Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2002. MUNICIPIO DE COLIMA, ESTADO DE COLIMA.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIAS: M.M.G. Y CARMINA CORTÉS RODRÍGUEZ

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día once de julio de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio depositado el veinte de mayo de dos mil dos, en la Gerencia Postal Estatal Colima, del Servicio Postal Mexicano, E.M.R., P.F.Q. y M.E.P.S., quienes se ostentaron, respectivamente, como presidente municipal, apoderado general para pleitos y cobranzas y síndico suplente, todos del Municipio de Colima, Estado de Colima, promovieron controversia constitucional en representación de éste, en la que demandaron la invalidez de la norma general que más adelante se menciona, emitida por las autoridades que a continuación se señalan:

"Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: a) El Poder Legislativo del Estado de Colima, representado en este caso por el H. Congreso del Estado, el cual tiene domicilio conocido en el Palacio Legislativo en la Calzada Galván de la ciudad de Colima. b) El C. Gobernador del Estado de Colima, por haber promulgado la ley denominada Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, publicada el día 20 de abril del año 2002. El cual tiene domicilio conocido en Palacio de Gobierno de la ciudad de Colima. c) El C.S. general de Gobierno del Estado de Colima por la intervención que tuvo en la promulgación de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales. El cual tiene domicilio conocido en Palacio de Gobierno de la ciudad de Colima. Norma general cuya invalidez se demanda. La Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, la cual fue publicada el día 20 de abril en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional de Colima ‘El Estado de Colima’."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"1. Con fecha 20 abril del año 2002, fue publicada la ley denominada Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, el nombre de esta ley lleva consigo graves implicaciones porque tiene como propósito ejercer una tutela perpetua sobre el Municipio Libre y transgredir el contenido del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2. La publicación fue ordenada por el C.F.M.P., gobernador constitucional del Estado de Colima, habiéndose llevado a cabo tal publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional ‘El Estado de Colima’. 3. Intervino en la publicación de referencia el C.H.S.O., secretario general de Gobierno en el Estado de Colima. 4. En forma general, esta ley tiene el propósito de mantener en un estado de servidumbre, principalmente, al Municipio de Colima y a su Ayuntamiento, imponiéndoles normas que proscriben su autonomía y hacen nugatoria la declaración contenida en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal que a la letra dice: ‘I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. ...’. 5. En la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, en su artículo 36 se establece: ‘Artículo 36. En los casos a que se refiere el artículo anterior, el presidente municipal del Ayuntamiento o del Concejo Municipal correspondiente hará llegar al Congreso copia certificada del acta de la sesión del C. en la que haya conocido la causa de la suspensión y la resolución que al respecto haya tomado. Cualquier ciudadano residente del Municipio respectivo a nombre propio, bajo su responsabilidad y mediante la presentación de pruebas, podrá denunciar ante el Congreso la comisión de cualquiera de las causales a que se refieren las fracciones I, II y III del artículo anterior por parte de uno o más integrantes del C. o del Concejo Municipal en su caso.’. La disposición anterior pone de manifiesto que el propósito del Poder Legislativo, representado por el Congreso del Estado de Colima, ha determinado tener en forma permanente bajo una sumisión ilegal al Municipio de Colima, que representamos porque pone el destino de los integrantes del Ayuntamiento en manos ‘de cualquier ciudadano residente del Municipio’, lo que significa que cualquier persona según esta arbitraria disposición puede presentar denuncia en contra de uno o más integrantes del C. o del Concejo Municipal, y que ante la denuncia de cualquier ciudadano, un regidor, todos los regidores, el síndico y el presidente municipal pueden ser sometidos a proceso, pueden ser enjuiciados por el Congreso del Estado, y este Congreso Local constituido en jurado podrá imponer o dejar de imponer las sanciones que mejor le parezcan en contra de los integrantes del Ayuntamiento, destruyendo con ello su autonomía e invadiendo su esfera de competencia. La Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, pretende, como un acto fallido, derogar la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, esta Ley Estatal de Responsabilidades regula el procedimiento para demandar en juicio político a los servidores públicos, también señala las responsabilidades administrativas en que incurren los mismos servidores públicos y en sus artículos 43 y 44, en sus fracciones de la I a la XXI, señalan todos aquellos supuestos para que puedan aplicarse sanciones administrativas a los precitados servidores públicos. El artículo 52, fracción III, de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, determina que la suspensión del empleo, cargo o comisión, durante el periodo a que se refiere la fracción I y la destitución de los servidores públicos de confianza, se aplicará por el superior jerárquico. En tanto que el artículo 56 de la propia Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, determina ‘que cada dependencia será competente para imponer sanciones disciplinarias, excepto las económicas cuyo monto sea superior a 100 veces el salario mínimo del Estado. ...’. Al aprobarse la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, se pretende proscribir toda facultad de los Municipios, aun para imponer las más leves sanciones de orden administrativo, asumiendo el Poder Legislativo Local en Colima, el monopolio en la aplicación de sanciones y del control de la conducta de los servidores públicos, y admitiendo que cualquier ciudadano los llame a juicio, denotando con ello un alto grado de animosidad en contra de los Municipios que a la fecha no se han sometido a las condiciones de dicho Poder Legislativo. 6. La misma ley ahora conocida como Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, en su artículo 37 dice: ‘Artículo 37. Recibido el escrito de la autoridad municipal o, en su caso, ratificada la denuncia ciudadana dentro de las 72 horas siguientes a su presentación, el oficial mayor lo entregará de inmediato al presidente del Congreso o de la Comisión Permanente, en su caso, para que éste convoque a una sesión dentro de las 48 horas siguientes. En ésta, el Congreso o la Comisión Permanente, en su caso, se dará por informado y turnará el asunto a la Comisión Dictaminadora.’. Del contenido del artículo anterior y del 36 del capítulo 10 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales y que se refiere a la suspensión del cargo de los munícipes, se advierte que el Congreso Local ha determinado atribuirse facultades para poder suspender a los integrantes del Ayuntamiento de Colima mediante un juicio sumarísimo e ilegal por ser violatorio del artículo 115 de nuestra Carta Magna, que otorga plena autonomía al Municipio Libre y que determina que no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado, agregando que el tratadista Q.R., en su obra ‘El Derecho Municipal’, afirma que no puede haber autoridad intermedia, ni poder alguno entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. El artículo 38 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, también es violatorio del artículo 115 constitucional porque el artículo 38 en mención establece: ‘Artículo 38. Dicha comisión dentro de los 3 días naturales siguientes de haber recibido el oficio de turno notificará personalmente al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá a su elección comparecer o informar por escrito. Asimismo, en el caso de denuncia ciudadana a que se refiere el artículo 36 de esta ley, notificará al Ayuntamiento sobre la materia de la denuncia, le enviará copias certificadas del expediente respectivo y lo citará a la audiencia a que se refiere el párrafo siguiente. Para tal efecto, al notificar al munícipe de la incoación del procedimiento respectivo se le citará a una audiencia respectiva, que se llevará a efecto dentro de los 10 días hábiles siguientes, en la que podrá presentar su defensa por escrito o directamente y a la que podrá comparecer asistido de defensor. En el propio escrito de defensa deberá realizar el ofrecimiento de pruebas que a sus intereses convengan, acompañando las mismas o exponiendo las razones por las que no fue posible exhibirlas. Serán admitidas todo tipo de pruebas que no resulten contrarias a la moral y al derecho con excepción de la confesional. En esta misma audiencia el Ayuntamiento en su caso, tendrá derecho a presentar sus alegatos por escrito, lo que a su derecho convenga y aportar las pruebas que crea convenientes, pudiendo acreditar en ella un representante. Tanto el denunciado como el defensor en su caso, deberán acreditar en dicha audiencia un domicilio en la capital del Estado para las subsiguientes notificaciones. De no hacerlo, éstas se harán mediante publicación en el Periódico Oficial del Estado. Cuando el denunciado no cumpla con lo previsto por el párrafo segundo, la Comisión Dictaminadora, mediante dictamen, formulará sus conclusiones en vista de las constancias existentes.’. El artículo 38 antes transcrito, pone de manifiesto que el Poder Legislativo del Estado de Colima se erige en tribunal para enjuiciar a los Ayuntamientos, ya sea en forma colectiva a todos sus integrantes o en forma individual a uno o a varios de ellos y que basta cualquier denuncia de cualquier ciudadano para que un Ayuntamiento sea llamado a juicio o para que un regidor, regidores o cualquier integrante del Ayuntamiento también pueda ser llamado a juicio sumarísimo por el Congreso del Estado, juicio en el que la resolución estará en manos de personas que no son peritos en materia de derecho y que siendo legisladores distraen su función principal con el ánimo de crear situaciones propicias para sanciones que tienen un origen eminentemente político y que son el prolegómeno de la lucha política y electoral que se avecina. 7. En forma general, en todas sus partes la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales es inconstitucional, y particularmente los artículos 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, son violatorios del contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, porque hacen depender a los Ayuntamientos y a los Municipios del capricho o arbitrariedad que en un momento dado pudiera darse para lesionar los intereses de los integrantes del Ayuntamiento y en este caso particular de los integrantes del Ayuntamiento de Colima porque queda a criterio y arbitrio del Congreso del Estado la imposición de sanciones suspensorias del cargo a los munícipes o integrantes de un Ayuntamiento, con el infantil requisito de que cualquier ciudadano puede denunciar a todos los integrantes del Ayuntamiento o en forma individual a uno o varios de ellos, creando con ello el caos en el ámbito estatal y dejando al arbitrio de un grupo de legisladores generalmente de partidos opositores, la emisión de un juicio o de una sentencia suspensoria en el puesto de elección popular que en el caso particular recae sobre los integrantes del Ayuntamiento de Colima. 8. Se reitera que la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y viola en forma directa el artículo 115 constitucional. El capítulo XI de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales se titula ‘De la revocación del mandato de los munícipes’, en esta parte los artículos 44, 45, 46 y 47, ponen nuevamente el destino de los Ayuntamientos, particularmente del Ayuntamiento de Colima en las manos de cualquier ciudadano, porque según el artículo 45, cualquier ciudadano residente del Municipio a nombre propio, bajo su responsabilidad, podrá denunciar ante el Congreso la comisión de cualquiera de las causales a que se refiere el artículo 44 y podrá denunciar a uno o más integrantes del C. o del Concejo Municipal, provocando con ello que el Congreso Local se erija nuevamente en Gran Jurado, juzgue, absuelva o condene a todo un Ayuntamiento o a cualesquiera de sus integrantes individualmente determinado. El artículo 44 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, dice: ‘Artículo 44. El Congreso, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes podrá revocar el mandato a cualquiera de los miembros de un C. o Concejo Municipal por alguna de las siguientes causas: I. Por demostrarse que no reúne los requisitos para ser integrante de un Ayuntamiento, señalados en las fracciones I, III, V, VI y VII del artículo 90 de la Constitución; II. Cuando se le imponga como sanción la inhabilitación dictada en sentencia judicial que haya causado estado; y, III. Cuando por sentencia judicial que haya causado estado se le imponga pena privativa de libertad que exceda el término de su ejercicio.’. Nótese que de acuerdo con la Constitución del Estado Libre y Soberano de Colima, se reitera que el Congreso podrá intervenir cuando se haya dictado sentencia judicial en contra de un servidor público, y la ley que ahora aprueba el Poder Legislativo no requiere de la intervención del Poder Judicial para juzgar a cualquier servidor público, en forma directa por el Congreso del Estado, lo cual implicaría la privación de toda clase de derechos en perjuicio de los integrantes de los Ayuntamientos. El artículo 45 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, condiciona al presidente municipal del Ayuntamiento o del Concejo Municipal, para que éste requiera la intervención del Congreso para sancionar a los servidores públicos, cuando esa facultad está señalada en la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en sus artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56 y 57, en tanto que la ley que ahora se impugna pretende dejar para el Congreso Local el monopolio de las sanciones persecutorias y la creación de un nuevo tribunal llamado Congreso del Estado de Colima, que en juicio sumario podría sancionar a los Municipios y a los Ayuntamientos a su albedrío. En su artículo 46, la Ley para Regular la Participación en Asuntos Municipales, viene a crear un procedimiento sumario en el capítulo 10 de la misma ley, que es aplicable en forma privilegiada e inconstitucional para los Ayuntamientos y los Municipios, porque una característica de las leyes debe ser su universalidad, es decir, que sea aplicable a todos por igual y otra de las características de nuestras leyes consiste en que deben encontrarse apegadas a la Constitución General de la República y deben ser dictadas para hacer justicia y no para perseguir a un determinado sector de los Ayuntamientos y Municipios. En el artículo 47 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, se contiene una constante amenaza en los siguientes términos: ‘Artículo 47. La declaratoria de revocación del cargo de munícipe por parte del Congreso implica la pérdida de dicho carácter.’. Lo que significa que el Congreso Local de Colima, se atribuye la facultad de despedir a cualquier munícipe, con la única condición de que cualquier ciudadano lo denuncie y el Congreso en la vía sumaria lo juzgue y lo condene. 9. El capítulo XII de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales tiene como título ‘Disposiciones comunes a la suspensión del cargo y revocación del mandato de los munícipes.’. Independientemente de que toda la ley impugnada en su conjunto es inconstitucional en el capítulo antes mencionado, los artículos 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58, así como los transitorios primero y segundo, violan el artículo 115 constitucional y particularmente la fracción I del precitado artículo, porque destruyen la autonomía municipal y transfieren el gobierno del Municipio al Poder Legislativo, privando de sus facultades y autonomía al Ayuntamiento y confiriéndole el Gobierno Municipal al Congreso Local, en agravio del multicitado artículo 115 constitucional."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:

"a. En forma general la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, es violatoria de la Constitución y particularmente de los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y los transitorios primero y segundo de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales violan el artículo 37 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima, debido a que esta Norma Estatal prescribe: ‘Artículo 37. El derecho de iniciar leyes corresponde: I. A los diputados. II. Al gobernador. III. Al Supremo Tribunal de Justicia en asuntos del ramo de justicia. IV. A los Ayuntamientos en lo que se relaciona en asuntos de la administración municipal. ...’. Del contenido de la fracción IV del artículo 37 de la Constitución Política del Estado de Colima, se puede determinar que la iniciativa de las leyes que atañen a los Ayuntamientos, les corresponde a estos mismos, y en todas aquellas leyes que se relacionen con asuntos municipales deben intervenir los Ayuntamientos en la elaboración de sus proyectos y en la discusión de los mismos, de lo contrario cuando el Congreso del Estado olvida el mandato de la Constitución Local contenido en la fracción IV del artículo 37 y se toma la libertad de legislar en relación con los asuntos de la administración municipal y lo hace sin que se entere el Ayuntamiento de Colima como en el caso particular, obra en abierta violación al artículo citado con anterioridad. También se viola en perjuicio del Ayuntamiento de Colima el artículo 115, fracción I, que previene: ‘I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.’. En el caso de que se trata la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, invade la esfera de competencia de los Ayuntamientos y particularmente del Ayuntamiento de Colima, porque la regulación que el Congreso Local pretende establecer sobre la vida y destino de los Ayuntamientos, sometiéndolos a su entera voluntad a procedimientos y juicios arbitrarios y sumarios que pueden ser iniciados en contra de un C. como órgano colegiado o en contra de uno o varios munícipes individualmente determinados, viene a establecer la hegemonía del Poder Legislativo sobre los Ayuntamientos subordinándolos a un poder omnipotente, sometiéndolos a juicios sumarios que pueden ser iniciados por cualquier persona o ciudadano sin que este ciudadano tenga interés jurídico en los asuntos internos del Municipio, ni tenga tampoco injerencia en los asuntos internos de los Ayuntamientos, creando una figura inquisitoria en perjuicio y en contra de los Ayuntamientos, particularmente en contra del Ayuntamiento de Colima por ser un Ayuntamiento que emerge del Partido Acción Nacional y que en concepto del Congreso del Estado, que es un Congreso mayoritariamente priísta, deben los Ayuntamientos estar subordinados a él y en caso contrario podrán ser sometidos mediante juicios que a través de un procedimiento sumario pueden llevar inclusive a la suspensión o revocación en su cargo de la mayoría de los munícipes que forman parte del C. Municipal. Las disposiciones que se señalan como violatorias a la Constitución tienen como propósito someter a los Ayuntamientos a la voluntad del Poder Legislativo y a destruir la autonomía que consagra el artículo 115 de la Constitución Federal. La Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales viola el contenido de la fracción II del artículo 115 de nuestra Carta Magna, que previene: ‘Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.’. En el caso concreto, las normas aprobadas por el Poder Legislativo y promulgadas por el Ejecutivo del Estado de Colima propenden al sometimiento incondicional de los Ayuntamientos por el Poder Legislativo, el cual se convierte en Juez y parte, y delega en cualquier ciudadano la facultad de iniciar un procedimiento en forma de juicio en contra de todos los munícipes que conforman el órgano colegiado del Gobierno Municipal. El Congreso Local delega en los ciudadanos la facultad de iniciar un juicio sui géneris en contra de los Ayuntamientos o de uno o varios de sus integrantes, atribuyéndose la facultad exclusiva de suspender del cargo a los munícipes o de revocar el mandato de los propios munícipes, sin otro requisito que el consistente en que cualquier ciudadano ‘podrá denunciar ante el Congreso a los integrantes del Ayuntamiento’, ello sin tener interés jurídico en los asuntos municipales y sin justificar el porqué cualquier ciudadano puede incitar al órgano legislativo para que éste se erija en tribunal judicial y después de un procedimiento sumarísimo, se llame a juicio a los integrantes de los Ayuntamientos y se les condene o absuelva según el gusto o criterio del Poder Legislativo, el cual entre sus facultades no tiene la de constituirse en tribunal para juzgar asuntos que inclusive son de orden administrativo y de la competencia exclusiva de cada uno de los Municipios y particularmente del Municipio de Colima. b. En forma general, todo el contenido de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, es inconstitucional y en forma particular las disposiciones contenidas en los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58, así como los transitorios primero y segundo de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, violan el artículo 14 de la Constitución Federal, en la parte que dice: ‘Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad, o de sus propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’. En el caso en estudio, el Congreso Local pretende privar de sus derechos legítimos a los Ayuntamientos y particularmente al Ayuntamiento de Colima, se confiere a sí mismo el Poder Legislativo la facultad de erigirse como tribunal y de conocer de toda clase de asuntos que indiscriminadamente cualquier ciudadano, aun sin tener interés jurídico, le someta a su consideración, porque en todo juicio la parte actora debe estar legitimada para impulsar a los órganos del Estado a efecto de que llamen a juicio a los particulares y en este caso según la doctrina más generalizada, el Municipio es una institución pública y como tal compete a su gobierno la libre administración y la independencia de sus órganos y las demás autoridades y poderes deben abstenerse de inmiscuirse en los asuntos internos del Municipio y mucho menos de convertirse en amenaza permanente y en pugnar por un sometimiento incondicional del Gobierno Municipal hacia un Poder Legislativo que debe tener como propósito fundamental la iniciativa y formación de las leyes sin invadir el ámbito del Poder Judicial y es evidente que el Congreso Local no es un tribunal previamente establecido y que en las disposiciones que ha creado con el interés de someter a los Ayuntamientos no se cumplen las formalidades esenciales del procedimiento y no se cuenta con las leyes establecidas con anterioridad al hecho, como así lo ordena la garantía constitucional invocada, por ello las disposiciones mediante las cuales el Congreso Local en Colima se constituye en tribunal para la celebración de juicios sumarios en contra de los Ayuntamientos y particularmente del Ayuntamiento de Colima, viola en perjuicio de la entidad pública, Municipio de Colima, el contenido del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. c. En forma general y en todo su articulado, la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, es inconstitucional y particularmente los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, así como los transitorios primero y segundo, violan en perjuicio de la entidad pública municipal de Colima, el contenido del artículo 16 de nuestra Carta Magna en la parte que dice: ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y que existan datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado. La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión deberá poner al inculpado a disposición del Juez sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.’. En el caso de que se trata, el Poder Legislativo, aparte de que irrumpe en el ámbito y competencia de los Ayuntamientos y de los Municipios, también invade la esfera de competencia del Poder Judicial, debido a que a través de esta ley se constituye en tribunal de única instancia y también se constituye en órgano investigador, asumiendo funciones del Ministerio Público, cuando en su artículo 51 dice: ‘La Comisión Dictaminadora practicará directamente las diligencias que considere conducentes para la correcta investigación de los hechos, notificando de ello al denunciado para que se encuentre en condiciones de comparecer e intervenir en las mismas.’. Lo anterior significa que además de que el Municipio según el criterio del Poder Legislativo, manifestado en la ley impugnada, ya no se puede gobernar por sus propios órganos y ya no puede aplicar a los servidores públicos que en el mismo desempeñan sus funciones sanción alguna, ni siquiera las sanciones administrativas contenidas en la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, porque el Poder Legislativo a través de esta ley llamada Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, se constituye en tribunal judicial de una sola instancia, se constituye además en Ministerio Público porque se atribuye en su artículo 51, la facultad investigadora de los hechos, o sea, es otro agente del Ministerio Público, pero ahora de dimensiones gigantescas, contra el que nadie puede oponer fuerza o razón alguna, en donde no impera ni la justicia ni el derecho, porque las disposiciones impugnadas contienen una enorme dosis de discrecionalidad que inducirían a los sujetos sometidos a proceso, a un completo estado de indefensión y la privación inmisericorde de sus derechos. d. Se reitera que la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales en su conjunto es inconstitucional y en forma particular el contenido de los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58, y estas disposiciones a que se viene haciendo referencia y que se impugnan por inconstitucionales y violatorias al artículo 115 de nuestra Ley Suprema violan también el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que establece: ‘Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones. Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.’. En el caso de que se trata el Poder Legislativo del Estado de Colima, pugna para que volvamos a la época de barbarie, en la que cada quien se hacía justicia por propia mano, porque coloca en la facultad de cualquier persona ciudadana, bajo su responsabilidad, la posibilidad de denunciar ante el Congreso a los integrantes del C. Municipal o del Concejo Municipal (artículo 36 de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales). La misma ley en comento, coloca en manos de cualquier ciudadano la facultad de denunciar ante el Congreso a los integrantes de los Ayuntamientos (artículo 45), propiciando la creación del caos político, fomentando la venganza personal y privando a los Municipios de las facultades constitucionales consagradas en el artículo 115. El artículo 17 constitucional previene con claridad que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales y en caso concreto el Poder Legislativo no es un tribunal, y quiere participar en la vida interna de los Municipios, sujetándolos, sometiéndolos y reduciéndolos a su mínima expresión, estableciendo juicios sumarios, en donde la administración de justicia pudiera no estar en manos de personas doctas en derecho y con tendencias e intereses partidistas. El solo nombre de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, denota la intención de privar al Municipio de su autonomía, de privarlo de la jerarquía constitucional que le otorga nuestra Carta Magna, de reducirlo a la impotencia y de someterlo a vejaciones y peligros de los que no podría salir bien librado porque la ley impugnada es una ley injusta e inconstitucional con fines eminentemente políticos y partidistas."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados, son 14, 16, 17 y 115.

QUINTO. Por acuerdo de once de junio de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la cual correspondió el número 41/2002, y por razón de turno se designó al M.J.V.C. y C. como instructor del procedimiento.

