Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Sergio Valls Hernández,Mariano Azuela Güitrón,Juan N. Silva Meza,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Ramón Cossío Díaz,Juan Díaz Romero,José de Jesús Gudiño Pelayo,Genaro Góngora Pimentel,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia
Fecha de publicación01 Noviembre 2005
Número de registro19159
Fecha01 Noviembre 2005
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXII, Noviembre de 2005, 159
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/2001. AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DE QUERÉTARO, CORREGIDORA Y EL MARQUÉS, TODOS DEL ESTADO DE QUERÉTARO.


MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIAS: M.M.G.Y.C.C.R..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día siete de julio de dos mil cinco.


VISTOS; y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el seis de julio de dos mil uno, J.G.G. de León, R.E.A. y R.J.R., quienes se ostentaron como síndicos de los Ayuntamientos de los Municipios de Q., Corregidora y El Marqués, todos del Estado de Q., promovieron controversia constitucional, demandando de las autoridades mencionadas en el párrafo siguiente la invalidez de la norma que a continuación se señala:


"1. La LIII Legislatura del Estado de Q., ... 2. El Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Q. A., ... 3. El secretario de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q., ... 4. El director del Periódico Oficial del Gobierno La Sombra de A. del Estado Libre y Soberano de Q., ... Normas de observancia general cuya invalidez se demanda: La aprobación, sanción, promulgación, expedición, publicación y vigencia del decreto de la LIII Legislatura del Estado de Q.A., que contiene la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., publicada en el Periódico Oficial del Estado de Q., La Sombra de A., en fecha 25 de mayo de 2001 y en lo particular los artículos señalados en el concepto de invalidez y que continuación (sic) se indican: 1o., 27, 30 fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII, 31, 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 71, 80, 81, 82, 100, 101, 111, 112 fracciones V y VI, 150, 152, 159, 178, párrafo segundo; y artículos segundo y cuarto transitorios ..."


SEGUNDO. La parte actora indica que la norma cuya invalidez demanda es violatoria del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


TERCERO. En la demanda se señalan como antecedentes los siguientes:


"El día 24 de abril de 2001, se aprobó por la LIII Legislatura del Estado de Q., el decreto que contiene la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., enviándose al Ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación, hecho del cual tuvimos conocimiento hasta la publicación de la misma en el Periódico Oficial del Estado de Q. en los términos y fechas que se señalan en el punto siguiente. 2. En fecha 25 de mayo de 2001, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q. La Sombra de A., el decreto de la LIII Legislatura del Estado de Q., que contiene la Ley Orgánica Municipal de Q., sancionada, expedida, promulgada y publicada por el gobernador y secretario de Gobierno de esta entidad federativa. 3. Es el caso que los artículos impugnados de dicha ley violan en su espíritu y contenido al artículo 115 vigente, (sic) violando la autonomía municipal de nuestras representadas ..."


CUARTO. Los Municipios actores expresaron como concepto de invalidez el siguiente:


"Único. El decreto de la LIII Legislatura del Estado de Q., que contiene la Ley Orgánica Municipal de Q. y particularmente los artículos que adelante se señalan, violan en su conjunto, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente, con énfasis en la reforma del citado dispositivo constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, por las siguientes razones. La reforma constitucional al artículo 115 de 1999, creó la figura de ‘leyes estatales en materia municipal’, con el propósito de delimitar el alcance y contenido de las mismas para precisamente ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios. Por tanto, no se trata de una facultad legislativa enunciativa como se encontraba dicho dispositivo constitucional antes de 1999, sino que fue intención del Constituyente Permanente acotar los contenidos de la ley municipal expedida por los Congresos Locales para favorecer la vida reglamentaria municipal y, con ello, su autonomía. Dicha ley estatal en materia municipal, como es conocido, se encuentra prevista y delimitada en la propia Constitución en el nuevo artículo 115 constitucional, cuya fracción II dice lo siguiente: ‘Artículo 115. ... I. ... II. ... Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.’ (énfasis agregado). De la disposición descrita en relación con el tema que nos ocupa, podemos deducir que se generan los siguientes principios del artículo 115 constitucional: 1. La ley estatal en materia municipal que prevé la fracción II del artículo 115 constitucional, se trata de una ley de objeto limitado, es decir, su contenido no debe rebasar los incisos a) al e), establecidos en dicha fracción, para así propiciar el robustecimiento de la actividad reglamentaria municipal. 2. El exceso del legislador local, en relación con el principio anterior, genera su inconstitucionalidad, particularmente si invade materias de reglamentación municipal conforme al decreto del nuevo segundo párrafo de la fracción II del 115 y el espíritu del mismo, ya transcrito en párrafos anteriores. 3. Por tanto, es competencia municipal expedir reglamentos: Que organicen la administración pública municipal. Que regulen el funcionamiento interno del Ayuntamiento (C.). Que regulen las materias (fracción III del 115 C.), procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia. Aseguren la participación ciudadana y vecinal. En esta inteligencia, es inconstitucional la ley que invade tales materias, en perjuicio de la autonomía del Ayuntamiento para autoregularlas. 4. La ley debe prever las bases de la administración pública y del procedimiento administrativo, no así la organización específica de los Ayuntamientos. 5. Quedó reservado por el ámbito reglamentario todo lo relativo a la organización y funcionamiento del Ayuntamiento, así como la participación ciudadana, etcétera. 6. En materia de mayoría calificada del Ayuntamiento, ésta sólo es posible de establecerse en la ley, tratándose de disposición de bienes inmuebles, o actos jurídicos que obliguen al Ayuntamiento más allá de su periodo de gobierno. Por tanto, es indebido imponer a los Ayuntamientos la toma de decisiones a partir de mayoría calificada fuera de estos temas. (Inmobiliario y actos jurídicos que comprometan a los Ayuntamientos más allá de su periodo constitucional). Asimismo, en esta materia, no es válido que las legislaturas actúen como resolutores en lugar de los Ayuntamientos. Los anteriores principios, no se surten sólo de la lectura del decreto en cita, sino que se sostienen en los propios considerandos y motivos del dictamen de la reforma al 115 constitucional, aprobados en la Cámara de Diputados el 17 de junio de 1999 y en la de Senadores el 25 de junio del mismo año, que a continuación volvemos a citar para ilustrar el anterior aserto: ‘4.2 La intención de esta comisión dictaminadora, consiste en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone tal y como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general. Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio. En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y demás aspectos que contienen lo siguiente: 4.2.1 En el inciso a) se establecen los medios de impugnación y los órganos correspondientes, para dirimir controversias entre los particulares y la administración pública municipal, los cuales deberán conducir a la observancia de los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La ley, sólo contemplará los principios generales en este rubro. 4.2.2 En el inciso b), se establece que la ley deberá prever el requisito de mayoría calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectación de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendrá en la toma de la decisión de los Ayuntamientos. 4.2.3 En el inciso c), se señala que las leyes estatales incluirán normas de aplicación general para la celebración de convenios de asociación entre dos o más Municipios, entre uno o varios Municipios y el Estado, incluyendo la hipótesis a que se refiere la fracción VII del artículo 116 constitucional, para fines de derecho público. 4.2.4 En el inciso d), se prevé que la ley estatal contemple, con base en el ámbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función a su cargo, a favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate. 4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos. Por último, la comisión considera necesario prever en un nuevo párrafo cuarto de la fracción II en análisis, que las Legislaturas Estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los Gobiernos Estatales y los Municipios con motivo de la realización de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fracción segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el órgano competente será la Legislatura Estatal correspondiente. Esta previsión desde luego, se entiende sin perjuicio del derecho de los Gobiernos Estatales y de los Municipios de acudir en controversia constitucional en los términos del artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria.’ (énfasis agregado). Visto lo anterior, resulta que la ley aprobada parte de un error de origen, al señalar como su objeto un concepto que no le es el permitido por la Constitución, ya que el artículo 1o. de la ley impugnada, indica que su objeto es ‘establecer las bases generales para la organización del ámbito municipal de gobierno’ en contravención con el artículo 115 constitucional, que señala que el objeto de la ley será establecer las ‘bases generales de la administración pública y de procedimiento administrativo’, dejando claro que precisamente el tema de la organización y funcionamiento interno de los Ayuntamientos es materia de la facultad reglamentaria municipal. Lo anterior, no es un simple juego de palabras, ya que la ley aprobada a partir de tan erróneo objeto, deriva en que muchos de sus artículos, como los que se impugnan, violentan la autonomía municipal para auto-organizarse, y para determinar su régimen y funcionamiento interno, pues la citada ley regula prácticamente toda la vida municipal, desde sus dependencias, participación ciudadana, procedimientos particulares, pasando por generar un organigrama que mete en camisa de fuerza al Ayuntamiento. Bajo esta perspectiva, lo único admisible de la ley son los artículos que realmente se refieren a generalidades de la administración pública y a los incisos del a) al e) de la fracción II del artículo 115 vigente. Como se observa, en virtud de los principios que arroja la reforma al artículo 115 constitucional de 1999, consistentes en la delimitación de los alcances de la ley sobre materia municipal, así como el haber garantizado que el tema organizacional y de funcionamiento interno quedó para el ámbito reglamentario municipal, y si bien el ámbito de la Legislatura Estatal no desaparece, sí se acota favoreciendo el ensanchamiento y robustecimiento de la capacidad autonormativa (autonomía) de los Ayuntamientos, dada su naturaleza colegiada. A mayor abundamiento, debe decirse que la reforma genera un concepto novedoso de facultad reglamentaria autónoma. Autonomía es un término que proviene del latín auto (propio) y nomos (norma) y que consiste en la atribución de un organismo o persona jurídica para darse a sí misma normatividad con valor jurídico en un ámbito específico de competencia. Así, la reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, atribuye a los Municipios mexicanos no sólo un ámbito propio de acción exclusivo, sino la facultad de normarlo por sí mismos a través de sus órganos de gobierno (Ayuntamientos), las materias de su competencia que van desde la organización de la administración pública municipal y el funcionamiento interno del Ayuntamiento, hasta la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su exclusiva competencia, pasando desde luego por la regulación de las relaciones del Gobierno Municipal con sus gobernados en materia de participación ciudadana y vecinal. Nace así la reglamentación municipal autónoma que se distingue de los reglamentos tradicionales en los que solamente se provee a la exacta observancia de la ley en la esfera administrativa. En efecto, los reglamentos autónomos tienen la característica de ser producidos por los Ayuntamientos en ejercicio pleno de una función materialmente legislativa en donde pueden crear derechos, obligaciones procedimientos, sanciones, etcétera. Asimismo, su relación con la ley general es relativa exclusivamente a los datos comunes que deben tener en ciertos aspectos los Municipios de un mismo Estado. Sin embargo, tal y como lo establece la fracción II del artículo 115 en cita, dichas leyes ‘marco’ al estar limitadas en su objeto a ciertas generalidades, nos da como resultado el que los Municipios puedan cuasilegislar a través de reglamentos u ordenanzas municipales, los aspectos necesarios para un desarrollo autónomo y subsidiario de la vida municipal en las materias de su exclusiva competencia. De lo anterior se deduce que existirán dos dimensiones o estratos reglamentarios municipales: El autónomo que ya hemos explicado y el derivativo que es la facultad reglamentaria tradicional en donde los Municipios se limitan a proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de una ley. En este último caso estamos ante materias que no son del ámbito exclusivo municipal sea porque la Constitución Federal o la Local no lo hayan atribuido con tal carácter y entonces, la facultad normativa se ve limitada a tan sólo proveer la concreción de la ley pero sin poder crear derechos y obligaciones espontáneamente, sujetándose en todo el tiempo a la naturaleza jurídica y alcances de la ley especial de la materia que se trate. Por tanto, en la medida que la ley en sus artículos impugnados invaden pues, en doble esquema los principios ya explicados, ya que por una parte va más allá de lo que limitativamente le permite la Constitución a los Congresos Estatales en esta materia y a la vez, materialmente invade temas como el de la organización y funcionamiento interno del Ayuntamiento al máximo detalle, no obstante ser materias que el Constituyente Permanente reservó para la función reglamentaria municipal; en tal grado de inconstitucionalidad se encuentran los artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., cuya invalidez se solicita, mismos que adelante se señalan. Como se observará, la cantidad de artículos indebidamente estipulados hacen inviable e inconsistente la ley, misma que no acude al espíritu y sentido correcto del artículo 115 de nuestra Carta Magna, máxime tomando en cuenta la reforma de 1999. Para demostrar lo anterior, a continuación señalamos uno a uno los artículos de dicha ley materia de la presente controversia, y el principio o principios del artículo 115 constitucional, (con énfasis en la reforma de 1999) que se ven violentados, en obvio de repeticiones y conforme a los párrafos precedentes del presente concepto de invalidez. Para mejor comprensión, los artículos o parte de ellos no expresados a la letra o que queden en puntos suspensivos (...) son válidos y por ello no los transcribimos siquiera, mientras que los artículos transcritos textualmente son los que se estiman inconstitucionales, y se identificarán con el o los principios del artículo 115 constitucional que a nuestro juicio, se conculcan. Artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. y principios del artículo 115 constitucional que se violan, por lo que se pide se declare su invalidez conforme al presente concepto invalidez. Ley Orgánica Municipal del Estado de Q.: Capítulo primero. ‘De las disposiciones generales.’. ‘Artículo 1o.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones). Artículos 2o. al 26 .... Capítulo segundo. ‘Funcionamiento y competencia de los Ayuntamientos y la organización administrativa municipal.’. ‘Artículo 27.’ (se transcribe). (El presente artículo en su párrafo sexto exclusivamente, viola el principio del artículo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con el número 6 al cual nos remitimos en obvio de repeticiones, en la medida que se infiere que ‘las leyes’ podrán imponer mayorías calificadas, no obstante que el sentido limitativo que impone el artículo 115 constitucional a la ley municipal, se reduce a los casos de decisiones sobre el patrimonio inmobiliario y actos que obliguen al Ayuntamiento más allá de su periodo constitucional). Artículos 28 al 29 ... ‘Artículo 30.’ (se transcribe). (El presente artículo en sus fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII, violan los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones). ‘Artículo 31.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, en virtud de que regula las funciones del presidente municipal, mismas que deben ser determinadas en el reglamento interno respectivo que emita el Ayuntamiento). ‘Artículo 32.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, en la medida que establece disposiciones propias del reglamento interior del Ayuntamiento). Artículos 33 al 35 ... Capítulo tercero. ‘De las comisiones permanentes de dictamen.’. ‘Artículo 36.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados con el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de los C.s). ‘Artículo 37.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de los C.s). ‘Artículo 38.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de los C.s). ‘Artículo 39.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de los C.s). ‘Artículo 40.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de los C.s). Capítulo cuarto. ‘De la inhabilitación, revocación y suspensión de los miembros del Ayuntamiento.’. Artículos 41 al 43 ... Título IV ‘De la estructura administrativa municipal.’. Capítulo primero. ‘De la organización administrativa de los Municipios. ‘Artículo 44.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 45.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 46.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Capítulo segundo. ‘De la secretaría del Ayuntamiento.’. ‘Artículo 47.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Capítulo tercero. ‘De la dependencia encargada de las finanzas públicas.’. ‘Artículo 48.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Capítulo cuarto. ‘De la dependencia encargada de la administración de servicios internos, recursos humanos, materiales y técnicos del Municipio.’. ‘Artículo 49.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 50.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Capítulo quinto. ‘De la dependencia encargada de la seguridad pública, Policía Preventiva y el tránsito municipal.’. ‘Artículo 51.’ (se transcribe). Cuando la realidad socioeconómica de un Municipio lo haga necesario se podrán prestar los servicios de seguridad pública, Policía Preventiva y tránsito mediante estructuras administrativas independientes. (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Capítulo sexto. ‘De las autoridades municipales auxiliares.’. ‘Artículo 52.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 53.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 54.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 55.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 56.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 57.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Capítulo séptimo. ‘De la administración pública paramunicipal.’. ‘Artículo 58.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 59.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 60.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 61.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 62.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 63.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Capítulo octavo. ‘Del servicio civil de carrera.’. ‘Artículo 64.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 65.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 66.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 67.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Artículos 68 al 70 ... ‘Artículo 71.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). Artículos 72 al 79 ... Capítulo quinto. ‘De los contratos administrativos.’. ‘Artículo 80.’ (se transcribe). (El presente artículo en su párrafo primero exclusivamente, viola el principio del artículo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con el número 6 al que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de administración y manejo patrimonial, al dejar la posibilidad de que las legislaturas intervengan en el tipo de decisiones a que se contrae el presente numeral en sus fracciones de la I a la VI, no obstante que el artículo 115 constitucional previó que ya no intervengan las legislaturas en la toma de decisiones de ese tipo, sin perjuicio de su facultad de fiscalizar las mismas). ‘Artículo 81.’ (se transcribe). (El presente artículo viola los principios del artículo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con los números 2 y 3 al que nos remitimos en obvio de repeticiones). ‘Artículo 82.’ (se transcribe). (El presente artículo viola el principio del artículo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de administración y manejo patrimonial, al dejar la posibilidad de que las legislaturas intervengan en el tipo de decisiones a que se contrae el presente numeral en sus fracciones de la I a la VI, no obstante que el artículo 115 constitucional previó que ya no intervengan las legislaturas en la toma de decisiones de este tipo, sin perjuicio de su facultad de fiscalizar las mismas). Artículos 83 al 99 ... ‘Artículo 100.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo patrimonial del Municipio en los términos del presente concepto de invalidez, así como con base en el artículo 115, fracción II, inciso b), constitucional y en particular, con apoyo en el punto 4.2.2 de los considerandos del dictamen mediante el cual se aprobó la reforma al artículo 115 constitucional publicada el 23 de diciembre de 1999). ‘Artículo 101.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo patrimonial propio de los Ayuntamientos y, en particular, violenta el principio de libertad de hacienda que supone la prohibición al Congreso Estatal de predeterminar el destino del gasto público municipal, consagrado en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional reformada y, en particular, con base en el considerando 4.4 del dictamen que dio origen a la multicitada reforma). Capítulo segundo. ‘De la hacienda municipal. Artículos 102 al 110 ... ‘Artículo 111.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal propia de los Ayuntamientos). ‘Artículo 112.’ (se transcribe). (El presente artículo en sus fracciones V y VI, exclusivamente, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito autónomo patrimonial propio de los Ayuntamientos y, en particular, violenta el principio de libertad de hacienda que supone la prohibición al Congreso Estatal de predeterminar el destino del gasto público municipal consagrado en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional reformada y en particular, con base en el considerando 4.4 del dictamen que dio origen a la multicitada reforma). Artículos 113 al 149 ... ‘Artículo 150.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito de auto-organización y para reglamentar la participación ciudadana. Por tanto, se excede la ley al otorgar a los Consejos Municipales de Participación Social y a los ciudadanos en general el derecho de iniciativa, remitiendo el ejercicio de este derecho a diversa ‘ley’). ‘Artículo 151.’ ... ‘Artículo 152.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito de auto-organización para regular este aspecto de la organización interna del C. como lo es un ‘quórum calificado’ para sesionar). Artículos 153 al 158 ... Título X. ‘De la suplencia y responsabilidad de los servidores públicos municipales.’. Capítulo primero. ‘De las faltas y licencias de los servidores públicos municipales.’. ‘Artículo 159.’ (se transcribe). (El presente artículo, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito de auto-organización y para reglamentar la administración pública municipal, incluidas las licencias de los funcionarios distinguidos por integrar la estructura de colaboración del Ayuntamiento y no el Ayuntamiento en sí). Artículos 160 al 177 ... Título XII. ‘Del patrimonio cultural de los Municipios.’. Capítulo primero. ‘Del patrimonio cultural.’. ‘Artículo 178.’ (se transcribe). (El presente artículo en su segundo párrafo, exclusivamente, viola los principios del artículo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los números 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el ámbito de auto-organización y para reglamentar la administración pública municipal). Capítulo segundo. ‘Del cronista municipal.’. ‘Artículo 179.’... Transitorios. ‘Artículo primero.’ ... ‘Artículo segundo.’ (se transcribe). (Al presente artículo le resulta aplicable integralmente el concepto de invalidez a que se refiere la presente demanda). ‘Artículo tercero.’ ... ‘Artículo cuarto.’ (se transcribe) (Al presente artículo le resulta aplicable integralmente el concepto de invalidez a que se refiere la presente demanda). ‘Artículo quinto.’ ... ‘Artículo sexto.’ ... ‘Artículo séptimo.’ ..."


QUINTO. Por acuerdo de diez de julio de dos mil uno, el presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional número 25/2001 y, por razón de turno, designó para conocer de ésta como instructor al Ministro J.V.A.A..


Mediante proveído de once de julio de dos mil uno, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados únicamente al Congreso, al gobernador constitucional y al secretario de Gobierno, todos del Estado de Q.; ordenó emplazarlos para que formularan su contestación y correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su derecho conviniera.


Por acuerdo de tres de diciembre de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en los artículos 10, fracción I y 14, fracción II, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 24 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, remitió la presente controversia al M.J.R.C.D., para que continuara como instructor del procedimiento.


SEXTO. La Legislatura del Estado de Q. dio contestación a la demanda, refiriendo en síntesis:


Que es cierto la aprobación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., a que alude la parte actora, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Q. "La Sombra de A., el veinticinco de mayo de dos mil uno.


Que no es cierto que la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional creó la figura de "leyes estatales en materia municipal", con el propósito de delimitar su alcance y contenido para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios, pues únicamente modificó el término de bases normativas que existía por el de leyes estatales en materia municipal, para dar mayor precisión jurídica.


Que la novedad de la citada reforma no estribó en la creación de leyes en materia municipal, sino en su designación como tales, ya que antes se refería a ellas como bases normativas que expedirían las Legislaturas de los Estados, lo cual ocurría a través de leyes en materia municipal, y ello se consigna en el punto 4.2 del dictamen de las comisiones respectivas que culminaron con dicha reforma.


