la Administración de Correos de la ciudad de Tepic, Estado de Nayarit, lugar de residencia de la parte actora, por lo que de igual forma se cumple con el segundo requisito a que alude el artículo 8o. de la ley reglamentaria en cita.


Resta ahora determinar si el depósito se hizo dentro del plazo legal previsto por el artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria, para lo cual se deberá tener en cuenta lo siguiente:


En primer lugar, tratándose del Decreto 8592, por el que se reformó y adicionó la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, del oficio de demanda se aprecia que la parte actora lo impugna con motivo de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad, efectuada el cuatro de diciembre de dos mil cuatro, como consta en el ejemplar de dicho medio informativo que obra a fojas noventa y dos y noventa y tres de autos.


Por consiguiente, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del lunes seis de diciembre de dos mil cuatro al miércoles dos de febrero de dos mil cinco, descontando de dicho cómputo los sábados once de diciembre de dos mil cuatro, ocho, quince, veintidós y veintinueve de enero de dos mil cinco, así como los domingos doce de diciembre de dos mil cuatro, nueve, dieciséis, veintitrés y treinta de enero de dos mil cinco, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; además del periodo comprendido entre el dieciséis de diciembre de dos mil cuatro y el dos de enero de dos mil cinco, por corresponder al receso del segundo periodo de sesiones de este Alto Tribunal, en términos del artículo 3o. de la invocada ley orgánica, así como el miércoles cinco de enero de este último año, en que por acuerdo del presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se determinó suspender las labores en este órgano jurisdiccional.


En consecuencia, si la demanda se depositó en la Administración de Correos de la ciudad de Tepic, Estado de Nayarit, el treinta y uno de enero de dos mil cinco, como consta en los sellos estampados en el sobre referido, deviene inconcuso que por lo que hace a la norma general controvertida, fue promovida oportunamente.


En segundo lugar, en lo referente al Acuerdo 127, por el que "Se resuelve las observaciones presentadas por el titular del Poder Ejecutivo del Estado al Decreto 8592 que contiene reformas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia", la parte actora se ostenta sabedora del mismo el primero de diciembre de dos mil cuatro, como consta en su manifestación en el sentido de "... Aclaro también que el día 1o. de diciembre de 2004, este Poder Ejecutivo recibió el oficio número CE/MD/405/04, con el que los CC. Diputados M.N.R., E.M.P. y J.M.M.P., integrantes de la Mesa Directiva del H. Congreso del Estado, adjuntaron dictamen legislativo, con proyecto de acuerdo, así como el Acuerdo Número 127, aprobado el 30 de noviembre de 2004, que desecha las observaciones que formulé y a la vez ratifica las reformas y adiciones contenidas en el decreto que se controvierte ...", sin que exista en autos constancia alguna que desvirtúe lo anterior.


Por tal virtud, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del jueves dos de diciembre de dos mil cuatro al lunes treinta y uno de enero de dos mil cinco, debiendo descontar de dicho cómputo los sábados cuatro y once de diciembre de dos mil cuatro, ocho, quince, veintidós y veintinueve de enero de dos mil cinco, así como los domingos cinco y doce de diciembre del primer año citado, nueve, dieciséis, veintitrés y treinta de enero de dos mil cinco; además del periodo comprendido entre el dieciséis de diciembre de dos mil cuatro y el dos de enero de dos mil cinco, así como el miércoles cinco de este último mes y año, por las razones precisadas en párrafos precedentes.


Consecuentemente, si la demanda se depositó el treinta y uno de enero de dos mil cinco, resulta que también por lo que al acto impugnado se refiere fue presentada oportunamente.


TERCERO. Acto continuo, procede examinar la legitimación de las partes.


Respecto de la legitimación activa, debe precisarse que promovió la presente controversia constitucional A.E.D., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado de Nayarit, como lo acreditó con la documental que obra a fojas treinta y dos del expediente, de la que se advierte que se le declaró electo como tal para el periodo comprendido entre el diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve y el dieciocho de septiembre de dos mil cinco, que se encuentra facultado para promover el presente medio de control constitucional en representación del Poder Ejecutivo Estatal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución Local y que dicho poder cuenta con legitimación activa en este asunto, por ser uno de los órganos enunciados en la fracción I del artículo 105 constitucional.


En cuanto a la legitimación pasiva, debe señalarse que compareció C.M.C.M., como presidente de la Comisión de Gobierno Legislativo del Congreso del Estado de Nayarit, según lo acreditó con las documentales que obran a fojas diez y once del tomo de pruebas de este expediente, de las que se observa que fue designado con dicho carácter el veinticinco de enero de dos mil cinco, que cuenta con la representación legal del Poder Legislativo Estatal, en términos del numeral 42, tercer párrafo, de la Ley Orgánica que rige a ese poder y que éste tiene legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, por ser el que emitió la norma y el acto impugnados.


CUARTO. Enseguida se analizarán las restantes causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento invocados por las partes, o bien, los que de oficio se adviertan.


El Poder Legislativo del Estado de Nayarit señala, en esencia, que el acto impugnado no afecta ninguna de las atribuciones conferidas al Gobernador Constitucional del Estado, ni tampoco incide en su facultad para decidir sobre el funcionamiento de la administración gubernamental en esa entidad, por lo que no existe materia en la presente controversia, ya que no se actualiza ningún agravio o perjuicio en contra de aquél, al no vulnerarse su esfera competencial.


Procede desestimar los argumentos precisados, en virtud de que el determinar si la norma impugnada incide o no en alguna facultad del Poder Ejecutivo Estatal y, por ende, si vulnera o no su esfera competencial, constituye una cuestión propia del análisis de fondo del asunto, a la luz de los conceptos de invalidez planteados y, por tanto, no puede ser materia de la procedencia o improcedencia de la acción; además de que como lo ha sostenido este Alto Tribunal en reiteradas ocasiones, la normatividad constitucional tiende a preservar no sólo la esfera competencial de los sujetos previstos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, sino también el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de aquéllos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia N.F., por lo que tales cuestiones también son objeto de estudio en este medio de control constitucional.


Sirven de apoyo al efecto las tesis jurisprudenciales P./J. 92/99 y P./J. 112/2001, publicadas en la páginas setecientos diez, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve y ochocientos ochenta y uno, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indican, respectivamente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación."


No existiendo alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento que aleguen las partes, ni alguno que de oficio se advierta, se procede al estudio de fondo del asunto.


QUINTO. En los conceptos de invalidez se adujo en síntesis:


a) Que el Congreso del Estado de Nayarit al emitir el Decreto 8592 mediante el cual se reforman los artículos 16, 19 y se adiciona el 16 bis de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, así como con la emisión del Acuerdo 127 con el que se ratifican esas reformas y adiciones, infringió los artículos 14, 16, 41 y 116 de la Constitución Federal; 22, 23, 47, fracción V, 50, 55, 69, fracciones IX y XII, 72, 93, 96 y 100 de la Constitución Política Local; 1o., 9o., 13, 15, 22, 23 y 41, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; 6o. del Reglamento Interior de la Procuraduría General de Justicia; 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; y 145 del Reglamento Interior del Congreso, todos del Estado de Nayarit.


b) Que el Decreto 8592 impugnado, fue devuelto al Poder Legislativo con observaciones formuladas por el Ejecutivo; no obstante, mediante oficio de treinta de noviembre de dos mil cuatro, le fue enviado el oficio CE/MD/405/04 del que se desprende que las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia y Derechos Humanos del Congreso del Estado formularon dictamen y proyecto de acuerdo que declara improcedentes las referidas observaciones y ratifica las reformas y adiciones contenidas en el citado decreto, sin que dicha deliberación conste en los documentos anexos al oficio de mérito.


