Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 26823546

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Noviembre de 2005
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/2001. AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DE QUERÉTARO, CORREGIDORA Y EL MARQUÉS, TODOS DEL ESTADO DE QUERÉTARO.BIENES MUEBLES E INMUEBLES DEL MUNICIPIO. EL ARTÍCULO 81 DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, AL PREVER QUE LA ENAJENACIÓN DE AQUÉLLOS SE REALIZARÁ EN SUBASTA PÚBLICA, NO INVADE LA ESFERA DE COMPETENCIA MUNICIPAL.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCES DE LA SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA DEMANDA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI LA DETERMINACIÓN DE INVALIDEZ DE UN PRECEPTO LEGAL AFECTA A OTRO DEL MISMO SISTEMA JURÍDICO ESTATAL, PERO QUE NO FUE IMPUGNADO EXPRESAMENTE POR EL ACTOR, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDE DECLARAR, EN VÍA DE CONSECUENCIA, SU RESPECTIVA INCONSTITUCIONALIDAD.LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. EL ARTÍCULO 100 DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, AL DISPONER QUE LA ENAJENACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO DE LOS MUNICIPIOS SE REALIZARÁ PREVIA DESINCORPORACIÓN EMITIDA POR LA LEGISLATURA, VIOLA ESE RÉGIMEN.LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. EL ARTÍCULO 112, FRACCIONES V Y VI, DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, AL DISPONER QUE EL AYUNTAMIENTO, DEL TOTAL DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS, DESTINE PREFERENTEMENTE NO MÁS DEL 33% A SUELDOS, SALARIOS Y PRESTACIONES, Y NO MENOS DEL 30% A LA INVERSIÓN EN LA OBRA PÚBLICA, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 45, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, QUE FACULTA AL PRESIDENTE MUNICIPAL PARA NOMBRAR Y REMOVER LIBREMENTE AL TITULAR DE LA DEPENDENCIA ENCARGADA DE AQUÉLLOS, ES ACORDE CON EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.SERVICIO CIVIL DE CARRERA. LOS ARTÍCULOS 64 A 67 DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, AL DISPONER QUE LOS AYUNTAMIENTOS INSTITUCIONALIZARÁN DICHO SERVICIO EN PRO DE LOS TRABAJADORES DEL GOBIERNO MUNICIPAL, MEDIANTE EL REGLAMENTO CORRESPONDIENTE, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 115 Y 123, APARTADO B, FRACCIONES VII Y VIII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/2001. AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DE QUER�TARO, CORREGIDORA Y EL MARQU�S, TODOS DEL ESTADO DE QUER�TARO.
MINISTRO PONENTE: JOS� RAM�N COSS�O D�AZ.
SECRETARIAS: M.M.G. Y CARMINA CORT�S RODR�GUEZ.
M�xico, Distrito F.. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, correspondiente al d�a siete de julio de dos mil cinco.
VISTOS; y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificaci�n Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, el seis de julio de dos mil uno, J.�n G.G.�lez de Le�n, R.E.A. y R.J.R., quienes se ostentaron como s�ndicos de los Ayuntamientos de los Municipios de Q.�taro, Corregidora y El Marqu�s, todos del Estado de Q.�taro, promovieron controversia constitucional, demandando de las autoridades mencionadas en el p�rrafo siguiente la invalidez de la norma que a continuaci�n se se�ala:
"1. La LIII Legislatura del Estado de Q.�taro, ... 2. El Gobernador C.onal del Estado Libre y Soberano de Q.�taro A., ... 3. El secretario de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q.�taro, ... 4. El director del P.�dico Oficial del Gobierno La Sombra de A. del Estado Libre y Soberano de Q.�taro, ... Normas de observancia general cuya invalidez se demanda: La aprobaci�n, sanci�n, promulgaci�n, expedici�n, publicaci�n y vigencia del decreto de la LIII Legislatura del Estado de Q.�taro A., que contiene la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, publicada en el P.�dico Oficial del Estado de Q.�taro, La Sombra de A., en fecha 25 de mayo de 2001 y en lo particular los art�culos se�alados en el concepto de invalidez y que continuaci�n (sic) se indican: 1o., 27, 30 fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII, 31, 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 71, 80, 81, 82, 100, 101, 111, 112 fracciones V y VI, 150, 152, 159, 178, p�rrafo segundo; y art�culos segundo y cuarto transitorios ..."
SEGUNDO. La parte actora indica que la norma cuya invalidez demanda es violatoria del art�culo 115 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. En la demanda se se�alan como antecedentes los siguientes:
"El d�a 24 de abril de 2001, se aprob� por la LIII Legislatura del Estado de Q.�taro, el decreto que contiene la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, envi�ndose al Ejecutivo para su sanci�n, promulgaci�n y publicaci�n, hecho del cual tuvimos conocimiento hasta la publicaci�n de la misma en el P.�dico Oficial del Estado de Q.�taro en los t�rminos y fechas que se se�alan en el punto siguiente. 2. En fecha 25 de mayo de 2001, se public� en el P.�dico Oficial del Gobierno del Estado de Q.�taro La Sombra de A., el decreto de la LIII Legislatura del Estado de Q.�taro, que contiene la L.O.�nica M. de Q.�taro, sancionada, expedida, promulgada y publicada por el gobernador y secretario de Gobierno de esta entidad federativa. 3. Es el caso que los art�culos impugnados de dicha ley violan en su esp�ritu y contenido al art�culo 115 vigente, (sic) violando la autonom�a municipal de nuestras representadas ..."
CUARTO. Los Municipios actores expresaron como concepto de invalidez el siguiente:
"�nico. El decreto de la LIII Legislatura del Estado de Q.�taro, que contiene la L.O.�nica M. de Q.�taro y particularmente los art�culos que adelante se se�alan, violan en su conjunto, el art�culo 115 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos vigente, con �nfasis en la reforma del citado dispositivo constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el 23 de diciembre de 1999, por las siguientes razones. La reforma constitucional al art�culo 115 de 1999, cre� la figura de ?leyes estatales en materia municipal?, con el prop�sito de delimitar el alcance y contenido de las mismas para precisamente ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios. Por tanto, no se trata de una facultad legislativa enunciativa como se encontraba dicho dispositivo constitucional antes de 1999, sino que fue intenci�n del Constituyente Permanente acotar los contenidos de la ley municipal expedida por los Congresos Locales para favorecer la vida reglamentaria municipal y, con ello, su autonom�a. Dicha ley estatal en materia municipal, como es conocido, se encuentra prevista y delimitada en la propia C.�n en el nuevo art�culo 115 constitucional, cuya fracci�n II dice lo siguiente: ?Art�culo 115. ... I. ... II. ... Los Ayuntamientos tendr�n facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deber�n expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de polic�a y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administraci�n p�blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia y aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el p�rrafo anterior ser� establecer: a) Las bases generales de la administraci�n p�blica municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnaci�n y los �rganos para dirimir las controversias entre dicha administraci�n y los particulares, con sujeci�n a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicaci�n general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este art�culo, como el segundo p�rrafo de la fracci�n VII del art�culo 116 de esta C.�n; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una funci�n o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate est� imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser� necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las Legislaturas Estatales emitir�n las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolver�n los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aqu�llos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.? (�nfasis agregado). De la disposici�n descrita en relaci�n con el tema que nos ocupa, podemos deducir que se generan los siguientes principios del art�culo 115 constitucional: 1. La ley estatal en materia municipal que prev� la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, se trata de una ley de objeto limitado, es decir, su contenido no debe rebasar los incisos a) al e), establecidos en dicha fracci�n, para as� propiciar el robustecimiento de la actividad reglamentaria municipal. 2. El exceso del legislador local, en relaci�n con el principio anterior, genera su inconstitucionalidad, particularmente si invade materias de reglamentaci�n municipal conforme al decreto del nuevo segundo p�rrafo de la fracci�n II del 115 y el esp�ritu del mismo, ya transcrito en p�rrafos anteriores. 3. Por tanto, es competencia municipal expedir reglamentos: Que organicen la administraci�n p�blica municipal. Que regulen el funcionamiento interno del Ayuntamiento (C.). Que regulen las materias (fracci�n III del 115 C.), procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia. Aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal. En esta inteligencia, es inconstitucional la ley que invade tales materias, en perjuicio de la autonom�a del Ayuntamiento para autoregularlas. 4. La ley debe prever las bases de la administraci�n p�blica y del procedimiento administrativo, no as� la organizaci�n espec�fica de los Ayuntamientos. 5. Qued� reservado por el �mbito reglamentario todo lo relativo a la organizaci�n y funcionamiento del Ayuntamiento, as� como la participaci�n ciudadana, etc�tera. 6. En materia de mayor�a calificada del Ayuntamiento, �sta s�lo es posible de establecerse en la ley, trat�ndose de disposici�n de bienes inmuebles, o actos jur�dicos que obliguen al Ayuntamiento m�s all� de su periodo de gobierno. Por tanto, es indebido imponer a los Ayuntamientos la toma de decisiones a partir de mayor�a calificada fuera de estos temas. (Inmobiliario y actos jur�dicos que comprometan a los Ayuntamientos m�s all� de su periodo constitucional). Asimismo, en esta materia, no es v�lido que las legislaturas act�en como resolutores en lugar de los Ayuntamientos. Los anteriores principios, no se surten s�lo de la lectura del decreto en cita, sino que se sostienen en los propios considerandos y motivos del dictamen de la reforma al 115 constitucional, aprobados en la C�mara de Diputados el 17 de junio de 1999 y en la de Senadores el 25 de junio del mismo a�o, que a continuaci�n volvemos a citar para ilustrar el anterior aserto: ?4.2 La intenci�n de esta comisi�n dictaminadora, consiste en fortalecer al �mbito de competencia municipal y las facultades de su �rgano de gobierno. Por ello se propone tal y como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ah� que se defina y modifique en la fracci�n II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general. Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homog�neo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones espec�ficas de cada Municipio. En consecuencia, queda para el �mbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organizaci�n y funcionamiento interno y de la administraci�n p�blica municipal; as� como para la regulaci�n sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a trav�s de bandos, reglamentos, circulares y dem�s disposiciones de car�cter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplar�n lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y dem�s aspectos que contienen lo siguiente: 4.2.1 En el inciso a) se establecen los medios de impugnaci�n y los �rganos correspondientes, para dirimir controversias entre los particulares y la administraci�n p�blica municipal, los cuales deber�n conducir a la observancia de los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a trav�s de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participaci�n ciudadana y vecinal. La ley, s�lo contemplar� los principios generales en este rubro. 4.2.2 En el inciso b), se establece que la ley deber� prever el requisito de mayor�a calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectaci�n de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendr� en la toma de la decisi�n de los Ayuntamientos. 4.2.3 En el inciso c), se se�ala que las leyes estatales incluir�n normas de aplicaci�n general para la celebraci�n de convenios de asociaci�n entre dos o m�s Municipios, entre uno o varios Municipios y el Estado, incluyendo la hip�tesis a que se refiere la fracci�n VII del art�culo 116 constitucional, para fines de derecho p�blico. 4.2.4 En el inciso d), se prev� que la ley estatal contemple, con base en el �mbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestaci�n de un servicio p�blico o el ejercicio de una funci�n a su cargo, a favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate. 4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedir�n las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos b�sicos y esenciales de los Municipios, ser� de aplicaci�n temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos. Por �ltimo, la comisi�n considera necesario prever en un nuevo p�rrafo cuarto de la fracci�n II en an�lisis, que las Legislaturas Estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los Gobiernos Estatales y los Municipios con motivo de la realizaci�n de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fracci�n segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el �rgano competente ser� la Legislatura Estatal correspondiente. Esta previsi�n desde luego, se entiende sin perjuicio del derecho de los Gobiernos Estatales y de los Municipios de acudir en controversia constitucional en los t�rminos del art�culo 105 constitucional y su ley reglamentaria.? (�nfasis agregado). Visto lo anterior, resulta que la ley aprobada parte de un error de origen, al se�alar como su objeto un concepto que no le es el permitido por la C.�n, ya que el art�culo 1o. de la ley impugnada, indica que su objeto es ?establecer las bases generales para la organizaci�n del �mbito municipal de gobierno? en contravenci�n con el art�culo 115 constitucional, que se�ala que el objeto de la ley ser� establecer las ?bases generales de la administraci�n p�blica y de procedimiento administrativo?, dejando claro que precisamente el tema de la organizaci�n y funcionamiento interno de los Ayuntamientos es materia de la facultad reglamentaria municipal. Lo anterior, no es un simple juego de palabras, ya que la ley aprobada a partir de tan err�neo objeto, deriva en que muchos de sus art�culos, como los que se impugnan, violentan la autonom�a municipal para auto-organizarse, y para determinar su r�gimen y funcionamiento interno, pues la citada ley regula pr�cticamente toda la vida municipal, desde sus dependencias, participaci�n ciudadana, procedimientos particulares, pasando por generar un organigrama que mete en camisa de fuerza al Ayuntamiento. Bajo esta perspectiva, lo �nico admisible de la ley son los art�culos que realmente se refieren a generalidades de la administraci�n p�blica y a los incisos del a) al e) de la fracci�n II del art�culo 115 vigente. Como se observa, en virtud de los principios que arroja la reforma al art�culo 115 constitucional de 1999, consistentes en la delimitaci�n de los alcances de la ley sobre materia municipal, as� como el haber garantizado que el tema organizacional y de funcionamiento interno qued� para el �mbito reglamentario municipal, y si bien el �mbito de la Legislatura Estatal no desaparece, s� se acota favoreciendo el ensanchamiento y robustecimiento de la capacidad autonormativa (autonom�a) de los Ayuntamientos, dada su naturaleza colegiada. A mayor abundamiento, debe decirse que la reforma genera un concepto novedoso de facultad reglamentaria aut�noma. Autonom�a es un t�rmino que proviene del lat�n auto (propio) y nomos (norma) y que consiste en la atribuci�n de un organismo o persona jur�dica para darse a s� misma normatividad con valor jur�dico en un �mbito espec�fico de competencia. As�, la reforma al art�culo 115 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el 23 de diciembre de 1999, atribuye a los Municipios mexicanos no s�lo un �mbito propio de acci�n exclusivo, sino la facultad de normarlo por s� mismos a trav�s de sus �rganos de gobierno (Ayuntamientos), las materias de su competencia que van desde la organizaci�n de la administraci�n p�blica municipal y el funcionamiento interno del Ayuntamiento, hasta la regulaci�n sustantiva y adjetiva de las materias de su exclusiva competencia, pasando desde luego por la regulaci�n de las relaciones del Gobierno M. con sus gobernados en materia de participaci�n ciudadana y vecinal. Nace as� la reglamentaci�n municipal aut�noma que se distingue de los reglamentos tradicionales en los que solamente se provee a la exacta observancia de la ley en la esfera administrativa. En efecto, los reglamentos aut�nomos tienen la caracter�stica de ser producidos por los Ayuntamientos en ejercicio pleno de una funci�n materialmente legislativa en donde pueden crear derechos, obligaciones procedimientos, sanciones, etc�tera. Asimismo, su relaci�n con la ley general es relativa exclusivamente a los datos comunes que deben tener en ciertos aspectos los Municipios de un mismo Estado. Sin embargo, tal y como lo establece la fracci�n II del art�culo 115 en cita, dichas leyes ?marco? al estar limitadas en su objeto a ciertas generalidades, nos da como resultado el que los Municipios puedan cuasilegislar a trav�s de reglamentos u ordenanzas municipales, los aspectos necesarios para un desarrollo aut�nomo y subsidiario de la vida municipal en las materias de su exclusiva competencia. De lo anterior se deduce que existir�n dos dimensiones o estratos reglamentarios municipales: El aut�nomo que ya hemos explicado y el derivativo que es la facultad reglamentaria tradicional en donde los Municipios se limitan a proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de una ley. En este �ltimo caso estamos ante materias que no son del �mbito exclusivo municipal sea porque la C.�n F. o la Local no lo hayan atribuido con tal car�cter y entonces, la facultad normativa se ve limitada a tan s�lo proveer la concreci�n de la ley pero sin poder crear derechos y obligaciones espont�neamente, sujet�ndose en todo el tiempo a la naturaleza jur�dica y alcances de la ley especial de la materia que se trate. Por tanto, en la medida que la ley en sus art�culos impugnados invaden pues, en doble esquema los principios ya explicados, ya que por una parte va m�s all� de lo que limitativamente le permite la C.�n a los Congresos Estatales en esta materia y a la vez, materialmente invade temas como el de la organizaci�n y funcionamiento interno del Ayuntamiento al m�ximo detalle, no obstante ser materias que el Constituyente Permanente reserv� para la funci�n reglamentaria municipal; en tal grado de inconstitucionalidad se encuentran los art�culos de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, cuya invalidez se solicita, mismos que adelante se se�alan. Como se observar�, la cantidad de art�culos indebidamente estipulados hacen inviable e inconsistente la ley, misma que no acude al esp�ritu y sentido correcto del art�culo 115 de nuestra Carta Magna, m�xime tomando en cuenta la reforma de 1999. Para demostrar lo anterior, a continuaci�n se�alamos uno a uno los art�culos de dicha ley materia de la presente controversia, y el principio o principios del art�culo 115 constitucional, (con �nfasis en la reforma de 1999) que se ven violentados, en obvio de repeticiones y conforme a los p�rrafos precedentes del presente concepto de invalidez. Para mejor comprensi�n, los art�culos o parte de ellos no expresados a la letra o que queden en puntos suspensivos (...) son v�lidos y por ello no los transcribimos siquiera, mientras que los art�culos transcritos textualmente son los que se estiman inconstitucionales, y seidentificar�n con el o los principios del art�culo 115 constitucional que a nuestro juicio, se conculcan. Art�culos de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro y principios del art�culo 115 constitucional que se violan, por lo que se pide se declare su invalidez conforme al presente concepto invalidez. L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro: C.�tulo primero. ?De las disposiciones generales.?. ?Art�culo 1o.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones). Art�culos 2o. al 26 .... C.�tulo segundo. ?Funcionamiento y competencia de los Ayuntamientos y la organizaci�n administrativa municipal.?. ?Art�culo 27.? (se transcribe). (El presente art�culo en su p�rrafo sexto exclusivamente, viola el principio del art�culo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con el n�mero 6 al cual nos remitimos en obvio de repeticiones, en la medida que se infiere que ?las leyes? podr�n imponer mayor�as calificadas, no obstante que el sentido limitativo que impone el art�culo 115 constitucional a la ley municipal, se reduce a los casos de decisiones sobre el patrimonio inmobiliario y actos que obliguen al Ayuntamiento m�s all� de su periodo constitucional). Art�culos 28 al 29 ... ?Art�culo 30.? (se transcribe). (El presente art�culo en sus fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII, violan los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones). ?Art�culo 31.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, en virtud de que regula las funciones del presidente municipal, mismas que deben ser determinadas en el reglamento interno respectivo que emita el Ayuntamiento). ?Art�culo 32.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, en la medida que establece disposiciones propias del reglamento interior del Ayuntamiento). Art�culos 33 al 35 ... C.�tulo tercero. ?De las comisiones permanentes de dictamen.?. ?Art�culo 36.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados con el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de los C.s). ?Art�culo 37.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de los C.s). ?Art�culo 38.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de los C.s). ?Art�culo 39.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de los C.s). ?Art�culo 40.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de los C.s). C.�tulo cuarto. ?De la inhabilitaci�n, revocaci�n y suspensi�n de los miembros del Ayuntamiento.?. Art�culos 41 al 43 ... T�tulo IV ?De la estructura administrativa municipal.?. C.�tulo primero. ?De la organizaci�n administrativa de los Municipios. ?Art�culo 44.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 45.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 46.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). C.�tulo segundo. ?De la secretar�a del Ayuntamiento.?. ?Art�culo 47.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). C.�tulo tercero. ?De la dependencia encargada de las finanzas p�blicas.?. ?Art�culo 48.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). C.�tulo cuarto. ?De la dependencia encargada de la administraci�n de servicios internos, recursos humanos, materiales y t�cnicos del Municipio.?. ?Art�culo 49.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 50.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). C.�tulo quinto. ?De la dependencia encargada de la seguridad p�blica, Polic�a P. y el tr�nsito municipal.?. ?Art�culo 51.? (se transcribe). Cuando la realidad socioecon�mica de un Municipio lo haga necesario se podr�n prestar los servicios de seguridad p�blica, Polic�a P. y tr�nsito mediante estructuras administrativas independientes. (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). C.�tulo sexto. ?De las autoridades municipales auxiliares.?. ?Art�culo 52.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 53.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 54.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 55.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 56.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 57.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). C.�tulo s�ptimo. ?De la administraci�n p�blica paramunicipal.?. ?Art�culo 58.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 59.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 60.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 61.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 62.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 63.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). C.�tulo octavo. ?Del servicio civil de carrera.?. ?Art�culo 64.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 65.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 66.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 67.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). Art�culos 68 al 70 ... ?Art�culo 71.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). Art�culos 72 al 79 ... C.�tulo quinto. ?De los contratos administrativos.?. ?Art�culo 80.? (se transcribe). (El presente art�culo en su p�rrafo primero exclusivamente, viola el principio del art�culo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con el n�mero 6 al que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de administraci�n y manejo patrimonial, al dejar la posibilidad de que las legislaturas intervengan en el tipo de decisiones a que se contrae el presente numeral en sus fracciones de la I a la VI, no obstante que el art�culo 115 constitucional previ� que ya no intervengan las legislaturas en la toma de decisiones de ese tipo, sin perjuicio de su facultad de fiscalizar las mismas). ?Art�culo 81.? (se transcribe). (El presente art�culo viola los principios del art�culo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con los n�meros 2 y 3 al que nos remitimos en obvio de repeticiones). ?Art�culo 82.? (se transcribe). (El presente art�culo viola el principio del art�culo 115 constitucional marcado en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de administraci�n y manejo patrimonial, al dejar la posibilidad de que las legislaturas intervengan en el tipo de decisiones a que se contrae el presente numeral en sus fracciones de la I a la VI, no obstante que el art�culo 115 constitucional previ� que ya no intervengan las legislaturas en la toma de decisiones de este tipo, sin perjuicio de su facultad de fiscalizar las mismas). Art�culos 83 al 99 ... ?Art�culo 100.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo patrimonial del Municipio en los t�rminos del presente concepto de invalidez, as� como con base en el art�culo 115, fracci�n II, inciso b), constitucional y en particular, con apoyo en el punto 4.2.2 de los considerandos del dictamen mediante el cual se aprob� la reforma al art�culo 115 constitucional publicada el 23 de diciembre de 1999). ?Art�culo 101.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo patrimonial propio de los Ayuntamientos y, en particular, violenta el principio de libertad de hacienda que supone la prohibici�n al Congreso Estatal de predeterminar el destino del gasto p�blico municipal, consagrado en el �ltimo p�rrafo de la fracci�n IV del art�culo 115 constitucional reformada y, en particular, con base en el considerando 4.4 del dictamen que dio origen a la multicitada reforma). C.�tulo segundo. ?De la hacienda municipal. Art�culos 102 al 110 ... ?Art�culo 111.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal propia de los Ayuntamientos). ?Art�culo 112.? (se transcribe). (El presente art�culo en sus fracciones V y VI, exclusivamente, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4, 5 y 6 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito aut�nomo patrimonial propio de los Ayuntamientos y, en particular, violenta el principio de libertad de hacienda que supone la prohibici�n al Congreso Estatal de predeterminar el destino del gasto p�blico municipal consagrado en el �ltimo p�rrafo de la fracci�n IV del art�culo 115 constitucional reformada y en particular, con base en el considerando 4.4 del dictamen que dio origen a la multicitada reforma). Art�culos 113 al 149 ... ?Art�culo 150.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito de auto-organizaci�n y para reglamentar la participaci�n ciudadana. Por tanto, se excede la ley al otorgar a los Consejos M.es de Participaci�n Social y a los ciudadanos en general el derecho de iniciativa, remitiendo el ejercicio de este derecho a diversa ?ley?). ?Art�culo 151.? ... ?Art�culo 152.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito de auto-organizaci�n para regular este aspecto de la organizaci�n interna del C. como lo es un ?qu�rum calificado? para sesionar). Art�culos 153 al 158 ... T�tulo X. ?De la suplencia y responsabilidad de los servidores p�blicos municipales.?. C.�tulo primero. ?De las faltas y licencias de los servidores p�blicos municipales.?. ?Art�culo 159.? (se transcribe). (El presente art�culo, viola los principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito de auto-organizaci�n y para reglamentar la administraci�n p�blica municipal, incluidas las licencias de los funcionarios distinguidos por integrar la estructura de colaboraci�n del Ayuntamiento y no el Ayuntamiento en s�). Art�culos 160 al 177 ... T�tulo XII. ?Del patrimonio cultural de los Municipios.?. C.�tulo primero. ?Del patrimonio cultural.?. ?Art�culo 178.? (se transcribe). (El presente art�culo en su segundo p�rrafo, exclusivamente, violalos principios del art�culo 115 constitucional marcados en el presente concepto de invalidez con los n�meros 1, 2, 3, 4 y 5 a los que nos remitimos en obvio de repeticiones, por invadir el �mbito de auto-organizaci�n y para reglamentar la administraci�n p�blica municipal). C.�tulo segundo. ?Del cronista municipal.?. ?Art�culo 179.?... Transitorios. ?Art�culo primero.? ... ?Art�culo segundo.? (se transcribe). (Al presente art�culo le resulta aplicable integralmente el concepto de invalidez a que se refiere la presente demanda). ?Art�culo tercero.? ... ?Art�culo cuarto.? (se transcribe) (Al presente art�culo le resulta aplicable integralmente el concepto de invalidez a que se refiere la presente demanda). ?Art�culo quinto.? ... ?Art�culo sexto.? ... ?Art�culo s�ptimo.? ..."
QUINTO. Por acuerdo de diez de julio de dos mil uno, el presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n orden� formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional n�mero 25/2001 y, por raz�n de turno, design� para conocer de �sta como instructor al M.J.V.A.A.�n.
Mediante prove�do de once de julio de dos mil uno, el Ministro instructor admiti� la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados �nicamente al Congreso, al gobernador constitucional y al secretario de Gobierno, todos del Estado de Q.�taro; orden� emplazarlos para que formularan su contestaci�n y correr traslado al procurador general de la R.�blica para que manifestara lo que a su derecho conviniera.
Por acuerdo de tres de diciembre de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, con fundamento en los art�culos 10, fracci�n I y 14, fracci�n II, p�rrafo primero, de la L.O.�nica del Poder Judicial de la Federaci�n, y 24 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, remiti� la presente controversia al Ministro Jos� Ram�n C.�o D�az, para que continuara como instructor del procedimiento.
SEXTO. La Legislatura del Estado de Q.�taro dio contestaci�n a la demanda, refiriendo en s�ntesis:
Que es cierto la aprobaci�n de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, a que alude la parte actora, publicada en el P.�dico Oficial del Estado de Q.�taro "La Sombra de A., el veinticinco de mayo de dos mil uno.
Que no es cierto que la reforma de mil novecientos noventa y nueve al art�culo 115 constitucional cre� la figura de "leyes estatales en materia municipal", con el prop�sito de delimitar su alcance y contenido para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios, pues �nicamente modific� el t�rmino de bases normativas que exist�a por el de leyes estatales en materia municipal, para dar mayor precisi�n jur�dica.
Que la novedad de la citada reforma no estrib� en la creaci�n de leyes en materia municipal, sino en su designaci�n como tales, ya que antes se refer�a a ellas como bases normativas que expedir�an las Legislaturas de los Estados, lo cual ocurr�a a trav�s de leyes en materia municipal, y ello se consigna en el punto 4.2 del dictamen de las comisiones respectivas que culminaron con dicha reforma.
Que se afirma por la actora que el prop�sito de la "creaci�n" de las leyes estatales en materia municipal era delimitar su alcance y contenido para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios, y si bien es verdad que en algunas de las iniciativas, origen a la reforma, se refiere el delimitar la acci�n de las legislaturas, proponiendo textos restrictivos a la facultad legislativa municipal, las consideraciones correspondientes difieren de tales posicionamientos, y su redacci�n, de ese af�n del fortalecimiento municipal.
Que en el dictamen, previo a la �ltima reforma al art�culo 115 constitucional, se propuso delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales, pero no para ampliar las atribuciones de los Municipios, sino buscando que se orientaran a dar un marco normativo homog�neo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones espec�ficas de cada uno, ni restringir las facultades normativas generales de las legislaturas.
Que del texto actual del art�culo 115 constitucional y de sus antecedentes pr�ximos se desprende que no tiene como prop�sito privilegiar al Municipio de tal modo que se hiciera imposible la existencia de un marco homog�neo que atienda a lo espec�fico estatal, ni acotar las facultades de las Legislaturas Locales, sino el establecer una delimitaci�n m�s precisa de las facultades normativas de ambos �mbitos de gobierno.