Que se afirma por la actora que el propósito de la "creación" de las leyes estatales en materia municipal era delimitar su alcance y contenido para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios, y si bien es verdad que en algunas de las iniciativas, origen a la reforma, se refiere el delimitar la acción de las legislaturas, proponiendo textos restrictivos a la facultad legislativa municipal, las consideraciones correspondientes difieren de tales posicionamientos, y su redacción, de ese afán del fortalecimiento municipal.


Que en el dictamen, previo a la última reforma al artículo 115 constitucional, se propuso delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales, pero no para ampliar las atribuciones de los Municipios, sino buscando que se orientaran a dar un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno, ni restringir las facultades normativas generales de las legislaturas.


Que del texto actual del artículo 115 constitucional y de sus antecedentes próximos se desprende que no tiene como propósito privilegiar al Municipio de tal modo que se hiciera imposible la existencia de un marco homogéneo que atienda a lo específico estatal, ni acotar las facultades de las Legislaturas Locales, sino el establecer una delimitación más precisa de las facultades normativas de ambos ámbitos de gobierno.


Que es falso que las leyes en materia municipal deban constreñirse a lo expuesto en los diferentes incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional.


Que se sostiene por la actora, que las leyes en materia municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional son de objeto limitado, puesto que su contenido no debe rebasar lo permitido por los incisos a) al e), pero, sin embargo, la actora soslaya que de acuerdo con la redacción de dicha fracción, la delimitación de la ley implica también la delimitación del objeto de los reglamentos municipales, pues éstos deben ser expedidos con base en las leyes que en materia municipal deben expedir las legislaturas.


Que si las referidas leyes no desarrollaran "ni explicitaran" las facultades reglamentarias de los Ayuntamientos, ni establecieran las bases sobre las cuales pudieran construirse los reglamentos municipales, no podrían los Municipios ejercer debidamente su facultad reglamentaria, al estar subordinada jerárquicamente a las leyes en materia municipal.


Que la línea que divide la facultad reglamentaria de los Municipios y la legislativa de los Congresos Locales no es precisamente el objeto de la regulación, sino el grado en que a cada uno le corresponde regular, puesto que desde el momento en que se sujetan los reglamentos a las leyes en materia municipal por la propia Constitución Federal, los reglamentos carecen de autonomía frente a la ley y deben constreñirse a desarrollar las bases generales que contienen; que si hubiera una ley ilimitada en cuanto a su objeto, bastaría con ésta para normar toda la vida social.


Que si bien el objeto de las leyes en materia municipal es limitado, no supone que deba restringirse a reproducir los principios enunciados en la norma constitucional, sin reglamentarla, sino que debe aplicarlo a lo específico de cada Estado, mientras que a los Municipios corresponde reglamentar esas leyes para aplicarlas en lo particular.


Que es infundado lo que afirma la actora acerca de que existe exceso del legislador local al emitir la ley cuya invalidez se demanda, por lo que es inconstitucional al invadir materias de reglamentación municipal, pues es el caso que la inconstitucionalidad no deriva de la invasión de materias, sino de la esfera de atribuciones, ya que la materia de la ley y el reglamento es la misma; que en el caso de la ley, la reglamentación se da de modo directo, y en el del reglamento es una regulación indirecta o mediata, porque deriva de aquélla, según la propia norma constitucional.


Que la diferencia entre la ley en materia municipal y el reglamento es de grado y jerarquía, además de "genética"; la ley es creada por un órgano legislativo y el reglamento por uno administrativo; la ley únicamente depende jerárquicamente de la Constitución, en tanto que el reglamento es también dependiente de la ley, y aun cuando versan sobre la misma materia, la ley es general para todos los Municipios de un Estado y el reglamento es específico a un Municipio en concreto.


Que la Constitución no permite a los Ayuntamientos actuar de manera autónoma para reglamentar su vida interna, toda vez que la autonomía política y económica del Ayuntamiento no significa que pueda normarse a sí mismo con independencia de la ley y con la sola sumisión a la norma constitucional; como se desprende del artículo 115 constitucional, al referir que los reglamentos deben dictarse de acuerdo con las leyes que en materia municipal expida la legislatura correspondiente.


Que si bien, como señala la actora, la ley debe prever las bases de la administración pública y del procedimiento administrativo y no la organización específica de los Ayuntamientos, de los conceptos contenidos en la fracción II del artículo 115 constitucional, se puede colegir que cuando se habla de bases generales se refiere a los fundamentos propios y específicos de cada Estado, en relación con otras bases generales previstas en la Constitución Federal, y no es posible homogeneizar la vida municipal si se imponen camisas de fuerza a las legislaturas limitando sus atribuciones a meras vaguedades.


Que la intención de la legislatura al expedir la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. fue establecer las bases generales de la administración pública municipal, señalando el marco homogéneo de los Municipios del Estado, pero remitiendo constantemente el contenido de sus disposiciones a la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, lo cual se corrobora en los considerandos del dictamen de dicha ley.


Que es falso y contrario al espíritu del texto actual del artículo 115 constitucional que quedara reservado para el ámbito reglamentario del Municipio todo lo relativo a la organización y funcionamiento del Ayuntamiento, así como la participación ciudadana, pues la citada N.F. expresamente señala que los reglamentos deben estar de acuerdo con las leyes en materia municipal, lo que implica necesariamente subordinación a éstas, además de que en la fracción II, inciso a), del precepto en cita se establece que las leyes deben contener, entre otras cosas, las bases generales de la administración municipal y del procedimiento administrativo, lo que quiere decir que, al menos, tales bases generales tanto organizativas como funcionales (de procedimiento) deben estar reguladas en la ley.


Que en la fracción I del citado precepto constitucional también se dan algunos casos de normas básicas en materia de organización y funcionamiento del Ayuntamiento que están reservadas a las leyes, lo mismo que en la fracción V del propio artículo.


Que sostiene la actora que la mayoría calificada del Ayuntamiento sólo es posible establecerla en la ley, tratándose de disposición de bienes inmuebles o actos jurídicos que obliguen a dicho Ayuntamiento más allá de su periodo de gobierno, por lo que es indebido imponerle la toma de decisiones por mayoría calificada cuando no se trate de tales supuestos y, además, no resulta válido que las legislaturas actúen como resolutores en lugar de los Ayuntamientos, ya que el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, no se refiere sólo a actos de disposición del patrimonio inmobiliario municipal, sino a cualquier forma de afectación, además de cualquier acto o contrato que trascienda al ejercicio de una administración.


Que sólo el artículo 80 de la Ley Orgánica Municipal de Q., cuya invalidez se demanda, establece mayoría calificada, y éste no se refiere a otra cuestión que no sea patrimonio inmobiliario municipal y su afectación, actos o contratos que trasciendan a una administración, por lo que resulta ocioso su análisis.


Que la parte considerativa de los dictámenes, así como los debates parlamentarios y las exposiciones de motivos de las iniciativas de leyes, con todo y ser una fuente valiosa de interpretación de las leyes y preceptos constitucionales, no pueden servir para integrar la ley cuando existan lagunas, ni mucho menos deben tomarse en cuenta cuando van contra el texto expreso de la ley que ha de interpretarse, ya que se desvirtuaría la función misma de éstas y se permitiría un margen de arbitrio demasiado amplio en la interpretación, lo cual sacrificaría la norma por los discursos y las razones que el legislador empleó para crearla.


Que aun cuando la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional incrementó las atribuciones de los Ayuntamientos, no tuvo los alcances que pretenden los demandantes, o sea, confiriéndoles una serie de atribuciones, como si las Legislaturas Locales carecieran de facultades para normar la vida municipal.


Que la ampliación de facultades referida no impide que los reglamentos municipales sigan siendo reglamentos y no leyes, ya que estas últimas son expedidas por los órganos legislativos del Estado y se distinguen de los reglamentos por ello y en su mayor grado jerárquico normativo; que los Municipios carecen de atribuciones legislativas y, por ello, su facultad reglamentaria está sujeta y subordinada a las leyes.


Que antes y en la actualidad los reglamentos municipales no son autónomos, al tener que sujetarse a las bases normativas expedidas por las Legislaturas Locales, de conformidad con el artículo 115, fracción II, constitucional, por lo que es claro que los reglamentos siguen estando sujetos a una ley expedida por la Legislatura Local, máxime si se atiende a la definición del término reglamento.


Que todos y cada uno de los preceptos controvertidos se encuentran apegados al marco constitucional vigente, y que aun de resultar inconstitucional alguno de los impugnados por la actora, ello no trae consigo la invalidez de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q..


Que en ninguno de los casos de los artículos impugnados se está en el supuesto de invasión de esferas, por cuanto que no está ejerciendo la Legislatura de Q. facultades expresamente atribuidas a otros órdenes de gobierno, ni se está en el caso de alguna de las prohibiciones absolutas o relativas; que dicha legislatura obró conforme a una facultad expresamente atribuida a su favor por el artículo 115 de la Constitucional Federal.


Que la actora pretende con sus argumentos que se derogue el artículo 124 de la Constitución Federal, a fin de no atender a los criterios de lógica semántica que deben prevalecer para una interpretación armónica del Ordenamiento Fundamental.


Que el artículo 1o., impugnado, no es inconstitucional, ya que al señalar el numeral 115 constitucional que las leyes que en materia municipal deben expedir las Legislaturas de los Estados deben contener "las bases generales de la administración pública municipal", y el texto del citado numeral impugnado, que es el objeto de la Ley Orgánica Municipal al establecer "las bases generales para la organización del ámbito municipal del gobierno", no existe diferencia, al tratarse de un contenido idéntico.


Que por lo que hace al artículo 27, impugnado, tampoco contraría la N.F., pues el referido artículo 115 constitucional señala en su fracción II, inciso b), que el objeto de las leyes reglamentarias es el de establecer "los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento", que si lo que pretende controvertir la actora es la diferencia entre "acuerdo de las dos terceras partes" y el término que señala el artículo impugnado de "votación calificada", este Alto Tribunal deberá indicarle que se trata de lo mismo.


Que en lo relativo al artículo 30, impugnado, si bien establece a favor del Municipio facultades adicionales a las previstas en el artículo 115 de la N.F., sólo complementa su texto, ya que suponer que dicho numeral constitucional es limitativo impidiendo que los Ayuntamientos tengan nuevas atribuciones sería contrario al espíritu de la Norma Suprema, pues en el inciso j) de la fracción III del multicitado numeral se faculta a las legislaturas para ampliar el catálogo de servicios públicos a cargo del Municipio.


Que además, el precepto impugnado no causa agravio a la actora, pues le beneficia al ampliar su órbita de acción, por lo que en tal aspecto carece de interés jurídico la accionante.


Que los artículos 31, 32 y del 36 al 40, impugnados, no son inconstitucionales, pues atendiendo a que sólo contemplan las bases generales de la administración pública municipal, asignación de atribuciones y distribución de competencias, se refieren a cuestiones básicas y generales que resultan competencia de la legislatura, al ser fundamento para la organización administrativa del Municipio, con lo cual se da cumplimiento al mandato constitucional de establecer el mismo esquema organizativo conveniente.


Que en lo tocante al artículo 39, impugnado, no contraviene la Constitución General, pues el supuesto que contempla es una obligación impuesta a las legislaturas por el artículo 115 multirreferido a fin de garantizar la legalidad o igualdad a que alude el inciso a) del indicado precepto.


Que en lo referente a los artículos 44 al 51 es evidente su constitucionalidad, al sólo contemplar que cada Municipio tendrá como estructura administrativa la que determinen sus reglamentos, y aun cuando contienen supuestos supletorios, ello no equivale a que sean todos los casos, por lo cual la legislatura da cabal cumplimiento a la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional.


Que suponiendo sin conceder que tales dispositivos legales contuvieran efectivamente formas básicas de organización del Gobierno Municipal, estaríamos precisamente en presencia de las "bases generales de la administración pública municipal" a que se refiere el artículo 115 constitucional.


Que los artículos 52 al 57 de Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., impugnados, no invaden el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal, ya que sólo prevén la existencia de autoridades municipales auxiliares, precisando cuáles son sus requerimientos, competencia, coordinación y las limitantes a sus funciones, que con ello sólo se precisan las bases generales de los órganos de la administración pública municipal.


Que por lo que hace a los artículos 58 al 61 de la ley orgánica referida, no se desprende invasión al ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal, ya que sólo le otorgan facultades para fortalecer su desarrollo económico, lo que en ningún modo es limitativo sino potestativo, además de que sólo indican las bases para el desarrollo municipal a que alude el artículo 115 constitucional, al facultar a los Ayuntamientos de Q. para regular entidades paramunicipales y su relación, determinándose como bases la necesidad de su creación, debido al desarrollo de la entidad municipal por decisión del Ayuntamiento.


Que los artículos 59 y 60, cuya invalidez se demanda, sientan las bases de la reglamentación municipal para los organismos descentralizados y aluden a los puntos sobre los que debe versar el reglamento y su articulado para la creación de entidades paramunicipales, por lo que dan cabal cumplimiento al artículo 115 de la Constitución Federal; que el numeral 61 impugnado, si bien prevé un periodo para que las entidades creadas rindan informes de sus actividades, ello es sin perjuicio de que los Ayuntamientos puedan solicitar información o la comparecencia del titular en cualquier tiempo.


Que el artículo 62, impugnado, no viola el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal, pues de la interpretación armónica del numeral con el capítulo que regula la administración pública paramunicipal se desprende que las cuestiones específicas de dicha administración serán establecidas en un reglamento.


Que el artículo 63, cuya invalidez se demanda, no invade el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal, ya que sólo establece bases para que el Ayuntamiento determine en un reglamento su organización de acuerdo con ellas.


Que los artículos 64 y 65 impugnados no invaden el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal, al sólo prever, el primero, la institucionalización del servicio civil de carrera para los empleados del Municipio y sus propósitos, sin señalar al Ayuntamiento cómo debe llevarlo a cabo y, el segundo, que es a dicho Ayuntamiento a quien corresponde determinar en un reglamento las cuestiones específicas, es decir, sólo establece las bases generales para la administración de los Municipios.


Que el artículo 66, impugnado, al igual que los anteriores, sólo es una base generalizada para la administración del Municipio, que no invade su ámbito, al sólo contemplar que la institucionalización del servicio civil de carrera, será responsabilidad de la dependencia encargada de la administración de los recursos humanos, materiales y técnicos del Municipio a través de una comisión.


Que el artículo 67, impugnado, sólo establece funciones para las comisiones del servicio civil de carrera y no implica que las enumeradas sean las únicas, pues los Ayuntamientos pueden reglamentar lo relativo atendiendo a lo establecido al final del citado numeral.


Que el artículo 71, impugnado, es una base general al referirse a la competencia de los Concejos de Participación Social de manera homogénea, que además la fracción X del artículo respeta la posibilidad de los Municipios para ampliar la competencia de dichos concejos, vía reglamentos.


Que el artículo 80, impugnado, no invade el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal, ni el principio de libre autonomía hacendaria, ya que el artículo 115, en su fracción II, inciso b), señala que en una ley estatal en materia municipal se establecerán los casos en que se requiera la mayoría calificada para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, y todas las fracciones del precepto impugnado se refieren a actos que afectan o trascienden al patrimonio inmobiliario municipal o le comprometen después de la gestión del Ayuntamiento.


Que el artículo 81, impugnado, no invade el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal al disponer que la venta de bienes muebles o inmuebles del Municipio se haga en subasta pública, ya que si bien los Ayuntamientos pueden tomar decisión por mayoría calificada, la legislatura tiene la obligación de buscar la garantía de que el patrimonio municipal no sea dilapidado o enajenado en perjuicio de la hacienda municipal.


Que el artículo 82, impugnado, es indispensable para formar parte de una base general, pues no establece cuestión alguna específica, sino sólo prevé requisitos para cambiar el destino o desafectar bienes de uso común o de servicio público de los Ayuntamientos.


Que el artículo 100, impugnado, no invade el ámbito autónomo municipal, pues el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, no establece prohibición para que la legislatura intervenga en resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario del Municipio, aunado a que la demandante incurre en error al considerar que la legislatura interviene en la toma de decisión de los Ayuntamientos para la enajenación de los bienes del Municipio, por el hecho de que alude a la existencia previa de un decreto de desincorporación.


Que el artículo 101, impugnado, tampoco invade el ámbito autónomo municipal, pues la materia de regulación son los bienes inmuebles y no el gasto público del Municipio, es decir, que lo que contempla es que si se transmite un bien inmueble debe ser para obras de interés colectivo para incrementar el patrimonio municipal.


Que el artículo 111, impugnado, es una norma común a todos los Ayuntamientos, que sólo establece las bases que fundamentan la organización de los Ayuntamientos y dan un marco homogéneo.


Que lo contemplado en las fracciones V y VI del artículo 112, impugnado, se trata de disposiciones dictadas en cumplimiento de lo previsto por el inciso e) de la fracción II del artículo 115 constitucional, aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con la reglamentación correspondiente; que tales supuestos no son de aplicación obligada y directa sino supletoria.


Que el artículo 150, impugnado, no invade el ámbito de auto-organización para reglamentar la participación ciudadana, ya que por disposición expresa del inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, corresponde a las legislaturas expedir las leyes que fundamenten la expedición de disposiciones de los Ayuntamientos que aseguren la participación ciudadana y vecinal.


Que el artículo 152, impugnado, no invade el ámbito de auto-organización de los Municipios al regular un aspecto de organización interna del C., ya que las leyes estatales deben establecer las bases que fundamenten tal organización de los Ayuntamientos y den un marco homogéneo.


Que los artículos 159 y 178, impugnados, tampoco invaden el ámbito de auto-organización y que reglamenta la administración pública municipal, al sólo establecer las bases que fundamentan la organización de los Ayuntamientos en un marco homogéneo.


Que por lo que respecta a la impugnación que se hace de los artículos segundo y cuarto transitorios, no puede decirse que afecten la esfera de facultades de los Ayuntamientos, en virtud de que son tan sólo normas instrumentales de naturaleza accesoria que existen por cuanto a que hay un texto principal, por lo que no puede dárseles validez independiente.


El secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Q. dio contestación a la demanda, señalando en síntesis:


Que es cierto que el veinticuatro de abril de dos mil uno se aprobó por la LIII Legislatura del Estado de Q. la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., y que dicha ley se envió por esa legislatura al gobernador constitucional del Estado para su publicación, mediante oficio número DAL/515/01, de cuatro de mayo de dos mil uno.


Que "refrendó" los acuerdos emitidos por el Gobernador Constitucional del Estado de Q., mediante los cuales expidió, promulgó y publicó la Ley Orgánica Municipal de dicha entidad, publicada en el periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de A." número 24, de veinticinco de mayo de dos mil uno, lo anterior, en estricto cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A..


El Gobernador Constitucional del Estado de Q. dio contestación a la demanda indicando en síntesis:


Que es cierto que el veinticuatro de abril de dos mil uno se aprobó por la LIII Legislatura del Estado de Q. la Ley Orgánica Municipal de la entidad, enviándosela para su publicación, mediante oficio de cuatro de mayo de dos mil uno.


Que "expidió", promulgó y publicó la referida ley en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q. "La Sombra de A." número 24, de veinticinco de mayo de dos mil uno, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 59 de la Constitución Política de dicho Estado.


SÉPTIMO. El procurador general de la República, en relación a la presente controversia, manifestó en lo medular:


Que se actualiza la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para sustanciar y resolver este asunto.


Que considera que los promoventes cuentan con la representación jurídica de los Ayuntamientos actores, y la controversia constitucional se interpuso oportunamente.


Que las manifestaciones de la parte actora sobre los principios que aduce violados resultan infundadas, pues de la lectura integral del contenido de los artículos impugnados se desprende que son acordes con lo establecido en la fracción II del artículo 115 constitucional, toda vez que este último precepto concede a los Congresos Locales la facultad para establecer las bases generales de la administración pública municipal.


Que la administración pública municipal está compuesta por determinados elementos sin los cuales no puede concebirse su existencia, de lo que se infiere que el alcance de las bases generales de la administración municipal será establecido por las Legislaturas Locales; que mediante la reforma de mil novecientos noventa y nueve a la Constitución Federal, se busca que el alcance de las leyes estatales oriente las cuestiones sustantivas y adjetivas de los Municipios de un Estado, con el propósito de dar un marco normativo homogéneo entre ellos, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.


Que el término "organizar la administración pública municipal" mediante disposiciones normativas emitidas por el Ayuntamiento, no significa el establecimiento mismo de la administración pública, sino sólo dar orden a lo establecido por el Congreso Local.


Que especial mención merece la impugnación a los artículos transitorios, toda vez que la recurrente no los impugna específicamente, sino como resultado de las violaciones a los artículos de la ley y, siendo que éstos son constitucionales, consecuentemente, dichos artículos transitorios siguen la constitucionalidad de los primeros.


Que los artículos 27, párrafo sexto, 80, primer párrafo, 81, 100, 101, 112, fracciones V y VI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., revisten especial importancia, dado que se impugnan por violaciones a los principios establecidos en el artículo 115 constitucional, así como al libre manejo del patrimonio y la hacienda municipal.


Que el hecho de que el precepto 27, párrafo sexto, impugnado señale que la toma de decisiones por mayoría calificada será de acuerdo a lo señalado en las "leyes", no implica que éstas se refieran necesariamente a materias distintas a las que está facultado el Congreso Local, para determinar los casos en que opere, por lo que la impugnación al precepto en cita deviene infundada, ya que sólo se materializaría su inconstitucionalidad en el caso de que existieran otras "leyes" que contuvieran prevenciones sobre la materia, porque por sí misma la redacción de la ley, de acuerdo con lo anterior, no le causa perjuicio a la actora.


Que por lo que se refiere al artículo 80, primer párrafo, de la ley impugnada, su contenido se ajusta a lo dispuesto por el inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional, al facultar a los Congresos Locales para establecer los casos en que se requerirá la aprobación por mayoría calificada, tratándose de actos o convenios que obliguen al Municipio más allá del periodo de gobierno del Ayuntamiento.