Que además, el Poder Legislativo Estatal omitió darle intervención al gobernador en la sesión de la legislatura en que tuvo lugar la discusión del Decreto 8592 y las observaciones formuladas al mismo, con lo que el Congreso dejó de aplicar lo dispuesto por los artículos 50, 55, 69, fracción IX, de la Constitución Política; 99 y 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124 y 145 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, todas del Estado de Nayarit, lo que constituye un incumplimiento a las formalidades y trámites del procedimiento legislativo, dejando en estado de indefensión al poder actor, así como una violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.


c) Que el Poder Legislativo mediante Acuerdo 127, desechó por improcedentes las observaciones formuladas por el Ejecutivo al Decreto 8592, ratificando las reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado; sin embargo, el citado acuerdo no es congruente respecto de las observaciones formuladas, ya que algunas de ellas no fueron resueltas y el resto son insuficientemente contestadas, ya que se incluyen aspectos que no fueron parte de dichas observaciones, con lo que se incumplieron las formalidades y trámites del proceso legislativo establecido por los artículos 50 y 55 de la Constitución Local, 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, 142, 143 y 145 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, lo que se traduce en una violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica consignados en los artículos 14 y 16 constitucionales.


d) Que una de las características esenciales del Ministerio Público es su unidad, y dada la naturaleza de la función a desempeñar por el fiscal contra delitos electorales, sigue siendo una especie del Ministerio Público, que forma parte de la estructura de la Procuraduría General de Justicia y, por ende, de la organización administrativa del Poder Ejecutivo, por lo que su designación no puede recaer en otro poder.


e) Que la reforma a los artículos 16, 16 bis y 19 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, resulta innecesaria, puesto que de conformidad con los artículos 16, último párrafo y 20 de la citada ley orgánica, y 6o. del reglamento interior de dicha dependencia, se encuentra prevista como facultad del procurador, la creación de agencias del Ministerio Público especializadas en la investigación de los hechos que se consideren delitos, entre los cuales se encuentran los correspondientes al derecho electoral.


Que de acuerdo con las estadísticas que obran en poder de la Procuraduría del Estado, las conductas ilícitas cometidas en los últimos procesos electorales fueron mínimas, por lo que la creación de una estructura como la fiscalía de referencia genera una injustificada erogación de recursos públicos en perjuicio de los programas y acciones que la administración pública estatal está obligada a realizar, y que con la estructura existente se ha dado la debida atención a ese tipo de ilícitos; tan es así, que el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y nueve se signó un acuerdo de colaboración con la Procuraduría General de la República, con la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y de las demás entidades federativas, con la intervención de la Fiscalía Especializada para la Atención de D.E.; que asimismo, para el proceso electoral de dos mil dos, el procurador general de Justicia de la entidad creó Fiscalías Especializadas en D.E., con lo que se ha dado debida atención a las pocas denuncias presentadas en esa materia.


f) Que las adiciones y reformas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, vulneran los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal, puesto que el Poder Legislativo Local invade la competencia del Poder Ejecutivo, en virtud de que la facultad para nombrar a los agentes del Ministerio Público se encuentra conferida al procurador del Estado por mandato de la Constitución Local.


Que la designación del fiscal especial contra delitos electorales no puede quedar a cargo de otro poder como el Legislativo o el Judicial, ya que con ello se trastocan los principios de autonomía y división de poderes en detrimento del Poder Ejecutivo del Estado.


g) Que de acuerdo con el artículo 69, fracción XII, de la Constitución del Estado, corresponde al gobernador de la entidad la facultad de nombrar libremente a los titulares de las dependencias señaladas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y a los demás servidores públicos cuyo nombramiento no esté encomendado a otras autoridades.


Que en todo caso será el procurador general de Justicia del Estado quien previo acuerdo con el gobernador deberá nombrar al fiscal contra delitos electorales, puesto que es el procurador quien nombra al subprocurador con acuerdo del titular del Ejecutivo y el que designa a todos los agentes del Ministerio Público de conformidad con los artículos 72, 93, 96 y 100 de la Constitución Local; 1o., 9o., 13, 15, 22, 23, 30 y 41, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; 16, párrafo primero y 17 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, todas del Estado de Nayarit.


Que, en consecuencia, el Poder Legislativo de la entidad a través del decreto y acuerdo impugnados se arroga una facultad que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo, por lo que vulneró los principios de legalidad, seguridad jurídica, autonomía y división de poderes, infringiendo lo dispuesto por los preceptos 22 y 23 de la Constitución de la entidad, así como los artículos 14, 16, 41 y 116 de la N.F..


h) Que de acuerdo con los artículos 123 de la Constitución Local y 53 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, todos los servidores públicos tienen la obligación de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de su cargo o comisión, por lo que el Poder Legislativo demandado no justifica ni motiva la creación y designación del fiscal contra delitos electorales, con lo que se vulnera el artículo 47, fracción V, de la Constitución Local y, en consecuencia, los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.


Ahora bien, para efectos de realizar el presente estudio, toda vez que se impugnan dos actos, consistentes en el Decreto 8592 por el que se reforman los artículos 16 y 19, y se adiciona el 16 bis de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, así como el Acuerdo 127 por el cual se desechan las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit al decreto antes referido, en virtud de que respecto del citado acuerdo (que forma parte del procedimiento que culminó con la emisión del citado decreto), únicamente se hacen valer violaciones de forma consistentes en la falta de invitación formulada al citado funcionario a la sesión en la cual se aprobó el acuerdo de referencia, así como que los argumentos con los cuales se desecharon las observaciones formuladas no son claros, precisos, exhaustivos ni congruentes, este Alto Tribunal estima que dada la naturaleza de este medio de control constitucional, debe privilegiarse el análisis de los conceptos de invalidez referidos al fondo del asunto, es decir, los referidos al Decreto 8592, y sólo en caso de que éstos resultaran infundados, se procederá al análisis de las violaciones procedimentales aducidas en relación con el Acuerdo 127, así como las que se hacen valer respecto del citado decreto.


Lo anterior atiende a que conforme al artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia, las resoluciones que dicte esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de controversias constitucionales que declaren inválidas las normas generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, cuando hubieren sido aprobadas por una mayoría de por lo menos ocho votos, tendrán efectos generales, es decir, cuando este Tribunal Pleno en los términos apuntados declare la invalidez de una norma general, el efecto de dicha resolución será la anulación total de la misma y, por ende, dejará de tener existencia jurídica.


Al respecto, el citado precepto constitucional, en lo que interesa, establece:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:


"...


"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;


"...


"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"...


"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.


"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos."


El artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia señala:


"Artículo 42. Siempre que las controversias constitucionales versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.


"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.


"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


De los preceptos citados se desprende que cuando, como en el caso, se presente una controversia entre dos poderes de un mismo Estado, por la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, las sentencias tendrán efectos generales cuando hayan sido aprobadas por una mayoría de por lo menos ocho votos.


En relación con lo señalado, cobra relevancia que al analizar los aspectos de fondo en cuanto a la invalidez de las normas expresamente impugnadas, tendrá como efecto que este Alto Tribunal realice un control y fije los criterios que deberán imperar sobre las normas respectivas, porque de declarar fundados los aspectos procedimentales, si bien tendría como efecto invalidar la norma, una vez que dichos vicios fueran subsanados por el legislador, dicha norma seguiría subsistiendo con sus probables vicios de inconstitucionalidad.


En ese tenor, se procede al estudio de los conceptos de invalidez respecto del Decreto 8592, tendentes a acreditar que resulta innecesaria la creación de la Fiscalía contra D.E., ya que de acuerdo con los artículos 16, último párrafo y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, y 6o. del reglamento interior de la propia dependencia, el procurador tiene la facultad de crear agencias del Ministerio Público especializadas, en cualquier área del derecho, entre la que se encuentra la materia electoral, aunado a que las conductas ilícitas observadas en los últimos procesos electorales fueron mínimas, por lo que la citada norma carece de justificación y motivación.