Que es falso que las leyes en materia municipal deban constre�irse a lo expuesto en los diferentes incisos de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional.
Que se sostiene por la actora, que las leyes en materia municipal a que se refiere la fracci�n II del art�culo 115 constitucional son de objeto limitado, puesto que su contenido no debe rebasar lo permitido por los incisos a) al e), pero, sin embargo, la actora soslaya que de acuerdo con la redacci�n de dicha fracci�n, la delimitaci�n de la ley implica tambi�n la delimitaci�n del objeto de los reglamentos municipales, pues �stos deben ser expedidos con base en las leyes que en materia municipal deben expedir las legislaturas.
Que si las referidas leyes no desarrollaran "ni explicitaran" las facultades reglamentarias de los Ayuntamientos, ni establecieran las bases sobre las cuales pudieran construirse los reglamentos municipales, no podr�an los Municipios ejercer debidamente su facultad reglamentaria, al estar subordinada jer�rquicamente a las leyes en materia municipal.
Que la l�nea que divide la facultad reglamentaria de los Municipios y la legislativa de los Congresos Locales no es precisamente el objeto de la regulaci�n, sino el grado en que a cada uno le corresponde regular, puesto que desde el momento en que se sujetan los reglamentos a las leyes en materia municipal por la propia C.�n F., los reglamentos carecen de autonom�a frente a la ley y deben constre�irse a desarrollar las bases generales que contienen; que si hubiera una ley ilimitada en cuanto a su objeto, bastar�a con �sta para normar toda la vida social.
Que si bien el objeto de las leyes en materia municipal es limitado, no supone que deba restringirse a reproducir los principios enunciados en la norma constitucional, sin reglamentarla, sino que debe aplicarlo a lo espec�fico de cada Estado, mientras que a los Municipios corresponde reglamentar esas leyes para aplicarlas en lo particular.
Que es infundado lo que afirma la actora acerca de que existe exceso del legislador local al emitir la ley cuya invalidez se demanda, por lo que es inconstitucional al invadir materias de reglamentaci�n municipal, pues es el caso que la inconstitucionalidad no deriva de la invasi�n de materias, sino de la esfera de atribuciones, ya que la materia de la ley y el reglamento es la misma; que en el caso de la ley, la reglamentaci�n se da de modo directo, y en el del reglamento es una regulaci�n indirecta o mediata, porque deriva de aqu�lla, seg�n la propia norma constitucional.
Que la diferencia entre la ley en materia municipal y el reglamento es de grado y jerarqu�a, adem�s de "gen�tica"; la ley es creada por un �rgano legislativo y el reglamento por uno administrativo; la ley �nicamente depende jer�rquicamente de la C.�n, en tanto que el reglamento es tambi�n dependiente de la ley, y aun cuando versan sobre la misma materia, la ley es general para todos los Municipios de un Estado y el reglamento es espec�fico a un Municipio en concreto.
Que la C.�n no permite a los Ayuntamientos actuar de manera aut�noma para reglamentar su vida interna, toda vez que la autonom�a pol�tica y econ�mica del Ayuntamiento no significa que pueda normarse a s� mismo con independencia de la ley y con la sola sumisi�n a la norma constitucional; como se desprende del art�culo 115 constitucional, al referir que los reglamentos deben dictarse de acuerdo con las leyes que en materia municipal expida la legislatura correspondiente.
Que si bien, como se�ala la actora, la ley debe prever las bases de la administraci�n p�blica y del procedimiento administrativo y no la organizaci�n espec�fica de los Ayuntamientos, de los conceptos contenidos en la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, se puede colegir que cuando se habla de bases generales se refiere a los fundamentos propios y espec�ficos de cada Estado, en relaci�n con otras bases generales previstas en la C.�n F., y no es posible homogeneizar la vida municipal si se imponen camisas de fuerza a las legislaturas limitando sus atribuciones a meras vaguedades.
Que la intenci�n de la legislatura al expedir la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro fue establecer las bases generales de la administraci�n p�blica municipal, se�alando el marco homog�neo de los Municipios del Estado, pero remitiendo constantemente el contenido de sus disposiciones a la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, lo cual se corrobora en los considerandos del dictamen de dicha ley.
Que es falso y contrario al esp�ritu del texto actual del art�culo 115 constitucional que quedara reservado para el �mbito reglamentario del Municipio todo lo relativo a la organizaci�n y funcionamiento del Ayuntamiento, as� como la participaci�n ciudadana, pues la citada N.F. expresamente se�ala que los reglamentos deben estar de acuerdo con las leyes en materia municipal, lo que implica necesariamente subordinaci�n a �stas, adem�s de que en la fracci�n II, inciso a), del precepto en cita se establece que las leyes deben contener, entre otras cosas, las bases generales de la administraci�n municipal y del procedimiento administrativo, lo que quiere decir que, al menos, tales bases generales tanto organizativas como funcionales (de procedimiento) deben estar reguladas en la ley.
Que en la fracci�n I del citado precepto constitucional tambi�n se dan algunos casos de normas b�sicas en materia de organizaci�n y funcionamiento del Ayuntamiento que est�n reservadas a las leyes, lo mismo que en la fracci�n V del propio art�culo.
Que sostiene la actora que la mayor�a calificada del Ayuntamiento s�lo es posible establecerla en la ley, trat�ndose de disposici�n de bienes inmuebles o actos jur�dicos que obliguen a dicho Ayuntamiento m�s all� de su periodo de gobierno, por lo que es indebido imponerle la toma de decisiones por mayor�a calificada cuando no se trate de tales supuestos y, adem�s, no resulta v�lido que las legislaturas act�en como resolutores en lugar de los Ayuntamientos, ya que el art�culo 115, fracci�n II, inciso b), de la C.�n F., no se refiere s�lo a actos de disposici�n del patrimonio inmobiliario municipal, sino a cualquier forma de afectaci�n, adem�s de cualquier acto o contrato que trascienda al ejercicio de una administraci�n.
Que s�lo el art�culo 80 de la L.O.�nica M. de Q.�taro, cuya invalidez se demanda, establece mayor�a calificada, y �ste no se refiere a otra cuesti�n que no sea patrimonio inmobiliario municipal y su afectaci�n, actos o contratos que trasciendan a una administraci�n, por lo que resulta ocioso su an�lisis.
Que la parte considerativa de los dict�menes, as� como los debates parlamentarios y las exposiciones de motivos de las iniciativas de leyes, con todo y ser una fuente valiosa de interpretaci�n de las leyes y preceptos constitucionales, no pueden servir para integrar la ley cuando existan lagunas, ni mucho menos deben tomarse en cuenta cuando van contra el texto expreso de la ley que ha de interpretarse, ya que se desvirtuar�a la funci�n misma de �stas y se permitir�a un margen de arbitrio demasiado amplio en la interpretaci�n, lo cual sacrificar�a la norma por los discursos y las razones que el legislador emple� para crearla.
Que aun cuando la reforma de mil novecientos noventa y nueve al art�culo 115 constitucional increment� las atribuciones de los Ayuntamientos, no tuvo los alcances que pretenden los demandantes, o sea, confiri�ndoles una serie de atribuciones, como si las Legislaturas Locales carecieran de facultades para normar la vida municipal.
Que la ampliaci�n de facultades referida no impide que los reglamentos municipales sigan siendo reglamentos y no leyes, ya que estas �ltimas son expedidas por los �rganos legislativos del Estado y se distinguen de los reglamentos por ello y en su mayor grado jer�rquico normativo; que los Municipios carecen de atribuciones legislativas y, por ello, su facultad reglamentaria est� sujeta y subordinada a las leyes.
Que antes y en la actualidad los reglamentos municipales no son aut�nomos, al tener que sujetarse a las bases normativas expedidas por las Legislaturas Locales, de conformidad con el art�culo 115, fracci�n II, constitucional, por lo que es claro que los reglamentos siguen estando sujetos a una ley expedida por la Legislatura Local, m�xime si se atiende a la definici�n del t�rmino reglamento.
Que todos y cada uno de los preceptos controvertidos se encuentran apegados al marco constitucional vigente, y que aun de resultar inconstitucional alguno de los impugnados por la actora, ello no trae consigo la invalidez de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro.
Que en ninguno de los casos de los art�culos impugnados se est� en el supuesto de invasi�n de esferas, por cuanto que no est� ejerciendo la Legislatura de Q.�taro facultades expresamente atribuidas a otros �rdenes de gobierno, ni se est� en el caso de alguna de las prohibiciones absolutas o relativas; que dicha legislatura obr� conforme a una facultad expresamente atribuida a su favor por el art�culo 115 de la C.onal F..
Que la actora pretende con sus argumentos que se derogue el art�culo 124 de la C.�n F., a fin de no atender a los criterios de l�gica sem�ntica que deben prevalecer para una interpretaci�n arm�nica del Ordenamiento Fundamental.
Que el art�culo 1o., impugnado, no es inconstitucional, ya que al se�alar el numeral 115 constitucional que las leyes que en materia municipal deben expedir las Legislaturas de los Estados deben contener "las bases generales de la administraci�n p�blica municipal", y el texto del citado numeral impugnado, que es el objeto de la L.O.�nica M. al establecer "las bases generales para la organizaci�n del �mbito municipal del gobierno", no existe diferencia, al tratarse de un contenido id�ntico.
Que por lo que hace al art�culo 27, impugnado, tampoco contrar�a la N.F., pues el referido art�culo 115 constitucional se�ala en su fracci�n II, inciso b), que el objeto de las leyes reglamentarias es el de establecer "los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento", que si lo que pretende controvertir la actora es la diferencia entre "acuerdo de las dos terceras partes" y el t�rmino que se�ala el art�culo impugnado de "votaci�n calificada", este Alto Tribunal deber� indicarle que se trata de lo mismo.
Que en lo relativo al art�culo 30, impugnado, si bien establece a favor del Municipio facultades adicionales a las previstas en el art�culo 115 de la N.F., s�lo complementa su texto, ya que suponer que dicho numeral constitucional es limitativo impidiendo que los Ayuntamientos tengan nuevas atribuciones ser�a contrario al esp�ritu de la Norma Suprema, pues en el inciso j) de la fracci�n III del multicitado numeral se faculta a las legislaturas para ampliar el cat�logo de servicios p�blicos a cargo del Municipio.
Que adem�s, el precepto impugnado no causa agravio a la actora, pues le beneficia al ampliar su �rbita de acci�n, por lo que en tal aspecto carece de inter�s jur�dico la accionante.
Que los art�culos 31, 32 y del 36 al 40, impugnados, no son inconstitucionales, pues atendiendo a que s�lo contemplan las bases generales de la administraci�n p�blica municipal, asignaci�n de atribuciones y distribuci�n de competencias, se refieren a cuestiones b�sicas y generales que resultan competencia de la legislatura, al ser fundamento para la organizaci�n administrativa del Municipio, con lo cual se da cumplimiento al mandato constitucional de establecer el mismo esquema organizativo conveniente.
Que en lo tocante al art�culo 39, impugnado, no contraviene la C.�n General, pues el supuesto que contempla es una obligaci�n impuesta a las legislaturas por el art�culo 115 multirreferido a fin de garantizar la legalidad o igualdad a que alude el inciso a) del indicado precepto.
Que en lo referente a los art�culos 44 al 51 es evidente su constitucionalidad, al s�lo contemplar que cada Municipio tendr� como estructura administrativa la que determinen sus reglamentos, y aun cuando contienen supuestos supletorios, ello no equivale a que sean todos los casos, por lo cual la legislatura da cabal cumplimiento a la fracci�n II, inciso e), del art�culo 115 constitucional.
Que suponiendo sin conceder que tales dispositivos legales contuvieran efectivamente formas b�sicas de organizaci�n del Gobierno M., estar�amos precisamente en presencia de las "bases generales de la administraci�n p�blica municipal" a que se refiere el art�culo 115 constitucional.
Que los art�culos 52 al 57 de L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, impugnados, no invaden el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal, ya que s�lo prev�n la existencia de autoridades municipales auxiliares, precisando cu�les son sus requerimientos, competencia, coordinaci�n y las limitantes a sus funciones, que con ello s�lo se precisan las bases generales de los �rganos de la administraci�n p�blica municipal.
Que por lo que hace a los art�culos 58 al 61 de la ley org�nica referida, no se desprende invasi�n al �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal, ya que s�lo le otorgan facultades para fortalecer su desarrollo econ�mico, lo que en ning�n modo es limitativo sino potestativo, adem�s de que s�lo indican las bases para el desarrollo municipal a que alude el art�culo 115 constitucional, al facultar a los Ayuntamientos de Q.�taro para regular entidades paramunicipales y su relaci�n, determin�ndose como bases la necesidad de su creaci�n, debido al desarrollo de la entidad municipal por decisi�n del Ayuntamiento.
Que los art�culos 59 y 60, cuya invalidez se demanda, sientan las bases de la reglamentaci�n municipal para los organismos descentralizados y aluden a los puntos sobre los que debe versar el reglamento y su articulado para la creaci�n de entidades paramunicipales, por lo que dan cabal cumplimiento al art�culo 115 de la C.�n F.; que el numeral 61 impugnado, si bien prev� un periodo para que las entidades creadas rindan informes de sus actividades, ello es sin perjuicio de que los Ayuntamientos puedan solicitar informaci�n o la comparecencia del titular en cualquier tiempo.
Que el art�culo 62, impugnado, no viola el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal, pues de la interpretaci�n arm�nica del numeral con el cap�tulo que regula la administraci�n p�blica paramunicipal se desprende que las cuestiones espec�ficas de dicha administraci�n ser�n establecidas en un reglamento.
Que el art�culo 63, cuya invalidez se demanda, no invade el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal, ya que s�lo establece bases para que el Ayuntamiento determine en un reglamento su organizaci�n de acuerdo con ellas.
Que los art�culos 64 y 65 impugnados no invaden el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de laadministraci�n p�blica municipal, al s�lo prever, el primero, la institucionalizaci�n del servicio civil de carrera para los empleados del Municipio y sus prop�sitos, sin se�alar al Ayuntamiento c�mo debe llevarlo a cabo y, el segundo, que es a dicho Ayuntamiento a quien corresponde determinar en un reglamento las cuestiones espec�ficas, es decir, s�lo establece las bases generales para la administraci�n de los Municipios.
Que el art�culo 66, impugnado, al igual que los anteriores, s�lo es una base generalizada para la administraci�n del Municipio, que no invade su �mbito, al s�lo contemplar que la institucionalizaci�n del servicio civil de carrera, ser� responsabilidad de la dependencia encargada de la administraci�n de los recursos humanos, materiales y t�cnicos del Municipio a trav�s de una comisi�n.
Que el art�culo 67, impugnado, s�lo establece funciones para las comisiones del servicio civil de carrera y no implica que las enumeradas sean las �nicas, pues los Ayuntamientos pueden reglamentar lo relativo atendiendo a lo establecido al final del citado numeral.
Que el art�culo 71, impugnado, es una base general al referirse a la competencia de los Concejos de Participaci�n Social de manera homog�nea, que adem�s la fracci�n X del art�culo respeta la posibilidad de los Municipios para ampliar la competencia de dichos concejos, v�a reglamentos.
Que el art�culo 80, impugnado, no invade el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal, ni el principio de libre autonom�a hacendaria, ya que el art�culo 115, en su fracci�n II, inciso b), se�ala que en una ley estatal en materia municipal se establecer�n los casos en que se requiera la mayor�a calificada para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, y todas las fracciones del precepto impugnado se refieren a actos que afectan o trascienden al patrimonio inmobiliario municipal o le comprometen despu�s de la gesti�n del Ayuntamiento.
Que el art�culo 81, impugnado, no invade el �mbito aut�nomo de organizaci�n interna de la administraci�n p�blica municipal al disponer que la venta de bienes muebles o inmuebles del Municipio se haga en subasta p�blica, ya que si bien los Ayuntamientos pueden tomar decisi�n por mayor�a calificada, la legislatura tiene la obligaci�n de buscar la garant�a de que el patrimonio municipal no sea dilapidado o enajenado en perjuicio de la hacienda municipal.
Que el art�culo 82, impugnado, es indispensable para formar parte de una base general, pues no establece cuesti�n alguna espec�fica, sino s�lo prev� requisitos para cambiar el destino o desafectar bienes de uso com�n o de servicio p�blico de los Ayuntamientos.
Que el art�culo 100, impugnado, no invade el �mbito aut�nomo municipal, pues el art�culo 115, fracci�n II, inciso b), de la C.�n F., no establece prohibici�n para que la legislatura intervenga en resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario del Municipio, aunado a que la demandante incurre en error al considerar que la legislatura interviene en la toma de decisi�n de los Ayuntamientos para la enajenaci�n de los bienes del Municipio, por el hecho de que alude a la existencia previa de un decreto de desincorporaci�n.
Que el art�culo 101, impugnado, tampoco invade el �mbito aut�nomo municipal, pues la materia de regulaci�n son los bienes inmuebles y no el gasto p�blico del Municipio, es decir, que lo que contempla es que si se transmite un bien inmueble debe ser para obras de inter�s colectivo para incrementar el patrimonio municipal.
Que el art�culo 111, impugnado, es una norma com�n a todos los Ayuntamientos, que s�lo establece las bases que fundamentan la organizaci�n de los Ayuntamientos y dan un marco homog�neo.
Que lo contemplado en las fracciones V y VI del art�culo 112, impugnado, se trata de disposiciones dictadas en cumplimiento de lo previsto por el inciso e) de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con la reglamentaci�n correspondiente; que tales supuestos no son de aplicaci�n obligada y directa sino supletoria.
Que el art�culo 150, impugnado, no invade el �mbito de auto-organizaci�n para reglamentar la participaci�n ciudadana, ya que por disposici�n expresa del inciso a) de la fracci�n II del art�culo 115 de la C.�n F., corresponde a las legislaturas expedir las leyes que fundamenten la expedici�n de disposiciones de los Ayuntamientos que aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal.
Que el art�culo 152, impugnado, no invade el �mbito de auto-organizaci�n de los Municipios al regular un aspecto de organizaci�n interna del C., ya que las leyes estatales deben establecer las bases que fundamenten tal organizaci�n de los Ayuntamientos y den un marco homog�neo.
Que los art�culos 159 y 178, impugnados, tampoco invaden el �mbito de auto-organizaci�n y que reglamenta la administraci�n p�blica municipal, al s�lo establecer las bases que fundamentan la organizaci�n de los Ayuntamientos en un marco homog�neo.
Que por lo que respecta a la impugnaci�n que se hace de los art�culos segundo y cuarto transitorios, no puede decirse que afecten la esfera de facultades de los Ayuntamientos, en virtud de que son tan s�lo normas instrumentales de naturaleza accesoria que existen por cuanto a que hay un texto principal, por lo que no puede d�rseles validez independiente.
El secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Q.�taro dio contestaci�n a la demanda, se�alando en s�ntesis:
Que es cierto que el veinticuatro de abril de dos mil uno se aprob� por la LIII Legislatura del Estado de Q.�taro la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, y que dicha ley se envi� por esa legislatura al gobernador constitucional del Estado para su publicaci�n, mediante oficio n�mero DAL/515/01, de cuatro de mayo de dos mil uno.
Que "refrend�" los acuerdos emitidos por el Gobernador C.onal del Estado de Q.�taro, mediante los cuales expidi�, promulg� y public� la L.O.�nica M. de dicha entidad, publicada en el peri�dico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de A. n�mero 24, de veinticinco de mayo de dos mil uno, lo anterior, en estricto cumplimiento de lo dispuesto por el art�culo 59 de la C.�n Pol�tica del Estado Libre y Soberano de Q.�taro A..
El Gobernador C.onal del Estado de Q.�taro dio contestaci�n a la demanda indicando en s�ntesis:
Que es cierto que el veinticuatro de abril de dos mil uno se aprob� por la LIII Legislatura del Estado de Q.�taro la L.O.�nica M. de la entidad, envi�ndosela para su publicaci�n, mediante oficio de cuatro de mayo de dos mil uno.
Que "expidi�", promulg� y public� la referida ley en el P.�dico Oficial del Gobierno del Estado de Q.�taro "La Sombra de A. n�mero 24, de veinticinco de mayo de dos mil uno, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el art�culo 59 de la C.�n Pol�tica de dicho Estado.
S�PTIMO. El procurador general de la R.�blica, en relaci�n a la presente controversia, manifest� en lo medular:
Que se actualiza la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n para sustanciar y resolver este asunto.
Que considera que los promoventes cuentan con la representaci�n jur�dica de los Ayuntamientos actores, y la controversia constitucional se interpuso oportunamente.
Que las manifestaciones de la parte actora sobre los principios que aduce violados resultan infundadas, pues de la lectura integral del contenido de los art�culos impugnados se desprende que son acordes con lo establecido en la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, toda vez que este �ltimo precepto concede a los Congresos Locales la facultad para establecer las bases generales de la administraci�n p�blica municipal.
Que la administraci�n p�blica municipal est� compuesta por determinados elementos sin los cuales no puede concebirse su existencia, de lo que se infiere que el alcance de las bases generales de la administraci�n municipal ser� establecido por las Legislaturas Locales; que mediante la reforma de mil novecientos noventa y nueve a la C.�n F., se busca que el alcance de las leyes estatales oriente las cuestiones sustantivas y adjetivas de los Municipios de un Estado, con el prop�sito de dar un marco normativo homog�neo entre ellos, sin intervenir en las cuestiones espec�ficas de cada Municipio.
Que el t�rmino "organizar la administraci�n p�blica municipal" mediante disposiciones normativas emitidas por el Ayuntamiento, no significa el establecimiento mismo de la administraci�n p�blica, sino s�lo dar orden a lo establecido por el Congreso Local.
Que especial menci�n merece la impugnaci�n a los art�culos transitorios, toda vez que la recurrente no los impugna espec�ficamente, sino como resultado de las violaciones a los art�culos de la ley y, siendo que �stos son constitucionales, consecuentemente, dichos art�culos transitorios siguen la constitucionalidad de los primeros.
Que los art�culos 27, p�rrafo sexto, 80, primer p�rrafo, 81, 100, 101, 112, fracciones V y VI, de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, revisten especial importancia, dado que se impugnan por violaciones a los principios establecidos en el art�culo 115 constitucional, as� como al libre manejo del patrimonio y la hacienda municipal.
Que el hecho de que el precepto 27, p�rrafo sexto, impugnado se�ale que la toma de decisiones por mayor�a calificada ser� de acuerdo a lo se�alado en las "leyes", no implica que �stas se refieran necesariamente a materias distintas a las que est� facultado el Congreso Local, para determinar los casos en que opere, por lo que la impugnaci�n al precepto en cita deviene infundada, ya que s�lo se materializar�a su inconstitucionalidad en el caso de que existieran otras "leyes" que contuvieran prevenciones sobre la materia, porque por s� misma la redacci�n de la ley, de acuerdo con lo anterior, no le causa perjuicio a la actora.
Que por lo que se refiere al art�culo 80, primer p�rrafo, de la ley impugnada, su contenido se ajusta a lo dispuesto por el inciso b) de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, al facultar a los Congresos Locales para establecer los casos en que se requerir� la aprobaci�n por mayor�a calificada, trat�ndose de actos o convenios que obliguen al Municipio m�s all� del periodo de gobierno del Ayuntamiento.
Que por exclusi�n, lo que se refiere al t�rmino "y en su caso, previa autorizaci�n de la legislatura", de acuerdo a una sana interpretaci�n del precepto en cita, se infiere que no es aplicable a los actos contenidos en las fracciones I, IV, V y VI.
Que la actora impugna los art�culos 81, 100 y 101 por violar su libertad de administraci�n patrimonial y, del contenido del art�culo 115 de la C.�n F., en lo referente al patrimonio municipal, se desprende que los Municipios administrar�n su patrimonio conforme a las leyes municipales que expidan los Congresos Locales, las cuales establecer�n los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten su patrimonio.
Que de lo anterior se desprende que aun cuando el Municipio est� facultado para administrar su patrimonio, debe ser con arreglo a lo establecido en la ley expedida por la Legislatura Local, en la cual se establecer�n los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para la afectaci�n de su patrimonio, lo que se denomina mayor�a calificada, as� como otros requisitos que deber�n ser determinados por dicha legislatura.
Que en el caso del art�culo 81, si el Congreso Local determin� que para la enajenaci�n de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio se deben observar las disposiciones contenidas en la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contrataci�n de Servicios del Estado de Q.�taro y, en su caso, respetando el derecho del tanto, y en el art�culo 100 el requisito de un previo decreto de desincorporaci�n de la legislatura, trat�ndose de la enajenaci�n de bienes de dominio p�blico, es de concluir que ello es la materializaci�n jur�dica de lo dispuesto por el primer p�rrafo de la fracci�n II del art�culo 115 de la Ley Fundamental, en el sentido de que la administraci�n patrimonial municipal ser� con arreglo a la ley y los Ayuntamientos deber�n sujetarse a �sta.
Que el mismo principio es aplicable al art�culo 101, que dispone que la enajenaci�n de bienes de dominio privado propiedad del Ayuntamiento se har� por acuerdo de las dos terceras partes de sus miembros, siempre que dicha enajenaci�n implique la construcci�n de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal, por lo que no se conculca la disposici�n constitucional relativa.
Que la actora argumenta que el sentido del art�culo 115 constitucional referido se encuentra en el punto 4.2.2 de los considerandos del dictamen mediante el cual se aprob� la reforma de veintitr�s de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y es evidente que los supuestos jur�dicos contenidos en los numerales 80, 81, 100 y 101 de la ley impugnada, no implican, como se se�ala en dicho punto, una intromisi�n de la Legislatura Local en la toma de decisi�n de enajenaciones de bienes municipales, sino que solamente establecen los casos y formas en que los Municipios administrar�n su patrimonio, tal como lo ordena el primer p�rrafo de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional.
Que la impugnaci�n al art�culo 112, fracciones V y VI, de la ley combatida, se apoya en la supuesta violaci�n a la libre administraci�n de la hacienda municipal, y es el caso que a trav�s de m�ltiples tesis y jurisprudencias esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n ha establecido claramente el alcance y significado de la libre administraci�n hacendaria consagrada en la fracci�n IV del art�culo 115 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, principio que en el caso del precepto de m�rito no se conculca, ya que de la redacci�n e interpretaci�n jur�dica del precepto impugnado se desprende que no se constituye como una hip�tesis jur�dico normativa de car�cter imperativo o coactivo, sino que se reduce a una simple recomendaci�n, ya que emplea los t�rminos "preferentemente" y "preferente", los cuales anulan completamente cualquier imposici�n o coacci�n para su cumplimiento y, con ello, violaci�n alguna al principio de libre administraci�n de la hacienda p�blica municipal.
Que el primer p�rrafo del referido art�culo impugnado contiene el t�rmino "podr�", mismo que se endereza igualmente a no obligar a los Ayuntamientos a un porcentaje determinado en los rubros que se se�alan.
Que la actora arguye violaciones en el procedimiento legislativo que dio origen a la L.O.�nica M. de Q.�taro, sin embargo, no se�ala en qu� consisten, ni formula argumentos tendentes a demostrar su invalidez.
OCTAVO. El veintiuno de noviembre de dos mil uno tuvo verificativo la audiencia prevista en los art�culos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 C.onal, en la cual se hizo relaci�n de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado el tr�mite respectivo, se puso el expediente en estado de resoluci�n.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el art�culo 105, fracci�n I, inciso i), de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracci�n I, de la L.O.�nica del Poder Judicial de la Federaci�n, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Q.�taro y los Municipios de Corregidora, El Marqu�s y Q.�taro en dicha entidad.
SEGUNDO. Acto continuo debe analizarse si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuesti�n de orden p�blico y estudio preferente.
La parte actora se�ala como norma general cuya invalidez demanda:
La "aprobaci�n, sanci�n, promulgaci�n, expedici�n, publicaci�n y vigencia" del decreto que contiene la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, publicado en el P.�dico Oficial de dicha entidad el veinticinco de mayo de dos mil uno y, en lo particular, los art�culos 1o., 27, 30, fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII, 31, 32, del 36 al 40, del 44 al 67, 71, 80, p�rrafo primero, fracciones I a IV, 81, 82, 100, 101, 111, 112, fracciones V y VI, 150, 152, 159, 178, p�rrafo segundo, y art�culos segundo y cuarto transitorios de la citada ley org�nica.
Dicha actora en su escrito de demanda, en el cap�tulo de hechos, refiere que tuvo conocimiento de la ley impugnada "... hasta la publicaci�n de la misma en el P.�dico Oficial del Estado ...", por lo que se estima que su impugnaci�n la efect�a en virtud de la publicaci�n de la norma.
Los art�culos 3o., fracci�n II y 21, fracci�n II, de la ley reglamentaria de la materia, se�alan:
"Art�culo 3o. Los plazos se computar�n de conformidad con las reglas siguientes:
"...