Que por exclusión, lo que se refiere al término "y en su caso, previa autorización de la legislatura", de acuerdo a una sana interpretación del precepto en cita, se infiere que no es aplicable a los actos contenidos en las fracciones I, IV, V y VI.


Que la actora impugna los artículos 81, 100 y 101 por violar su libertad de administración patrimonial y, del contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, en lo referente al patrimonio municipal, se desprende que los Municipios administrarán su patrimonio conforme a las leyes municipales que expidan los Congresos Locales, las cuales establecerán los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten su patrimonio.


Que de lo anterior se desprende que aun cuando el Municipio está facultado para administrar su patrimonio, debe ser con arreglo a lo establecido en la ley expedida por la Legislatura Local, en la cual se establecerán los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para la afectación de su patrimonio, lo que se denomina mayoría calificada, así como otros requisitos que deberán ser determinados por dicha legislatura.


Que en el caso del artículo 81, si el Congreso Local determinó que para la enajenación de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio se deben observar las disposiciones contenidas en la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q. y, en su caso, respetando el derecho del tanto, y en el artículo 100 el requisito de un previo decreto de desincorporación de la legislatura, tratándose de la enajenación de bienes de dominio público, es de concluir que ello es la materialización jurídica de lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Ley Fundamental, en el sentido de que la administración patrimonial municipal será con arreglo a la ley y los Ayuntamientos deberán sujetarse a ésta.


Que el mismo principio es aplicable al artículo 101, que dispone que la enajenación de bienes de dominio privado propiedad del Ayuntamiento se hará por acuerdo de las dos terceras partes de sus miembros, siempre que dicha enajenación implique la construcción de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal, por lo que no se conculca la disposición constitucional relativa.


Que la actora argumenta que el sentido del artículo 115 constitucional referido se encuentra en el punto 4.2.2 de los considerandos del dictamen mediante el cual se aprobó la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y es evidente que los supuestos jurídicos contenidos en los numerales 80, 81, 100 y 101 de la ley impugnada, no implican, como se señala en dicho punto, una intromisión de la Legislatura Local en la toma de decisión de enajenaciones de bienes municipales, sino que solamente establecen los casos y formas en que los Municipios administrarán su patrimonio, tal como lo ordena el primer párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional.


Que la impugnación al artículo 112, fracciones V y VI, de la ley combatida, se apoya en la supuesta violación a la libre administración de la hacienda municipal, y es el caso que a través de múltiples tesis y jurisprudencias esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido claramente el alcance y significado de la libre administración hacendaria consagrada en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, principio que en el caso del precepto de mérito no se conculca, ya que de la redacción e interpretación jurídica del precepto impugnado se desprende que no se constituye como una hipótesis jurídico normativa de carácter imperativo o coactivo, sino que se reduce a una simple recomendación, ya que emplea los términos "preferentemente" y "preferente", los cuales anulan completamente cualquier imposición o coacción para su cumplimiento y, con ello, violación alguna al principio de libre administración de la hacienda pública municipal.


Que el primer párrafo del referido artículo impugnado contiene el término "podrá", mismo que se endereza igualmente a no obligar a los Ayuntamientos a un porcentaje determinado en los rubros que se señalan.


Que la actora arguye violaciones en el procedimiento legislativo que dio origen a la Ley Orgánica Municipal de Q., sin embargo, no señala en qué consisten, ni formula argumentos tendentes a demostrar su invalidez.


OCTAVO. El veintiuno de noviembre de dos mil uno tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la cual se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado el trámite respectivo, se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Q. y los Municipios de Corregidora, El Marqués y Q. en dicha entidad.


SEGUNDO. Acto continuo debe analizarse si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.


La parte actora señala como norma general cuya invalidez demanda:


La "aprobación, sanción, promulgación, expedición, publicación y vigencia" del decreto que contiene la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el veinticinco de mayo de dos mil uno y, en lo particular, los artículos 1o., 27, 30, fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII, 31, 32, del 36 al 40, del 44 al 67, 71, 80, párrafo primero, fracciones I a IV, 81, 82, 100, 101, 111, 112, fracciones V y VI, 150, 152, 159, 178, párrafo segundo, y artículos segundo y cuarto transitorios de la citada ley orgánica.


Dicha actora en su escrito de demanda, en el capítulo de hechos, refiere que tuvo conocimiento de la ley impugnada "... hasta la publicación de la misma en el Periódico Oficial del Estado ...", por lo que se estima que su impugnación la efectúa en virtud de la publicación de la norma.


Los artículos 3o., fracción II y 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, señalan:


"Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:


"...


"II. Se contarán sólo los días hábiles."


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Atendiendo a lo anterior, es decir, que la presente controversia constitucional se promueve con motivo de la publicación de la norma general impugnada, y a lo dispuesto en los preceptos transcritos, el cómputo respectivo para determinar la oportunidad de la demanda debe realizarse a partir del día hábil siguiente al de la citada publicación, o sea, del lunes veintiocho de mayo al viernes seis de julio de dos mil uno, descontando los sábados dos, nueve, dieciséis, veintitrés y treinta; domingos tres, diez, diecisiete y veinticuatro de junio, y domingo primero de julio de dos mil uno, por haber sido inhábiles en este Alto Tribunal, conforme al artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el 3o., fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.


Así, considerando que de la razón asentada a fojas treinta y cuatro vuelta del expediente aparece que la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el seis de julio de dos mil uno, esto es, en el último día hábil del plazo correspondiente, es inconcuso que fue promovida con oportunidad.


TERCERO. Acto continuo, se procederá al análisis de la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.


Los servidores públicos promoventes de la controversia se ostentan con el carácter de síndicos de los Ayuntamientos de Q., Corregidora y El Marqués, todos del Estado de Q., acreditándolo con las constancias que obran a fojas treinta y cinco, cincuenta y uno y cincuenta y cuatro del expediente, en las que los secretarios de los indicados Ayuntamientos certifican que a los citados síndicos, en sesión de C., se les designó como tales el primero y dos de octubre de dos mil.


Ahora, el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia dispone:


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


Por su parte, el artículo 33, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., vigente al emitir esta resolución, prevé:


"Artículo 33. Los síndicos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:


"...


"II. Representar legalmente al Municipio ante toda clase de tribunales federales y estatales y delegar esta representación, por acuerdo del Ayuntamiento en los casos en que el Municipio tenga un interés."


Del precepto transcrito se advierte que la representación jurídica de los Ayuntamientos en el Estado de Q. corresponde a los síndicos. Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 de la ley reglamentaria transcrito, se concluye que los promoventes se encuentran legalmente legitimados para representar a los Municipios de Q., Corregidora y El Marqués, todos del Estado de Q. y, por ende, para interponer la presente controversia constitucional.


CUARTO. Acto seguido, se procederá al análisis de la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.


Al admitirse la presente controversia constitucional se tuvo como parte demandada a:


a) El Poder Legislativo del Estado de Q..


b) El Poder Ejecutivo de la citada entidad.


c) El secretario general de Gobierno del indicado Estado.


Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia prevén:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


Quien signa la contestación de la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado de Q. se ostenta con el carácter de presidenta de la Comisión de Gobierno de la Quincuagésima Tercera Legislatura, y exhibe para acreditarlo la constancia expedida por la Comisión Permanente de la citada legislatura, en la que se hace constar que la diputada L.M.H., quien suscribe la contestación aludida, funge en el mes de agosto de dos mil uno con el carácter indicado.


El artículo 53, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. señala:


"Artículo 53. Son facultades del presidente de la Comisión de Gobierno:


"...


"IX. Representar legalmente a la legislatura en todo tipo de controversias jurisdiccionales o laborales, pudiendo delegar esta facultad."


En tal virtud, al acreditar la promovente el carácter de presidenta de la Gran Comisión del órgano legislativo demandado, debe tenérsele por legitimada para comparecer en la presente controversia en su representación formulando contestación de demanda, máxime que tal órgano legislativo es a quien se imputa la aprobación de la ley impugnada.


Quien suscribe la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo de la multicitada entidad se ostenta como Gobernador Constitucional del Estado, y acredita su personalidad con la copia certificada por notario público de la página seiscientos cincuenta del Periódico Oficial del Estado de Q., de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y siete, en la cual aparece asentado que se declaró a I.L.V., suscriptor de la contestación, como tal, por el periodo comprendido del primero de octubre del año indicado al treinta de septiembre de dos mil tres.


El artículo 48 de la Constitución del Estado de Q. prevé:


"Artículo 48. El Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denominará gobernador del Estado. ..."


Así, al acreditar el promovente el carácter de titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q., en términos de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, antes transcrito, debe presumirse que goza de la representación legal del citado poder. Por tanto, es de tenérsele por legitimado para comparecer a esta controversia, máxime que al citado poder se le imputa la sanción, promulgación, expedición y publicación de la ley cuya invalidez se demanda.


Quien signa la contestación de la demanda ostentándose como secretario general de Gobierno del Estado de Q. exhibe para acreditar dicho carácter copia certificada por notario público del nombramiento que como tal le otorgó el gobernador constitucional de la citada entidad (foja 315).


En el caso, los artículos 59 de la Constitución Política del Estado de Q. y 7o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del indicado Estado establecen:


"Artículo 59. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del gobernador deberán estar firmados por el secretario de Gobierno y por el secretario o secretarios y titulares de organismos descentralizados o entidades paraestatales del ramo al que el asunto corresponda."


"Artículo 7o. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el gobernador del Estado deberán, para su validez y observancia constitucionales ir refrendados por el secretario de Gobierno y por el titular de la dependencia a la cual el asunto corresponda."


De los preceptos transcritos se desprende que todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del gobernador del Estado deberán estar firmados por el secretario de Gobierno de la entidad y, para su validez, requieren ser signados por dicho servidor público. Por tanto, es inconcuso que tal acto de refrendo a cargo del referido secretario de Gobierno reviste autonomía y trae por consecuencia que éste cuente con la legitimación necesaria para comparecer como parte demandada a la presente controversia.


QUINTO. Por razón de orden y por tratarse de una cuestión de orden público que debe analizarse, inclusive, de oficio, a continuación se procede a analizar las causales de improcedencia que advierta este Alto Tribunal.


En el caso, se actualiza la hipótesis prevista por la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 19, fracción V, del mismo ordenamiento legal, toda vez que el artículo segundo transitorio de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. que se reclama ha cumplido con su objeto.


A fin de demostrar lo anterior, a continuación se transcribe el precepto impugnado:


"Artículo segundo. La presente ley entrará en vigor a partir del 1o. de junio del 2001, con excepción de lo establecido en la fracción V y VI del artículo 112 de la presente ley, cuyos efectos serán exigibles a partir del 1o. de enero del año 2002."


Dicho numeral ha cumplido con su objeto, toda vez que ya se verificaron las fechas a partir de las cuales entraría en vigor la norma e iniciaría la exigencia de los supuestos previstos en las fracciones V y VI del artículo 112 de la misma ley orgánica, por lo que ningún fin práctico tendría abordar el análisis constitucional de dicho precepto, máxime que las resoluciones que dicte este Alto Tribunal no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, tal como lo dispone el artículo 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.


Por ello, con fundamento en este último numeral, se debe sobreseer en la presente controversia constitucional respecto del artículo segundo transitorio de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q..


Toda vez que las partes no plantean ninguna causal de improcedencia o sobreseimiento y este Alto Tribunal no advierte que se actualice alguna otra, se procederá al estudio de los conceptos de invalidez aducidos.


SEXTO. En los conceptos de invalidez que se hacen valer la parte actora aduce, esencialmente, que los preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. impugnados son violatorios del artículo 115, fracciones I, II, incisos a), b), c), d) y e), III y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


A fin de estar en posibilidad de contestar dichos argumentos, es menester ubicar al Municipio dentro del orden jurídico de nuestra nación, pues sólo determinando su lugar en dicho sistema normativo será posible definir con claridad las normas jurídicas que afectan la vida municipal, las facultades que les corresponden a cada uno de los niveles de gobierno en éste ámbito, así como proporcionar un criterio de delimitación entre las facultades de creación normativa de las legislaturas y las que competen a los Ayuntamientos.


Por principio, hay que dejar sentado que todo orden jurídico es un sistema de normas que constituyen una unidad, la cual está determinada por el hecho de que la creación o el contenido de la de grado más bajo se encuentra establecida por otra de grado mayor y así sucesivamente hasta llegar a la norma de rango superior, que es la Constitución, en la cual se funda la validez de todo el ordenamiento jurídico.


La Constitución Federal es la norma suprema en nuestro país, a través de ella se imponen deberes, se crean limitaciones, se otorgan facultades y se conceden derechos. Nada ni nadie puede estar sobre ella, pues su naturaleza niega la posibilidad de que esté sometida a otro cuerpo normativo superior. Esto se traduce en la subordinación hacia ella de todas las normas del ordenamiento jurídico y en el hecho de que todos y cada uno de los actos de autoridad deben, asimismo, estar de acuerdo con ella.


Estos principios fundamentales del orden jerárquico normativo del derecho mexicano encuentran su fundamento en el artículo 133 de la Constitución Federal, concretamente, en la parte que expresa que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión."


Ahora bien, nuestra Constitución adoptó como forma de Estado, el sistema federal, y como forma de gobierno, el sistema republicano, democrático y representativo; de ello precisamente deriva la determinación constitucional de los ámbitos competenciales de cada orden jurídico parcial.


Al respecto, el artículo 40 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."; y por su parte, el artículo 41, dispone que: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."


Aunado a lo anterior, el artículo 44 de la propia Constitución define la naturaleza y territorio del Distrito Federal, que es la entidad federativa donde se asientan los Poderes Federales, y el artículo 122 prevé el régimen conforme al cual se debe regir dicha entidad.


Por otro lado, el artículo 115 de este mismo Cuerpo Normativo Fundamental expresa que los Estados tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.


De lo anterior podemos desprender que en nuestro país existen varios órdenes normativos, esto es, un orden constitucional y diversos órdenes parciales.


A la luz del texto constitucional previo a la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115, este Tribunal Pleno emitió el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 95/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 709, conforme al cual determinó que dichos órdenes eran los siguientes: el orden constitucional, el orden federal, el orden local o estatal y el orden del Distrito Federal. La jurisprudencia invocada es del tenor siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Del contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes."


El criterio anterior se sustentó en las siguientes consideraciones:


"Por principio de cuentas, debe subrayarse la existencia de los diferentes órdenes jurídicos que conforman el Estado mexicano, previstos en la propia Constitución Federal, cuya interrelación normativa se explica a continuación, para lo cual es preciso atender al contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133, de la propia Ley Fundamental:


"...


"De los preceptos anteriores puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, con asignaciones competenciales propias y, por regla general, excluyentes entre sí, que implican descentralización y autonomía en cuanto a su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes, cuyas características esenciales, en relación con la cuestión que ocupa a este tribunal, se enumeran enseguida:


"a) Orden jurídico federal. Su existencia se encuentra sustentada en el artículo 40 de la Carta Magna, que consagra la unión de todos los Estados con autonomía hacia su interior, que se integran dentro de una Federación, la cual constituye un orden jurídico distinto. En su aspecto funcional, el numeral 49 dispone el principio de división de poderes para el ejercicio de las atribuciones de autoridad en el ámbito federal, desarrollando la competencia específica de cada uno de ellos en los artículos subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que las autoridades tienen jurisdicción sobre todo el territorio nacional, que abarca las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal, cuyas denominaciones y límites están descritos en los artículos 43 y 44. Se resalta también, como principio fundamental en la asignación de atribuciones competenciales en favor de los Poderes Federales, que las facultades de las autoridades de este orden jurídico deben encontrarse expresamente previstas a su favor en la Constitución Política del Estado mexicano, en términos de lo dispuesto en el numeral 124.


"b) Orden jurídico estatal o local. La existencia de este orden jurídico tiene apoyo en el artículo 40 constitucional, en cuanto prevé la existencia de Estados libres y soberanos en su régimen interior, enumerados en el artículo 43 de la propia Ley Fundamental. Las reglas con base en las cuales deberá estructurarse la división de poderes a cargo de las autoridades estatales se encuentran descritas en el numeral 116, siendo que la materia sustantiva sobre la cual tienen autonomía funcional se obtiene por exclusión de las atribuciones consagradas expresamente en favor de la Federación por la Constitución General, atento a la regla prevista en el artículo 124.


"Así, el régimen regulador de la unión de los Estados federales, señalado en los artículos 40 y 41 constitucionales, se encuentra cimentado en dos principios fundamentales y complementarios entre sí:


"1) La existencia de entidades federativas con libertad de autodeterminación en cuanto hace a su régimen interno, y


"2) Que el ejercicio de la autonomía estatal respete las prevenciones de la Constitución Federal.


"De acuerdo con los principios anteriores, debe ser la propia Carta Magna el documento que detalle el campo de atribuciones que tiene la Federación y cada una de las entidades federativas, situación que se ve cumplida, de modo general, con lo consagrado en su artículo 124, cuyo ejercicio, aunque autónomo y discrecional, deberá respetar los postulados de la Constitución Federal. Así, la distribución de competencias se rige por el principio consagrado en el artículo 124 constitucional, conforme al cual se otorgan facultades expresas a los funcionarios federales, entendiéndose reservadas las demás a los Estados de la República, es decir, que la delimitación de competencias entre el orden federal y el de los Estados -miembros- se resuelve a base de listar expresamente las facultades de aquél, reservándose a las entidades federativas las que no lo estén. Los funcionarios federales, pues, no pueden realizar acto ninguno fuera del ámbito que la Constitución Federal señala; por su parte, los Estados ejercitan todas las facultades no asignadas a los órganos federales.


"En síntesis, la interpretación armónica de los artículos 124, 40 y 41 constitucionales lleva a concluir, como premisa, que las entidades federativas tendrán plena autonomía para que, sin transgredir los principios establecidos en la Constitución, resuelvan con libertad en las materias que la propia Carta Magna les ha reservado competencia, al no señalarlas de manera expresa en la competencia de la Federación.


"Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerarlos como un orden jurídico independiente del local.


"Tomando en consideración la importancia que tienen las relaciones entre los Estados y sus Municipios, con base en el principio de la libertad que deben tener éstos en cuanto a su gestión, por ser la célula de poder que tiene un contacto más cercano con la población, en el artículo 115 de la Constitución se han regulado actos de trascendencia referidos a la injerencia de las autoridades estatales en el ámbito municipal, que ejemplificativamente se enumeran a continuación:


"Suspensión y desaparición de Ayuntamientos, o de sus gobiernos, por causas graves establecidas en la ley local, respetando el derecho de defensa de los funcionarios municipales (artículo 115, fracción I, párrafo tercero).


"Designación de los miembros de los Consejos Municipales en el caso de la hipótesis anterior, cuando no puedan entrar en funciones los suplentes (artículo 115, fracción I, párrafo tercero).


"Concurso de los Estados con los Municipios en servicios públicos, con base en lo establecido en la ley local (artículo 115, fracción III).


"Establecimiento de contribuciones municipales sobre ciertos rubros (artículo 115, fracción IV).


"Cumplimiento de convenios en relación con la administración de contribuciones municipales (artículo 115, fracción IV).


"Establecimiento de participaciones federales a los Municipios con base en la ley estatal (artículo 115, fracción IV).


"Concordancia de las leyes de ingresos municipales con los presupuestos de egresos presentados por los Ayuntamientos (artículo 115, fracción IV).


"Administración y planificación de zonas de desarrollo municipal con base en la ley estatal y federal (artículo 115, fracción V).


"Cumplimiento de convenios de regulación de territorios municipales y estatales limítrofes (artículo 115, fracción VI).


"De los ejemplos anteriores se deduce la razón de que la pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta también a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de Gobiernos Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.


"...


"c) Orden jurídico del Distrito Federal. El fundamento de su autonomía estructural y funcional, en relación con los órdenes jurídicos estudiados con antelación, es el artículo 122 constitucional, dispositivo que establece las prevenciones correspondientes a la coexistencia de los órganos de gobierno a quienes se encomienda ejercer el poder político de la entidad, sobre el espacio territorial descrito en el artículo 44 de la Carta Magna. Sus características son diversas a las del orden jurídico estatal, pero ello resulta ajeno a la presente controversia.


"d) Orden jurídico constitucional. Según puede apreciarse de las precisiones relativas a los demás órdenes jurídicos, el constitucional es el que establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal. En lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogmático, el orden jurídico constitucional previene las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los tres órdenes jurídicos anteriores.


"El orden jurídico constitucional tiende, además de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades de los demás órdenes normativos, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.


"Para lograr obtener lo anterior, los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, cuya resolución se ha encomendado a esta Suprema Corte, en su carácter de Tribunal Constitucional, encargado de velar que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en la Carta Magna, encontrando sustento jurídico en el artículo 105, fracción I, antes transcrito.


"La razón de ser de esos medios de control radica en que en el sistema constitucional del Estado Federal, donde coexisten los órdenes jurídicos descritos con antelación, el ordenamiento que debe darles unidad y cohesión es la propia Constitución. De este modo, el orden jurídico constitucional se erige como un orden total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales.


"En consecuencia, es de concluirse que el ejercicio de control de la regularidad constitucional es una actividad jurídica que no puede ser ubicada, estrictamente, como función propia de ninguno de los órdenes parciales, federal o locales, pues si la pretensión del referido control es la salvaguarda del orden primario o total, la función interpretativa y de decisión sobre si un acto de autoridad está o no apegado a la N.F., debe reputarse como una función de carácter constitucional, que no es susceptible de equipararse a ninguno de los órdenes inmediatamente subordinados a la Constitución -el federal propiamente dicho y los órdenes estatales-, en virtud de que las hipótesis de control contempladas en la Carta Magna permiten que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federación como de las entidades que la componen, puedan ser anulados por una determinación de uno de los órganos del Poder Judicial Federal, en este caso la Suprema Corte, en ejercicio, como se dijo, de una función de orden constitucional, superior a los restantes órdenes jurídicos parciales."