Mediante auto de trece de junio de dos mil dos, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, únicamente por el presidente y el síndico suplente municipal del Ayuntamiento de Colima; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación; y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Congreso del Estado de Colima, al contestar la demanda, sustancialmente, manifestó:

1. Que la ley impugnada no persigue inmiscuirse en los asuntos que le competen al Gobierno Municipal de manera exclusiva o vulnerar su autonomía, sino que reproduce lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, ya que respecto de la suspensión del mandato a alguno de los integrantes de los Ayuntamientos compete dicha atribución únicamente a la Legislatura Local, por lo que la resolución de suspensión que se toma con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, tiene lugar por alguna de las causas graves que la propia Constitución Local establece (artículo 87, fracción I) y que la ley combatida reproduce (artículo 35), y los munícipes afectados tienen la oportunidad de ser escuchados, rendir pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

2. Que la norma impugnada no transgrede la Constitución Federal, al establecer que cualquier vecino del Municipio respectivo se encuentra legitimado para interponer denuncia por la realización de conductas que pueden implicar la suspensión de un munícipe, toda vez que las hipótesis que pueden ocasionar la suspensión del mandato de algún miembro del Ayuntamiento derivan necesariamente del ejercicio de la función pública, por lo que es conveniente posibilitar la denuncia popular.

3. Que la voluntad del Órgano Revisor de la Constitución, fue la de dejar al conocimiento y resolución de los Congresos Locales la posibilidad de decretar la suspensión tanto a los Ayuntamientos como a sus miembros, en términos del artículo 115 constitucional.

Que de una interpretación sistemática de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos frente a la Constitución Federal, se obtiene que la posibilidad de que los C.s impongan las sanciones contenidas en aquélla, se circunscribe a las personas que funjan como servidores públicos designados por nombramiento, sin comprender a los que recibieron su cargo mediante voto popular, para los que se aplica la facultad excepcional conferida por la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal.

4. Que la ley impugnada no infringe el artículo 37 de la Constitución Local, ya que éste no dispone que las iniciativas sobre asuntos municipales sean de la exclusiva atribución de los Ayuntamientos, sino que los diputados, el gobernador y los ciudadanos tienen el derecho de iniciar cualquier ley, mientras que dichos Ayuntamientos tienen derecho de iniciar leyes cuyo contenido exclusivamente se relacione con asuntos de la administración municipal, así como el Supremo Tribunal en el ramo de justicia.

5. Que conforme al artículo 46 de la Constitución del Estado de Colima, es obligación del Congreso Local comunicar al Ayuntamiento que haya presentado una iniciativa que esté siendo objeto de dictamen, el día de la sesión en que se va a discutir, para el efecto de que designe un orador que asista sin voto a dicha sesión; empero, en el caso la iniciativa no provino del Ayuntamiento de Colima, sino de los diputados priístas, por lo que no había lugar a actualizar la hipótesis referida.

6. Que no existe violación al artículo 14 de la Constitución Federal, ya que de los artículos 37 a 42 de la ley impugnada, se advierte que en cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 115 constitucional, se otorga a los munícipes afectados el derecho a ser escuchados, presentar pruebas y formular los alegatos que a su juicio convengan.

7. Que tampoco se transgrede el artículo 16 de la Constitución Federal, porque la propia Constitución otorga de manera expresa competencia a la Legislatura Local y no al Poder Judicial en asuntos relacionados con la suspensión del mandato otorgado a los munícipes, además de que la investigación que se menciona en el artículo 51 de la ley impugnada no se refiere a conductas o hechos delictuosos, para que en este caso se infringiera el artículo 21 constitucional, sino que está relacionada estrictamente con las causas que dan origen a la suspensión.

8. Que no se vulnera el artículo 17 de la Constitución Federal, pues el ejercicio de la facultad que regula la ley impugnada para el Congreso Estatal constituye una atribución excepcional, expresamente consignada por la propia Constitución, lo cual además es válido de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1o. de la Constitución Federal.

SÉPTIMO. El gobernador del Estado de Colima y el secretario general de Gobierno, al formular sus respectivas contestaciones de demanda, señalaron, en esencia, lo siguiente:

1. Que reiteran y hacen suyos los argumentos que para sostener la validez de la norma general impugnada ha sustentado el Congreso del Estado de Colima, en su contestación de demanda.

2. Que es cierto el acto de promulgación, puesto que conforme a los artículos 58 y 59 de la Constitución Política del Estado de Colima, son facultades y obligaciones del Ejecutivo promulgar las leyes y decretos del Congreso, así como que el gobernador no puede negarse a hacerlo, sólo en el caso de que le parezcan contrarios a la Constitución Estatal, a la Federal o restrinjan sus facultades, sin que en el caso existiera alguno de los supuestos previstos para motivar una negativa a publicar la ley.

3. Que es cierto el acto de refrendo por parte del secretario general de Gobierno, el que obedeció a lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Estatal, conforme al cual todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Ejecutivo deberán ser refrendados, con carácter obligatorio, por el secretario general de Gobierno.

OCTAVO. El procurador general de la República al formular su opinión, manifestó, en esencia, lo siguiente:

1. Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente juicio, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.

2. Que la parte actora cuenta con la legitimación necesaria para promover la controversia constitucional, conforme a los artículos 49 y 51 de la Ley del Municipio Libre para el Estado de Colima.

3. Que la demanda de controversia constitucional fue depositada el veinte de mayo en la Oficina de Correos de la ciudad de Colima, Estado de Colima, por lo que de acuerdo con el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, su presentación es oportuna.

4. Que respecto a la afirmación de la actora en el sentido de que los Municipios deben presentar ante el Congreso Local las iniciativas de ley que atañen a los Ayuntamientos e intervenir en la elaboración y discusión de los proyectos, es infundado, ya que del artículo 37 de la Constitución Política del Estado de Colima, se advierte que el derecho a iniciar leyes se otorgó en primer término a los diputados en todas las materias, y en el caso, la iniciativa de ley impugnada se presentó por los diputados del Partido Revolucionario Institucional, por lo que es evidente que estaban facultados para hacerlo, además de que a los Ayuntamientos se les asigna esa facultad únicamente en las materias a que se refiere la administración municipal.

Que de acuerdo a la Constitución y al Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambos del Estado de Colima, se desprende que en el procedimiento de formación de la ley impugnada, los Municipios de esa entidad federativa no pueden aducir que debieron tener conocimiento e injerencia alguna en el procedimiento legislativo, como lo pretende la actora.

Que, por tanto, el Congreso, el gobernador y el secretario general de Gobierno, todos del Estado de Colima, actuaron en el ámbito de sus atribuciones y competencias, sin transgredir los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

5. Que de la lectura de los artículos impugnados, se desprende la intención del legislador local de establecer el procedimiento para el caso de la suspensión o revocación de los funcionarios municipales de elección popular, en el que se salvaguarda la garantía prevista en el artículo 14 constitucional, ya que el servidor público municipal tendrá un procedimiento con reglas previamente establecidas que le garantice el derecho a ser oído, así como a presentar pruebas.

6. Que el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal, otorga facultad expresa a las Legislaturas Locales para que, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspendan o revoquen el mandato a algún miembro de los Ayuntamientos por cualquiera de las causas graves que las leyes estatales prevengan, siempre que tengan oportunidad de defensa, por lo que la Legislatura del Estado de Colima, al emitir la norma general impugnada, únicamente dio cumplimiento al mandato constitucional.

7. Que el procedimiento que se instaure en contra de los servidores públicos municipales, tiene carácter político, toda vez que se incoará solamente en contra de aquéllos de elección popular que encuadren su conducta en los requisitos de procedibilidad de los artículos 35 y 44 de la ley combatida, así como el 87, fracción I, párrafos quinto al décimo quinto, de la Constitución Local.

8. Que en cuanto a que el Congreso Local invade la esfera de competencia de los Ayuntamientos, subordinándolos a un poder omnipotente y, por tanto, se vulnera el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal, es infundado, puesto que el Poder Legislativo se encuentra acotado en sus facultades por la propia ley impugnada, al establecer ésta el procedimiento para la suspensión o revocación del cargo a los munícipes, además de que la Constitución Federal delimita las atribuciones de los Congresos Locales.

9. Que es erróneo que en la ley impugnada se prevea un juicio sumario, ya que se establece un procedimiento en donde se cumplen las formalidades esenciales, aunado a que ese procedimiento va a ser instrumentado por el Poder Legislativo, al ser una facultad que deriva a su favor la Constitución Federal. Que, por tanto, la facultad otorgada en este ordenamiento, exclusivamente al órgano legislativo y que reitera la Constitución Local de Colima en su artículo 87, delimita la esfera competencial de los Ayuntamientos.

10. Que sin contravenir lo establecido en el tercer párrafo de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, en el artículo 87, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política del Estado de Colima, se establece el derecho para que cualquier ciudadano residente de un Municipio de la entidad denuncie ante el Congreso Estatal alguna circunstancia que incida en la actuación de los servidores públicos municipales de elección popular, de lo que se desprende que cuando el legislador concede ese derecho a los ciudadanos en la ley impugnada, lo hace atendiendo a la Constitución Local.

11. Que respecto a que los artículos combatidos tienen como propósito someter a los Ayuntamientos a la voluntad del Poder Legislativo Estatal y destruir la autonomía municipal es infundado, porque el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, faculta a las Legislaturas Locales para que por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes puedan suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que prevea la ley local, siempre y cuando se les otorgue oportunidad de defensa, atribución que retoma el legislador ordinario al momento de emitir la norma cuya invalidez se solicita, por lo que no se conculca la Constitución Federal.

12. Que el artículo 59 de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, igualmente prevé la facultad conferida a las Legislaturas de los Estados para suspender o revocar el cargo de munícipes, por lo que se concluye que el legislador local al expedir la ley combatida, está actuando con pleno apego a la facultad que le otorgan tanto la Constitución Federal como las leyes locales, regulando el procedimiento para la suspensión y, en su caso, revocación del mandato a los munícipes.

13. Que respecto a que la norma que se combate vulnera la fracción II del artículo 115 constitucional al someter incondicionalmente a los Ayuntamientos de Colima, es infundado, ya que de la lectura de dicha fracción se desprende la facultad exclusiva de las Legislaturas de los Estados para legislar en materia municipal, así como la atribución de los Ayuntamientos para aprobar sus bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de carácter general dentro de sus respectivas jurisdicciones, siempre y cuando observen los principios contenidos en las leyes emitidas por los Congresos Estatales; por lo que la actora incurre en una errónea interpretación del texto constitucional, ya que su contenido no guarda relación alguna con lo aseverado por la promovente.

Que además resulta inexacto que la emisión de la norma combatida pretenda someter al actor al Poder Legislativo, así como que éste se instituya en Juez y parte, violentando el citado artículo 115, fracción II, toda vez que la facultad del Congreso del Estado de Colima deviene directamente de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

14. Que sobre la violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal es infundado, ya que las formalidades esenciales del procedimiento para garantizar la adecuada defensa de cualquier munícipe sujeto a procedimiento de suspensión o revocación del cargo, se encuentran en los artículos 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 44, 47 y 51 de la ley impugnada; que esta ley será la norma que se aplicará en el Estado de Colima a partir de su vigencia, por lo que es inconcuso que al momento de incoar el procedimiento de suspensión o revocación del mandato a un munícipe, se aplicará una norma emitida con anterioridad al hecho de que se conozca; que si bien el Congreso se instituirá en un tribunal de única instancia, no actúa de manera unilateral o motu proprio, sino que se erige en un tribunal jurisdiccional con fundamento en un precepto constitucional y, por tanto, es claro que para poder emitir la resolución respectiva necesita investigar los hechos denunciados, sin que ello implique que se arrogue la facultad de investigar y perseguir delitos.

15. Que respecto de la violación al artículo 17 de la Constitución Federal, la actora parte de una premisa errónea, porque precisamente dicho precepto constitucional prevé a favor de los ciudadanos la garantía de que toda persona tiene el derecho a que se le administre justicia a través de los órganos jurisdiccionales correspondientes y será este órgano el que juzgue y diga quién tiene el derecho, con base en un proceso inserto en un sistema normativo que en el presente caso es la ley impugnada, evitando con ello que cualquier persona se haga justicia de propia mano.

NOVENO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Colima y el Municipio de Colima.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

En la presente controversia constitucional se demanda la invalidez de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, expedida por el Congreso del Estado de Colima, por lo que, en el caso, debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la promoción de controversias constitucionales, tratándose de normas generales, que señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Conforme al dispositivo legal transcrito, para el ejercicio de la acción de controversia constitucional cuando se impugnen normas generales, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Del oficio de demanda se desprende que la parte actora impugna la citada ley con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Colima, el sábado veinte de abril de dos mil dos, como se advierte de la copia certificada de dicho medio informativo que obra en el presente expediente (fojas veintiuno a veintiocho), por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió a partir del lunes veintidós de abril de dos mil dos, al lunes tres de junio del citado año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días: veintisiete y veintiocho de abril, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de mayo, y uno y dos de junio, todos de dos mil dos, por corresponder a sábados y domingos, así como el uno de mayo de ese año por ser inhábil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

De acuerdo con las constancias procesales, el escrito de demanda se remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del Servicio Postal Mexicano, según consta de los sellos que aparecen asentados en el sobre que obra a fojas noventa y ocho de este expediente, por lo que en su oportunidad deberá analizarse conforme a lo previsto en el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:

"Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

El artículo transcrito ha sido interpretado por este Tribunal Pleno, en la tesis de jurisprudencia P./J. 17/2002, publicada en la página ochocientos noventa y ocho del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil dos, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis del precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia."

En el caso, la demanda de controversia constitucional se depositó en la Gerencia Postal Estatal Colima, del Servicio Postal Mexicano, mediante pieza certificada con acuse de recibo, según se desprende del sobre que corre agregado a fojas noventa y ocho del presente expediente, en que aparece asentado un sello, cuyo texto es: "Servicio Postal Mexicano, Gerencia Postal Estatal Colima. 20, mayo 2002. Registrados recibo. 28001 Admón. Colima, Col.", con lo se cumple con el primer requisito que se desprende del criterio transcrito.

Del examen del sobre con el que se remitió a este tribunal la controversia constitucional, se advierte, como se ha precisado, un sello del Servicio Postal Mexicano, del que se aprecia que se depositó el veinte de mayo de dos mil dos en la Gerencia Postal Estatal Colima, lugar de residencia de la parte actora, por lo que debe concluirse que se cumple con el segundo requisito mencionado en el criterio de mérito, consistente en que el depósito o envío de las promociones se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes.

Por tanto, si la demanda se depositó mediante pieza certificada con acuse de recibo en la citada gerencia de correos, el veinte de mayo de dos mil dos, esto es, el vigésimo día hábil del plazo correspondiente, es inconcuso que fue promovida con oportunidad.

TERCERO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, promueven la demanda de controversia constitucional, E.M.R. y M.E.P.S., quienes se ostentaron como presidente y síndico municipal suplente, respectivamente, en representación del Municipio de Colima, Estado de Colima, carácter que acreditan con la copia certificada del acta número ciento nueve, de quince de octubre de dos mil, en la que se tomó la protesta de ley a E.M.R., como presidente municipal electo para el periodo dos mil-dos mil tres, así como la certificación de que en el acta número cuarenta y siete, de la sesión extraordinaria celebrada el treinta de abril de dos mil dos, se tomó la protesta de ley a M.E.P.S., como síndico suplente, por el término de tres meses contados a partir de esa fecha.

Ahora bien, los artículos 49 y 51, fracción III, de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, prevén:

"Artículo 49. El presidente municipal asumirá la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuera parte, cuando el síndico esté impedido legalmente para ello o expresamente lo autorice el C.."

"Artículo 51. Los síndicos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"III. La representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste sea parte y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

De estos preceptos, se tiene que el síndico municipal tiene la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste sea parte, sin embargo, el presidente municipal asumirá dicha representación, cuando el síndico esté impedido legalmente para ello o expresamente lo autorice el C..

En las constancias de autos obra la documental de seis de diciembre de dos mil uno, suscrita por el secretario del Ayuntamiento Constitucional de Colima, en la que certifica que en el acta número treinta y tres correspondiente a la sesión ordinaria del C., celebrada el veintisiete de noviembre de dos mil uno, se aprobó, por mayoría, el acuerdo que autoriza al presidente municipal, E.M.R., para asumir la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que sea parte (foja quince).

En consecuencia, es inconcuso que si el Ayuntamiento expresamente autorizó al presidente municipal para asumir la representación jurídica del Ayuntamiento, sólo dicho funcionario está facultado para representarlo en el presente asunto.

Por lo que debe concluirse que la síndico suplente, carece de representación para promover la presente controversia constitucional, en nombre del Municipio actor.

Por otra parte, tomando en consideración que en términos del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia se encuentra acreditado que el presidente municipal tiene la representación del Ayuntamiento actor, y toda vez que el Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que el Municipio de Colima, del Estado de Colima, cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Las autoridades demandadas son:

a) El Poder Legislativo del Estado de Colima;

b) El Poder Ejecutivo del Estado; y,

c) El secretario general de Gobierno de la misma entidad.

Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en la controversia:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De estos preceptos destaca, en lo que interesa, que en las controversias constitucionales tendrá el carácter de parte demandada la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma general, así como que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.

En el caso, el Congreso del Estado de Colima compareció a juicio por conducto de S.S.A., quien se ostentó como presidente, R.C. de la Mora y F.X.M.O.M., como secretarios, A.M.V., M.d.R.G.G., J.E.S.G. y J.O.Í.L., como vocales de la Comisión Permanente, personalidad que acreditan con la copia certificada del acta de la sesión pública ordinaria número dieciséis, celebrada el catorce de junio de dos mil dos, en la que consta que fueron electos para integrar la Comisión Permanente que fungiría durante el segundo periodo de receso del segundo año de ejercicio constitucional de la Quincuagésima Tercera Legislatura (fojas ciento cincuenta y seis a ciento cincuenta y ocho de este expediente).

Los artículos 6o., 104 y 106 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima, disponen:

"Artículo 6o. El Congreso tendrá dos periodos ordinarios de sesiones cada año y las sesiones o periodos extraordinarios necesarios convocados por la Comisión Permanente.

"...

"El primer periodo ordinario de sesiones inicia el 1o. de octubre y termina el 15 de enero del año siguiente. El segundo dará principio el 15 de marzo y termina el 15 de junio del mismo año. ..."

"Artículo 104. En los recesos del Congreso, funcionará una Comisión Permanente integrada por siete diputados ..."

"Artículo 106. La Comisión Permanente tendrá la representación del Poder Legislativo y ejercerá las atribuciones que le confiere el artículo 36 de la Constitución y las que le encomiende el Congreso."

De estos numerales, se desprende que el Congreso del Estado de Colima tendrá dos periodos de sesiones, el primero inicia el uno de octubre y termina el quince de enero del año siguiente y el segundo, principia el quince de marzo y termina el quince de junio del mismo año, así como que en los recesos funcionará una Comisión Permanente, la cual tendrá la representación del Poder Legislativo.

Por tanto, de dichas disposiciones se infiere que el primer periodo de recesos comprende del dieciséis de enero al catorce de marzo, y el segundo, del dieciséis de junio al treinta de septiembre.

Ahora bien, de las constancias de autos se desprende que la contestación a la demanda suscrita por los citados integrantes de la Comisión Permanente, se presentó el doce de agosto de dos mil dos, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (foja ciento cincuenta y cinco vuelta), esto es, dentro del periodo de receso del Congreso.

En consecuencia, conforme al citado artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, se encuentra acreditado que quienes comparecen a juicio como integrantes de la Comisión Permanente del citado Poder Legislativo, tienen la representación del órgano legislativo demandado dentro de los recesos de éste, y tomando en consideración que el Congreso Estatal expidió la norma que se impugna, es evidente que dicho órgano legislativo cuenta con la legitimación procesal para comparecer a juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, del mencionado ordenamiento.

Por otra parte, compareció a juicio F.M.P., quien se ostentó como gobernador del Estado de Colima, carácter que acreditó con la copia certificada del ejemplar del Periódico Oficial de la entidad de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y siete, en el que se publicó el bando solemne por el que se da a conocer que fue electo en ese cargo por el periodo comprendido del uno de noviembre de mil novecientos noventa y siete al treinta y uno de octubre de dos mil tres (fojas ciento veinticinco y ciento veintiséis de autos).

El artículo 50 de la Constitución Política del Estado de Colima, señala:

"Artículo 50. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en una persona que se denomina ‘Gobernador del Estado de Colima’."

De este precepto se desprende que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador de la entidad, por lo que en términos de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia transcrito, dicho funcionario tiene la representación legal del citado poder, y tomando en consideración que el Ejecutivo Local promulgó la ley impugnada, es inconcuso que tiene la legitimación necesaria para comparecer a juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, del propio ordenamiento.

Por otro lado, compareció a juicio J.H.S.O., quien se ostentó como secretario general de Gobierno del Estado de Colima, carácter que acredita con la copia certificada del nombramiento que para ocupar ese cargo le otorgó el gobernador del Estado, el ocho de julio de mil novecientos noventa y nueve (fojas ciento cuarenta y uno de autos).

En este aspecto, tomando en consideración que el citado funcionario refrendó el decreto promulgatorio de la ley impugnada, así como que el acto de refrendo tiene autonomía por constituir un medio de control del ejercicio del Ejecutivo Federal, debe concluirse que cuenta con la legitimación necesaria para comparecer a esta controversia, en términos de lo dispuesto por el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 109/2001, sustentada por este Tribunal Pleno, visible en la página mil ciento cuatro del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que prevé:

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II, y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."

QUINTO. En el caso, las partes no plantean ninguna causal de improcedencia o motivo de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte que se actualice alguno, por tanto, lo procedente será abordar el estudio de los conceptos de invalidez aducidos.

SEXTO. En los conceptos de invalidez que se hacen valer, la parte actora aduce, esencialmente, que los preceptos de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales del Estado de Colima, son violatorios del artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A fin de estar en posibilidad de contestar dichos argumentos, es menester ubicar al Municipio dentro del orden jurídico de nuestra nación, pues sólo determinando su lugar en dicho sistema normativo será posible definir con claridad las normas jurídicas que afectan la vida municipal, las facultades que les corresponden a cada uno de los niveles de gobierno en este ámbito, así como proporcionar un criterio de delimitación entre las facultades de creación normativa de las legislaturas y las que competen a los Ayuntamientos.

Por principio, hay que dejar sentado que todo orden jurídico es un sistema de normas que constituyen una unidad, la cual está determinada por el hecho de que la creación o el contenido de la de grado más bajo se encuentra establecida por otra de grado mayor y así sucesivamente hasta llegar a la norma de rango superior, que es la Constitución, en la cual se funda la validez de todo el ordenamiento jurídico.

La Constitución Federal es la N.S. en nuestro país, a través de ella se imponen deberes, se crean limitaciones, se otorgan facultades y se conceden derechos. Nada ni nadie puede estar sobre ella, pues su naturaleza niega la posibilidad de que esté sometida a otro cuerpo normativo superior. Esto se traduce en la subordinación hacia ella de todas las normas del ordenamiento jurídico y en el hecho de que todos y cada uno de los actos de autoridad deben, asimismo, estar de acuerdo con ella.

Estos principios fundamentales del orden jerárquico normativo del derecho mexicano encuentran su fundamento en el artículo 133 de la Constitución Federal, concretamente, en la parte que expresa que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión."

Ahora bien, nuestra Constitución adoptó como forma de Estado, el sistema federal, y como forma de gobierno, el sistema republicano, democrático y representativo; de ello precisamente deriva la determinación constitucional de los ámbitos competenciales de cada orden jurídico parcial.