"II. Se contar�n s�lo los d�as h�biles."
"Art�culo 21. El plazo para la interposici�n de la demanda ser�:
"...
"II. Trat�ndose de normas generales, de treinta d�as contados a partir del d�a siguiente a la fecha de su publicaci�n, o del d�a siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicaci�n de la norma que d� lugar a la controversia."
Atendiendo a lo anterior, es decir, que la presente controversia constitucional se promueve con motivo de la publicaci�n de la norma general impugnada, y a lo dispuesto en los preceptos transcritos, el c�mputo respectivo para determinar la oportunidad de la demanda debe realizarse a partir del d�a h�bil siguiente al de la citada publicaci�n, o sea, del lunes veintiocho de mayo al viernes seis de julio de dos mil uno, descontando los s�bados dos, nueve, diecis�is, veintitr�s y treinta; domingos tres, diez, diecisiete y veinticuatro de junio, y domingo primero de julio de dos mil uno, por haber sido inh�biles en este Alto Tribunal, conforme al art�culo 163 de la L.O.�nica del Poder Judicial de la Federaci�n, en relaci�n con el 3o., fracci�n II, de la ley reglamentaria de la materia.
As�, considerando que de la raz�n asentada a fojas treinta y cuatro vuelta del expediente aparece que la demanda se present� ante la Oficina de Certificaci�n Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el seis de julio de dos mil uno, esto es, en el �ltimo d�a h�bil del plazo correspondiente, es inconcuso que fue promovida con oportunidad.
TERCERO. Acto continuo, se proceder� al an�lisis de la legitimaci�n de la parte promovente de la controversia constitucional.
Los servidores p�blicos promoventes de la controversia se ostentan con el car�cter de s�ndicos de los Ayuntamientos de Q.�taro, Corregidora y El Marqu�s, todos del Estado de Q.�taro, acredit�ndolo con las constancias que obran a fojas treinta y cinco, cincuenta y uno y cincuenta y cuatro del expediente, en las que los secretarios de los indicados Ayuntamientos certifican que a los citados s�ndicos, en sesi�n de C., se les design� como tales el primero y dos de octubre de dos mil.
Ahora, el primer p�rrafo del art�culo 11 de la ley reglamentaria de la materia dispone:
"Art�culo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deber�n comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en t�rminos de las normas que los rigen, est�n facultados para representarlos. En todo caso, se presumir� que quien comparezca a juicio goza de la representaci�n legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
Por suparte, el art�culo 33, fracci�n II, de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, vigente al emitir esta resoluci�n, prev�:
"Art�culo 33. Los s�ndicos tendr�n las siguientes facultades y obligaciones:
"...
"II. R.resentar legalmente al Municipio ante toda clase de tribunales federales y estatales y delegar esta representaci�n, por acuerdo del Ayuntamiento en los casos en que el Municipio tenga un inter�s."
Del precepto transcrito se advierte que la representaci�n jur�dica de los Ayuntamientos en el Estado de Q.�taro corresponde a los s�ndicos. Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 de la ley reglamentaria transcrito, se concluye que los promoventes se encuentran legalmente legitimados para representar a los Municipios de Q.�taro, Corregidora y El Marqu�s, todos del Estado de Q.�taro y, por ende, para interponer la presente controversia constitucional.
CUARTO. Acto seguido, se proceder� al an�lisis de la legitimaci�n de la parte demandada, atendiendo a que �sta es una condici�n necesaria para la procedencia de la acci�n, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.
Al admitirse la presente controversia constitucional se tuvo como parte demandada a:
a) El Poder Legislativo del Estado de Q.�taro.
b) El Poder Ejecutivo de la citada entidad.
c) El secretario general de Gobierno del indicado Estado.
Los art�culos 10, fracci�n II y 11, primer p�rrafo, de la ley reglamentaria de la materia prev�n:
"Art�culo 10. Tendr�n el car�cter de parte en las controversias constitucionales:
"...
"II. Como demandado, la entidad, poder u �rgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."
"Art�culo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deber�n comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en t�rminos de las normas que los rigen, est�n facultados para representarlos. En todo caso, se presumir� que quien comparezca a juicio goza de la representaci�n legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
Quien signa la contestaci�n de la demanda en representaci�n del Poder Legislativo del Estado de Q.�taro se ostenta con el car�cter de presidenta de la Comisi�n de Gobierno de la Quincuag�sima Tercera Legislatura, y exhibe para acreditarlo la constancia expedida por la Comisi�n Permanente de la citada legislatura, en la que se hace constar que la diputada L.M.H.�ndez, quien suscribe la contestaci�n aludida, funge en el mes de agosto de dos mil uno con el car�cter indicado.
El art�culo 53, fracci�n IX, de la L.O.�nica del Poder Legislativo del Estado de Q.�taro se�ala:
"Art�culo 53. Son facultades del presidente de la Comisi�n de Gobierno:
"...
"IX. R.resentar legalmente a la legislatura en todo tipo de controversias jurisdiccionales o laborales, pudiendo delegar esta facultad."
En tal virtud, al acreditar la promovente el car�cter de presidenta de la Gran Comisi�n del �rgano legislativo demandado, debe ten�rsele por legitimada para comparecer en la presente controversia en su representaci�n formulando contestaci�n de demanda, m�xime que tal �rgano legislativo es a quien se imputa la aprobaci�n de la ley impugnada.
Quien suscribe la contestaci�n de la demanda en representaci�n del Poder Ejecutivo de la multicitada entidad se ostenta como Gobernador C.onal del Estado, y acredita su personalidad con la copia certificada por notario p�blico de la p�gina seiscientos cincuenta del P.�dico Oficial del Estado de Q.�taro, de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y siete, en la cual aparece asentado que se declar� a I.L.V., suscriptor de la contestaci�n, como tal, por el periodo comprendido del primero de octubre del a�o indicado al treinta de septiembre de dos mil tres.
El art�culo 48 de la C.�n del Estado de Q.�taro prev�:
"Art�culo 48. El Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denominar� gobernador del Estado. ..."
As�, al acreditar el promovente el car�cter de titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.�taro, en t�rminos de lo dispuesto por el primer p�rrafo del art�culo 11 de la ley reglamentaria de la materia, antes transcrito, debe presumirse que goza de la representaci�n legal del citado poder. Por tanto, es de ten�rsele por legitimado para comparecer a esta controversia, m�xime que al citado poder se le imputa la sanci�n, promulgaci�n, expedici�n y publicaci�n de la ley cuya invalidez se demanda.
Quien signa la contestaci�n de la demanda ostent�ndose como secretario general de Gobierno del Estado de Q.�taro exhibe para acreditar dicho car�cter copia certificada por notario p�blico del nombramiento que como tal le otorg� el gobernador constitucional de la citada entidad (foja 315).
En el caso, los art�culos 59 de la C.�n Pol�tica del Estado de Q.�taro y 7o. de la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica del indicado Estado establecen:
"Art�culo 59. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y �rdenes del gobernador deber�n estar firmados por el secretario de Gobierno y por el secretario o secretarios y titulares de organismos descentralizados o entidades paraestatales del ramo al que el asunto corresponda."
"Art�culo 7o. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el gobernador del Estado deber�n, para su validez y observancia constitucionales ir refrendados por el secretario de Gobierno y por el titular de la dependencia a la cual el asunto corresponda."
De los preceptos transcritos se desprende que todos los reglamentos, decretos, acuerdos y �rdenes del gobernador del Estado deber�n estar firmados por el secretario de Gobierno de la entidad y, para su validez, requieren ser signados por dicho servidor p�blico. Por tanto, es inconcuso que tal acto de refrendo a cargo del referido secretario de Gobierno reviste autonom�a y trae por consecuencia que �ste cuente con la legitimaci�n necesaria para comparecer como parte demandada a la presente controversia.
QUINTO. Por raz�n de orden y por tratarse de una cuesti�n de orden p�blico que debe analizarse, inclusive, de oficio, a continuaci�n se procede a analizar las causales de improcedencia que advierta este Alto Tribunal.
En el caso, se actualiza la hip�tesis prevista por la fracci�n II del art�culo 20 de la ley reglamentaria de la materia, en relaci�n con el art�culo 19, fracci�n V, del mismo ordenamiento legal, toda vez que el art�culo segundo transitorio de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro que se reclama ha cumplido con su objeto.
A fin de demostrar lo anterior, a continuaci�n se transcribe el precepto impugnado:
"Art�culo segundo. La presente ley entrar� en vigor a partir del 1o. de junio del 2001, con excepci�n de lo establecido en la fracci�n V y VI del art�culo 112 de la presente ley, cuyos efectos ser�n exigibles a partir del 1o. de enero del a�o 2002."
Dicho numeral ha cumplido con su objeto, toda vez que ya se verificaron las fechas a partir de las cuales entrar�a en vigor la norma e iniciar�a la exigencia de los supuestos previstos en las fracciones V y VI del art�culo 112 de la misma ley org�nica, por lo que ning�n fin pr�ctico tendr�a abordar el an�lisis constitucional de dicho precepto, m�xime que las resoluciones que dicte este Alto Tribunal no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, tal como lo dispone el art�culo 45, segundo p�rrafo, de la ley reglamentaria de la materia.
Por ello, con fundamento en este �ltimo numeral, se debe sobreseer en la presente controversia constitucional respecto del art�culo segundo transitorio de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro.
Toda vez que las partes no plantean ninguna causal de improcedencia o sobreseimiento y este Alto Tribunal no advierte que se actualice alguna otra, se proceder� al estudio de los conceptos de invalidez aducidos.
SEXTO. En los conceptos de invalidez que se hacen valer la parte actora aduce, esencialmente, que los preceptos de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro impugnados son violatorios del art�culo 115, fracciones I, II, incisos a), b), c), d) y e), III y IV, de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.
A fin de estar en posibilidad de contestar dichos argumentos, es menester ubicar al Municipio dentro del orden jur�dico de nuestra naci�n, pues s�lo determinando su lugar en dicho sistema normativo ser� posible definir con claridad las normas jur�dicas que afectan la vida municipal, las facultades que les corresponden a cada uno de los niveles de gobierno en �ste �mbito, as� como proporcionar un criterio de delimitaci�n entre las facultades de creaci�n normativa de las legislaturas y las que competen a los Ayuntamientos.
Por principio, hay que dejar sentado que todo orden jur�dico es un sistema de normas que constituyen una unidad, la cual est� determinada por el hecho de que la creaci�n o el contenido de la de grado m�s bajo se encuentra establecida por otra de grado mayor y as� sucesivamente hasta llegar a la norma de rango superior, que es la C.�n, en la cual se funda la validez de todo el ordenamiento jur�dico.
La C.�n F. es la norma suprema en nuestro pa�s, a trav�s de ella se imponen deberes, se crean limitaciones, se otorgan facultades y se conceden derechos. Nada ni nadie puede estar sobre ella, pues su naturaleza niega la posibilidad de que est� sometida a otro cuerpo normativo superior. Esto se traduce en la subordinaci�n hacia ella de todas las normas del ordenamiento jur�dico y en el hecho de que todos y cada uno de los actos de autoridad deben, asimismo, estar de acuerdo con ella.
Estos principios fundamentales del orden jer�rquico normativo del derecho mexicano encuentran su fundamento en el art�culo 133 de la C.�n F., concretamente, en la parte que expresa que: "Esta C.�n, las leyes del Congreso de la Uni�n que emanen de ella y todos los tratados que est�n de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la R.�blica, con aprobaci�n del Senado, ser�n la Ley Suprema de toda la Uni�n."
Ahora bien, nuestra C.�n adopt� como forma de Estado, el sistema federal, y como forma de gobierno, el sistema republicano, democr�tico y representativo; de ello precisamente deriva la determinaci�n constitucional de los �mbitos competenciales de cada orden jur�dico parcial.
Al respecto, el art�culo 40 de la C.�n de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una R.�blica representativa, democr�tica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su r�gimen interior; pero unidos en una Federaci�n establecida seg�n los principios de esta Ley Fundamental."; y por su parte, el art�culo 41, dispone que: "El pueblo ejerce su soberan�a por medio de los Poderes de la Uni�n, en los casos de la competencia de �stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus reg�menes interiores, en los t�rminos respectivamente establecidos por la presente C.�n F. y las particulares de los Estados, las que en ning�n caso podr�n contravenir las estipulaciones del Pacto F.."
Aunado a lo anterior, el art�culo 44 de la propia C.�n define la naturaleza y territorio del Distrito F., que es la entidad federativa donde se asientan los Poderes F.es, y el art�culo 122 prev� el r�gimen conforme al cual se debe regir dicha entidad.
Por otro lado, el art�culo 115 de este mismo Cuerpo Normativo Fundamental expresa que los Estados tendr�n como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa al Municipio Libre.
De lo anterior podemos desprender que en nuestro pa�s existen varios �rdenes normativos, esto es, un orden constitucional y diversos �rdenes parciales.
A la luz del texto constitucional previo a la reforma de mil novecientos noventa y nueve al art�culo 115, este Tribunal Pleno emiti� el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 95/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, Tomo X, septiembre de 1999, p�gina 709, conforme al cual determin� que dichos �rdenes eran los siguientes: el orden constitucional, el orden federal, el orden local o estatal y el orden del Distrito F.. La jurisprudencia invocada es del tenor siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS �RDENES JUR�DICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCI�N FEDERAL TIENEN AUTONOM�A FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Del contenido de los art�culos 1o., 40, 41, primer p�rrafo, 43, 44, 49, 105, fracci�n I, 115, fracci�n I, 116, primero y segundo p�rrafos, 122, primero y segundo p�rrafos, 124 y 133, de la C.�n F., puede distinguirse la existencia de cuatro �rdenes jur�dicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito F. y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre s�, contando con autonom�a para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes."
El criterio anterior se sustent� en las siguientes consideraciones:
"Por principio de cuentas, debe subrayarse la existencia de los diferentes �rdenes jur�dicos que conforman el Estado mexicano, previstos en la propia C.�n F., cuya interrelaci�n normativa se explica a continuaci�n, para lo cual es preciso atender al contenido de los art�culos 1o., 40, 41, primer p�rrafo, 43, 44, 49, 105, fracci�n I, 115, fracci�n I, 116, primer y segundo p�rrafos, 122, primer y segundo p�rrafos, 124 y 133, de la propia Ley Fundamental:
"...
"De los preceptos anteriores puede distinguirse la existencia de cuatro �rdenes jur�dicos dentro del Estado mexicano, con asignaciones competenciales propias y, por regla general, excluyentes entre s�, que implican descentralizaci�n y autonom�a en cuanto a su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes, cuyas caracter�sticas esenciales, en relaci�n con la cuesti�n que ocupa a este tribunal, se enumeran enseguida:
"a) Orden jur�dico federal. Su existencia se encuentra sustentada en el art�culo 40 de la Carta Magna, que consagra la uni�n de todos los Estados con autonom�a hacia su interior, que se integran dentro de una Federaci�n, la cual constituye un orden jur�dico distinto. En su aspecto funcional, el numeral 49 dispone el principio de divisi�n de poderes para el ejercicio de las atribuciones de autoridad en el �mbito federal, desarrollando la competencia espec�fica de cada uno de ellos en los art�culos subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que las autoridades tienen jurisdicci�n sobre todo el territorio nacional, que abarca las treinta y un entidades federativas y el Distrito F., cuyas denominaciones y l�mites est�n descritos en los art�culos 43 y 44. Se resalta tambi�n, como principio fundamental en la asignaci�n de atribuciones competenciales en favor de los Poderes F.es, que las facultades de las autoridades de este orden jur�dico deben encontrarse expresamente previstas a su favor en la C.�n Pol�tica del Estado mexicano, en t�rminos de lo dispuesto en el numeral 124.
"b) Orden jur�dico estatal o local. La existencia de este orden jur�dico tiene apoyo en el art�culo 40 constitucional, en cuanto prev� la existencia de Estados libres y soberanos en su r�gimen interior, enumerados en el art�culo 43 de la propia Ley Fundamental. Las reglas con base en las cuales deber� estructurarse la divisi�n de poderes a cargo de las autoridades estatales se encuentran descritas en el numeral 116, siendo que la materia sustantiva sobre la cual tienen autonom�a funcional se obtiene por exclusi�n de las atribuciones consagradas expresamente en favor de la Federaci�n por la C.�n General, atento a la regla prevista en el art�culo 124.
"As�, el r�gimen regulador de la uni�n de los Estados federales, se�alado en los art�culos 40 y 41 constitucionales, se encuentra cimentado en dos principios fundamentales y complementarios entre s�:
"1) La existencia de entidades federativas con libertad de autodeterminaci�n en cuanto hace a su r�gimen interno, y
"2) Que el ejercicio de la autonom�a estatal respete las prevenciones de la C.�n F..
"De acuerdo con los principios anteriores, debe ser la propia Carta Magna el documento que detalle el campo de atribuciones que tiene la Federaci�n y cada una de las entidades federativas, situaci�n que se ve cumplida, de modo general, con lo consagrado en su art�culo 124, cuyo ejercicio, aunque aut�nomo y discrecional, deber� respetar los postulados de la C.�n F.. As�, la distribuci�n de competencias se rige por el principio consagrado en el art�culo 124 constitucional, conforme al cual se otorgan facultades expresas a los funcionarios federales, entendi�ndose reservadas las dem�s a los Estados de la R.�blica, es decir, que la delimitaci�n de competencias entre el orden federal y el de los Estados -miembros- se resuelve a base de listar expresamente las facultades de aqu�l, reserv�ndose a las entidades federativas las que no lo est�n. Los funcionarios federales, pues, no pueden realizar acto ninguno fuera del �mbito que la C.�n F. se�ala; por su parte, los Estados ejercitan todas las facultades no asignadas a los �rganos federales.
"En s�ntesis, la interpretaci�n arm�nica de los art�culos 124, 40 y 41 constitucionales lleva a concluir, como premisa, que las entidades federativas tendr�n plena autonom�a para que, sin transgredir los principios establecidos en la C.�n, resuelvan con libertad en las materias que la propia Carta Magna les ha reservado competencia, al no se�alarlas de manera expresa en la competencia de la Federaci�n.
"Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jur�dico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonom�a funcional para la prestaci�n de los servicios p�blicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los l�mites territoriales que le corresponde, a trav�s de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el art�culo 115, tambi�n guarda nexos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerarlos como un orden jur�dico independiente del local.
"Tomando en consideraci�n la importancia que tienen las relaciones entre los Estados y sus Municipios, con base en el principio de la libertad que deben tener �stos en cuanto a su gesti�n, por ser la c�lula de poder que tiene un contacto m�s cercano con la poblaci�n, en el art�culo 115 de la C.�n se han regulado actos de trascendencia referidos a la injerencia de las autoridades estatales en el �mbito municipal, que ejemplificativamente se enumeran a continuaci�n:
"Suspensi�n y desaparici�n de Ayuntamientos, o de sus gobiernos, por causas graves establecidas en la ley local, respetando el derecho de defensa de los funcionarios municipales (art�culo 115, fracci�n I, p�rrafo tercero).
"Designaci�n de los miembros de los Consejos M.es en el caso de la hip�tesis anterior, cuando no puedan entrar en funciones los suplentes (art�culo 115, fracci�n I, p�rrafo tercero).
"Concurso de los Estados con los Municipios en servicios p�blicos, con base en lo establecido en la ley local (art�culo 115, fracci�n III).
"Establecimiento de contribuciones municipales sobre ciertos rubros (art�culo 115, fracci�n IV).
"Cumplimiento de convenios en relaci�n con la administraci�n de contribuciones municipales (art�culo 115, fracci�n IV).
"Establecimiento de participaciones federales a los Municipios con base en la ley estatal (art�culo 115, fracci�n IV).
"Concordancia de las leyes de ingresos municipales con los presupuestos de egresos presentados porlos Ayuntamientos (art�culo 115, fracci�n IV).
"Administraci�n y planificaci�n de zonas de desarrollo municipal con base en la ley estatal y federal (art�culo 115, fracci�n V).
"Cumplimiento de convenios de regulaci�n de territorios municipales y estatales lim�trofes (art�culo 115, fracci�n VI).
"De los ejemplos anteriores se deduce la raz�n de que la pertenencia de los Municipios a un Estado aut�nomo sujeta tambi�n a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisi�n de las autoridades de Gobiernos Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.
"...
"c) Orden jur�dico del Distrito F.. El fundamento de su autonom�a estructural y funcional, en relaci�n con los �rdenes jur�dicos estudiados con antelaci�n, es el art�culo 122 constitucional, dispositivo que establece las prevenciones correspondientes a la coexistencia de los �rganos de gobierno a quienes se encomienda ejercer el poder pol�tico de la entidad, sobre el espacio territorial descrito en el art�culo 44 de la Carta Magna. Sus caracter�sticas son diversas a las del orden jur�dico estatal, pero ello resulta ajeno a la presente controversia.
"d) Orden jur�dico constitucional. Seg�n puede apreciarse de las precisiones relativas a los dem�s �rdenes jur�dicos, el constitucional es el que establece, en su aspecto org�nico, el sistema de competencias al que deber�n ce�irse la Federaci�n, Estados y Municipios, y Distrito F.. En lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogm�tico, el orden jur�dico constitucional previene las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinci�n, por las autoridades de los tres �rdenes jur�dicos anteriores.
"El orden jur�dico constitucional tiende, adem�s de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades de los dem�s �rdenes normativos, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que �ste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la C.�n F., ya sea en perjuicio de los gobernados, por violaci�n de garant�as individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jur�dico.
"Para lograr obtener lo anterior, los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los �rdenes jur�dicos federal, estatal y del Distrito F., entre los que se encuentran las controversias constitucionales, cuya resoluci�n se ha encomendado a esta Suprema Corte, en su car�cter de Tribunal C.onal, encargado de velar que la actuaci�n de las autoridades se ajuste a lo establecido en la Carta Magna, encontrando sustento jur�dico en el art�culo 105, fracci�n I, antes transcrito.
"La raz�n de ser de esos medios de control radica en que en el sistema constitucional del Estado F., donde coexisten los �rdenes jur�dicos descritos con antelaci�n, el ordenamiento que debe darles unidad y cohesi�n es la propia C.�n. De este modo, el orden jur�dico constitucional se erige como un orden total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los �rdenes jur�dicos parciales.
"En consecuencia, es de concluirse que el ejercicio de control de la regularidad constitucional es una actividad jur�dica que no puede ser ubicada, estrictamente, como funci�n propia de ninguno de los �rdenes parciales, federal o locales, pues si la pretensi�n del referido control es la salvaguarda del orden primario o total, la funci�n interpretativa y de decisi�n sobre si un acto de autoridad est� o no apegado a la N.F., debe reputarse como una funci�n de car�cter constitucional, que no es susceptible de equipararse a ninguno de los �rdenes inmediatamente subordinados a la C.�n -el federal propiamente dicho y los �rdenes estatales-, en virtud de que las hip�tesis de control contempladas en la Carta Magna permiten que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federaci�n como de las entidades que la componen, puedan ser anulados por una determinaci�n de uno de los �rganos del Poder Judicial F., en este caso la Suprema Corte, en ejercicio, como se dijo, de una funci�n de orden constitucional, superior a los restantes �rdenes jur�dicos parciales."
Resulta importante hacer notar que, respecto del Municipio, este Alto Tribunal sostuvo en la resoluci�n que se cit� anteriormente lo siguiente:
"Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden jur�dico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonom�a funcional para la prestaci�n de los servicios p�blicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los l�mites territoriales que le corresponde, a trav�s de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el art�culo 115, tambi�n guarda nexos indisolubles con los poderes locales que impide considerarlos como un orden jur�dico independiente del local."
Es preciso aclarar que las consideraciones anteriores fueron emitidas por este Alto Tribunal con anterioridad a la reforma constitucional al art�culo 115 de veintitr�s de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, raz�n por la cual resulta necesario ponderar el contenido de dicha reforma constitucional y su trascendencia, para efectos de determinar su impacto en el esquema de �rdenes jur�dicos que existen en nuestro pa�s.
El texto del art�culo 115 que deriv� de la aludida reforma del a�o de mil novecientos noventa y nueve se�ala lo siguiente:
"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
(Reformado, primer p�rrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"I Cada Municipio ser� gobernado por un Ayuntamiento de elecci�n popular directa, integrado por un presidente municipal y el n�mero de regidores y s�ndicos que la ley determine. La competencia que esta C.�n otorga al Gobierno M. se ejercer� por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habr� autoridad intermedia alguna entre �ste y el gobierno del Estado.
"Los presidentes municipales, regidores y s�ndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elecci�n directa, no podr�n ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elecci�n indirecta, o por nombramiento o designaci�n de alguna autoridad desempe�en las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominaci�n que se les d�, no podr�n ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el car�cter de propietarios, no podr�n ser electos para el periodo inmediato con el car�cter de suplentes, pero los que tengan el car�cter de suplentes s� podr�n ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podr�n suspender Ayuntamientos, declarar que �stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Si alguno de los miembros dejare de desempe�ar su cargo, ser� sustituido por su suplente, o se proceder� seg�n lo disponga la ley.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayor�a de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designar�n de entre los vecinos a los Concejos M.es que concluir�n los periodos respectivos; estos concejos estar�n integrados por el n�mero de miembros que determine la ley, quienes deber�n cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
"II. Los Municipios estar�n investidos de personalidad jur�dica y manejar�n su patrimonio conforme a la ley.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Los Ayuntamientos tendr�n facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deber�n expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de polic�a y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administraci�n p�blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia y aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"El objeto de las leyes a que se refiere el p�rrafo anterior ser� establecer:
"a) Las bases generales de la administraci�n p�blica municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnaci�n y los �rganos para dirimir las controversias entre dicha administraci�n y los particulares, con sujeci�n a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
"c) Las normas de aplicaci�n general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este art�culo, como el segundo p�rrafo de la fracci�n VII del art�culo 116 de esta C.�n;
"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una funci�n o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate est� imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser� necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Las Legislaturas Estatales emitir�n las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolver�n los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aqu�llos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
(Reformado, primer p�rrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"III. Los Municipios tendr�n a su cargo las funciones y servicios p�blicos siguientes:
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposici�n de sus aguas residuales;
"b) Alumbrado p�blico.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre 1999)
"c) Limpia, recolecci�n, traslado, tratamiento y disposici�n final de residuos;
"d) Mercados y centrales de abasto.
"e) P..
"f) Rastro.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"h) Seguridad p�blica, en los t�rminos del art�culo 21 de esta C.�n, Polic�a P. M. y tr�nsito; e
"i) Los dem�s que las Legislaturas Locales determinen seg�n las condiciones territoriales y socio-econ�micas de los Municipios, as� como su capacidad administrativa y financiera.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempe�o de las funciones o la prestaci�n de los servicios a su cargo, los Municipios observar�n lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podr�n coordinarse y asociarse para la m�s eficaz prestaci�n de los servicios p�blicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y trat�ndose de la asociaci�n de Municipios de dos o m�s Estados, deber�n contar con la aprobaci�n de las Legislaturas de los Estados respectivas. As� mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podr�n celebrar convenios con el Estado para que �ste, de manera directa o a trav�s del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;
(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)
"Las comunidades ind�genas, dentro del �mbito municipal, podr�n coordinarse y asociarse en los t�rminos y para los efectos que prevenga la ley.
"IV. Los Municipios administrar�n libremente su hacienda, la cual se formar� de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as� como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibir�n las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisi�n, consolidaci�n, traslaci�n y mejora as� como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podr�n celebrar convenios con el Estado para que �ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administraci�n de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que ser�n cubiertas por la Federaci�n a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestaci�n de servicios p�blicos a su cargo.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Las leyes federales no limitar�n la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni conceder�n exenciones en relaci�n con las mismas. Las leyes estatales no establecer�n exenciones o subsidios en favor de persona o instituci�n alguna respecto de dichas contribuciones. S�lo estar�n exentos los bienes de dominio p�blico de la Federaci�n, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier t�tulo, para fines administrativos o prop�sitos distintos a los de su objeto p�blico.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Los Ayuntamientos, en el �mbito de su competencia, propondr�n a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Las Legislaturas de los Estados aprobar�n las leyes de ingresos de los Municipios, revisar�n y fiscalizar�n sus cuentas p�blicas. Los presupuestos de egresos ser�n aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Los recursos que integran la hacienda municipal ser�n ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"V. Los Municipios, en los t�rminos de las leyes federales y estatales relativas, estar�n facultados para:
"a) Formular, aprobar y administrar la zonificaci�n y planes de desarrollo urbano municipal;
"b) Participar en la creaci�n y administraci�n de sus reservas territoriales;
"c) Participar en la formulaci�n de planes de desarrollo regional, los cuales deber�n estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federaci�n o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deber�n asegurar la participaci�n de los Municipios;
"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizaci�n del suelo, en el �mbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
"e) Intervenir en la regularizaci�n de la tenencia de la tierra urbana;
"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
"g) Participar en la creaci�n y administraci�n de zonas de reservas ecol�gicas y en la elaboraci�n y aplicaci�n de programas de ordenamiento en esta materia;
"h) Intervenir en la formulaci�n y aplicaci�n de programas de transporte p�blico de pasajeros cuando aqu�llos afecten su �mbito territorial; e
"i) Celebrar convenios para la administraci�n y custodia de las zonas federales.