Resulta importante hacer notar que, respecto del Municipio, este Alto Tribunal sostuvo en la resolución que se citó anteriormente lo siguiente:


"Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los poderes locales que impide considerarlos como un orden jurídico independiente del local."


Es preciso aclarar que las consideraciones anteriores fueron emitidas por este Alto Tribunal con anterioridad a la reforma constitucional al artículo 115 de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, razón por la cual resulta necesario ponderar el contenido de dicha reforma constitucional y su trascendencia, para efectos de determinar su impacto en el esquema de órdenes jurídicos que existen en nuestro país.


El texto del artículo 115 que derivó de la aludida reforma del año de mil novecientos noventa y nueve señala lo siguiente:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


(Reformado, primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"I Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.


"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.


"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;


"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;


"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y


"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;


(Reformado, primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;


"b) Alumbrado público.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre 1999)

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;


"d) Mercados y centrales de abasto.


"e) P..


"f) Rastro.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y tránsito; e


"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;


(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;


(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:


"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;


"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;


"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;


"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;


"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;


"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;


"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e


"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.


"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;


"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.


(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.


"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;


(Reformada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.


"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.


"IX. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)


"X. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)."


A fin de determinar con precisión cuál es el contenido y alcance que debe atribuirse al precepto transcrito y concluir si a raíz del texto reformado puede considerarse que el Municipio tiene un orden jurídico propio, es necesario acudir al método genético-teleológico, pues sólo así es posible contar con los elementos suficientes para interpretarlo correctamente. Este método de interpretación ha sido explicado por el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis P. XXVIII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, página 117, que a la letra dice:


"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico."


Al respecto, este Alto Tribunal ya ha sostenido en la controversia constitucional 19/2001, promovida por el Municipio de Santa Catarina, Nuevo León, resuelta el dieciocho de marzo de dos mil tres por mayoría de ocho votos, lo siguiente:


"El desarrollo legislativo e histórico que ha tenido el artículo 115 constitucional, dedicado al Municipio Libre, es revelador de que esta figura es, en el Estado mexicano, la piedra angular sobre la cual se construye la sociedad nacional, en tanto es la primera organización estatal en entrar en contacto con el núcleo social. Los diversos documentos que integran los procesos legislativos de las reformas sufridas por ese numeral durante su vigencia así coinciden.


"Empero, ha sido muy largo el camino que el Municipio ha tenido que recorrer para hacer realidad su 'libertad', que fue incluso bandera emblemática de las luchas revolucionarias. No obstante su elevación a rango constitucional en mil novecientos diecisiete, fueron muchas las limitaciones y el cercenamiento que la propia Constitución impuso al Municipio, obligándolo o sometiéndolo a la voluntad del Ejecutivo Estatal o del Legislativo también estatal o, en el mejor de los casos, rodeándole de un contexto jurídico vulnerable.


"En esa evolución se pueden identificar tres momentos determinantes del Municipio Libre, partiendo de la importante consagración constitucional que en mil novecientos diecisiete se dio de esta figura:


"1) La reforma municipal de mil novecientos ochenta y tres, misma que, incluso, fue objeto de interpretación por parte de la anterior integración de esta Suprema Corte; destacando aquella interpretación efectuada con motivo del amparo en revisión 4521/91, fallado por este Tribunal en Pleno el siete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en el que se sostuvo que la intención del legislador fue fortalecer de tal manera al Municipio con esta reforma, que ello permitía colegir que, para efectos de la legitimación activa de las controversias constitucionales, se podía admitir en el Municipio un carácter de Poder de los Estados; legitimación que le estaba, aparentemente, soslayada por el entonces texto del artículo 105 constitucional.


"2) La reforma judicial de mil novecientos noventa y cuatro, ejercicio legislativo que, si bien dedicado a lo judicial federal, llegó a trastocar la vida jurídico-institucional del Municipio, en tanto le reconoció expresamente legitimación activa para acudir en defensa jurisdiccional de sus facultades y ámbito competencial ante esta Suprema Corte en vía de controversia constitucional. De alguna manera parece advertirse que el legislador ponderó la situación de indefensión municipal advertida y superada por el criterio antes referido, pues el Poder Reformador recogió y superó todo aquello puesto en evidencia con aquella interpretación judicial. Esta reforma ha sido de suma importancia para el Municipio, básicamente por los siguientes motivos:


"Primero, el número de juicios de esta naturaleza iniciados por Municipios, en comparación con los iniciados por otros entes políticos, es revelador del enorme impacto que esta reforma constitucional tuvo en la vida municipal y de la eficacia de la norma constitucional reformada; y


"Segundo, porque a partir de los fallos que ha venido emitiendo esta Suprema Corte en dichos juicios fue advirtiéndose que muchas injerencias o interferencias de los Estados, ya sea del Ejecutivo o Legislativo Estatal, en la vida administrativa, política o jurídica de los Municipios se han hecho merced licencia constitucional para ello. Esto es, si los Municipios no podían hacer realidad su autonomía, era porque la propia Constitución General autorizaba una serie de limitaciones a la misma a favor de las autoridades estatales.


"3) La reforma de mil novecientos noventa y nueve, conforme a la cual se avanzó en pro de la consolidación de la autonomía municipal y de su fortalecimiento, particularmente frente a las injerencias de los Gobiernos Estatales, y se superaron algunas de las limitaciones antes referidas."


La reforma constitucional a la que se refiere en último término el texto transcrito se gestó entre los años de mil novecientos noventa y siete y mil novecientos noventa y nueve, tiempo durante el cual fueron presentándose a la Cámara de Diputados nueve iniciativas por parte de distintos grupos parlamentarios que proponían modificaciones al artículo 115.


Cuando finalmente se agendó la reforma municipal, estas nueve propuestas se estudiaron de manera conjunta por la comisión encargada de dictaminarlas y, como resultado de su trabajo, se elaboró un proyecto único de reforma constitucional que fue el que, a la postre, se discutió y aprobó por ambas Cámaras.


Los principales puntos de la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal pueden sintetizarse de la siguiente forma:


a) El reconocimiento expreso del Municipio como ámbito de gobierno que se realizó en la fracción I, al sustituir el término "administrado" por "gobernado";


b) El fortalecimiento de su facultad reglamentaria en los temas referidos en la fracción II, además de la limitación del contenido de las leyes estatales sobre cuestiones municipales;


c) El reconocimiento de competencias exclusivas en materia de servicios y funciones públicas en la fracción III, sustituyéndose el concurso del Estado en dicha competencia por la posibilidad de celebrar convenios para la asunción de una función o servicio público por parte del Estado, siempre y cuando medie solicitud del Ayuntamiento, así como el incremento del catálogo de funciones y servicios, además de la posibilidad de coordinación intermunicipal para estos temas, existiendo, incluso, posibilidad de asociación entre Municipios de diversos Estados;


d) Facultad de iniciativa en lo referente a tributos relacionados con la propiedad inmobiliaria en la fracción IV, limitando los supuestos de exención determinados constitucionalmente respecto de las contribuciones municipales;


e) En lo concerniente al catálogo de facultades que en el sistema constitucional de concurrencia regula la fracción V del artículo 115, además de las facultades con las que ya gozaban en materia de aprobación y administración de los planes de desarrollo urbano, se adicionó la de participar en la formulación de planes de desarrollo regional, así como la obligación de la Federación y del Estado de asegurar la participación de los Municipios en ésta; autorizar el uso del suelo adicionalmente a las facultades de control y vigilancia que ya tenía; participar en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de zonas de reservas ecológicas, además de sus facultades de creación y administración de éstas; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial y celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales; y;


f) La transmisión del mando de la Policía Preventiva Municipal del gobernador al presidente municipal, quien sólo acatará las órdenes del primero en los casos que aquél juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público, así como la habilitación al reglamento municipal en esta materia en la fracción VII.


La relación anterior pone de manifiesto que la reforma aumentó de forma significativa las atribuciones de los Municipios y consolidó su ámbito de gobierno. A continuación se procede al análisis de algunos de los anteriores puntos con más detalle.


Por cuanto atañe al reconocimiento expreso del Municipio como ámbito de gobierno, es de señalarse que en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales se estimó que era necesario reformar la fracción I del artículo 115 constitucional, en su primer párrafo, con la intención de reconocer expresamente el carácter del Municipio como ámbito de gobierno. Para ello se consideró conveniente sustituir en ese párrafo la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la que dice que "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa", para dejar clara la naturaleza del Ayuntamiento como órgano de gobierno del Municipio.


Una de las novedades de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, por tanto, consistió en caracterizar de manera explícita al Municipio como órgano de gobierno, culminando así una evolución que de alguna manera venía experimentando el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro, cuyo contenido y trascendencia ya fue referido en líneas anteriores. A lo largo de esta evolución, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados, o como la de acudir a un medio de control constitucional a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Estas notas son las que permitían concebir al Municipio como un ente cuyo desempeño iba más allá del de un órgano de administración por región.


El carácter de órgano de gobierno del Ayuntamiento ya le había sido reconocido, inclusive, por esta Suprema Corte de Justicia en diversas tesis de jurisprudencia y aisladas, de las que puede inferirse que, desde antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional, el Municipio ya contaba con autonomía funcional y asignaciones competenciales propias.


Las tesis referidas son las siguientes:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 96/99

"Página: 705


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS. Dentro del orden jurídico estatal se consagra la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, también guarda nexos jurídicos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerar a los Municipios como un orden independiente del local, entre los cuales se pueden citar los siguientes: creación, suspensión o desaparición de Municipios y Ayuntamientos, revocación del mandato de alguno de sus miembros por la Legislatura Estatal, sujeción de la normatividad y actuación municipal a las bases legales que establezca el Congreso Local, aprobación del Gobierno Estatal de los ingresos y revisión de los egresos municipales, entre otras. De lo anterior se deduce que la pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de Gobierno Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.


"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: P. LXXIII/98

"Página: 790


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.


"Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. G.H.R. y M.B.F.C. y Diez, en su carácter de Presidente Municipal y Síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos (impedimento legal M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.L.H.."


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, febrero de 1998

"Tesis: 2a. XIII/98

"Página: 337


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL. Acorde con su propia y especial naturaleza, las controversias constitucionales constituyen una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las respectivas facultades de cualquiera de los diferentes niveles de gobierno, o que de alguna manera se traduzcan en una invasión a su ámbito competencial provocada por otro nivel de gobierno; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno corresponde, de tal manera que cada nivel de gobierno esté en aptitud de llevar a cabo y agotar en sus términos, todas aquellas que el propio sistema federal le otorga a través de la Carta Magna. Con este propósito, al resolver el fondo, se tendrán que analizar los principios rectores elevados a rango constitucional, que determinan los respectivos ámbitos de competencia de cada nivel de gobierno y en los que se precisan las facultades y atribuciones de cada uno de éstos, lo cual debe hacerse también considerando la propia motivación y causa generadora que llevó al legislador a la inclusión de dichos principios e instituciones fundamentales como lineamientos de nuestro sistema federal, de tal manera que se aprecie en forma cierta el sentido y teleología de éstos para una correcta interpretación y aplicación de los mismos en beneficio de la sociedad.


"Recurso de reclamación en la controversia constitucional 51/96. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Estado de Puebla. 5 de septiembre de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q.."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, febrero de 2000

"Tesis: P./J. 10/2000

"Página: 509


"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.


"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.."


Derivado de lo anterior, puede sostenerse, a manera de corolario, lo siguiente:


• A partir de la reforma constitucional que se gestó en el año de mil novecientos ochenta y tres, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados.


• Asimismo, como consecuencia de la reforma de mil novecientos noventa y cuatro del artículo 105 de la Constitución Federal, se le otorgó al Municipio la facultad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas.


• Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo, entre otras innovaciones, la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, de la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la que dice "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución que ha venido sufriendo el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro.


Los puntos antes reseñados permiten a este Tribunal Pleno concluir la existencia de un orden jurídico municipal.


En efecto, el carácter de órgano de gobierno del Ayuntamiento está relacionado con la facultad reglamentaria que se le otorgó desde mil novecientos ochenta y tres, la cual es inherente a todo poder de mando, así como con la existencia de un ámbito de atribuciones municipales exclusivas susceptibles de ser salvaguardadas a través de un medio de control constitucional, lo cual, como ha sostenido este Alto Tribunal, es singular y característico de las relaciones entre distintos niveles de gobierno.


La conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva, además, el reconocimiento de una potestad de auto-organización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura. Lo anterior queda confirmado tan pronto se concatena este concepto explícito del Municipio como "órgano de gobierno" con el contenido que la reforma otorgó a la facultad reglamentaria municipal, según se verá a continuación.


En efecto, por cuanto se refiere al fortalecimiento de la facultad reglamentaria del Municipio, es necesario recordar que desde mil novecientos ochenta y tres se le había reconocido constitucionalmente una facultad reglamentaria. Su ejercicio, sin embargo, se supeditaba a ser un mero desarrollo de las bases normativas que establecían las Legislaturas Estatales, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de atender verdaderamente a sus respectivas particularidades, pues actuaban simplemente como reglamentos de detalle de la ley. Lo anterior trajo como consecuencia que, en la práctica, la facultad reglamentaria de los Municipios quedara disminuida, pues las Legislaturas Estatales, a través de las referidas bases normativas, condicionaban totalmente su alcance y eficacia.


A raíz de la situación descrita, el Órgano Reformador de la Constitución, en mil novecientos noventa y nueve, decidió modificar el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, con un doble propósito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias.


Dicha delimitación fue realizada en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, que dispone:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;


"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;


"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y


"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."


El texto reformado del artículo 115 constitucional modificó el término "bases normativas" utilizado en la redacción anterior, por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que obedeció a la necesidad de limitar el margen de actuación de las Legislaturas Estatales respecto de los Municipios, para acotarlo al establecimiento de un catálogo de normas esenciales tendentes a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir a dichas legislaturas intervenir en las cuestiones propias y específicas de cada Municipio.


Para entender en su exacta magnitud esta reforma, es conveniente acudir a su procedimiento de creación y, en específico, al dictamen emitido por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, documento cuyo análisis debe privilegiarse para efectos de la interpretación, en el que se expresó lo siguiente:


"4.2 La intención de esta comisión dictaminadora, consiste en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone tal y como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general.


"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones especificas de cada Municipio.


"En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y demás aspectos que contienen lo siguiente:


"4.2.1 En el inciso a) se establecen los medios de impugnación y los órganos correspondientes, para dirimir controversias entre los particulares y la administración publica municipal, los cuales deberán conducir a la observancia de los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La ley, solo contemplará los principios generales en este rubro.


"4.2.2 En el inciso b), se establece que la ley deberá prever el requisito de mayoría calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectación de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendrá en la toma de la decisión a los Ayuntamientos.


"4.2.3 En el inciso c), se señala que las leyes estatales incluirán normas de aplicación general para la celebración de convenios de asociación entre dos o más Municipios, entre uno o varios Municipios y el Estado, incluyendo la hipótesis a que se refiere la fracción VII del artículo 116 constitucional, para fines de derecho público.


"4.2.4 En el inciso d), se prevé que la ley estatal contemple, con base en el ámbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función a su cargo, en favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate.


"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos.


"Por último, la comisión considera necesario prever en un nuevo párrafo cuarto de la fracción II en análisis, que las Legislaturas Estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los Gobiernos Estatales y los Municipios con motivo de la realización de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fracción segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el órgano competente será la Legislatura Estatal correspondiente. Esta previsión desde luego se entiende sin perjuicio del derecho de los Gobiernos Estatales y de los Municipios de acudir en controversia constitucional en los términos del artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria."


De la lectura del punto 4.2 del dictamen transcrito se pueden inferir los siguientes puntos:


1) La intención de fortalecer el ámbito de competencia municipal y las facultades del Ayuntamiento, delimitando el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales, de ahí que se modifique el concepto de "bases normativas" por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que implica una delimitación de los ámbitos competenciales de las legislaturas y de los Ayuntamientos.


2) Que las leyes estatales en materia municipal están limitadas a los temas que se enuncian en cinco incisos.


3) Que dichas leyes deben orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.


4) Que lo anterior se traduce en que la competencia reglamentaria Municipal implique "de forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo".


5) Que, en consecuencia, queda para el ámbito reglamentario de los Ayuntamientos todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal, así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general.


6) Que las Legislaturas Estatales pueden expedir las normas aplicables en los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes, es decir, las normas que emita el Legislativo podrán suplir la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, sin embargo, serán de aplicación temporal y su eficacia estará sujeta a que los Municipios emitan sus propios reglamentos.


Si, como destacan los puntos referidos, con anterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y nueve los Ayuntamientos no podían hacer una aportación normativa propia que respondiera a sus distintas necesidades y realidad social, a partir de la misma se fortalece y consolida el ámbito municipal, reconociéndose a los Ayuntamientos de manera expresa el carácter de órganos de gobierno, ampliando su esfera de atribuciones y facultándolos para emitir una nueva categoría de reglamentos que les permiten fungir con su nuevo carácter, en la medida en la que ahora les corresponde normar lo relativo a la organización y funcionamiento interno del Municipio, en lo que atañe a las cuestiones específicas que les corresponden, con la condición de que tales reglamentos respeten el contenido de las leyes en materia municipal.


La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve disminuyó, por tanto, la extensión normativa de las leyes en materia municipal, ampliando la de los reglamentos expedidos por los Ayuntamientos con fundamento en la fracción II del artículo 115.


En efecto, en el texto del artículo 115 reformado en mil novecientos ochenta y tres se establecía lo siguiente:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones."


Como se advierte, antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los reglamentos emitidos por los Municipios tenían como único objeto detallar las bases normativas establecidas por las legislaturas, sin que existiera alguna limitación constitucional en cuanto a la extensión y contenido de las mencionadas bases.


A raíz de la multicitada reforma, sin embargo, los órganos legislativos estatales cuentan ahora con límites expresos a su producción normativa, y el Ayuntamiento goza de un ámbito más amplio de reglamentación garantizado constitucionalmente, a través del cual puede decidir las particularidades de su organización, de las materias de su competencia exclusiva, así como de las cuestiones de policía y gobierno, con el propósito de ajustarlas a su propio entorno.


Así, podemos señalar que al establecer el órgano reformador que "los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados" su intención es establecer una delimitación competencial según la cual la ley estatal tiene un contenido especificado en cinco incisos y el Municipio puede dictar "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", en aquello orientado a atender a sus necesidades particulares. El propósito del órgano reformador, en otras palabras, es que el ámbito municipal y el ámbito estatal no se contrapongan, sino que guarden una relación de concordancia y complementariedad, dado que el Municipio forma parte de la entidad federativa. Por ello, conforme al artículo 115, la ley estatal sólo establece bases generales y los Municipios deben atenderlas, pero pueden regular ya en lo particular las demás cuestiones que requieran para su eficaz organización y gobierno.


La nueva categoría de reglamentos a que se ha venido haciendo referencia, son de fuente constitucional y tienen un contenido material propio que no puede contradecir el de las leyes en materia municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, que fija ciertos lineamientos o bases generales, pero sí puede contener disposiciones que permitan a cada Municipio adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida municipal, su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, atendiendo a sus características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera.


El Constituyente Permanente, en consecuencia, trata de establecer un equilibrio competencial en el que no prevalezca la regla de que un nivel de autoridad tiene facultades mayores o de mayor importancia que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las que constitucionalmente le corresponden: al Estado le corresponde sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos los Municipios del Estado y al Municipio le corresponde dictar sus normas específicas, sin contradecir esas bases generales, dentro de su jurisdicción.


Por lo anterior, es posible concluir que la intención fundamental de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, en lo que se refiere a la fracción II del artículo 115 constitucional, es la siguiente: los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II del artículo 115 constitucional.


Ahora, si bien es cierto que el Municipio tiene la posibilidad de crear normas jurídicas en virtud de una asignación competencial propia, también lo es que tiene relación con los otros órdenes jurídicos y que está sujeto al orden jurídico nacional, debiendo respetar, por tanto, el reparto de facultades previsto en la Constitución Federal y, en su caso, en las Estatales; lo cual en nada menoscaba el espacio de actuación que tiene asegurado por la primera, en el que no podrán intervenir directamente los Estados, salvo en el caso previsto por la fracción II, inciso e), es decir, ante la ausencia de normas reglamentarias expedidas por el Ayuntamiento, so pena de inconstitucionalidad por incompetencia del órgano que legisle en tales materias.


Así, la fracción II del artículo 115 constitucional en realidad opera una delimitación competencial consistente en que la ley estatal tiene un contenido acotado y el Municipio puede dictar "reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", es decir, que al haberse delimitado el objeto de las leyes municipales ha aumentado el contenido de la facultad reglamentaria de los Municipios.


En efecto, en la reforma de mil novecientos noventa y nueve el Órgano Reformador de la Constitución tuvo como objetivo esencial proporcionar un criterio de delimitación entre los ordenamientos que competen a los Ayuntamientos y los que corresponden a las leyes que en materia municipal emiten las legislaturas, por el cual se produce una expansión del ámbito de las normas reglamentarias municipales, pues los Ayuntamientos pueden ahora, a través de éstas y de acuerdo con las leyes estatales en materia municipal de contenido constitucionalmente delimitado, emitir disposiciones de policía y gobierno, organizar la administración pública municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y asegurar la participación ciudadana y vecinal, atendiendo a las particularidades que requiera su situación concreta.


La conclusión anterior se confirma con la interpretación del inciso e) de la fracción II del artículo 115 constitucional, el cual señala lo siguiente:


"Artículo 115. ...


"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"...


"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."


Como se destacó en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, el inciso e) de la fracción II es precisamente una de las piedras angulares en la construcción de una competencia material de las normas reglamentarias municipales que se distingue de la estatal. En efecto, este inciso reconoce indirectamente la entidad jurídica de la facultad reglamentaria municipal al prever la existencia de normas que, en su ausencia, eviten la existencia de un vacío jurídico en los Municipios, en el entendido de que tales disposiciones serán de eficacia temporal hasta en tanto cada Municipio dicte sus propias normas.