Que además, ya se cuenta con la estructura necesaria para atender tales delitos, puesto que el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y nueve se signó por conducto de la Procuraduría del Estado, un acuerdo de colaboración con la Procuraduría General de la República, así como con las Procuradurías Generales de Justicia del Distrito Federal y de las demás entidades federativas con la intervención de la Fiscalía Especializada para la Atención de los D.E.; y que para el proceso electoral de dos mil dos, el procurador de la entidad emitió un acuerdo administrativo para la creación de agencias del Ministerio Público especializadas en delitos electorales, por lo que al no estar justificada y motivada la creación de dicha dependencia se contraviene el artículo 47, fracción V, de la Constitución del Estado y, en consecuencia, los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.


Los dispositivos constitucionales que se estiman infringidos, en lo que a este asunto interesa, son del tenor siguiente:


"Artículo 14. ...


"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ..."


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."


Los citados preceptos consagran la garantía de legalidad consistente en que la autoridad sólo puede hacer aquello que expresamente le está permitido y que sus actos deben estar debidamente fundados y motivados.


Por su parte, el artículo 47, fracción V, de la Constitución Local, que el actor aduce se contraviene, es del tenor siguiente:


"Artículo 47. Son atribuciones de la legislatura:


"...


"V.C. y suprimir empleos públicos en el Estado, con excepción de los municipales, y señalar, aumentar o disminuir las respectivas remuneraciones según sus necesidades. Para este efecto, la legislatura ordenará, al aprobar el presupuesto de egresos, publicar la retribución integral que corresponda a los empleos públicos establecidos por la ley.


"En todo caso, las ampliaciones y disminuciones de empleos públicos que dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, sean autorizadas por el Congreso, deberán ser motivadas en el dictamen respectivo. ... "


Este artículo dispone que la Legislatura del Estado tiene entre sus atribuciones las de crear y suprimir empleos públicos, y que cuando las ampliaciones o disminuciones se encuentren dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, deberán ser motivadas en el dictamen respectivo.


Ahora bien, tratándose de leyes esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente que los requisitos de fundamentación y motivación se cumplen cuando la norma provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), que se refieran a relaciones sociales que requieran ser reguladas (motivación) y que se hayan seguido las formalidades necesarias para ello (motivación).


Sirven de apoyo a lo anterior las tesis que a continuación se citan:


Tesis P. C/97, del Pleno, visible a páginas ciento sesenta y dos del Tomo V, junio de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


"PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO. La Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (A. 1988, Primera Parte, página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley forma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto promulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Federal o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales, ya que tal cita y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere tratándose de actos legislativos."


Tesis de Pleno, visible a páginas cien, Volúmenes 193-198, Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación.


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental."


Tesis de la Segunda Sala, visible a páginas ochenta y nueve, Volúmenes 187-192, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación.


"LEYES Y REGLAMENTOS, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE. La fundamentación y motivación de las leyes y, por extensión, de los reglamentos, no puede entenderse en los mismos términos que la de otros actos de autoridad, puesto que para que aquéllas se consideren fundadas y motivadas basta que la actuación de la autoridad que expide la ley o reglamento se ajuste a la Constitución respectiva en cuanto a sus facultades y competencia."


Tesis de Pleno, visible a página doscientos treinta y nueve de los Volúmenes 181-186, Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación.


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."


En el caso, el poder actor estima que el Decreto 8592 no se encuentra debidamente justificado y motivado, tal como lo establece el artículo 47, fracción V, de la Constitución del Estado de Nayarit, por lo que únicamente se analizará el requisito aducido en esos términos.


Así, en relación con la motivación, entendida como la convicción del órgano legislativo y la argumentación razonable de la necesidad de regulación de una situación fáctica, cabe hacer referencia a la exposición de motivos realizada respecto de la "iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit y a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit", que en lo relativo a la creación de la Fiscalía Especializada para la Atención de D.E., señala lo siguiente (fojas 75 a 77 del tomo de pruebas):


"En el marco de legalidad, la Procuraduría General de Justicia del Estado, tiene entre sus responsabilidades la de investigar los delitos previstos en el Código Penal del Estado, entre los que se incluyen los de naturaleza electoral con la finalidad no sólo de perseguirlos, si no también de prevenirlos. Vela así por la efectividad del voto y fortalece la cultura cívica política de los mexicanos.


"Esta tarea de procuración de justicia en materia electoral exige una constante revisión y actualización de los preceptos que salvaguardan los distintos bienes jurídicos relacionados con los procesos electorales que sustentan nuestra vida democrática. En este sentido y derivado de la experiencia en los procesos electorales pasados, se ha podido determinar la necesidad de contar con un organismo dentro de la Procuraduría General de Justicia del Estado que sea el encargado de prevenir e investigar los delitos en materia electoral con plena autonomía, debido a que algunos de los tipos penales que lo conforman contienen elementos que en ocasiones han originado que algunas de las conductas que se investigan, a pesar de que contravienen el orden jurídico, no lleguen a sancionarse.


"En la experiencia de los últimos procesos electorales a nivel estatal, se han apreciado una diversidad de eventos que la legislación no tenía contemplados, y si bien nadie puede negar los avances de la democratización, se ha generado la necesidad de fortalecer las atribuciones de nuestras instituciones para reaccionar en contra de aquellas personas que lesionan la correcta función pública electoral.


"Ante tal coyuntura, la sociedad y el Estado requieren de la implementación de medidas tendientes a consolidar las instituciones y procedimientos relacionados con las distintas tareas que exige un sistema democrático, tales como incrementar los niveles de legitimidad de las instituciones políticas y propiciar un adecuado balance entre las estructuras representativas y la necesidad y demanda de una mayor participación ciudadana. Sin lugar a dudas, un mecanismo que permitirá efectuar estas tareas, lo es un organismo público que evite mediante la prevención y aplicación de acciones, cualquier desviación o acto que atente contra el sistema democrático, porque lesiona a la organización social y a sus formas de convivencia.


"En ese sentido, la presente iniciativa está dirigida a crear un ente público que cumpla con esta función tan primordial para el Estado. Para ello es necesario crear la Fiscalía Especializada para la Atención de los D.E., atendiendo a ese efecto, los razonamientos jurídicos y parámetros administrativos que dieron origen y nacimiento a la Fiscalía Especializada para la Atención de los D.E. de la Procuraduría General de la República.


"Con la creación de esta fiscalía, la que dependería de la Procuraduría General de Justicia del Estado, se busca privilegiar la investigación de los delitos electorales, por lo que la labor de esta fiscalía se enfocará de manera privilegiada a la ciudadanía, a la participación electoral y a la vigilancia de los derechos ciudadanos. Lo anterior no sólo dará certidumbre en los procesos electorales, sino también se consolida y fortalece la cultura de la legalidad en los comicios electorales.


"El objetivo principal de la Fiscalía Especializada para la Atención de D.E., es determinar qué conductas u omisiones realizadas por ciudadanos, servidores públicos o funcionarios electorales o de partidos, pueden constituir delitos precisamente electorales."


Del texto citado se advierte que el legislador local consideró que la procuración de justicia en materia electoral es prioritaria ante la trascendencia que tienen dichos procesos en el desarrollo democrático, puesto que constituyen una fuente de legitimación de los órganos del Estado, por tanto, con la creación de la Fiscalía contra D.E. se pretendió privilegiar la participación de la ciudadanía a través de las elecciones, con un órgano especializado a fin de que aplique las medidas correctivas respecto de las conductas que atenten contra el sistema democrático.