"En lo conducente y de conformidad a los fines se�alados en el p�rrafo tercero del art�culo 27 de esta C.�n, expedir�n los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
"VI. Cuando dos o m�s centros urbanos situados en territorios municipales de dos o m�s entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogr�fica, la Federaci�n, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el �mbito de sus competencias, planear�n y regular�n de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"VII. La Polic�a P. M. estar� al mando del presidente municipal, en los t�rminos del reglamento correspondiente. Aqu�lla acatar� las �rdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que �ste juzgue como de fuerza mayor o alteraci�n grave del orden p�blico.
"El Ejecutivo F. tendr� el mando de la fuerza p�blica en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;
(Reformada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)
"VIII. Las leyes de los Estados introducir�n el principio de la representaci�n proporcional en la elecci�n de los Ayuntamientos de todos los Municipios.
"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regir�n por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el art�culo 123 de esta C.�n, y sus disposiciones reglamentarias.
"IX. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)
"X. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)."
A fin de determinar con precisi�n cu�l es el contenido y alcance que debe atribuirse al precepto transcrito y concluir si a ra�z del texto reformado puede considerarse que el Municipio tiene un orden jur�dico propio, es necesario acudir al m�todo gen�tico-teleol�gico, pues s�lo as� es posible contar con los elementos suficientes para interpretarlo correctamente. Este m�todo de interpretaci�n ha sido explicado por el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis P. XXVIII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, T.V., abril de 1998, p�gina 117, que a la letra dice:
"INTERPRETACI�N DE LA CONSTITUCI�N. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio art�culo 14 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretaci�n jur�dica. Al desentra�ar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. As�, el m�todo gen�tico-teleol�gico permite, al analizar la exposici�n de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dict�menes de las Comisiones del Congreso de la Uni�n y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al C�digo Pol�tico, as� como la finalidad de su inclusi�n, lo que constituye un m�todo que puede utilizarse al analizar un art�culo de la C.�n, ya que en ella se cristalizan los m�s altos principios y valores de la vidademocr�tica y republicana reconocidos en nuestro sistema jur�dico."
Al respecto, este Alto Tribunal ya ha sostenido en la controversia constitucional 19/2001, promovida por el Municipio de Santa Catarina, Nuevo Le�n, resuelta el dieciocho de marzo de dos mil tres por mayor�a de ocho votos, lo siguiente:
"El desarrollo legislativo e hist�rico que ha tenido el art�culo 115 constitucional, dedicado al Municipio Libre, es revelador de que esta figura es, en el Estado mexicano, la piedra angular sobre la cual se construye la sociedad nacional, en tanto es la primera organizaci�n estatal en entrar en contacto con el n�cleo social. Los diversos documentos que integran los procesos legislativos de las reformas sufridas por ese numeral durante su vigencia as� coinciden.
"Empero, ha sido muy largo el camino que el Municipio ha tenido que recorrer para hacer realidad su 'libertad', que fue incluso bandera emblem�tica de las luchas revolucionarias. No obstante su elevaci�n a rango constitucional en mil novecientos diecisiete, fueron muchas las limitaciones y el cercenamiento que la propia C.�n impuso al Municipio, oblig�ndolo o someti�ndolo a la voluntad del Ejecutivo Estatal o del Legislativo tambi�n estatal o, en el mejor de los casos, rode�ndole de un contexto jur�dico vulnerable.
"En esa evoluci�n se pueden identificar tres momentos determinantes del Municipio Libre, partiendo de la importante consagraci�n constitucional que en mil novecientos diecisiete se dio de esta figura:
"1) La reforma municipal de mil novecientos ochenta y tres, misma que, incluso, fue objeto de interpretaci�n por parte de la anterior integraci�n de esta Suprema Corte; destacando aquella interpretaci�n efectuada con motivo del amparo en revisi�n 4521/91, fallado por este Tribunal en Pleno el siete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en el que se sostuvo que la intenci�n del legislador fue fortalecer de tal manera al Municipio con esta reforma, que ello permit�a colegir que, para efectos de la legitimaci�n activa de las controversias constitucionales, se pod�a admitir en el Municipio un car�cter de Poder de los Estados; legitimaci�n que le estaba, aparentemente, soslayada por el entonces texto del art�culo 105 constitucional.
"2) La reforma judicial de mil novecientos noventa y cuatro, ejercicio legislativo que, si bien dedicado a lo judicial federal, lleg� a trastocar la vida jur�dico-institucional del Municipio, en tanto le reconoci� expresamente legitimaci�n activa para acudir en defensa jurisdiccional de sus facultades y �mbito competencial ante esta Suprema Corte en v�a de controversia constitucional. De alguna manera parece advertirse que el legislador ponder� la situaci�n de indefensi�n municipal advertida y superada por el criterio antes referido, pues el Poder Reformador recogi� y super� todo aquello puesto en evidencia con aquella interpretaci�n judicial. Esta reforma ha sido de suma importancia para el Municipio, b�sicamente por los siguientes motivos:
"Primero, el n�mero de juicios de esta naturaleza iniciados por Municipios, en comparaci�n con los iniciados por otros entes pol�ticos, es revelador del enorme impacto que esta reforma constitucional tuvo en la vida municipal y de la eficacia de la norma constitucional reformada; y
"Segundo, porque a partir de los fallos que ha venido emitiendo esta Suprema Corte en dichos juicios fue advirti�ndose que muchas injerencias o interferencias de los Estados, ya sea del Ejecutivo o Legislativo Estatal, en la vida administrativa, pol�tica o jur�dica de los Municipios se han hecho merced licencia constitucional para ello. Esto es, si los Municipios no pod�an hacer realidad su autonom�a, era porque la propia C.�n General autorizaba una serie de limitaciones a la misma a favor de las autoridades estatales.
"3) La reforma de mil novecientos noventa y nueve, conforme a la cual se avanz� en pro de la consolidaci�n de la autonom�a municipal y de su fortalecimiento, particularmente frente a las injerencias de los Gobiernos Estatales, y se superaron algunas de las limitaciones antes referidas."
La reforma constitucional a la que se refiere en �ltimo t�rmino el texto transcrito se gest� entre los a�os de mil novecientos noventa y siete y mil novecientos noventa y nueve, tiempo durante el cual fueron present�ndose a la C�mara de Diputados nueve iniciativas por parte de distintos grupos parlamentarios que propon�an modificaciones al art�culo 115.
Cuando finalmente se agend� la reforma municipal, estas nueve propuestas se estudiaron de manera conjunta por la comisi�n encargada de dictaminarlas y, como resultado de su trabajo, se elabor� un proyecto �nico de reforma constitucional que fue el que, a la postre, se discuti� y aprob� por ambas C�maras.
Los principales puntos de la reforma de veintitr�s de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al art�culo 115 de la C.�n F. pueden sintetizarse de la siguiente forma:
a) El reconocimiento expreso del Municipio como �mbito de gobierno que se realiz� en la fracci�n I, al sustituir el t�rmino "administrado" por "gobernado";
b) El fortalecimiento de su facultad reglamentaria en los temas referidos en la fracci�n II, adem�s de la limitaci�n del contenido de las leyes estatales sobre cuestiones municipales;
c) El reconocimiento de competencias exclusivas en materia de servicios y funciones p�blicas en la fracci�n III, sustituy�ndose el concurso del Estado en dicha competencia por la posibilidad de celebrar convenios para la asunci�n de una funci�n o servicio p�blico por parte del Estado, siempre y cuando medie solicitud del Ayuntamiento, as� como el incremento del cat�logo de funciones y servicios, adem�s de la posibilidad de coordinaci�n intermunicipal para estos temas, existiendo, incluso, posibilidad de asociaci�n entre Municipios de diversos Estados;
d) Facultad de iniciativa en lo referente a tributos relacionados con la propiedad inmobiliaria en la fracci�n IV, limitando los supuestos de exenci�n determinados constitucionalmente respecto de las contribuciones municipales;
e) En lo concerniente al cat�logo de facultades que en el sistema constitucional de concurrencia regula la fracci�n V del art�culo 115, adem�s de las facultades con las que ya gozaban en materia de aprobaci�n y administraci�n de los planes de desarrollo urbano, se adicion� la de participar en la formulaci�n de planes de desarrollo regional, as� como la obligaci�n de la Federaci�n y del Estado de asegurar la participaci�n de los Municipios en �sta; autorizar el uso del suelo adicionalmente a las facultades de control y vigilancia que ya ten�a; participar en la elaboraci�n y aplicaci�n de programas de ordenamiento de zonas de reservas ecol�gicas, adem�s de sus facultades de creaci�n y administraci�n de �stas; intervenir en la formulaci�n y aplicaci�n de programas de transporte p�blico de pasajeros cuando aqu�llos afecten su �mbito territorial y celebrar convenios para la administraci�n y custodia de las zonas federales; y;
f) La transmisi�n del mando de la Polic�a P. M. del gobernador al presidente municipal, quien s�lo acatar� las �rdenes del primero en los casos que aqu�l juzgue como de fuerza mayor o alteraci�n grave del orden p�blico, as� como la habilitaci�n al reglamento municipal en esta materia en la fracci�n VII.
La relaci�n anterior pone de manifiesto que la reforma aument� de forma significativa las atribuciones de los Municipios y consolid� su �mbito de gobierno. A continuaci�n se procede al an�lisis de algunos de los anteriores puntos con m�s detalle.
Por cuanto ata�e al reconocimiento expreso del Municipio como �mbito de gobierno, es de se�alarse que en el dictamen de la Comisi�n de Gobernaci�n y Puntos C.onales se estim� que era necesario reformar la fracci�n I del art�culo 115 constitucional, en su primer p�rrafo, con la intenci�n de reconocer expresamente el car�cter del Municipio como �mbito de gobierno. Para ello se consider� conveniente sustituir en ese p�rrafo la frase "cada Municipio ser� administrado por un Ayuntamiento de elecci�n popular directa", por la que dice que "cada Municipio ser� gobernado por un Ayuntamiento de elecci�n popular directa", para dejar clara la naturaleza del Ayuntamiento como �rgano de gobierno del Municipio.
Una de las novedades de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, por tanto, consisti� en caracterizar de manera expl�cita al Municipio como �rgano de gobierno, culminando as� una evoluci�n que de alguna manera ven�a experimentando el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro, cuyo contenido y trascendencia ya fue referido en l�neas anteriores. A lo largo de esta evoluci�n, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidaci�n de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a trav�s de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados, o como la de acudir a un medio de control constitucional a fin de defender una esfera jur�dica de atribuciones propias y exclusivas. Estas notas son las que permit�an concebir al Municipio como un ente cuyo desempe�o iba m�s all� del de un �rgano de administraci�n por regi�n.
El car�cter de �rgano de gobierno del Ayuntamiento ya le hab�a sido reconocido, inclusive, por esta Suprema Corte de Justicia en diversas tesis de jurisprudencia y aisladas, de las que puede inferirse que, desde antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve al art�culo 115 constitucional, el Municipio ya contaba con autonom�a funcional y asignaciones competenciales propias.
Las tesis referidas son las siguientes:
"Novena �poca
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta
"Tomo: X, septiembre de 1999
"Tesis: P./J. 96/99
"P�gina: 705
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JUR�DICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS. Dentro del orden jur�dico estatal se consagra la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonom�a funcional para la prestaci�n de los servicios p�blicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los l�mites territoriales que le corresponde, a trav�s de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el art�culo 115, fracci�n I, de la C.�n F., tambi�n guarda nexos jur�dicos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerar a los Municipios como un orden independiente del local, entre los cuales se pueden citar los siguientes: creaci�n, suspensi�n o desaparici�n de Municipios y Ayuntamientos, revocaci�n del mandato de alguno de sus miembros por la Legislatura Estatal, sujeci�n de la normatividad y actuaci�n municipal a las bases legales que establezca el Congreso Local, aprobaci�n del Gobierno Estatal de los ingresos y revisi�n de los egresos municipales, entre otras. De lo anterior se deduce que la pertenencia de los Municipios a un Estado aut�nomo sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisi�n de las autoridades de Gobierno Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.
"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. M.�a de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.�n. Disidentes: Jos� de Jes�s G.�o P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.�itr�n. Secretario: H.S.C.."
"Novena �poca
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta
"Tomo: VIII, diciembre de 1998
"Tesis: P. LXXIII/98
"P�gina: 790
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACI�N ACTIVA Y LEGITIMACI�N PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jur�dica y su armonizaci�n con los art�culos 40, 41 y 49, en relaci�n con el 115, 116 y 122 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podr�n tener legitimaci�n activa para ejercer la acci�n constitucional a que se refiere la fracci�n I del art�culo 105 de la propia Ley Suprema, de manera gen�rica: la Federaci�n, una entidad federada, un Municipio y Distrito F. (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la C.�n F.); el Poder Ejecutivo F., el Congreso de la Uni�n, cualesquiera de las C�maras de �ste o la Comisi�n Permanente (Poderes F.es); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por �ltimo, los �rganos de gobierno del Distrito F., porque precisamente estos �rganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del �mbito competencial que para ellos prev� la Carta Magna. En consecuencia, los �rganos derivados, en ning�n caso, podr�n tener legitimaci�n activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jur�dica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimaci�n pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un �rgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deber� analizarse ello, atendiendo al principio de supremac�a constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jur�dica.
"Solicitud de revocaci�n por hecho superveniente en el incidente de suspensi�n relativo a la controversia constitucional 51/96. G.H.R. y M.B.F.C. y Diez, en su car�cter de Presidente M. y S�ndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos (impedimento legal M.A.G.�itr�n). Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.L.H.�ndez."
"Novena �poca
"Instancia: Segunda Sala
"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta
"Tomo: VII, febrero de 1998
"Tesis: 2a. XIII/98
"P�gina: 337
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL AN�LISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACI�N Y CAUSA GENERADORA QUE LLEV� AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL. Acorde con su propia y especial naturaleza, las controversias constitucionales constituyen una acci�n cuyo objetivo esencial es permitir la impugnaci�n de los actos y disposiciones generales que afecten las respectivas facultades de cualquiera de los diferentes niveles de gobierno, o que de alguna manera se traduzcan en una invasi�n a su �mbito competencial provocada por otro nivel de gobierno; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno corresponde, de tal manera que cada nivel de gobierno est� en aptitud de llevar a cabo y agotar en sus t�rminos, todas aquellas que el propio sistema federal le otorga a trav�s de la Carta Magna. Con este prop�sito, al resolver el fondo, se tendr�n que analizar los principios rectores elevados a rango constitucional, que determinan los respectivos �mbitos de competencia de cada nivel de gobierno y en los que se precisan las facultades y atribuciones de cada uno de �stos, lo cual debe hacerse tambi�n considerando la propia motivaci�n y causa generadora que llev� al legislador a la inclusi�n de dichos principios e instituciones fundamentales como lineamientos de nuestro sistema federal, de tal manera que se aprecie en forma cierta el sentido y teleolog�a de �stos para una correcta interpretaci�n y aplicaci�n de los mismos en beneficio de la sociedad.
"Recurso de reclamaci�n en la controversia constitucional 51/96. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Estado de Puebla. 5 de septiembre de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: G.D.G.�ngora P.. Secretario: O.A.C.Q.."
"Novena �poca
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta
"Tomo: XI, febrero de 2000
"Tesis: P./J. 10/2000
"P�gina: 509
"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACI�N DE LA FRACCI�N I DEL ART�CULO 115 DE LA CONSTITUCI�N FEDERAL. El art�culo 115, fracci�n I, de la C.�n F., establece que cada Municipio ser� administrado por un Ayuntamiento y no habr� ninguna autoridad intermedia entre �ste y el Gobierno del Estado. El an�lisis de los antecedentes hist�ricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibici�n de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeci� a la existencia previa de los llamados jefes pol�ticos o prefectos, que pol�tica y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y ten�an amplias facultades con respecto a estos �ltimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del M. se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de �stos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominaci�n, lesione la autonom�a municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un �rgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicaci�n directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.
"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G.�itr�n y Jos� de Jes�s G.�o P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.."
Derivado de lo anterior, puede sostenerse, a manera de corolario, lo siguiente:
? A partir de la reforma constitucional que se gest� en el a�o de mil novecientos ochenta y tres, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidaci�n de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a trav�s de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados.
? Asimismo, como consecuencia de la reforma de mil novecientos noventa y cuatro del art�culo 105 de la C.�n F., se le otorg� al Municipio la facultad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jur�dica de atribuciones propias y exclusivas.
? Por �ltimo, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo, entre otras innovaciones, la sustituci�n, en el primer p�rrafo de la fracci�n I del art�culo 115 constitucional, de la frase "cada Municipio ser� administrado por un Ayuntamiento de elecci�n popular directa", por la que dice "cada Municipio ser� gobernado por un Ayuntamiento de elecci�n popular directa, lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evoluci�n que ha venido sufriendo el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro.
Los puntos antes rese�ados permiten a este Tribunal Pleno concluir la existencia de un orden jur�dico municipal.
En efecto, el car�cter de �rgano de gobierno del Ayuntamiento est� relacionado con la facultad reglamentaria que se le otorg� desde mil novecientos ochenta y tres, la cual es inherente a todo poder de mando, as� como con la existencia de un �mbito de atribuciones municipales exclusivas susceptibles de ser salvaguardadas a trav�s de un medio de control constitucional, lo cual, como hasostenido este Alto Tribunal, es singular y caracter�stico de las relaciones entre distintos niveles de gobierno.
La conceptualizaci�n del Municipio como �rgano de gobierno conlleva, adem�s, el reconocimiento de una potestad de auto-organizaci�n, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un c�mulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios �rganos de administraci�n, sin contradecir aquellas normas b�sicas o bases generales que expida la legislatura. Lo anterior queda confirmado tan pronto se concatena este concepto expl�cito del Municipio como "�rgano de gobierno" con el contenido que la reforma otorg� a la facultad reglamentaria municipal, seg�n se ver� a continuaci�n.
En efecto, por cuanto se refiere al fortalecimiento de la facultad reglamentaria del Municipio, es necesario recordar que desde mil novecientos ochenta y tres se le hab�a reconocido constitucionalmente una facultad reglamentaria. Su ejercicio, sin embargo, se supeditaba a ser un mero desarrollo de las bases normativas que establec�an las Legislaturas Estatales, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de atender verdaderamente a sus respectivas particularidades, pues actuaban simplemente como reglamentos de detalle de la ley. Lo anterior trajo como consecuencia que, en la pr�ctica, la facultad reglamentaria de los Municipios quedara disminuida, pues las Legislaturas Estatales, a trav�s de las referidas bases normativas, condicionaban totalmente su alcance y eficacia.
A ra�z de la situaci�n descrita, el �rgano Reformador de la C.�n, en mil novecientos noventa y nueve, decidi� modificar el segundo p�rrafo de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, con un doble prop�sito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias.
Dicha delimitaci�n fue realizada en el art�culo 115, fracci�n II, de la C.�n F., que dispone:
"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estar�n investidos de personalidad jur�dica y manejar�n su patrimonio conforme a la ley.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Los Ayuntamientos tendr�n facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deber�n expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de polic�a y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administraci�n p�blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia y aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"El objeto de las leyes a que se refiere el p�rrafo anterior ser� establecer:
"a) Las bases generales de la administraci�n p�blica municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnaci�n y los �rganos para dirimir las controversias entre dicha administraci�n y los particulares, con sujeci�n a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
"c) Las normas de aplicaci�n general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este art�culo, como el segundo p�rrafo de la fracci�n VII del art�culo 116 de esta C.�n;
"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una funci�n o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate est� imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser� necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Las Legislaturas Estatales emitir�n las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolver�n los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aqu�llos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."
El texto reformado del art�culo 115 constitucional modific� el t�rmino "bases normativas" utilizado en la redacci�n anterior, por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que obedeci� a la necesidad de limitar el margen de actuaci�n de las Legislaturas Estatales respecto de los Municipios, para acotarlo al establecimiento de un cat�logo de normas esenciales tendentes a proporcionar un marco normativo homog�neo que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir a dichas legislaturas intervenir en las cuestiones propias y espec�ficas de cada Municipio.
Para entender en su exacta magnitud esta reforma, es conveniente acudir a su procedimiento de creaci�n y, en espec�fico, al dictamen emitido por la Comisi�n de Gobernaci�n y Puntos C.onales de la C�mara de Diputados, documento cuyo an�lisis debe privilegiarse para efectos de la interpretaci�n, en el que se expres� lo siguiente:
"4.2 La intenci�n de esta comisi�n dictaminadora, consiste en fortalecer al �mbito de competencia municipal y las facultades de su �rgano de gobierno. Por ello se propone tal y como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ah� que se defina y modifique en la fracci�n II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general.
"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homog�neo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones especificas de cada Municipio.
"En consecuencia, queda para el �mbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organizaci�n y funcionamiento interno y de la administraci�n p�blica municipal; as� como para la regulaci�n sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a trav�s de bandos, reglamentos, circulares y dem�s disposiciones de car�cter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplar�n lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y dem�s aspectos que contienen lo siguiente:
"4.2.1 En el inciso a) se establecen los medios de impugnaci�n y los �rganos correspondientes, para dirimir controversias entre los particulares y la administraci�n publica municipal, los cuales deber�n conducir a la observancia de los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a trav�s de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participaci�n ciudadana y vecinal. La ley, solo contemplar� los principios generales en este rubro.
"4.2.2 En el inciso b), se establece que la ley deber� prever el requisito de mayor�a calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectaci�n de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendr� en la toma de la decisi�n a los Ayuntamientos.
"4.2.3 En el inciso c), se se�ala que las leyes estatales incluir�n normas de aplicaci�n general para la celebraci�n de convenios de asociaci�n entre dos o m�s Municipios, entre uno o varios Municipios y el Estado, incluyendo la hip�tesis a que se refiere la fracci�n VII del art�culo 116 constitucional, para fines de derecho p�blico.
"4.2.4 En el inciso d), se prev� que la ley estatal contemple, con base en el �mbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestaci�n de un servicio p�blico o el ejercicio de una funci�n a su cargo, en favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate.
"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedir�n las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos b�sicos y esenciales de los Municipios, ser� de aplicaci�n temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos.
"Por �ltimo, la comisi�n considera necesario prever en un nuevo p�rrafo cuarto de la fracci�n II en an�lisis, que las Legislaturas Estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los Gobiernos Estatales y los Municipios con motivo de la realizaci�n de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fracci�n segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el �rgano competente ser� la Legislatura Estatal correspondiente. Esta previsi�n desde luego se entiende sin perjuicio del derecho de los Gobiernos Estatales y de los Municipios de acudir en controversia constitucional en los t�rminos del art�culo 105 constitucional y su ley reglamentaria."
De la lectura del punto 4.2 del dictamen transcrito se pueden inferir los siguientes puntos:
1) La intenci�n de fortalecer el �mbito de competencia municipal y las facultades del Ayuntamiento, delimitando el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales, de ah� que se modifique el concepto de "bases normativas" por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que implica una delimitaci�n de los �mbitos competenciales de las legislaturas y de los Ayuntamientos.
2) Que las leyes estatales en materia municipal est�n limitadas a los temas que se enuncian en cinco incisos.
3) Que dichas leyes deben orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo homog�neo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones espec�ficas de cada Municipio.
4) Que lo anterior se traduce en que la competencia reglamentaria M. implique "de forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo".
5) Que, en consecuencia, queda para el �mbito reglamentario de los Ayuntamientos todo lo relativo a su organizaci�n y funcionamiento interno y de la administraci�n p�blica municipal, as� como para la regulaci�n sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a trav�s de bandos, reglamentos, circulares y dem�s disposiciones de car�cter general.
6) Que las Legislaturas Estatales pueden expedir las normas aplicables en los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes, es decir, las normas que emita el Legislativo podr�n suplir la falta de reglamentos b�sicos y esenciales de los Municipios, sin embargo, ser�n de aplicaci�n temporal y su eficacia estar� sujeta a que los Municipios emitan sus propios reglamentos.
Si, como destacan los puntos referidos, con anterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y nueve los Ayuntamientos no pod�an hacer una aportaci�n normativa propia que respondiera a sus distintas necesidades y realidad social, a partir de la misma se fortalece y consolida el �mbito municipal, reconoci�ndose a los Ayuntamientos de manera expresa el car�cter de �rganos de gobierno, ampliando su esfera de atribuciones y facult�ndolos para emitir una nueva categor�a de reglamentos que les permiten fungir con su nuevo car�cter, en la medida en la que ahora les corresponde normar lo relativo a la organizaci�n y funcionamiento interno del Municipio, en lo que ata�e a las cuestiones espec�ficas que les corresponden, con la condici�n de que tales reglamentos respeten el contenido de las leyes en materia municipal.
La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve disminuy�, por tanto, la extensi�n normativa de las leyes en materia municipal, ampliando la de los reglamentos expedidos por los Ayuntamientos con fundamento en la fracci�n II del art�culo 115.
En efecto, en el texto del art�culo 115 reformado en mil novecientos ochenta y tres se establec�a lo siguiente:
"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estar�n investidos de personalidad jur�dica y manejar�n su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos poseer�n facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deber�n establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de polic�a y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones."
Como se advierte, antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los reglamentos emitidos por los Municipios ten�an como �nico objeto detallar las bases normativas establecidas por las legislaturas, sin que existiera alguna limitaci�n constitucional en cuanto a la extensi�n y contenido de las mencionadas bases.
A ra�z de la multicitada reforma, sin embargo, los �rganos legislativos estatales cuentan ahora con l�mites expresos a su producci�n normativa, y el Ayuntamiento goza de un �mbito m�s amplio de reglamentaci�n garantizado constitucionalmente, a trav�s del cual puede decidir las particularidades de su organizaci�n, de las materias de su competencia exclusiva, as� como de las cuestiones de polic�a y gobierno, con el prop�sito de ajustarlas a su propio entorno.
As�, podemos se�alar que al establecer el �rgano reformador que "los Ayuntamientos tendr�n facultades para aprobar de acuerdo con las leyes en materia municipal que deber�n expedir las Legislaturas de los Estados" su intenci�n es establecer una delimitaci�n competencial seg�n la cual la ley estatal tiene un contenido especificado en cinco incisos y el Municipio puede dictar "bandos de polic�a y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administraci�n p�blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia y aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal", en aquello orientado a atender a sus necesidades particulares. El prop�sito del �rgano reformador, en otras palabras, es que el �mbito municipal y el �mbito estatal no se contrapongan, sino que guarden una relaci�n de concordancia y complementariedad, dado que el Municipio forma parte de la entidad federativa. Por ello, conforme al art�culo 115, la ley estatal s�lo establece bases generales y los Municipios deben atenderlas, pero pueden regular ya en lo particular las dem�s cuestiones que requieran para su eficaz organizaci�n y gobierno.
La nueva categor�a de reglamentos a que se ha venido haciendo referencia, son de fuente constitucional y tienen un contenido material propio que no puede contradecir el de las leyes en materia municipal a que se refiere la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, que fija ciertos lineamientos o bases generales, pero s� puede contener disposiciones que permitan a cada Municipio adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida municipal, su organizaci�n administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, atendiendo a sus caracter�sticas sociales, econ�micas, biogeogr�ficas, poblacionales, urban�sticas, etc�tera.
El Constituyente Permanente, en consecuencia, trata de establecer un equilibrio competencial en el que no prevalezca la regla de que un nivel de autoridad tiene facultades mayores o de mayor importancia que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las que constitucionalmente le corresponden: al Estado le corresponde sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos los Municipios del Estado y al Municipio le corresponde dictar sus normas espec�ficas, sin contradecir esas bases generales, dentro de su jurisdicci�n.
Por lo anterior, es posible concluir que la intenci�n fundamental de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, en lo que se refiere a la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, es la siguiente: los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisi�n de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la C.�n F. de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a trav�s de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracci�n II del art�culo 115 constitucional.
Ahora, si bien es cierto que el Municipio tiene la posibilidad de crear normas jur�dicas en virtud de una asignaci�n competencial propia, tambi�n lo es que tiene relaci�n con los otros �rdenes jur�dicos y que est� sujeto al orden jur�dico nacional, debiendo respetar, por tanto, el reparto de facultades previsto en la C.�n F. y, en su caso, en las Estatales; lo cual en nada menoscaba el espacio de actuaci�n que tiene asegurado por la primera, en el que no podr�n intervenir directamente los Estados, salvo en el caso previsto por la fracci�n II, inciso e), es decir, ante la ausencia de normas reglamentarias expedidas por el Ayuntamiento, so pena de inconstitucionalidad por incompetencia del �rgano que legisle en tales materias.