Al respecto, el dictamen referido, expresamente, señala lo siguiente:


"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos."


El sistema de supletoriedad que prevé el inciso e) confirma que es facultad del Municipio expedir reglamentos con un contenido material propio, de tal suerte que si por alguna razón faltasen los mismos, la aplicación de las normas estatales será temporal, esto es, en tanto el Municipio expida las disposiciones relativas.


Como quedó señalado con anterioridad, hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve las legislaturas tenían una facultad sin límites materiales para regular la vida municipal, por lo cual el marco de actuación del reglamento del Municipio se restringía a desarrollar el contenido de éstas. La reforma referida amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos -lo que implica la posibilidad de emitir su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos- y redujo la extensión normativa que pueden tener las leyes estatales en materia municipal, las cuales deben dejar espacio para el despliegue de la facultad reglamentaria de los reglamentos, o deben especificar que, en todo caso, lo ocupan de forma supletoria.


Ahora bien, como se señaló con anterioridad, este Tribunal Pleno se ha pronunciado en el sentido de que existe un orden jurídico cuando un órgano de gobierno cuenta con asignaciones competenciales propias derivadas de la Constitución Federal que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio.


En esta tesitura, toda vez que el esquema normativo antes desarrollado incluye el ejercicio por parte de los Ayuntamientos de asignaciones competenciales propias, debe concluirse que el Municipio tiene un orden jurídico propio.


Este reconocimiento a un orden jurídico propio del Municipio de ninguna manera soslaya su relación con los otros órdenes jurídicos, lo que significa que el Municipio está sujeto al orden nacional, es decir, debe respetar la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes federales, así como las Constituciones y leyes estatales.


En conclusión, la Constitución considera al Municipio Libre como un ámbito de gobierno y le atribuye facultades normativas con carácter exclusivo en determinados ámbitos, de lo que deriva su reconocimiento como orden jurídico parcial del Estado mexicano. Dicho orden se integra por las normas que a continuación se expresan:


a) Por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;


b) Por los tratados internaciones, las leyes federales y sus reglamentos;


c) Por las Constituciones Locales;


d) Por las leyes locales y sus reglamentos; y,


e) Por los reglamentos municipales.


Lo anterior puede esquematizarse de una manera ilustrativa de la manera siguiente:


Ver esquema

A continuación se procede a desarrollar con detalle el contenido del cuadro sinóptico anterior, a fin de explicar con claridad la relación que existe entre las normas generadas por las entidades federativas y las emitidas por los Municipios.


Para ello, iniciaremos con el análisis del ámbito de las normas estatales (leyes locales y sus reglamentos), sin hacer un desarrollo sobre los siguientes órdenes: 1) Constitución Federal, 2) Tratados internacionales y leyes federales, y 3) Constituciones Locales; respecto de la primera ya se ha hablado, y respecto de los últimos no se considera indispensable abundar para resolver la litis planteada en esta controversia.


Atendiendo a su ámbito de validez, las leyes expedidas por las autoridades estatales pueden clasificarse de la siguiente manera:


a) Normas que derivan del contenido de la Constitución Federal, que son aquellas que, incidiendo en el ámbito del Municipio, son expedidas por la Legislatura Estatal: 1) en acatamiento de una disposición expresa de la Constitución, incluyendo las que derivan del ejercicio de facultades concurrentes y de coordinación con la Federación, 2) en aplicación de un principio constitucional derivado de su interpretación, o bien, 3) que reproducen literal o casi literalmente el Texto Constitucional, esto es, son normas que encuentran la fuente de su ejercicio y sus límites en la propia Constitución Federal.


Al respecto, resulta conveniente abundar sobre la naturaleza jurídica de las facultades coincidentes, las cuales se definen como aquellas que tanto la Federación como las entidades federativas pueden realizar por disposición constitucional, y están establecidas en una forma amplia y en una forma restringida: llamando "amplia" a aquella modalidad en la cual no se faculta a la Federación o a las entidades federativas a expedir las bases o un cierto criterio de división entre ambos órdenes jurídicos, y "restringida", cuando se confiere tanto a la Federación como a las entidades federativas, pero se concede a una de ellas la atribución para fijar bases o un cierto criterio de división de esa facultad.


Vale la pena aclarar que cuando se dice que la Federación o un Estado tienen competencias "coincidentes en un sentido amplio", está diciéndose que ambas partes realizan una porción de una cierta actividad (tratamiento de menores infractores, por ejemplo), lo que en modo alguno significa que realicen la misma facultad. En el caso de la "coincidencia en un sentido restringido", se está ante una situación en la que la competencia para emitir las normas generales iniciales corresponde a la Federación, y es sólo a partir de lo que sus órganos legislativos dispongan que los Estados pueden conocer los alcances de sus competencias. Aquí es importante señalar que éstas no podrán ser sobre la misma materia, pues la misma la diferencia el órgano federal al emitir la ley, ni tampoco sobre la emisión de la ley, pues ello es competencia exclusiva de la Federación.


Por otro lado, las "facultades coexistentes" son definidas como aquellas que una parte de la misma facultad compete a la Federación y la otra a las entidades federativas, sin embargo, hay que tomar en consideración que no es posible hablar de la existencia de una misma facultad, por ejemplo, en materia de vías generales de comunicación, para luego considerar que la parte general de la misma corresponde a la Federación, y la parte no general a los Estados. En este caso, lo que puede ser un tema en el que se den ciertas relaciones materiales no significa que se trate de una misma facultad, sino sencillamente de dos facultades: una de ellas, la federal, otorgada expresamente, y otra de ellas por vía residual.


Finalmente, es necesario proporcionar ejemplos de las normas estatales que derivan del contenido de la Constitución Federal, como lo son aquellas que establecen las causas graves para la desaparición de los Ayuntamientos y la suspensión o revocación de alguno de los integrantes del C. (artículo 115, fracción I, constitucional); las normas de elección de los miembros del Ayuntamiento (artículo 115, fracción I, párrafo segundo y fracción VIII constitucional); las normas relativas a la aprobación de la Ley de Ingresos y a las contribuciones municipales, las normas relativas a la distribución de las participaciones federales, la fiscalización de las cuentas públicas, la coordinación de las comunidades indígenas dentro del ámbito municipal (artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal); el régimen de responsabilidades de los servidores públicos (artículos 109 y 113 constitucionales); la protesta de respeto a la Constitución Federal (artículo 128 constitucional); los derechos y obligaciones de los ciudadanos mexicanos (artículos 34 a 36 constitucionales); las normas de planeación (artículos 26 y 115 constitucionales); las normas que regulan, dentro del marco legal expedido por la Federación, facultades concurrentes como asentamientos humanos, salud, equilibrio ecológico, educación, protección civil, turismo, etcétera (artículos 3o., 4o., 73, fracciones XVI, XXIX-C, XXIX-G XXIX-J y XXIX-K); las normas relativas al sistema nacional de coordinación de seguridad pública (artículos 21 y 115, fracción VIII); la creación de un sistema de profesionalización de los servidores públicos (artículo 115, fracción VIII, en relación con el 123, apartado B y el 116, fracción VII); la creación de organismos de protección de los derechos humanos en nivel estatal (artículo 102, apartado B); la regulación de la deuda pública municipal (artículo 117), etcétera.


b) Normas derivadas del artículo 124 de la Constitución Federal, que son aquellas que emite la Legislatura Estatal en el ámbito de competencia que dicho precepto le reconoce como propio, y en ejercicio del cual los Estados pueden conceder a los Municipios facultades o recursos distintos a los que expresamente les otorga la Constitución Federal, o ampliar el ámbito de los mismos pero sin contradecir el texto de la Constitución Federal.


Verbigracia, cuando las legislaturas facultan a los Municipios para asumir un servicio público no previsto en el artículo 115 constitucional, o bien, cuando les autorizan el ejercicio de la función pública relativa al Registro Civil, o bien, el establecimiento de un sistema estatal de coordinación fiscal y la distribución de participaciones a los Municipios derivadas de los ingresos obtenidos por contribuciones estatales.


c) L. en materia municipal, que son aquellas cuya denominación y fuente proviene específicamente de la fracción II del artículo 115 constitucional, y cuyo objeto, por disposición expresa de este precepto, está limitado a los siguientes puntos:


1. Las bases generales de administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


2. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;


3. Las normas de aplicación general para que el Municipio celebre convenios con otros Municipios o con el Estado sobre la prestación de servicios públicos y administración de contribuciones;


4. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate está imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y,


5. Las normas aplicables a falta de reglamentación municipal.


A continuación, se procederá a la explicación de cada uno de los supuestos que integran el concepto de "leyes en materia municipal".


1. Bases generales de la administración pública municipal.


Como se ha afirmado con anterioridad, la reforma a la fracción II del artículo 115 de la Constitución General, de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de "bases normativas" que utilizaba el texto anterior, por el de "leyes en materia municipal".


Esta modificación de la terminología utilizada en la Constitución atiende al propósito del órgano reformador de ampliar el ámbito competencial del Municipio y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos mediante la limitación de las facultades legislativas en materia municipal de los Congresos Locales.


En esta tesitura, como ya hemos subrayado, el término "bases generales de la administración pública municipal" no puede interpretarse en el sentido de que concede a las Legislaturas de los Estados una libertad ilimitada para legislar en materia municipal.


Sin embargo, tampoco puede interpretarse como una liberalidad total a favor de la facultad reglamentaria municipal, pues los Municipios tendrán que respetar el contenido de estas bases generales de la administración pública municipal, ya que al dictar sus normas reglamentarias no deben contradecir lo establecido en dichas bases, que les resultan plenamente obligatorias por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales.


En efecto, es menester partir de dos premisas esenciales que ya se han dejado sentadas: 1) Que la reforma de mil novecientos noventa y nueve tuvo por objeto ampliar y fortalecer el ámbito de competencia municipal y 2) Que fue objeto de dicha reforma en términos de lo establecido por el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados "delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo".


En ese sentido, en dicho dictamen se dispuso expresamente que:


"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio. ... En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos."


De lo anterior se desprende que:


1) Las bases de la administración pública municipal que dicten las Legislaturas Estatales deben orientarse a regular sólo cuestiones generales del Municipio, tanto sustantivas como adjetivas.


2) El establecimiento de dichas cuestiones generales tendrá por objeto únicamente establecer un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, que debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.


3) La competencia reglamentaria del Municipio implica la facultad exclusiva para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo.


4) No es aceptable que con apoyo en la facultad legislativa con que cuenta el Estado para regular la materia municipal, intervenga en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que esto le está constitucionalmente reservado a éste.


Esto es, las bases generales de la administración pública municipal no pueden tener una extensión temática tal que anule la facultad del Municipio para reglamentar sus cuestiones específicas.


5) En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario, como facultad exclusiva de los Ayuntamientos, lo relativo a policía y gobierno, su organización y funcionamiento interno, lo referente a la administración pública municipal, así como la facultad para emitir normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia exclusiva, a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general, en todo lo que se refiera a las cuestiones específicas de cada Municipio.


En efecto, la administración pública municipal requiere de un marco jurídico adecuado con la realidad, que si bien debe respetar lineamientos, bases generales o normas esenciales, también debe tomar en cuenta la variedad de formas que puede adoptar una organización municipal, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera, de cada Municipio; de ello se sigue que no es posible establecer una organización interna única y definitiva para los diversos Municipios que integren una entidad federativa. En respeto de esa capacidad de organización y gobierno, los Municipios cuentan ahora con un ámbito de competencia propia, referido a la regulación de estas cuestiones particulares.


6) En ese sentido, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal", esencialmente, comprenden aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos incluidos en la reforma, así como la regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.


En atención a todo lo anterior, en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados se dijo expresamente que: "Municipios con mayor libertad y autonomía, serán fuentes de creatividad y de nuevas iniciativas; Municipios con mayores responsabilidades públicas, serán fuentes de mayores gobiernos".


Por tanto, debe considerarse que las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal", esencialmente, comprenden lo referente al establecimiento de una serie de normas esenciales relacionadas con la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, los derechos y obligaciones de sus habitantes, los aspectos esenciales de funcionamiento de la administración pública municipal vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creación normativa del Ayuntamiento, los aspectos que requieren ser uniformes respecto de las funciones y los servicios públicos municipales, etcétera.


En consecuencia, de manera enunciativa mas no limitativa, pueden señalarse como bases generales de administración pública municipal las siguientes:


a) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales establecidos en la Constitución Federal, es decir, del Ayuntamiento, del presidente municipal, de los síndicos y de los regidores, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio. Lo anterior, sin perjuicio de que cada Ayuntamiento pueda, a través de su facultad reglamentaria, establecer nuevas facultades y funciones a estos órganos, que le impriman un carácter individual a cada Municipio.


b) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales cuya existencia es indispensable para el desenvolvimiento regular y transparente de la administración pública municipal, esto es, del secretario del Municipio y del órgano encargado de la Tesorería Municipal.


c) Las normas que regulen la población del Municipio en cuanto a su identidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas (por ejemplo: quiénes tienen la calidad de habitante o residente de un Municipio, cómo se pierde la residencia, qué derechos otorga la vecindad, la clasificación de núcleos de población en ciudades, pueblos, villas, comunidades, rancherías, etcétera).


d) La denominación de las autoridades auxiliares del Ayuntamiento.


e) Las normas relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos.


f) Las normas que establezcan la forma de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad.


g) Las normas que establezcan mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes.


h) Las normas que regulen la obligación de llevar un inventario de los bienes municipales.


i) Las normas que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal, respetando que corresponde al "Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal", según se aclara en el multirreferido dictamen.


j) El periodo de duración del gobierno municipal y su fecha y formalidades de instalación, así como las normas que determinan las formalidades de entrega y recepción de los Ayuntamientos entrante y saliente.


k) El régimen de licencias, permisos e impedimentos de los funcionarios del Ayuntamiento.


l) Las formalidades esenciales de acuerdo con las cuales deben llevarse a cabo las sesiones del C..


m) La rendición de informes periódicos por parte de los munícipes al C..


n) El establecimiento de reglas en materia de formulación del presupuesto de egresos que faciliten la respectiva fiscalización, o los supuestos relativos a la falta de aprobación por el Ayuntamiento de dicho presupuesto en tiempo.


o) Sanciones y medidas de seguridad.


p) Las normas que se refieren al procedimiento administrativo.


q) Las normas relativas a la transparencia y al acceso a la información gubernamental.


r) La regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, etcétera.


2. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.


En el inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional se otorgan facultades a la Legislatura Estatal para determinar los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.


Dicha fracción se refiere, en primer lugar, al establecimiento de una votación calificada de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal. Esta porción normativa debe interpretarse en el sentido de que la legislatura tiene la facultad discrecional para establecer todos aquellos casos relativos al patrimonio inmobiliario municipal, en los que se requiera ese elevado quórum de votación. Esta facultad discrecional deberá ejercitarse tomando como base un criterio de importancia y trascendencia en relación a la afectación que podría sufrir el patrimonio inmobiliario municipal y que, por tanto, justifique la existencia de una votación calificada.


Lo anterior no implica que las Legislaturas Estatales o cualquier otro ente ajeno al Ayuntamiento se conviertan en instancias de decisión directa e inmediata respecto de los bienes inmuebles del Municipio, como lo ha interpretado ya este Alto Tribunal en la tesis P./J. 36/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1251, que a la letra indica:


"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del órgano reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."


En un segundo plano, la fracción en comento se refiere a los casos en los que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.


A su vez, en el inciso d) de la propia fracción II se establece como imperativo esa misma mayoría calificada para que el Ayuntamiento pueda solicitar al Gobierno Estatal que este último asuma una función o servicio municipal. Sobre el contenido y alcances de este inciso se abundará más adelante.


Por último, resulta pertinente señalar que del contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, en el cual se contienen atribuciones expresas de las Legislaturas de los Estados para regir la vida municipal, en relación con el artículo 124 de la Carta Magna, que establece las facultades que de manera residual corresponden a las entidades federativas, se concluye que no existe prohibición alguna para que los Congresos Locales puedan determinar casos distintos a los señalados en la fracción II, incisos b) y d), del artículo 115 que se analiza, en los que se requiera que las decisiones de los Ayuntamientos se adopten por una mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes.


3. Las normas de aplicación general para celebrar convenios sobre la prestación de servicios públicos y la administración de contribuciones.


En el inciso c) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal se le otorgan facultades a las legislaturas para expedir las normas relativas a la celebración de los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la misma N.F.:


"Artículo 115. ...


"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"...


"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución."


Para interpretar el contenido de la fracción en estudio, se debe atender al texto de las porciones normativas a las que este inciso alude:


"Artículo 115. ...


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"...


"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones."


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.


"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:


"...



"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.


"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."


De lo anterior se infiere que en términos del referido inciso c) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, las leyes municipales contendrán las normas de carácter general para celebrar los convenios: 1) De coordinación o asociación entre Municipios para la prestación conjunta de los servicios públicos que les correspondan, destacando que el Texto Constitucional permite la asociación de Municipios de diversos Estados; 2) Entre la entidad federativa y sus Municipios, para que aquélla se haga cargo de alguna de las funciones realizadas con la administración de las contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria, y 3) Entre la entidad federativa y sus Municipios, a efecto de que la primera asuma la prestación de los servicios, o bien, alguna de las funciones, ejecución y prestación de obras cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario.


En atención a que la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve eliminó la concurrencia de la prestación de servicios públicos entre el Estado y sus Municipios para sustituirla por una fórmula de exclusividad de competencia en favor del Municipio consagrada en la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal y, del mismo modo, fortaleció el ámbito hacendario del Municipio al darle mayores atribuciones respecto de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria, el nuevo texto constitucional prevé la posibilidad de la celebración de convenios entre dichos entes, dejando a la legislatura la regulación de las bases sobre las cuales se celebrarán tales convenios.


4. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando no exista convenio.


El inciso d) de la fracción II del artículo 115 del Texto Constitucional dispone lo siguiente:


"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"...


"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes."


Para llegar a la correcta interpretación del precepto transcrito, es menester acudir, de nueva cuenta, al dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en específico, en lo referente a la reforma de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal:


"4.3 Una de las reformas más importantes que se introducen en el presente decreto es, sin duda, la referente a la fracción III que contiene un catálogo de competencias exclusivas.


"Este aspecto, está planteado en las iniciativas en estudio, por lo cual, la comisión que suscribe estima procedente eliminar el concurso de los Estados en las funciones y servicios establecidos en la nueva fracción III, para que queden con dicho doble carácter (función y servicio público), las materias descritas en los incisos correspondientes en calidad de competencias municipales exclusivas, sin perjuicio del mecanismo de transferencia previsto en los incisos c) y d) de la ya explicada nueva fracción II.


"...


"De todo lo anterior, se debe concluir que se trata de funciones y servicios del ámbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusivamente por su órgano de gobierno: el Ayuntamiento y la administración pública municipal que le deriva."


Asimismo, por cuanto se refiere al contenido de la fracción II, inciso d), del artículo 115, objeto de la interpretación, se señaló:


"4.2.4 En el inciso d), se prevé que la ley estatal contemple, con base en el ámbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función a su cargo, en favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate."


De la lectura de los antecedentes legislativos transcritos deriva que para salvaguardar el ámbito competencial del Municipio y hacer posible la transferencia al Estado de la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función pública municipal, es indispensable que exista una solicitud previa del Ayuntamiento involucrado, aprobada por lo menos por la mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros.


En esta tesitura, el precepto en estudio debe interpretarse en el sentido de que cuando no exista convenio entre un Estado y sus Municipios, en relación a la prestación de funciones o servicios públicos, el Ayuntamiento, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá solicitar a la legislatura que el Gobierno Estatal asuma la función o servicio público de que se trate, quedando para la legislatura la emisión de normas que regulen los términos de la asunción de éstos por parte del Gobierno del Estado, así como el dictamen correspondiente que califique la imposibilidad del ejercicio de la función o de la prestación del servicio por el Ayuntamiento, sin que haya lugar a interpretar que la legislatura puede determinar oficiosamente tal circunstancia de manera unilateral, pues la solicitud respectiva es un derecho exclusivo del Ayuntamiento.


5. Las normas aplicables a falta de reglamentación municipal.


Por último, el inciso e) de la fracción II del artículo 115 del Texto Constitucional establece lo siguiente:


"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"...


"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."


Como se dijo con anterioridad, el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, expresamente, señala lo siguiente:


"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedirán las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos básicos y esenciales de los Municipios, será de aplicación temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos."


De ello se sigue que, si bien es cierto que en este inciso se otorga a la legislatura una facultad muy amplia para emitir todo tipo de normas relativas al funcionamiento municipal, lo cierto es que la aplicación de estas normas será únicamente supletoria en los Municipios que no cuenten con la reglamentación correspondiente, razón por la cual, como lo expresa el dictamen, su aplicación será temporal, esto es, en tanto el Municipio expida las disposiciones relativas.


En otras palabras, el Municipio puede reivindicar para sí la facultad de regular en aquellas materias en las que ya lo hizo el Estado de manera subsidiaria, y cuando esto acontezca deberá inaplicarse inmediatamente la normativa estatal.


En este sentido, como quedó señalado con antelación, la reforma de mil novecientos noventa y nueve amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, para el efecto de que, en comunión con las bases generales establecidas por el Estado, emitan su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos.


Ante la asimetría de los Ayuntamientos que forman nuestro país, el órgano reformador previó la posibilidad de que algunos de ellos no contaran con la infraestructura suficiente para emitir, de manera inmediata, los reglamentos respectivos, razón por la cual creó esta disposición que establece la posibilidad de que los Ayuntamientos fundamenten su actuación en la legislación estatal hasta en tanto emitan sus normas reglamentarias. De esta forma, se evitan lagunas normativas en el ámbito del Gobierno Municipal, pues la legislación emitida con detalle por las Legislaturas Estatales, en virtud de esta autorización constitucional, impedirá la paralización de funciones de los Ayuntamientos pequeños o insuficientemente regulados, que podría ocurrir ante la ausencia de un marco normativo debido a la exigencia del principio de juridicidad, conforme al cual, los actos de autoridad deben encontrar su fundamento en una norma jurídica.