Al respecto, el artículo 40 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental."; y por su parte, el artículo 41, dispone que: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."

Aunado a lo anterior, el artículo 44 de la propia Constitución define la naturaleza y territorio del Distrito Federal, que es la entidad federativa donde se asientan los Poderes Federales, y el artículo 122 prevé el régimen conforme al cual se debe regir dicha entidad.

Por otro lado, el artículo 115 de este mismo cuerpo normativo fundamental expresa que los Estados tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

De lo anterior, podemos desprender que en nuestro país existen varios órdenes normativos, esto es, un orden constitucional y diversos órdenes parciales.

A la luz del texto constitucional previo a la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115, este Tribunal Pleno emitió el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 95/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 709, conforme al cual determinó que dichos órdenes eran los siguientes: el orden constitucional, el orden federal, el orden local o estatal y el orden del Distrito Federal. La jurisprudencia invocada es del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Del contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes."

El criterio anterior se sustentó en las siguientes consideraciones:

"Por principio de cuentas, debe subrayarse la existencia de los diferentes órdenes jurídicos que conforman el Estado mexicano, previstos en la propia Constitución Federal, cuya interrelación normativa se explica a continuación, para lo cual es preciso atender al contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133, de la propia Ley Fundamental:

"...

"De los preceptos anteriores puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, con asignaciones competenciales propias y, por regla general, excluyentes entre sí, que implican descentralización y autonomía en cuanto a su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes, cuyas características esenciales, en relación con la cuestión que ocupa a este tribunal, se enumeran enseguida:

"a) Orden jurídico federal. Su existencia se encuentra sustentada en el artículo 40 de la Carta Magna, que consagra la unión de todos los Estados con autonomía hacia su interior, que se integran dentro de una Federación, la cual constituye un orden jurídico distinto. En su aspecto funcional, el numeral 49 dispone el principio de división de poderes para el ejercicio de las atribuciones de autoridad en el ámbito federal, desarrollando la competencia específica de cada uno de ellos en los artículos subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que las autoridades tienen jurisdicción sobre todo el territorio nacional, que abarca las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal, cuyas denominaciones y límites están descritos en los artículos 43 y 44. Se resalta también, como principio fundamental en la asignación de atribuciones competenciales en favor de los Poderes Federales, que las facultades de las autoridades de este orden jurídico deben encontrarse expresamente previstas a su favor en la Constitución Política del Estado mexicano, en términos de lo dispuesto en el numeral 124.

"b) Orden jurídico estatal o local. La existencia de este orden jurídico tiene apoyo en el artículo 40 constitucional, en cuanto prevé la existencia de Estados libres y soberanos en su régimen interior, enumerados en el artículo 43 de la propia Ley Fundamental. Las reglas con base en las cuales deberá estructurarse la división de poderes a cargo de las autoridades estatales se encuentran descritas en el numeral 116, siendo que la materia sustantiva sobre la cual tienen autonomía funcional se obtiene por exclusión de las atribuciones consagradas expresamente en favor de la Federación por la Constitución General, atento a la regla prevista en el artículo 124.

"Así, el régimen regulador de la unión de los Estados Federales, señalado en los artículos 40 y 41 constitucionales, se encuentra cimentado en dos principios fundamentales y complementarios entre sí:

"1) La existencia de entidades federativas con libertad de autodeterminación en cuanto hace a su régimen interno, y

"2) Que el ejercicio de la autonomía estatal respete las prevenciones de la Constitución Federal.

"De acuerdo con los principios anteriores, debe ser la propia Carta Magna el documento que detalle el campo de atribuciones que tiene la Federación y cada una de las entidades federativas, situación que se ve cumplida, de modo general, con lo consagrado en su artículo 124, cuyo ejercicio, aunque autónomo y discrecional, deberá respetar los postulados de la Constitución Federal. Así, la distribución de competencias se rige por el principio consagrado en el artículo 124 constitucional, conforme al cual se otorgan facultades expresas a los funcionarios federales, entendiéndose reservadas las demás a los Estados de la República, es decir, que la delimitación de competencias entre el orden federal y el de los Estados -miembros- se resuelve a base de listar expresamente las facultades de aquél, reservándose a las entidades federativas las que no lo estén. Los funcionarios federales, pues, no pueden realizar acto ninguno fuera del ámbito que la Constitución Federal señala; por su parte, los Estados ejercitan todas las facultades no asignadas a los órganos federales.

"En síntesis, la interpretación armónica de los artículos 124, 40 y 41 constitucionales lleva a concluir, como premisa, que las entidades federativas tendrán plena autonomía para que, sin transgredir los principios establecidos en la Constitución, resuelvan con libertad en las materias que la propia Carta Magna les ha reservado competencia, al no señalarlas de manera expresa en la competencia de la Federación.

"Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como N.F. la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerarlos como un orden jurídico independiente del local.

"Tomando en consideración la importancia que tienen las relaciones entre los Estados y sus Municipios, con base en el principio de la libertad que deben tener éstos en cuanto a su gestión, por ser la célula de poder que tiene un contacto más cercano con la población, en el artículo 115 de la Constitución se han regulado actos de trascendencia referidos a la injerencia de las autoridades estatales en el ámbito municipal, que ejemplificativamente se enumeran a continuación:

"Suspensión y desaparición de Ayuntamientos, o de sus gobiernos, por causas graves establecidas en la ley local, respetando el derecho de defensa de los funcionarios municipales (artículo 115, fracción I, párrafo tercero).

"Designación de los miembros de los Concejos Municipales en el caso de la hipótesis anterior, cuando no puedan entrar en funciones los suplentes (artículo 115, fracción I, párrafo tercero).

"Concurso de los Estados con los Municipios en servicios públicos, con base en lo establecido en la ley local (artículo 115, fracción III).

"Establecimiento de contribuciones municipales sobre ciertos rubros (artículo 115, fracción IV).

"Cumplimiento de convenios en relación con la administración de contribuciones municipales (artículo 115, fracción IV).

"Establecimiento de participaciones federales a los Municipios con base en la ley estatal (artículo 115, fracción IV).

"Concordancia de las L. de Ingresos municipales con los presupuestos de egresos presentados por los Ayuntamientos (artículo 115, fracción IV).

"Administración y planificación de zonas de desarrollo municipal con base en la ley estatal y federal (artículo 115, fracción V).

"Cumplimiento de convenios de regulación de territorios municipales y estatales limítrofes (artículo 115, fracción VI).

"De los ejemplos anteriores se deduce la razón de que la pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta también a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de Gobiernos Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.

"...

"c) Orden jurídico del Distrito Federal. El fundamento de su autonomía estructural y funcional, en relación con los órdenes jurídicos estudiados con antelación, es el artículo 122 constitucional, dispositivo que establece las prevenciones correspondientes a la coexistencia de los órganos de gobierno a quienes se encomienda ejercer el poder político de la entidad, sobre el espacio territorial descrito en el artículo 44 de la Carta Magna. Sus características son diversas a las del orden jurídico estatal, pero ello resulta ajeno a la presente controversia.

"d) Orden jurídico constitucional. Según puede apreciarse de las precisiones relativas a los demás órdenes jurídicos, el constitucional es el que establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal. En lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogmático, el orden jurídico constitucional previene las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los tres órdenes jurídicos anteriores.

"El orden jurídico constitucional tiende, además de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades de los demás órdenes normativos, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.

"Para lograr obtener lo anterior, los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, cuya resolución se ha encomendado a esta Suprema Corte, en su carácter de tribunal constitucional, encargado de velar que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en la Carta Magna, encontrando sustento jurídico en el artículo 105, fracción I, antes transcrito.

"La razón de ser de esos medios de control radica en que en el sistema constitucional del Estado Federal, donde coexisten los órdenes jurídicos descritos con antelación, el ordenamiento que debe darles unidad y cohesión es la propia Constitución. De este modo, el orden jurídico constitucional se erige como un orden total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales.

"En consecuencia, es de concluirse que el ejercicio de control de la regularidad constitucional es una actividad jurídica que no puede ser ubicada, estrictamente, como función propia de ninguno de los órdenes parciales, federal o locales, pues si la pretensión del referido control es la salvaguarda del orden primario o total, la función interpretativa y de decisión sobre si un acto de autoridad está o no apegado a la N.F., debe reputarse como una función de carácter constitucional, que no es susceptible de equipararse a ninguno de los órdenes inmediatamente subordinados a la Constitución -el federal propiamente dicho y los órdenes estatales-, en virtud de que las hipótesis de control contempladas en la Carta Magna permiten que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federación como de las entidades que la componen, puedan ser anulados por una determinación de uno de los órganos del Poder Judicial Federal, en este caso la Suprema Corte, en ejercicio, como se dijo, de una función de orden constitucional, superior a los restantes órdenes jurídicos parciales."

Resulta importante hacer notar que respecto del Municipio, este Alto Tribunal sostuvo en la resolución que se citó anteriormente, lo siguiente:

"Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerarlos como un orden jurídico independiente del local."

Es preciso aclarar que las consideraciones anteriores fueron emitidas por este Alto Tribunal con anterioridad a la reforma constitucional al artículo 115 de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, razón por la cual resulta necesario ponderar el contenido de dicha reforma constitucional y su trascendencia, para efectos de determinar su impacto en el esquema de órdenes jurídicos que existen en nuestro país.

El texto del artículo 115 que derivó de la aludida reforma del año de mil novecientos noventa y nueve, señala lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos consejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

"b) Alumbrado público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;

(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las L. de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;

(Reformada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

"IX. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987).

"X. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)."

A fin de determinar con precisión cuál es el contenido y alcance que debe atribuirse al precepto transcrito y concluir si a raíz del texto reformado puede considerarse que el Municipio tiene un orden jurídico propio, es necesario acudir al método genético-teleológico, pues sólo así es posible contar con los elementos suficientes para interpretarlo correctamente. Este método de interpretación ha sido explicado por el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis P. XXVIII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, página 117, que a la letra dice:

"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico."

Al respecto, este Alto Tribunal ya ha sostenido en la controversia constitucional 19/2001, promovida por el Municipio de Santa Catarina, Nuevo León, resuelta el dieciocho de marzo de dos mil tres, por mayoría de ocho votos, lo siguiente:

"El desarrollo legislativo e histórico que ha tenido el artículo 115 constitucional, dedicado al Municipio Libre, es revelador de que esta figura es, en el Estado mexicano, la piedra angular sobre la cual se construye la sociedad nacional, en tanto es la primera organización estatal en entrar en contacto con el núcleo social. Los diversos documentos que integran los procesos legislativos de las reformas sufridas por ese numeral durante su vigencia así coinciden.

"Empero, ha sido muy largo el camino que el Municipio ha tenido que recorrer para hacer realidad su ‘libertad’, que fue incluso bandera emblemática de las luchas revolucionarias. No obstante su elevación a rango constitucional en mil novecientos diecisiete, fueron muchas las limitaciones y el cercenamiento que la propia Constitución impuso al Municipio, obligándolo o sometiéndolo a la voluntad del Ejecutivo Estatal o del Legislativo también Estatal o, en el mejor de los casos, rodeándole de un contexto jurídico vulnerable.

"En esa evolución se pueden identificar tres momentos determinantes del Municipio Libre, partiendo de la importante consagración constitucional que en mil novecientos diecisiete se dio de esta figura:

"1) La reforma municipal de mil novecientos ochenta y tres, misma que, incluso, fue objeto de interpretación por parte de la anterior integración de esta Suprema Corte; destacando aquella interpretación efectuada con motivo del amparo en revisión 4521/91, fallado por este Tribunal Pleno el siete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en el que se sostuvo que la intención del legislador fue fortalecer de tal manera al Municipio con esta reforma, que ello permitía colegir que, para efectos de la legitimación activa de las controversias constitucionales, se podía admitir en el Municipio un carácter de poder de los Estados; legitimación que le estaba, aparentemente, soslayada por el entonces texto del artículo 105 constitucional.

"2) La reforma judicial de mil novecientos noventa y cuatro, ejercicio legislativo que, si bien dedicado a lo judicial federal, llegó a trastocar la vida jurídico-institucional del Municipio, en tanto le, reconoció expresamente legitimación activa para acudir en defensa jurisdiccional de sus facultades y ámbito competencial ante esta Suprema Corte en vía de controversia constitucional. De alguna manera parece advertirse que el legislador ponderó la situación de indefensión municipal advertida y superada por el criterio antes referido, pues el Poder Reformador recogió y superó todo aquello puesto en evidencia con aquella interpretación judicial. Esta reforma ha sido de suma importancia para el Municipio, básicamente por los siguientes motivos:

"Primero, el número de juicios de esta naturaleza iniciados por Municipios, en comparación con los iniciados por otros entes políticos, es revelador del enorme impacto que esta reforma constitucional tuvo en la vida municipal y de la eficacia de la Norma Constitucional reformada; y

"Segundo, porque a partir de los fallos que ha venido emitiendo esta Suprema Corte en dichos juicios fue advirtiéndose que muchas injerencias o interferencias de los Estados, ya sea del Ejecutivo o Legislativo Estatal, en la vida administrativa, política o jurídica de los Municipios se han hecho de merced licencia constitucional para ello. Esto es, si los Municipios no podían hacer realidad su autonomía, era porque la propia Constitución General autorizaba una serie de limitaciones a la misma a favor de las autoridades estatales.

"3) La reforma de mil novecientos noventa y nueve, conforme a la cual se avanzó en pro de la consolidación de la autonomía municipal y de su fortalecimiento, particularmente frente a las injerencias de los Gobiernos Estatales, y se superaron algunas de las limitaciones antes referidas."

La reforma constitucional a la que se refiere en último término el texto transcrito, se gestó entre los años de mil novecientos noventa y siete a mil novecientos noventa y nueve, tiempo durante el cual fueron presentándose a la Cámara de Diputados, nueve iniciativas por parte de distintos grupos parlamentarios que proponían modificaciones al artículo 115.

Cuando finalmente se agendó la reforma municipal, estas nueve propuestas se estudiaron de manera conjunta por la comisión encargada de dictaminarlas, y como resultado de su trabajo, se elaboró un proyecto único de reforma constitucional que fue el que, a la postre, se discutió y aprobó por ambas Cámaras.

Los principales puntos de la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal, pueden sintetizarse de la siguiente forma:

a) El reconocimiento expreso del Municipio como ámbito de gobierno que se realizó en la fracción I, al sustituir el término "administrado" por "gobernado";

b) El fortalecimiento de su facultad reglamentaria en los temas referidos en la fracción II, además de la limitación del contenido de las leyes estatales sobre cuestiones municipales;

c) El reconocimiento de competencias exclusivas en materia de servicios y funciones públicas en la fracción III, sustituyéndose el concurso del Estado en dicha competencia por la posibilidad de celebrar convenios para la asunción de una función o servicio público por parte del Estado, siempre y cuando medie solicitud del Ayuntamiento, así como el incremento del catálogo de funciones y servicios, además de la posibilidad de coordinación intermunicipal para estos temas, existiendo incluso posibilidad de asociación entre Municipios de diversos Estados;

d) Facultad de iniciativa en lo referente a tributos relacionados con la propiedad inmobiliaria en la fracción IV, limitando los supuestos de exención determinados constitucionalmente respecto de las contribuciones municipales;

e) En lo concerniente al catálogo de facultades que en el sistema constitucional de concurrencia regula la fracción V del artículo 115, además de las facultades con las que ya gozaban en materia de aprobación y administración de los planes de desarrollo urbano, se adicionó la de participar en la formulación de planes de desarrollo regional, así como la obligación de la Federación y del Estado de asegurar la participación de los Municipios en ésta; autorizar el uso del suelo adicionalmente a las facultades de control y vigilancia que ya tenía; participar en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de zonas de reservas ecológicas, además de sus facultades de creación y administración de éstas; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial y celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales; y,

f) La transmisión del mando de la Policía Preventiva Municipal del gobernador al presidente municipal, quien sólo acatará las órdenes del primero en los casos que aquél juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público, así como la habilitación al reglamento municipal en esta materia en la fracción VII.

La relación anterior, pone de manifiesto que la reforma aumentó de forma significativa las atribuciones de los Municipios y consolidó su ámbito de gobierno. A continuación, se procede al análisis de algunos de los anteriores puntos con más detalle.

Por cuanto atañe al reconocimiento expreso del Municipio como ámbito de gobierno, es de señalarse que en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, se estimó que era necesario reformar la fracción I del artículo 115 constitucional, en su primer párrafo, con la intención de reconocer expresamente el carácter del Municipio como ámbito de gobierno. Para ello se consideró conveniente sustituir en ese párrafo la frase "Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa ...", por la que dice que "Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa ...", para dejar clara la naturaleza del Ayuntamiento como órgano de gobierno del Municipio.

Una de las novedades de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, por tanto, consistió en caracterizar de manera explícita al Municipio como órgano de gobierno, culminando así una evolución que de alguna manera venía experimentando el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro, cuyos contenido y trascendencia ya fue referido en líneas anteriores. A lo largo de esta evolución, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados, o como la de acudir a un medio de control constitucional a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Estas notas son las que permitían concebir al Municipio como un ente cuyo desempeño iba más allá del de un órgano de administración por región.

El carácter de órgano de gobierno del Ayuntamiento ya le había sido reconocido, inclusive por esta Suprema Corte de Justicia en diversas tesis de jurisprudencia y aisladas, de las que puede inferirse que desde antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional, el Municipio ya contaba con autonomía funcional y asignaciones competenciales propias.

Las tesis referidas son las siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 96/99

"Página: 705

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS. Dentro del orden jurídico estatal se consagra la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, también guarda nexos jurídicos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerar a los Municipios como un orden independiente del local, entre los cuales se pueden citar los siguientes: creación, suspensión o desaparición de Municipios y Ayuntamientos, revocación del mandato de alguno de sus miembros por la Legislatura Estatal, sujeción de la normatividad y actuación municipal a las bases legales que establezca el Congreso Local, aprobación del Gobierno Estatal de los ingresos y revisión de los egresos municipales, entre otras. De lo anterior se deduce que la pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de gobierno locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: P. LXXIII/98

"Página: 790

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.

"Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. G.H.R. y M.B.F.C. y Diez, en su carácter de Presidente Municipal y Síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos (impedimento legal M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.L.H.."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, febrero de 1998

"Tesis: 2a. XIII/98

"Página: 337

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL. Acorde con su propia y especial naturaleza, las controversias constitucionales constituyen una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las respectivas facultades de cualquiera de los diferentes niveles de gobierno, o que de alguna manera se traduzcan en una invasión a su ámbito competencial provocada por otro nivel de gobierno; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno corresponde, de tal manera que cada nivel de gobierno esté en aptitud de llevar a cabo y agotar en sus términos, todas aquellas que el propio sistema federal le otorga a través de la Carta Magna. Con este propósito, al resolver el fondo, se tendrán que analizar los principios rectores elevados a rango constitucional, que determinan los respectivos ámbitos de competencia de cada nivel de gobierno y en los que se precisan las facultades y atribuciones de cada uno de éstos, lo cual debe hacerse también considerando la propia motivación y causa generadora que llevó al legislador a la inclusión de dichos principios e instituciones fundamentales como lineamientos de nuestro sistema federal, de tal manera que se aprecie en forma cierta el sentido y teleología de éstos para una correcta interpretación y aplicación de los mismos en beneficio de la sociedad.

"Recurso de reclamación en la controversia constitucional 51/96. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Estado de Puebla. 5 de septiembre de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, febrero de 2000

"Tesis: P./J. 10/2000

"Página: 509

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.."

Derivado de lo anterior, puede sostenerse a manera de corolario lo siguiente:

• A partir de la reforma constitucional que se gestó en el año de mil novecientos ochenta y tres, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados.

• Asimismo, como consecuencia de la reforma de mil novecientos noventa y cuatro del artículo 105 de la Constitución Federal, se le otorgó al Municipio la facultad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas.

• Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo, entre otras innovaciones, la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, de la frase "Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa ...", por la que dice "Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa...", lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución que ha venido sufriendo el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro.

Los puntos antes reseñados, permiten a este Tribunal Pleno concluir la existencia de un orden jurídico municipal.

En efecto, el carácter de órgano de gobierno del Ayuntamiento está relacionado con la facultad reglamentaria que se le otorgó desde mil novecientos ochenta y tres, la cual es inherente a todo poder de mando, así como con la existencia de un ámbito de atribuciones municipales exclusivas susceptibles de ser salvaguardadas a través de un medio de control constitucional, lo cual, como ha sostenido este Alto Tribunal, es singular y característico de las relaciones entre distintos niveles de gobierno.

La conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva además el reconocimiento de una potestad de auto-organización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura. Lo anterior queda confirmado tan pronto se concatena este concepto explícito del Municipio como "órgano de gobierno" con el contenido que la reforma otorgó a la facultad reglamentaria municipal, según se verá a continuación.

En efecto, por cuanto se refiere al fortalecimiento de la facultad reglamentaria del Municipio, es necesario recordar que desde mil novecientos ochenta y tres se le había reconocido constitucionalmente una facultad reglamentaria. Su ejercicio, sin embargo, se supeditaba a ser un mero desarrollo de las bases normativas que establecían las Legislaturas Estatales, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de atender verdaderamente a sus respectivas particularidades, pues actuaban simplemente como reglamentos de detalle de la ley. Lo anterior trajo como consecuencia que, en la práctica, la facultad reglamentaria de los Municipios quedara disminuida, pues las Legislaturas Estatales, a través de las referidas bases normativas, condicionaban totalmente su alcance y eficacia.

A raíz de la situación descrita, el Órgano Reformador de la Constitución, en mil novecientos noventa y nueve, decidió modificar el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, con un doble propósito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias.

Dicha delimitación fue realizada en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, que dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, que regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."

El texto reformado del artículo 115 constitucional, modificó el término "bases normativas" utilizado en la redacción anterior, por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que obedeció a la necesidad de limitar el margen de actuación de las Legislaturas Estatales respecto de los Municipios, para acotarlo al establecimiento de un catálogo de normas esenciales tendentes a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir a dichas legislaturas intervenir en las cuestiones propias y específicas de cada Municipio.

Para entender en su exacta magnitud esta reforma, es conveniente acudir a su procedimiento de creación y, en específico, al dictamen emitido por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, documento cuyo análisis debe privilegiarse para efectos de la interpretación, en el que se expresó lo siguiente:

"4.2 La intención de esta Comisión Dictaminadora, consiste en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone tal y como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción "II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general.

"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.

"En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y demás aspectos que contienen lo siguiente:

"4.2.1 En el inciso a) se establecen los medios de impugnación y los órganos correspondientes, para dirimir controversias entre los particulares y la administración pública municipal, los cuales deberán conducir a la observancia de los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La ley, sólo contemplará los principios generales en este rubro.

"4.2.2 En el inciso b), se establece que la ley deberá prever el requisito de mayoría calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectación de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendrá en la toma de la decisión a los Ayuntamientos.

"4.2.3 En el inciso c), se señala que las leyes estatales incluirán normas de aplicación general para la celebración de convenios de asociación entre dos o más Municipios, entre uno o varios Municipios y el Estado, incluyendo la hipótesis a que se refiere la fracción VII del artículo 116 constitucional, para fines de derecho público.

"4.2.4 En el inciso d), se prevé que la ley estatal contemple, con base en el ámbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función a su cargo, en favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate.

"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos.

"...