En virtud de lo anterior, se llega a la conclusión que contrario a lo señalado por el poder actor, el Decreto 8592 impugnado, se encuentra debidamente motivado, por lo que cumple con los principios establecidos por los artículos 14 y 16 constitucionales.


SEXTO. Por otra parte, aduce el poder actor que con la emisión del decreto impugnado se produce la violación de los artículos 41 y 116 constitucionales, consistente en la invasión a la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo por el Poder Legislativo, ambos del Estado de Nayarit, al arrogarse este último la atribución de nombrar al fiscal contra delitos electorales, el cual se encuentra dentro de la esfera del citado Poder Ejecutivo.


Al respecto, cabe citar el artículo 116 constitucional, que es el que prevé lo relativo a la división de poderes en el ámbito estatal y en lo que interesa es del tenor siguiente:


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ... "


El artículo transcrito consagra el principio de división de poderes, en virtud del cual el poder público de los Estados se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sin que puedan reunirse dos o más de ellos en una sola persona.


El principio de división de poderes contemplado en el artículo 116 de la Constitución Federal, para los Estados, tiene como fin limitar y equilibrar el poder público a efecto de impedir que un poder se coloque por encima de otro y evitar que un individuo o corporación sea el depositario de dos o más poderes.


En la Constitución Federal, al igual que en las Constituciones Locales, se establecen de manera genérica las funciones que corresponden a cada uno de los tres poderes, con el fin de distribuir el ejercicio del poder público y, al mismo tiempo, controlarlo.


En relación con el principio de división de poderes, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el mismo puede ser vulnerado en diversos grados, por lo que la autonomía de los poderes públicos implica respecto de los otros, la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación.


Sirve de sustento a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal visible a fojas mil ciento veintidós del Tomo XX, septiembre de 2004, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior."


Ahora bien, aunque las normas constitucionales establecen los supuestos de que a cada poder le son otorgadas todas las atribuciones necesarias para ejercer sus funciones, ello no significa que la distribución de aquéllas sigan necesariamente un patrón rígido que únicamente atienda a la lógica formal de cada poder, pues aunque esto opera en términos generales, existen excepciones y temperancias que permiten la interrelación de los poderes, sin embargo ello debe siempre llevarse a cabo dentro del marco que la Constitución establece.


De acuerdo con ello, si bien la autonomía de los poderes públicos implica, en general, la no intromisión o dependencia de un poder respecto de otro, la propia Constitución impone particularidades que tienen por objeto, bien la colaboración de poderes para la realización de algunos actos, o bien, el control de ciertos actos de un poder por parte de otro.


Así, esta colaboración de poderes, en especial tratándose de la función legislativa, que es la que a través de normas de carácter general establece la flexibilidad del principio de división de poderes, tiene su límite, el cual se traduce en que esa participación no puede llegar al extremo de que un poder público interfiera de manera preponderante o decisiva en el funcionamiento o decisión del poder con el cual colabora, puesto que la decisión de los poderes colaboradores no puede imperar sobre la decisión del poder con el cual colaboran, ya que con ello se violentaría el principio de división de poderes consagrado por el artículo 116 de la Constitución Federal, para el ámbito local.


Por su parte, los artículos impugnados de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit establecen:


"Artículo 16. El procurador general de Justicia es el titular de la dependencia y ejercerá autoridad jerárquica sobre todo el personal del Ministerio Público.


"La procuraduría, para el ejercicio de las atribuciones y funciones que le corresponden, contará con la siguiente estructura orgánica:


"I. Un procurador general de Justicia;


"II. Un fiscal contra D.E.;


"III. Un director de Averiguaciones Previas;


"IV. Un director de Control de Procesos;


"V. Un director de la Policía Judicial;


"VI. Un director de Servicios Periciales Criminalísticos;


"VII. Un director de Prevención del Delito, Participación Ciudadana y Difusión;


"VIII. Un director de Asesoría Jurídica, Profesionalización y Capacitación;


"IX. Un contralor interno;


"X. Un coordinador de Protección en Materia de Derechos Humanos y Atención a Víctimas u Ofendidos del Delito;


"XI. Un coordinador de Administración; y


"XII. Los subdirectores, coordinadores, visitadores, supervisores, agentes del Ministerio Público, jefes de departamento, peritos y personal de apoyo administrativo que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones.


"De esta conformidad con las necesidades del servicio, el procurador podrá establecer las agencias del Ministerio Público que se requieran, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal."


"Artículo 16 bis. La Fiscalía contra D.E. del Estado, actuará con independencia, imparcialidad y autonomía técnica y operativa; su titular será designado por el honorable Congreso del Estado, en términos de los artículos 112, y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.


"El fiscal tendrá el nivel de subprocurador y propondrá a los agentes del Ministerio Público y demás personal administrativo necesario para que lo auxilie en el ejercicio de sus funciones."


"Artículo 19. El fiscal contra delitos electorales y el subprocurador general deberán reunir los mismos requisitos exigidos para ser procurador, salvo el de ejercicio profesional que podrá ser de cuando menos cinco años y tener treinta años de edad cumplidos el día de su nombramiento.


"Quien haya ocupado cargos de dirigencia partidista o haya sido candidato a un puesto de elección popular en los últimos cuatro años previos al día de la designación, no podrá ser fiscal contra delitos electorales.


"El subprocurador general suplirá al procurador en sus funciones durante sus ausencias temporales, conforme lo determine el reglamento y será nombrado por éste con acuerdo del titular del Ejecutivo.


"Los demás servidores públicos a que se refiere el artículo 16 de esta ley, serán nombrados y removidos directamente por el procurador, a excepción del fiscal contra delitos electorales, quien será nombrado por el Congreso del Estado, en los términos previstos por los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit; y podrá ser removido sólo en los términos del título octavo de la Constitución Local; a los servidores públicos que dependan administrativamente de la fiscalía se les nombrará y removerá a propuesta de su titular.


"El procurador podrá delegar una o varias de sus facultades, salvo aquellas que por las disposiciones aplicables, tengan carácter de indelegables."


Vistos los preceptos transcritos, debe precisarse que si bien en el apartado correspondiente de su demanda el actor señaló como norma impugnada lo siguiente: "... lo hago consistir en el Decreto Legislativo Número 8592, que contiene reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, publicado en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado de Nayarit, el día 4 de diciembre de 2004, así como en el Acuerdo Número 127, publicado en la misma fecha", lo cierto es que de la lectura integral de los conceptos de invalidez se advierte que únicamente impugna dicho decreto en lo que se refiere a la creación y designación del fiscal contra delitos electorales por parte del Congreso Estatal; por lo que con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que obliga a este Alto Tribunal a examinar en su conjunto los razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, la presente resolución se ocupará del estudio de los dispositivos reproducidos únicamente en ese aspecto, sin hacer pronunciamiento alguno en torno a los demás supuestos normativos que contienen.


Como se observa de los artículos impugnados, con la citada reforma se creó la Fiscalía contra D.E., la cual fue incorporada dentro de la estructura de la Procuraduría General de Justicia del Estado, por lo que resulta necesario acudir a la legislación de la entidad a efecto de poder resolver si el hecho de que la designación del titular de la dependencia a que nos hemos referido se atribuya al Congreso del Estado, constituye una arrogación indebida de atribuciones y, por ende, una invasión a la esfera competencial del Poder Ejecutivo actor.


Respecto de las atribuciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la legislación de la entidad prevé:


Constitución Política del Estado de Nayarit.


"Artículo 47. Son atribuciones de la legislatura:


"...


"IX. Designar a los Magistrados numerarios y supernumerarios del Tribunal Superior de Justicia del Estado; y otorgar o negar su ratificación a la designación del procurador general de Justicia, que haga el gobernador en los términos de esta Constitución. ..."


"Artículo 69. Son facultades y obligaciones del gobernador:


"...


"XII. Nombrar y remover libremente a los titulares de las dependencias señaladas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y a los demás servidores públicos cuyo nombramiento no esté encomendado a otras autoridades.


"Designar, con ratificación del Congreso, al procurador general de Justicia. ..."


"Artículo 72. Para el despacho de los negocios oficiales del Poder Ejecutivo, la administración pública será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, la que distribuirá los asuntos del orden administrativo de las dependencias y organismos y definirá las bases para la creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo en su funcionamiento.


"Las leyes determinarán las relaciones entre el Ejecutivo Estatal y las entidades paraestatales, o entre éstas y las dependencias de la administración centralizada. Al efecto, se formará en la esfera administrativa, los reglamentos necesarios para la exacta observancia de las disposiciones legales."


Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit.


"Artículo 1o. La presente ley establece las bases para la organización y el funcionamiento de la administración pública estatal, centralizada y paraestatal.


"El despacho del gobernador del Estado, las secretarías del despacho y la Procuraduría General de Justicia integran la administración pública centralizada a las cuales, para los efectos de esta ley, se les denominará genéricamente dependencias.


"Para atender de manera eficiente el despacho de los asuntos de su competencia, las dependencias de la administración pública centralizada, podrán contar con órganos administrativos desconcentrados, que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito de competencia que se determine en cada caso, ya sea en su acuerdo de creación, en su reglamento interior o en las disposiciones legales que se dicten.


"Los organismos públicos descentralizados, las empresas de participación estatal, los fondos y fideicomisos y los demás organismos de carácter público que funcionen en el Estado, conforman la administración pública paraestatal; a éstas se les denominará genéricamente entidades, para los efectos de esta ley.


"Los organismos autónomos del Estado, formarán parte de la administración pública estatal y su relación con el Ejecutivo será exclusivamente administrativa."


"Artículo 13. Corresponde al gobernador del Estado nombrar y remover libremente a los titulares de las dependencias y de las entidades; y previo acuerdo con él, los niveles siguientes de confianza podrán ser nombrados por dichos titulares.


"Los titulares de las dependencias y entidades, antes de tomar posesión de su cargo, rendirán ante el gobernador del Estado la protesta legal."


De los numerales transcritos destaca lo siguiente:


a) Que es facultad del Congreso Local otorgar o negar su ratificación a la designación del procurador general de Justicia Estatal.


b) Que corresponde al gobernador de la entidad nombrar y remover libremente a los titulares de las dependencias precisadas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y a los demás servidores cuyo nombramiento no esté conferido a otras autoridades, así como designar, con ratificación del Congreso, al procurador general de Justicia.


c) Que para el despacho de los negocios oficiales del Poder Ejecutivo, la administración pública será centralizada y paraestatal en los términos de la ley orgánica que expida el Congreso.


d) Que son dependencias integrantes de la administración pública centralizada el despacho del gobernador, las secretarías del despacho y la Procuraduría General de Justicia.


e) Que el gobernador tiene atribuciones para nombrar y remover libremente a los titulares de las dependencias y de las entidades y que previo acuerdo con él, los niveles siguientes de confianza podrán ser nombrados por los titulares.


Así, de una interpretación armónica del artículo 69, fracción XII, de la Constitución Política y 1o. y 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ambas del Estado de Nayarit, se desprende que de acuerdo con lo previsto en el primero de los numerales en cita, es facultad exclusiva del Ejecutivo designar y remover entre otros funcionarios, al procurador general de Justicia de esa entidad federativa (con aprobación del Congreso) y a los demás servidores cuyo nombramiento no esté conferido a otras autoridades, sin embargo, esta excepción consistente en que el nombramiento pueda estar conferido a una autoridad diversa, debe encontrarse expresamente contemplada en la propia Constitución Local, puesto que al ser una regla de excepción es de aplicación estricta, sin que sea posible que el Poder Legislativo discrecionalmente se arrogue por medio de una ley secundaria la facultad para designar a una autoridad que orgánicamente pertenece a un poder diverso, puesto que con ello se viola la Constitución de la entidad, lo que se traduce en vulneración al artículo 16 de la Constitución Federal.


Como quedó establecido, la Fiscalía contra D.E. depende de la Procuraduría General de Justicia del Estado, la cual que integra a la administración pública centralizada, de conformidad con los artículos previamente citados.


Asimismo, de acuerdo con el artículo 67, fracción XII, de la Constitución Local, corresponde al gobernador nombrar y remover a los titulares de las dependencias de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo entre las que, como quedó anotado, se encuentra la Procuraduría General de Justicia, y de conformidad con el artículo 13 de dicha ley orgánica, los niveles siguientes de confianza podrán ser nombrados por los titulares de las dependencias, previo acuerdo con el gobernador, por lo que la designación del titular de la Fiscalía contra D.E. se encuentra en ese supuesto; en consecuencia, el Congreso del Estado de Nayarit no puede arrogarse para sí la facultad de nombrar al fiscal contra delitos electorales dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa entidad.


En efecto, de acuerdo con la ingeniería constitucional y legal del Estado de Nayarit, la Procuraduría General de Justicia de la entidad se encuentra dentro de la estructura del Poder Ejecutivo Local y su titular será designado por el gobernador con ratificación del Congreso; asimismo, de conformidad con las disposiciones citadas, el fiscal contra delitos electorales se encuentra dentro de la estructura orgánica de la procuraduría y ésta ejercerá autoridad jerárquica sobre el citado fiscal.


No es óbice a lo señalado la afirmación del Poder Legislativo en el sentido de que en nuestro sistema jurídico es posible la colaboración de poderes, puesto que dentro del sistema jurídico mexicano se prevén varios supuestos en los cuales para la designación de funcionarios existe colaboración de poderes, tal es el caso, por ejemplo, a nivel federal, de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del procurador general de la República; y que dicho sistema de colaboración también se encuentra previsto en el Estado de Nayarit para el caso de nombramiento del procurador general de Justicia.


Lo anterior en virtud de que la Constitución Federal prevé en el artículo 116, un modelo general de división de poderes, de conformidad con el cual, en ciertos supuestos puede existir colaboración de poderes para el nombramiento de los titulares de otro poder, sin embargo, en aras de ese sistema de colaboración establecido constitucionalmente, no puede un poder estatal arrogarse la facultad de designar a funcionarios que se encuentren dentro de la estructura orgánica de un poder diverso, puesto que una vez que los poderes se encuentran constituidos, se presenta una limitación de carácter orgánico, por las condiciones generales de funcionamiento del propio órgano. En consecuencia, al preverse que un poder pueda designar a funcionarios que se encuentren dentro de la estructura jerárquica de un poder diverso, coloca a éste en una relación de subordinación respecto del que deba hacer la designación.


De acuerdo con lo expuesto, podemos afirmar que, en el caso, no se trata de colaboración de poderes, ya que con la reforma impugnada, al fiscal electoral local lo designa el Congreso sin ninguna intervención del titular del poder Ejecutivo, no obstante que dentro de su estructura orgánica se encuentra comprendido aquel funcionario, lo que actualiza una subordinación, ya que el Poder Ejecutivo no sólo se encuentra imposibilitado para designar al citado fiscal, sino que debe someterse a la decisión que al respecto tome el Congreso de la entidad, sin poder optar por llevar a cabo una actuación distinta.


Cabe apuntar que este Alto Tribunal no soslaya la importancia de la labor que realizan las fiscalías en materia electoral, puesto que si bien su labor no influye directa o indirectamente en el desarrollo y resultado de las elecciones, ya que las sanciones penales tienen primordialmente efectos punitivos o represivos, no correctivos o invalidantes, como ocurre con otros medios de impugnación y las nulidades en materia electoral; no obstante, la tipificación de estos delitos tiene por objeto inhibir la comisión de conductas que se consideran perjudiciales para la sociedad y su desarrollo democrático y, por ende, resulta trascendente el desempeño imparcial y profesional del titular del órgano; sin embargo, aunque según sostiene el demandado, la intención de establecer esta forma de designación sea la de dar mayor independencia al fiscal electoral local, lo cierto es que al encontrarse dicha dependencia dentro de la estructura jerárquica de la Procuraduría General de Justicia, actúa por delegación de ésta, es decir, las facultades originarias para perseguir los delitos del orden común que se cometan dentro de esa entidad -entre los que se encuentran los de materia electoral- corresponde a dicha procuraduría quien para el ejercicio de las atribuciones y funciones que legalmente tiene encomendadas se auxilia de los órganos y dependencias que se encuentran dentro de su estructura; por lo que la circunstancia de que el titular de la Fiscalía contra D.E. sea nombrado por el Congreso sin ninguna participación del Ejecutivo, actualiza en su perjuicio una vulneración al principio de división de poderes en el grado de subordinación.


De igual forma, cabe mencionar que tampoco pasa inadvertido para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación las calificadas opiniones que pugnan por la independencia del Ministerio Público respecto del Poder Ejecutivo, sin embargo, en el caso se plantea una situación diversa, puesto que únicamente se trata de dar autonomía a uno de los órganos integrantes de la citada procuraduría, lo cual resulta incongruente y rompe con la estructura institucional del Estado de Nayarit.


Por otra parte, debe señalarse que la circunstancia de que en el artículo 16 bis impugnado, se establezca que la Fiscalía contra D.E. actuará con independencia, imparcialidad y autonomía técnica y operativa, no implica una violación al principio de división de poderes, en tanto que la concesión de tales atributos no rompe con la unidad del Ministerio Público ni con la relación de jerarquía que existe entre el titular de la Procuraduría de Justicia Estatal y los demás órganos que forman parte de esa dependencia, puesto que tal como se contempla en el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, la Fiscalía Electoral se encuentra dentro de su estructura jerárquica, por lo que al hablar de que gozará de independencia, imparcialidad, autonomía técnica y operativa, debe entenderse que tales atributos se refieren propiamente al ejercicio de sus funciones, esto es, en los aspectos relativos a la persecución de los delitos en materia electoral, cometidos en esa entidad.


En atención a lo expuesto, los artículos 16 bis y 19 impugnados, en cuanto disponen que la designación del titular de la Fiscalía contra D.E. será nombrado por el Congreso del Estado, no obstante que dicha dependencia se encuentra dentro de la estructura orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, no sólo constituye una violación al principio de división de poderes en el grado máximo que es el de subordinación, sino que también es incongruente con la ingeniería institucional del Estado de Nayarit, lo que es violatorio del artículo 116 constitucional.


SÉPTIMO. Ahora bien, no obstante haber resultado fundado el anterior concepto de invalidez analizado, toda vez que las consideraciones vertidas sólo tendrían como efecto la invalidación de las porciones normativas relativas al procedimiento de designación del fiscal electoral y no a la creación del órgano, procede analizar los conceptos de invalidez referidos al Acuerdo 127, consistentes en que los argumentos por los que se desecharon las observaciones formuladas por el Ejecutivo al Decreto 8592 no son claros, precisos, ni congruentes con las citadas observaciones.


Para lo anterior, debe mencionarse que del oficio que contiene las observaciones formuladas por el gobernador al Decreto 8592 (fojas 52 a 66 tomo de pruebas), se advierte que en esencia se hace valer lo siguiente:


a) Que una de las características del Ministerio Público es su unidad, por lo que los funcionarios que integran su estructura orgánica son especies del género agente del Ministerio Público, por lo que la creación de una Fiscalía Especializada para la Atención de D.E. es una especie de ese mismo género, que forma parte de la organización administrativa del Poder Ejecutivo y, en consecuencia, su designación no puede caer en un poder distinto, puesto que se vulnerarían los artículos 96 y 100 de la Constitución Política y 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Nayarit.


b) Que resulta innecesaria la creación de la Fiscalía contra D.E. como parte orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, puesto que el artículo 20 de la ley orgánica de dicha dependencia, establece como facultad del procurador la creación de agencias del Ministerio Público especializadas en la investigación de hechos que se consideren delictivos, entre las que quedan incluidas agencias encargadas de delitos electorales.


Que además, las conductas ilícitas que se presentaron en los últimos procesos electorales fueron mínimas, por lo que se genera una injustificada erogación de recursos, máxime que a fin de dar la debida atención a esos delitos, el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el procurador signó un acuerdo con la Procuraduría General de la República y las Procuradurías de Justicia del Distrito Federal y de las entidades federativas, con intervención de la Fiscalía Especializada para la Atención de D.E., y el cinco de febrero de dos mil, el Poder del Estado emitió un acuerdo administrativo para la creación de agencias del Ministerio Público especializadas en delitos electorales.


c) Que la aprobación de los artículos 16 bis y 19 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, al establecer que el titular de la Fiscalía contra D.E. será designado por el Congreso del Estado, en términos de los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, violenta los principios de autonomía y división de poderes contemplados por los artículos 116 de la Constitución Federal; 22, 23, 47, 69, fracción XII, 72, 94 y 96 de la Constitución del Estado.


Que lo anterior es así, porque dentro de las facultades del Poder Ejecutivo se encuentra la de nombrar y remover libremente a los titulares de las dependencias señaladas en el artículo 31 de la ley orgánica del citado poder, entre las que se ubica la Procuraduría del Estado; además que de conformidad con el artículo 69, fracción XII, de la Constitución Local, tiene facultades para designar a los demás servidores públicos cuyo nombramiento no esté encomendado a otras autoridades.


Que, por tanto, el Poder Legislativo carece de facultades constitucionales para designar a un servidor público de una dependencia que forma parte de la administración pública estatal, ya que con ello se trastocarían los principios de autonomía y división de poderes en perjuicio del Poder Ejecutivo.


Por su parte, en el dictamen y proyecto de acuerdo que resuelve las observaciones presentadas por el gobernador, se señala lo siguiente (fojas 45 y 46 del tomo de pruebas):


"En efecto, el Ministerio Público se deposita y ejerce por el procurador general de Justicia y conforme el principio de unidad, por los agentes que de él dependen. De igual forma, la policía que se encarga de las averiguaciones depende de él. Independientemente de las funciones ministeriales, el procurador es, también, consejero jurídico y representante legal del Estado de Nayarit en defensa de sus intereses.


"Cabe hacer notar como antecedentes que nos ayudan a comprender los alcances del asunto que hoy se trata, que en la Constitución promulgada de 1918, era facultad del Congreso, erigido en Colegio Electoral, designar al procurador general de Justicia. Por ello es que en el artículo 97 constitucional se estableció lo siguiente:


"‘Artículo 97. El procurador general de Justicia debe rendir semestralmente a la Cámara, un informe detallado de las labores que hubiere desempeñado, de las deficiencias que haya notado en los distintos ramos de la administración de las reformas que a su juicio deben hacerse.’


"Dicha disposición puso de relieve la dependencia respecto del nombramiento y remoción del procurador por parte de la legislatura, sujetándolo a controles de información periódica sobre el desempeño de sus funciones. Actualmente, como ya conocemos, el procurador es nombrado por el gobernador con ratificación del Congreso. Sin embargo, el gobernador puede removerlo libremente.


"T. en cuenta que esta situación comentada en nada ha afectado el principio de división de poderes, ni ha significado tampoco intromisión de un poder en las funciones del otro, pues la Constitución ha dispuesto que en la designación de este funcionario intervengan dos poderes, sin que con ello se afecten o invadan las funciones ministeriales que la Constitución reserva a la representación social.


"En el caso que nos ocupa, es a todas luces evidente que el legislador pretende establecer una Fiscalía especializada en Asuntos Electorales con características diferentes a la de una simple agencia del Ministerio Público en lo que ve exclusivamente al nombramiento de su titular, toda vez que esta medida busca dotar de imparcialidad su integración. Sin duda que el funcionamiento de ésta habrá de regirse en todo por lo dispuesto en la ley, situación que no es materia de la resolución dictada por esta legislatura. El alcance del proyecto observado por el gobernador de ninguna manera contraviene los principios rectores de la función ministerial, antes bien, propugna por establecer normas que garantizan un funcionamiento adecuado a la importancia de una fiscalía electoral, obligando a constituirse un órgano dotado de imparcialidad y autonomía técnica y operativa, con el nivel jerárquico de subprocurador, teniendo entre sus facultades las de proponer a los agentes del Ministerio Público y al personal que se requiera para el cumplimiento de sus obligaciones. De particular relevancia constituyen los requisitos y las prohibiciones para el ejercicio del cargo, conforme a lo previsto en el proyecto.


"La decisión legislativa no tiene por objeto instaurar una fiscalía dependiente del Congreso, ni mucho menos busca que con su creación se pretenda lesionar o desconocer las características y principios que rigen el funcionamiento de la institución ministerial. Antes bien, para garantizar su imparcialidad y evitar que la actuación ministerial especializada en delitos electorales dependa en la designación de su titular y del personal adscrito por intereses políticos, o bien, que responda a vínculos que desvirtúen su objeto, el Congreso ha valorado pertinente que la fiscalía tenga un nivel diferente en tanto que para su titular se requiere, además de los mismos requisitos para ser procurador (salvo la antigüedad en el título y la edad), que se lleve a cabo mediante la designación parlamentaria directa, previa consulta por convocatoria pública con lo cual quedará perfectamente legitimada una propuesta ciudadana, a cuyos genuinos y elevados intereses respondería el pleno ejercicio de los derechos y procedimientos electorales.


"La no intervención del ciudadano gobernador o, en su caso, del mismo procurador, en la designación del fiscal electoral, no significa una invasión de facultades por parte del órgano legislativo, en tanto que esta intervención se limita exclusivamente a otorgar el nombramiento para que, una vez hecho, se realice la función prevista en la Constitución y las leyes. En este último campo, es decir, en el ejercicio de la función encomendada, no tiene intervención alguna el Congreso.


"Mucho menos compartimos los respetables criterios del ciudadano gobernador cuando aduce que la fiscalía electoral es innecesaria tanto por el bajo índice de casos que se someterían a su ámbito, como por la posibilidad de hacer valer los convenios de coordinación con la fiscalía federal del ramo y con otras procuradurías. Consideramos que ninguna de estas afirmaciones o pretendidas soluciones están sustentadas en argumentos válidos, antes bien, nos parece una posición inconvincente (sic) que denota resistencia y desprendimiento para someterse a reglas más abiertas, orgánicamente democráticas y transparentes, pero sobre todo, sujetas al control parlamentario respecto del análisis e idoneidad del nombramiento."


De lo transcrito se advierte que el dictamen de referencia sí se ocupa de las cuestiones planteadas por el Ejecutivo en relación con las reformas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, consistentes en la unidad del Ministerio Público, la invasión de atribuciones al establecer un sistema de nombramiento del titular de la Fiscalía contra D.E. por parte del Congreso y en la falta de necesidad de la creación de dicho ente, es decir, contrario a lo aducido por el Ejecutivo actor, sí resultan claras, precisas y congruentes con las objeciones planteadas, puesto que el cumplimiento de tales requisitos no depende de que las razones vertidas sean compartidas por el Ejecutivo. Por lo que hace a la consideración de que no fueron suficientemente contestadas las citadas observaciones al incluirse aspectos que no forman parte de las mismas, es infundada, ya que si bien se incluyen cuestiones diversas bajo los apartados denominados "consideraciones preliminares" y "conclusiones", las mismas son antecedentes y argumentos que el legislador estimó dan mayor sustento a la citada reforma.


OCTAVO. A continuación, cabe analizar los argumentos tendentes a evidenciar que en el procedimiento de aprobación del Decreto 8592, se incumplió con las formalidades establecidas por la Constitución y leyes locales, puesto que el Congreso de la entidad omitió invitar al gobernador a fin de que tuviera intervención en la sesión en la cual tendría lugar la discusión del decreto de referencia y de las observaciones formuladas al mismo; los preceptos relativos establecen:


Constitución Política del Estado de Nayarit.


"Artículo 50. Todo proyecto de ley, como los asuntos en que deba recaer resolución del Congreso, se sujetarán a los procedimientos, formalidades y trámites legislativos que establezca la ley orgánica y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso."


"Artículo 55. La ley o decreto devuelto con observaciones que en todo o en parte se le hayan formulado, será discutido de nueva cuenta en el Congreso.


"En ese debate, podrá intervenir el gobernador o quien él designe, para defender sus observaciones y responder a las cuestiones que sobre el particular formulen los diputados. Si la ley o el decreto son confirmados por el voto de la mayoría de diputados integrantes del Congreso, será reenviado al Ejecutivo para su inmediata promulgación y publicación. Si a pesar de ello, el Ejecutivo se niega a promulgar y publicar la resolución o la retarda injustificadamente, será acreedor a las sanciones que establezca la ley."


"Artículo 69. Son facultades y obligaciones del gobernador:


"...


"IX. Tomar parte sin voto en la discusión de las leyes o decretos o comisionar para ello ante el congreso del Estado al secretario general de Gobierno o a cualquiera otra persona. ..."


Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit.


"Artículo 100. Las observaciones que en su caso presente el Ejecutivo a las leyes o decretos aprobados por la legislatura, en los términos de los artículos 54, 55 y 56 de la Constitución, se darán cuenta en sesión plenaria de la misma y se turnarán a las comisiones competentes para que procedan a su revisión; el nuevo dictamen versará exclusivamente sobre las observaciones presentadas y, una vez concluido y firmado por la mayoría de sus integrantes, se pondrá a discusión de la asamblea, previa lectura, y será aprobado, en su caso, por el voto de la mayoría de legisladores presentes. la sesión donde deba discutirse el asunto, será invitado el gobernador para que por sí, o por medio de representante autorizado, participe en las deliberaciones y responda a los cuestionamientos que le formulen los diputados conforme a las normas establecidas en el reglamento del Congreso.


"En todos los casos, si a pesar de que el Congreso hubiere rechazado las observaciones, confirmando en todo o en parte la resolución original, el gobernador se niega o dilata la respectiva publicación, entonces, en los plazos señalados por la Ley del Periódico Oficial, el presidente del Congreso o de la Diputación Permanente se dirigirá por escrito para pedir que sin demora lo publique y, si no lo hace de inmediato, se informará de ello al pleno procediéndose a fincarle las responsabilidades legales que hubiera lugar."


Reglamento Interior para el Gobierno Interior del Congreso.


"Artículo 145. Cuando una ley o decreto fueren devueltos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado con observaciones en todo o en parte, deberán ser dictaminadas nuevamente en lo que correspondan, con apego a lo dispuesto por los artículos 54, 55 y 56 de la Constitución Política Local."