Ciertamente, el órgano reformador previó que la mera ampliación de atribuciones a nivel constitucional no era suficiente para cambiar la realidad histórica del Ayuntamiento y de su esfera restringida de actuación o para acortar por sí las profundas desigualdades que existen entre los distintos Municipios que integran el país, por lo cual creó la obligación de que las legislaturas emitan este tipo de normas de carácter temporal.


A la luz de la norma en estudio se justifica que las legislaturas expidan disposiciones que rijan detalladamente la vida municipal, siempre y cuando tengan un carácter supletorio y temporal, cuya vigencia estará supeditada a la emisión de las normas reglamentarias que emita el Ayuntamiento.


En este tenor, resulta indispensable señalar que es prácticamente imposible que la Legislatura Estatal pueda emitir normas específicas para cada uno de los Municipios que lo integran, razón por la cual será un marco normativo genérico que regulará tanto a los Municipios con un elevado nivel de desarrollo como a los que no lo tienen.


Lo anterior conllevará que en la norma local se regulen cuestiones que no sean aplicables a todos los Municipios por contar éstos con distintas necesidades y realidades sociales. Así, se regularán órganos cuya existencia se justifique y cuyo funcionamiento se pueda sufragar en un Municipio desarrollado o de alta concentración demográfica, pero que en otro tipo de Municipios sean figuras innecesarias o inviables dadas las limitaciones financieras del Municipio o su realidad social, biogeográfica, demográfica o cultural, o bien, por lo que respecta a la elegibilidad de algunas autoridades, habrá cargos para los que en algunos Municipios la ley contemple requisitos que sean imposibles de cumplir, dado el rezago educacional que ahí se presente, en tanto que en otros Municipios no existirá este problema.


En esta tesitura, y atendiendo al principio de fortalecimiento municipal, esta Suprema Corte considera que este tipo de normas constituye un marco normativo auxiliar del cual podrá ir haciendo uso cada Ayuntamiento en la medida en que sea necesario para cumplir con sus atribuciones constitucionales y carezca del reglamento respectivo, razón por la cual deberá existir una flexibilidad en su aplicación que dependerá de las necesidades de cada Municipio y de las decisiones que, como su órgano de gobierno, tome el Ayuntamiento.


De lo expuesto se puede concluir que este tipo de leyes en materia municipal tiene una vertiente instrumental, cuyo objetivo es evitar un vacío de legalidad ante la ausencia de la norma reglamentaria respectiva, permitiendo que el Ayuntamiento aplique de manera supletoria la legislación local de acuerdo con su propia realidad.


Asimismo, se debe señalar que en la medida en que el Ayuntamiento decida realizar determinados actos o instituir alguna figura jurídica y no cuente con el reglamento correspondiente, o bien, su regulación sea deficiente, podrá acudir a la legislación estatal respectiva, pues el objetivo de ésta es que el Ayuntamiento pueda cumplir con sus funciones y no quede paralizado.


Por otro lado, también debe quedar sentado que en ejercicio de su libertad de auto-organización, el Ayuntamiento puede decidir que no necesita de una determinada figura jurídica, situación en la cual la legislación supletoria que verse sobre dicha figura no tendrá el carácter de obligatoria para ese Municipio.


Lo anterior de ninguna manera significa que el Municipio pueda dictar actos que no tengan fundamento jurídico, pues todos sus actos deben descansar en una norma jurídica, en atención al principio de legalidad tutelado en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.


Como corolario, es posible sostener que la fracción II del artículo 115 constitucional otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal que conviene resaltar en este apartado: La primera, es que emitan las bases generales sobre el Gobierno Municipal y sus atribuciones, es decir, que las legislaturas emitan la ley marco en materia municipal que establezca los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar la actuación del Municipio. La segunda, consiste en que las legislaturas emitan disposiciones de detalle sobre esas mismas materias municipales, aplicables solamente en aquellos Municipios que no cuenten con la reglamentación correspondiente, con la característica antes precisada de que en el momento en que el Municipio emita sus propios reglamentos quedará desvinculado automáticamente de la ley.


Ahora bien, este Alto Tribunal considera que la localización física de estas últimas normas dentro de los diferentes cuerpos legislativos locales constituye como tal un problema de técnica legislativa que las Legislaturas Estatales podrían resolver de diferentes maneras: Podrían emitir, por ejemplo, una ley marco que contuviera las disposiciones de las cuales no podría apartarse el Municipio, por haberlas emitido el Estado en ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución Federal le confiere en materia municipal y, por separado, una ley complementaria aplicable solamente en aquellos Municipios que carezcan de disposiciones municipales. Esto daría lugar a la existencia de dos cuerpos normativos separados que permitirían ubicar con mayor precisión a los dos tipos de normas a que se ha venido haciendo referencia.


Otra opción sería que el Congreso Estatal emitiera una sola Ley Orgánica Municipal, en la que precisara cuáles son las normas que constituyen la ley marco y cuáles son aplicables supletoriamente por los Municipios que no tengan su reglamentación específica.


Una tercera opción podría ser que el Congreso Estatal emitiera una sola ley marco y, por separado, diversas disposiciones aplicables de manera supletoria a los Municipios, las cuales, a su vez, se encontrarían agrupadas por categorías de Municipios, basándose en el número de habitantes de cada uno de ellos, su crecimiento económico, características territoriales o en cualquier otra circunstancia que la legislatura estimara pertinente.


Lo anterior demuestra la existencia de una variedad de posibilidades para que la legislatura elija libremente la técnica legislativa más adecuada para ejercer sus facultades constitucionales en esta materia. Sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia estima que independientemente de la técnica que adopte la legislatura para regular la vida municipal, lo importante es que el legislador estatal distinga claramente las normas que considera obligatorias para el Municipio, en tanto que con ellas procura homogeneizar a los Municipios del Estado, de aquellas que sólo son aplicables de manera supletoria.


Habiendo quedado expuesto el tema relativo a las leyes locales, corresponde ocuparse ahora de los reglamentos municipales, como parte del orden jurídico municipal esquematizado en el cuadro sinóptico plasmado en este considerando.


Reglamentos municipales.


Históricamente, a los cuerpos normativos que emanaban de los Ayuntamientos, para distinguirlos de las leyes que provenían de las Cortes, se les denominó ordenanzas u ordenanzas municipales. Ante la carencia de órganos informativos regulares, durante mucho tiempo dichos ordenamientos se dieron a conocer a los interesados a grito vivo, dándoles lectura en lugares estratégicos y concurridos de las poblaciones mediante bandos solemnes u ordinarios (del verbo "bandir", que a su vez se origina del vocablo visigodo "bandwjan", que significa pregonar o hacer público algo). Con el transcurso de los años y la repetición de los actos, el nombre del instrumento se utilizó como sinónimo de la materia. Por eso, en la actualidad a esos complejos normativos se les denomina genéricamente bandos.


Ahora bien, el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal no sólo faculta a los Municipios a expedir bandos, sino también reglamentos, circulares y disposiciones de observancia general que tienen las siguientes características:


a) Se trata de verdaderos ordenamientos normativos, esto es, tienen la característica de estar compuestos por normas generales, abstractas e impersonales.


b) Normalmente no se trata de ordenamientos rígidos, toda vez que pueden ser modificados o derogados por el propio Ayuntamiento que los expidió, sin más formalidades que las que se hayan seguido para su emisión.


No obstante lo anterior, los Ayuntamientos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, a saber:


1) Los bandos y reglamentos no pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; y,


2) Deben versar sobre materias, funciones o servicios que le correspondan constitucional o legalmente a los Municipios.


Como ha quedado señalado con anterioridad, es necesario recordar que desde mil novecientos ochenta y tres se había reconocido constitucionalmente al Municipio una facultad reglamentaria; sin embargo, su ejercicio se supeditaba a desarrollar las bases normativas que debían establecer las Legislaturas de los Estados, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de ajustarse a sus respectivas particularidades, pues sólo actuaban como reglamentos para detallar la ley. La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve amplió la esfera de competencia del Municipio en lo referente a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, esto es, "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal".


Bajo este tenor, se advierte que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias:


a) El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal, y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.


Entre estos reglamentos encontraríamos, por ejemplo, aquellos que versando sobre materias distintas a la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal tienen el fundamento de su existencia, bien sea en disposición constitucional o en habilitación realizada por el legislador federal o local en favor del reglamento municipal.


Esto se ve muy claramente en las materias concurrentes. Así, por ejemplo, en la materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico, regulada tanto en la fracción XXIX-G del artículo 73 como en la fracción V del 115 de la Constitución Federal, así como por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que en su artículo 10 dispone:


"Artículo 10. Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta ley. Los Ayuntamientos, por su parte, dictarán los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas que correspondan, para que en sus respectivas circunscripciones, se cumplan las previsiones del presente ordenamiento.


"En el ejercicio de sus atribuciones, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, observarán las disposiciones de esta ley y las que de ella se deriven."


De lo anterior se infiere que en este caso la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco como de las leyes locales.


De manera similar ocurre en la materia de asentamientos humanos regulada tanto en la fracción XXIX-C del artículo 73 como en la fracción V del 115 de la Constitución Federal, así como por la Ley General de Asentamientos Humanos, que en su artículo 8o., fracción I, faculta a las entidades federativas para legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población. Así, el Municipio con fundamento en la ley marco y en la local, emitirá los reglamentos que permitan implementar las medidas tendentes a desarrollar la ley en los aspectos relativos a su jurisdicción, así como las facultades expresamente conferidas en la fracción V del artículo 115 constitucional.


También se puede expedir este tipo de reglamento en las cuestiones relativas al patrimonio, pues el primer párrafo de la fracción II remite a la ley en dicho aspecto, como se ve a continuación:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley."


De lo anterior se infiere que las legislaturas regularán la cuestión patrimonial del Municipio, sin embargo, éste podrá emitir los reglamentos de detalle de dicha ley para el manejo de su patrimonio.


Por último, también podemos mencionar a los reglamentos de las condiciones generales de trabajo que detallan lo relativo a los derechos laborales consignados en el artículo 123 de la Constitución Federal y la respectiva ley burocrática estatal.


b) Los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es, "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", que tienen una mayor extensión normativa y en donde los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.


Es importante destacar, nuevamente, que si bien esta nueva categoría de reglamentos municipales tiene un contenido material propio, el mismo no puede contradecir a la Constitución Federal ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales.


También resulta pertinente recapitular que dentro de las leyes locales que deben ser respetadas se encuentran las leyes en materia municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen por objeto la fijación de ciertos lineamientos o bases generales, que establezcan un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.


A su vez, las normas reglamentarias derivadas de la fracción II, segundo párrafo, del artículo 115 constitucional, tienen la característica de la expansión normativa, es decir, permiten a cada Municipio adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales urbanísticas, etcétera.


Como se dijo con anterioridad, los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la multicitada fracción II del artículo 115.


Por último, resulta importante destacar que el ejercicio de la facultad reglamentaria del Municipio no es obligatoria, mientras que la Constitución Federal, dentro del concepto de leyes en materia municipal, ha contemplado como obligación para las legislaturas la expedición de normas detalladas que actúen de manera supletoria y temporal en aquellos Municipios que no cuenten con estos ordenamientos.


Ejemplificaremos ahora algunos de los tipos de reglamentos que se pueden emitir con fundamento en esta fracción.


El reglamento interior se encarga de la composición y estructura del Ayuntamiento, así como de las atribuciones y deberes de cada uno de sus miembros. Los principales aspectos que puede contemplar en este reglamento son: residencia e instalación del Ayuntamiento, derechos y obligaciones de sus integrantes, sesiones de C., comisiones, votaciones para los acuerdos y para su revocación, funcionarios esenciales de la administración pública municipal, licencias y permisos de los servidores de la administración pública, etcétera.


Para que la administración municipal trabaje de manera adecuada es preciso que se expidan reglamentos que detallen la estructura administrativa, estableciendo sus órganos y dependencias, así como la administración pública centralizada y paramunicipal, las bases para manejar sus recursos y su personal, así como un sistema que controle y evalúe sus actividades. Para estos propósitos pueden expedirse los siguientes ordenamientos: el reglamento interno de la administración, en el cual se detallan los órganos que conforman la administración, sus funciones y responsabilidades, y el reglamento de control de gestión, que permite supervisar, evaluar y controlar las actividades de las dependencias municipales, así como normar la contraloría.


Los reglamentos de servicios públicos, por otro lado, regularán las actividades municipales que constitucionalmente se han declarado como tales, o bien, de los servicios que transfiera al Municipio el legislador local. Entre los reglamentos que normalmente se expiden para los servicios públicos están los de mercados, limpia, alumbrado público, rastros, panteones, parques y jardines, agua potable y alcantarillado. En este tipo de reglamentos se establece también cuál es la forma en que se puede prestar el servicio público correspondiente, sea de manera directa, en colaboración o concesionado a particulares.


Asimismo, también existen los reglamentos relativos a las funciones públicas, como es el de seguridad pública, el cual deberá respetar los lineamientos del sistema de seguridad pública, Policía Preventiva, tránsito y protección civil.


Es importante reiterar que si bien el Estado podrá regular aquellos aspectos que sean esenciales sobre el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios públicos municipales en la medida en que ello requiera de una regulación homogénea, corresponderá sin embargo al Municipio emitir las normas relativas a su ámbito de actuación, como son las relativas a la organización y prestación del servicio. Así lo ha interpretado el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis P./J. 137/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1044, que a la letra indica:


"TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ. Si bien el artículo 115, fracción III, inciso h), constitucional reserva al tránsito como una de las funciones y servicios públicos a cargo de los Municipios, ello no significa que las Legislaturas de los Estados estén impedidas para legislar en esa materia, porque tienen facultades para legislar en materia de vías de comunicación, lo que comprende al tránsito y, conforme al sistema de distribución de competencias establecido en nuestra Constitución Federal, tal servicio debe ser regulado en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. La interpretación congruente y relacionada del artículo 115, fracciones II, segundo párrafo, y III, penúltimo párrafo, que establecen las facultades de los Ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas, los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de sus respectivas jurisdicciones y la sujeción de los Municipios en el desempeño de las funciones y la prestación de los servicios públicos a su cargo conforme a lo dispuesto por las leyes federales y estatales, junto con la voluntad del Órgano Reformador de la Constitución Federal manifestada en los dictámenes de las Cámaras de Origen y Revisora del proyecto de reformas del año de 1999 a dicho dispositivo, permiten concluir que corresponderá a las Legislaturas Estatales emitir las normas que regulen la prestación del servicio de tránsito para darle uniformidad en todo el Estado mediante el establecimiento de un marco normativo homogéneo (lo que implica el registro y control de vehículos, la autorización de su circulación, la emisión de las placas correspondientes, la emisión de las calcomanías y hologramas de identificación vehicular, la expedición de licencias de conducir, así como la normativa general a que deben sujetarse los conductores y peatones, las conductas que constituirán infracciones, las sanciones aplicables, etcétera), y a los Municipios, en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, la emisión de las normas relativas a la administración, organización, planeación y operación del servicio a fin de que éste se preste de manera continua, uniforme, permanente y regular (como lo son las normas relativas al sentido de circulación en las avenidas y calles, a las señales y dispositivos para el control de tránsito, a la seguridad vial, al horario para la prestación de los servicios administrativos y a la distribución de facultades entre las diversas autoridades de tránsito municipales, entre otras). Atento a lo anterior, la Ley de Tránsito del Estado de Chihuahua no quebranta el artículo 115, fracciones II y III, inciso h), de la Constitución Federal, ni invade la esfera competencial del Municipio de J., pues fue expedida por el Congreso del Estado en uso de sus facultades legislativas en la materia y en las disposiciones que comprende no se consignan normas cuya emisión corresponde a los Municipios, sino que claramente se precisa en su artículo 5o. que la prestación del servicio público de tránsito estará a cargo de los Municipios; en su numeral 7o. que la aplicación de la ley corresponderá a las autoridades estatales y municipales en sus respectivas áreas de competencia y en el artículo cuarto transitorio que los Municipios deberán expedir sus respectivos reglamentos en materia de tránsito."


Por último, hay que subrayar que los particulares efectúan muchas actividades que el Municipio no puede ignorar, por lo que, de conformidad con las leyes federales o locales existentes sobre cada materia específica, debe encauzarlas jurídicamente de manera apropiada por ser un órgano de gobierno electo democráticamente, a fin de que exista orden y gobernabilidad en el ámbito del Municipio.


Por ello, será habitual el establecimiento de derechos y obligaciones de los particulares en diferentes reglamentos y bandos de policía y gobierno, en materias como: justicia cívica municipal, diversiones y espectáculos públicos; anuncios y letreros; bebidas alcohólicas, cantinas, bares y depósitos de cerveza; aparatos electromecánicos y sonoros; expendios de carne y aves; premio al mérito civil en el Municipio; establecimiento, operación y funcionamiento de establos; mediación; establecimientos mercantiles, industriales y de servicios; protección de animales; control de la fauna canina y felina; informadores de los servicios de hospedaje; comercio en la vía pública; para la apertura y funcionamiento de molinos de nixtamal y tortillerías; de bomberos; promoción a la cultura; patronato para las ferias municipales; estacionamientos; espectáculos taurinos; vecindades; box y lucha; promoción a la vivienda; participación ciudadana; zonas peatonales; crónica municipal; de espacios recreativos; músicos; jaripeos; juegos de video, futbolitos y similares; otorgamiento de becas económicas; control de la prostitución y actividades de alto riesgo para la propagación de enfermedades de transmisión sexual; funcionamiento de ambulancias; etcétera.


En el texto del precepto constitucional, cuyos rasgos principales hemos venido desarrollando, se hace también alusión a las circulares y disposiciones administrativas de observancia general que pueden expedir los Ayuntamientos.


En las circulares se contienen normalmente instrucciones o reglas dirigidas por los órganos superiores a los inferiores para especificar interpretaciones de normas, decisiones o procedimientos. Las circulares pueden ser internas, si únicamente se refieren a asuntos de la competencia interna de las unidades administrativas, o externas, si van dirigidas a los particulares.


Las circulares y las disposiciones generales a que alude la norma constitucional sirven a los Municipios para llevar en detalle y a la práctica las disposiciones generales de los reglamentos. De este modo pueden señalarse en ellas, por ejemplo, los días del año que tienen el carácter de feriado para el comercio establecido, los horarios en que normalmente funcionarán determinados servicios públicos o los lugares en que éstos se prestarán, las horas límite en que pueden realizar sus actividades ciertos expendios o funcionar determinados negocios, etcétera.


A la luz del marco jurídico descrito con anterioridad, a continuación se procede al análisis de los conceptos de invalidez específicos.


SÉPTIMO. Previamente al examen de constitucionalidad, resulta necesario analizar una de las instituciones procesales del juicio de controversia constitucional, a saber, la suplencia de la deficiencia de la demanda, prevista en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.


Lo anterior es así, porque en el asunto a estudio el Municipio actor señaló como acto impugnado la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., según se advierte de la transcripción de la demanda que obra a foja dos de esta ejecutoria, sin embargo, sólo formuló conceptos de invalidez en relación a preceptos muy específicos de la misma ley.


En efecto, aun cuando es cierto que el Municipio actor en la presente controversia constitucional señaló en el capítulo de actos impugnados de su demanda a la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., también lo es que en el capítulo de conceptos de invalidez sólo enderezó argumentos jurídicos tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de los artículos 1o., 27, 30, fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII; 31, 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 71, 80, 81, 82, 100, 101, 111, 112, fracciones V y VI, 150, 152, 159, 178, párrafo segundo, segundo y cuarto transitorios de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., por lo que sólo esos preceptos se tendrán como actos impugnados de manera destacada.


De ahí que la primera interrogante por resolver consiste en determinar si en una controversia constitucional, en la que se señala como acto reclamado todo un cuerpo normativo y, posteriormente, en los conceptos de invalidez, sólo se combaten expresamente algunos de sus preceptos, la institución de la suplencia en la deficiencia de la queja obliga a este Alto Tribunal a estudiar todos los preceptos de la ley controvertida, o bien, si debe circunscribirse el estudio a aquellos en relación a los cuales existe una causa de pedir, aunque ésta sea mínima.


Para resolver esta cuestión, conviene precisar, en primer lugar, que en la controversia constitucional a la parte actora le corresponde el inicio del proceso, en términos del artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y a la parte demandada formular su réplica o contestación.


El referido artículo 10, fracción I, establece lo siguiente:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


Conviene mencionar cuáles son los requisitos que deben contener tanto la demanda como la contestación de la demanda en la controversia constitucional, según lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la ley de la materia, por resultar ampliamente ilustrativos para efecto del presente estudio:


"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:


"I. La entidad, poder u órgano actor, su domicilio y el nombre y cargo del funcionario que los represente;


"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio;


"III. Las entidades, poderes u órganos terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios;


"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado;


"V. Los preceptos constitucionales que, en su caso, se estimen violados;


"VI. La manifestación de los hechos o abstenciones que le consten al actor y que constituyan los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demande, y


"VII. Los conceptos de invalidez."


"Artículo 23. El escrito de contestación de demanda deberá contener, cuando menos:


"I. La relación precisa de cada uno de los hechos narrados por la parte actora, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, y


"II. Las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostener la validez de la norma general o acto de que se trate."


De la transcripción anterior se desprende que el legislador previó, en su carácter de carga procesal, que el actor iniciara la controversia constitucional y que en su escrito inicial señalara cuáles son los conceptos de invalidez, esto es, los razonamientos jurídicos que estimara pertinentes para sostener la inconstitucionalidad de la norma general o acto impugnado.