Por último, la comisión considera necesario prever en un nuevo párrafo cuarto de la fracción II en análisis, que las Legislaturas Estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los Gobiernos Estatales y los Municipios con motivo de la realización de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fracción segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el órgano competente será la Legislatura Estatal correspondiente. Esta previsión desde luego se entiende sin perjuicio del derecho de los Gobiernos Estatales y de los Municipios de acudir en controversia constitucional en los términos del artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria."

De la lectura del punto 4.2 del dictamen transcrito, se pueden inferir los siguientes puntos:

1) La intención de fortalecer el ámbito de competencia municipal y las facultades del Ayuntamiento, delimitando el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales, de ahí que se modifique el concepto de "bases normativas" por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que implica una delimitación de los ámbitos competenciales de las legislaturas y de los Ayuntamientos.

2) Que las leyes estatales en materia municipal están limitadas a los temas que se enuncian en cinco incisos.

3) Que dichas leyes deben orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.

4) Que lo anterior se traduce en que la competencia reglamentaria Municipal implique "de forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo".

5) Que, en consecuencia, queda para el ámbito reglamentario de los Ayuntamientos todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal, así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general.

6) Que las Legislaturas Estatales pueden expedir las normas aplicables en los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes, es decir, las normas que emita el Legislativo podrán suplir la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, sin embargo, serán de aplicación temporal y su eficacia estará sujeta a que los Municipios emitan sus propios reglamentos.

Si, como destacan los puntos referidos, con anterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los Ayuntamientos no podían hacer una aportación normativa propia que respondiera a sus distintas necesidades y realidad social, a partir de la misma se fortalece y consolida el ámbito municipal, reconociéndose a los Ayuntamientos de manera expresa el carácter de órganos de gobierno, ampliando su esfera de atribuciones y facultándolos para emitir una nueva categoría de reglamentos que les permiten fungir con su nuevo carácter, en la medida en la que ahora les corresponde normar lo relativo a la organización y funcionamiento interno del Municipio, en lo que atañe a las cuestiones específicas que les corresponden, con la condición de que tales reglamentos respeten el contenido de las leyes en materia municipal.

La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve disminuyó, por tanto, la extensión normativa de las leyes en materia municipal, ampliando la de los reglamentos expedidos por los Ayuntamientos, con fundamento en la fracción II del artículo 115.

En efecto, en el texto del artículo 115 reformado en mil novecientos ochenta y tres, se establecía lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. ..."

Como se advierte, antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los reglamentos emitidos por los Municipios tenían como único objeto detallar las bases normativas establecidas por las legislaturas, sin que existiera alguna limitación constitucional en cuanto a la extensión y contenido de las mencionadas bases.

A raíz de la multicitada reforma, sin embargo, los órganos legislativos estatales cuentan ahora con límites expresos a su producción normativa, y el Ayuntamiento goza de un ámbito más amplio de reglamentación garantizado constitucionalmente, a través del cual puede decidir las particularidades de su organización, de las materias de su competencia exclusiva, así como de las cuestiones de policía y gobierno, con el propósito de ajustarlas a su propio entorno.

Así, podemos señalar que al establecer el Órgano Reformador que "Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados ...", su intención es establecer una delimitación competencial según la cual la ley estatal tiene un contenido especificado en cinco incisos y el Municipio puede dictar "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", en aquello orientado a atender a sus necesidades particulares. El propósito del Órgano Reformador, en otras palabras, es que el ámbito municipal y el ámbito estatal no se contrapongan, sino que guarden una relación de concordancia y complementariedad, dado que el Municipio forma parte de la entidad federativa. Por ello, conforme al artículo 115, la ley estatal sólo establece bases generales y los Municipios deben atenderlas, pero pueden regular ya en lo particular las demás cuestiones que requieran para su eficaz organización y gobierno.

La nueva categoría de reglamentos a que se ha venido haciendo referencia, son de fuente constitucional y tienen un contenido material propio que no puede contradecir el de las leyes en materia municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, que fija ciertos lineamientos o bases generales, pero sí puede contener disposiciones que permitan a cada Municipio adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida municipal, su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, atendiendo a sus características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera.

El Constituyente Permanente, en consecuencia, trata de establecer un equilibrio competencial en el que no prevalezca la regla de que un nivel de autoridad tiene facultades mayores o de mayor importancia que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las que constitucionalmente le corresponden; al Estado le corresponde sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos los Municipios del Estado, y al Municipio le corresponde dictar sus normas específicas, sin contradecir esas bases generales, dentro de su jurisdicción.

Por lo anterior, es posible concluir que la intención fundamental de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, en lo que se refiere a la fracción II del artículo 115 constitucional, es la siguiente: los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II del artículo 115 constitucional.

Ahora, si bien es cierto que el Municipio tiene la posibilidad de crear normas jurídicas en virtud de una asignación competencial propia, también lo es que tiene relación con los otros órdenes jurídicos y que está sujeto al orden jurídico nacional, debiendo respetar, por tanto, el reparto de facultades previsto en la Constitución Federal y, en su caso, en las Estatales; lo cual en nada menoscaba el espacio de actuación que tiene asegurado por la primera, en el que no podrán intervenir directamente los Estados, salvo en el caso previsto por la fracción II, inciso e), es decir, ante la ausencia de normas reglamentarias expedidas por el Ayuntamiento, so pena de inconstitucionalidad por incompetencia del órgano que legisle en tales materias.

Así, la fracción II del artículo 115 constitucional, en realidad opera una delimitación competencial consistente en que la ley estatal tiene un contenido acotado y el Municipio puede dictar "reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", es decir, que al haberse delimitado el objeto de las leyes municipales ha aumentado el contenido de la facultad reglamentaria de los Municipios.

En efecto, en la reforma de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Reformador de la Constitución tuvo como objetivo esencial proporcionar un criterio de delimitación entre los ordenamientos que competen a los Ayuntamientos y los que corresponden a las leyes que en materia municipal emiten las legislaturas, por el cual se produce una expansión del ámbito de las normas reglamentarias municipales, pues los Ayuntamientos pueden ahora, a través de éstas y de acuerdo con las leyes estatales en materia municipal de contenido constitucionalmente delimitado, emitir disposiciones de policía y gobierno, organizar la administración pública municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y asegurar la participación ciudadana y vecinal, atendiendo a las particularidades que requiera su situación concreta.

La conclusión anterior se confirma con la interpretación del inciso e) de la fracción II del artículo 115 constitucional, el cual señala lo siguiente:

"Artículo 115.

"...

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"...

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."

Como destacó el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, el inciso e) de la fracción II, es precisamente una de las piedras angulares en la construcción de una competencia material de las normas reglamentarias municipales que se distingue de la estatal. En efecto, este inciso reconoce indirectamente la entidad jurídica de la facultad reglamentaria municipal al prever la existencia de normas que, en su ausencia, eviten la existencia de un vacío jurídico en los Municipios, en el entendido de que tales disposiciones serán de eficacia temporal hasta en tanto cada Municipio dicte sus propias normas.

Al respecto, el dictamen referido expresamente señala lo siguiente:

"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos."

El sistema de supletoriedad que prevé el inciso e), confirma que es facultad del Municipio expedir reglamentos con un contenido material propio, de tal suerte que si por alguna razón faltasen los mismos, la aplicación de las normas estatales será temporal, esto es, en tanto el Municipio expida las disposiciones relativas.

Como quedó señalado con anterioridad, hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, las legislaturas tenían una facultad sin límites materiales para regular la vida municipal, por lo cual el marco de actuación del reglamento del Municipio se restringía a desarrollar el contenido de éstas. La reforma referida amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos -lo que implica la posibilidad de emitir su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos- y redujo la extensión normativa que pueden tener las leyes estatales en materia municipal, las cuales deben dejar espacio para el despliegue de la facultad reglamentaria de los reglamentos, o deben especificar que, en todo caso, lo ocupan de forma supletoria.

Ahora bien, como se señaló con anterioridad, este Tribunal Pleno se ha pronunciado en el sentido de que existe un orden jurídico cuando un órgano de gobierno cuenta con asignaciones competenciales propias derivadas de la Constitución Federal que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio.

En esta tesitura, toda vez que el esquema normativo antes desarrollado incluye el ejercicio por parte de los Ayuntamientos de asignaciones competenciales propias, debe concluirse que el Municipio tiene un orden jurídico propio.

Este reconocimiento a un orden jurídico propio del Municipio, de ninguna manera soslaya su relación con los otros órdenes jurídicos, lo que significa que el Municipio está sujeto al orden nacional, es decir, debe respetar la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes federales, así como las Constituciones y leyes estatales.

En conclusión, la Constitución considera al Municipio Libre como un ámbito de gobierno y le atribuye facultades normativas con carácter exclusivo en determinados ámbitos, de lo que deriva su reconocimiento como orden jurídico parcial del Estado mexicano. Dicho orden se integra por las normas que a continuación se expresan:

a) Por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

b) Por los tratados internacionales, las leyes federales y sus reglamentos;

c) Por las Constituciones Locales;

d) Por las leyes locales y sus reglamentos; y,

e) Por los reglamentos municipales.

Lo anterior, puede esquematizarse de una manera ilustrativa de la manera siguiente:

Ver esquema

A continuación, se procede a desarrollar con detalle el contenido del cuadro sinóptico anterior, a fin de explicar con claridad la relación que existe entre las normas generadas por las entidades federativas y las emitidas por los Municipios.

Para ello, iniciaremos con el análisis del ámbito de las normas estatales (leyes locales y sus reglamentos), sin hacer un desarrollo sobre los siguientes órdenes: 1) Constitución Federal; 2) Tratados internacionales y leyes federales y 3) Constituciones Locales; respecto de la primera ya se ha hablado respecto de los últimos no se considera indispensable abundar para resolver la litis planteada en esta controversia.

Atendiendo a su ámbito de validez, las leyes expedidas por las autoridades estatales pueden clasificarse de la siguiente manera:

a) Normas que derivan del contenido de la Constitución Federal, que son aquellas que incidiendo en el ámbito del Municipio, son expedidas por la Legislatura Estatal: 1) en acatamiento de una disposición expresa de la Constitución, incluyendo las que derivan del ejercicio de facultades concurrentes y de coordinación con la Federación; 2) en aplicación de un principio constitucional derivado de su interpretación, o bien; 3) que reproducen literal o casi literalmente el texto constitucional, esto es, son normas que encuentran la fuente de su ejercicio y sus límites en la propia Constitución Federal.

Al respecto, resulta conveniente abundar sobre la naturaleza jurídica de las facultades coincidentes, las cuales se definen como aquellas que tanto la Federación como las entidades federativas pueden realizar por disposición constitucional, y están establecidas en una forma amplia y en una forma restringida: llamando "amplia" a aquella modalidad en la cual no se faculta a la Federación o a las entidades federativas a expedir las bases o un cierto criterio de división entre ambos órdenes jurídicos; y "restringida", cuando se confiere tanto a la Federación como a las entidades federativas, pero se concede a una de ellas la atribución para fijar bases o un cierto criterio de división de esa facultad.

Vale la pena aclarar que cuando se dice que la Federación o un Estado tienen competencias "coincidentes en un sentido amplio", está diciéndose que ambas partes realizan una porción de una cierta actividad (tratamiento de menores infractores, por ejemplo), lo que en modo alguno significa que realicen la misma facultad. En el caso de la "coincidencia en un sentido restringido", se está ante una situación en la que la competencia para emitir las normas generales iniciales corresponde a la Federación, y es sólo a partir de lo que sus órganos legislativos dispongan que los Estados pueden conocer los alcances de sus competencias. Aquí es importante señalar que éstas no podrán ser sobre la misma materia, pues la misma la diferencia el órgano federal al emitir la ley, ni tampoco sobre la emisión de la ley, pues ello es competencia exclusiva de la Federación.

Por otro lado, las "facultades coexistentes", son definidas como aquellas que una parte de la misma facultad compete a la Federación y la otra a las entidades federativas, sin embargo, hay que tomar en consideración que no es posible hablar de la existencia de una misma facultad, por ejemplo, en materia de vías generales de comunicación, para luego considerar que la parte general de la misma corresponde a la Federación y la parte no general a los Estados. En este caso, lo que puede ser un tema en el que se den ciertas relaciones materiales, no significa que se trate de una misma facultad, sino sencillamente de dos facultades: una de ellas, la federal otorgada expresamente, y otra de ellas por vía residual.

Finalmente, es necesario proporcionar ejemplos de las normas estatales que derivan del contenido de la Constitución Federal, como lo son aquellas que establecen las causas graves para la desaparición de los Ayuntamientos y la suspensión o revocación de alguno de los integrantes del C. (artículo 115, fracción I constitucional); las normas de elección de los miembros del Ayuntamiento (artículo 115, fracción I, párrafo segundo y fracción VIII constitucional); las normas relativas a la aprobación de la Ley de Ingresos y a las contribuciones municipales, las normas relativas a la distribución de las participaciones federales, la fiscalización de las cuentas públicas, la coordinación de las comunidades indígenas dentro del ámbito municipal (artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal); el régimen de responsabilidades de los servidores públicos (artículos 109 y 113 constitucionales); la protesta de respeto a la Constitución Federal (artículo 128 constitucional); los derechos y obligaciones de los ciudadanos mexicanos (artículos 34 a 36 constitucionales); las normas de planeación (artículos 26 y 115 constitucionales); las normas que regulan, dentro del marco legal expedido por la Federación, facultades concurrentes como asentamientos humanos, salud, equilibrio ecológico, educación, protección civil, turismo, etcétera (artículos 3o., 4o., 73, fracciones XVI, XXIX-C, XXIX-G, XXIX-J, y XXIX-K); las normas relativas al sistema nacional de coordinación de seguridad pública (artículos 21 y 115, fracción VIII); la creación de un sistema de profesionalización de los servidores públicos (artículo 115, fracción VIII, en relación con el 123, apartado B y el 116, fracción VII); la creación de organismos de protección de los derechos humanos en nivel estatal (artículo 102, apartado B); la regulación de la deuda pública municipal (artículo 117), etcétera.

b) Normas derivadas del artículo 124 de la Constitución Federal, que son aquellas que emite la Legislatura Estatal en el ámbito de competencia que dicho precepto le reconoce como propio, y en ejercicio del cual los Estados pueden conceder a los Municipios facultades o recursos distintos a los que expresamente les otorga la Constitución Federal, o ampliar el ámbito de los mismos pero sin contradecir el texto de la Constitución Federal.

Verbigracia, cuando las legislaturas facultan a los Municipios para asumir un servicio público no previsto en el artículo 115 constitucional, o bien, cuando les autorizan el ejercicio de la función pública relativa al Registro Civil, o bien, el establecimiento de un sistema estatal de coordinación fiscal y la distribución de participaciones a los Municipios derivadas de los ingresos obtenidos por contribuciones estatales.

c) L. en materia municipal, que son aquellas cuya denominación y fuente proviene específicamente de la fracción II del artículo 115 constitucional, y cuyo objeto, por disposición expresa de este precepto, está limitado a los siguientes puntos:

1. Las bases generales de administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

2. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

3. Las normas de aplicación general para que el Municipio celebre convenios con otros Municipios o con el Estado sobre la prestación de servicios públicos y administración de contribuciones;

4. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal, cuando al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate está imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y,

5. Las normas aplicables a falta de reglamentación municipal.

A continuación, se procederá a la explicación de cada uno de los supuestos que integran el concepto de "L. en materia municipal".

1. Bases generales de la administración pública municipal.

Como se ha afirmado con anterioridad, la reforma a la fracción II del artículo 115 de la Constitución General, de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de "bases normativas" que utilizaba el texto anterior, por el de "leyes en materia municipal".

Esta modificación de la terminología utilizada en la Constitución atiende al propósito del Órgano Reformador de ampliar el ámbito competencial del Municipio y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos mediante la limitación de las facultades legislativas en materia municipal de los Congresos Locales.

En esta tesitura, como ya hemos subrayado, el término "bases generales de la administración pública municipal" no puede interpretarse en el sentido de que concede a las Legislaturas de los Estados una libertad ilimitada para legislar en materia municipal.

Sin embargo, tampoco puede interpretarse como una liberalidad total a favor de la facultad reglamentaria municipal, pues los Municipios tendrán que respetar el contenido de estas bases generales de la administración pública municipal, ya que al dictar sus normas reglamentarias no deben contradecir lo establecido en dichas bases que les resultan plenamente obligatorias por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales.

En efecto, es menester partir de dos premisas esenciales que ya se han dejado sentadas: 1) Que la reforma de mil novecientos noventa y nueve tuvo por objeto ampliar y fortalecer el ámbito de competencia municipal, y 2) Que fue objeto de dicha reforma en términos de lo establecido por el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, " ...delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo ..."

En ese sentido, en dicho dictamen se dispuso expresamente que:

"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio. En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos ..."

De lo anterior se desprende que:

1. Las bases de la administración pública municipal que dicten las Legislaturas Estatales deben orientarse a regular sólo cuestiones generales del Municipio, tanto sustantivas como adjetivas.

2. El establecimiento de dichas cuestiones generales tendrá por objeto únicamente establecer un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, que debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.

3. La competencia reglamentaria del Municipio implica la facultad exclusiva para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo.

4. No es aceptable que con apoyo en la facultad legislativa con que cuenta el Estado para regular la materia municipal, intervenga en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que esto le está constitucionalmente reservado a éste.

Esto es, las bases generales de la administración pública municipal, no pueden tener una extensión temática tal que anule la facultad del Municipio para reglamentar sus cuestiones específicas.

5. En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad exclusiva de los Ayuntamientos, lo relativo a policía y gobierno, su organización y funcionamiento interno, lo referente a la administración pública municipal, así como la facultad para emitir normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia exclusiva, a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general, en todo lo que se refiera a las cuestiones específicas de cada Municipio.

En efecto, la administración pública municipal requiere de un marco jurídico adecuado con la realidad, de que si bien debe respetar lineamientos, bases generales o normas esenciales, también debe tomar en cuenta la variedad de formas que puede adoptar una organización municipal, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera, de cada Municipio; de ello se sigue que no es posible establecer una organización interna única y definitiva para los diversos Municipios que integren una entidad federativa. En respeto de esa capacidad de organización y gobierno, los Municipios cuentan ahora con un ámbito de competencia propia, referido a la regulación de estas cuestiones particulares.

6. En ese sentido, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "Las bases generales de la administración pública municipal ...", esencialmente comprenden aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos incluidos en la reforma; así como la regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.

En atención a todo lo anterior, en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, se dijo expresamente que "Municipios con mayor libertad y autonomía, serán fuentes de creatividad y de nuevas iniciativas; Municipios con mayores responsabilidades públicas serán fuente de mayores gobiernos".

Por tanto, debe considerarse que las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "Las bases generales de la administración pública municipal ...", esencialmente comprenden lo referente al establecimiento de una serie de normas esenciales relacionadas con la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, los derechos y obligaciones de sus habitantes, los aspectos esenciales del funcionamiento de la administración pública municipal vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creación normativa del Ayuntamiento, los aspectos que requieren ser uniformes respecto de las funciones y los servicios públicos municipales, etcétera.

En consecuencia, de manera enunciativa mas no limitativa, pueden señalarse como bases generales de administración pública municipal, las siguientes:

a) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales establecidos en la Constitución Federal, es decir, del Ayuntamiento, del presidente municipal, de los síndicos y de los regidores, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio. Lo anterior, sin perjuicio de que cada Ayuntamiento pueda, a través de su facultad reglamentaria, establecer nuevas facultades y funciones a estos órganos, que le impriman un carácter individual a cada Municipio.

b) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales cuya existencia es indispensable para el desenvolvimiento regular y transparente de la administración pública municipal, esto es, del secretario del Municipio y del órgano encargado de la tesorería municipal.

c) Las normas que regulen la población del Municipio en cuanto a su identidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas (por ejemplo: quiénes tienen la calidad de habitante o residente de un Municipio, cómo se pierde la residencia, qué derechos otorga la vecindad, la clasificación de núcleos de población en ciudades, pueblos, villas, comunidades, rancherías, etcétera).

d) La denominación de las autoridades auxiliares del Ayuntamiento.

e) Las normas relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos.

f) Las normas que establezcan la forma de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad.

g) Las normas que establezcan mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes.

h) Las normas que regulen la obligación de llevar un inventario de los bienes municipales.

i) Las normas que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal, respetando que corresponde al "Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal", según se aclara en el multirreferido dictamen.

j) El periodo de duración del Gobierno Municipal y su fecha y formalidades de instalación, así como las normas que determinan las formalidades de entrega y recepción de los Ayuntamientos entrante y saliente.

k) El régimen de licencias, permisos e impedimentos de los funcionarios del Ayuntamiento.

l) Las formalidades esenciales de acuerdo con las cuales deben llevarse a cabo las sesiones del C..

m) La rendición de informes periódicos por parte de los munícipes al C..

n) El establecimiento de reglas en materia de formulación del presupuesto de egresos que faciliten la respectiva fiscalización, o los supuestos relativos a la falta de aprobación por el Ayuntamiento de dicho presupuesto en tiempo.

o) Sanciones y medidas de seguridad.

p) Las normas que se refieren al procedimiento administrativo.

q) Las normas relativas a la transparencia y al acceso a la información gubernamental.

r) La regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, etcétera.

2. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.

En el inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional, se otorgan facultades a la Legislatura Estatal para determinar los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.

Dicha fracción se refiere, en primer lugar, al establecimiento de una votación calificada de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal. Esta porción normativa debe interpretarse en el sentido de que la legislatura tiene la facultad discrecional para establecer todos aquellos casos relativos al patrimonio inmobiliario municipal, en los que se requiera ese elevado quórum de votación. Esta facultad discrecional deberá ejercitarse tomando como base un criterio de importancia y trascendencia en relación con la afectación que podría sufrir el patrimonio inmobiliario municipal y que, por tanto, justifique la existencia de una votación calificada.

Lo anterior no implica que las Legislaturas Estatales o cualquier otro ente ajeno al Ayuntamiento se conviertan en instancias de decisión directa e inmediata respecto de los bienes inmuebles del Municipio, como lo ha interpretado ya este Alto Tribunal, en la tesis P./J. 36/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1251, que a la letra indica:

"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."

En un segundo plano, la fracción en comento se refiere a los casos en los que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.

A su vez, en el inciso d) de la propia fracción II, se establece como imperativo esa misma mayoría calificada para que el Ayuntamiento pueda solicitar al Gobierno Estatal que este último asuma una función o servicio municipal. Sobre el contenido y alcances de este inciso se abundará más adelante.

Por último, resulta pertinente señalar que del contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, en el cual se contienen atribuciones expresas de las Legislaturas de los Estados para regir la vida municipal, en relación con el artículo 124 de la Carta Magna, que establece las facultades que de manera residual corresponden a las entidades federativas, se concluye que no existe prohibición alguna para que los Congresos Locales puedan determinar casos distintos a los señalados en la fracción II, incisos b) y d), del artículo 115, que se analiza, en los que se requiera que las decisiones de los Ayuntamientos se adopten por una mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes.

3. Las normas de aplicación general para celebrar convenios sobre la prestación de servicios públicos y la administración de contribuciones.

En el inciso c) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, se le otorgan facultades a las legislaturas para expedir las normas relativas a la celebración de los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la misma N.F.:

"Artículo 115. ...

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"...

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución."

Para interpretar el contenido de la fracción en estudio, se debe atender al texto de las porciones normativas a las que éste inciso alude:

"Artículo 115. ...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

De lo anterior se infiere que en términos del referido inciso c) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, las leyes municipales contendrán las normas de carácter general para celebrar los convenios: 1) De coordinación o asociación entre Municipios para la prestación conjunta de los servicios públicos que les correspondan, destacando que el texto constitucional permite la asociación de Municipios de diversos Estados; 2) Entre la entidad federativa y sus Municipios, para que aquélla se haga cargo de alguna de las funciones realizadas con la administración de las contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria; y 3) Entre la entidad federativa y sus Municipios, a efecto de que la primera asuma la prestación de los servicios, o bien, alguna de las funciones, ejecución y prestación de obras cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario.

En atención a que la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve eliminó la concurrencia de la prestación de servicios públicos entre el Estado y sus Municipios para sustituirla por una fórmula de exclusividad de competencia en favor del Municipio, consagrada en la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, y del mismo modo fortaleció el ámbito hacendario del Municipio al darle mayores atribuciones respecto de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria, el nuevo texto constitucional prevé la posibilidad de la celebración de convenios entre dichos entes, dejando a la legislatura la regulación de las bases sobre las cuales se celebrarán tales convenios.

4. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando no exista convenio.

El inciso d) de la fracción II del artículo 115 del Texto Constitucional, dispone lo siguiente:

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"...

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes."

Para llegar a la correcta interpretación del precepto transcrito, es menester acudir, de nueva cuenta, al dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en específico en lo referente a la reforma de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal:

"4.3 Una de las reformas más importantes que se introducen en el presente decreto es, sin duda, la referente a la fracción III que contiene un catálogo de competencias exclusivas.

"Este aspecto, está planteado en las iniciativas en estudio, por lo cual, la comisión que suscribe estima procedente eliminar el concurso de los Estados en las funciones y servicios establecidos en la nueva fracción III, para que queden con dicho doble carácter (función y servicio público), las materias descritas en los incisos correspondientes en calidad de competencias municipales exclusivas, sin perjuicio del mecanismo de transferencia previsto en los incisos c) y d) de la ya explicada nueva fracción II.

"...

"De todo lo anterior, se debe concluir que se trata de funciones y servicios del ámbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusivamente por su órgano de gobierno: el Ayuntamiento y la administración pública municipal que le deriva."

Asimismo, por cuanto se refiere al contenido de la fracción II, inciso d), del artículo 115, objeto de la interpretación, se señaló:

"4.2.4 En el inciso d), se prevé que la ley estatal contemple, con base en el ámbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función a su cargo, en favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate."

De la lectura de los antecedentes legislativos transcritos, deriva que para salvaguardar el ámbito competencial del Municipio y hacer posible la transferencia al Estado de la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función pública municipal, es indispensable que exista una solicitud previa del Ayuntamiento involucrado, aprobada por lo menos por la mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros.

En esta tesitura, el precepto en estudio debe interpretarse en el sentido de que cuando no exista convenio entre un Estado y sus Municipios en relación con la prestación de funciones o servicios públicos, el Ayuntamiento, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá solicitar a la legislatura que el Gobierno Estatal asuma la función o servicio público de que se trate, quedando para la legislatura la emisión de normas que regulen los términos de la asunción de éstos por parte del Gobierno del Estado, así como el dictamen correspondiente que califique la imposibilidad del ejercicio de la función o de la prestación del servicio por el Ayuntamiento, sin que haya lugar a interpretar que la legislatura puede determinar oficiosamente tal circunstancia de manera unilateral, pues la solicitud respectiva es un derecho exclusivo del Ayuntamiento.

5. Las normas aplicables a falta de reglamentación municipal.

Por último, el inciso e) de la fracción II del artículo 115 del Texto Constitucional, establece lo siguiente:

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"...

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."

Como se dijo con anterioridad, el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, expresamente señala lo siguiente:

"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos."

De ello se sigue que si bien en este inciso se otorga a la legislatura una facultad muy amplia para emitir todo tipo de normas relativas al funcionamiento municipal, lo cierto es que la aplicación de estas normas será únicamente supletoria en los Municipios que no cuenten con la reglamentación correspondiente, razón por la cual, como lo expresa el dictamen, su aplicación será temporal, esto es, en tanto el Municipio expida las disposiciones relativas.

En otras palabras, el Municipio puede reivindicar para sí la facultad de regular en aquellas materias en las que ya lo hizo el Estado de manera subsidiaria, y cuando esto acontezca deberá inaplicarse inmediatamente la normativa estatal.

En este sentido, como quedó señalado con antelación, la reforma de mil novecientos noventa y nueve amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, para el efecto de que en comunión con las bases generales establecidas por el Estado, emitan su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos.

Ante la asimetría de los Ayuntamientos que forman nuestro país, el Órgano Reformador previó la posibilidad de que algunos de ellos no contaran con la infraestructura suficiente para emitir, de manera inmediata, los reglamentos respectivos, razón por la cual creó esta disposición que establece la posibilidad de que los Ayuntamientos fundamenten su actuación en la legislación estatal hasta en tanto emitan sus normas reglamentarias. De esta forma se evitan lagunas normativas en el ámbito del Gobierno Municipal, pues la legislación emitida con detalle por las Legislaturas Estatales, en virtud de esta autorización constitucional, impedirá la paralización de funciones de los Ayuntamientos pequeños o insuficientemente regulados, que podría ocurrir ante la ausencia de un marco normativo debido a la exigencia del principio de juridicidad, conforme al cual los actos de autoridad deben encontrar su fundamento en una norma jurídica.

Ciertamente, el Órgano Reformador previó que la mera ampliación de atribuciones a nivel constitucional no era suficiente para cambiar la realidad histórica del Ayuntamiento y de su esfera restringida de actuación o para acortar por sí las profundas desigualdades que existen entre los distintos Municipios que integran el país, por lo cual creó la obligación de que las legislaturas emitan este tipo de normas de carácter temporal.

A la luz de la norma en estudio, se justifica que las legislaturas expidan disposiciones que rijan detalladamente la vida municipal, siempre y cuando tengan un carácter supletorio y temporal cuya vigencia estará supeditada a la emisión de las normas reglamentarias que emita el Ayuntamiento.

En este tenor, resulta indispensable señalar que es prácticamente imposible que la Legislatura Estatal pueda emitir normas específicas para cada uno de los Municipios que lo integran, razón por la cual será un marco normativo genérico que regulará tanto a los Municipios con un elevado nivel de desarrollo, como a los que no lo tienen.

Lo anterior conllevará que en la norma local se regulen cuestiones que no sean aplicables a todos los Municipios por contar éstos con distintas necesidades y realidades sociales. Así se regularán órganos cuya existencia se justifique y cuyo funcionamiento se pueda sufragar en un Municipio desarrollado o de alta concentración demográfica, pero que en otro tipo de Municipios sean figuras innecesarias o inviables dadas las limitaciones financieras del Municipio o su realidad social, biogeográfica, demográfica o cultural, o bien, por lo que respecta a la elegibilidad de algunas autoridades, habrá cargos para los que en algunos Municipios la ley contemple requisitos que sean imposibles de cumplir, dado el rezago educacional que ahí se presente, en tanto que en otros Municipios no existirá este problema.

En esta tesitura y atendiendo al principio de fortalecimiento municipal, esta Suprema Corte considera que este tipo de normas constituye un marco normativo auxiliar del cual podrá ir haciendo uso cada Ayuntamiento, en la medida en que sea necesario para cumplir con sus atribuciones constitucionales y carezca del reglamento respectivo, razón por la cual deberá existir una flexibilidad en su aplicación que dependerá de las necesidades de cada Municipio y de las decisiones que, como su órgano de gobierno, tome el Ayuntamiento.

De lo expuesto se puede concluir que este tipo de leyes en materia municipal tienen una vertiente instrumental, cuyo objetivo es evitar un vacío de legalidad ante la ausencia de la norma reglamentaria respectiva, permitiendo que el Ayuntamiento aplique de manera supletoria la legislación local de acuerdo con su propia realidad.

Asimismo, se debe señalar que en la medida que el Ayuntamiento decida realizar determinados actos o instituir alguna figura jurídica y no cuente con el reglamento correspondiente, o bien, su regulación sea deficiente, podrá acudir a la legislación estatal respectiva, pues el objetivo de ésta es que el Ayuntamiento pueda cumplir con sus funciones y no quede paralizado.

Por otro lado, también debe quedar sentado que en ejercicio de su libertad de auto-organización, el Ayuntamiento puede decidir que no necesita de una determinada figura jurídica, situación en la cual la legislación supletoria que verse sobre dicha figura no tendrá el carácter de obligatoria para ese Municipio.

Lo anterior, de ninguna manera significa que el Municipio pueda dictar actos que no tengan fundamento jurídico, pues todos sus actos deben descansar en una norma jurídica en atención al principio de legalidad tutelado en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

Como corolario, es posible sostener que la fracción II del artículo 115 constitucional otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal que conviene resaltar en este apartado: la primera, es que emitan las bases generales sobre el Gobierno Municipal y sus atribuciones, es decir, que las legislaturas emitan la ley marco en materia municipal que establezca los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar la actuación del Municipio. La segunda consiste en que las legislaturas emitan disposiciones de detalle sobre esas mismas materias municipales, aplicables solamente en aquellos Municipios que no cuenten con la reglamentación correspondiente, con la característica antes precisada de que en el momento en que el Municipio emita sus propios reglamentos quedará desvinculado automáticamente de la ley.

Ahora bien, este Alto Tribunal considera que la localización física de estas últimas normas dentro de los diferentes cuerpos legislativos locales, constituye como tal un problema de técnica legislativa que las Legislaturas Estatales podrían resolver de diferentes maneras: podrían emitir, por ejemplo, una ley marco que contuviera las disposiciones de las cuales no podría apartarse el Municipio por haberlas emitido el Estado en ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución Federal le confiere en materia municipal, y por separado, una ley complementaria aplicable solamente en aquellos Municipios que carezcan de disposiciones municipales. Esto daría lugar a la existencia de dos cuerpos normativos separados que permitirían ubicar con mayor precisión a los dos tipos de normas a que se ha venido haciendo referencia.

Otra opción sería que el Congreso Estatal emitiera una sola Ley Orgánica Municipal, en la que precisara cuáles son las normas que constituyen la ley marco y cuáles son aplicables supletoriamente por los Municipios que no tengan su reglamentación específica.

Una tercera opción podría ser que el Congreso Estatal emitiera una sola ley marco, y por separado, diversas disposiciones aplicables de manera supletoria a los Municipios, las cuales, a su vez, se encontrarían agrupadas por categorías de Municipios, basándose en el número de habitantes de cada uno de ellos, su crecimiento económico, características territoriales o en cualquier otra circunstancia que la legislatura estimara pertinente.

Lo anterior, demuestra la existencia de una variedad de posibilidades para que la legislatura elija libremente la técnica legislativa más adecuada para ejercer sus facultades constitucionales en esta materia. Sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia estima que independientemente de la técnica que adopte la legislatura para regular la vida municipal, lo importante es que el legislador estatal distinga claramente las normas que considera obligatorias para el Municipio, en tanto que con ellas procura homogeneizar a los Municipios del Estado, de aquellas que sólo son aplicables de manera supletoria.

Habiendo quedado expuesto el tema relativo a las leyes locales, corresponde ocuparse ahora de los reglamentos municipales, como parte del orden jurídico municipal esquematizado en el cuadro sinóptico plasmado en este considerando.

Reglamentos municipales.

Históricamente, a los cuerpos normativos que emanaban de los Ayuntamientos para distinguirlos de las leyes que provenían de las Cortes, se les denominó ordenanzas u ordenanzas municipales. Ante la carencia de órganos informativos regulares, durante mucho tiempo dichos ordenamientos se dieron a conocer a los interesados a grito vivo, dándoles lectura en lugares estratégicos y concurridos de las poblaciones mediante bandos solemnes u ordinarios (del verbo "bandir", que a su vez se origina del vocablo visigodo bandwjan, que significa pregonar o hacer público algo). Con el transcurso de los años y la repetición de los actos, el nombre del instrumento se utilizó como sinónimo de la materia. Por eso, en la actualidad a esos complejos normativos se les denomina genéricamente bandos.

Ahora bien, el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, no sólo faculta a los Municipios a expedir bandos, sino también reglamentos, circulares y disposiciones de observancia general que tienen las siguientes características:

a) Se trata de verdaderos ordenamientos normativos, esto es, tienen la característica de estar compuestos por normas generales, abstractas e impersonales.

b) Normalmente no se trata de ordenamientos rígidos, toda vez que pueden ser modificados o derogados por el propio Ayuntamiento que los expidió, sin más formalidades que las que se hayan seguido para su emisión.

No obstante lo anterior, los Ayuntamientos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, a saber:

1) Los bandos y reglamentos no pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales;

2) Deben versar sobre materias, funciones o servicios que le correspondan constitucional o legalmente a los Municipios.

Como ha quedado señalado con anterioridad, es necesario recordar que desde mil novecientos ochenta y tres se había reconocido constitucionalmente al Municipio una facultad reglamentaria, sin embargo, su ejercicio se supeditaba a desarrollar las bases normativas que debían establecer las Legislaturas de los Estados, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de ajustarse a sus respectivas particularidades, pues sólo actuaban como reglamentos para detallar la ley. La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, amplió la esfera de competencia del Municipio en lo referente a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, esto es, "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

Bajo este tenor, se advierte que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias:

a) El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

Entre estos reglamentos encontraríamos, por ejemplo, aquellos que versando sobre materias distintas a la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, tienen el fundamento de su existencia, bien sea en disposición constitucional o en habilitación realizada por el legislador federal o local en favor del reglamento municipal.

Esto se ve muy claramente en las materias concurrentes. Así, por ejemplo, en la materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico, regulada tanto en la fracción XXIX-G del artículo 73, como en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, así como por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que en su artículo 10 dispone:

"Artículo 10. Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta ley. Los Ayuntamientos, por su parte, dictarán los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas que correspondan, para que en sus respectivas circunscripciones, se cumplan las previsiones del presente ordenamiento.

"En el ejercicio de sus atribuciones, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, observarán las disposiciones de esta ley y las que de ella se deriven."

De lo anterior se infiere que en este caso, la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco como de las leyes locales.

De manera similar ocurre en la materia de asentamientos humanos regulada tanto en la fracción XXIX-C del artículo 73, como en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, así como por la Ley General de Asentamientos Humanos, que en su artículo 8o., fracción I, faculta a las entidades federativas para legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población. Así, el Municipio con fundamento en la ley marco y en la local, emitirá los reglamentos que permitan implementar las medidas tendentes a desarrollar la ley en los aspectos relativos a su jurisdicción, así como las facultades expresamente conferidas en la fracción V del artículo 115 constitucional.

También se puede expedir este tipo de reglamento en las cuestiones relativas al patrimonio, pues el primer párrafo de la fracción II remite a la ley en dicho aspecto, como se ve a continuación:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley."

De lo anterior se infiere que las legislaturas regularán la cuestión patrimonial del Municipio, sin embargo, éste podrá emitir los reglamentos de detalle de dicha ley para el manejo de su patrimonio.

Por último, también podemos mencionar a los reglamentos de las condiciones generales de trabajo que detallan lo relativo a los derechos laborales consignados en el artículo 123 de la Constitución Federal y la respectiva ley burocrática estatal.

b) Los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es, "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.", que tienen una mayor extensión normativa y en donde los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.

Es importante destacar, nuevamente, que si bien esta nueva categoría de reglamentos municipales tienen un contenido material propio, el mismo no puede contradecir a la Constitución Federal ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales.

También resulta pertinente recapitular que dentro de las leyes locales que deben ser respetadas se encuentran las leyes en materia municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen por objeto la fijación de ciertos lineamientos o bases generales, que establezcan un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.

A su vez, las normas reglamentarias derivadas de la fracción II, segundo párrafo, del artículo 115 constitucional, tienen la característica de la expansión normativa, es decir, permiten a cada Municipio adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales, urbanísticas, etcétera.

Como se dijo con anterioridad, los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la multicitada fracción II del artículo 115.

Por último, resulta importante destacar que el ejercicio de la facultad reglamentaria del Municipio no es obligatoria, mientras que la Constitución Federal, dentro del concepto de leyes en materia municipal, ha contemplado como obligación para las legislaturas la expedición de normas detalladas que actúen de manera supletoria y temporal en aquellos Municipios que no cuenten con estos ordenamientos.

Ejemplificaremos ahora algunos de los tipos de reglamentos que se pueden emitir con fundamento en esta fracción.

El reglamento interior se encarga de la composición y estructura del Ayuntamiento, así como de las atribuciones y deberes de cada uno de sus miembros. Los principales aspectos que se pueden contemplar en este reglamento son: residencia e instalación del Ayuntamiento; derechos y obligaciones de sus integrantes; sesiones de C.; comisiones; votaciones para los acuerdos y para su revocación; funcionarios esenciales de la administración pública municipal; licencias y permisos de los servidores de la administración pública, etcétera.

Para que la administración municipal trabaje de manera adecuada, es preciso que se expidan reglamentos que detallen la estructura administrativa, estableciendo sus órganos y dependencias, así como la administración pública centralizada y paramunicipal, las bases para manejar sus recursos y su personal, así como un sistema que controle y evalúe sus actividades. Para estos propósitos pueden expedirse los siguientes ordenamientos: el reglamento interno de la administración, en el cual se detallan los órganos que conforman la administración, sus funciones y responsabilidades, y el reglamento de control de gestión, que permite supervisar, evaluar y controlar las actividades de las dependencias municipales, así como normar la contraloría.

Los reglamentos de servicios públicos, por otro lado, regularán las actividades municipales que constitucionalmente se han declarado como tales, o bien, de los servicios que transfiera al Municipio el legislador local. Entre los reglamentos que normalmente se expiden para los servicios públicos están los de mercados, limpia, alumbrado público, rastros, panteones, parques y jardines, agua potable y alcantarillado. En este tipo de reglamentos se establece también cuál es la forma en que se puede prestar el servicio público correspondiente, sea de manera directa, en colaboración o concesionado a particulares.

Asimismo, también existen los reglamentos relativos a las funciones públicas, como son el de seguridad pública, el cual deberá respetar los lineamientos del sistema de seguridad pública, policía preventiva, tránsito y protección civil.

Es importante reiterar que si bien el Estado podrá regular aquellos aspectos que sean esenciales sobre el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios públicos municipales en la medida en que ello requiera de una regulación homogénea, corresponderá, sin embargo, al Municipio emitir las normas relativas a su ámbito de actuación, como son las relativas a la organización y prestación del servicio. Así lo ha interpretado el Pleno de este Alto Tribunal, en la tesis P./J. 137/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1044, que a la letra indica:

"TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ. Si bien el artículo 115, fracción III, inciso h), constitucional reserva al tránsito como una de las funciones y servicios públicos a cargo de los Municipios, ello no significa que las Legislaturas de los Estados estén impedidas para legislar en esa materia, porque tienen facultades para legislar en materia de vías de comunicación, lo que comprende al tránsito y, conforme al sistema de distribución de competencias establecido en nuestra Constitución Federal, tal servicio debe ser regulado en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. La interpretación congruente y relacionada del artículo 115, fracciones II, segundo párrafo, y III, penúltimo párrafo, que establecen las facultades de los Ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas, los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de sus respectivas jurisdicciones y la sujeción de los Municipios en el desempeño de las funciones y la prestación de los servicios públicos a su cargo conforme a lo dispuesto por las leyes federales y estatales, junto con la voluntad del Órgano Reformador de la Constitución Federal manifestada en los dictámenes de las Cámaras de Origen y Revisora del proyecto de reformas del año de 1999 a dicho dispositivo, permiten concluir que corresponderá a las Legislaturas Estatales emitir las normas que regulen la prestación del servicio de tránsito para darle uniformidad en todo el Estado mediante el establecimiento de un marco normativo homogéneo (lo que implica el registro y control de vehículos, la autorización de su circulación, la emisión de las placas correspondientes, la emisión de las calcomanías y hologramas de identificación vehicular, la expedición de licencias de conducir, así como la normativa general a que deben sujetarse los conductores y peatones, las conductas que constituirán infracciones, las sanciones aplicables, etcétera), y a los Municipios, en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, la emisión de las normas relativas a la administración, organización, planeación y operación del servicio a fin de que éste se preste de manera continua, uniforme, permanente y regular (como lo son las normas relativas al sentido de circulación en las avenidas y calles, a las señales y dispositivos para el control de tránsito, a la seguridad vial, al horario para la prestación de los servicios administrativos y a la distribución de facultades entre las diversas autoridades de tránsito municipales, entre otras). Atento a lo anterior, la Ley de Tránsito del Estado de Chihuahua no quebranta el artículo 115, fracciones II y III, inciso h), de la Constitución Federal, ni invade la esfera competencial del Municipio de J., pues fue expedida por el Congreso del Estado en uso de sus facultades legislativas en la materia y en las disposiciones que comprende no se consignan normas cuya emisión corresponde a los Municipios, sino que claramente se precisa en su artículo 5o. que la prestación del servicio público de tránsito estará a cargo de los Municipios; en su numeral 7o. que la aplicación de la ley corresponderá a las autoridades estatales y municipales en sus respectivas áreas de competencia y en el artículo cuarto transitorio que los Municipios deberán expedir sus respectivos reglamentos en materia de tránsito."

Por último, hay que subrayar que los particulares efectúan muchas actividades que el Municipio no puede ignorar, por lo que de conformidad con las leyes federales o locales existentes sobre cada materia específica, debe encauzarlas jurídicamente de manera apropiada por ser un órgano de gobierno electo democráticamente, a fin de que exista orden y gobernabilidad en el ámbito del Municipio.

Por ello, será habitual el establecimiento de derechos y obligaciones de los particulares en diferentes reglamentos y bandos de policía y gobierno, en materias como: justicia cívica municipal, diversiones y espectáculos públicos; anuncios y letreros; bebidas alcohólicas, cantinas, bares y depósitos de cerveza; aparatos electromecánicos y sonoros; expendios de carne y aves; premio al mérito civil en el Municipio; establecimiento, operación y funcionamiento de establos; mediación; establecimientos mercantiles, industriales y de servicios; protección de animales; control de la fauna canina y felina; informadores de los servicios de hospedaje; comercio en la vía pública; para la apertura y funcionamiento de molinos de nixtamal y tortillerías; de bomberos; promoción a la cultura; patronato para las ferias municipales; estacionamientos; espectáculos taurinos; vecindades; box y lucha; promoción a la vivienda; participación ciudadana; zonas peatonales; crónica municipal; de espacios recreativos; músicos; jaripeos; juegos de video, futbolitos y similares; otorgamiento de becas económicas; control de la prostitución y actividades de alto riesgo para la propagación de enfermedades de transmisión sexual; funcionamiento de ambulancias; etcétera.

En el texto del precepto constitucional cuyos rasgos principales hemos venido desarrollando, se hace también alusión a las circulares y disposiciones administrativas de observancia general que pueden expedir los Ayuntamientos.

En las circulares se contienen normalmente instrucciones o reglas dirigidas por los órganos superiores a los inferiores para especificar interpretaciones de normas, decisiones o procedimientos. Las circulares pueden ser internas, si únicamente se refieren a asuntos de la competencia interna de las unidades administrativas, o externas, si van dirigidas a los particulares.

Las circulares y las disposiciones generales a que alude la norma constitucional, sirven a los Municipios para llevar en detalle y a la práctica las disposiciones generales de los reglamentos. De este modo pueden señalarse en ellas, por ejemplo, los días del año que tienen el carácter de feriado para el comercio establecido, los horarios en que normalmente funcionarán determinados servicios públicos o los lugares en que éstos se prestarán, las horas límite en que pueden realizar sus actividades ciertos expendios o funcionar determinados negocios, etcétera.

A la luz del marco jurídico descrito con anterioridad, a continuación se procede al análisis de los conceptos de invalidez específicos.

SÉPTIMO. Previamente al examen de constitucionalidad, resulta necesario analizar una de las instituciones procesales del juicio de controversia constitucional, a saber, la suplencia de la deficiencia de la demanda, prevista en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

Lo anterior es así, porque en el asunto a estudio el Municipio actor señaló como acto impugnado a la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, según se advierte de la transcripción de la demanda que obra a foja dos de esta ejecutoria, sin embargo, sólo formuló conceptos de invalidez en relación con preceptos muy específicos de la misma ley.

En efecto, aun cuando es cierto que el Municipio actor en la presente controversia constitucional señaló en el capítulo de actos impugnados de su demanda a la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, también lo es que en el capítulo de conceptos de invalidez sólo enderezó argumentos jurídicos tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de los artículos del 35 al 58, y primero y segundo transitorios de la referida ley, por lo que sólo esos preceptos se tendrán como actos impugnados de manera destacada.

De ahí que la primera interrogante por resolver consiste en determinar si en una controversia constitucional, en la que se señala como acto reclamado todo un cuerpo normativo y, posteriormente, en los conceptos de invalidez sólo se combaten expresamente algunos de sus preceptos, la institución de la suplencia en la deficiencia de la queja obliga a este Alto Tribunal a estudiar todos los preceptos de la ley controvertida, o bien, si debe circunscribirse el estudio a aquéllos en relación con los cuales existe una causa de pedir, aunque ésta sea mínima.

Para resolver esta cuestión, conviene precisar, en primer lugar, que en la controversia constitucional, a la parte actora le corresponde el inicio del proceso, en términos del artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y a la parte demandada formular su réplica o contestación.

El referido artículo 10, fracción I, establece lo siguiente:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

Conviene mencionar cuáles son los requisitos que deben contener tanto la demanda como la contestación de la controversia constitucional, según lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la ley de la materia, por resultar ampliamente ilustrativos para efectos del presente estudio:

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"I. La entidad, poder u órgano actor, su domicilio y el nombre y cargo del funcionario que los represente;

"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio;

"III. Las entidades, poderes u órganos terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios;

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado;

"V. Los preceptos constitucionales que, en su caso, se estimen violados;

"VI. La manifestación de los hechos o abstenciones que le consten al actor y que constituyan los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demande, y

"VII. Los conceptos de invalidez."

"Artículo 23. El escrito de contestación de demanda deberá contener, cuando menos:

"I. La relación precisa de cada uno de los hechos narrados por la parte actora, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, y

"II. Las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostener la validez de la norma general o acto de que se trate."

De la transcripción anterior, se desprende que el legislador previó, en su carácter de carga procesal, que el actor iniciara la controversia constitucional y que en su escrito inicial señalara cuáles son los conceptos de invalidez, esto es, los razonamientos jurídicos que estimara pertinentes para sostener la inconstitucionalidad de la norma general o acto impugnado.

Éste es un deber del cual no se le puede relevar al actor por disposición expresa de la ley, lo que permite considerar a la controversia constitucional como un procedimiento dispositivo y no inquisitivo, toda vez que el órgano de control constitucional no puede iniciar de oficio el proceso.

En tal virtud, el órgano de control constitucional debe valorar si los citados conceptos de invalidez, como tales, son o no fundados. Sin embargo, el análisis de tales conceptos no puede realizarse a la luz de un rígido principio de estricto derecho, pues el artículo 40 de la propia ley reglamentaria de la materia establece la figura jurídica de la suplencia de la queja deficiente.

El referido precepto legal dispone lo siguiente:

"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

Para abordar los alcances de la figura en análisis, conviene remitirse al dictamen de la Cámara de Diputados, emitido con motivo de la iniciativa presidencial de la ley reglamentaria que nos ocupa:

"En atención al alto interés que se ventila en las controversias constitucionales, que no sólo atañen a los órganos del poder público actuantes, sino que involucran el equilibrio jurídico-político del Estado de derecho, se estima conveniente que en la parte relativa a las sentencias, se obligue a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a corregir errores en la cita de los preceptos que se invoquen y a suplir las deficiencias de la demanda, contestación, alegatos y agravios, dado que no se trata de resolver sobre la mayor o menor capacidad y conocimientos de las partes, sino salvaguardar el texto constitucional y los valores que del mismo se desprenden."

Del texto anterior se desprende que es obligación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación suplir la deficiencia de la demanda, pues el propósito que se persigue es el de salvaguardar el texto de la Constitución y los valores que de ella se desprenden.

Sin embargo, no debe perderse de vista que la suplencia de la queja deficiente en controversia constitucional es una institución procesal, que si bien fue establecida con la finalidad de hacer prevalecer la Constitución como Ley Suprema, tampoco puede ignorar las normas y cargas procesales que permean al litigio constitucional y que se encuentran previstas en el mismo sistema legal, por tanto, tal suplencia se encuentra sujeta a ciertos parámetros mínimos que permiten su funcionalidad.

En primer lugar, es necesario puntualizar que la suplencia de la deficiencia de la demanda se entiende referida, básicamente, a los conceptos de invalidez, es decir, a la materia misma del juicio de controversia constitucional, pues tal suplencia se debe traducir, en última instancia, en la salvaguarda del texto constitucional y los valores que de él emanan.

Ahora bien, debido a que el control jurisdiccional se presenta en un juicio en el que el juzgador debe resolver la contienda existente entre las partes, conforme a la litis que se conformó al presentar la demanda y la contestación, el tribunal constitucional debe limitar su estudio a los puntos planteados por las partes, sin poder invocar otros respecto de los cuales la actora no hubiere señalado en el contexto del proceso, que le asiste algún interés legítimo ni hubiera denunciado su posible transgresión a la Carta Magna.

Esta afirmación armoniza con el texto del artículo 40 de la ley reglamentaria, cuando dispone que debe suplirse la deficiencia de la demanda, mas no suplir la ausencia de queja, de tal modo que no sería papel de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación procurar en la sentencia razonamientos jurídicos ante la completa ausencia de conceptos de invalidez. De no entenderlo así, se estaría transformando el proceso dispositivo de la controversia constitucional en un proceso inquisitivo, en el que la Suprema Corte, como poseedora del control constitucional, no tendría límites en la resolución de los juicios de esta naturaleza, de tal suerte que podría resolver sobre cuestiones no planteadas, escudándose bajo el argumento de la regularidad constitucional, lo cual rompería con la naturaleza procesal de este medio de control, pues en ese orden de ideas de nada serviría emplazar a la autoridad para que contestara la demanda y ofreciera pruebas, ya que con independencia de lo que manifestara y probara, el órgano de control adoptaría la resolución que estimara conveniente.

De ahí entonces que todo análisis constitucional que emprenda este tribunal, exige de un planteamiento jurídico formulado por la parte actora, introducido por ella como materia de la litis, y con respecto al cual se hubiere formulado algún concepto de invalidez, en términos del artículo 22, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.

No hay que perder de vista que los conceptos de invalidez formulados por el actor deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, aunque este Alto Tribunal bien pueda admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, contenga la expresión clara de la causa de pedir, a través del cual la parte actora busque acreditar la existencia del interés legítimo que le asiste para interponer el juicio de controversia constitucional, así como para demostrar la inconstitucionalidad de la norma o actos impugnados.

Por tanto, en el concepto de invalidez se deberá expresar, cuando menos, cuál es la lesión o agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, pues será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir.

Finalmente, es preciso aludir al contenido del artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, el cual dispone:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."

De la interpretación sistemática del citado precepto con los restantes del mismo ordenamiento legal, bien puede concluirse lo siguiente: cuando un precepto legal que no fue expresamente impugnado en una controversia constitucional pero guarda una relación de interdependencia evidente respecto de otro que sí fue impugnado y respecto del cual ya existe una determinación de inconstitucionalidad por parte de este Alto Tribunal, entonces tal inconstitucionalidad, por congruencia, deberá extenderse al primero.

Tal declaratoria de inconstitucionalidad, admisible en vía de consecuencia lógica, no rompe de modo alguno con las limitaciones de la suplencia de la deficiencia de la demanda antes apuntadas, pues como se ha mencionado, exige como condición suficiente y necesaria que exista un planteamiento de inconstitucionalidad o concepto de invalidez previo con respecto a una norma específica y que existan otros preceptos que, aunque no específicamente impugnados, contienen normas que resultan una simple especificación, desarrollo de la primera o respecto de las cuales la primera represente una premisa lógicamente inseparable.

Por tal motivo, la presente controversia constitucional se ocupará única y exclusivamente del análisis de los preceptos de la ley impugnada en cita que fueron expresamente impugnados en el capítulo de conceptos de invalidez de la demanda, y con respecto a los cuales se formularon argumentos jurídicos tendentes a demostrar su inconstitucionalidad, en la inteligencia de que si la invalidez de alguno de ellos afecta a algún otro precepto del mismo sistema jurídico estatal, pero que no fue impugnado expresamente por el actor, este Alto Tribunal estará en condiciones de declarar, en vía de consecuencia, su respectiva inconstitucionalidad.

OCTAVO. A continuación se dará respuesta a los conceptos de invalidez que plantea el Ayuntamiento actor en su demanda de controversia constitucional.

De la lectura integral de la demanda, se advierte que la parte actora impugna de manera genérica la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales y de manera específica los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58, y primero y segundo transitorios del decreto de creación de la misma ley, por estimar que violan los preceptos 115, fracciones I y II, 14, 16 y 17 de la Constitución Federal y 37 de la Constitución Política del Estado de Colima.

Este Alto Tribunal se pronunciará sobre cada uno de los argumentos de la parte actora tendentes a sostener la inconstitucionalidad de la norma combatida, lo anterior con base en el marco jurídico que se contienen en el considerando anterior.

Por razón de método, en primer lugar se estudiará el argumento de la parte actora relativo a violaciones en el procedimiento legislativo.

La parte actora señala que conforme al artículo 37, fracción IV, de la Constitución Local, a los Ayuntamientos les corresponde iniciar las leyes que les atañen, así como intervenir en la elaboración y discusión de sus proyectos, por lo que si el Congreso Local legisla en relación con los asuntos de la administración municipal sin que se entere el Ayuntamiento actor, se transgrede el citado numeral, como argumenta sucedió en el presente caso.

El artículo 37 de la Constitución Estatal, prevé:

"Artículo 37. El derecho de iniciar leyes corresponde:

"I. A los diputados.

"II. Al gobernador.

"III. Al Supremo Tribunal de Justicia en asuntos del ramo de justicia.

"IV. A los Ayuntamientos en lo que se relaciona con asuntos de la administración municipal; y

"V. A los ciudadanos colimenses debidamente identificados, mediante iniciativa popular presentada en forma, suscrita por un número que sea cuando menos el 4% de los inscritos en el listado nominal de electores. Las iniciativas presentadas conforme a esta fracción, deberán ser dictaminadas en el siguiente periodo ordinario de sesiones a aquel en que se reciba. Esta facultad será reglamentada en los términos de la ley respectiva."

Por su parte, el artículo 46 de la misma Constitución Estatal dispone:

"Artículo 46. Los Ayuntamientos al hacer su iniciativa, si lo juzgaren conveniente, designarán su orador para que asista sin voto a los debates, a quien se hará saber el día de la discusión, siempre que señale domicilio en la población donde residen los Supremos Poderes del Estado."

De los preceptos anteriores derivan las siguientes apreciaciones:

a) La facultad de iniciar leyes es una prerrogativa que corresponde a los diputados, al gobernador, a los ciudadanos, al Supremo Tribunal de Justicia en asuntos del ramo de justicia y a los Ayuntamientos, en relación con tópicos de la administración municipal;

b) Que la Constitución Local no establece mayores limitaciones para el ejercicio de esa prerrogativa que las previstas para el Supremo Tribunal y los Ayuntamientos por razón de materia;

c) En consecuencia, la facultad de los Ayuntamientos para iniciar una ley es únicamente respecto de asuntos relativos a la administración municipal;

d) Que al iniciar una ley, los Ayuntamientos sólo si lo estiman pertinente designarán un orador, esto es, se trata de una potestad del Ayuntamiento; y,

e) Que el orador asistirá sin voto a los debates.

Si bien es cierto que la Constitución Local confiere a los Ayuntamientos el derecho de iniciar leyes en asuntos relativos a la administración municipal, también lo es que ello no excluye la facultad de los restantes sujetos legitimados para iniciar leyes en esa misma materia y que, en todo caso, el orador designado por el Ayuntamiento asistirá a los debates, pero sin derecho a voto, siempre y cuando hubiera señalado domicilio en el lugar de residencia de los Poderes Estatales.

Así pues, conforme al régimen constitucional local, es inexacto que tratándose de asuntos del orden municipal sólo los Ayuntamientos puedan iniciar leyes, ya que conforme al artículo 37 de la Constitución del Estado de Colima, la atribución que tienen los diputados, el gobernador o los ciudadanos puede ser en asuntos de cualquier tipo incluyendo la materia municipal, ya que del texto integral de dicha disposición no se desprende limitante alguna para ellos.

De igual manera, es erróneo que exista obligación del Congreso de la entidad de llamar a los Ayuntamientos siempre que la iniciativa de ley se refiera a asuntos del orden municipal, pues si bien es cierto que el artículo 46 dispone que el Congreso deberá comunicarle al Ayuntamiento el día de la discusión, siempre y cuando hubiera señalado domicilio en el lugar de residencia de los Poderes del Estado y que éste tiene la potestad de designar a un orador para que asista a los debates sin derecho a voto, ello se reduce a los casos en que el propio Ayuntamiento hubiera sido el iniciador y no así a los casos en que, aun a pesar de versar sobre la materia municipal, hubieren sido iniciados por alguno de los sujetos autorizados por la Constitución para tal menester.

Ahora bien, en el presente caso la iniciativa de la Ley para Regular la Participación del Congreso en Asuntos Municipales, fue presentada por diputados del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, el día treinta de octubre de dos mil uno, según se desprende del expediente legislativo presentado por el Congreso del Estado de Colima, misma que obra en las fojas 159 a 173 de los autos de la presente controversia constitucional.

Bajo este tenor, toda vez que la iniciativa no fue presentada por el Ayuntamiento sino por un grupo parlamentario, es inexistente la violación a la Constitución de Colima que se argumenta, pues en términos de lo dispuesto por el artículo 46 de la Norma Constitucional Local, no existía obligación de llamar al Ayuntamiento a la discusión, por no ser éste el que presentó la iniciativa.

Por tanto, resulta infundado el concepto de invalidez a estudio.

Una vez agotado el tema de los vicios de procedimiento legislativo, es menester abordar el estudio de las normas impugnadas. Para ello se atenderán de manera conjunta los conceptos de invalidez relacionados con los artículos 35 al 58 de la ley impugnada, pues todos ellos se refieren a una misma temática: la suspensión y revocación del cargo de los miembros del C..

Es infundado el concepto de invalidez que se hace consistir en la supuesta violación al artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, pues con los artículos 35 al 58 de la ley impugnada no se invade la esfera de competencia del Ayuntamiento actor, ni se establece un procedimiento arbitrario, pues precisamente el procedimiento de suspensión y revocación de los miembros del C. a cargo de la Legislatura Estatal, se encuentra previsto en el artículo 115 constitucional.

Ciertamente, el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores."

La fracción I, tercer párrafo, del citado precepto constitucional, dispone que las Legislaturas de los Estados podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, siempre y cuando se den los siguientes requisitos:

a) Que la decisión se tome por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes;

b) Que se actualice alguna de las causas graves que la ley local establezca; y,

c) Que los miembros de los Ayuntamientos deben tener oportunidad suficiente para rendir las pruebas y formular los alegatos que a su juicio convengan.

Por su parte, los preceptos impugnados establecen lo siguiente:

"Artículo 35. El Congreso, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, podrá suspender en el cargo a cualquiera de los miembros de un C. o Concejo Municipal, por alguna de las siguientes causas:

"I.I. reiterado de sus facultades y obligaciones sin causa justificada;

"II. Inasistencia consecutiva a cinco sesiones de C. sin causa justificada;

"III. Incapacidad física o legal permanente para desempeñar el cargo; y

"IV. Cuando se susciten entre ellos conflictos que impidan el cumplimiento de los fines del Ayuntamiento o el ejercicio de sus funciones, que se actualizará por cualquiera de las causales anteriores."

"Artículo 36. En los casos a que se refiere el artículo anterior, el presidente municipal del Ayuntamiento o del Concejo Municipal correspondiente hará llegar al Congreso copia certificada del acta de la sesión del C. en la que haya conocido la causa de la suspensión y la resolución que al respecto haya tomado.

"Cualquier ciudadano residente del Municipio respectivo, a nombre propio, bajo su responsabilidad y mediante la presentación de pruebas, podrá denunciar ante el Congreso la comisión de cualquiera de las causales a que se refieren las fracciones I a III del artículo anterior, por parte de uno o más integrantes del C. o del Concejo Municipal, en su caso."

"Artículo 37. Recibido el escrito de la autoridad municipal o, en su caso, ratificada la denuncia ciudadana dentro de las 72 horas siguientes a su presentación, el oficial mayor lo entregará de inmediato al presidente del Congreso o de la Comisión Permanente, en su caso, para que éste convoque a una sesión, dentro de las 48 horas siguientes. En ésta, el Congreso o la Comisión Permanente, en su caso, se dará por informado y turnará el asunto a la Comisión Dictaminadora."

"Artículo 38. Dicha comisión, dentro de los 3 días naturales siguientes de haber recibido el oficio de turno, notificará personalmente al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá, a su elección, comparecer o informar por escrito. Asimismo, en el caso de denuncia ciudadana a que se refiere el artículo 36 de esta ley, notificará al Ayuntamiento sobre la materia de la denuncia, le enviará copias certificadas del expediente respectivo y lo citará a la audiencia a que se refiere el párrafo siguiente.

"Para tal efecto, al notificar al munícipe de la incoacción del procedimiento respectivo, se le citará a una audiencia, que se llevará a efecto dentro de los 10 días hábiles siguientes, en la que podrá presentar su defensa por escrito o directamente y a la que podrá comparecer asistido de defensor. En el propio escrito de defensa deberá realizar el ofrecimiento de las pruebas que a sus intereses convengan, acompañando las mismas o exponiendo las razones por las que no le fue posible exhibirlas. Serán admitidas todo tipo de pruebas que no resulten contrarias a la moral y al derecho, con excepción de la confesional. En esta misma audiencia el Ayuntamiento, en su caso, tendrá derecho a presentar sus alegatos por escrito lo que a su derecho convenga y aportar las pruebas que crea conveniente, pudiendo acreditar en ella un representante.

"...

"Cuando el denunciado no cumpla con lo previsto por el párrafo segundo, la Comisión Dictaminadora, mediante dictamen, formulará sus conclusiones en vista de las constancias existentes."

"Artículo 39. Si el denunciado comparece o informa por escrito y requiere de un plazo para la presentación de las pruebas que ofrezca, la Comisión Dictaminadora abrirá un término para su desahogo, que no será mayor de 15 días hábiles. Dicha comisión calificará la pertinencia de las pruebas, desechando las que a su juicio sean improcedentes."

"Artículo 40. La Comisión Dictaminadora procederá a la elaboración del dictamen correspondiente, en vista de las constancias del procedimiento. Analizará clara y metódicamente la conducta imputada, los alegatos del Ayuntamiento y hará las consideraciones jurídicas que procedan para justificar sus conclusiones.

"El dictamen deberá elaborarse en un plazo no mayor de 15 días hábiles siguientes a la comparecencia del denunciado o de la conclusión del término para el desahogo de pruebas que señala el artículo anterior, en su caso."

"Artículo 41. Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del acusado, el dictamen de la Comisión Dictaminadora terminará proponiendo que no habrá lugar a proceder en su contra por la conducta materia de la denuncia que dio origen al procedimiento.

"Si de las constancias aparece la probable responsabilidad del servidor público, el dictamen concluirá proponiendo la aprobación de lo siguiente:

"I.Q. está legalmente comprobado el acto u omisión materia de la denuncia;

"II.Q. existe responsabilidad del denunciado;

"III. La suspensión que deba imponerse."

"Artículo 42. El dictamen correspondiente será presentado al Congreso en la sesión inmediata siguiente a la conclusión del plazo a que se refiere el artículo 40 de este ordenamiento si se encuentra en periodo ordinario, o en una extraordinaria convocada para tal efecto, dentro de los 3 días naturales siguientes. El dictamen será entregado a cada uno de los diputados, por lo menos 24 horas antes de la sesión de referencia. Sin este requisito no se podrá llevar a cabo la sesión. El presidente del Congreso velará por el estricto cumplimiento de esta previsión, que no admitirá dispensa alguna.

"De dicha sesión se dará aviso por escrito al denunciado y a su defensor, con una anticipación de por lo menos 24 horas.

"En dicha sesión se concederá la palabra al denunciante y en seguida al servidor público o a su defensor o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que a sus derechos convenga. El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término. Retirados el denunciante y el servidor público y su defensor, se procederá a discutir y a votar el dictamen de la Comisión Dictaminadora.

"Si el Congreso, por mayoría calificada, resolviese la no responsabilidad del servidor público, éste continuará en el ejercicio de su cargo. En caso contrario, y con el mismo tipo de votación, acordará la suspensión."

"Artículo 43. De conformidad con la gravedad del caso, el Congreso impondrá al munícipe el periodo de suspensión del cargo, de conformidad con lo siguiente:

"I. De 30 hasta 90 días, sin goce de las percepciones establecidas en el presupuesto de egresos municipal, tratándose de las fracciones I y II del artículo 35 de este ordenamiento;

"II. De 90 hasta 180 días, sin goce de las percepciones establecidas en el presupuesto de egresos municipal, tratándose de la fracción IV del artículo 35 de esta ley; y

"III. Suspensión definitiva, en el caso de la fracción III del artículo 35 del presente ordenamiento. El C. determinará, en cada caso particular, la procedencia de las percepciones correspondientes."

"Capítulo XI

"De la revocación del mandato de los munícipes.

"Artículo 44. El Congreso, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, podrá revocar el mandato a cualquiera de los miembros de un C. o Concejo Municipal, por alguna de las siguientes causas:

"I. Por demostrarse que no reúne los requisitos para ser integrante de un Ayuntamiento, señalados en las fracciones I, III, V, VI y VII del artículo 90 de la Constitución.

"II. Cuando se le imponga como sanción la inhabilitación, dictada en sentencia judicial que haya causado estado; y

"III. Cuando por sentencia judicial que haya causado estado se le imponga pena privativa de libertad que exceda el término de su ejercicio."

"Artículo 45. En los casos a que se refiere el artículo anterior, el presidente municipal del Ayuntamiento o del Concejo Municipal correspondiente, hará llegar al Congreso copia certificada del acta de la sesión del C. en la que haya conocido la causa de la revocación y la resolución que al respecto haya tomado.

"Cualquier ciudadano residente del Municipio respectivo, a nombre propio, bajo su responsabilidad y mediante la presentación de pruebas, podrá denunciar ante el Congreso la comisión de cualquiera de las causales a que se refiere el artículo anterior, por parte de uno o más integrantes del C. o del Concejo Municipal, en su caso."