As�, la fracci�n II del art�culo 115 constitucional en realidad opera una delimitaci�n competencial consistente en que la ley estatal tiene un contenido acotado y el Municipio puede dictar "reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administraci�n p�blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia y aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal", es decir, que al haberse delimitado el objeto de las leyes municipales ha aumentado el contenido de la facultad reglamentaria de los Municipios.
En efecto, en la reforma de mil novecientos noventa y nueve el �rgano Reformador de la C.�n tuvo como objetivo esencial proporcionar un criterio de delimitaci�n entre los ordenamientos que competen a los Ayuntamientos y los que corresponden a las leyes que en materia municipal emiten las legislaturas, por el cual se produce una expansi�n del �mbito de las normas reglamentarias municipales, pues los Ayuntamientos pueden ahora, a trav�s de �stas y de acuerdo con las leyes estatales en materia municipal de contenido constitucionalmente delimitado, emitir disposiciones de polic�a y gobierno, organizar la administraci�n p�blica municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia, y asegurar la participaci�n ciudadana y vecinal, atendiendo a las particularidades que requiera su situaci�n concreta.
La conclusi�n anterior se confirmacon la interpretaci�n del inciso e) de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, el cual se�ala lo siguiente:
"Art�culo 115. ...
"El objeto de las leyes a que se refiere el p�rrafo anterior ser� establecer:
"...
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."
Como se destac� en el dictamen de la Comisi�n de Gobernaci�n y Puntos C.onales de la C�mara de Diputados, el inciso e) de la fracci�n II es precisamente una de las piedras angulares en la construcci�n de una competencia material de las normas reglamentarias municipales que se distingue de la estatal. En efecto, este inciso reconoce indirectamente la entidad jur�dica de la facultad reglamentaria municipal al prever la existencia de normas que, en su ausencia, eviten la existencia de un vac�o jur�dico en los Municipios, en el entendido de que tales disposiciones ser�n de eficacia temporal hasta en tanto cada Municipio dicte sus propias normas.
Al respecto, el dictamen referido, expresamente, se�ala lo siguiente:
"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedir�n las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos b�sicos y esenciales de los Municipios, ser� de aplicaci�n temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos."
El sistema de supletoriedad que prev� el inciso e) confirma que es facultad del Municipio expedir reglamentos con un contenido material propio, de tal suerte que si por alguna raz�n faltasen los mismos, la aplicaci�n de las normas estatales ser� temporal, esto es, en tanto el Municipio expida las disposiciones relativas.
Como qued� se�alado con anterioridad, hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve las legislaturas ten�an una facultad sin l�mites materiales para regular la vida municipal, por lo cual el marco de actuaci�n del reglamento del Municipio se restring�a a desarrollar el contenido de �stas. La reforma referida ampli� la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos -lo que implica la posibilidad de emitir su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos- y redujo la extensi�n normativa que pueden tener las leyes estatales en materia municipal, las cuales deben dejar espacio para el despliegue de la facultad reglamentaria de los reglamentos, o deben especificar que, en todo caso, lo ocupan de forma supletoria.
Ahora bien, como se se�al� con anterioridad, este Tribunal Pleno se ha pronunciado en el sentido de que existe un orden jur�dico cuando un �rgano de gobierno cuenta con asignaciones competenciales propias derivadas de la C.�n F. que, por lo general, son excluyentes entre s�, contando con autonom�a para su ejercicio.
En esta tesitura, toda vez que el esquema normativo antes desarrollado incluye el ejercicio por parte de los Ayuntamientos de asignaciones competenciales propias, debe concluirse que el Municipio tiene un orden jur�dico propio.
Este reconocimiento a un orden jur�dico propio del Municipio de ninguna manera soslaya su relaci�n con los otros �rdenes jur�dicos, lo que significa que el Municipio est� sujeto al orden nacional, es decir, debe respetar la C.�n F., los tratados internacionales y las leyes federales, as� como las C.ones y leyes estatales.
En conclusi�n, la C.�n considera al Municipio Libre como un �mbito de gobierno y le atribuye facultades normativas con car�cter exclusivo en determinados �mbitos, de lo que deriva su reconocimiento como orden jur�dico parcial del Estado mexicano. Dicho orden se integra por las normas que a continuaci�n se expresan:
a) Por la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos;
b) Por los tratados internaciones, las leyes federales y sus reglamentos;
c) Por las C.ones Locales;
d) Por las leyes locales y sus reglamentos; y,
e) Por los reglamentos municipales.
Lo anterior puede esquematizarse de una manera ilustrativa de la manera siguiente:


A continuaci�n se procede a desarrollar con detalle el contenido del cuadro sin�ptico anterior, a fin de explicar con claridad la relaci�n que existe entre las normas generadas por las entidades federativas y las emitidas por los Municipios.
Para ello, iniciaremos con el an�lisis del �mbito de las normas estatales (leyes locales y sus reglamentos), sin hacer un desarrollo sobre los siguientes �rdenes: 1) C.�n F., 2) Tratados internacionales y leyes federales, y 3) C.ones Locales; respecto de la primera ya se ha hablado, y respecto de los �ltimos no se considera indispensable abundar para resolver la litis planteada en esta controversia.
Atendiendo a su �mbito de validez, las leyes expedidas por las autoridades estatales pueden clasificarse de la siguiente manera:
a) Normas que derivan del contenido de la C.�n F., que son aquellas que, incidiendo en el �mbito del Municipio, son expedidas por la Legislatura Estatal: 1) en acatamiento de una disposici�n expresa de la C.�n, incluyendo las que derivan del ejercicio de facultades concurrentes y de coordinaci�n con la Federaci�n, 2) en aplicaci�n de un principio constitucional derivado de su interpretaci�n, o bien, 3) que reproducen literal o casi literalmente el Texto C.onal, esto es, son normas que encuentran la fuente de su ejercicio y sus l�mites en la propia C.�n F..
Al respecto, resulta conveniente abundar sobre la naturaleza jur�dica de las facultades coincidentes, las cuales se definen como aquellas que tanto la Federaci�n como las entidades federativas pueden realizar por disposici�n constitucional, y est�n establecidas en una forma amplia y en una forma restringida: llamando "amplia" a aquella modalidad en la cual no se faculta a la Federaci�n o a las entidades federativas a expedir las bases o un cierto criterio de divisi�n entre ambos �rdenes jur�dicos, y "restringida", cuando se confiere tanto a la Federaci�n como a las entidades federativas, pero se concede a una de ellas la atribuci�n para fijar bases o un cierto criterio de divisi�n de esa facultad.
Vale la pena aclarar que cuando se dice que la Federaci�n o un Estado tienen competencias "coincidentes en un sentido amplio", est� dici�ndose que ambas partes realizan una porci�n de una cierta actividad (tratamiento de menores infractores, por ejemplo), lo que en modo alguno significa que realicen la misma facultad. En el caso de la "coincidencia en un sentido restringido", se est� ante una situaci�n en la que la competencia para emitir las normas generales iniciales corresponde a la Federaci�n, y es s�lo a partir de lo que sus �rganos legislativos dispongan que los Estados pueden conocer los alcances de sus competencias. Aqu� es importante se�alar que �stas no podr�n ser sobre la misma materia, pues la misma la diferencia el �rgano federal al emitir la ley, ni tampoco sobre la emisi�n de la ley, pues ello es competencia exclusiva de la Federaci�n.
Por otro lado, las "facultades coexistentes" son definidas como aquellas que una parte de la misma facultad compete a la Federaci�n y la otra a las entidades federativas, sin embargo, hay que tomar en consideraci�n que no es posible hablar de la existencia de una misma facultad, por ejemplo, en materia de v�as generales de comunicaci�n, para luego considerar que la parte general de la misma corresponde a la Federaci�n, y la parte no general a los Estados. En este caso, lo que puede ser un tema en el que se den ciertas relaciones materiales no significa que se trate de una misma facultad, sino sencillamente de dos facultades: una de ellas, la federal, otorgada expresamente, y otra de ellas por v�a residual.
Finalmente, es necesario proporcionar ejemplos de las normas estatales que derivan del contenido de la C.�n F., como lo son aquellas que establecen las causas graves para la desaparici�n de los Ayuntamientos y la suspensi�n o revocaci�n de alguno de los integrantes del C. (art�culo 115, fracci�n I, constitucional); las normas de elecci�n de los miembros del Ayuntamiento (art�culo 115, fracci�n I, p�rrafo segundo y fracci�n VIII constitucional); las normas relativas a la aprobaci�n de la Ley de Ingresos y a las contribuciones municipales, las normas relativas a la distribuci�n de las participaciones federales, la fiscalizaci�n de las cuentas p�blicas, la coordinaci�n de las comunidades ind�genas dentro del �mbito municipal (art�culo 115, fracci�n IV, de la C.�n F.); el r�gimen de responsabilidades de los servidores p�blicos (art�culos 109 y 113 constitucionales); la protesta de respeto a la C.�n F. (art�culo 128 constitucional); los derechos y obligaciones de los ciudadanos mexicanos (art�culos 34 a 36 constitucionales); las normas de planeaci�n (art�culos 26 y 115 constitucionales); las normas que regulan, dentro del marco legal expedido por la Federaci�n, facultades concurrentes como asentamientos humanos, salud, equilibrio ecol�gico, educaci�n, protecci�n civil, turismo, etc�tera (art�culos 3o., 4o., 73, fracciones XVI, XXIX-C, XXIX-G XXIX-J y XXIX-K); las normas relativas al sistema nacional de coordinaci�n de seguridad p�blica (art�culos 21 y 115, fracci�n VIII); la creaci�n de un sistema de profesionalizaci�n de los servidores p�blicos (art�culo 115, fracci�n VIII, en relaci�n con el 123, apartado B y el 116, fracci�n VII); la creaci�n de organismos de protecci�n de los derechos humanos en nivel estatal (art�culo 102, apartado B); la regulaci�n de la deuda p�blica municipal (art�culo 117), etc�tera.
b) Normas derivadas del art�culo 124 de la C.�n F., que son aquellas que emite la Legislatura Estatal en el �mbito de competencia que dicho precepto le reconoce como propio, y en ejercicio del cual los Estados pueden conceder a los Municipios facultades o recursos distintos a los que expresamente les otorga la C.�n F., o ampliar el �mbito de los mismos pero sin contradecir el texto de la C.�n F..
Verbigracia, cuando las legislaturas facultan a los Municipios para asumir un servicio p�blico no previsto en el art�culo 115 constitucional, o bien, cuando les autorizan el ejercicio de la funci�n p�blica relativa al Registro Civil, o bien, el establecimiento de un sistema estatal de coordinaci�n fiscal y la distribuci�n de participaciones a los Municipios derivadas de los ingresos obtenidos por contribuciones estatales.
c) L. en materia municipal, que son aquellas cuya denominaci�n y fuente proviene espec�ficamente de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, y cuyo objeto, por disposici�n expresa de este precepto, est� limitado a los siguientes puntos:
1. Las bases generales de administraci�n p�blica municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnaci�n y los �rganos para dirimir las controversias entre dicha administraci�n y los particulares, con sujeci�n a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
2. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
3. Las normas de aplicaci�n general para que el Municipio celebre convenios con otros Municipios o con el Estado sobre la prestaci�n de servicios p�blicos y administraci�n de contribuciones;
4. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una funci�n o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate est� imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser� necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y,
5. Las normas aplicables a falta de reglamentaci�n municipal.
A continuaci�n, se proceder� a la explicaci�n de cada uno de los supuestos que integran el concepto de "leyes en materia municipal".
1. Bases generales de la administraci�n p�blica municipal.
Como se ha afirmado con anterioridad, la reforma a la fracci�n II del art�culo 115 de la C.�n General, de veintitr�s de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituy� el concepto de "bases normativas" que utilizaba el texto anterior, por el de "leyes en materia municipal".
Esta modificaci�n de la terminolog�a utilizada en la C.�n atiende al prop�sito del �rgano reformador de ampliar el �mbito competencial del Municipio y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos mediante la limitaci�n de las facultades legislativas en materia municipal de los Congresos Locales.
En esta tesitura, como ya hemos subrayado, el t�rmino "bases generales de la administraci�n p�blica municipal" no puede interpretarse en el sentido de que concede a las Legislaturas de los Estados una libertad ilimitada para legislar en materia municipal.
Sin embargo, tampoco puede interpretarse como una liberalidad total a favor de la facultad reglamentaria municipal, pues los Municipios tendr�n que respetar el contenido de estas bases generales de la administraci�n p�blica municipal, ya que al dictar sus normas reglamentarias no deben contradecir lo establecido en dichas bases, que les resultan plenamente obligatorias por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales.
En efecto, es menester partir de dos premisas esenciales que ya se han dejado sentadas: 1) Que la reforma de mil novecientos noventa y nueve tuvo por objeto ampliar y fortalecer el �mbito de competencia municipal y 2) Que fue objeto de dicha reforma en t�rminos de lo establecido por el dictamen de la Comisi�n de Gobernaci�n y Puntos C.onales de la C�mara de Diputados "delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo".
En ese sentido, en dicho dictamen se dispuso expresamente que:
"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homog�neo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones espec�ficas de cada Municipio. ... En consecuencia, queda para el �mbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organizaci�n y funcionamiento interno y de la administraci�n p�blica municipal; as� como para la regulaci�n sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a trav�s de bandos, reglamentos, circulares y dem�s disposiciones de car�cter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal contemplar�n lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos."
De lo anterior se desprende que:
1) Las bases de la administraci�n p�blica municipal que dicten las Legislaturas Estatales deben orientarse a regular s�lo cuestiones generales del Municipio, tanto sustantivas como adjetivas.
2) El establecimiento de dichas cuestiones generales tendr� por objeto �nicamente establecer un marco normativo homog�neo a los Municipios de un Estado, que debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero �nicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.
3) La competencia reglamentaria del Municipio implica la facultad exclusiva para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo.
4) No es aceptable que con apoyo en la facultad legislativa con que cuenta el Estado para regular la materia municipal, intervenga en las cuestiones espec�ficas de cada Municipio, toda vez que esto le est� constitucionalmente reservado a �ste.
Esto es, las bases generales de la administraci�n p�blica municipal no pueden tener una extensi�n tem�tica tal que anule la facultad del Municipio para reglamentar sus cuestiones espec�ficas.
5) En consecuencia, queda para el �mbito reglamentario, como facultad exclusiva de los Ayuntamientos, lo relativo a polic�a y gobierno, su organizaci�n y funcionamiento interno, lo referente a la administraci�n p�blica municipal, as� como la facultad para emitir normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia exclusiva, a trav�s de bandos, reglamentos, circulares y dem�s disposiciones de car�cter general, en todo lo que se refiera a las cuestiones espec�ficas de cada Municipio.
En efecto, la administraci�n p�blica municipal requiere de un marco jur�dico adecuado con la realidad, que si bien debe respetar lineamientos, bases generales o normas esenciales, tambi�n debe tomar en cuenta la variedad de formas que puede adoptar una organizaci�n municipal, atendiendo a las caracter�sticas sociales, econ�micas, biogeogr�ficas, poblacionales, urban�sticas, etc�tera, de cada Municipio; de ello se sigue que no es posible establecer una organizaci�n interna �nica y definitiva para los diversos Municipios que integren una entidad federativa. En respeto de esa capacidad de organizaci�n y gobierno, los Municipios cuentan ahora con un �mbito de competencia propia, referido a la regulaci�n de estas cuestiones particulares.
6) En ese sentido, las leyes estatales en materia municipal derivadas del art�culo 115, fracci�n II, inciso a), de la C.�n F., esto es, "las bases generales de la administraci�n p�blica municipal", esencialmente, comprenden aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del Ayuntamiento como su �rgano de gobierno y de su administraci�n p�blica; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos incluidos en la reforma, as� como la regulaci�n de los aspectos de las funciones y los servicios p�blicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.
En atenci�n a todo lo anterior, en el dictamen de la Comisi�n de Gobernaci�n y Puntos C.onales de la C�mara de Diputados se dijo expresamente que: "Municipios con mayor libertad y autonom�a, ser�n fuentes de creatividad y de nuevas iniciativas; Municipios con mayores responsabilidades p�blicas, ser�n fuentes de mayores gobiernos".
Por tanto, debe considerarse que las leyes estatales en materia municipal derivadas del art�culo 115, fracci�n II, inciso a), de la C.�n F., esto es, "las bases generales de la administraci�n p�blica municipal", esencialmente, comprenden lo referente al establecimiento de una serie de normas esenciales relacionadas con la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, los derechos y obligaciones de sus habitantes, los aspectos esenciales de funcionamiento de la administraci�n p�blica municipal vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creaci�n normativa del Ayuntamiento, los aspectos que requieren ser uniformes respecto de las funciones y los servicios p�blicos municipales, etc�tera.
En consecuencia, de manera enunciativa mas no limitativa, pueden se�alarse como bases generales de administraci�n p�blica municipal las siguientes:
a) La regulaci�n de las funciones esenciales de los �rganos municipales establecidos en la C.�n F., es decir, del Ayuntamiento, del presidente municipal, de los s�ndicos y de los regidores, en la medida en que no interfieran con las cuestiones espec�ficas de cada Municipio. Lo anterior, sin perjuicio de que cada Ayuntamiento pueda, a trav�s desu facultad reglamentaria, establecer nuevas facultades y funciones a estos �rganos, que le impriman un car�cter individual a cada Municipio.
b) La regulaci�n de las funciones esenciales de los �rganos municipales cuya existencia es indispensable para el desenvolvimiento regular y transparente de la administraci�n p�blica municipal, esto es, del secretario del Municipio y del �rgano encargado de la Tesorer�a M..
c) Las normas que regulen la poblaci�n del Municipio en cuanto a su identidad, pertenencia, derechos y obligaciones b�sicas (por ejemplo: qui�nes tienen la calidad de habitante o residente de un Municipio, c�mo se pierde la residencia, qu� derechos otorga la vecindad, la clasificaci�n de n�cleos de poblaci�n en ciudades, pueblos, villas, comunidades, rancher�as, etc�tera).
d) La denominaci�n de las autoridades auxiliares del Ayuntamiento.
e) Las normas relativas a la representaci�n jur�dica de los Ayuntamientos.
f) Las normas que establezcan la forma de creaci�n de los reglamentos, bandos y dem�s disposiciones generales de orden municipal y su publicidad.
g) Las normas que establezcan mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los mun�cipes.
h) Las normas que regulen la obligaci�n de llevar un inventario de los bienes municipales.
i) Las normas que establezcan los principios generales en cuanto a la participaci�n ciudadana y vecinal, respetando que corresponde al "Ayuntamiento decidir, a trav�s de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participaci�n ciudadana y vecinal", seg�n se aclara en el multirreferido dictamen.
j) El periodo de duraci�n del gobierno municipal y su fecha y formalidades de instalaci�n, as� como las normas que determinan las formalidades de entrega y recepci�n de los Ayuntamientos entrante y saliente.
k) El r�gimen de licencias, permisos e impedimentos de los funcionarios del Ayuntamiento.
l) Las formalidades esenciales de acuerdo con las cuales deben llevarse a cabo las sesiones del C..
m) La rendici�n de informes peri�dicos por parte de los mun�cipes al C..
n) El establecimiento de reglas en materia de formulaci�n del presupuesto de egresos que faciliten la respectiva fiscalizaci�n, o los supuestos relativos a la falta de aprobaci�n por el Ayuntamiento de dicho presupuesto en tiempo.
o) Sanciones y medidas de seguridad.
p) Las normas que se refieren al procedimiento administrativo.
q) Las normas relativas a la transparencia y al acceso a la informaci�n gubernamental.
r) La regulaci�n de los aspectos de las funciones y los servicios p�blicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, etc�tera.
2. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.
En el inciso b) de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional se otorgan facultades a la Legislatura Estatal para determinar los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.
Dicha fracci�n se refiere, en primer lugar, al establecimiento de una votaci�n calificada de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal. Esta porci�n normativa debe interpretarse en el sentido de que la legislatura tiene la facultad discrecional para establecer todos aquellos casos relativos al patrimonio inmobiliario municipal, en los que se requiera ese elevado qu�rum de votaci�n. Esta facultad discrecional deber� ejercitarse tomando como base un criterio de importancia y trascendencia en relaci�n a la afectaci�n que podr�a sufrir el patrimonio inmobiliario municipal y que, por tanto, justifique la existencia de una votaci�n calificada.
Lo anterior no implica que las Legislaturas Estatales o cualquier otro ente ajeno al Ayuntamiento se conviertan en instancias de decisi�n directa e inmediata respecto de los bienes inmuebles del Municipio, como lo ha interpretado ya este Alto Tribunal en la tesis P./J. 36/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, T.X., agosto de 2003, p�gina 1251, que a la letra indica:
"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACI�N DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICI�N, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACI�N DEL ART�CULO 115, F.I., INCISO B), DE LA CONSTITUCI�N FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACI�N EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e hist�rico del art�culo 115 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta �ltima donde destaca la voluntad del �rgano reformador en pro de la consolidaci�n de su autonom�a, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, m�s que como una entidad de �ndole administrativa, con un �mbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretaci�n del texto actual del art�culo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para as� dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias leg�timas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional debe interpretarse desde una �ptica restrictiva en el sentido de que s�lo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues as� se permite materializar el principio de autonom�a y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino m�s bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado s�lo autoriza a las Legislaturas Locales a que se�alen cu�les ser�n los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerir�n de un acuerdo de mayor�a calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia m�s exigible e indispensable para la realizaci�n o validez jur�dica de dichos actos de disposici�n o administraci�n, lo cual atenta contra el esp�ritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por �sta; de ah� que cualquier norma que sujete a la aprobaci�n de la Legislatura Local la disposici�n de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracci�n citada, debe declararse inconstitucional."
En un segundo plano, la fracci�n en comento se refiere a los casos en los que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.
A su vez, en el inciso d) de la propia fracci�n II se establece como imperativo esa misma mayor�a calificada para que el Ayuntamiento pueda solicitar al Gobierno Estatal que este �ltimo asuma una funci�n o servicio municipal. Sobre el contenido y alcances de este inciso se abundar� m�s adelante.
Por �ltimo, resulta pertinente se�alar que del contenido del art�culo 115 de la C.�n F., en el cual se contienen atribuciones expresas de las Legislaturas de los Estados para regir la vida municipal, en relaci�n con el art�culo 124 de la Carta Magna, que establece las facultades que de manera residual corresponden a las entidades federativas, se concluye que no existe prohibici�n alguna para que los Congresos Locales puedan determinar casos distintos a los se�alados en la fracci�n II, incisos b) y d), del art�culo 115 que se analiza, en los que se requiera que las decisiones de los Ayuntamientos se adopten por una mayor�a de las dos terceras partes de sus integrantes.
3. Las normas de aplicaci�n general para celebrar convenios sobre la prestaci�n de servicios p�blicos y la administraci�n de contribuciones.
En el inciso c) de la fracci�n II del art�culo 115 de la C.�n F. se le otorgan facultades a las legislaturas para expedir las normas relativas a la celebraci�n de los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este art�culo como el segundo p�rrafo de la fracci�n VII del art�culo 116 de la misma N.F.:
"Art�culo 115. ...
"El objeto de las leyes a que se refiere el p�rrafo anterior ser� establecer:
"...
"c) Las normas de aplicaci�n general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este art�culo, como el segundo p�rrafo de la fracci�n VII del art�culo 116 de esta C.�n."
Para interpretar el contenido de la fracci�n en estudio, se debe atender al texto de las porciones normativas a las que este inciso alude:
"Art�culo 115. ...
"III. Los Municipios tendr�n a su cargo las funciones y servicios p�blicos siguientes:
"...
"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podr�n coordinarse y asociarse para la m�s eficaz prestaci�n de los servicios p�blicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y trat�ndose de la asociaci�n de Municipios de dos o m�s Estados, deber�n contar con la aprobaci�n de las Legislaturas de los Estados respectivas. As� mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podr�n celebrar convenios con el Estado para que �ste, de manera directa o a trav�s del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;
"...
"IV. Los Municipios administrar�n libremente su hacienda, la cual se formar� de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as� como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibir�n las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisi�n, consolidaci�n, traslaci�n y mejora as� como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podr�n celebrar convenios con el Estado para que �ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administraci�n de esas contribuciones."
"Art�culo 116. El poder p�blico de los Estados se dividir�, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podr�n reunirse dos o m�s de estos poderes en una sola persona o corporaci�n, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los poderes de los Estados se organizar�n conforme a la C.�n de cada uno de ellos, con sujeci�n a las siguientes normas:
"...

"VII. La Federaci�n y los Estados, en los t�rminos de ley, podr�n convenir la asunci�n por parte de �stos del ejercicio de sus funciones, la ejecuci�n y operaci�n de obras y la prestaci�n de servicios p�blicos, cuando el desarrollo econ�mico y social lo haga necesario.
"Los Estados estar�n facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que �stos asuman la prestaci�n de los servicios o la atenci�n de las funciones a las que se refiere el p�rrafo anterior."
De lo anterior se infiere que en t�rminos del referido inciso c) de la fracci�n II del art�culo 115 de la C.�n F., las leyes municipales contendr�n las normas de car�cter general para celebrar los convenios: 1) De coordinaci�n o asociaci�n entre Municipios para la prestaci�n conjunta de los servicios p�blicos que les correspondan, destacando que el Texto C.onal permite la asociaci�n de Municipios de diversos Estados; 2) Entre la entidad federativa y sus Municipios, para que aqu�lla se haga cargo de alguna de las funciones realizadas con la administraci�n de las contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria, y 3) Entre la entidad federativa y sus Municipios, a efecto de que la primera asuma la prestaci�n de los servicios, o bien, alguna de las funciones, ejecuci�n y prestaci�n de obras cuando el desarrollo econ�mico y social lo hagan necesario.
En atenci�n a que la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve elimin� la concurrencia de la prestaci�n de servicios p�blicos entre el Estado y sus Municipios para sustituirla por una f�rmula de exclusividad de competencia en favor del Municipio consagrada en la fracci�n III del art�culo 115 de la C.�n F. y, del mismo modo, fortaleci� el �mbito hacendario del Municipio al darle mayores atribuciones respecto de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria, el nuevo texto constitucional prev� la posibilidad de la celebraci�n de convenios entre dichos entes, dejando a la legislatura la regulaci�n de las bases sobre las cuales se celebrar�n tales convenios.
4. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una funci�n o servicio municipal cuando no exista convenio.
El inciso d) de la fracci�n II del art�culo 115 del Texto C.onal dispone lo siguiente:
"El objeto de las leyes a que se refiere el p�rrafo anterior ser� establecer:
"...
"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una funci�n o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate est� imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser� necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes."
Para llegar a la correcta interpretaci�n del precepto transcrito, es menester acudir, de nueva cuenta, al dictamen de la Comisi�n de Gobernaci�n y Puntos C.onales de la C�mara de Diputados, en espec�fico, en lo referente a la reforma de la fracci�n III del art�culo 115 de la C.�n F.:
"4.3 Una de las reformas m�s importantes que se introducen en el presente decreto es, sin duda, la referente a la fracci�n III que contiene un cat�logo de competencias exclusivas.
"Este aspecto, est� planteado en las iniciativas en estudio, por lo cual, la comisi�n que suscribe estima procedente eliminar el concurso de los Estados en las funciones y servicios establecidos en la nueva fracci�n III, para que queden con dicho doble car�cter (funci�n y servicio p�blico), las materias descritas en los incisos correspondientes en calidad de competencias municipales exclusivas, sin perjuicio del mecanismo de transferencia previsto en los incisos c) y d) de la ya explicada nueva fracci�n II.
"...
"De todo lo anterior, se debe concluir que se trata de funciones y servicios del �mbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusivamente por su �rgano de gobierno: el Ayuntamiento y la administraci�n p�blica municipal que le deriva."
Asimismo, por cuanto se refiere al contenido de la fracci�n II, inciso d), del art�culo 115, objeto de la interpretaci�n, se se�al�:
"4.2.4 En el inciso d), se prev� que la ley estatal contemple, con base en el �mbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las condiciones para que el Ayuntamiento transfiera la prestaci�n de un servicio p�blico o el ejercicio de una funci�n a su cargo, en favor del Estado. Ello mediante la solicitud del Ayuntamiento a la legislatura, cuando no haya convenio con el Gobierno Estatal de que se trate."