Este es un deber del cual no se le puede relevar al actor, por disposición expresa de la ley, lo que permite considerar a la controversia constitucional como un procedimiento dispositivo y no inquisitivo, toda vez que el órgano de control constitucional no puede iniciar de oficio el proceso.


En tal virtud, el órgano de control constitucional debe valorar si los citados conceptos de invalidez, como tales, son o no fundados. Sin embargo, el análisis de tales conceptos no puede realizarse a la luz de un rígido principio de estricto derecho, pues el artículo 40 de la propia ley reglamentaria de la materia establece la figura jurídica de la suplencia de la queja deficiente.


El referido precepto legal dispone lo siguiente:


"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."


Para abordar los alcances de la figura en análisis, conviene remitirse al dictamen de la Cámara de Diputados, emitido con motivo de la iniciativa presidencial de la ley reglamentaria que nos ocupa:


"En atención al alto interés que se ventila en las controversias constitucionales, que no sólo atañen a los órganos del poder público actuantes, sino que involucran el equilibrio jurídico-político del Estado de derecho, se estima conveniente que en la parte relativa a las sentencias, se obligue a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a corregir errores en la cita de los preceptos que se invoquen y a suplir las deficiencias de la demanda, contestación, alegatos y agravios, dado que no se trata de resolver sobre la mayor o menor capacidad y conocimientos de las partes, sino salvaguardar el Texto Constitucional y los valores que del mismo se desprenden."


Del texto anterior se desprende que es obligación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación suplir la deficiencia de la demanda, pues el propósito que se persigue es el de salvaguardar el texto de la Constitución y los valores que de ella se desprenden.


Sin embargo, no debe perderse de vista que la suplencia de la queja deficiente en controversia constitucional es una institución procesal que si bien fue establecida con la finalidad de hacer prevalecer la Constitución como Ley Suprema, tampoco puede ignorar las normas y cargas procesales que permean al litigio constitucional y que se encuentran previstas en el mismo sistema legal, por tanto, tal suplencia se encuentra sujeta a ciertos parámetros mínimos que permiten su funcionalidad.


En primer lugar, es necesario puntualizar que la suplencia de la deficiencia de la demanda se entiende referida, básicamente, a los conceptos de invalidez, es decir, a la materia misma del juicio de controversia constitucional, pues tal suplencia se debe traducir, en última instancia, en la salvaguarda del Texto Constitucional y los valores que de él emanan.


Ahora bien, debido a que el control jurisdiccional se presenta en un juicio en el que el juzgador debe resolver la contienda existente entre las partes, conforme a la litis que se conformó al presentar la demanda y la contestación, el tribunal constitucional debe limitar su estudio a los puntos planteados por las partes, sin poder invocar otros, respecto de los cuales la actora no hubiere señalado, en el contexto del proceso, que le asiste algún interés legítimo ni hubiera denunciado su posible transgresión a la Carta Magna.


Esta afirmación armoniza con el texto del artículo 40 de la ley reglamentaria, cuando dispone que debe suplirse la deficiencia de la demanda, mas no suplir la ausencia de queja, de tal modo que no sería papel de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación procurar en la sentencia razonamientos jurídicos ante la completa ausencia de conceptos de invalidez. De no entenderlo así, se estaría transformando el proceso dispositivo de la controversia constitucional en un proceso inquisitivo, en el que la Suprema Corte, como poseedora del control constitucional, no tendría límites en la resolución de los juicios de esta naturaleza, de tal suerte que podría resolver sobre cuestiones no planteadas, escudándose bajo el argumento de la regularidad constitucional, lo cual rompería con la naturaleza procesal de este medio de control, pues en ese orden de ideas, de nada serviría emplazar a la autoridad para que contestara la demanda y ofreciera pruebas, ya que con independencia de lo que manifestara y probara, el órgano de control adoptaría la resolución que estimara conveniente.


De ahí entonces que todo análisis constitucional que emprenda este tribunal exige un planteamiento jurídico formulado por la parte actora, introducido por ella como materia de la litis, y con respecto al cual se hubiere formulado algún concepto de invalidez, en términos del artículo 22, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.


No hay que perder de vista que los conceptos de invalidez formulados por el actor deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, aunque este Alto Tribunal bien pueda admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, contenga la expresión clara de la causa de pedir, a través de la cual la parte actora busque acreditar la existencia del interés legítimo que le asiste para interponer el juicio de controversia constitucional, así como para demostrar la inconstitucionalidad de la norma o actos impugnados.


Por tanto, en el concepto de invalidez se deberá expresar, cuando menos, cuál es la lesión o agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, pues será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir.


Finalmente, es preciso aludir al contenido del artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, el cual dispone:


"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:


"...


"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."


De la interpretación sistemática del citado precepto con los restantes del mismo ordenamiento legal bien puede concluirse lo siguiente: Cuando un precepto legal que no fue expresamente impugnado en una controversia constitucional pero guarda una relación de interdependencia evidente respecto de otro que sí fue impugnado y respecto del cual ya existe una determinación de inconstitucionalidad por parte de este Alto Tribunal, entonces tal inconstitucionalidad, por congruencia, deberá extenderse al primero.


Tal declaratoria de inconstitucionalidad, admisible en vía de consecuencia lógica, no rompe de modo alguno con las limitaciones de la suplencia de la deficiencia de la demanda antes apuntadas pues, como se ha mencionado, exige como condición suficiente y necesaria que exista un planteamiento de inconstitucionalidad o concepto de invalidez previo con respecto a una norma específica, y que existan otros preceptos que, aunque no específicamente impugnados, contienen normas que resultan una simple especificación, desarrollo de la primera, o respecto de las cuales la primera represente una premisa lógicamente inseparable.


Por tal motivo, la presente controversia constitucional se ocupará única y exclusivamente del análisis de los preceptos de la Ley Orgánica Municipal en cita que fueron expresamente impugnados en el capítulo de conceptos de invalidez de la demanda, y con respecto a los cuales se formularon argumentos jurídicos tendentes a demostrar su inconstitucionalidad; en la inteligencia de que si la invalidez de alguno de ellos afecta a algún otro precepto del mismo sistema jurídico estatal, pero que no fue impugnado expresamente por el actor, este Alto Tribunal estará en condiciones de declarar, en vía de consecuencia, su respectiva inconstitucionalidad.


OCTAVO. Como quedó precisado en el considerando sexto de esta ejecutoria, la fracción II del artículo 115 constitucional otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal: una, la de emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al Gobierno Municipal, que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar en el ejercicio de sus competencias constitucionales y, otra, la de emitir disposiciones de detalle sobre esa misma materia municipal, aplicables solamente en los Municipios que no cuenten con la reglamentación correspondiente, con la característica antes precisada de que en el momento en que el Municipio emita sus propios reglamentos dichas disposiciones resultarán automáticamente inaplicables.


Pues bien, de la revisión y análisis exhaustivos de la norma impugnada se aprecia que el legislador estatal emitió una Ley Orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales de administración tendentes a establecer un marco normativo homogéneo a los Municipios del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, inciso a), y cuáles son las normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), lo que genera graves inconvenientes a los Municipios, toda vez que no se encuentran en posibilidad de determinar cuál es el ámbito en el que sus facultades para regular en materia municipal fueron respetadas y en el que pueden emitir reglamentos, bandos, circulares y normas administrativas de carácter municipal. En tal situación, la autonomía jurídica del Municipio actor queda afectada, puesto que no le es posible distinguir cuáles normas le son imperativas, por constituir bases generales cuya reglamentación es competencia del Estado, y cuáles otras resultan de aplicación únicamente supletoria, en ausencia de sus propios reglamentos.


Ahora bien, como ha quedado asentado en líneas anteriores, es facultad exclusiva de las Legislaturas Estatales hacer la distinción entre las normas que son bases generales de administración y normas aplicables por ausencia de reglamentos. En ese orden de ideas, no es atribución de este Alto Tribunal sustituirse en el papel de la Legislatura Estatal y clasificar en primera instancia cada una de las normas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, máxime que con ello se corre el riesgo de darles una categoría que no necesariamente coincidiría con la que la legislatura le hubiera querido imprimir, lo que daría lugar a que esta Suprema Corte de Justicia se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, son propias y exclusivas de la Legislatura Estatal.


Por ello, tomando en cuenta que con el contenido de esta ejecutoria, específicamente con lo señalado en el considerando sexto, en el que se determinó el alcance del artículo 115, fracción II, de la Carta Magna, es factible que a través de un nuevo acto legislativo el Congreso Estatal lleve a cabo esa decantación o clasificación de normas y desempeñe su función legislativa a cabalidad, pues precisamente en respeto al régimen federalista que rige al Estado mexicano el Constituyente Permanente estableció que fueran las Legislaturas de los Estados las que establecieran las reglas a que se refiere el precepto constitucional mencionado, para lo cual deberán tomar como lineamientos los derivados de la interpretación realizada por este Alto Tribunal al respecto.


En esa tesitura, toda vez que en términos del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, corresponde a las Legislaturas Estatales establecer las bases generales de administración pública municipal, así como las normas que sean supletorias ante la ausencia del reglamento correspondiente que deberá emitir el Municipio, se debe declarar la invalidez relativa de los artículos 27, 30, fracciones IV y V, 31, fracciones I, III, IV, V, VI, VIII, IX, X, XI, XIII, XV, XVII, XIX, XX, XXI y XXII, 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, primer párrafo, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 71, 80, 101, 111, 150, 152, 159 y 178 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. reclamados por el Municipio actor, sólo para el efecto de que se considere que no le son imperativos y que por ello puede dictar sus propios reglamentos, aun en contra de lo que los preceptos reclamados antes reseñados establezcan, pues ante la falta de precisión de la naturaleza de las normas impugnadas referidas debe declararse que el Municipio actor se encuentra en plena libertad de decidir aplicarlas de forma supletoria, o bien, de emitir sus propias normas para regir su desarrollo municipal, sin que con lo anterior se prejuzgue sobre la constitucionalidad del reglamento que pudiera emitir el Municipio, pues en todo caso ello sería objeto de un diverso análisis, a través de una controversia constitucional, o bien, del juicio de amparo.


Por último, cabe reiterar que lo anterior no afecta en modo alguno la facultad de la Legislatura Estatal para que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto por el cual se reformó el artículo 115 de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, emita una nueva ley en la que distinga la calidad de las normas a que se refiere, precisamente, el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal.


El citado artículo transitorio dispone:


"Artículo segundo. Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001.


"En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes."


En conclusión, las normas precisadas en este considerando se declaran inconstitucionales, en virtud de que con su contenido se viola lo dispuesto expresamente por el artículo 115, fracción II, incisos a y e), de la Constitución Federal, de tal modo que no serán obligatorias para el Municipio actor.


NOVENO. A continuación, se procede al estudio de los preceptos impugnados expresamente por el Municipio actor, los cuales, contrariamente a lo señalado en los conceptos de invalidez, se estima que no son violatorios de la Constitución Federal, como a continuación se pasa a demostrar.


La parte actora señala que el artículo 1o. de la ley impugnada, al prever que su objeto es establecer las bases generales para la organización y funcionamiento de los Municipios, violenta la autonomía municipal para auto-organizarse, pues regula prácticamente toda la vida municipal desde sus dependencias, participación ciudadana, procedimientos particulares, generando un organigrama que limita al Ayuntamiento y contraviene el contenido del artículo 115 constitucional, que señala que el objeto de la ley será el establecer las bases generales de la administración pública y de procedimiento administrativo, dejando como materia de la facultad reglamentaria municipal lo relativo a la organización y funcionamiento interno de los Ayuntamientos.


El artículo impugnado se encuentra dentro del capítulo I, denominado "De los Municipios", y dispone:


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases generales para la organización del ámbito municipal del gobierno conforme a lo señalado tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en la propia del Estado Libre y Soberano de Q.A.."


De acuerdo con lo expuesto en el marco jurídico municipal, se debe concluir que la circunstancia de que el artículo 1o. de la ley impugnada señale como objetivo el establecimiento de las bases generales para la organización del ámbito municipal del Gobierno de los Municipios, no puede considerarse violatorio del artículo 115 constitucional, fracción I, toda vez que, como ha quedado expuesto, la legislatura tiene múltiples facultades en relación con el Municipio que la propia Norma Constitucional prevé en diversos artículos, no sólo en el 115, ni tampoco únicamente en su fracción II; facultades que constituyen normas derivadas de la Constitución, cuya regulación, por derivar de ésta, no puede considerarse inconstitucional.


Además, para verificar si la ley se apega o no a lo dispuesto en la Constitución Federal, es menester analizar individualmente cada uno de los artículos que la integran, puesto que el contenido de los preceptos en estudio es una declaración genérica que enuncia el objeto de la ley, el cual depende del contenido de la norma en su integridad, razón por la cual el concepto de invalidez debe declararse infundado.


Señala la parte actora que el artículo 30, relativo a las facultades de los Ayuntamientos, en sus fracciones XII, XXIII y XXXII, atenta contra lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque invade la esfera de competencias que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios.


El referido artículo 30, en las fracciones impugnadas antes precisadas, expresa lo siguiente:


"Artículo 30. Los Ayuntamientos son competentes para:


"...


"XII. Administrar el patrimonio del Municipio conforme a la ley y vigilar, a través del presidente municipal y de los órganos de control que se establezcan del propio Ayuntamiento, la correcta aplicación del presupuesto de egresos;


"...


"XXIII. Aprobar la adquisición de bienes y valores que incrementen el patrimonio del Municipio mediante cualquiera de las formas previstas por la ley, de conformidad con el reglamento respectivo;


"...


"XXXII. Nombrar y remover a los titulares de las dependencias administrativas previstas en el artículo 44 de la presente."


A continuación se procederá al análisis de cada una de las fracciones impugnadas, con objeto de determinar su naturaleza y su apego o desapego al Texto Constitucional.


Por lo que hace a la fracción XII del artículo 30 que prevé la facultad del Ayuntamiento de administrar su patrimonio con apego a las leyes y al presupuesto de egresos correspondiente, ésta igualmente debe considerarse como una norma derivada de los artículos 115, fracción II, primer párrafo y 113, ambos de la Constitución Federal, en cuanto tienden a preservar los principios constitucionales de honradez, eficiencia y legalidad, sin los cuales no se puede garantizar el debido ejercicio de las facultades que tiene a su cargo cada presidente municipal, por lo que al derivar directamente del Texto Constitucional, no puede considerarse que invaden la esfera de competencia del Municipio.


En cuanto a la fracción XXIII del artículo 30 que autoriza al Ayuntamiento la adquisición de bienes y valores que incrementen el patrimonio de los Municipios, igualmente debe decirse que se trata de una norma que deriva del contenido del artículo 115, fracción II, primer párrafo, así como del 27, fracción VI, primer párrafo, de la Constitución Federal, en virtud de que el Municipio es reconocido como un nivel de gobierno que cuenta con personalidad jurídica y, por ende, con un patrimonio propio, susceptible de incrementarse a través de los modos de adquisición de la propiedad a que se refiere la ley.


Consecuentemente, toda vez que la facultad de adquisición de bienes y de incremento del patrimonio de los Municipios que prevé la fracción impugnada a favor del Ayuntamiento deriva de la propia Carta Magna, y no se trata de una potestad que otorga la Legislatura Estatal, sino que ésta simplemente está reiterando el contenido de la Constitución, es claro que no es contraria a ésta.


Por último, en cuanto a la facultad contenida en la fracción XXXII del artículo 30, relativa al nombramiento y remoción de los titulares de las dependencias administrativas, debe decirse que ésta tampoco se considera inconstitucional, toda vez que es una norma derivada del segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de que corresponde a los Ayuntamientos organizar su administración pública municipal, lo que implica la posibilidad de nombrar y remover a los titulares de las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento. Lo anterior, en virtud de que conforme al propio artículo 115 constitucional el Municipio constituye un nivel de gobierno autónomo.


En esta tesitura, al tratarse de una facultad que implica la facultad de autogobierno del Municipio, tampoco debe ser considerada inconstitucional.


A continuación, se procede al análisis del artículo 31, fracciones II, VII, XII, XIV, XVI y XVIII impugnadas, por estimar que son contrarias a los principios previstos en el artículo 115 constitucional.


El precepto mencionado dispone:


"Artículo 31. Los presidentes municipales, como ejecutores de las determinaciones de los Ayuntamientos, tienen las facultades y obligaciones siguientes:


"...


"II. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones contenidas en las leyes, reglamentos y decretos federales, estatales y municipales, y aplicar, en su caso, las sanciones correspondientes;


"...


"VII. Enviar a la Contaduría Mayor de Hacienda, dentro de los primeros quince días naturales de cada mes, el informe que contenga los estados financieros relacionados al ejercicio presupuestal del mes inmediato anterior. Asimismo realizar un informe por trimestre de la cuenta pública municipal, el cual deberá presentarse en los mismos términos;


"...


"XII. Tener bajo su mando los cuerpos de seguridad pública y tránsito municipal en los términos que establezcan las leyes y dictar las medidas administrativas tendientes para mejorar su organización y funcionamiento, en los términos del reglamento correspondiente;


"...


"XIV. Rendir la protesta de ley y tomar la protesta a los integrantes del Ayuntamiento que preside;


"...


"XVI. Disponer de la fuerza pública municipal para preservar, mantener y restablecer la tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas;


"...


"XVIII. Ejercer el control y vigilancia sobre los servidores públicos de su administración, denunciando aquellas conductas que pudieren constituir un delito o desprender otras responsabilidades, así como aplicar o en su caso ejecutar las sanciones que deriven de ellas."


Para analizar la constitucionalidad de un precepto tan amplio, por referirse a las facultades y obligaciones de los presidentes municipales, a continuación se procede a agrupar aquellas fracciones que guardan una naturaleza jurídica similar entre sí.


Conviene ahora referirse a la naturaleza jurídica de las fracciones II, VII, IX, XII, XIV, XVI y XVIII del artículo 31 impugnado, pues todas ellas, como se pasará a demostrar a continuación, constituyen normas derivadas de diversos preceptos de la Constitución Federal y que, por ende, no la contrarían.


La fracción II que establece la facultad y obligación del presidente municipal de cumplir y hacer cumplir las normas federales, estatales y municipales, y la fracción XIV que establece la obligación de rendir la protesta de ley y tomar protesta a los integrantes del Ayuntamiento, encuentra apoyo directo en el artículo 128 constitucional, el cual dispone lo siguiente:


"Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen."


Por tanto, los referidos preceptos constituyen normas derivadas de la Constitución Federal y en nada invaden la autonomía municipal.


Por su parte, la fracción VII que dispone la obligación del presidente municipal de enviar a la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado el informe sobre los estados financieros de cada mes, así como el informe por trimestre de la cuenta pública municipal, encuentra su apoyo en la fracción IV, inciso c), cuarto párrafo, del artículo 115 constitucional, que establece:


"Artículo 115. ...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"...


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las L. de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."


Como se desprende de la porción del artículo 115 constitucional antes transcrita, las Legislaturas Estatales se encuentran facultadas constitucionalmente para fiscalizar la cuenta pública de los Municipios, para lo cual pueden establecer el sistema y la calendarización que estimen conveniente que les permita verificar el estado de las finanzas municipales, a fin de salvaguardar el principio de transparencia.


Por cuanto hace a las fracciones IX y XVIII del artículo 31, que prevén las facultades de vigilar el funcionamiento de las dependencias municipales y de los servidores públicos, debe decirse que se trata de normas cuyo contenido se haya inscrito en el marco de los artículos 109, primer párrafo y fracción III, y 113 constitucionales, mismos que disponen en sus términos lo siguiente:


"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las L. de Responsabilidades de los Servidores Públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:


"...


"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones."


"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."


Es decir, a través de las fracciones impugnadas la Legislatura Local está legislando en materia de responsabilidades de los servidores públicos y, en uso de esa misma facultad, otorga al presidente municipal la potestad de sancionar administrativamente tanto a los funcionarios como a los empleados municipales.


Bajo ese esquema, puede concluirse que las fracciones IX y XVIII del artículo 31 impugnado son preceptos que encuentran apoyo directo en los artículos 109 y 113 constitucionales, razón por la cual no invaden la esfera de competencia del Municipio.


Por su parte, la fracción XII, que se refiere a la facultad para tener bajo su mando los cuerpos de seguridad; y la fracción XVI, que autoriza a dicho funcionario para llevar a cabo medidas tendientes a conservar el orden público, debe decirse que se trata de la aplicación directa del artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal, el cual dispone lo siguiente:


"Artículo 115. ...


"VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.


"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente."


Como deriva de lo anterior, las fracciones referidas no son más que la aplicación de la facultad constitucional que tienen los presidentes municipales de tener a su cargo la Policía Preventiva y, por tanto, asumir la función de preservar el orden público y proveer sobre la seguridad de la población municipal, de ahí que igualmente deban considerarse acordes con el Texto Constitucional.


Los Municipios actores reclaman que con el contenido del artículo 45, segundo párrafo, de la ley impugnada, la Legislatura Estatal invade su esfera de competencia al establecer la organización de los Municipios, lo cual le corresponde en exclusiva, de conformidad con el artículo 115 constitucional.


El precepto reclamado señala:


"Artículo 45. ...


"El titular de la dependencia encargada de la seguridad pública, Policía Preventiva y el tránsito municipal, será nombrado y removido libremente por el presidente municipal."


El segundo párrafo del artículo 45, que se refiere a la facultad del presidente municipal de nombrar y remover libremente al titular de la dependencia encargada de la seguridad pública y el tránsito municipales, debe ser considerada como una norma derivada de la fracción VII del artículo 115 de la Carta Magna, toda vez que el presidente municipal, al estar al mando de tales funciones públicas, puede ejercitarlas a través de los servidores públicos que estime pertinentes.


Los Municipios actores también reclaman que los artículos 64, 65, 66 y 67 de la ley que se analiza, igualmente, invaden su esfera de competencias al reglamentar todo lo relativo al servicio civil de carrera.