De los artículos citados, en lo que al caso importa, se desprende:


a) Que todo proyecto de ley, así como los asuntos en que deba recaer resolución del Congreso, se sujetarán a los procedimientos que establezca la ley orgánica y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso.


b) Que la ley o decreto devuelto con observaciones que se le hayan formulado, será discutido nuevamente y que en ese debate podrá intervenir el gobernador o quien él designe para defender sus observaciones y responder a las cuestiones que sobre el particular formulen los diputados; asimismo, que si la ley o decreto son confirmados por el voto de la mayoría de diputados integrantes del Congreso, será reenviado al Ejecutivo para su inmediata promulgación y publicación.


c) Que es una facultad del gobernador tomar parte sin voto en la discusión de las leyes o decretos, pudiendo comisionar a cualquier persona para tal efecto.


d) Que las observaciones que presente el Ejecutivo a las leyes o decretos aprobados por las legislaturas, se turnarán a las comisiones competentes para su revisión, el nuevo dictamen versará exclusivamente sobre las observaciones planteadas, una vez concluido y firmado por la mayoría de sus integrantes se pondrá a discusión de la asamblea y será aprobado por la mayoría de los legisladores presentes; que a la sesión donde deba discutirse el asunto, será invitado el gobernador para que por sí o por medio de representante participe en las deliberaciones y responda a los cuestionamientos que le formulen los diputados.


e) Que cuando una ley o decreto fueren devueltos por el titular del Poder Ejecutivo del Estado con observaciones, deberán ser dictaminados nuevamente en términos de los artículos 54, 55 y 56 de la Constitución del Estado.


En relación con lo anterior, cabe hacer referencia a los antecedentes del procedimiento legislativo que concluyó con la aprobación del decreto 8592:


a) El dieciocho de septiembre de dos mil cuatro, se puso a discusión de la Cámara de Diputados del Estado el "dictamen unitario con proyectos de decretos que reforman y adicionan la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit", el cual por lo que hace a la segunda de las leyes citadas, fue aprobada por mayoría de veintitrés votos, ante lo cual se declararon aprobadas las reformas a la ley que nos ocupa, relativas a la Fiscalía Especializada en Atención de D.E., ordenándose dictar el decreto correspondiente y remitir al titular del Poder Ejecutivo (fojas 95 a 101 del tomo de pruebas).


b) Mediante oficio CE/301/04, el Congreso del Estado remitió al gobernador, entre otros, el Decreto 8592 que reforma la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado (foja 168 del tomo de pruebas).


c) Por oficio fechado el veintisiete de septiembre de dos mil cuatro, el gobernador de la entidad formuló observaciones en relación con el Decreto 8592 (fojas 52 a 66 del tomo de pruebas).


d) Las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia y Derechos Humanos formularon "dictamen y proyecto de acuerdo que resuelve las observaciones presentadas por el Gobernador del Estado al proyecto de decreto que contiene reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia" (fojas 42 a 50 del tomo de pruebas), el cual fue sometido a votación y discusión de la Cámara de Diputados el treinta de noviembre de dos mil cuatro, mismo que fue aprobado por veintinueve votos a favor, cero en contra y cero abstenciones (fojas 362 a 366 del tomo de pruebas).


e) Mediante oficio CE/MD/405/04 de treinta de noviembre de dos mil cuatro, la mesa directiva de la legislatura de la entidad, le informó al gobernador, que en sesión pública ordinaria celebrada ese día, se aprobó el "acuerdo que resuelve las observaciones presentadas por el Gobernador del Estado al proyecto de decreto que contiene reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia", para efectos de su publicación en el Periódico Oficial.


De los antecedentes narrados, se observa que en efecto se omitió dar aviso al titular del Ejecutivo de la fecha en que tendría lugar la discusión del acuerdo por el que se dieron respuesta a las objeciones que formuló en relación con el Decreto 8592.


Respecto a dicho concepto de invalidez, este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente, que dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones formales que trascienden al contenido fundamental de la norma con la que culminó el citado procedimiento, como podría ser cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos, lo que provocaría su invalidez; sin embargo, hay otros casos en los que la falta de apego a algunas de las disposiciones que rigen el procedimiento legislativo no trasciende al contenido mismo de la norma y, por ende, no afecta su validez.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal P./J. 94/2001, visible a fojas cuatrocientos treinta y ocho, Tomo XIV, agosto de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:


"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA.-Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario."


En el caso, se estima que la violación aducida por el titular del Ejecutivo no resulta trascendente a la validez de la norma, ya que si bien se omitió la invitación al citado funcionario a efecto de que estuviera presente en la sesión en la cual se discutió el acuerdo impugnado, lo cierto es que sí tuvo la oportunidad de hacer valer las observaciones que estimó conducentes en relación con el Decreto 8592, que las mismas fueron analizadas por las comisiones encargadas, y que posteriormente el acuerdo por el que se desestimaron fue puesto a la consideración del Pleno del Congreso, es decir, se cumplió con el objetivo de darle intervención, consistente en la interacción y diálogo entre ambos poderes para la creación de normas; habiendo sido autorizado el acuerdo de referencia por unanimidad de los diputados presentes y por mayoría absoluta de los diputados integrantes de la Cámara, pues de acuerdo con el artículo 26 de la Constitución de la entidad, el Congreso se integrará:


"Artículo 26. El Congreso del Estado se integrará por dieciocho diputados electos por mayoría relativa y hasta doce diputados electos por representación proporcional.


"La demarcación territorial de los dieciocho distritos electorales, será la que resulte de dividir la población total del Estado, entre el número de los distritos señalados, considerando regiones geográficas de la entidad."


En consecuencia, al haber sido aprobado por veintinueve votos a favor, cero en contra y cero abstenciones, se advierte que el proyecto de acuerdo que fue sometido a la aprobación del Pleno del Congreso, logró convicción en los legisladores presentes, y que no había mayores cuestionamientos de su parte respecto de la procedencia de las observaciones formuladas por el gobernador, por lo que al haberse cumplido el procedimiento parlamentario en cuanto hace a la formulación de objeciones por parte del gobernador y que las mismas fueron respondidas y posteriormente aprobadas por el Pleno del Órgano Legislativo Local, la violación alegada no trasciende al contenido de la norma.


De conformidad con todo lo expuesto, lo procedente es reconocer la validez del artículo 16, así como declarar la invalidez del artículo 16 bis en la porción normativa que señala: "su titular será designado por el honorable Congreso del Estado, en términos de los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado" y del artículo 19 "en la porción normativa que establece: "a excepción del fiscal contra delitos electorales, quien será nombrado por el Congreso del Estado, en los términos previstos por los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit; y podrá ser removido sólo en los términos del título octavo de la Constitución Local" todos de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, publicados en el Periódico Oficial de la entidad el cuatro de diciembre de dos mil cuatro; la presente sentencia surtirá efectos a partir del día siguiente a su notificación al Poder Legislativo del Estado de Nayarit.


En consecuencia, por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente y fundada la controversia constitucional promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit.


SEGUNDO.-Se reconoce la validez del artículo 16 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit.


TERCERO.-Se declara la invalidez del artículo 16 bis en la porción normativa que señala: "su titular será designado por el honorable Congreso del Estado, en términos de los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado" así como el artículo 19 en la porción normativa que establece: "a excepción del fiscal contra delitos electorales, quien será nombrado por el Congreso del Estado, en los términos previstos por los artículos 112 y 112 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit; y podrá ser removido sólo en los términos del título octavo de la Constitución Local" de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nayarit, en términos del considerando sexto de esta ejecutoria.


CUARTO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conforme a la votación que a continuación se inserta.


Por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente M.A.G., se aprobaron los resolutivos primero, segundo y cuarto; y por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente M.A.G. se aprobó el resolutivo tercero. El señor M.G.P. votó en contra y por la inconstitucionalidad, y reservó su derecho de formular voto particular; y el señor M.C.D. reservó su derecho de formular voto concurrente. Fue ponente el M.G.D.G.P..


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