De la lectura de los antecedentes legislativos transcritos deriva que para salvaguardar el �mbito competencial del Municipio y hacer posible la transferencia al Estado de la prestaci�n de un servicio p�blico o el ejercicio de una funci�n p�blica municipal, es indispensable que exista una solicitud previa del Ayuntamiento involucrado, aprobada por lo menos por la mayor�a calificada de las dos terceras partes de sus miembros.
En esta tesitura, el precepto en estudio debe interpretarse en el sentido de que cuando no exista convenio entre un Estado y sus Municipios, en relaci�n a la prestaci�n de funciones o servicios p�blicos, el Ayuntamiento, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podr� solicitar a la legislatura que el Gobierno Estatal asuma la funci�n o servicio p�blico de que se trate, quedando para la legislatura la emisi�n de normas que regulen los t�rminos de la asunci�n de �stos por parte del Gobierno del Estado, as� como el dictamen correspondiente que califique la imposibilidad del ejercicio de la funci�n o de la prestaci�n del servicio por el Ayuntamiento, sin que haya lugar a interpretar que la legislatura puede determinar oficiosamente tal circunstancia de manera unilateral, pues la solicitud respectiva es un derecho exclusivo del Ayuntamiento.
5. Las normas aplicables a falta de reglamentaci�n municipal.
Por �ltimo, el inciso e) de la fracci�n II del art�culo 115 del Texto C.onal establece lo siguiente:
"El objeto de las leyes a que se refiere el p�rrafo anterior ser� establecer:
"...
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."
Como se dijo con anterioridad, el dictamen de la Comisi�n de Gobernaci�n y Puntos C.onales, expresamente, se�ala lo siguiente:
"4.2.5 En el inciso e), se establece que las Legislaturas Estatales expedir�n las normas aplicables a los Municipios que no cuenten con los reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el Legislativo para suplir en estos casos, la falta de reglamentos b�sicos y esenciales de los Municipios, ser� de aplicaci�n temporal en tanto el Municipio de que se trate, emita sus propios reglamentos."
De ello se sigue que, si bien es cierto que en este inciso se otorga a la legislatura una facultad muy amplia para emitir todo tipo de normas relativas al funcionamiento municipal, lo cierto es que la aplicaci�n de estas normas ser� �nicamente supletoria en los Municipios que no cuenten con la reglamentaci�n correspondiente, raz�n por la cual, como lo expresa el dictamen, su aplicaci�n ser� temporal, esto es, en tanto el Municipio expida las disposiciones relativas.
En otras palabras, el Municipio puede reivindicar para s� la facultad de regular en aquellas materias en las que ya lo hizo el Estado de manera subsidiaria, y cuando esto acontezca deber� inaplicarse inmediatamente la normativa estatal.
En este sentido, como qued� se�alado con antelaci�n, la reforma de mil novecientos noventa y nueve ampli� la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, para el efecto de que, en comuni�n con las bases generales establecidas por el Estado, emitan su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos.
Ante la asimetr�a de los Ayuntamientos que forman nuestro pa�s, el �rgano reformador previ� la posibilidad de que algunos de ellos no contaran con la infraestructura suficiente para emitir, de manera inmediata, los reglamentos respectivos, raz�n por la cual cre� esta disposici�n que establece la posibilidad de que los Ayuntamientos fundamenten su actuaci�n en la legislaci�n estatal hasta en tanto emitan sus normas reglamentarias. De esta forma, se evitan lagunas normativas en el �mbito del Gobierno M., pues la legislaci�n emitida con detalle por las Legislaturas Estatales, en virtud de esta autorizaci�n constitucional, impedir� la paralizaci�n de funciones de los Ayuntamientos peque�os o insuficientemente regulados, que podr�a ocurrir ante la ausencia de un marco normativo debido a la exigencia del principio de juridicidad, conforme al cual, los actos de autoridad deben encontrar su fundamento en una norma jur�dica.
Ciertamente, el �rgano reformador previ� que la mera ampliaci�n de atribucionesa nivel constitucional no era suficiente para cambiar la realidad hist�rica del Ayuntamiento y de su esfera restringida de actuaci�n o para acortar por s� las profundas desigualdades que existen entre los distintos Municipios que integran el pa�s, por lo cual cre� la obligaci�n de que las legislaturas emitan este tipo de normas de car�cter temporal.
A la luz de la norma en estudio se justifica que las legislaturas expidan disposiciones que rijan detalladamente la vida municipal, siempre y cuando tengan un car�cter supletorio y temporal, cuya vigencia estar� supeditada a la emisi�n de las normas reglamentarias que emita el Ayuntamiento.
En este tenor, resulta indispensable se�alar que es pr�cticamente imposible que la Legislatura Estatal pueda emitir normas espec�ficas para cada uno de los Municipios que lo integran, raz�n por la cual ser� un marco normativo gen�rico que regular� tanto a los Municipios con un elevado nivel de desarrollo como a los que no lo tienen.
Lo anterior conllevar� que en la norma local se regulen cuestiones que no sean aplicables a todos los Municipios por contar �stos con distintas necesidades y realidades sociales. As�, se regular�n �rganos cuya existencia se justifique y cuyo funcionamiento se pueda sufragar en un Municipio desarrollado o de alta concentraci�n demogr�fica, pero que en otro tipo de Municipios sean figuras innecesarias o inviables dadas las limitaciones financieras del Municipio o su realidad social, biogeogr�fica, demogr�fica o cultural, o bien, por lo que respecta a la elegibilidad de algunas autoridades, habr� cargos para los que en algunos Municipios la ley contemple requisitos que sean imposibles de cumplir, dado el rezago educacional que ah� se presente, en tanto que en otros Municipios no existir� este problema.
En esta tesitura, y atendiendo al principio de fortalecimiento municipal, esta Suprema Corte considera que este tipo de normas constituye un marco normativo auxiliar del cual podr� ir haciendo uso cada Ayuntamiento en la medida en que sea necesario para cumplir con sus atribuciones constitucionales y carezca del reglamento respectivo, raz�n por la cual deber� existir una flexibilidad en su aplicaci�n que depender� de las necesidades de cada Municipio y de las decisiones que, como su �rgano de gobierno, tome el Ayuntamiento.
De lo expuesto se puede concluir que este tipo de leyes en materia municipal tiene una vertiente instrumental, cuyo objetivo es evitar un vac�o de legalidad ante la ausencia de la norma reglamentaria respectiva, permitiendo que el Ayuntamiento aplique de manera supletoria la legislaci�n local de acuerdo con su propia realidad.
Asimismo, se debe se�alar que en la medida en que el Ayuntamiento decida realizar determinados actos o instituir alguna figura jur�dica y no cuente con el reglamento correspondiente, o bien, su regulaci�n sea deficiente, podr� acudir a la legislaci�n estatal respectiva, pues el objetivo de �sta es que el Ayuntamiento pueda cumplir con sus funciones y no quede paralizado.
Por otro lado, tambi�n debe quedar sentado que en ejercicio de su libertad de auto-organizaci�n, el Ayuntamiento puede decidir que no necesita de una determinada figura jur�dica, situaci�n en la cual la legislaci�n supletoria que verse sobre dicha figura no tendr� el car�cter de obligatoria para ese Municipio.
Lo anterior de ninguna manera significa que el Municipio pueda dictar actos que no tengan fundamento jur�dico, pues todos sus actos deben descansar en una norma jur�dica, en atenci�n al principio de legalidad tutelado en los art�culos 14 y 16 de la C.�n F..
Como corolario, es posible sostener que la fracci�n II del art�culo 115 constitucional otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal que conviene resaltar en este apartado: La primera, es que emitan las bases generales sobre el Gobierno M. y sus atribuciones, es decir, que las legislaturas emitan la ley marco en materia municipal que establezca los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar la actuaci�n del Municipio. La segunda, consiste en que las legislaturas emitan disposiciones de detalle sobre esas mismas materias municipales, aplicables solamente en aquellos Municipios que no cuenten con la reglamentaci�n correspondiente, con la caracter�stica antes precisada de que en el momento en que el Municipio emita sus propios reglamentos quedar� desvinculado autom�ticamente de la ley.
Ahora bien, este Alto Tribunal considera que la localizaci�n f�sica de estas �ltimas normas dentro de los diferentes cuerpos legislativos locales constituye como tal un problema de t�cnica legislativa que las Legislaturas Estatales podr�an resolver de diferentes maneras: Podr�an emitir, por ejemplo, una ley marco que contuviera las disposiciones de las cuales no podr�a apartarse el Municipio, por haberlas emitido el Estado en ejercicio de las atribuciones que la propia C.�n F. le confiere en materia municipal y, por separado, una ley complementaria aplicable solamente en aquellos Municipios que carezcan de disposiciones municipales. Esto dar�a lugar a la existencia de dos cuerpos normativos separados que permitir�an ubicar con mayor precisi�n a los dos tipos de normas a que se ha venido haciendo referencia.
Otra opci�n ser�a que el Congreso Estatal emitiera una sola L.O.�nica M., en la que precisara cu�les son las normas que constituyen la ley marco y cu�les son aplicables supletoriamente por los Municipios que no tengan su reglamentaci�n espec�fica.
Una tercera opci�n podr�a ser que el Congreso Estatal emitiera una sola ley marco y, por separado, diversas disposiciones aplicables de manera supletoria a los Municipios, las cuales, a su vez, se encontrar�an agrupadas por categor�as de Municipios, bas�ndose en el n�mero de habitantes de cada uno de ellos, su crecimiento econ�mico, caracter�sticas territoriales o en cualquier otra circunstancia que la legislatura estimara pertinente.
Lo anterior demuestra la existencia de una variedad de posibilidades para que la legislatura elija libremente la t�cnica legislativa m�s adecuada para ejercer sus facultades constitucionales en esta materia. Sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia estima que independientemente de la t�cnica que adopte la legislatura para regular la vida municipal, lo importante es que el legislador estatal distinga claramente las normas que considera obligatorias para el Municipio, en tanto que con ellas procura homogeneizar a los Municipios del Estado, de aquellas que s�lo son aplicables de manera supletoria.
Habiendo quedado expuesto el tema relativo a las leyes locales, corresponde ocuparse ahora de los reglamentos municipales, como parte del orden jur�dico municipal esquematizado en el cuadro sin�ptico plasmado en este considerando.
Reglamentos municipales.
Hist�ricamente, a los cuerpos normativos que emanaban de los Ayuntamientos, para distinguirlos de las leyes que proven�an de las Cortes, se les denomin� ordenanzas u ordenanzas municipales. Ante la carencia de �rganos informativos regulares, durante mucho tiempo dichos ordenamientos se dieron a conocer a los interesados a grito vivo, d�ndoles lectura en lugares estrat�gicos y concurridos de las poblaciones mediante bandos solemnes u ordinarios (del verbo "bandir", que a su vez se origina del vocablo visigodo "bandwjan", que significa pregonar o hacer p�blico algo). Con el transcurso de los a�os y la repetici�n de los actos, el nombre del instrumento se utiliz� como sin�nimo de la materia. Por eso, en la actualidad a esos complejos normativos se les denomina gen�ricamente bandos.
Ahora bien, el art�culo 115, fracci�n II, de la C.�n F. no s�lo faculta a los Municipios a expedir bandos, sino tambi�n reglamentos, circulares y disposiciones de observancia general que tienen las siguientes caracter�sticas:
a) Se trata de verdaderos ordenamientos normativos, esto es, tienen la caracter�stica de estar compuestos por normas generales, abstractas e impersonales.
b) Normalmente no se trata de ordenamientos r�gidos, toda vez que pueden ser modificados o derogados por el propio Ayuntamiento que los expidi�, sin m�s formalidades que las que se hayan seguido para su emisi�n.
No obstante lo anterior, los Ayuntamientos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, a saber:
1) Los bandos y reglamentos no pueden estar en oposici�n a la C.�n General ni a las de los Estados, as� como tampoco a las leyes federales o locales; y,
2) Deben versar sobre materias, funciones o servicios que le correspondan constitucional o legalmente a los Municipios.
Como ha quedado se�alado con anterioridad, es necesario recordar que desde mil novecientos ochenta y tres se hab�a reconocido constitucionalmente al Municipio una facultad reglamentaria; sin embargo, su ejercicio se supeditaba a desarrollar las bases normativas que deb�an establecer las Legislaturas de los Estados, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de ajustarse a sus respectivas particularidades, pues s�lo actuaban como reglamentos para detallar la ley. La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve ampli� la esfera de competencia del Municipio en lo referente a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el p�rrafo segundo de la fracci�n II del art�culo 115 de la C.�n F., esto es, "bandos de polic�a y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administraci�n p�blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia y aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal".
Bajo este tenor, se advierte que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias:
a) El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los reglamentos derivados de la fracci�n I del art�culo 89 de la C.�n F., y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensi�n normativa y su capacidad de innovaci�n se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinaci�n jer�rquica exige que el reglamento est� precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificaci�n y medida.
Entre estos reglamentos encontrar�amos, por ejemplo, aquellos que versando sobre materias distintas a la fracci�n II del art�culo 115 de la C.�n F. tienen el fundamento de su existencia, bien sea en disposici�n constitucional o en habilitaci�n realizada por el legislador federal o local en favor del reglamento municipal.
Esto se ve muy claramente en las materias concurrentes. As�, por ejemplo, en la materia de protecci�n al ambiente y preservaci�n y restauraci�n del equilibrio ecol�gico, regulada tanto en la fracci�n XXIX-G del art�culo 73 como en la fracci�n V del 115 de la C.�n F., as� como por la Ley General del Equilibrio Ecol�gico y la Protecci�n al Ambiente, que en su art�culo 10 dispone:
"Art�culo 10. Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas C.ones y la Asamblea Legislativa del Distrito F., expedir�n las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta ley. Los Ayuntamientos, por su parte, dictar�n los bandos de polic�a y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas que correspondan, para que en sus respectivas circunscripciones, se cumplan las previsiones del presente ordenamiento.
"En el ejercicio de sus atribuciones, los Estados, el Distrito F. y los Municipios, observar�n las disposiciones de esta ley y las que de ella se deriven."
De lo anterior se infiere que en este caso la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco como de las leyes locales.
De manera similar ocurre en la materia de asentamientos humanos regulada tanto en la fracci�n XXIX-C del art�culo 73 como en la fracci�n V del 115 de la C.�n F., as� como por la Ley General de Asentamientos Humanos, que en su art�culo 8o., fracci�n I, faculta a las entidades federativas para legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de poblaci�n. As�, el Municipio con fundamento en la ley marco y en la local, emitir� los reglamentos que permitan implementar las medidas tendentes a desarrollar la ley en los aspectos relativos a su jurisdicci�n, as� como las facultades expresamente conferidas en la fracci�n V del art�culo 115 constitucional.
Tambi�n se puede expedir este tipo de reglamento en las cuestiones relativas al patrimonio, pues el primer p�rrafo de la fracci�n II remite a la ley en dicho aspecto, como se ve a continuaci�n:
"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estar�n investidos de personalidad jur�dica y manejar�n su patrimonio conforme a la ley."
De lo anterior se infiere que las legislaturas regular�n la cuesti�n patrimonial del Municipio, sin embargo, �ste podr� emitir los reglamentos de detalle de dicha ley para el manejo de su patrimonio.
Por �ltimo, tambi�n podemos mencionar a los reglamentos de las condiciones generales de trabajo que detallan lo relativo a los derechos laborales consignados en el art�culo 123 de la C.�n F. y la respectiva ley burocr�tica estatal.
b) Los reglamentos derivados de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, esto es, "bandos de polic�a y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administraci�n p�blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios p�blicos de su competencia y aseguren la participaci�n ciudadana y vecinal", que tienen una mayor extensi�n normativa y en donde los Municipios pueden regular m�s ampliamente aquellos aspectos espec�ficos de la vida municipal en el �mbito de sus competencias.
Es importante destacar, nuevamente, que si bien esta nueva categor�a de reglamentos municipales tiene un contenido material propio, el mismo no puede contradecir a la C.�n F. ni a las de los Estados, as� como tampoco a las leyes federales o locales.
Tambi�n resulta pertinente recapitular que dentro de las leyes locales que deben ser respetadas se encuentran las leyes en materia municipal a que se refiere la fracci�n II del art�culo 115 constitucional, que tienen por objeto la fijaci�n de ciertos lineamientos o bases generales, que establezcan un marco normativo homog�neo a los Municipios de un Estado, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero �nicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.
A su vez, las normas reglamentarias derivadas de la fracci�n II, segundo p�rrafo, del art�culo 115 constitucional, tienen la caracter�stica de la expansi�n normativa, es decir, permiten a cada Municipio adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organizaci�n administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas como en la relaci�n con sus gobernados, atendiendo a las caracter�sticas sociales, econ�micas, biogeogr�ficas, poblacionales, culturales urban�sticas, etc�tera.
Como se dijo con anterioridad, los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisi�n de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la C.�n F. de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a trav�s de la facultad normativa exclusiva que les confiere la multicitada fracci�n II del art�culo 115.
Por �ltimo, resulta importante destacar que el ejercicio de la facultad reglamentaria del Municipio no es obligatoria, mientras que la C.�n F., dentro del concepto de leyes en materia municipal, ha contemplado como obligaci�n para las legislaturas la expedici�n de normas detalladas que act�en de manera supletoria y temporal en aquellos Municipios que no cuenten con estos ordenamientos.
Ejemplificaremos ahora algunos de los tipos de reglamentos que se pueden emitir con fundamento en esta fracci�n.
El reglamento interior se encarga de la composici�n y estructura del Ayuntamiento, as� como de las atribuciones y deberes de cada uno de sus miembros. Los principales aspectos que puede contemplar en este reglamento son: residencia e instalaci�n del Ayuntamiento, derechos y obligaciones de sus integrantes, sesiones de C., comisiones, votaciones para los acuerdos y para su revocaci�n, funcionarios esenciales de la administraci�n p�blica municipal, licencias y permisos de los servidores de la administraci�n p�blica, etc�tera.
Para que la administraci�n municipal trabaje de manera adecuada es preciso que se expidan reglamentos que detallen la estructura administrativa, estableciendo sus �rganos y dependencias, as� como la administraci�n p�blica centralizada y paramunicipal, las bases para manejar sus recursos y su personal, as� como un sistema que controle y eval�e sus actividades. Para estos prop�sitos pueden expedirse los siguientes ordenamientos: el reglamento interno de la administraci�n, en el cual se detallan los �rganos que conforman la administraci�n, sus funciones y responsabilidades, y el reglamento de control de gesti�n, que permite supervisar, evaluar y controlar las actividades de las dependencias municipales, as� como normar la contralor�a.
Los reglamentos de servicios p�blicos, por otro lado, regular�n las actividades municipales que constitucionalmente se han declarado como tales, o bien, de los servicios que transfiera al Municipio el legislador local. Entre los reglamentos que normalmente se expiden para los servicios p�blicos est�n los de mercados, limpia, alumbrado p�blico, rastros, panteones, parques y jardines, agua potable y alcantarillado. En este tipo de reglamentos se establece tambi�n cu�l es la forma en que se puede prestar el servicio p�blico correspondiente, sea de manera directa, en colaboraci�n o concesionado a particulares.
Asimismo, tambi�n existen los reglamentos relativos a las funciones p�blicas, como es el de seguridad p�blica, el cual deber� respetar los lineamientos del sistema de seguridad p�blica, Polic�a P., tr�nsito y protecci�n civil.
Es importante reiterar que si bien el Estado podr� regular aquellos aspectos que sean esenciales sobre el ejercicio de las funciones y la prestaci�n de los servicios p�blicos municipales en la medida en que ello requiera de una regulaci�n homog�nea, corresponder� sin embargo al Municipio emitir las normas relativas a su �mbito de actuaci�n, como son las relativas a la organizaci�n y prestaci�n del servicio. As� lo ha interpretado el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis P./J. 137/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, Tomo XV, enero de 2002, p�gina 1044, que a la letra indica:
"TR�NSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICI�N DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ART�CULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCI�N POL�TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JU�REZ. Si bien el art�culo 115, fracci�n III, inciso h), constitucional reserva al tr�nsito como una de las funciones y servicios p�blicos a cargo de los Municipios, ellono significa que las Legislaturas de los Estados est�n impedidas para legislar en esa materia, porque tienen facultades para legislar en materia de v�as de comunicaci�n, lo que comprende al tr�nsito y, conforme al sistema de distribuci�n de competencias establecido en nuestra C.�n F., tal servicio debe ser regulado en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. La interpretaci�n congruente y relacionada del art�culo 115, fracciones II, segundo p�rrafo, y III, pen�ltimo p�rrafo, que establecen las facultades de los Ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deber�n expedir las legislaturas, los bandos de polic�a y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de sus respectivas jurisdicciones y la sujeci�n de los Municipios en el desempe�o de las funciones y la prestaci�n de los servicios p�blicos a su cargo conforme a lo dispuesto por las leyes federales y estatales, junto con la voluntad del �rgano Reformador de la C.�n F. manifestada en los dict�menes de las C�maras de Origen y Revisora del proyecto de reformas del a�o de 1999 a dicho dispositivo, permiten concluir que corresponder� a las Legislaturas Estatales emitir las normas que regulen la prestaci�n del servicio de tr�nsito para darle uniformidad en todo el Estado mediante el establecimiento de un marco normativo homog�neo (lo que implica el registro y control de veh�culos, la autorizaci�n de su circulaci�n, la emisi�n de las placas correspondientes, la emisi�n de las calcoman�as y hologramas de identificaci�n vehicular, la expedici�n de licencias de conducir, as� como la normativa general a que deben sujetarse los conductores y peatones, las conductas que constituir�n infracciones, las sanciones aplicables, etc�tera), y a los Municipios, en sus respectivos �mbitos de jurisdicci�n, la emisi�n de las normas relativas a la administraci�n, organizaci�n, planeaci�n y operaci�n del servicio a fin de que �ste se preste de manera continua, uniforme, permanente y regular (como lo son las normas relativas al sentido de circulaci�n en las avenidas y calles, a las se�ales y dispositivos para el control de tr�nsito, a la seguridad vial, al horario para la prestaci�n de los servicios administrativos y a la distribuci�n de facultades entre las diversas autoridades de tr�nsito municipales, entre otras). Atento a lo anterior, la Ley de Tr�nsito del Estado de Chihuahua no quebranta el art�culo 115, fracciones II y III, inciso h), de la C.�n F., ni invade la esfera competencial del Municipio de Ju�rez, pues fue expedida por el Congreso del Estado en uso de sus facultades legislativas en la materia y en las disposiciones que comprende no se consignan normas cuya emisi�n corresponde a los Municipios, sino que claramente se precisa en su art�culo 5o. que la prestaci�n del servicio p�blico de tr�nsito estar� a cargo de los Municipios; en su numeral 7o. que la aplicaci�n de la ley corresponder� a las autoridades estatales y municipales en sus respectivas �reas de competencia y en el art�culo cuarto transitorio que los Municipios deber�n expedir sus respectivos reglamentos en materia de tr�nsito."
Por �ltimo, hay que subrayar que los particulares efect�an muchas actividades que el Municipio no puede ignorar, por lo que, de conformidad con las leyes federales o locales existentes sobre cada materia espec�fica, debe encauzarlas jur�dicamente de manera apropiada por ser un �rgano de gobierno electo democr�ticamente, a fin de que exista orden y gobernabilidad en el �mbito del Municipio.
Por ello, ser� habitual el establecimiento de derechos y obligaciones de los particulares en diferentes reglamentos y bandos de polic�a y gobierno, en materias como: justicia c�vica municipal, diversiones y espect�culos p�blicos; anuncios y letreros; bebidas alcoh�licas, cantinas, bares y dep�sitos de cerveza; aparatos electromec�nicos y sonoros; expendios de carne y aves; premio al m�rito civil en el Municipio; establecimiento, operaci�n y funcionamiento de establos; mediaci�n; establecimientos mercantiles, industriales y de servicios; protecci�n de animales; control de la fauna canina y felina; informadores de los servicios de hospedaje; comercio en la v�a p�blica; para la apertura y funcionamiento de molinos de nixtamal y tortiller�as; de bomberos; promoci�n a la cultura; patronato para las ferias municipales; estacionamientos; espect�culos taurinos; vecindades; box y lucha; promoci�n a la vivienda; participaci�n ciudadana; zonas peatonales; cr�nica municipal; de espacios recreativos; m�sicos; jaripeos; juegos de video, futbolitos y similares; otorgamiento de becas econ�micas; control de la prostituci�n y actividades de alto riesgo para la propagaci�n de enfermedades de transmisi�n sexual; funcionamiento de ambulancias; etc�tera.
En el texto del precepto constitucional, cuyos rasgos principales hemos venido desarrollando, se hace tambi�n alusi�n a las circulares y disposiciones administrativas de observancia general que pueden expedir los Ayuntamientos.
En las circulares se contienen normalmente instrucciones o reglas dirigidas por los �rganos superiores a los inferiores para especificar interpretaciones de normas, decisiones o procedimientos. Las circulares pueden ser internas, si �nicamente se refieren a asuntos de la competencia interna de las unidades administrativas, o externas, si van dirigidas a los particulares.
Las circulares y las disposiciones generales a que alude la norma constitucional sirven a los Municipios para llevar en detalle y a la pr�ctica las disposiciones generales de los reglamentos. De este modo pueden se�alarse en ellas, por ejemplo, los d�as del a�o que tienen el car�cter de feriado para el comercio establecido, los horarios en que normalmente funcionar�n determinados servicios p�blicos o los lugares en que �stos se prestar�n, las horas l�mite en que pueden realizar sus actividades ciertos expendios o funcionar determinados negocios, etc�tera.
A la luz del marco jur�dico descrito con anterioridad, a continuaci�n se procede al an�lisis de los conceptos de invalidez espec�ficos.
S�PTIMO. Previamente al examen de constitucionalidad, resulta necesario analizar una de las instituciones procesales del juicio de controversia constitucional, a saber, la suplencia de la deficiencia de la demanda, prevista en el art�culo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la C.�n F..
Lo anterior es as�, porque en el asunto a estudio el Municipio actor se�al� como acto impugnado la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, seg�n se advierte de la transcripci�n de la demanda que obra a foja dos de esta ejecutoria, sin embargo, s�lo formul� conceptos de invalidez en relaci�n a preceptos muy espec�ficos de la misma ley.
En efecto, aun cuando es cierto que el Municipio actor en la presente controversia constitucional se�al� en el cap�tulo de actos impugnados de su demanda a la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, tambi�n lo es que en el cap�tulo de conceptos de invalidez s�lo enderez� argumentos jur�dicos tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de los art�culos 1o., 27, 30, fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII; 31, 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 71, 80, 81, 82, 100, 101, 111, 112, fracciones V y VI, 150, 152, 159, 178, p�rrafo segundo, segundo y cuarto transitorios de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, por lo que s�lo esos preceptos se tendr�n como actos impugnados de manera destacada.
De ah� que la primera interrogante por resolver consiste en determinar si en una controversia constitucional, en la que se se�ala como acto reclamado todo un cuerpo normativo y, posteriormente, en los conceptos de invalidez, s�lo se combaten expresamente algunos de sus preceptos, la instituci�n de la suplencia en la deficiencia de la queja obliga a este Alto Tribunal a estudiar todos los preceptos de la ley controvertida, o bien, si debe circunscribirse el estudio a aquellos en relaci�n a los cuales existe una causa de pedir, aunque �sta sea m�nima.
Para resolver esta cuesti�n, conviene precisar, en primer lugar, que en la controversia constitucional a la parte actora le corresponde el inicio del proceso, en t�rminos del art�culo 10, fracci�n I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 C.onal, y a la parte demandada formular su r�plica o contestaci�n.
El referido art�culo 10, fracci�n I, establece lo siguiente:
"Art�culo 10. Tendr�n el car�cter de parte en las controversias constitucionales:
"I. Como actor, la entidad, poder u �rgano que promueva la controversia."
Conviene mencionar cu�les son los requisitos que deben contener tanto la demanda como la contestaci�n de la demanda en la controversia constitucional, seg�n lo dispuesto en los art�culos 22 y 23 de la ley de la materia, por resultar ampliamente ilustrativos para efecto del presente estudio:
"Art�culo 22. El escrito de demanda deber� se�alar:
"I. La entidad, poder u �rgano actor, su domicilio y el nombre y cargo del funcionario que los represente;
"II. La entidad, poder u �rgano demandado y su domicilio;
"III. Las entidades, poderes u �rganos terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios;
"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, as� como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado;
"V. Los preceptos constitucionales que, en su caso, se estimen violados;
"VI. La manifestaci�n de los hechos o abstenciones que le consten al actor y que constituyan los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demande, y
"VII. Los conceptos de invalidez."
"Art�culo 23. El escrito de contestaci�n de demanda deber� contener, cuando menos:
"I. La relaci�n precisa de cada uno de los hechos narrados por la parte actora, afirm�ndolos, neg�ndolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo c�mo ocurrieron, y
"II. Las razones o fundamentos jur�dicos que se estimen pertinentes para sostener la validez de la norma general o acto de que se trate."
De la transcripci�n anterior se desprende que el legislador previ�, en su car�cter de carga procesal, que el actor iniciara la controversia constitucional y que en su escrito inicial se�alara cu�les son los conceptos de invalidez, esto es, los razonamientos jur�dicos que estimara pertinentes para sostener la inconstitucionalidad de la norma general o acto impugnado.
Este es un deber del cual no se le puede relevar al actor, por disposici�n expresa de la ley, lo que permite considerar a la controversia constitucional como un procedimiento dispositivo y no inquisitivo, toda vez que el �rgano de control constitucional no puede iniciar de oficio el proceso.
En tal virtud, el �rgano de control constitucional debe valorar si los citados conceptos de invalidez, como tales, son o no fundados. Sin embargo, el an�lisis de tales conceptos no puede realizarse a la luz de un r�gido principio de estricto derecho, pues el art�culo 40 de la propia ley reglamentaria de la materia establece la figura jur�dica de la suplencia de la queja deficiente.
El referido precepto legal dispone lo siguiente:
"Art�culo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n deber� suplir la deficiencia de la demanda, contestaci�n, alegatos o agravios."
Para abordar los alcances de la figura en an�lisis, conviene remitirse al dictamen de la C�mara de Diputados, emitido con motivo de la iniciativa presidencial de la ley reglamentaria que nos ocupa:
"En atenci�n al alto inter�s que se ventila en las controversias constitucionales, que no s�lo ata�en a los �rganos del poder p�blico actuantes, sino que involucran el equilibrio jur�dico-pol�tico del Estado de derecho, se estima conveniente que en la parte relativa a las sentencias, se obligue a la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n a corregir errores en la cita de los preceptos que se invoquen y a suplir las deficiencias de la demanda, contestaci�n, alegatos y agravios, dado que no se trata de resolver sobre la mayor o menor capacidad y conocimientos de las partes, sino salvaguardar el Texto C.onal y los valores que del mismo se desprenden."
Del texto anterior se desprende que es obligaci�n de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n suplir la deficiencia de la demanda, pues el prop�sito que se persigue es el de salvaguardar el texto de la C.�n y los valores que de ella se desprenden.
Sin embargo, no debe perderse de vista que la suplencia de la queja deficiente en controversia constitucional es una instituci�n procesal que si bien fue establecida con la finalidad de hacer prevalecer la C.�n como Ley Suprema, tampoco puede ignorar las normas y cargas procesales que permean al litigio constitucional y que se encuentran previstas en el mismo sistema legal, por tanto, tal suplencia se encuentra sujeta a ciertos par�metros m�nimos que permiten su funcionalidad.
En primer lugar, es necesario puntualizar que la suplencia de la deficiencia de la demanda se entiende referida, b�sicamente, a los conceptos de invalidez, es decir, a la materia misma del juicio de controversia constitucional, pues tal suplencia se debe traducir, en �ltima instancia, en la salvaguarda del Texto C.onal y los valores que de �l emanan.
Ahora bien, debido a que el control jurisdiccional se presenta en un juicio en el que el juzgador debe resolver la contienda existente entre las partes, conforme a la litis que se conform� al presentar la demanda y la contestaci�n, el tribunal constitucional debe limitar su estudio a los puntos planteados por las partes, sin poder invocar otros, respecto de los cuales la actora no hubiere se�alado, en el contexto del proceso, que le asiste alg�n inter�s leg�timo ni hubiera denunciado su posible transgresi�n a la Carta Magna.
Esta afirmaci�n armoniza con el texto del art�culo 40 de la ley reglamentaria, cuando dispone que debe suplirse la deficiencia de la demanda, mas no suplir la ausencia de queja, de tal modo que no ser�a papel de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n procurar en la sentencia razonamientos jur�dicos ante la completa ausencia de conceptos de invalidez. De no entenderlo as�, se estar�a transformando el proceso dispositivo de la controversia constitucional en un proceso inquisitivo, en el que la Suprema Corte, como poseedora del control constitucional, no tendr�a l�mites en la resoluci�n de los juicios de esta naturaleza, de tal suerte que podr�a resolver sobre cuestiones no planteadas, escud�ndose bajo el argumento de la regularidad constitucional, lo cual romper�a con la naturaleza procesal de este medio de control, pues en ese orden de ideas, de nada servir�a emplazar a la autoridad para que contestara la demanda y ofreciera pruebas, ya que con independencia de lo que manifestara y probara, el �rgano de control adoptar�a la resoluci�n que estimara conveniente.
De ah� entonces que todo an�lisis constitucional que emprenda este tribunal exige un planteamiento jur�dico formulado por la parte actora, introducido por ella como materia de la litis, y con respecto al cual se hubiere formulado alg�n concepto de invalidez, en t�rminos del art�culo 22, fracci�n VII, de la ley reglamentaria de la materia.
No hay que perder de vista que los conceptos de invalidez formulados por el actor deben constituir, idealmente, un planteamiento l�gico jur�dico relativo al fondo del asunto, aunque este Alto Tribunal bien pueda admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, contenga la expresi�n clara de la causa de pedir, a trav�s de la cual la parte actora busque acreditar la existencia del inter�s leg�timo que le asiste para interponer el juicio de controversia constitucional, as� como para demostrar la inconstitucionalidad de la norma o actos impugnados.
Por tanto, en el concepto de invalidez se deber� expresar, cuando menos, cu�l es la lesi�n o agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma l�gica del silogismo, pues ser� suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir.
Finalmente, es preciso aludir al contenido del art�culo 41, fracci�n IV, de la ley reglamentaria de la materia, el cual dispone:
"Art�culo 41. Las sentencias deber�n contener:
"...
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisi�n, en su caso, los �rganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el �mbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deber�n extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."
De la interpretaci�n sistem�tica del citado precepto con los restantes del mismo ordenamiento legal bien puede concluirse lo siguiente: Cuando un precepto legal que no fue expresamente impugnado en una controversia constitucional pero guarda una relaci�n de interdependencia evidente respecto de otro que s� fue impugnado y respecto del cual ya existe una determinaci�n de inconstitucionalidad por parte de este Alto Tribunal, entonces tal inconstitucionalidad, por congruencia, deber� extenderse al primero.
Tal declaratoria de inconstitucionalidad, admisible en v�a de consecuencia l�gica, no rompe de modo alguno con las limitaciones de la suplencia de la deficiencia de la demanda antes apuntadas pues, como se ha mencionado, exige como condici�n suficiente y necesaria que exista un planteamiento de inconstitucionalidad o concepto de invalidez previo con respecto a una norma espec�fica, y que existan otros preceptos que, aunque no espec�ficamente impugnados, contienen normas que resultan una simple especificaci�n, desarrollo de la primera, o respecto de las cuales la primera represente una premisa l�gicamente inseparable.
Por tal motivo, la presente controversia constitucional se ocupar� �nica y exclusivamente del an�lisis de los preceptos de la L.O.�nica M. en cita que fueron expresamente impugnados en el cap�tulo de conceptos de invalidez de la demanda, y con respecto a los cuales se formularon argumentos jur�dicos tendentes a demostrar su inconstitucionalidad; en la inteligencia de que si la invalidez de alguno de ellos afecta a alg�n otro precepto del mismo sistema jur�dico estatal, pero que no fue impugnado expresamente por el actor, este Alto Tribunal estar� en condiciones de declarar, en v�a de consecuencia, su respectiva inconstitucionalidad.
OCTAVO. Como qued� precisado en el considerando sexto de esta ejecutoria, la fracci�n II del art�culo 115 constitucional otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal: una, la de emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad b�sica al Gobierno M., que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar en el ejercicio de sus competencias constitucionales y, otra, la de emitir disposiciones de detalle sobre esa misma materia municipal, aplicables solamente en los Municipios que no cuenten con la reglamentaci�n correspondiente, con la caracter�stica antes precisada de que en el momento en que el Municipio emita sus propios reglamentos dichas disposiciones resultar�n autom�ticamente inaplicables.
Pues bien, de la revisi�n y an�lisis exhaustivos de la norma impugnada se aprecia que el legislador estatal emiti� una L.O.�nica municipal en la que no distingue cu�les son las bases generales de administraci�n tendentes a establecer un marco normativo homog�neo a los Municipios del Estado, de conformidad con lodispuesto en el art�culo 115, fracci�n II, inciso a), y cu�les son las normas de aplicaci�n supletoria por ausencia de reglamento municipal, en t�rminos del art�culo 115, fracci�n II, inciso e), lo que genera graves inconvenientes a los Municipios, toda vez que no se encuentran en posibilidad de determinar cu�l es el �mbito en el que sus facultades para regular en materia municipal fueron respetadas y en el que pueden emitir reglamentos, bandos, circulares y normas administrativas de car�cter municipal. En tal situaci�n, la autonom�a jur�dica del Municipio actor queda afectada, puesto que no le es posible distinguir cu�les normas le son imperativas, por constituir bases generales cuya reglamentaci�n es competencia del Estado, y cu�les otras resultan de aplicaci�n �nicamente supletoria, en ausencia de sus propios reglamentos.
Ahora bien, como ha quedado asentado en l�neas anteriores, es facultad exclusiva de las Legislaturas Estatales hacer la distinci�n entre las normas que son bases generales de administraci�n y normas aplicables por ausencia de reglamentos. En ese orden de ideas, no es atribuci�n de este Alto Tribunal sustituirse en el papel de la Legislatura Estatal y clasificar en primera instancia cada una de las normas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, m�xime que con ello se corre el riesgo de darles una categor�a que no necesariamente coincidir�a con la que la legislatura le hubiera querido imprimir, lo que dar�a lugar a que esta Suprema Corte de Justicia se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo a lo previsto en el art�culo 115, fracci�n II, de la C.�n F., son propias y exclusivas de la Legislatura Estatal.
Por ello, tomando en cuenta que con el contenido de esta ejecutoria, espec�ficamente con lo se�alado en el considerando sexto, en el que se determin� el alcance del art�culo 115, fracci�n II, de la Carta Magna, es factible que a trav�s de un nuevo acto legislativo el Congreso Estatal lleve a cabo esa decantaci�n o clasificaci�n de normas y desempe�e su funci�n legislativa a cabalidad, pues precisamente en respeto al r�gimen federalista que rige al Estado mexicano el Constituyente Permanente estableci� que fueran las Legislaturas de los Estados las que establecieran las reglas a que se refiere el precepto constitucional mencionado, para lo cual deber�n tomar como lineamientos los derivados de la interpretaci�n realizada por este Alto Tribunal al respecto.
En esa tesitura, toda vez que en t�rminos del art�culo 115, fracci�n II, de la C.�n F., corresponde a las Legislaturas Estatales establecer las bases generales de administraci�n p�blica municipal, as� como las normas que sean supletorias ante la ausencia del reglamento correspondiente que deber� emitir el Municipio, se debe declarar la invalidez relativa de los art�culos 27, 30, fracciones IV y V, 31, fracciones I, III, IV, V, VI, VIII, IX, X, XI, XIII, XV, XVII, XIX, XX, XXI y XXII, 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, primer p�rrafo, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 71, 80, 101, 111, 150, 152, 159 y 178 de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro reclamados por el Municipio actor, s�lo para el efecto de que se considere que no le son imperativos y que por ello puede dictar sus propios reglamentos, aun en contra de lo que los preceptos reclamados antes rese�ados establezcan, pues ante la falta de precisi�n de la naturaleza de las normas impugnadas referidas debe declararse que el Municipio actor se encuentra en plena libertad de decidir aplicarlas de forma supletoria, o bien, de emitir sus propias normas para regir su desarrollo municipal, sin que con lo anterior se prejuzgue sobre la constitucionalidad del reglamento que pudiera emitir el Municipio, pues en todo caso ello ser�a objeto de un diverso an�lisis, a trav�s de una controversia constitucional, o bien, del juicio de amparo.
Por �ltimo, cabe reiterar que lo anterior no afecta en modo alguno la facultad de la Legislatura Estatal para que en cumplimiento a lo dispuesto en el art�culo segundo transitorio del decreto por el cual se reform� el art�culo 115 de la C.�n F., publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n el veintitr�s de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, emita una nueva ley en la que distinga la calidad de las normas a que se refiere, precisamente, el art�culo 115, fracci�n II, de la C.�n F..
El citado art�culo transitorio dispone:
"Art�culo segundo. Los Estados deber�n adecuar sus C.ones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a m�s tardar en un a�o a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Uni�n deber� realizar las adecuaciones a las leyes federales a m�s tardar el 30 de abril del a�o 2001.
"En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el p�rrafo anterior, se continuar�n aplicando las disposiciones vigentes."
En conclusi�n, las normas precisadas en este considerando se declaran inconstitucionales, en virtud de que con su contenido se viola lo dispuesto expresamente por el art�culo 115, fracci�n II, incisos a y e), de la C.�n F., de tal modo que no ser�n obligatorias para el Municipio actor.
NOVENO. A continuaci�n, se procede al estudio de los preceptos impugnados expresamente por el Municipio actor, los cuales, contrariamente a lo se�alado en los conceptos de invalidez, se estima que no son violatorios de la C.�n F., como a continuaci�n se pasa a demostrar.
La parte actora se�ala que el art�culo 1o. de la ley impugnada, al prever que su objeto es establecer las bases generales para la organizaci�n y funcionamiento de los Municipios, violenta la autonom�a municipal para auto-organizarse, pues regula pr�cticamente toda la vida municipal desde sus dependencias, participaci�n ciudadana, procedimientos particulares, generando un organigrama que limita al Ayuntamiento y contraviene el contenido del art�culo 115 constitucional, que se�ala que el objeto de la ley ser� el establecer las bases generales de la administraci�n p�blica y de procedimiento administrativo, dejando como materia de la facultad reglamentaria municipal lo relativo a la organizaci�n y funcionamiento interno de los Ayuntamientos.
El art�culo impugnado se encuentra dentro del cap�tulo I, denominado "De los Municipios", y dispone:
"Art�culo 1o. La presente ley es de orden p�blico e inter�s social y tiene por objeto establecer las bases generales para la organizaci�n del �mbito municipal del gobierno conforme a lo se�alado tanto en la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos como en la propia del Estado Libre y Soberano de Q.�taro A.."
De acuerdo con lo expuesto en el marco jur�dico municipal, se debe concluir que la circunstancia de que el art�culo 1o. de la ley impugnada se�ale como objetivo el establecimiento de las bases generales para la organizaci�n del �mbito municipal del Gobierno de los Municipios, no puede considerarse violatorio del art�culo 115 constitucional, fracci�n I, toda vez que, como ha quedado expuesto, la legislatura tiene m�ltiples facultades en relaci�n con el Municipio que la propia Norma C.onal prev� en diversos art�culos, no s�lo en el 115, ni tampoco �nicamente en su fracci�n II; facultades que constituyen normas derivadas de la C.�n, cuya regulaci�n, por derivar de �sta, no puede considerarse inconstitucional.
Adem�s, para verificar si la ley se apega o no a lo dispuesto en la C.�n F., es menester analizar individualmente cada uno de los art�culos que la integran, puesto que el contenido de los preceptos en estudio es una declaraci�n gen�rica que enuncia el objeto de la ley, el cual depende del contenido de la norma en su integridad, raz�n por la cual el concepto de invalidez debe declararse infundado.
Se�ala la parte actora que el art�culo 30, relativo a las facultades de los Ayuntamientos, en sus fracciones XII, XXIII y XXXII, atenta contra lo dispuesto en el art�culo 115 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, porque invade la esfera de competencias que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios.
El referido art�culo 30, en las fracciones impugnadas antes precisadas, expresa lo siguiente:
"Art�culo 30. Los Ayuntamientos son competentes para:
"...
"XII. Administrar el patrimonio del Municipio conforme a la ley y vigilar, a trav�s del presidente municipal y de los �rganos de control que se establezcan del propio Ayuntamiento, la correcta aplicaci�n del presupuesto de egresos;
"...
"XXIII. Aprobar la adquisici�n de bienes y valores que incrementen el patrimonio del Municipio mediante cualquiera de las formas previstas por la ley, de conformidad con el reglamento respectivo;
"...
"XXXII. Nombrar y remover a los titulares de las dependencias administrativas previstas en el art�culo 44 de la presente."
A continuaci�n se proceder� al an�lisis de cada una de las fracciones impugnadas, con objeto de determinar su naturaleza y su apego o desapego al Texto C.onal.
Por lo que hace a la fracci�n XII del art�culo 30 que prev� la facultad del Ayuntamiento de administrar su patrimonio con apego a las leyes y al presupuesto de egresos correspondiente, �sta igualmente debe considerarse como una norma derivada de los art�culos 115, fracci�n II, primer p�rrafo y 113, ambos de la C.�n F., en cuanto tienden a preservar los principios constitucionales de honradez, eficiencia y legalidad, sin los cuales no se puede garantizar el debido ejercicio de las facultades que tiene a su cargo cada presidente municipal, por lo que al derivar directamente del Texto C.onal, no puede considerarse que invaden la esfera de competencia del Municipio.
En cuanto a la fracci�n XXIII del art�culo 30 que autoriza al Ayuntamiento la adquisici�n de bienes y valores que incrementen el patrimonio de los Municipios, igualmente debe decirse que se trata de una norma que deriva del contenido del art�culo 115, fracci�n II, primer p�rrafo, as� como del 27, fracci�n VI, primer p�rrafo, de la C.�n F., en virtud de que el Municipio es reconocido como un nivel de gobierno que cuenta con personalidad jur�dica y, por ende, con un patrimonio propio, susceptible de incrementarse a trav�s de los modos de adquisici�n de la propiedad a que se refiere la ley.
Consecuentemente, toda vez que la facultad de adquisici�n de bienes y de incremento del patrimonio de los Municipios que prev� la fracci�n impugnada a favor del Ayuntamiento deriva de la propia Carta Magna, y no se trata de una potestad que otorga la Legislatura Estatal, sino que �sta simplemente est� reiterando el contenido de la C.�n, es claro que no es contraria a �sta.
Por �ltimo, en cuanto a la facultad contenida en la fracci�n XXXII del art�culo 30, relativa al nombramiento y remoci�n de los titulares de las dependencias administrativas, debe decirse que �sta tampoco se considera inconstitucional, toda vez que es una norma derivada del segundo p�rrafo de la fracci�n II del art�culo 115 de la C.�n F., en virtud de que corresponde a los Ayuntamientos organizar su administraci�n p�blica municipal, lo que implica la posibilidad de nombrar y remover a los titulares de las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento. Lo anterior, en virtud de que conforme al propio art�culo 115 constitucional el Municipio constituye un nivel de gobierno aut�nomo.
En esta tesitura, al tratarse de una facultad que implica la facultad de autogobierno del Municipio, tampoco debe ser considerada inconstitucional.
A continuaci�n, se procede al an�lisis del art�culo 31, fracciones II, VII, XII, XIV, XVI y XVIII impugnadas, por estimar que son contrarias a los principios previstos en el art�culo 115 constitucional.
El precepto mencionado dispone:
"Art�culo 31. Los presidentes municipales, como ejecutores de las determinaciones de los Ayuntamientos, tienen las facultades y obligaciones siguientes:
"...
"II. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones contenidas en las leyes, reglamentos y decretos federales, estatales y municipales, y aplicar, en su caso, las sanciones correspondientes;
"...
"VII. Enviar a la Contadur�a M. de Hacienda, dentro de los primeros quince d�as naturales de cada mes, el informe que contenga los estados financieros relacionados al ejercicio presupuestal del mes inmediato anterior. Asimismo realizar un informe por trimestre de la cuenta p�blica municipal, el cual deber� presentarse en los mismos t�rminos;
"...
"XII. Tener bajo su mando los cuerpos de seguridad p�blica y tr�nsito municipal en los t�rminos que establezcan las leyes y dictar las medidas administrativas tendientes para mejorar su organizaci�n y funcionamiento, en los t�rminos del reglamento correspondiente;
"...
"XIV. Rendir la protesta de ley y tomar la protesta a los integrantes del Ayuntamiento que preside;
"...
"XVI. Disponer de la fuerza p�blica municipal para preservar, mantener y restablecer la tranquilidad, la seguridad y la salubridad p�blicas;
"...
"XVIII. Ejercer el control y vigilancia sobre los servidores p�blicos de su administraci�n, denunciando aquellas conductas que pudieren constituir un delito o desprender otras responsabilidades, as� como aplicar o en su caso ejecutar las sanciones que deriven de ellas."
Para analizar la constitucionalidad de un precepto tan amplio, por referirse a las facultades y obligaciones de los presidentes municipales, a continuaci�n se procede a agrupar aquellas fracciones que guardan una naturaleza jur�dica similar entre s�.
Conviene ahora referirse a la naturaleza jur�dica de las fracciones II, VII, IX, XII, XIV, XVI y XVIII del art�culo 31 impugnado, pues todas ellas, como se pasar� a demostrar a continuaci�n, constituyen normas derivadas de diversos preceptos de la C.�n F. y que, por ende, no la contrar�an.
La fracci�n II que establece la facultad y obligaci�n del presidente municipal de cumplir y hacer cumplir las normas federales, estatales y municipales, y la fracci�n XIV que establece la obligaci�n de rendir la protesta de ley y tomar protesta a los integrantes del Ayuntamiento, encuentra apoyo directo en el art�culo 128 constitucional, el cual dispone lo siguiente:
"Art�culo 128. Todo funcionario p�blico, sin excepci�n alguna, antes de tomar posesi�n de su encargo, prestar� la protesta de guardar la C.�n y las leyes que de ella emanen."
Por tanto, los referidos preceptos constituyen normas derivadas de la C.�n F. y en nada invaden la autonom�a municipal.
Por su parte, la fracci�n VII que dispone la obligaci�n del presidente municipal de enviar a la Contadur�a M. de Hacienda del Estado el informe sobre los estados financieros de cada mes, as� como el informe por trimestre de la cuenta p�blica municipal, encuentra su apoyo en la fracci�n IV, inciso c), cuarto p�rrafo, del art�culo 115 constitucional, que establece:
"Art�culo 115. ...
"IV. Los Municipios administrar�n libremente su hacienda, la cual se formar� de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as� como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"...
"Las Legislaturas de los Estados aprobar�n las L. de Ingresos de los Municipios, revisar�n y fiscalizar�n sus cuentas p�blicas. Los presupuestos de egresos ser�n aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."
Como se desprende de la porci�n del art�culo 115 constitucional antes transcrita, las Legislaturas Estatales se encuentran facultadas constitucionalmente para fiscalizar la cuenta p�blica de los Municipios, para lo cual pueden establecer el sistema y la calendarizaci�n que estimen conveniente que les permita verificar el estado de las finanzas municipales, a fin de salvaguardar el principio de transparencia.
Por cuanto hace a las fracciones IX y XVIII del art�culo 31, que prev�n las facultades de vigilar el funcionamiento de las dependencias municipales y de los servidores p�blicos, debe decirse que se trata de normas cuyo contenido se haya inscrito en el marco de los art�culos 109, primer p�rrafo y fracci�n III, y 113 constitucionales, mismos que disponen en sus t�rminos lo siguiente:
"Art�culo 109. El Congreso de la Uni�n y las Legislaturas de los Estados, dentro de los �mbitos de sus respectivas competencias, expedir�n las L. de Responsabilidades de los Servidores P�blicos y las dem�s normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este car�cter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:
"...
"III. Se aplicar�n sanciones administrativas a los servidores p�blicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempe�o de sus empleos, cargos o comisiones."
"Art�culo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores p�blicos, determinar�n sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempe�o de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, as� como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, adem�s de las que se�alen las leyes, consistir�n en suspensi�n, destituci�n e inhabilitaci�n, as� como en sanciones econ�micas, y deber�n establecerse de acuerdo con los beneficios econ�micos obtenidos por el responsable y con los da�os y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracci�n III del art�culo 109, pero que no podr�n exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los da�os y perjuicios causados."
Es decir, a trav�s de las fracciones impugnadas la Legislatura Local est� legislando en materia de responsabilidades de los servidores p�blicos y, en uso de esa misma facultad, otorga al presidente municipal la potestad de sancionar administrativamente tanto a los funcionarios como a los empleados municipales.
Bajo ese esquema, puede concluirse que las fracciones IX y XVIII del art�culo 31 impugnado son preceptos que encuentran apoyo directo en los art�culos 109 y 113 constitucionales, raz�n por la cual no invaden la esfera de competencia del Municipio.
Por su parte, la fracci�n XII, que se refiere a la facultad para tener bajo su mando los cuerpos de seguridad; y la fracci�n XVI, que autoriza a dicho funcionario para llevar a cabo medidas tendientes a conservar el orden p�blico, debe decirse que se trata de la aplicaci�n directa del art�culo 115, fracci�n VII, de la C.�n F., el cual dispone lo siguiente:
"Art�culo 115. ...
"VII. La Polic�a P. M. estar� al mando del presidente M., en los t�rminos del reglamento correspondiente. Aqu�lla acatar� las �rdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que �ste juzgue como de fuerza mayor o alteraci�n grave del orden p�blico.
"El Ejecutivo F. tendr� el mando de la fuerza p�blica en los lugares donde resida habitual o transitoriamente."
Como deriva de lo anterior, las fracciones referidas no son m�s que la aplicaci�n de la facultad constitucional que tienen los presidentes municipales de tener a su cargo la Polic�a P. y, por tanto, asumir la funci�n de preservar el orden p�blico y proveer sobre la seguridad de la poblaci�n municipal, de ah� que igualmente deban considerarse acordes con el Texto C.onal.
Los Municipios actores reclaman que con el contenido del art�culo 45, segundo p�rrafo, de la ley impugnada, la Legislatura Estatal invade su esfera de competencia al establecer la organizaci�n de los Municipios, lo cual le corresponde en exclusiva, de conformidad con el art�culo 115constitucional.
El precepto reclamado se�ala:
"Art�culo 45. ...
"El titular de la dependencia encargada de la seguridad p�blica, Polic�a P. y el tr�nsito municipal, ser� nombrado y removido libremente por el presidente municipal."
El segundo p�rrafo del art�culo 45, que se refiere a la facultad del presidente municipal de nombrar y remover libremente al titular de la dependencia encargada de la seguridad p�blica y el tr�nsito municipales, debe ser considerada como una norma derivada de la fracci�n VII del art�culo 115 de la Carta Magna, toda vez que el presidente municipal, al estar al mando de tales funciones p�blicas, puede ejercitarlas a trav�s de los servidores p�blicos que estime pertinentes.
Los Municipios actores tambi�n reclaman que los art�culos 64, 65, 66 y 67 de la ley que se analiza, igualmente, invaden su esfera de competencias al reglamentar todo lo relativo al servicio civil de carrera.
Los preceptos impugnados establecen:
"Art�culo 64. Los Ayuntamientos institucionalizar�n el servicio civil de carrera, por medio del reglamento correspondiente, el cual tendr� los siguientes prop�sitos:
"I.G. la estabilidad y seguridad en el empleo;
"II. Fomentar la vocaci�n de servicio, mediante una motivaci�n adecuada;
"III. Promover la capacitaci�n permanente del personal;
"IV. Procurar la lealtad a las instituciones del Municipio;
"V. Promover la eficiencia y eficacia de los servidores p�blicos municipales;
"VI. Mejorar las condiciones laborales de los servidores p�blicos municipales;
"VII.G. promociones justas y otras formas de progreso laboral, con base en sus m�ritos;
"VIII.G. a los servidores p�blicos municipales, el ejercicio de los derechos que les reconocen las leyes y otros ordenamientos jur�dicos; y
"IX. Contribuir al bienestar de los servidores p�blicos municipales y sus familias, mediante el desarrollo de actividades educativas, de asistencia, culturales, deportivas, recreativas y sociales."
"Art�culo 65. Para la institucionalizaci�n del servicio civil de carrera, los Ayuntamientos establecer�n:
"I. Las normas, pol�ticas y procedimientos administrativos, que definir�n qu� servidores p�blicos municipales participar�n en el servicio civil de carrera;
"II. Un estatuto del personal;
"III. Un sistema de m�rito para la selecci�n, promoci�n, ascenso y estabilidad del personal;
"IV. Un sistema de clasificaci�n de puestos;
"V. Un sistema de plan de salarios y tabulador de puestos; y
"VI. Un sistema de capacitaci�n, actualizaci�n y desarrollo de personal."
"Art�culo 66. La institucionalizaci�n del servicio civil de carrera ser� responsabilidad de la dependencia encargada de la administraci�n de servicios, recursos humanos, materiales y t�cnicos del Municipio, a la cual estar� adscrita una comisi�n integrada por quien el Ayuntamiento designe conforme al art�culo 68 de esta ley."
"Art�culo 67. La Comisi�n del Servicio Civil de Carrera tendr� las siguientes funciones:
"I. Promover ante las dependencias y entidades de la administraci�n p�blica municipal, la realizaci�n de los programas espec�ficos del servicio civil de carrera;
"II. Promover mecanismos de coordinaci�n entre las dependencias y entidades de la administraci�n p�blica municipal, para uniformar y sistematizar los m�todos de administraci�n y desarrollo del personal, encaminados a instrumentar el servicio civil de carrera;
"III. Determinar y proponer los elementos que permitan la adecuaci�n e integraci�n del marco jur�dico y administrativo que requiera la instauraci�n del servicio civil de carrera;
"IV. Promover mecanismos de participaci�n permanente, para integrar y unificar los planteamientos de las dependencias y entidades de la administraci�n p�blica municipal, as� como los correspondientes a las representaciones sindicales, en la instrumentaci�n del servicio civil de carrera;
"V. Estudiar y emitir las recomendaciones necesarias para asegurar la congruencia de normas, sistemas y procedimientos del servicio civil de carrera, con los instrumentos del plan de desarrollo municipal;
"VI. Evaluar peri�dicamente los resultados de las acciones orientadas a la instrumentaci�n del servicio civil de carrera; y
"VII. Las dem�s que se�ale el Ayuntamiento, que le sean necesarias para el cumplimiento de su objeto."
Los preceptos antes transcritos disponen que los Ayuntamientos institucionalizar�n el servicio civil de carrera mediante el reglamento correspondiente, los prop�sitos de �sta y los medios a trav�s de los cuales se implementar�; que dicha institucionalizaci�n ser� responsabilidad de la dependencia encargada de la administraci�n de servicios, a la cual estar� adscrita una comisi�n integrada por quien el Ayuntamiento designe, as� como las funciones de la citada comisi�n.
Por su parte, el art�culo 115, fracci�n VIII, segundo p�rrafo, de la C.�n F. dispone:
"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regir�n por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el art�culo 123 de esta C.�n, y sus disposiciones reglamentarias."
A su vez, el art�culo 123, apartado B, fracciones VII y VIII, de la C.�n General de la R.�blica dispone:
"Art�culo 123. ...
"B. Entre los Poderes de la Uni�n, el Gobierno del Distrito F. y sus trabajadores:
"...
"VII. La designaci�n del personal se har� mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar� escuelas de administraci�n p�blica;
"VIII. Los trabajadores gozar�n de derechos de escalaf�n a fin de que los ascensos se otorguen en funci�n de los conocimientos, aptitudes y antig�edad. En igualdad de condiciones, tendr� prioridad quien represente la �nica fuente de ingreso en su familia."
De la lectura conjunta de los preceptos antes transcritos, se desprende que los art�culos 64 a 67 impugnados, son normas derivadas de la fracci�n VIII, segundo p�rrafo, del art�culo 115 constitucional y del apartado B, fracciones VII y VIII, del art�culo 123 de la Carta Magna, toda vez que contienen disposiciones tendientes a cumplir con lo previsto en el propio art�culo 123 constitucional, pues lo que se pretende es institucionalizar el servicio civil de carrera, en pro de los trabajadores que laboren en el Gobierno M., a fin de proporcionar mejores condiciones de trabajo y mayores oportunidades de capacitaci�n y desarrollo.
En este orden de ideas, resulta claro que el concepto de invalidez hecho valer por los Municipios actores debe considerarse infundado, toda vez que, contrariamente a lo que se se�ala en la demanda de controversia, los preceptos referidos lejos de vulnerar el contenido de la C.�n F., en realidad est�n implementando un mecanismo que permite cumplir con el contenido de la misma.
Sostiene la parte actora en sus conceptos de invalidez que el numeral 81 de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro invade su �mbito aut�nomo de administraci�n y manejo patrimonial, al dejar la posibilidad de que las legislaturas intervengan en el tipo de decisiones a que �stos se refieren, aun cuando el art�culo 115 constitucional prev� la no intervenci�n de las legislaturas en tales casos, sin perjuicio de su facultad fiscalizadora.
Este Alto Tribunal estima que dicho precepto no viola la esfera de competencias consignada constitucionalmente al establecer que la enajenaci�n de los bienes muebles e inmuebles de la propiedad de los Municipios se efect�e siempre en subasta p�blica, con apego a la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contrataci�n de Servicios del Estado de Q.�taro.
En efecto, el precepto referido se�ala:
"Art�culo 81. La enajenaci�n de bienes muebles e inmuebles propiedad de los Municipios siempre se efectuar� en subasta p�blica, siguiendo el procedimiento de la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contrataci�n de Servicios del Estado de Q.�taro y, en su caso, respetando el derecho del tanto."
Como se logra desprender de la lectura del precepto transcrito, el mismo establece que la enajenaci�n de bienes muebles e inmuebles deber� realizarse siempre mediante subasta p�blica con apego a la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contrataci�n de Servicios del Estado de Q.�taro, respetando en su caso el derecho del tanto.
El supuesto jur�dico anterior no resulta invasor de la esfera de competencia del Municipio, porque si bien es cierto que existe un principio de libre administraci�n hacendaria, tambi�n lo es que el art�culo 115, fracci�n II, dispone lo siguiente:
"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estar�n investidos de personalidad jur�dica y manejar�n su patrimonio conforme a la ley."
De lo anterior tenemos que el art�culo 115, fracci�n II, ordena que el patrimonio de los Municipios se maneje conforme a la ley que expida la legislatura.
Por otra parte, pudiera surgir la duda relativa a si la obligaci�n de que a la enajenaci�n de todo tipo de bienes se sujete siempre a subasta p�blica pudiera ser inconstitucional. Sin embargo, el argumento anterior no es correcto, porque el art�culo 81 en estudio debe interpretarse a la luz de la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contrataci�n de Servicios del Estado de Q.�taro, a la que el propio precepto remite.
En efecto, la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contrataci�n de Servicios del Estado de Q.�taro, en el r�gimen relativo a la enajenaci�n de bienes, regula la excepci�n a este principio en su art�culo 59, que dispone lo siguiente:
"Art�culo 59. En los casos que de acuerdo al dictamen respectivo, no sea recomendable la rehabilitaci�n de un bien mueble y sea m�s costeable su enajenaci�n en el estado en que se encuentra, se determinar� como destino su venta a trav�s de licitaci�n p�blica, la cual se llevar� a cabo conforme al procedimiento que al efecto establecen los art�culos 25 y 26 de esta ley, a excepci�n de los siguientes supuestos:
"I. Cuando el valor del aval�o o el previsto en el Diario Oficial de la Federaci�n, en la lista de precios m�nimos de aval�o para venta de bienes muebles que generen los poderes, Ayuntamientos y entidades p�blicas, no exceda el monto de trescientos salarios m�nimos mensuales vigente en el Estado, los comit�s autorizar�n la venta directa, observ�ndose estrictamente lo mencionado en el �ltimo p�rrafo de este art�culo;
"II. Cuando se rescinda el contrato, el comit�, conforme al criterio de adjudicaci�n, celebrar� un nuevo contrato con el concursante que en orden consecutivo hubiere cumplido con todos los requisitos; y
"III. Cuando los bienes muebles propiedad de los Poderes del Estado, Ayuntamientos y entidades p�blicas sean donados, previa justificaci�n y autorizaci�n de los comit�s correspondientes, y solamente cuando se destinen a instituciones de beneficencia p�blica.
"En el proceso de enajenaci�n directa deber� estar presente un representante del �rgano de control interno del poder o Ayuntamiento o entidad p�blica de que se trate, con el objeto de vigilar que el evento se haga apegado a la ley."
De lo anterior tenemos que, por regla general, las enajenaciones deber�n realizarse en subasta p�blica con las excepciones a que se refiere este art�culo, raz�n por la cual la norma en estudio no puede ser considerada inconstitucional.
Por �ltimo, la parte actora aduce que el art�culo cuarto transitorio de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, da viabilidad integral para que los art�culos impugnados de inconstitucionales tengan vida jur�dica.
Dicho precepto se�ala:
"Art�culo cuarto. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a la presente ley."
El hecho de que en el art�culo cuarto transitorio de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro se se�alen las consecuencias de su vigencia, como son la abrogaci�n o derogaci�n de las disposiciones legales correspondientes, constituyen cuestiones relativas al r�gimen de transici�n de la norma que por s� solas no resultan inconstitucionales, pues esto depender� del an�lisis de los preceptos respectivos de la propia norma; por tanto, los art�culos transitorios impugnados en comento no son violatorios de los principios que se desprenden de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional.
D�CIMO. A continuaci�n, se procede al an�lisis de los preceptos impugnados expresamente por los Ayuntamientos actores y que no han sido materia de pronunciamiento, porque los actores los consideran directamente violatorios de alg�n precepto de la C.�n F. distinto al art�culo 115, incisos a) y e), de la misma Carta Magna.
En sus conceptos de invalidez, la parte actora reclama de inconstitucionales los art�culos 82 y 100 de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, pues aduce que con su contenido se invade su �mbito aut�nomo patrimonial.
Por cuesti�n de m�todo, conviene referirse; en primer lugar, al art�culo 100 reclamado, el cual establece:
"Art�culo 100. No podr�n enajenarse los bienes del dominio p�blico de los Municipios sino mediante decreto previo de desincorporaci�n emitido por la legislatura."
La C.�n F. contempla un principio de libre administraci�n hacendaria, sin embargo, por cuanto ata�e a la materia patrimonial, el art�culo 115, fracci�n II, dispone lo siguiente:
"Art�culo 115. Los Estados adoptar�n, para su r�gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisi�n territorial y de su organizaci�n pol�tica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estar�n investidos de personalidad jur�dica y manejar�n su patrimonio conforme a la ley."
De lo anterior tenemos que el art�culo 115, fracci�n II, ordena que el patrimonio de los Municipios se maneje conforme a la ley.
La norma anterior no significa que el legislador goce de discrecionalidad total para la regulaci�n del manejo del patrimonio de los Municipios, puesto que la propia fracci�n II del art�culo 115 en su inciso b), configura una clara limitaci�n a la intervenci�n de la legislatura, en donde se le reduce a se�alar los casos para los cuales en materia de administraci�n patrimonial inmobiliaria se requiera votaci�n calificada para su afectaci�n.
Asimismo, el mandato constitucional de libertad de administraci�n hacendaria implica que debe ser exclusivamente el Ayuntamiento quien decida la administraci�n y destino de sus bienes muebles e inmuebles, dentro del marco y conforme a los procedimientos que marque la ley local. Tambi�n implica que cualquier intervenci�n ajena al Ayuntamiento que supedite este tipo de decisiones a otro �rgano es inconstitucional.
En esta tesitura, el precepto antes transcrito resulta inconstitucional, porque afecta el principio de libre disposici�n inmobiliaria, al subordinar la enajenaci�n de los bienes de dominio p�blico a un decreto de desincorporaci�n de la legislatura.
Al respecto, se�ala G.G.S.�s en su art�culo: "Avances importantes para el fortalecimiento municipal" contenido en el libro "Derecho M.: Una Visi�n al Art�culo 115 C.onal"; LVI Legislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Instituto de Estudios Parlamentarios "E.N.":
"Y es que al parecer -desgraciadamente- siempre ha existido la desconfianza acerca de si los Gobiernos M.es son o no capaces de tomar decisiones por s� mismos. Se les trata como menores de edad o inmaduros, justo ahora que las autoridades municipales merecen la confianza plena de los otros �rdenes de gobierno y de su comunidad, porque pueden gobernar realmente su Ayuntamiento. A los Municipios se les reconoce personalidad jur�dica, pero actualmente los gobiernos y las Legislaturas Estatales afectan y trastocan el �mbito municipal tomando decisiones en su nombre, dejando a su conveniencia si descentralizan o desconcentran o no, funciones a los Municipios. ... Es tan grave el asunto que existen Ayuntamientos que no tienen facultades reglamentarias plenas. Para que entre en vigor el reglamento correspondiente se requiere de la aprobaci�n de la Legislatura Estatal. Hay Ayuntamientos que no tienen siquiera la posibilidad de presentar una propuesta de ingresos a las Legislaturas Estatales, cuando es la instancia municipal quien aprueba el presupuesto de ingresos, quien conoce de sus necesidades, de sus realidades y, por lo tanto, con mayor visi�n y conocimiento sabe cu�les son los rubros que puede modificar a efecto de obtener mayores ingresos sin que se afecte dr�sticamente al ciudadano. Qu� necesidad hay de que una legislatura apruebe una desincorporaci�n del dominio p�blico al privado, cuando es tan leg�timo que lo realice un C.; qu� necesidad hay de que una legislatura establezca en leyes secundarias la estructura a la que debe apegarse un Ayuntamiento y la forma de elegir a algunos funcionarios regulando los m�s m�nimos detalles, cuando es m�s conveniente que las legislaturas s�lo sienten bases con disposiciones generales y que, en todo caso, cada Ayuntamiento entre al detalle reglamentando de acuerdo con las condiciones funcionales de su Municipio."
As� lo ha establecido tambi�n este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 36/2003 del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, T.X., agosto de 2003, p�gina 1251, que a la letra indica:
"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACI�N DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICI�N, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACI�N DEL ART�CULO 115, F.I., INCISO B), DE LA CONSTITUCI�N FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACI�N EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e hist�rico del art�culo 115 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta �ltima donde destaca la voluntad del �rgano reformador en pro de la consolidaci�n de su autonom�a, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, m�s que como una entidad de �ndole administrativa, con un �mbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretaci�n del texto actual del art�culo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para as� dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias leg�timas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracci�n II del art�culo 115 constitucional debe interpretarse desde una �ptica restrictiva en el sentido de que s�lo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues as� se permite materializar el principio de autonom�a y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino m�s bienconsolidarlo, lo que significa que el inciso citado s�lo autoriza a las Legislaturas Locales a que se�alen cu�les ser�n los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerir�n de un acuerdo de mayor�a calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia m�s exigible e indispensable para la realizaci�n o validez jur�dica de dichos actos de disposici�n o administraci�n, lo cual atenta contra el esp�ritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por �sta; de ah� que cualquier norma que sujete a la aprobaci�n de la Legislatura Local la disposici�n de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracci�n citada, debe declararse inconstitucional."
Asimismo, y en v�a de consecuencia, debe declararse inconstitucional el art�culo 82 reclamado, que dispone:
"Art�culo 82. En las solicitudes para cambio de destino o desafectaci�n de bienes de uso com�n o de servicio p�blico, se expresar�n los motivos que para ello tenga el Municipio solicitante, agregando el dictamen t�cnico correspondiente."
Lo anterior, con apoyo en el art�culo 41, fracci�n IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 C.onal, el cual establece lo siguiente:
"Art�culo 41. Las sentencias deber�n contener:
"...
"IV. ... Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deber�n extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."
Por su parte, el art�culo 101 dispone:
"Art�culo 101. Los bienes inmuebles del dominio privado del Municipio son imprescriptibles y podr�n ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento siempre que su transmisi�n implique la construcci�n de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal."
La exigencia de que los bienes inmuebles de dominio privado s�lo puedan ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento es constitucional, pues se trata de una ley en materia municipal de las contempladas en el art�culo 115, fracci�n II, inciso b), que sujeta la afectaci�n del patrimonio inmobiliario del Municipio a una votaci�n calificada.
Por otro lado, la exigencia de que la transmisi�n de los bienes implique la construcci�n de obras de beneficio colectivo o el incremento del patrimonio municipal tambi�n es inconstitucional, por que va m�s all� del primer p�rrafo de la fracci�n II del art�culo 115 mencionado, pues establece una limitaci�n al principio de libre disposici�n inmobiliaria del Municipio al condicionar el destino de tales bienes, requisito que la C.�n no prev� y que, por tanto, no corresponde a la ley reclamada hacerlo.
En esa tesitura, es claro que el art�culo analizado excede el contenido del art�culo 115, fracci�n II, primer p�rrafo, de la C.�n F., por lo que procede declarar la invalidez de la porci�n normativa que establece "siempre que su transmisi�n implique la construcci�n de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal", raz�n por la cual para efectos de la presente controversia constitucional y en lo que ata�e a su aplicaci�n futura para los Municipios actores, deber� leerse de la siguiente manera:
"Art�culo 101. Los bienes inmuebles del dominio privado del Municipio son imprescriptibles y podr�n ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento. ..."
A continuaci�n, se procede a analizar el contenido del art�culo 112, fracciones V y VI, de la ley impugnada, respecto del cual los actores adujeron que es violatorio del �mbito aut�nomo patrimonial y de su libertad hacendaria.
El precepto reclamado dispone:
"Art�culo 112. En la formulaci�n del presupuesto de egresos podr� observarse, en lo aplicable, las normas relativas de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P�blico de Estado o los lineamientos siguientes:
"...
"V. Preferentemente que el total de sueldos, salarios y prestaciones al personal, no exceda del 33% del total del presupuesto;
"VI. Preferente que la inversi�n en obra p�blica sea de por lo menos el equivalente al 30% del ingreso total."
Este Alto Tribunal estima que dichas fracciones deben considerarse inconstitucionales, toda vez que al establecer que la partida relativa a los sueldos, salarios y prestaciones, "preferentemente" no exceda del 33% (fracci�n V) y que la inversi�n en obra p�blica sea de por lo menos al equivalente del 30% (fracci�n VI) del total del presupuesto de egresos, se violenta la fracci�n IV del art�culo 115 constitucional, que prev�:
"Art�culo 115. ...
"IV. Los Municipios administrar�n libremente su hacienda, la cual se formar� de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as� como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibir�n las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisi�n, consolidaci�n, traslaci�n y mejora as� como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podr�n celebrar convenios con el Estado para que �ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administraci�n de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que ser�n cubiertas por la Federaci�n a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestaci�n de servicios p�blicos a su cargo.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Las leyes federales no limitar�n la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni conceder�n exenciones en relaci�n con las mismas. Las leyes estatales no establecer�n exenciones o subsidios en favor de persona o instituci�n alguna respecto de dichas contribuciones. S�lo estar�n exentos los bienes de dominio p�blico de la Federaci�n, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier t�tulo, para fines administrativos o prop�sitos distintos a los de su objeto p�blico.
(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Los Ayuntamientos, en el �mbito de su competencia, propondr�n a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Las Legislaturas de los Estados aprobar�n las L. de Ingresos de los Municipios, revisar�n y fiscalizar�n sus cuentas p�blicas. Los presupuestos de egresos ser�n aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)
"Los recursos que integran la hacienda municipal ser�n ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."
Como se logra desprender de la fracci�n IV del art�culo 115 constitucional, antes transcrita, los Ayuntamientos gozan de libertad para administrar su hacienda y corresponde a �stos aprobar su presupuesto de egresos.
Ahora bien, la libre administraci�n de la hacienda municipal corresponde al r�gimen que estableci� el Poder Revisor de la C.�n con el prop�sito expreso de fortalecer la autonom�a y autosuficiencia econ�mica de los Municipios, de tal manera que estas entidades pol�ticas tengan libertad en la aplicaci�n de los recursos que les son propios, para la satisfacci�n de sus necesidades.
Este criterio ha sido sostenido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, en la jurisprudencia n�mero 5/2000, que aparece publicada en la p�gina 515 del Tomo XI, febrero de dos mil, del Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, que dice:
"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACI�N HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ART�CULO 115, FRACCI�N IV, DE LA CONSTITUCI�N FEDERAL). En t�rminos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administraci�n hacendaria debe entenderse como el r�gimen que estableci� el Poder Reformador de la C.�n a efecto de fortalecer la autonom�a y autosuficiencia econ�mica de los Municipios, con el fin de que �stos puedan tener libre disposici�n y aplicaci�n de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los t�rminos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines p�blicos."
Igualmente, en la exposici�n de motivos de la reforma constitucional efectuada al art�culo 115, el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se asent�:
"Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al art�culo 115 de la C.�n, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonom�a pol�tica ...
"Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, as� como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente tambi�n los ingresos provenientes de la prestaci�n de los servicios p�blicos a su cargo."
Por otro lado, el concepto de hacienda, en un sentido amplio, puede entenderse como el conjunto de bienes organizados para el ejercicio de la actividad econ�mica de un ente, que bien puede ser de naturaleza privada o, como en el caso, p�blica. Lo que permite calificar a un conjunto de bienes como hacienda es, justamente, el destino o fin al que se encuentran afectos, es el elemento que le da cohesi�n y permite identificarla como una unidad econ�mica.
Algunos autores distinguen entre el patrimonio y la hacienda municipal. Esto es, el patrimonio de un Municipio se refiere a todos los bienes, materiales e inmateriales, muebles e inmuebles, etc�tera, que le pertenecen y sobre los cuales ejerce dominio. Bajo esta noci�n, el patrimonio municipal es m�s amplio que su hacienda.
La hacienda municipal se conforma con los recursos econ�micos con los que cuenta el Municipio para cumplir con sus funciones y proporcionar los servicios p�blicos que tiene a su cargo.
En este contexto, la libre administraci�n de la hacienda municipal debe entenderse exclusivamente como la facultad de organizar, esto es, ordenar econ�micamente los recursos del Municipio disponibles y utilizarlos para proveer a la satisfacci�n de los intereses y necesidades sociales, as� como a prestar los servicios p�blicos que tenga a su cargo, siempre que se apliquen al gasto p�blico.
As� las cosas, la regulaci�n de un destino para los ingresos p�blicos, preconfigurado por la ley, constituye una limitaci�n a la libre administraci�n hacendaria que violenta la fracci�n IV del art�culo 115 de la C.�n F.. En este tenor, los supuestos jur�dicos previstos en las fracciones V y VI del art�culo 112 de la ley impugnada, que dispone la obligaci�n de que el Ayuntamiento, del total de su presupuesto de egresos, destine, preferentemente, no m�s del 33% a sueldos, salarios y prestaciones, y no menos del 30% a inversi�n en obra p�blica, resulta inconstitucional, toda vez que atenta contra el r�gimen de libre administraci�n hacendaria, raz�n por la cual debe declararse su invalidez.
Sirve de apoyo a lo antes expuesto, la jurisprudencia P./J. 53/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Novena �poca, T.X., enero de 2003, p�gina 1393, que a la letra indica:
"HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL R�GIMEN DE LIBRE ADMINISTRACI�N HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART�CULO 1o., FRACCI�N I, DE LA ?LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002? DEL ESTADO DE SONORA). El art�culo 115, fracci�n IV, de la C.�n F., establece la forma en que se integra la hacienda municipal, se�alando que se formar� de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as� como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracci�n IV mencionada, se refieren a los conceptos que estar�n sujetos al r�gimen de libre administraci�n hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los Municipios percibir�n las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, divisi�n, consolidaci�n, traslaci�n y mejora as� como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y est�n sujetos al r�gimen de libre administraci�n hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por lo tanto, si en la Ley de Ingresos Estatal se establece que el Gobierno del Estado percibir� los ingresos provenientes del 'impuesto predial ejidal', ello vulnera lo dispuesto por el art�culo 115, fracci�n IV, inciso a), de la C.�n F.. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposici�n alguna que indique a los Municipios el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el r�gimen de libre administraci�n hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto p�blico.
"Controversia constitucional 25/2002. Municipio de San Luis R�o Colorado, Estado de Sonora. 5 de diciembre de 2002. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.C. y C.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M.�n."
Consecuentemente, resulta fundado el concepto de invalidez hecho valer por la parte actora, por lo que las fracciones V y VI del art�culo 112 de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, para efectos de la presente controversia constitucional y, en lo que ata�e a su aplicaci�n futura a los Municipios actores, deber�n ser excluidas del texto del precepto referido.
D�CIMO PRIMERO. Por �ltimo, conviene ahora precisar los efectos de la declaratoria de invalidez de los preceptos declarados inconstitucionales por este Alto Tribunal, que son los art�culos 82, 100, 101, en la porci�n normativa que establece "siempre que su transmisi�n implique la construcci�n de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal" y 112, fracciones V y VI, todos ellos de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, por las razones expuestas en el considerando que antecede.
Lo anterior, en atenci�n a lo dispuesto en la fracci�n IV del art�culo 41 de la ley reglamentaria de la materia, que prev�:
"Art�culo 41. Las sentencias deber�n contener:
"...
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisi�n, en su caso, los �rganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el �mbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deber�n extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."
A este respecto, el art�culo 105, fracci�n I, pen�ltimo y �ltimo p�rrafos, de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos y el art�culo 42 de su ley reglamentaria, prev�n:
"Art�culo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n conocer�, en los t�rminos que se�ale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. De las controversias constitucionales que, con excepci�n de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
"...
"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federaci�n, de los Municipios impugnados por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resoluci�n de la Suprema Corte de Justicia las declare inv�lidas, dicha resoluci�n tendr� efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayor�a de por lo menos ocho votos.
"En los dem�s casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendr�n efectos �nicamente respecto de las partes en la controversia."
"Art�culo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federaci�n, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracci�n I, del art�culo 105 constitucional, y la resoluci�n de la Suprema Corte de Justicia las declare inv�lidas, dicha resoluci�n tendr� efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayor�a de por los menos ocho votos.
"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votaci�n mencionada en el p�rrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarar� desestimadas dichas controversias. En estos casos no ser� aplicable lo dispuesto en el art�culo siguiente.
"En todos los dem�s casos las resoluciones tendr�n efectos �nicamente respecto de las partes en la controversia."
De acuerdo con los preceptos reproducidos, la declaratoria de invalidez decretada en esta ejecutoria tiene �nicamente efectos entre las partes, toda vez que en el presente caso fueron tres Municipios los que demandaron a la Legislatura del Estado de Q.�taro la invalidez de la L.O.�nica M. de la misma entidad federativa, por lo que se coloca dentro de los supuestos previstos en el �ltimo p�rrafo de la fracci�n I del art�culo 105 constitucional, as� como el �ltimo p�rrafo del art�culo 42 de la ley reglamentaria de la materia.
Por �ltimo, la declaratoria de invalidez surtir� efectos a partir de su publicaci�n en el Diario Oficial de la Federaci�n, por lo que las disposiciones generales declaradas inv�lidas ya no podr�n aplicarse a partir de entonces a los Municipios actores, en la inteligencia de que si dichas normas generales ya produjeron efectos no operar� la invalidez decretada respecto de �stos, de conformidad con lo dispuesto por el art�culo 45, p�rrafo segundo, de la citada ley reglamentaria, que dispone que la declaraci�n de invalidez de las sentencias no tendr� efectos retroactivos, salvo en materia penal.
Por lo expuesto y fundado se

resuelve:
PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Municipios de Q.�taro, Corregidora y El Marqu�s, todos del Estado de Q.�taro.
SEGUNDO. Se sobresee en esta controversia constitucional respecto del art�culo segundo transitorio de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro.
TERCERO. Se reconoce la validez de los art�culos 1o., 30, fracciones XII, XXIII y XXXII, 31, fracciones II, VII, IX, XII, XIV, XVI y XVIII, 45, segundo p�rrafo, 64, 65, 66, 67, 81 y cuarto transitorio, de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro.
CUARTO. Se declara la invalidez relativa de los art�culos 27, 30, fracciones IV y V, 31, fracciones I, III, IV, V, VI, VIII, X, XI, XIII, XV, XVII, XIX, XX, XXI y XXII; 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, primer p�rrafo, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 71, 80, 111, 150, 152, 159 y 178 de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, en t�rminos del considerando octavo de esta ejecutoria.
QUINTO. Se declara la invalidez de losart�culos 82, 100, 101, en la porci�n normativa que establece "siempre que su transmisi�n implique la construcci�n de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal" y 112, fracciones V y VI, de la L.O.�nica M. del Estado de Q.�taro, en t�rminos del considerando d�cimo de esta ejecutoria.
SEXTO.-Publ�quese esta resoluci�n en el Diario Oficial de la Federaci�n, en el P.�dico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q.�taro A. y en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta.
N.�quese; haci�ndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, arch�vese el expediente.
As� lo resolvi� el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n; el proyecto modificado se aprob� por unanimidad de diez votos de los se�ores Ministros: A.A., C.�o D�az, L.R., D�az R., G�ngora P., O.M., V.H.�ndez, S.C., S.M. y presidente A.G.�itr�n, excepto por lo que se refiere al resolutivo cuarto, el cual se aprob� por mayor�a de ocho votos de los se�ores Ministros A.A., C.�o D�az, L.R., D�az R., O.M., V.H.�ndez, S�nchez C. y presidente A.G.�itr�n; los se�ores Ministros G�ngora P. y S.M. votaron en contra.
El se�or Ministro presidente M.A.G.�itr�n declar� que el asunto se resolvi� en los t�rminos precisados y, de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 44, primer p�rrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, orden� que la resoluci�n se publique en el Diario Oficial de la Federaci�n, en el P.�dico Oficial "La Sombra de A. del Gobierno del Estado de Q.�taro y en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta.
Por estar disfrutando de vacaciones, no asisti� el se�or Ministro Jos� de Jes�s G.�o P..