"Artículo 46. Para la sustanciación del procedimiento a que se refiere el presente capítulo será aplicable en lo conducente, lo dispuesto en el capítulo X del presente ordenamiento."

"Artículo 47. La declaratoria de revocación del cargo de munícipe por parte del Congreso implica la pérdida de dicho carácter."

"Capítulo XII

"Disposiciones Comunes a la suspensión del cargo y revocación del mandato de los munícipes."

"Artículo 48. Las declaraciones y resoluciones del Congreso pronunciadas con motivo de la suspensión del cargo y de la revocación del mandato de los munícipes, son definitivas y no admiten recurso alguno."

"Artículo 49. En ningún caso podrá dispensarse algún trámite de los establecidos en los Capítulos X y XI de esta Ley. Las propuestas de los Diputados en ese sentido no serán atendidas. El Presidente del Congreso velará por el estricto cumplimiento de esta prevención, que no admitirá dispensa alguna.

"Los diputados evitarán la expresión y manifestaciones públicas que impliquen, de cualquier manera, adelantar juicios sobre la culpabilidad o responsabilidad de los munícipes sujetos a los procedimientos a que se refiere este ordenamiento."

"Artículo 50. Cuando la comisión dictaminadora deba realizar una diligencia en la que se requiera la presencia del denunciado o que proporcione información adicional sobre los hechos denunciados, se emplazará a éste para que comparezca o conteste por escrito a los requerimientos que se le hagan. Si el denunciado se abstiene de comparecer o de informar por escrito, la comisión dictaminadora resolverá con los elementos que tenga a su alcance, presumiéndose ciertos los puntos que el servidor público hubiere omitido aclarar."

"Artículo 51. La comisión dictaminadora practicará directamente las diligencias que considere conducentes para la correcta investigación de los hechos, notificando de ello al denunciado para que se encuentre en condiciones de comparecer e intervenir en las mismas."

"Artículo 52. Todas las comunicaciones oficiales que deban girarse para la práctica de las diligencias a que se refieren los artículos anteriores, se entregarán personalmente, mediante notificación a cargo del personal de la Oficialía Mayor, por conducto de un fedatario público o se enviarán por correo en pieza certificada y con acuse de recibo.

"Para los efectos previstos en este artículo, se aplicará, en lo conducente, el Código de Procedimientos Civiles del Estado."

"Artículo 53. Los miembros de la Comisión Dictaminadora y, en general, los diputados que hayan de intervenir en algún acto del procedimiento podrán excusarse o ser recusados solamente por las causas que establece el Código de Procedimientos Civiles para el Estado.

"Los diputados tienen la obligación de inhibirse inmediatamente que se aboquen al conocimiento de un asunto que no deben conocer por impedimento o dentro de las 24 horas siguientes de que ocurra el hecho que origina el impedimento o de que tengan conocimiento de él.

"El munícipe podrá hacer valer la recusación desde que se le notifique la imputación y hasta antes de que comparezca a la audiencia o presente el escrito correspondiente o en cualquier etapa del procedimiento, cuando ocurra o conozca causas supervenientes.

"Presentada la excusa o la recusación, se calificará por la Comisión Dictaminadora dentro de los 5 días hábiles siguientes a su presentación. La Comisión Dictaminadora podrá escuchar al promovente y al recusado y recibir las pruebas correspondientes. En este caso, la sustanciación de las diligencias y la sesión correspondiente no excederá del término de 15 días naturales suspendiéndose, en tanto, la continuación del procedimiento. En caso de que sea válida, el Congreso, a petición de la Comisión Dictaminadora, llamará a otro diputado para que se integre a ésta solo para dicho asunto."

"Artículo 54. Tanto el denunciado como el denunciante podrán solicitar de las oficinas o establecimientos públicos las copias certificadas que pretendan ofrecer como pruebas.

"Las autoridades estarán obligadas a expedir dichas copias certificadas sin demora, y si no lo hicieren, la Comisión Dictaminadora, a instancia del interesado, señalará a la autoridad omisa un plazo razonable para que las expida, bajo apercibimiento de imponerle una multa de 10 a 100 veces el salario mínimo diario vigente en el Estado, sanción que hará efectiva la Secretaria de Finanzas del Gobierno del Estado, previa comunicación de dicha Comisión Dictaminadora, si la autoridad respectiva no las expidiere. Si resultare falso que el interesado hubiera solicitado las constancias, la multa se hará efectiva en su contra."

"Artículo 55. La Comisión Dictaminadora solicitará las copias certificadas de constancias, así como de los documentos o expedientes originales ya concluidos que estime necesarios para el procedimiento; y si la autoridad a quien los solicitase no los remite dentro del plazo que se le señale, se le impondrá la sanción a que se refiere el artículo anterior".

"Artículo 56. No podrán votar en ningún caso los diputados que hubiesen presentado la imputación contra el servidor público o quienes tengan interés directo en el asunto, de conformidad con la ley".

"Artículo 57. Cuando en el curso del procedimiento a un munícipe se presentare nueva denuncia en su contra, se procederá respecto a ella con arreglo a esta ley hasta agotar el procedimiento procurando de ser posible, la acumulación procesal. Si ésta fuese procedente, la Comisión Dictaminadora formulará un solo dictamen que comprenderá el resultado de los diversos procedimientos."

"Artículo 58. El Congreso o la Comisión Dictaminadora, en su caso, por mayoría de votos de los presentes, podrán disponer de las siguientes medidas disciplinarias:

"I.A. del recinto o del local, incluso con el auxilio de la fuerza pública; y

"II. Multa hasta por 25 días de salario mínimo general vigente en el Estado."

De la transcripción anterior, tenemos que dichos artículos regulan los siguientes supuestos:

1. Las causas graves que motivan la suspensión del cargo (artículo 35).

2. El procedimiento a seguir, previa garantía de audiencia y el establecimiento del derecho de acción popular (artículos 36 al 43).

3. Que la resolución se emitirá por mayoría calificada de la legislatura (artículo 42, último párrafo).

4. Las causas graves que motivan la revocación del mandato (artículo 44).

5. El procedimiento a seguir, para lo cual será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto para la suspensión del mandato de los munícipes (artículos 45 al 47).

6. Las disposiciones procedimentales comunes tanto al procedimiento de suspensión como al de revocación del mandato entre las cuales destaca que las declaraciones y resoluciones del Congreso son definitivas e inatacables (artículos 48 al 58).

Como se advierte tanto de la síntesis antes expuesta como de la lectura que se puede hacer de tales preceptos, las normas impugnadas sólo pretenden detallar el contenido de la Constitución, esto es, el ejercicio de la facultad constitucional de las Legislaturas de los Estados para proveer el procedimiento de suspensión y revocación de los miembros del C., así como su participación directa en él a través de una decisión adoptada por las dos terceras partes de sus miembros, respetando ante todo la garantía de audiencia de los interesados. Por ello, debe decirse que con tales normas no se invade la esfera de competencia del Municipio actor y, en ese sentido, no se le causa agravio alguno.

Debe señalarse que el texto del artículo 115, fracción I, párrafo tercero, proviene de la reforma promulgada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, publicada en el Diario Oficial de la Federación al día siguiente, cuya exposición de motivos señala en lo conducente:

"En la fracción I, recogiendo los principios electorales que se consignan en el actual texto constitucional, se apoya y robustece la estructura política de los Ayuntamientos, consignando bases genéricas para su funcionamiento y requisitos indispensables para la suspensión, declaración de desaparición de Poderes Municipales o revocación del mandato a los miembros de los Ayuntamientos. Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados y al mismo tiempo preservar las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los Municipios, sin alterar, por otra parte, la esencia de nuestro federalismo.

"Cabe destacar, como principal innovación de esta fracción, la obligada instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los afectados ajustando a requisitos legales, antes de interferir sobre el mandato que los Ayuntamientos ejercen por decisión del pueblo, a través del sufragio directo o dicho sea en otras palabras, el establecimiento de la garantía de audiencia para la observancia en el caso de los principios de seguridad jurídica y de legalidad. Así también se pretende inducir a las entidades federativas, para que en sus Constituciones Locales y leyes relativas, señalen con toda precisión cuáles deban ser las causas graves que puedan ameritar el desconocimiento de los Poderes Municipales o de los miembros de los Ayuntamientos, y en otro aspecto, la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos que deban cubrirse para la toma de tan trascendente decisión."

De igual manera, en el dictamen de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, relativo a la iniciativa de reformas al artículo 115 constitucional, se señaló en lo que interesa:

"Así las comisiones que suscriben asienten en que las reformas a la fracción apoyan y robustecen la estructura política de los Ayuntamientos y, consagran un principio de seguridad jurídica para garantizar la efectiva autonomía política de los Municipios, contribuyendo a robustecer de tal manera el federalismo que nos une en la diversidad. Al ratificar normas ya consagradas como decisiones fundamentales, la iniciativa sin embargo, reconoce en esa fracción una bandera de innegable procedencia como el derecho de defensa de los Ayuntamientos en su conjunto y de cada uno de sus miembros, cuando las Legislaturas Locales suspenden y declaren que han desaparecido los Ayuntamientos, o suspendan o revoquen el mandato a alguno de los miembros de éstos, siempre que medien causas graves contempladas en las Constituciones Locales, tal como lo dice la exposición de motivos.

"Regular desde la alta jerarquía constitucional la posibilidad de suspensión o declaración de inexistencia de los Ayuntamientos y de sus miembros, no constituye un atentado contra la vida política municipal ni el respeto a su autonomía, sino por el contrario, una norma que provee de estabilidad a las comunas municipales y propicia que se eviten actos caprichosos con los que pueda violarse la voluntad popular expresada en forma soberana en las urnas electorales.

"Tal como lo expresa el preámbulo de la iniciativa, el texto propuesto en esta fracción recoge principios electorales de la Norma Constitucional Federal y generaliza sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados."

Por su parte, este Alto Tribunal ha reconocido cuáles son los requisitos que deben llenarse para proceder a la desaparición de los Ayuntamientos, según se advierte de la tesis de jurisprudencia P./J. 71/2003 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de 2003, página 597, que se transcribe a continuación:

"AYUNTAMIENTOS. PARA QUE LA LEGISLATURA LOCAL PUEDA DECLARAR SU DESAPARICIÓN, DEBE CONCEDERLES, OBLIGADAMENTE, DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El precepto constitucional citado establece que las Legislaturas Locales podrán declarar, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, la desaparición de Ayuntamientos por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para ofrecer pruebas y rendir los alegatos que a su interés convenga. A partir de esta consideración se advierte que la Constitución Federal prevé la instauración obligada de un procedimiento previo con derecho de defensa para los miembros de un Ayuntamiento cuando pueda llegarse a declarar su desaparición, para lo cual deberán señalarse con toda precisión, en las Constituciones y leyes locales relativas, las causas graves que ameriten el desconocimiento de los Ayuntamientos, así como la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos necesarios para ello. En este sentido, si de autos no se aprecia constancia mediante la cual la Legislatura Local haya notificado al Ayuntamiento sobre el inicio del procedimiento mencionado, es indudable que se le priva de la posibilidad de defensa oportuna y adecuada y, por ende, se transgrede el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que previamente a cualquier acto de privación debe otorgarse al afectado el derecho de conocer el trámite que se sigue, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como la de alegar en su favor, garantizando de esta forma una defensa adecuada, sin que obste a lo anterior el hecho de que el Congreso Local argumente, verbigracia, que tuvo que actuar en forma inmediata para desaparecer al Ayuntamiento, en atención a determinados actos que, en su concepto, constituían una causa grave que ponía en peligro la paz pública y el interés social, al no existir condiciones de seguridad para que el Ayuntamiento continuara en funciones, pues tales circunstancias no le autorizan a emitir declaración alguna sobre su desaparición, sin antes otorgar la garantía de audiencia prevista en el referido precepto constitucional."

Cabe destacar que la reforma que dio lugar al texto vigente del artículo 115 constitucional, realizada en mil novecientos noventa y nueve, no modificó el párrafo tercero de la fracción I de ese numeral.

Con lo anterior, queda sentado que los preceptos impugnados son normas que derivan directamente del citado artículo 115 de la Carta Magna y que, por tanto, no se invade con ellos la competencia del Municipio Libre, ni mucho menos se establece un procedimiento arbitrario.

A mayor abundamiento, como se expuso en el considerando sexto de la presente ejecutoria, es cierto que el Órgano Reformador de la Constitución amplió la esfera de creación normativa del Municipio y le otorgó facultades cuasilegislativas, a través de las cuales los Ayuntamientos pueden ahora organizar la administración pública municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y asegurar la participación ciudadana y vecinal; sin embargo, también es cierto que el Constituyente Permanente estableció en el propio artículo 115, fracción I, que las Legislaturas Locales podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, respetando su derecho de audiencia, siempre y cuando se actualicen las causas graves que las leyes estatales hayan determinado, y por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes de las legislaturas; facultad que por el solo hecho de estar prevista en la misma N.S., no puede ser inconstitucional por sí misma.

En consecuencia, el procedimiento de suspensión y revocación del mandato de los munícipes, previsto en los artículos del 35 al 58 de la ley impugnada, tampoco viola la facultad reglamentaria de los Municipios, luego carece de razón la parte actora al aseverar lo contrario.

Por otro lado, si se concluye que es competencia de la legislatura normar el procedimiento de suspensión de los munícipes, respetando lo previsto en el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución Federal, no se actualiza el concepto de invalidez que refiere el Municipio actor, en el sentido de que: (i) el procedimiento de suspensión puede ser iniciado por cualquier persona o ciudadano en contra de un C. o en contra de uno o varios munícipes, sin que dichas personas tengan interés jurídico en los asuntos internos del Municipio; (ii) que el órgano legislativo no se puede erigir en tribunal judicial para juzgar asuntos que inclusive son de orden administrativo y de la competencia exclusiva de cada uno de los Municipios; (iii) la resolución de este juicio sumario que se dicte estará en manos de personas que no son peritos en derecho y que siendo legisladores distraen su función principal con el ánimo de crear conflictos entre los diferentes niveles de gobierno; y, (iv) que con la suspensión o revocación de su cargo de la mayoría de los munícipes que lo integran se puede someter a los Ayuntamientos a la voluntad del Poder Legislativo y destruir su autonomía.

En primer lugar, cabe precisar que el hecho de que un ciudadano pueda denunciar ante el Congreso del Estado alguna de las causas graves de suspensión, no es una condición excesiva con la que se pretenda perjudicar la autonomía del Municipio, si se parte del razonamiento de que a la legislatura le corresponde resolver sobre la suspensión de los munícipes, y que si lo hace a instancia de un particular y no a petición del propio C., con ello se procura satisfacer el interés público y social que reviste la actuación de las autoridades municipales; además de que tales ciudadanos deben reunir ciertos requisitos, como lo son: (a) ser residentes del Municipio respectivo, lo cual les confiere un interés legítimo en el procedimiento de suspensión o revocación; (b) actuar en nombre propio, lo cual impide que la denuncia sea anónima y que de alguna manera mengüe la defensa de los munícipes; y, (c) presentar pruebas, mismas que podrán refutar los interesados en uso de su garantía de audiencia (artículo 36, segundo párrafo, de la ley impugnada), con lo cual se satisface tanto el principio de autonomía legislativa estatal como el marco constitucional que exige, entre otras cosas, el respeto a la citada garantía de audiencia a favor de los munícipes.

Debe agregarse que la acción popular a la cual de alguna manera se refiere el precepto cuestionado no puede considerarse como un asunto de participación ciudadana, sino que más bien debe entenderse como el derecho que tiene todo ciudadano para exigir transparencia en el ejercicio de las funciones del Ayuntamiento y la correspondiente responsabilidad que conlleva el ejercicio de este tipo de cargos, lo cual sigue la tónica marcada por la Constitución Federal en su artículo 109, último párrafo, relativa a la acción popular para los efectos del juicio político, que también es un tipo de responsabilidad. Conviene transcribir la citada disposición constitucional:

"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"...

"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."

Bajo ese tenor, si la legislación local de alguna manera imita el sistema de acción popular previsto en la Constitución Federal para efecto de iniciar un procedimiento de responsabilidad, no puede sostenerse su inconstitucionalidad.

Por otro lado, vale la pena señalar que acorde con lo dispuesto en la Constitución Federal, la Constitución Política del Estado de Colima, vigente a partir de la reforma publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Colima el treinta de septiembre de dos mil, dispone en sus artículos 33, fracción XVII y 87, fracción I, lo siguiente:

"Artículo 33. Son facultades del Congreso:

"...

"XVII. Declarar que los Ayuntamientos han desaparecido o se han desintegrado y suspender o revocar el mandato a cualesquiera de sus miembros, de conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 87 de esta Constitución."

"Artículo 87. El Estado de Colima adopta para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular y tiene como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal, síndico y regidores, propietarios y suplentes, en los términos de esta Constitución y electos de conformidad con la ley electoral.

"...

"El Congreso del Estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, podrá declarar que los Ayuntamientos han desaparecido o se han desintegrado y suspender o revocar el mandato a cualesquiera de sus miembros, por las causas que determina esta Constitución, siempre y cuando sus integrantes hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes respectivas.

"Los miembros de los Ayuntamientos podrán ser suspendidos de los cargos para los cuales fueron electos en los siguientes casos:

"a) Incumplimiento reiterado de sus facultades y obligaciones sin causa justificada;

"b) Inasistencia consecutiva a cinco sesiones de C. sin causa justificada;

"c) Incapacidad física o legal permanente; y,

"d) Cuando se susciten entre ellos conflictos que impidan el cumplimiento de los fines del Ayuntamiento o el ejercicio de sus funciones.

"El mandato otorgado a alguno de los miembros del Ayuntamiento sólo podrá ser revocado cuando se detecte que no reúna los requisitos de elegibilidad previstos para tal caso; cuando se le imponga como sanción la inhabilitación por sentencia judicial que haya causado estado o cuando la pena impuesta exceda del término de su ejercicio.

"...

"Cualquier ciudadano residente de un Municipio, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá denunciar ante el Congreso, cualquier circunstancia que incida en la actuación de los munícipes y pueda ser causa de aplicación de lo dispuesto en esta fracción."

Por otra parte, la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, expedida por el Congreso Estatal el treinta de marzo de dos mil uno y publicada en el Periódico Oficial de la entidad el día siguiente, señala en lo conducente:

"Capítulo IX

"De la desintegración de Ayuntamientos y de la suspensión o revocación del mandato de sus integrantes.

"Artículo 59. El Congreso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 87, fracción I, de la Constitución, podrá declarar que los Ayuntamientos se han desintegrado y suspender o revocar el mandato a cualesquiera de sus miembros, por las causas que la misma determina, siempre y cuando sus integrantes hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan, de conformidad con el procedimiento que establezca la Ley Orgánica del Poder Legislativo."

De estos ordenamientos estatales se desprende, en primer término, que en concordancia con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Constitución Estatal se prevé que el Congreso de la entidad tiene entre otras facultades, la relativa a suspender o revocar el mandato a cualesquiera de sus miembros, así como que para ello se requiere el acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura, por las causas que determina la propia Constitución, y siempre y cuando se otorgue a los munícipes oportunidad de defensa, conforme a los procedimientos que establezcan las leyes correspondientes.

En segundo lugar, que la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, reitera el Ordenamiento Constitucional Local, señalando únicamente que el Congreso Estatal podrá suspender o revocar el mandato a cualquiera de los miembros de los Ayuntamientos, por las causas que la Constitución prevé, con la condicionante de que se les dé oportunidad de defensa, conforme al procedimiento establecido para ese efecto en la ley.

Con lo cual no cabe la menor duda que en los aspectos que se analizan, los artículos 35 al 58 no contravienen ningún precepto de la Constitución Federal, pues el hecho de que los diputados, quienes supuestamente no son peritos en derecho, al decir de la parte actora, lleven a cabo una labor materialmente jurisdiccional, está ampliamente previsto en la Constitución Federal y que precisamente con el establecimiento de la garantía de audiencia se pretenden evitar actos arbitrarios que vulneren la autonomía de los Ayuntamientos, según se desprende, por su parte, de la exposición de motivos y del dictamen de la Cámara de Senadores, ambos transcritos con anterioridad.

Continúa diciendo la parte actora que los referidos preceptos impugnados y, en particular, los artículos 36 y 37, violan el artículo 115 de la Carta Magna, el cual dispone que no habrá autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

En relación con la interpretación de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, en cuanto prohíbe la existencia de una autoridad intermedia, este Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 10/2000 publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, página 509, ha sustentado lo siguiente:

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipio se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."

Conforme a este criterio, la autoridad intermedia puede darse en los siguientes supuestos:

a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipio se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos;

b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y,

c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

En el caso, del examen de las disposiciones de la ley impugnada, se advierte que en ningún momento se establece alguna autoridad que tenga facultades o atribuciones que lesionen la autonomía municipal o invada su esfera de competencias; que sirva de enlace entre el Gobierno del Estado y el del Ayuntamiento, o bien, que impida la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno; sino que, como se ha apuntado, se establece el procedimiento de suspensión de algún miembro del Ayuntamiento por parte del Poder Legislativo del Estado de Colima, sin la intervención de algún otro órgano extraño, de acuerdo con la facultad que para ese efecto le ha conferido la Constitución Federal, por lo que tal argumento deviene en infundado.

Continúa diciendo la parte actora que los artículos 43 y 44 de la ley impugnada son inconstitucionales, toda vez que con ellos se pretende derogar la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues los referidos preceptos prevén sanciones administrativas aplicables a los servidores públicos -la suspensión y revocación del mandato de los miembros del C.-, proscribiendo con ello el derecho de los Municipios para imponer aun las más leves sanciones del orden administrativo, y que con ello el Poder Legislativo del Estado de Colima asume el monopolio en la aplicación de sanciones y del control de la conducta de los servidores públicos.

Este concepto de invalidez también es infundado.

En efecto, tal como se advierte de la lectura de la propia ley impugnada, se infiere lo siguiente:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular el procedimiento a que se sujetará:

"I. La creación, fusión y modificación territorial de los Municipios, así como el cambio de residencia de sus cabeceras;

"II. El cambio de categoría urbana de pueblo a ciudad;

"III. La forma como se deberán integrar los Gobiernos Municipales en caso de que no se realicen elecciones, éstas se declaren nulas o el día de la toma de posesión no se presente la totalidad o la mayoría de los integrantes de los Ayuntamientos;

"IV. La forma como se deberán integrar los Gobiernos Municipales en caso de que ocurran la falta de la mayoría absoluta de los miembros de los Ayuntamientos; y

"V. La suspensión y revocación del mandato de los munícipes."

"Artículo 2o. El Congreso del Estado es la única autoridad competente para conocer y resolver todos los casos previstos en esta ley."

"Artículo 3o. Para los efectos del presente ordenamiento se entenderá por:

"I. Constitución, a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima;

"II. Ley, a la Ley Orgánica del Poder Legislativo;

"III. Congreso, al Congreso del Estado;

"IV. Munícipe, al presidente municipal, regidor o síndico; y

"V. Comisión Dictaminadora, a la Comisión de Gobernación y Poderes del Congreso."

"Artículo 35. El Congreso, por acuerdo de cuando menos las dos tercera (sic) partes de sus integrantes, podrá suspender en el cargo a cualquiera de los miembros de un C. o Concejo Municipal, por alguna de las siguientes causas:

"I.I. reiterado de sus facultades y obligaciones sin causa justificada;

"II. Inasistencia consecutiva a cinco sesiones de C. sin causa justificada;

"III. Incapacidad física o legal permanente para desempeñar el cargo; y

"IV. Cuando se susciten entre ellos conflictos que impidan el cumplimiento de los fines del Ayuntamiento o el ejercicio de sus funciones, que se actualizará por cualquiera de las causales anteriores."

"Artículo 36. En los casos a que se refiere el artículo anterior, el presidente municipal del Ayuntamiento o del Concejo Municipal correspondiente hará llegar al Congreso copia certificada del acta de la sesión del C. en la que haya conocido la causa de la suspensión y la resolución que al respecto haya tomado.

"Cualquier ciudadano residente del Municipio respectivo, a nombre propio, bajo su responsabilidad y mediante la presentación de pruebas, podrá denunciar ante el Congreso la comisión de cualquiera de las causales a que se refieren las fracciones I a III del artículo anterior, por parte de uno o más integrantes del C. o del Concejo Municipal, en su caso."

"Artículo 38. Dicha comisión, dentro de los 3 días naturales siguientes de haber recibido el oficio de turno, notificará personalmente al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá, a su elección, comparecer o informar por escrito. Asimismo, en el caso de denuncia ciudadana a que se refiere el artículo 36 de esta ley, notificará al Ayuntamiento sobre la materia de la denuncia, le enviará copias certificadas del expediente respectivo y lo citará a la audiencia a que se refiere el párrafo siguiente.

"Para tal efecto, al notificar al munícipe de la incoacción del procedimiento respectivo, se le citará a una audiencia, que se llevará a efecto dentro de los 10 días hábiles siguientes, en la que podrá presentar su defensa por escrito o directamente y a la que podrá comparecer asistido de defensor. En el propio escrito de defensa deberá realizar el ofrecimiento de las pruebas que a sus intereses convengan. Acompañando las mismas o exponiendo las razones por las que no le fue posible exhibirlas. Serán admitidas todo tipo de pruebas que no resulten contrarias a la moral y al derecho, con excepción de la confesional. En esta misma audiencia el Ayuntamiento, en su caso. Tendrá derecho a presentar sus alegatos por escrito lo que a su derecho convenga y aportar las pruebas que crea conveniente, pudiendo acreditar en ella un representante.

"Tanto el denunciado como su defensor, en su caso, deberán acreditar en dicha audiencia un domicilio en la capital del Estado para las subsiguientes notificaciones. De no hacerlo, éstas se harán mediante publicación en el Periódico Oficial del Estado.

"Cuando el denunciado no cumpla con lo previsto por el párrafo segundo, la Comisión Dictaminadora, mediante dictamen, formulará sus conclusiones en vista de las constancias existentes."

"Artículo 42. El dictamen correspondiente será presentado al Congreso en la sesión inmediata siguiente a la conclusión del plazo a que se refiere el artículo 40 de este ordenamiento si se encuentra en periodo ordinario, o en una extraordinaria convocada para tal efecto, dentro de los 3 días naturales siguientes. El dictamen será entregado a cada uno de los diputados, por lo menos 24 horas antes de la sesión de referencia. Sin este requisito no se podrá llevar a cabo la sesión. El presidente del Congreso velará por el estricto cumplimiento de esta previsión, que no admitirá dispensa alguna.

"De dicha sesión se dará aviso por escrito al denunciado y a su defensor, con una anticipación de por lo menos 24 horas.

"En dicha sesión se concederá la palabra al denunciante y enseguida al servidor público o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que a sus derechos convenga. El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término. Retirados el denunciante y el servidor público y su defensor se procederá a discutir y a votar el dictamen de la Comisión Dictaminadora.

"Si el Congreso, por mayoría calificada, resolviese la no responsabilidad del servidor público, éste continuara en el ejercicio de su cargo. En caso contrario, y con el mismo tipo de votación, acordará la suspensión."

"Artículo 43. De conformidad con la gravedad del caso, el Congreso impondrá al munícipe el periodo de suspensión del cargo, de conformidad con lo siguiente:

"I. De 30 hasta 90 días, sin goce de las percepciones establecidas en el presupuesto de egresos municipal, tratándose de las fracciones I y II del artículo 35 de este ordenamiento;

"II. De 90 hasta 180 días, sin goce de las percepciones establecidas en el presupuesto de egresos municipal, tratándose de la fracción IV del artículo 35 de esta ley; y

"III. Suspensión definitiva, en el caso de la fracción III del artículo 35 del presente ordenamiento. El C. determinará, en cada caso particular, la procedencia de las percepciones correspondientes."

"Capítulo XI

"De la revocación del mandato de los munícipes

"Artículo 44. El Congreso, por acuerdo de cuando menos las dos tercera (sic) partes de sus integrantes, podrá revocar el mandato a cualquiera de los miembros de un C. o Concejo Municipal, por alguna de las siguientes causas:

"I. Por demostrarse que no reúne los requisitos para ser integrante de un Ayuntamiento, señalados en las fracciones I, III, V, VI y VII del artículo 90 de la Constitución;

"II. Cuando se le imponga como sanción la inhabilitación, dictada en sentencia judicial que haya causado estado; y

"III. Cuando por sentencia judicial que haya causado estado se le imponga pena privativa de libertad que exceda el término de su ejercicio."

"Artículo 45. En los casos a que se refiere el artículo anterior, el presidente municipal del Ayuntamiento o del Concejo Municipal correspondiente, hará llegar al Congreso copia certificada del acta de la sesión del C. en la que haya conocido la causa de la revocación y la resolución que al respecto haya tomado.

"Cualquier ciudadano residente del Municipio respectivo, a nombre propio, bajo su responsabilidad y mediante la presentación de pruebas, podrá denunciar ante el Congreso la comisión de cualquiera de las causales a que se refiere el artículo anterior, por parte de uno o más integrantes del C. o del Concejo Municipal en su caso."

"Artículo 46. Para la sustanciación del procedimiento a que se refiere el presente capítulo será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en el capítulo X del presente ordenamiento."

De los artículos transcritos, se desprenden los siguientes supuestos:

1. Que la ley tiene como objeto regular, entre otras cosas, el procedimiento a que se sujetará la suspensión y revocación del mandato de los munícipes (artículo 1o., fracción V).

2. Que en forma exclusiva el Congreso del Estado es la autoridad competente para conocer y resolver los casos previstos en esa ley (artículo 2o.)

3. Que por munícipe, se entiende: el presidente municipal, regidor o síndico (artículo 3o., fracción IV).

4. Que el Congreso Estatal, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá suspender en el cargo a cualquiera de los miembros de un C. o Concejo Municipal, por alguna de las siguientes causas:

a) Incumplimiento reiterado de sus facultades y obligaciones sin causa justificada.

b) Inasistencia consecutiva a cinco sesiones de C. sin causa justificada.

c) Incapacidad física o legal permanente para desempeñar el cargo.

d) Cuando se susciten entre ellos conflictos que impidan el cumplimiento de los fines del Ayuntamiento o el ejercicio de sus funciones, lo que se actualizará por cualquiera de las causales anteriores (artículos 35 y 42).

5. Que por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura Local, se podrá revocar el mandato de algún miembro de un Ayuntamiento o del Concejo Municipal, en los siguientes casos:

a) Que esté demostrado que no reúne los requisitos para ser integrante de un Ayuntamiento, señalados en el artículo 90 de la Constitución Estatal.

b) Cuando en sentencia judicial que haya causado estado, se le imponga como sanción la inhabilitación.

c) Cuando en sentencia judicial que haya causado estado se le imponga pena privativa de la libertad que exceda el término de su ejercicio (artículos 44 y 43, último párrafo, en relación con el artículo 46).

6. Que el presidente municipal del Ayuntamiento o del Concejo Municipal correspondiente hará llegar al Congreso copia certificada del acta de la sesión de C., en que se haya conocido la causa de la suspensión o de la revocación, y la resolución que haya tomado (artículo 36, en relación con el artículo 46).

7. Que cualquier ciudadano residente en el Municipio respectivo, a nombre propio y mediante la presentación de pruebas, podrá denunciar ante el Congreso la actualización de cualquiera de las causas a que se refiere el artículo 35, o bien, el numeral 45 de la propia ley, por parte de algún integrante del C. o del Concejo Municipal (artículo 36, en relación con el 46 de la misma ley).

8. Se establece el procedimiento relativo a la suspensión del mandato, aplicable en lo conducente a la revocación, mediante el cual se otorga al denunciado el derecho de ofrecer pruebas y formular los alegatos que estime convenientes (artículo 38, en relación con el artículo 46).

Los procedimientos de suspensión o revocación del mandato de los munícipes son un mecanismo previsto por el Constituyente Permanente, en virtud del cual las Legislaturas Estatales ejercen un control sobre los Ayuntamientos, que tiene como presupuesto la garantía de audiencia y el que la ley regule causas graves que afecten la estructura o funcionamiento del Municipio, que den motivo a tales consecuencias de derecho.

En efecto, la exposición de motivos de la reforma a la fracción I del artículo 115 constitucional, misma que quedó transcrita en líneas anteriores, dispone que la suspensión y revocación del mandato de los munícipes prevista en dicho numeral, no constituye más que ... la obligada instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los afectados ajustado a requisitos legales ... con el cual se pretende ... inducir a las entidades federativas, para que en sus Constituciones Locales y leyes relativas, señalen con precisión cuáles deban ser las causas graves que puedan ameritar el desconocimiento de los Poderes Municipales o de los miembros de los Ayuntamientos ... y quienes conocen con exclusividad de dichos procedimientos.

Así lo estableció el Tribunal Pleno en la tesis jurisprudencial 7/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 1163, cuyos rubro y texto indican lo siguiente:

"CONGRESOS ESTATALES. SON LOS ÚNICOS FACULTADOS POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PARA SEPARAR O SUSPENDER DE SU ENCARGO A LOS MIEMBROS DE UN AYUNTAMIENTO.-El artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; asimismo, establece que las Legislaturas de los Estados están facultadas para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, siempre y cuando la decisión se tome por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes y se actualice alguna de las causas graves que la ley local prevenga; además, que los miembros de los Ayuntamientos deben tener oportunidad suficiente para rendir pruebas y alegar. De lo expuesto se colige que si bien el Órgano Reformador de la Constitución pretendió fortalecer el ámbito competencial del Municipio, consignando facultades propias de éste y la elección libre, popular y directa de sus gobernantes, también prescribió que sólo a través de la existencia de causas graves que las leyes estatales hayan previsto, las Legislaturas Locales podrán ejercer las referidas facultades. En consecuencia, cualquier otro mecanismo contenido en una disposición local tendente a separar o suspender de sus funciones a un miembro de un Ayuntamiento, invade las atribuciones que constitucionalmente corresponden a los Congresos Estatales y, por ende, resulta contrario al citado precepto constitucional."

Asimismo, se advierte que, en términos generales, son las Legislaturas de los Estados quienes determinan el contenido de las causas graves que darán lugar al desconocimiento de los miembros de los Ayuntamientos.

Las únicas exigencias que ha establecido este Alto Tribunal con respecto al contenido de las causales de revocación o suspensión del mandato de los miembros de los Ayuntamientos, se reducen a que las mismas deben generar una afectación severa a la estructura o funcionamiento del Municipio y, por ende, al interés de la comunidad, mas no al particular de los miembros del Ayuntamiento.

Lo anterior se sustentó por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 19/99, consultable en la página doscientos ochenta y tres del Tomo IX, abril de mil novecientos noventa y nueve del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. SI LA LEGISLATURA REVOCA EL MANDATO DE UN PRESIDENTE MUNICIPAL SIN ESTAR ACREDITADO QUE INCURRIÓ EN LAS CAUSAS GRAVES PREVISTAS EN LA LEY LOCAL, INFRINGE EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y PROCEDE DECLARAR LA INVALIDEZ DEL DECRETO RELATIVO (ESTADO DE MÉXICO).-Las causas graves a que se refiere el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos afectan el interés de la comunidad y no simplemente el particular de los miembros del Ayuntamiento, pues lo que protege este precepto es la independencia del Municipio como ente integrante de la Federación y, por ello, para que el Estado pueda intervenir, debe existir una afectación severa a la estructura del Municipio o a su funcionamiento, lo que no se actualiza cuando la afectación que se aduce se refiere a intereses de alguno de los miembros del Ayuntamiento. Por tanto, si no se acredita que se hubieran actualizado las causas graves en que la legislatura funda su resolución para revocar el mandato de un presidente municipal, dicha actuación transgrede el artículo 115 constitucional y, por lo mismo, procede declarar la invalidez del decreto relativo."

Así como por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en la tesis aislada 2a. XXXI/2000, consultable en la página doscientos noventa y ocho del Tomo XI, mayo de dos mil del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, misma que hace suya este Tribunal Pleno y que a la letra señala:

"AYUNTAMIENTO. LAS CAUSAS GRAVES QUE SUSTENTAN LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE DETERMINAN LA REMOCIÓN DE ALGUNO DE SUS MIEMBROS DEBEN ENCONTRARSE PLENAMENTE ACREDITADAS, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL.-Del análisis de la evolución del referido precepto constitucional, específicamente de su reforma promulgada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, a través de la cual se estableció la potestad de las Legislaturas Locales para que, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, puedan suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevea, es válido concluir que dicha facultad se insertó dentro de un marco normativo que tiende a fortalecer el principio de autonomía municipal, entre cuyas características destaca la elección libre de los gobernantes de ese nivel de gobierno, prerrogativa cuyo ejercicio corresponde en primera instancia al Municipio y que sólo, excepcionalmente, en razón de la actualización de hechos o conductas que sean calificados como causas graves por la respectiva ley local, podrá ser afectada por la Legislatura Local mediante la declaración de desaparición de su órgano de gobierno, el Ayuntamiento, o con la revocación o suspensión de alguno de los miembros que lo integran. En esa medida, por el carácter excepcional de la intervención de las entidades federativas en el régimen de elección y permanencia de los integrantes del órgano de Gobierno Municipal, se impone concluir que las causas graves que sustenten los decretos legislativos de revocación de mandato de algún miembro de un Ayuntamiento deben generar una afectación severa a la estructura del Municipio y encontrarse plenamente acreditadas con los elementos de prueba conducentes y al tenor de las reglas generales que rigen su valoración, pues de lo contrario los decretos en comento no se apegarán a lo dispuesto en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

En conclusión, resulta incorrecto sostener, en el caso a estudio, que los preceptos impugnados prevén la instauración de un sistema de responsabilidad administrativa que excluye la facultad del Municipio para sancionar en esa materia a sus propios servidores públicos, pues como ya se anunció, se trata de un procedimiento previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional, aplicable por la Legislatura Estatal única y exclusivamente a los integrantes del C., esto es, al presidente municipal, regidores y síndicos, lo cual no sucede con la responsabilidad administrativa, con respecto a la cual la norma impugnada no excluye la facultad del Ayuntamiento para actuar al respecto y sancionar a los funcionarios que laboren en ese órgano de gobierno, de conformidad con lo dispuesto en las leyes estatales correspondientes, sin injerencia de las Legislaturas Estatales.

En relación con ese tópico, este Alto Tribunal ya ha sostenido que la revocación o suspensión del mandato de alguno de los miembros de un Ayuntamiento únicamente procede cuando haya incurrido en alguna causa grave legalmente prevista, así como que sólo se refiere a los miembros de los Ayuntamientos, como expresamente se señala en el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución Federal, al disponer: "Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento..." integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine, esto es, que la facultad para revocar o suspender se refiere únicamente al presidente municipal, a los regidores y a los síndicos, mas no a los demás trabajadores, empleados o servidores públicos municipales, cuyas relaciones de trabajo se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 115, fracción VIII, segundo párrafo, constitucional.

Lo anterior se sustentó por este Tribunal Pleno, en la jurisprudencia P./J. 56/2001, consultable en la página novecientos veintidós del Tomo XIII, abril de dos mil uno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONGRESO DEL ESTADO DE ZACATECAS INVADE LA ESFERA DE COMPETENCIA MUNICIPAL, EN VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL REVOCAR UN ACUERDO DE CABILDO EN EL QUE SE DESTITUYÓ A UN CONTRALOR MUNICIPAL, Y ORDENAR SU REINSTALACIÓN CON LA RESTITUCIÓN RETROACTIVA DE SUS DERECHOS LABORALES DESDE LA FECHA DE SU DESTITUCIÓN, CON EL APERCIBIMIENTO DE QUE DE NO HACERSE, SE APLICARÁN LAS SANCIONES PREVISTAS EN LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE LA PROPIA ENTIDAD FEDERATIVA.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones I, tercer párrafo y VIII, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Locales tienen facultades de revocación o suspensión del mandato de alguno de los miembros del Ayuntamiento por haber incurrido en alguna de las causas graves que la ley local prevenga, pero tal facultad se refiere exclusivamente a los miembros de los Ayuntamientos que se integrarán por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine, quedando las relaciones de trabajo entre el Municipio y los demás servidores públicos municipales que no integran el Ayuntamiento, y que se regirán por las leyes estatales expedidas con base en lo previsto en el artículo 123 de la Constitución Federal y sus disposiciones reglamentarias, a la competencia de los Municipios y su órgano de gobierno que es el Ayuntamiento, sin injerencia alguna de las Legislaturas Estatales. En tales términos, los artículos 122 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, así como 64 y 70 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de la propia entidad federativa consignan que los Ayuntamientos y la legislatura, en el ámbito de sus competencias, conocerán y sancionarán los actos que realicen los servidores públicos municipales que den lugar a responsabilidad administrativa en el ámbito de sus competencias, correspondiendo a la Legislatura del Estado identificar, investigar y determinar las responsabilidades en mención, así como aplicar las sanciones respectivas, tratándose de presidentes municipales, regidores y síndicos, y a los Ayuntamientos por lo que se refiere a los demás servidores públicos municipales. Ahora bien, de acuerdo con lo señalado en los artículos 101 y 117 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Zacatecas, la Contraloría Municipal será una de las dependencias con que contarán los Ayuntamientos y su titular será designado por el C. de una terna propuesta por el partido político que haya obtenido la primera minoría como resultado de la elección por el Ayuntamiento Municipal, siempre y cuando haya alcanzado el veinticinco por ciento de la votación total efectiva, quedando el C. encargado de evaluar de manera acuciosa y permanente el desempeño de sus funciones y teniendo, en caso contrario, la facultad de removerlo y designar a otro contralor municipal, previa aprobación de la mayoría simple de los regidores, sin sujetarse a lo establecido para la primera designación del contralor. Ahora bien, deriva de lo anterior que si el Congreso del Estado, con motivo de la denuncia presentada por regidores y ciudadanos del Ayuntamiento, revisa el acuerdo de C. en que, en uso de las atribuciones que le otorga el artículo 117 de la citada ley orgánica, determina destituir al contralor municipal, y emite resolución ordenando la revocación de tal acuerdo y la reinstalación en su cargo de contralor con la restitución de todos sus derechos laborales desde la fecha de su separación, apercibiendo, inclusive, a los miembros del Ayuntamiento de que de no hacerlo se aplicarán en su contra las sanciones previstas en la ley de responsabilidades en cita, con tal acto invade la esfera de competencia del Municipio en violación al artículo 115 de la Constitución Federal, al revocar un acuerdo de C. que corresponde a su esfera de autonomía gubernativa y en la que no tiene injerencia alguna la Legislatura Local, ni del que puede, por tanto, derivar responsabilidad alguna para los miembros del Ayuntamiento al no ser un acto prohibido por la ley, sino realizado en uso de las atribuciones que ésta le otorga y respecto del cual el Congreso Estatal no tiene facultades de revisión y modificación o revocación por no afectar aspectos que constitucionalmente se encuentren sujetos a supervisión, vigilancia o fiscalización por parte de la Legislatura Estatal, sino a la competencia exclusiva de los Ayuntamientos, como lo es la relación laboral que el Municipio entable con sus trabajadores por conducto de su órgano de gobierno, que es el Ayuntamiento."

En consecuencia, los preceptos impugnados en ningún momento impiden a los Ayuntamientos fincar responsabilidad administrativa a sus servidores públicos y, por tanto, no vulneran la esfera de competencia del Municipio, establecida en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por último, la actora señala que la ley impugnada viola los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, porque el Congreso Local priva de sus derechos a los Ayuntamientos; se convierte en un tribunal, invadiendo la esfera de competencia del Poder Judicial; propicia la venganza personal y, además, asume funciones de Ministerio Público.

Los preceptos constitucionales presuntamente violados establecen, en lo conducente, lo siguiente:

"Artículo 14. ...

"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ..."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

"Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

"Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."

De estas transcripciones se deriva que la Constitución Federal consagra las garantías de seguridad jurídica y legalidad, conforme a las cuales todo acto privativo debe ser mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos para ello, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; todo acto de molestia debe ser emitido por escrito de la autoridad competente y satisfacer los requisitos de fundamentación y motivación; nadie puede hacerse justicia por sí mismo; así como que debe administrarse justicia por tribunales, en forma pronta, completa e imparcial, garantizándose la independencia de éstos.

Tal como se ha venido reiterando a lo largo de esta ejecutoria, la facultad que tienen las legislaturas para suspender o revocar el nombramiento de los miembros del C. está prevista en el propio texto constitucional, y si bien es cierto que la legislatura lleva a cabo labores jurisdiccionales, ello lo hace al amparo de la Constitución Federal previo respeto de la garantía de audiencia y del principio de legalidad, según se advierte de la lectura de los artículos impugnados. Y no por esa razón la legislatura se convierte en un tribunal, pues es preciso hacer la distinción entre la función material que lleva a cabo (revocar o suspender el mandato previo respeto de la garantía de audiencia) y la naturaleza formal que tiene como órgano esencialmente legislativo.

En consecuencia, la Legislatura Estatal tampoco puede invadir la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, propiciar la venganza personal, toda vez que es un cuerpo colegiado debidamente instituido el que por una mayoría calificada aplica la sanción, ni mucho menos riñe con las funciones del Ministerio Público a quien, en términos del artículo 21, primer párrafo, de la Constitución Federal, le corresponde el monopolio del ejercicio de la acción penal; institución esta última que no tiene relación con los casos de suspensión y remoción del cargo de los miembros del C..

Así pues, tomando en consideración que el citado precepto constitucional faculta expresamente a las Legislaturas de los Estados para suspender o revocar el mandato de algún miembro del Ayuntamiento por alguna de las causas graves que establezca la ley local, siempre y cuando hayan tenido oportunidad de defensa, debe concluirse que no se advierte violación alguna a diversos preceptos de la misma Carta Magna, como lo son el 14, 16 y 17.

Por último, la parte actora impugna los artículos primero y segundo transitorios del Decreto 210, mediante el que se promulgó la Ley para Regular la Intervención del Congreso en Asuntos Municipales; sin embargo, no adujo razonamiento alguno tendente a evidenciar que transgreden el régimen constitucional.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de la Ley para Regular la Intervención del Congreso en Asuntos Municipales, y primero y segundo transitorios del decreto que la contiene, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Colima el veinte de abril de dos mil dos.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el proyecto modificado, se aprobó por mayoría de cinco votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., O.M. y V.H.; la señora M.S.C. y los señores M.S.M. y presidente en funciones G.P., votaron en contra y en favor del proyecto original. La señora M.S.C. reservó su derecho de formular voto particular.

No asistieron los señores Ministros presidente M.A.G., por licencia concedida, J.D.R., por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial y J. de J.G.P., por estar disfrutando de vacaciones.