Los preceptos impugnados establecen:


"Artículo 64. Los Ayuntamientos institucionalizarán el servicio civil de carrera, por medio del reglamento correspondiente, el cual tendrá los siguientes propósitos:


"I.G. la estabilidad y seguridad en el empleo;


"II. Fomentar la vocación de servicio, mediante una motivación adecuada;


"III. Promover la capacitación permanente del personal;


"IV. Procurar la lealtad a las instituciones del Municipio;


"V. Promover la eficiencia y eficacia de los servidores públicos municipales;


"VI. Mejorar las condiciones laborales de los servidores públicos municipales;


"VII.G. promociones justas y otras formas de progreso laboral, con base en sus méritos;


"VIII.G. a los servidores públicos municipales, el ejercicio de los derechos que les reconocen las leyes y otros ordenamientos jurídicos; y


"IX. Contribuir al bienestar de los servidores públicos municipales y sus familias, mediante el desarrollo de actividades educativas, de asistencia, culturales, deportivas, recreativas y sociales."


"Artículo 65. Para la institucionalización del servicio civil de carrera, los Ayuntamientos establecerán:


"I. Las normas, políticas y procedimientos administrativos, que definirán qué servidores públicos municipales participarán en el servicio civil de carrera;


"II. Un estatuto del personal;


"III. Un sistema de mérito para la selección, promoción, ascenso y estabilidad del personal;


"IV. Un sistema de clasificación de puestos;


"V. Un sistema de plan de salarios y tabulador de puestos; y


"VI. Un sistema de capacitación, actualización y desarrollo de personal."


"Artículo 66. La institucionalización del servicio civil de carrera será responsabilidad de la dependencia encargada de la administración de servicios, recursos humanos, materiales y técnicos del Municipio, a la cual estará adscrita una comisión integrada por quien el Ayuntamiento designe conforme al artículo 68 de esta ley."


"Artículo 67. La Comisión del Servicio Civil de Carrera tendrá las siguientes funciones:


"I. Promover ante las dependencias y entidades de la administración pública municipal, la realización de los programas específicos del servicio civil de carrera;


"II. Promover mecanismos de coordinación entre las dependencias y entidades de la administración pública municipal, para uniformar y sistematizar los métodos de administración y desarrollo del personal, encaminados a instrumentar el servicio civil de carrera;


"III. Determinar y proponer los elementos que permitan la adecuación e integración del marco jurídico y administrativo que requiera la instauración del servicio civil de carrera;


"IV. Promover mecanismos de participación permanente, para integrar y unificar los planteamientos de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, así como los correspondientes a las representaciones sindicales, en la instrumentación del servicio civil de carrera;


"V. Estudiar y emitir las recomendaciones necesarias para asegurar la congruencia de normas, sistemas y procedimientos del servicio civil de carrera, con los instrumentos del plan de desarrollo municipal;


"VI. Evaluar periódicamente los resultados de las acciones orientadas a la instrumentación del servicio civil de carrera; y


"VII. Las demás que señale el Ayuntamiento, que le sean necesarias para el cumplimiento de su objeto."


Los preceptos antes transcritos disponen que los Ayuntamientos institucionalizarán el servicio civil de carrera mediante el reglamento correspondiente, los propósitos de ésta y los medios a través de los cuales se implementará; que dicha institucionalización será responsabilidad de la dependencia encargada de la administración de servicios, a la cual estará adscrita una comisión integrada por quien el Ayuntamiento designe, así como las funciones de la citada comisión.


Por su parte, el artículo 115, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."


A su vez, el artículo 123, apartado B, fracciones VII y VIII, de la Constitución General de la República dispone:


"Artículo 123. ...


"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:


"...


"VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas de administración pública;


"VIII. Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad. En igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien represente la única fuente de ingreso en su familia."


De la lectura conjunta de los preceptos antes transcritos, se desprende que los artículos 64 a 67 impugnados, son normas derivadas de la fracción VIII, segundo párrafo, del artículo 115 constitucional y del apartado B, fracciones VII y VIII, del artículo 123 de la Carta Magna, toda vez que contienen disposiciones tendientes a cumplir con lo previsto en el propio artículo 123 constitucional, pues lo que se pretende es institucionalizar el servicio civil de carrera, en pro de los trabajadores que laboren en el Gobierno Municipal, a fin de proporcionar mejores condiciones de trabajo y mayores oportunidades de capacitación y desarrollo.


En este orden de ideas, resulta claro que el concepto de invalidez hecho valer por los Municipios actores debe considerarse infundado, toda vez que, contrariamente a lo que se señala en la demanda de controversia, los preceptos referidos lejos de vulnerar el contenido de la Constitución Federal, en realidad están implementando un mecanismo que permite cumplir con el contenido de la misma.


Sostiene la parte actora en sus conceptos de invalidez que el numeral 81 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. invade su ámbito autónomo de administración y manejo patrimonial, al dejar la posibilidad de que las legislaturas intervengan en el tipo de decisiones a que éstos se refieren, aun cuando el artículo 115 constitucional prevé la no intervención de las legislaturas en tales casos, sin perjuicio de su facultad fiscalizadora.


Este Alto Tribunal estima que dicho precepto no viola la esfera de competencias consignada constitucionalmente al establecer que la enajenación de los bienes muebles e inmuebles de la propiedad de los Municipios se efectúe siempre en subasta pública, con apego a la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q..


En efecto, el precepto referido señala:


"Artículo 81. La enajenación de bienes muebles e inmuebles propiedad de los Municipios siempre se efectuará en subasta pública, siguiendo el procedimiento de la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q. y, en su caso, respetando el derecho del tanto."


Como se logra desprender de la lectura del precepto transcrito, el mismo establece que la enajenación de bienes muebles e inmuebles deberá realizarse siempre mediante subasta pública con apego a la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q., respetando en su caso el derecho del tanto.


El supuesto jurídico anterior no resulta invasor de la esfera de competencia del Municipio, porque si bien es cierto que existe un principio de libre administración hacendaria, también lo es que el artículo 115, fracción II, dispone lo siguiente:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley."


De lo anterior tenemos que el artículo 115, fracción II, ordena que el patrimonio de los Municipios se maneje conforme a la ley que expida la legislatura.


Por otra parte, pudiera surgir la duda relativa a si la obligación de que a la enajenación de todo tipo de bienes se sujete siempre a subasta pública pudiera ser inconstitucional. Sin embargo, el argumento anterior no es correcto, porque el artículo 81 en estudio debe interpretarse a la luz de la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q., a la que el propio precepto remite.


En efecto, la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q., en el régimen relativo a la enajenación de bienes, regula la excepción a este principio en su artículo 59, que dispone lo siguiente:


"Artículo 59. En los casos que de acuerdo al dictamen respectivo, no sea recomendable la rehabilitación de un bien mueble y sea más costeable su enajenación en el estado en que se encuentra, se determinará como destino su venta a través de licitación pública, la cual se llevará a cabo conforme al procedimiento que al efecto establecen los artículos 25 y 26 de esta ley, a excepción de los siguientes supuestos:


"I. Cuando el valor del avalúo o el previsto en el Diario Oficial de la Federación, en la lista de precios mínimos de avalúo para venta de bienes muebles que generen los poderes, Ayuntamientos y entidades públicas, no exceda el monto de trescientos salarios mínimos mensuales vigente en el Estado, los comités autorizarán la venta directa, observándose estrictamente lo mencionado en el último párrafo de este artículo;


"II. Cuando se rescinda el contrato, el comité, conforme al criterio de adjudicación, celebrará un nuevo contrato con el concursante que en orden consecutivo hubiere cumplido con todos los requisitos; y


"III. Cuando los bienes muebles propiedad de los Poderes del Estado, Ayuntamientos y entidades públicas sean donados, previa justificación y autorización de los comités correspondientes, y solamente cuando se destinen a instituciones de beneficencia pública.


"En el proceso de enajenación directa deberá estar presente un representante del órgano de control interno del poder o Ayuntamiento o entidad pública de que se trate, con el objeto de vigilar que el evento se haga apegado a la ley."


De lo anterior tenemos que, por regla general, las enajenaciones deberán realizarse en subasta pública con las excepciones a que se refiere este artículo, razón por la cual la norma en estudio no puede ser considerada inconstitucional.


Por último, la parte actora aduce que el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., da viabilidad integral para que los artículos impugnados de inconstitucionales tengan vida jurídica.


Dicho precepto señala:


"Artículo cuarto. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a la presente ley."


El hecho de que en el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. se señalen las consecuencias de su vigencia, como son la abrogación o derogación de las disposiciones legales correspondientes, constituyen cuestiones relativas al régimen de transición de la norma que por sí solas no resultan inconstitucionales, pues esto dependerá del análisis de los preceptos respectivos de la propia norma; por tanto, los artículos transitorios impugnados en comento no son violatorios de los principios que se desprenden de la fracción II del artículo 115 constitucional.


DÉCIMO. A continuación, se procede al análisis de los preceptos impugnados expresamente por los Ayuntamientos actores y que no han sido materia de pronunciamiento, porque los actores los consideran directamente violatorios de algún precepto de la Constitución Federal distinto al artículo 115, incisos a) y e), de la misma Carta Magna.


En sus conceptos de invalidez, la parte actora reclama de inconstitucionales los artículos 82 y 100 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., pues aduce que con su contenido se invade su ámbito autónomo patrimonial.


Por cuestión de método, conviene referirse; en primer lugar, al artículo 100 reclamado, el cual establece:


"Artículo 100. No podrán enajenarse los bienes del dominio público de los Municipios sino mediante decreto previo de desincorporación emitido por la legislatura."


La Constitución Federal contempla un principio de libre administración hacendaria, sin embargo, por cuanto atañe a la materia patrimonial, el artículo 115, fracción II, dispone lo siguiente:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley."


De lo anterior tenemos que el artículo 115, fracción II, ordena que el patrimonio de los Municipios se maneje conforme a la ley.


La norma anterior no significa que el legislador goce de discrecionalidad total para la regulación del manejo del patrimonio de los Municipios, puesto que la propia fracción II del artículo 115 en su inciso b), configura una clara limitación a la intervención de la legislatura, en donde se le reduce a señalar los casos para los cuales en materia de administración patrimonial inmobiliaria se requiera votación calificada para su afectación.


Asimismo, el mandato constitucional de libertad de administración hacendaria implica que debe ser exclusivamente el Ayuntamiento quien decida la administración y destino de sus bienes muebles e inmuebles, dentro del marco y conforme a los procedimientos que marque la ley local. También implica que cualquier intervención ajena al Ayuntamiento que supedite este tipo de decisiones a otro órgano es inconstitucional.


En esta tesitura, el precepto antes transcrito resulta inconstitucional, porque afecta el principio de libre disposición inmobiliaria, al subordinar la enajenación de los bienes de dominio público a un decreto de desincorporación de la legislatura.


Al respecto, señala G.G.S. en su artículo: "Avances importantes para el fortalecimiento municipal" contenido en el libro "Derecho Municipal: Una Visión al Artículo 115 Constitucional"; LVI Legislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Instituto de Estudios Parlamentarios "E.N.":


"Y es que al parecer -desgraciadamente- siempre ha existido la desconfianza acerca de si los Gobiernos Municipales son o no capaces de tomar decisiones por sí mismos. Se les trata como menores de edad o inmaduros, justo ahora que las autoridades municipales merecen la confianza plena de los otros órdenes de gobierno y de su comunidad, porque pueden gobernar realmente su Ayuntamiento. A los Municipios se les reconoce personalidad jurídica, pero actualmente los gobiernos y las Legislaturas Estatales afectan y trastocan el ámbito municipal tomando decisiones en su nombre, dejando a su conveniencia si descentralizan o desconcentran o no, funciones a los Municipios. ... Es tan grave el asunto que existen Ayuntamientos que no tienen facultades reglamentarias plenas. Para que entre en vigor el reglamento correspondiente se requiere de la aprobación de la Legislatura Estatal. Hay Ayuntamientos que no tienen siquiera la posibilidad de presentar una propuesta de ingresos a las Legislaturas Estatales, cuando es la instancia municipal quien aprueba el presupuesto de ingresos, quien conoce de sus necesidades, de sus realidades y, por lo tanto, con mayor visión y conocimiento sabe cuáles son los rubros que puede modificar a efecto de obtener mayores ingresos sin que se afecte drásticamente al ciudadano. Qué necesidad hay de que una legislatura apruebe una desincorporación del dominio público al privado, cuando es tan legítimo que lo realice un C.; qué necesidad hay de que una legislatura establezca en leyes secundarias la estructura a la que debe apegarse un Ayuntamiento y la forma de elegir a algunos funcionarios regulando los más mínimos detalles, cuando es más conveniente que las legislaturas sólo sienten bases con disposiciones generales y que, en todo caso, cada Ayuntamiento entre al detalle reglamentando de acuerdo con las condiciones funcionales de su Municipio."


Así lo ha establecido también este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 36/2003 del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1251, que a la letra indica:


"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del órgano reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."


Asimismo, y en vía de consecuencia, debe declararse inconstitucional el artículo 82 reclamado, que dispone:


"Artículo 82. En las solicitudes para cambio de destino o desafectación de bienes de uso común o de servicio público, se expresarán los motivos que para ello tenga el Municipio solicitante, agregando el dictamen técnico correspondiente."


Lo anterior, con apoyo en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual establece lo siguiente:


"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:


"...


"IV. ... Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."


Por su parte, el artículo 101 dispone:


"Artículo 101. Los bienes inmuebles del dominio privado del Municipio son imprescriptibles y podrán ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento siempre que su transmisión implique la construcción de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal."


La exigencia de que los bienes inmuebles de dominio privado sólo puedan ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento es constitucional, pues se trata de una ley en materia municipal de las contempladas en el artículo 115, fracción II, inciso b), que sujeta la afectación del patrimonio inmobiliario del Municipio a una votación calificada.


Por otro lado, la exigencia de que la transmisión de los bienes implique la construcción de obras de beneficio colectivo o el incremento del patrimonio municipal también es inconstitucional, por que va más allá del primer párrafo de la fracción II del artículo 115 mencionado, pues establece una limitación al principio de libre disposición inmobiliaria del Municipio al condicionar el destino de tales bienes, requisito que la Constitución no prevé y que, por tanto, no corresponde a la ley reclamada hacerlo.


En esa tesitura, es claro que el artículo analizado excede el contenido del artículo 115, fracción II, primer párrafo, de la Constitución Federal, por lo que procede declarar la invalidez de la porción normativa que establece "siempre que su transmisión implique la construcción de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal", razón por la cual para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que atañe a su aplicación futura para los Municipios actores, deberá leerse de la siguiente manera:


"Artículo 101. Los bienes inmuebles del dominio privado del Municipio son imprescriptibles y podrán ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento. ..."


A continuación, se procede a analizar el contenido del artículo 112, fracciones V y VI, de la ley impugnada, respecto del cual los actores adujeron que es violatorio del ámbito autónomo patrimonial y de su libertad hacendaria.


El precepto reclamado dispone:


"Artículo 112. En la formulación del presupuesto de egresos podrá observarse, en lo aplicable, las normas relativas de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de Estado o los lineamientos siguientes:


"...


"V. Preferentemente que el total de sueldos, salarios y prestaciones al personal, no exceda del 33% del total del presupuesto;


"VI. Preferente que la inversión en obra pública sea de por lo menos el equivalente al 30% del ingreso total."


Este Alto Tribunal estima que dichas fracciones deben considerarse inconstitucionales, toda vez que al establecer que la partida relativa a los sueldos, salarios y prestaciones, "preferentemente" no exceda del 33% (fracción V) y que la inversión en obra pública sea de por lo menos al equivalente del 30% (fracción VI) del total del presupuesto de egresos, se violenta la fracción IV del artículo 115 constitucional, que prevé:


"Artículo 115. ...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las L. de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


Como se logra desprender de la fracción IV del artículo 115 constitucional, antes transcrita, los Ayuntamientos gozan de libertad para administrar su hacienda y corresponde a éstos aprobar su presupuesto de egresos.


Ahora bien, la libre administración de la hacienda municipal corresponde al régimen que estableció el Poder Revisor de la Constitución con el propósito expreso de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, de tal manera que estas entidades políticas tengan libertad en la aplicación de los recursos que les son propios, para la satisfacción de sus necesidades.


Este criterio ha sido sostenido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia número 5/2000, que aparece publicada en la página 515 del Tomo XI, febrero de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:


"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."


Igualmente, en la exposición de motivos de la reforma constitucional efectuada al artículo 115, el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se asentó:


"Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política ...


"Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo."


Por otro lado, el concepto de hacienda, en un sentido amplio, puede entenderse como el conjunto de bienes organizados para el ejercicio de la actividad económica de un ente, que bien puede ser de naturaleza privada o, como en el caso, pública. Lo que permite calificar a un conjunto de bienes como hacienda es, justamente, el destino o fin al que se encuentran afectos, es el elemento que le da cohesión y permite identificarla como una unidad económica.


Algunos autores distinguen entre el patrimonio y la hacienda municipal. Esto es, el patrimonio de un Municipio se refiere a todos los bienes, materiales e inmateriales, muebles e inmuebles, etcétera, que le pertenecen y sobre los cuales ejerce dominio. Bajo esta noción, el patrimonio municipal es más amplio que su hacienda.


La hacienda municipal se conforma con los recursos económicos con los que cuenta el Municipio para cumplir con sus funciones y proporcionar los servicios públicos que tiene a su cargo.


En este contexto, la libre administración de la hacienda municipal debe entenderse exclusivamente como la facultad de organizar, esto es, ordenar económicamente los recursos del Municipio disponibles y utilizarlos para proveer a la satisfacción de los intereses y necesidades sociales, así como a prestar los servicios públicos que tenga a su cargo, siempre que se apliquen al gasto público.


Así las cosas, la regulación de un destino para los ingresos públicos, preconfigurado por la ley, constituye una limitación a la libre administración hacendaria que violenta la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. En este tenor, los supuestos jurídicos previstos en las fracciones V y VI del artículo 112 de la ley impugnada, que dispone la obligación de que el Ayuntamiento, del total de su presupuesto de egresos, destine, preferentemente, no más del 33% a sueldos, salarios y prestaciones, y no menos del 30% a inversión en obra pública, resulta inconstitucional, toda vez que atenta contra el régimen de libre administración hacendaria, razón por la cual debe declararse su invalidez.


Sirve de apoyo a lo antes expuesto, la jurisprudencia P./J. 53/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2003, página 1393, que a la letra indica:


"HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ‘LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002’ DEL ESTADO DE SONORA). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencionada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por lo tanto, si en la Ley de Ingresos Estatal se establece que el Gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del 'impuesto predial ejidal', ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los Municipios el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público.


"Controversia constitucional 25/2002. Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora. 5 de diciembre de 2002. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.C. y C.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M.."


Consecuentemente, resulta fundado el concepto de invalidez hecho valer por la parte actora, por lo que las fracciones V y VI del artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., para efectos de la presente controversia constitucional y, en lo que atañe a su aplicación futura a los Municipios actores, deberán ser excluidas del texto del precepto referido.


DÉCIMO PRIMERO. Por último, conviene ahora precisar los efectos de la declaratoria de invalidez de los preceptos declarados inconstitucionales por este Alto Tribunal, que son los artículos 82, 100, 101, en la porción normativa que establece "siempre que su transmisión implique la construcción de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal" y 112, fracciones V y VI, todos ellos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., por las razones expuestas en el considerando que antecede.


Lo anterior, en atención a lo dispuesto en la fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:


"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:


"...


"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."


A este respecto, el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 42 de su ley reglamentaria, prevén:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"...


"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.


"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


"Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I, del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por los menos ocho votos.


"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.


"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


De acuerdo con los preceptos reproducidos, la declaratoria de invalidez decretada en esta ejecutoria tiene únicamente efectos entre las partes, toda vez que en el presente caso fueron tres Municipios los que demandaron a la Legislatura del Estado de Q. la invalidez de la Ley Orgánica Municipal de la misma entidad federativa, por lo que se coloca dentro de los supuestos previstos en el último párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional, así como el último párrafo del artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia.


Por último, la declaratoria de invalidez surtirá efectos a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, por lo que las disposiciones generales declaradas inválidas ya no podrán aplicarse a partir de entonces a los Municipios actores, en la inteligencia de que si dichas normas generales ya produjeron efectos no operará la invalidez decretada respecto de éstos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45, párrafo segundo, de la citada ley reglamentaria, que dispone que la declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal.


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Municipios de Q., Corregidora y El Marqués, todos del Estado de Q..


SEGUNDO. Se sobresee en esta controversia constitucional respecto del artículo segundo transitorio de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q..


TERCERO. Se reconoce la validez de los artículos 1o., 30, fracciones XII, XXIII y XXXII, 31, fracciones II, VII, IX, XII, XIV, XVI y XVIII, 45, segundo párrafo, 64, 65, 66, 67, 81 y cuarto transitorio, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q..


CUARTO. Se declara la invalidez relativa de los artículos 27, 30, fracciones IV y V, 31, fracciones I, III, IV, V, VI, VIII, X, XI, XIII, XV, XVII, XIX, XX, XXI y XXII; 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, primer párrafo, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 71, 80, 111, 150, 152, 159 y 178 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., en términos del considerando octavo de esta ejecutoria.


QUINTO. Se declara la invalidez de los artículos 82, 100, 101, en la porción normativa que establece "siempre que su transmisión implique la construcción de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal" y 112, fracciones V y VI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., en términos del considerando décimo de esta ejecutoria.


SEXTO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q.A. y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; el proyecto modificado se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G., excepto por lo que se refiere al resolutivo cuarto, el cual se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., D.R., O.M., V.H., S.C. y presidente A.G.; los señores M.G.P. y S.M. votaron en contra.


El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial "La Sombra de A." del Gobierno del Estado de Q. y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


Por estar disfrutando de vacaciones, no asistió el señor M.J. de J.G.P..



VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR