Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 83/2003. MUNICIPIO DE S.C., ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIOS: RAÚL MANUEL MEJÍA GARZA Y LAURA

PATRICIA ROJAS ZAMUDIO.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintinueve de marzo de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el veintidós de septiembre de dos mil tres, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Á.L. de J.A.C., quien se ostentó como síndico procurador del M. de S.C., Estado de Oaxaca, promovió en representación de éste, controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que más adelante se precisan:

"La entidad, poder órgano demandado y su domicilio: a) El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, constituido por el Congreso Constitucional del Estado, con domicilio en el recinto oficial de dicho poder en el Estado, llamado Palacio Legislativo, ubicado en Avenida J., frente al parque ‘El Llano’, en la ciudad de Oaxaca de J., Oaxaca; b) El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano del Estado de Oaxaca, el cual de conformidad con el artículo 66 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado; y en su doble carácter de presidente del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, con domicilio bien conocido en el primer piso del Palacio de Gobierno del Estado de Oaxaca, en el Primer Cuadro de la ciudad de Oaxaca de J., Oaxaca, C.P. 68000; c) El secretario general de Gobierno del Estado de Oaxaca, con el mismo domicilio de la autoridad anterior; d) También al coordinador general del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (C.), con domicilio en avenida B.D. No. 809, colonia Reforma, Oaxaca de J., Oaxaca, C.P. 68050. Norma general o acto cuya invalidez se demanda: La norma general cuya invalidez se reclama es: I) La Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal Denominado ‘Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca’, publicada en el Periódico Oficial ‘Órgano del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca’, el 18 de marzo de 1981; II) Los actos cuya invalidez se demandan son el Convenio de Desarrollo Social 2002, suscrito por el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, celebrado con fecha 28 de octubre del año 2002 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día miércoles 11 de diciembre del año 2002, en la 1a. sección, página 29, así como el anexo de ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002, y como consecuencia el acto de aplicación de dicho convenio consistente en el oficio número CG/106/02, de fecha 6 de agosto de 2003, en el cual el C. coordinador general de C. en el Estado de Oaxaca, aplica precisamente el referido convenio y el anexo de ejecución antes mencionado en perjuicio del M. de S.C., Oaxaca. Así también se demanda la invalidez de todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de los preceptos de la citada Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado ‘Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca’, sobre todo por lo que hace a la creación, organización y funcionamiento de dicho comité, incluyendo en forma específica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas ‘autoridades intermedias’ en perjuicio del M. actor. Así también, todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la referida Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal Denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (C.), por lo que hace a la administración, distribución, ejecución, ejercicio y fiscalización de las participaciones y aportaciones federales que corresponden al M. actor."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los siguientes:

"Manifestaciones de los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demanda: Bajo protesta de decir verdad, mediante oficio número GCDS-SZPS-0127/2003, de fecha 9 de junio del año 2003, la Gerencia Corporativa de Desarrollo Social Superintendencia Zona Pacífico Sur, por conducto de su representante C. Ing. R.R.B., hizo saber al C. director jurídico y de gobierno del Ayuntamiento de S.C., Oaxaca, los donativos y donaciones autorizados por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos para el M. de S.C., durante los años 2002 y 2003, haciendo la aclaración y precisando que algunos aprovechamientos se efectuaron a través de C. del Estado de Oaxaca, en diversas fechas precisadas. En razón de lo anterior, con fecha 5 de agosto del año en curso, mediante oficio número 0116/03, dirigido al director de C. del Gobierno del Estado de Oaxaca y suscrito por el C.V.R.G.M., en su carácter de presidente municipal constitucional del M. de S.C., Oaxaca, le hizo el siguiente requerimiento:

"Sello: "Dependencia:

"H. Ayuntamiento "Presidencia

"Constitucional "Municipal.

"Municipal. S. "Expediente:

"Cruz, Oax., 2002-2004. "VRGM/C./2003

"Oficio No. 0116/03

"C. director de C. del

"Gobierno del Estado de Oaxaca.

"Oaxaca, Oax.

"Presente.

"S.C., Oaxaca, a 5 de agosto de 2003

"En mi carácter de presidente municipal constitucional del M. de S.C., Oaxaca, y en atención a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que los M.s estarán investidos de personalidad jurídica y la facultad de manejar su patrimonio propio, así como administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, y de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, específicamente en su artículo 1o., establece: ‘La Hacienda Pública de los M.s del Estado de Oaxaca, para cubrir los gastos de su administración y demás obligaciones a su cargo, percibirá en cada ejercicio fiscal los ingresos por concepto de impuestos, aprovechamientos y participaciones en ingresos federales y estatales que anualmente establezca la Ley de Ingresos Municipales’; ahora bien, la Ley de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca, de los ejercicios fiscales 2002 y 2003, entre otros ingresos, establece la de los aprovechamientos derivados de recursos transferidos al M., entendiéndose como aprovechamientos según lo dispuesto por el artículo 149 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, a las cesiones, herencias, legados, donaciones, adjudicaciones, etc., que perciban los M.s; de las anteriores consideraciones de derecho, la empresa Petróleos Mexicanos como un Organismo Público Descentralizado del Gobierno Federal, constituido según decreto de fecha 7 de junio de 1938, con personalidad jurídica y patrimonio propio, integrante de la administración pública federal, a través de su consejo de administración, efectuó varios donativos y/o donaciones a favor del M. que represento, mismos que fueron entregados al Gobierno del Estado de Oaxaca, a través de C. el día 7 de mayo del año 2003, los cuales se hacen consistir en la siguiente descripción:

Ver descripción

"Ahora bien, por imperativo constitucional, los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, por lo que no debe existir ningún intermediario para administrar su hacienda municipal, en tal virtud y toda vez que Petróleos Mexicanos hizo saber de tales beneficios al Ayuntamiento que represento, el día nueve de junio del año en curso, por lo que con fundamento en lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca que establece literalmente: ‘Los aprovechamientos a que se refiere este capítulo, deberán ingresar al erario municipal, tratándose de numerario o al inventario de bienes patrimoniales tratándose de bienes muebles o inmuebles, en un plazo no mayor de setenta y dos horas contados a partir del momento en que tales bienes o recursos sean del conocimiento de la autoridad municipal’, por tales consideraciones de hecho y derecho solicito ponga a disposición de la hacienda municipal en efectivo, la cantidad arriba precisada, que debió hacerlo dentro del término señalado por la ley, pero ahora lo requiero para que lo haga dentro del término legal a que se refiere el artículo 154 de la vigente Ley de la Hacienda Municipal para el Estado de Oaxaca, para que previo los trámites legales se ingrese al erario municipal. Fundo además mi petición en el artículo 13 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que imponga la obligación a la autoridad a quien se dirija la petición de contestarla por escrito en el término de diez días. Sin otro particular, le agradeceré la atención y debido cumplimiento que dé a mi petición.

"Atentamente:

"Sufragio efectivo. No reelección

"‘El respeto al derecho ajeno es la paz’.

"C.V.R.G.M.

"Presidente municipal constitucional."

"Mediante oficio número CG/106/02, de fecha 6 de agosto del año 2003, suscrito por el C. Ing. A.T.I., coordinador general de C. del Gobierno del Estado de Oaxaca, dio respuesta al requerimiento que antecede en los siguientes términos:

"C.V.R.G.M.

"Presidente municipal constitucional

"De S.C., Oax.

"Presente:

"Relacionado al oficio 0116/03, expediente VRGM/C./2003, de fecha 5 de agosto del presente año, me permito informarle que el Gobierno del Estado de Oaxaca firmó el anexo de ejecución al Convenio de Desarrollo Social 2002, con fundamento en los artículos 26 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 22 y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 33, 34 y 44 de la Ley de Planeación; 81 y 82 de la Ley General de Bienes Nacionales; 2o., 4o., 5o. y 25 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; 46 y 76 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; 1o., 2o., 11, 14, 17, 22, 57, 59 y 65 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y los aplicables de su Reglamento; 23 y 34 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002; 1o., 2o., 3o., 4o., 6o., 8o., 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios; 1o., 4o., fracción XIII y 13, fracciones I, IV, IX y XII, incisos d) y e) del Reglamento de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos; quinto, noveno, undécimo, vigésimo segundo y demás relativos de los lineamientos para el otorgamiento de donativos y donaciones a terceros por parte de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como por lo establecido en los artículos 66, 79, fracción XIX y 84 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 1o. y 14 de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca; 1o., 3o., 4o. y 5o., de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca y las cláusulas primera, segunda, novena y las demás aplicables del capítulo de estipulaciones finales del Convenio de Desarrollo Social 2002 que suscriben el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Oaxaca. Por otra parte me permito aclararle que los donativos y/o donaciones que autorizó el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos y fueron entregados a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, son cumplimiento al Anexo de Ejecución 07/02 al convenio de desarrollo social suscrito entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Oaxaca, comprometiéndose el primero a aportar al Estado de Oaxaca a través de Petróleos Mexicanos, efectivo y bienes en especie para apoyar la realización de obras de mantenimiento y construcción de infraestructura camionera, vial, hidráulica y urbana; y la realización de programas productivos y de desarrollo social; construcción y reparación de la infraestructura vial y carretera estatal, así como la operación del parque vehicular y de la maquinaria destinados a la realización de dichas obras y programas al combate de incendios y la operación de las aeronaves del Gobierno del Estado de Oaxaca y el segundo se compromete a ejercerlos en las acciones antes descritas. Por lo anteriormente expuesto le informo que su solicitud no es procedente toda vez que los donativos y/o donaciones en cuestión fueron realizados al Gobierno del Estado Oaxaca en cumplimiento al anexo de ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002. Sin otro particular y agradeciendo de antemano su atención, me es grato suscribirme.

"Atentamente:

"Sufragio efectivo. No reelección

"'El respeto al derecho ajeno es la paz'.

"El coordinador general del C..

"Ing. A.T.I.."

"El contenido del oficio fue notificado el día 11 de agosto del año 2003, en la Secretaría Municipal del H. Ayuntamiento Municipal Constitucional de S.C., Oaxaca, que sin duda alguna los argumentos vertidos en el referido oficio, así como los preceptos legales que invocan, resultan ser contrarios al espíritu del Congreso de la Unión al haber concedido a los M.s en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la facultad de gozar de personalidad jurídica y patrimonio propio, así como administrar libremente su hacienda, tal y como más adelante se demostrará y es el motivo por el cual acudo ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en demanda de los derechos de mi representada."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hacen valer los promoventes, son los siguientes:

"Primero. Los actos del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, la aprobación y promulgación de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, específicamente por lo que hace a los artículos 1o., 3o., 4o., 5o. y 6o., que faculta al comité por conducto de sus integrantes, para el proceso de planeación, programación, evaluación, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos, así como fungir para proponer al Gobierno Municipal medidas de carácter jurídico, administrativo y financiero, necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecuencia de los objetivos del propio comité, así como la facultad que otorga a su presidente para estimular la cooperación de los sectores social y privado en las tareas relativas a la planeación, programación y ejecución de los proyectos de desarrollo, así como la facultad que confiere al secretario técnico para ejecutar las tareas especiales que le encomiende el presidente del comité. Facultades que al ser ejecutadas no deja lugar a dudas de que se trata de autoridades intermedias existentes entre el Ejecutivo del Estado y el Gobierno Municipal, prohibidas por la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Segundo. Los actos del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, cuya invalidez se demanda, son: El decreto y publicación de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca. Ley que al ser aplicada al M. de S.C., Oaxaca, le causa agravios ya que contravienen el precepto contenido dentro de la fracción I del artículo 115 constitucional, numeral que estipula a la letra: ‘Cada M. será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado’. En la especie, el precepto constitucional aludido establece en su párrafo primero en lo que interesa: ‘Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el M. Libre; ...’. Asimismo, los actos cuya invalidez se demandan, son lesivos de los preceptos constitucionales contenidos dentro de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que a la letra dice: ‘Los M.s administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; ...’, y en el caso que nos ocupa los actos del titular del Ejecutivo Estatal afectan el espíritu y vulneran la esencia de nuestro máximo pacto político del numeral de referencia. En tal sentido, cabe efectuar diversas reflexiones sobre la correcta interpretación del texto constitucional; qué se entiende por M. Libre, esto es, un ente dotado de autonomía y la libre administración de su patrimonio a través de su Ayuntamiento. El patrimonio municipal es el acervo de bienes y obligaciones, propiedad de la comunidad, la que a través de las instancias administrativas del Gobierno Municipal lo maneja y administra por disposición constitucional expresa contenida dentro de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El carácter y las modalidades del patrimonio de los Ayuntamientos, son establecidos de una forma genérica por la Constitución General y se definen bajo el principio de la autonomía municipal y de la libre administración de los recursos de los Ayuntamientos, principios éstos, que constituyen la esencia de un régimen republicano que tiene como su base y sustento la división territorial en entidades federativas libres y soberanas y como piedra angular del gobierno representativo a la organización político-administrativa, al M. Libre. Una cabal interpretación de la fracción IV del multicitado artículo 115 constitucional, nos permite concluir que al disponerse en nuestra Carta Magna, la libre administración de la hacienda municipal por parte de los Ayuntamientos y que esa hacienda municipal, la constituyen tal y como expresamente lo reconoce la señalada fracción, tanto los rendimientos de los bienes como las contribuciones y otros ingresos, tendremos el concepto de lo que a la luz de nuestra Constitución debe entenderse como hacienda municipal y, consecuentemente como patrimonio municipal. Aunado a la estipulación expresa descrita en el párrafo que antecede, encontramos dentro del mismo precepto constitucional, disposiciones diversas que permiten delinear e identificar el carácter del patrimonio municipal, este concepto debe ubicarse siempre bajo el binomio de ‘manejo autónomo presupuestal-M. Libre’, y como manejo autónomo presupuestal debe de entenderse la facultad que la Ley Suprema y la normatividad secundaria, reconocen a los Ayuntamientos para ejercer de una manera libre e independiente los recursos que legítimamente le corresponde a cada municipalidad. Ese manejo libre e independiente, implica la soberana potestad de los Ayuntamientos, de determinar con la sola limitación que les fije la ley, el uso y destino de los recursos que a cada M. corresponden. La libre administración de la hacienda municipal y el libre ejercicio de los recursos y aprovechamientos de los Ayuntamientos, no debe tener como limitante más que la propia normatividad, y el puntual apego a los principios que rigen las actividades de la administración pública. En la especie, Petróleos Mexicanos a través de su consejo de administración autorizó ciertos donativos y donaciones al M. de S.C., Oaxaca, durante los años 2002 y 2003, mismos que en su mayoría fueron entregados al Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, para que éste a su vez nos hiciera entrega de los mismos, pero resulta que, como se aprecia en el contenido del oficio No. CG/106/02 de fecha 6 de agosto de 2003, transcrito con anterioridad, dichos donativos y donaciones para el M. de S.C., Oaxaca, por parte de Pemex se niega a entregarlos al Ayuntamiento que represento, porque según dichos donativos y donaciones fueron realizados al Gobierno del Estado de Oaxaca, en cumplimiento a un supuesto Anexo de Ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002. Sin embargo, y aun cuando desconocemos el contenido del referido anexo de ejecución, éste no puede estar por encima de lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El anterior argumento tiene sustento dentro de la propia Constitución Federal en el multicitado artículo 115, fracción IV, el cual en su parte final, señala de una manera expresa que la hacienda municipal, se integrará con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; de ahí que en el punto concreto analizado, estemos en la posibilidad de concluir que las donaciones y donativos efectuados por Petróleos Mexicanos, a través de su consejo de administración al M. de S.C., Oaxaca, sin duda alguna, forman parte de la hacienda municipal del Ayuntamiento compareciente, desde el momento en que fueron autorizados y entregados a un Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, figura que a la luz de la verdad es totalmente inconstitucional, toda vez que de manera clara y por dispositivo constitucional se establece que no habrá autoridad intermedia alguna entre los M.s y el Gobierno del Estado; por su parte la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, específicamente en su artículo 1o., establece: ‘La hacienda pública de los M.s del Estado de Oaxaca, para cubrir los gastos de su administración y demás obligaciones a su cargo, percibirá en cada ejercicio fiscal los ingresos por concepto de impuestos, aprovechamientos y participaciones en ingresos federales y estatales que anualmente establezca la Ley de Ingresos Municipales’; ahora bien, la Ley de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca, de los ejercicios fiscales 2002 y 2003, entre otros ingresos, establece la de los aprovechamientos derivados de recursos transferidos al M., entendiéndose como aprovechamientos según lo dispuesto por el artículo 149 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, a las cesiones, herencias, legados, donaciones, adjudicaciones, etcétera, que perciban los M.s, consecuentemente todas las donaciones y donativos efectuados al M. de S.C., Oaxaca, forman parte de su hacienda municipal. Lo anterior radica en la medida que existe una exacta concordancia entre el caso concreto que nos ocupa y lo estipulado dentro de la parte final de la fracción IV del artículo 115 constitucional, puesto que si a través de una disposición legislativa emanada del Congreso de la Unión, se establece el derecho real de todos y de cada uno de los Ayuntamientos de todo el país de percibir las contribuciones y de otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, dichas cantidades forman parte ipso facto de la hacienda municipal, así lo interpretaron debidamente los legisladores del Congreso del Estado de Oaxaca cuando robustecen la idea constitucional mediante la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, que en su artículo 154 en forma clara y precisa establece: ‘Los aprovechamientos a que se refiere este capítulo, deberán ingresar al erario municipal, tratándose de numerario o al inventario de bienes patrimoniales tratándose de bienes muebles o inmuebles, en un plazo no mayor de setenta y dos horas contados a partir del momento en que tales bienes o recursos sean del conocimiento de la autoridad municipal’, y al no haber ingresado hasta el momento las donaciones y donativos que Petróleos Mexicanos ha otorgado durante los años 2002 y 2003 para el M. de S.C., Oaxaca, sino por el contrario los retiene para aplicarlos, administrarlos o, en su caso, ejecutar obras dentro del M. de S.C., sin que el M. en la administración de dichos recursos tenga mayor intervención que el de espectador. Ahora bien, el convenio por el que el órgano de gobierno denominado C., pretende justificar su proceder para retener las donaciones y donativos de Petróleos Mexicanos al M. de S.C., Oaxaca, por los años 2002 y 2003, evidentemente que se torna inconstitucional, toda vez que la vigencia de dicho convenio no puede estar por encima de la norma constitucional plasmada en el artículo 115 de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y es por ello que no nos quedó otro camino que acudir ante este Alto Tribunal de la Nación a dirimir en controversia constitucional, la invasión de la esfera del Gobierno Municipal por parte de un órgano de gobierno denominado C. como autoridad intermedia y del propio Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca. Consideramos que es procedente nuestro reclamo ya que todo intento de intromisión respecto al patrimonio municipal, por conducto de cualesquier autoridad, en cuanto al manejo, administración, supervisión, revisión o mecanismo de injerencia análogo independientemente del nombre que se le asigne, es transgresor de disposiciones constitucionales y violatorio de la fracción IV del artículo 115 constitucional. Por tanto, en la especie, deben de entenderse como lesivos a la norma constitucional, los hechos y las omisiones del titular del Ejecutivo del Estado de Oaxaca, que han quedado descritos dentro de los actos cuya invalidez se reclama, de esta controversia. Es de aplicarse en este caso, lo que al respecto ha decidido, en otra ocasión esta Suprema Corte de Justicia: ‘MUNICIPIOS, LIBRE ADMINISTRACIÓN DE LOS BIENES POR LOS. Es de estimarse inconstitucional, el acto del gobernador de un Estado, por el cual se incauta de los arbitrios municipales, pues el Constituyente ha querido que los Ayuntamientos, como expresión directa de la voluntad del pueblo, sean los administradores de sus intereses y constituyan la base de una organización política y administrativa de todo punto independiente; todo lo cual indica que no se le puede privar de su derecho para administrar los bienes municipales. Además cualesquiera ley en que se apoye un gobernante para sustituirse en las atribuciones administrativas de los Ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional, y no debe ser obedecida, por ser contraria al artículo 115 constitucional, que sienta las bases de la organización política de México, sobre los principios del respeto al M. Libre y la administración de sus bienes, sin intervención de ninguna otra autoridad. Por tanto debe de concederse el amparo contra el acto del gobernador, por ser éste violatorio de garantías y asimismo respecto a las autoridades ejecutoras, pues se trata de una ejecución inminente que constituye una amenaza trascendental para las instituciones y para los derechos consagrados a favor de los M.s. Tomo LXI, página 5201. Amparo administrativo en revisión 4600/39. Ayuntamiento de Á.T., Veracruz. 29 de septiembre de 1939. Mayoría de votos.’. Por los razonamientos y fundamentaciones vertidos dentro de este apartado, es que deben de considerarse como violatorios de disposiciones constitucionales, los actos y omisiones del Congreso del Estado de Oaxaca; así como del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca en su doble carácter, como presidente del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca, así como del coordinador general del organismo de gobierno mencionado (C.), descritos en el cuerpo de la presente demanda; de tal suerte que en atención a la naturaleza de los mismos, deba decretarse la invalidez de los actos materia de la presente controversia. Tercero. Por lo que se refiere a las transgresiones derivadas de los actos y omisiones del Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en su doble carácter ya mencionado, como gobernador constitucional y como presidente del organismo C., así como del coordinador general del mismo organismo C., a la fracción II del artículo 115 del Pacto Federal, es preciso destacar en primer término el espíritu que animara al Constituyente de 1917 en el tema concreto del manejo del patrimonio por parte de los Ayuntamientos. En tal sentido destaca la discusión que tuviera lugar en el Congreso Constituyente de 1916-1917 en la 59 sesión ordinaria del día 24 de enero de 1917, en la referida sesión ya se preveía que ‘los conflictos hacendarios entre los M.s y los poderes de un Estado, los resolvería la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los términos que establezca la ley.’. En dicho orden de ideas, el Congresista H.M. sostenía que ‘nosotros queriendo respetar a la autonomía local hasta un grado extremo, y suponiendo que lo esencial de la vida municipal estriba en la cuestión económica, hemos creído que sólo la cuestión económica era la que valía la pena que tuviera una intervención protectora de la Suprema Corte de Justicia. Los M.s, al salir a la vida libre, van a tropezar con muchas dificultades, van a tener enemigos entre los antiguos elementos que probablemente, acaso lleguen a deslizarse en los puestos públicos; de tal manera que van a necesitar un sistema de vigilancia legal para que no tropiecen desde un principio con dificultades y puedan tener autonomía propia, y de esa manera y queriendo respetar hasta donde sea posible la soberanía local, hemos creído que era conveniente que en sólo cuestiones hacendarias resuelva la Suprema Corte de Justicia ¿por qué no resuelve la Legislatura Local o el Supremo Tribunal de Justicia del Estado? Porque hemos conceptuado que entre los tres Poderes del Estado hay una especie de solidaridad, y si es un M. el que está en lucha con un poder del Estado, seguramente que los otros poderes se encuentran subordinados aunque no fuera más que por un espíritu de corporación y de esta manera tal vez, el M. no podrá alcanzar justicia, que es lo que nos proponemos...’. Los conflictos entre los poderes de un Estado y las municipalidades del mismo, sobre todo los relativos a la asignación, manejo, supervisión y control de recursos financieros son conflictos que se vienen agudizando al paso del tiempo, si bien tal caso concreto era ya algo que se presentaba en la época del Congreso Constituyente, dicha situación se reafirma día con día y adquiere matices y variantes de naturaleza más elaborada. Los conflictos entre los poderes de un Estado y las municipalidades de éste, son cotidianos en nuestra entidad federativa y particularmente críticos para los Ayuntamientos que tienen un origen partidario diferencial al del partido del Estado. Tal situación, lejos de ser una expresión de pluralidad política y de convivencia democrática de la ciudadanía, lejos de ello la existencia de Ayuntamientos emanados de partidos políticos diferentes al partido del Estado de Oaxaca (Partido Revolucionario Institucional), se ha convertido en un motivo de constante irritación para los titulares de la administración pública de nuestra entidad, quienes como en el caso de los actos cuya invalidez se demanda por medio de esta controversia, hacen uso de los medios a su alcance, sean éstos legales o bárbaros, para obstaculizar el eficiente funcionamiento de las municipalidades, vulnerando tanto disposiciones de la Constitución Federal, como ordenamientos de naturaleza ordinaria. En el caso concreto, se violan con los actos y omisiones del Poder Ejecutivo del Estado, las disposiciones constitucionales contenidas dentro de la fracción II del artículo 115, porque tal numeral reconoce tanto la personalidad jurídica de los Ayuntamientos como la facultad soberana de éstos respecto al manejo de su patrimonio. Si dentro del anterior concepto de invalidez se abordaron los elementos constitucionales que dan sustento al carácter de la hacienda municipal, y a las modalidades del patrimonio de los Ayuntamientos, el presente concepto de invalidez va en el sentido de identificar a los M.s como entes jurídicos con personalidad legal constitucionalmente reconocida y, por consiguiente, con facultades para el libre manejo de su patrimonio con la única limitante del apego a la ley. Si expresamente se estipula dentro de la fracción II del artículo constitucional multicitado, que ‘Los M.s estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley’, cualquier interpretación que se efectúe en un sentido contrario a dicho concepto constitucional es transgresora de nuestro Pacto Federal, máxime si se trata de omisiones o de actos concretos de autoridad cuyo resultado sea la inobservancia o la transgresión de dicha norma constitucional. De ahí que los actos cuya invalidez se demanda por este medio, sean lesivos y contravengan la literalidad de la norma constitucional señalada, desde el momento en que el titular del Ejecutivo y las instancias que jerárquica y administrativamente dependen de éste, efectúan actos de autoridad atentatorios a la personalidad jurídica del Ayuntamiento compareciente en esta controversia constitucional, esto en función a que una de las características de la personalidad jurídica de todo ente legítimamente reconocido, es la potestad de adquirir derechos y contraer obligaciones de una forma independiente, aunado al hecho de que estamos hablando de la personalidad jurídica de un M., misma que trae implícita la posibilidad del manejo presupuestal de los recursos que legítimamente le corresponden a cada comunidad. En la especie, los actos y omisiones del titular del Ejecutivo Estatal, que han quedado descritos en el cuerpo de esta controversia, son atentatorios a nuestro máximo marco normativo, desde el momento en que se pretende establecer con disposiciones administrativas de carácter secundario, una serie de restricciones y de limitantes en cuanto al libre manejo del patrimonio municipal, tal cosa además de contravenir el Pacto Federal en cuanto a la libre potestad de los M.s de manejar libremente su patrimonio atenta contra la propia personalidad jurídica del M., en la medida en que una de las atribuciones inherentes a la personalidad es la libre disposición y el libre ejercicio de los derechos y atribuciones que no puede tener más limitante que la propia ley. De ahí que los actos cuya invalidez se demanda, se ubiquen perfectamente como lesivos de los preceptos del marco jurídico federal aludido, y sean por tanto cabal competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Cuarto. El Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca en su doble carácter, como gobernador constitucional y como presidente del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, así como el coordinador general del mismo organismo, con los actos y omisiones cuya invalidez se demanda por medio de esta controversia, infringe abiertamente la fracción IV del artículo 115 constitucional en sus incisos a) y b), los cuales establecen imperativamente que: ‘IV. Los M.s administrarán libremente su hacienda ... y en todo caso: a) Percibirán ... b) Las participaciones federales que sean cubiertas por la Federación a los M.s ...’. Máxime que se trata de un recurso otorgado por la empresa paraestatal más importante de los Estados Unidos Mexicanos, precisamente para el desarrollo de los pueblos y comunidades ubicadas en zonas petroleras, como es el caso del M. compareciente, a quien tienen olvidado, ya que mientras existe una infraestructura industrial petrolera de importancia internacional, no así existe una infraestructura urbana y social acorde con la refinería de primer orden que es la ‘A.D.J.’, ubicada en el M. compareciente. Es el caso que el Ejecutivo del Estado, con los actos y omisiones descritos en el cuerpo de la presente controversia viola flagrantemente las disposiciones constitucionales insertas en los incisos a) y b) de la fracción IV del artículo 115, en la medida en que estos apartados establecen que los M.s percibirán y que la Federación cubrirá dichas participaciones, mandato que incumple completamente el Ejecutivo del Estado."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son: 16 y 115.

QUINTO. Por acuerdo de veintitrés de septiembre de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 83/2003 y, por razón de turno, designó como instructor al M.H.R.P..

Por auto de veinticinco de septiembre de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la demanda; tuvo como autoridades demandadas al Poder Ejecutivo Federal, a los Poderes Ejecutivo y Legislativo y al Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo, estos últimos del Estado de Oaxaca, a las que ordenó emplazar para que formularan su contestación, no tuvo como demandado al secretario general de Gobierno de la entidad; asimismo reconoció el carácter de tercero interesado al organismo público descentralizado Petróleos Mexicanos a quien se le dio vista para que expresara lo que a su derecho conviniera; y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Ejecutivo Federal, al contestar la demanda, sustancialmente manifestó:

1. Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que la demanda fue presentada en forma extemporánea, pues como se advierte de ésta, el M. actor señala que el Convenio de Desarrollo Social 2002, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el once de diciembre de dos mil dos, y del Anexo de Ejecución 07/02 Pemex-Oaxaca 2002, se hizo sabedor el nueve de junio de dos mil tres, por lo que al haber sido presentada la demanda de controversia constitucional en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintidós de septiembre de dos mil tres, es evidente que rebasó el término de los treinta días establecidos en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, para presentar la demanda.

2. Que en relación con los actos realizados en aplicación del convenio y anexo de ejecución antes mencionados, consistentes en la entrega de los recursos al Gobierno del Estado por parte de Petróleos Mexicanos, éstos son actos derivados de actos consentidos, pues fueron realizados en cumplimiento de las obligaciones y derechos estipulados en los instrumentos jurídicos mencionados, los cuales fueron consentidos por parte del M. actor, apoya su argumento en lo resuelto por este Alto Tribunal en la controversia constitucional 4/2001.

3. Que son infundados los conceptos de invalidez esgrimidos por el M. actor, en virtud de que no existe donación alguna de Petróleos Mexicanos a favor del M. de S.C., Oaxaca, ya que las donaciones a que se refiere el anexo de ejecución combatido, fueron realizadas a favor del Estado de Oaxaca; además, de que los recursos no tienen el carácter de aprovechamientos ni de participaciones federales.

SÉPTIMO. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, al contestar la demanda, esencialmente expresó:

1. Que lo argüido por la parte actora en el sentido de que la ley impugnada que crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (C.), viola el artículo 115 de la Constitución Federal, al ser una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado, es infundado, toda vez que la ley que impugna es acorde con lo dispuesto por el artículo 26 constitucional, en la que se establece un sistema de planeación democrática del desarrollo estatal que imprime solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía estatal; y, por consiguiente, la encomienda de dicho organismo estriba en coordinar los trabajos que en materia de planeación, presupuestación, evaluación e información lleven a lograr un desarrollo sustentable en la región, haciendo aptos los esfuerzos que realicen los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal.

2. Que lo alegado por el M. actor en el sentido de que el Convenio de Desarrollo Social 2002, suscrito entre el Ejecutivo Federal y el Estatal contraviene lo dispuesto en los artículos 16 y 115 Constitucionales, es infundado, toda vez que dicho convenio se fundamentó en los artículos 26, 116, fracción VII, de la Constitución Federal y 33 de la Ley de Planeación y en el que se convino la inversión de recursos federales y estatales para lograr superar la pobreza y mejorar las condiciones sociales, económicas y políticas de la población; y únicamente se dará intervención a los M.s, cuando su ejecución lo requiera.

3. Que en relación a lo alegado por el M. actor, en el sentido de exigir la entrega de los recursos entregados por parte de Petróleos Mexicanos al Gobierno del Estado, es infundado, toda vez que de conformidad con el Anexo de Ejecución 07/02, Petróleos Mexicanos se comprometió a entregar la cantidad de veintiocho millones doscientos noventa y un mil setenta y tres pesos al Gobierno del Estado, bajo específicos términos, entre los que destacan: "... cuatrocientos noventa y nueve mil pesos ($499,000.00), en la construcción de la segunda etapa de la avenida Teniente Azueta en S.C.; cuarenta y nueve mil novecientos pesos ($49,900.00), en la construcción de las gradas del deportivo La Ventosa de S.C.; cuatrocientos treinta y nueve mil ciento veinte pesos ($439,120.00), para la adquisición de una camioneta Pick-Up y un tractor agrícola con implementos, para un programa productivo de fomento agrícola en beneficio del Ejido de S.C. ...", de lo que se advierte que sólo una parte de esos recursos fueron destinados al M. actor, y el resto a otros M.s de la entidad.

OCTAVO. El Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, al contestar la demanda, principalmente manifestó:

1. Que el actor Á.L. de J.A.C., no tiene legitimación activa para promover la controversia constitucional, toda vez que no existe la figura de síndico procurador en la legislación vigente del Estado, por tanto, no tiene la representación del M..

2. Que el M. actor carece de acción para demandar en vía de controversia constitucional los actos que a su juicio cometió el Poder Legislativo del Estado, en virtud de que la Ley que Crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, cuya invalidez se demanda, fue emitida en mil novecientos ochenta y uno; es decir, catorce años antes de la publicación de la ley reglamentaria de la materia, y que no concuerda con el acto que reclama, y como norma general en ninguna de sus partes lesiona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3. Que al no actualizarse alguna de las hipótesis establecidas en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede decretar la improcedencia de la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en las fracciones VII y VIII del artículo 19, y sobreseer en el juicio, con fundamento en la fracción III del precepto 20, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

No se sintetizan los argumentos expuestos por la autoridad demandada, Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, por las razones que más adelante se mencionan.

NOVENO. El procurador general de la República, en síntesis, manifestó:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicano, en virtud de que se trata de un conflicto entre la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, y el M. de S.C., de esa entidad federativa.

2. Que la demanda se presentó por parte legitimada para ello.

3. Que en relación a la oportunidad de la presentación de la demanda:

a) Que respecto de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (C.), y el que se hace consistir en su primer acto de aplicación, esto es, el oficio número CG/106/02, de seis de agosto de dos mil tres, dirigido al M. actor, suscrito por el coordinador general del mencionado comité, al haber sido presentada la demanda en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintidós de septiembre de dos mil tres, fue promovida oportunamente.

b) Que en relación con el Convenio de Desarrollo Social 2002, el promovente se ostentó sabedor de dicho acto a partir de la recepción del oficio número CG/106/02 de seis de agosto de dos mil tres, por tanto, al haber sido presentada la demanda ante ese Alto Tribunal el veintidós de septiembre de ese año, resulta evidente que fue promovida oportunamente.

c) Que respecto al Anexo de Ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002, de las constancias que obran en el expediente, se advierte que el M. actor se hizo sabedor de éste, mediante oficio GCDS-SZPS-0127/2003, de nueve de junio de dos mil tres; por tanto, si la presentación de la demanda en este Alto Tribunal fue el veintidós de septiembre de dos mil tres, resulta evidente que fue promovida de manera extemporánea.

d) Que en relación a los actos mencionados en la demanda, consistentes en: 1) Todos los actos que son consecuencia de la aplicación de la Ley que Crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca; y, 2) Los actos que lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la Ley que Crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, se debe sobreseer, en virtud de que de los primeros no se precisa en qué consisten, ni tampoco se señala cuándo fueron emitidos, y por consiguiente no es posible determinar la oportunidad; y de los segundos, resulta claro que se trata de actos futuros de realización incierta, y por consiguiente no está probada su existencia.

4. Que es falso lo argüido por el M. actor, en el sentido de que el ejercicio de las facultades atribuidas al Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, así como a su presidente y secretario, hacen suponer la existencia de una autoridad intermedia entre los Gobiernos Estatal y el Municipal; toda vez que, atento a lo dispuesto en los artículos del 1o. al 6o. de la ley impugnada, así como 34 y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, el citado comité es un órgano de consulta del Gobierno Federal, Estatal y Municipal; tiene encomendado el promover y coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo, buscando compatibilizar a nivel local, los esfuerzos que realicen los distintos niveles de gobierno, y les propone la realización de diversas actividades; sin embargo, no tiene facultades para hacer cumplir sus determinaciones, razón por la cual, no es una autoridad intermedia.

5. Que resulta infundado que los donativos y donaciones autorizados por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, conforme a la legislación hacendaria de la entidad, tienen el carácter de aprovechamientos y, por tanto, pertenecen a la hacienda municipal; toda vez que son recursos de naturaleza federal que se destinan y supervisan conforme a lo pactado en los Convenios de Desarrollo Social de los cuales derivan, y que se rigen por las disposiciones contenidas en dichos instrumentos.

6. Que los actos impugnados no violentan el libre manejo del patrimonio y de la libre administración hacendaria que en términos del artículo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitución Federal tiene el M. actor, en virtud de que los ingresos provenientes de Petróleos Mexicanos tampoco tienen el carácter de participaciones federales, pues éstas tienen su razón de ser, dado que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes, lo que se conoce como facultad concurrente, por lo que el legislador determina la celebración de convenios de coordinación fiscal, por medio de los cuales los Estados a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un fondo general de participaciones formado con un porcentaje de la recaudación federal total y en el caso, los recursos que el M. actor considera que indebidamente no se le han entregado, constituyen donativos o donaciones aplicables para el desarrollo social en la entidad.

7. Que no existe violación al artículo 16 de la Constitución Federal, porque de la lectura integral del escrito de demanda, no se desprende manifestación alguna tendiente a demostrar dicha transgresión, y además los actos impugnados fueron emitidos por autoridad competente y se encuentran debidamente fundados y motivados.

DÉCIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO PRIMERO. Mediante auto de treinta de junio de dos mil cuatro, se returnó al M.J.R.C.D. el expediente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación por conducto del Poder Ejecutivo, y el M. de S.C., Estado de Oaxaca, y entre dicho M. y el Estado de Oaxaca, por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

De la lectura integral de la demanda se desprende que la parte actora impugna:

a) La Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y uno;

b) El Convenio de Desarrollo Social 2002, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de diciembre de dos mil dos;

c) El Anexo de Ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002, suscrito entre los Poderes Ejecutivos Federal y Local, en el que convienen para contribuir a la realización de obras, programas y acciones de desarrollo social en la entidad.

d) El acto de aplicación del inciso a), consistente en el oficio número CG/106/02, de seis de agosto de dos mil tres, suscrito por el coordinador general del comité citado, en el cual considera el actor que se le aplicó la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca y el Anexo de Ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002.

Así, respecto de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y uno, se advierte que se trata de una norma general, porque cuenta con los elementos de generalidad y abstracción, ya que es aplicable para todo supuesto que se coloque en la hipótesis normativa, no se encuentra dirigida a un caso en particular y no se agota al momento de su aplicación.

Respecto del Convenio de Desarrollo Social 2002, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca; y, su Anexo de Ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002, se advierte que constituyen actos, por referirse a situaciones particulares y concretas.

Por lo que respecta al oficio número CG/106/02, por el que se denegó al M. actor la entrega de donativos y/o donaciones, se concluye que también constituye un acto, y señalado por la parte actora como el primer acto de aplicación de la norma general impugnada.

De lo anterior se desprende que en el caso se impugna la norma general con motivo del primer acto de aplicación, el cual se traduce en la negativa que da el coordinador general del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca al M. actor, de entregar los donativos y/o donaciones que previamente autorizó el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos y entregó a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, contenida en el oficio número CG/106/02, de seis de agosto de dos mil tres.

El artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia, prevé:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y. ..."

De lo transcrito se advierte que, tratándose de actos, el plazo para la presentación de la demanda, es de treinta días contados da partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto conforme a la ley que lo rige; al en que se haya tenido conocimiento de éste por el actor, o en que este último se ostente sabedor; o bien, a partir del día siguiente de la fecha de su publicación, tratándose de normas generales, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Conviene aclarar que la impugnación que se hace de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial Órgano del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y uno, se hace con motivo de su primer acto de aplicación, el cual se hizo consistir en el oficio de seis de agosto de dos mil tres, suscrito por el coordinador general del mencionado comité, por el que denegó al M. actor la entrega de donativos y/o donaciones.

Así, en primer lugar debe determinarse si el referido oficio constituye o no un acto de aplicación de la norma general impugnada, para lo cual es conveniente tener en cuenta que un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en la misma y que en ella se encuentre previsto el caso concreto que se identifica, o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición general.

En el oficio en comento se dice:

"C.V.R.G.M., presidente municipal constitucional de S.C., Oaxaca, Presente. Relacionado al oficio 0116/03, expediente VRGM/C./2003, de fecha cinco de agosto del presente año, me permito informarle que el Gobierno del Estado de Oaxaca firmó el anexo de ejecución al Convenio de Desarrollo Social 2002, con fundamento en los artículos ... 1o., 3o., 4o. y 5o. de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca ... Por lo anteriormente expuesto le informo que su solicitud no es procedente, toda vez que los donativos y/o donaciones en cuestión fueron realizados al Gobierno del Estado de Oaxaca en cumplimiento al Anexo de Ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002."

De la transcripción anterior puede advertirse que el oficio de mérito sí constituye un acto de aplicación de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, toda vez que el coordinador general de este comité, es quien, con fundamento en dicha norma general da respuesta a la petición formulada por el M. actor; además de que no obra en autos constancia alguna de la que pueda advertirse que previamente a la emisión de éste se hubiese pronunciado un diverso acto de aplicación de la norma.

De acuerdo con la conclusión alcanzada, en el sentido de que el primer acto de aplicación de la norma general impugnada lo constituye el oficio de seis de agosto de dos mil tres, mediante el cual el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca denegó al M. actor los donativos y/o donaciones solicitados, documento que fue recibido por éste el once siguiente (visible a fojas veintidós del expediente); y atento a lo dispuesto en la segunda hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió del doce de agosto al veinticinco de septiembre de dos mil tres, descontando los sábados y domingos dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, así como seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno de septiembre, tampoco se contempla el dieciséis de septiembre por ser inhábil, ni el primero y quince de ese mes, en virtud de que el Pleno de la Corte acordó suspender labores esos días, de conformidad con lo que establecen los numerales 2o. y 3o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el veintidós de septiembre de dos mil tres, esto es, tres días antes al vencimiento del plazo legal, debe concluirse que respecto de la norma impugnada y su primer acto de aplicación, fue promovida oportunamente.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial P./J. 64/96, emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página trescientos veinticuatro del Tomo IV, noviembre de mil novecientos noventa y seis, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general, cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, establece como regla general que toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda."

En relación con los actos impugnados, consistentes en el Convenio de Desarrollo Social 2002, y el Anexo de Ejecución 07-02, Pemex-Oaxaca 2002, en principio debe precisarse que este último forma parte del primero ya que complementa las disposiciones del convenio. Ahora, de conformidad con la segunda hipótesis de la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo para interponer la demanda de controversia constitucional será de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que tuvo conocimiento de los actos. En el caso, el M. actor aduce que tuvo conocimiento del citado convenio y del referido anexo mediante oficio CG/106/02, de seis de agosto de dos mil tres, recibido el once siguiente, por el que el coordinador general del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca le informó "... con fundamento en ... y las cláusulas primera, segunda, novena y las demás aplicables del capítulo de estipulaciones finales del Convenio de Desarrollo Social 2002 que suscriben el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Oaxaca ... le informo que su solicitud no es procedente, toda vez que los donativos y/o donaciones en cuestión fueron realizados al Gobierno del Estado de Oaxaca en cumplimiento al Anexo de Ejecución 07/02, Pemex-Oaxaca 2002" (visible a fojas veintidós del expediente), por lo que el plazo para su impugnación inició el día doce de agosto y feneció el veinticinco de septiembre de dos mil tres, término en el que no se computan los días ya precisados al analizar la oportunidad de la norma y del primer acto de aplicación, por los motivos ahí señalados.

Por tanto, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el veintidós de septiembre de dos mil tres, debe concluirse que respecto de estos actos, fue promovida oportunamente.

No obsta a lo anterior, lo expresado por el Poder Ejecutivo Federal en el sentido de que en relación al Convenio de Desarrollo Social 2002, la demanda de controversia constitucional fue presentada de manera extemporánea, dado que el Convenio en comento fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de diciembre de dos mil dos, y por la notoriedad de ese acontecimiento, no se puede argüir desconocerlo; toda vez que la publicación del convenio no obliga a la parte actora a tener conocimiento de él, y menos cuando su sola suscripción no vincula al M.; por tanto, en el caso, debe atenderse a la fecha en la que la parte actora señala tuvo conocimiento del acto, tal como se analizó en párrafos precedentes.

Tampoco obsta a lo anterior, lo aducido tanto por el Poder Ejecutivo Federal como por el procurador general de la República en el sentido de que el M. actor conoció el "Anexo de Ejecución 07-02, Pemex-Oaxaca 2002", mediante diverso oficio GCDS-SZPS-0127/2003, de nueve de junio de dos mil tres (visible a fojas cuarenta y tres a cuarenta y seis de autos), por el que el representante de la Gerencia Corporativa de Desarrollo Social, Superintendencia Zona Pacífico Sur de Petróleos Mexicanos, le comunicó de los recursos autorizados a su favor, señalándole lo siguiente: "Nota. Estos apoyos (CA-209/02) es a través del Gobierno del Estado de Oaxaca, autorizado en el Anexo de Ejecución 07/02. Firmado durante el mes de diciembre de 2002."

Lo anterior es así porque en esta fecha -nueve de junio de dos mil tres-, el Anexo de Ejecución 07-02, Pemex-Oaxaca 2002 no le causaba ningún perjuicio al M. actor, pues en dicho oficio únicamente se hizo de su conocimiento que tendría derecho a ciertos recursos autorizados a su favor, y no se le decía que no tendría acceso directo al ejercicio de los mismos.

Así entonces, fue precisamente hasta la expedición del oficio CG/106/02, -de seis de agosto de dos mil tres, en el que se le negó la solicitud que formuló en el sentido de que se le entregaran directamente los recursos-, que se actualizó la afectación al M. actor. Por tanto, tal como se señaló en párrafos precedentes, es a partir de esta fecha que el M. actor tuvo conocimiento de la negativa para el ejercicio directo de dichos recursos, que es precisamente lo que le afecta, y por ello, atendiendo a esta fecha, la demanda de controversia constitucional se presentó oportunamente.

En relación a lo manifestado por el Poder Ejecutivo Federal, en el sentido de que en el caso, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en concordancia con el artículo 21, fracción I, ambos de la ley reglamentaria de la materia, consistente en el acto impugnado como lo es el oficio CG/106/02, en el que se deniega al M. actor la entrega de los recursos solicitados, relativo a la ejecución o aplicación de los instrumentos jurídicos también impugnados, como son el Convenio de Desarrollo Social 2002 y el Anexo de Ejecución 07/02 Pemex-Oaxaca, aquél es derivado de estos consentidos; por tanto, es una consecuencia necesaria, legal y directa de éstos.

En principio, resulta pertinente mencionar, como atinadamente lo expresó el poder demandado antes citado en su oficio de contestación, este Alto Tribunal ha considerado que para que un acto se estime derivado de otro consentido, se requiere que:

1. El acto originario no haya sido impugnado.

2. El acto derivado no haya sido impugnado por vicios propios.

3. El acto de que se trate sea una consecuencia necesaria, legal y directa de los que fueron consentidos.

Ahora bien, en el caso, tanto el Convenio de Desarrollo Social 2002, como el Anexo de Ejecución 07/02 Pemex-Oaxaca fueron impugnados; por otra parte, el oficio CG/106/02 fue impugnado por vicios propios, pues en él se contiene la denegada entrega de los recursos solicitados por la parte actora; y este oficio no es una consecuencia necesaria, legal y directa de aquéllos, pues aunque se funda en aquellos actos, su emisión sólo obedece al requerimiento formulado por el M. actor.

De lo anterior se desprende que, el segundo requisito no se actualiza, pues el acto sí fue impugnado por vicios propios, y atento al criterio de este Alto Tribunal debe cumplirse con los tres requisitos señalados; por tanto, no se actualiza la causal de improcedencia hecha valer.

TERCERO. A continuación se analizará la legitimación de la parte actora, por ser un presupuesto indispensable para promover la acción de controversia.

El artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, en la parte que interesa, prevé:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

Del precepto transcrito, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rijan, estén facultados para representarlos, así como que, en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En la presente controversia constitucional, promovió la demanda el M. de S.C., Estado de Oaxaca, por conducto del síndico municipal, Á.L. de J.A.C., carácter que acreditó con copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección, expedida por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca (foja veinticuatro del expediente), así como con la copia certificada de la credencial número 0203, emitida por el Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en la que se señala que el signante de la demanda fue electo en el cargo de síndico municipal, durante el periodo dos mil dos a dos mil cuatro (foja veintitrés del expediente).

El artículo 51, fracción I, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca dispone:

"Artículo 51. Los síndicos serán representantes jurídicos del M. y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal, con las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. ..."

Por tanto, si el síndico municipal cuenta con la representación del M. actor, y tomando en consideración que este último se encuentra comprendido dentro de los sujetos que enuncian el artículo 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que el M. actor está legitimado para plantear la presente vía.

No obsta a lo anterior, lo señalado por el Congreso del Estado de Oaxaca, en el sentido de que la persona que signa la demanda de controversia constitucional lo hizo como síndico procurador del M. de S.C., Oaxaca, en virtud de que en la normatividad de la entidad no existe dicha figura y que por tanto, es improcedente la controversia y debe decretarse el sobreseimiento; toda vez que de conformidad con el artículo 25, fracción II, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, los síndicos son integrantes del Ayuntamiento, y como antes se dijo, de acuerdo con el artículo 51 de la citada ley, tienen la representación jurídica del M.; por tanto, sí existe la figura de síndico, y por consiguiente, sí está legitimado para presentarla, independientemente del calificativo de procurador, que en el oficio de demanda le haya dado.

CUARTO. Enseguida se procederá al estudio de la legitimación de la parte demandada.

El artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, transcrito en el considerando que antecede, dispone que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rijan estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal, salvo prueba en contrario.

Además, la fracción II del artículo 10, y el tercer párrafo del citado precepto 11 de la ley reglamentaria de la materia establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia. ..."

"Artículo 11. (tercer párrafo). El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico de gobierno, conforme lo determine el propio presidente y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

De los preceptos transcritos, se advierte que tendrá el carácter de parte demandada, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; y en el caso del presidente de la República, será representado por las personas que ocupen el cargo señalado en dicho párrafo, conforme lo determine el propio presidente, considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley, y respecto al acreditamiento de personalidad de esos servidores públicos se hará en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan.

En el caso, se tuvo como autoridades demandadas al Poder Ejecutivo Federal, a los Poderes Ejecutivo y Legislativo y al Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo, estos últimos del Estado de Oaxaca.

Al respecto, dio contestación a la demanda M.T.H.T., con el carácter de consejera jurídica del Ejecutivo Federal, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, lo que acreditó con la copia certificada de su nombramiento y del acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil uno (fojas doscientos sesenta y siete a doscientos sesenta y nueve del expediente), en los que consta que el presidente de la República la nombró con ese cargo y la autorizó para representarlo en las controversias constitucionales en que sea parte; por tanto, la consejera jurídica nombrada por el titular del Ejecutivo Federal cuenta con la representación jurídica necesaria para contestar la demanda, y por consiguiente, el Poder Ejecutivo Federal cuenta con la legitimación pasiva para comparecer al presente juicio.

También dio contestación a la demanda J.M., con el carácter de gobernador del Estado de Oaxaca, sin que acompañara a su oficio de contestación, documento alguno con el que acreditara dicho cargo; sin embargo, debe tenérsele con ese carácter, al tratarse de un hecho notorio en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, dispone:

"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca se ejerce en el gobernador, éste se encuentra legitimado para intervenir en la presente controversia en representación de aquél.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que promulgó y publicó la norma general impugnada y emitió los actos controvertidos.

También dio contestación a la demanda, J.D.P., con el carácter de presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, en representación del Poder Legislativo.

Ahora bien, del estudio integral de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y su reglamento, no se desprende quién representa legalmente a dicho poder; sin embargo, opera a favor del compareciente la presunción de representación, conforme a lo dispuesto en la parte final del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, ya transcrito, al haber otorgado la legislatura mediante acuerdo, la representación legal al presidente de la Gran Comisión, máxime que no obra en autos prueba en contrario que desvirtúe esta presunción.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 1a. XVI/97, emitida por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página cuatrocientos sesenta y seis del Tomo VI, agosto de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo en caso de duda, en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa, o por alguna situación análoga, y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria, si de cualquier manera se presumiría válida la representación, en términos de la segunda parte de dicho dispositivo, por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."

Por último, en representación del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, dio contestación a la demanda A.J.T.I., quien se ostentó como coordinador general de ese organismo.

Para el análisis de la legitimación pasiva de este comité, conviene reproducir el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia señalan:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus M.s, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; ..."

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."

Así, conforme a los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal y 10, fracción II, de su ley reglamentaria que se cita, transcritos anteriormente, indudablemente que el Estado puede ser parte demandada en la controversia constitucional y, por ende, cuenta con legitimación procesal pasiva.

Ahora bien, en el presente caso, en la demanda de controversia constitucional aun cuando se hace un señalamiento directo al Estado como parte demandada, también se le demanda a través de su órgano, como es el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca, en el entendido que el primero es el superior jerárquico del segundo, y éste quien emitió el acto impugnado, por lo que si el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, se refiere a las controversias constitucionales que se susciten entre el Estado y uno de sus M.s, no implica que forzosamente deba ser a través de los poderes que lo integran, sino por conducto de cualquiera de sus órganos, siempre y cuando revista las características que más adelante se precisan.

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sustentado el criterio de que los órganos derivados son aquellos que son creados y tienen delimitada su esfera de competencia, no en la Constitución Federal sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales, pero que para tener legitimación pasiva en estos procedimientos no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, de donde se deduce que en cada caso particular debe analizarse si pueden tener el carácter de demandados.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis número P. LXXIII/98, visible a fojas setecientos noventa, T.V., diciembre de mil novecientos noventa y ocho, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que a la letra señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: La Federación, una entidad federada, un M. y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica."

La prosecución de dicho criterio jurisprudencial específicamente en lo referente a la legitimación pasiva permite la observación de que si la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencias establecida en la Constitución Federal, además de la clasificación de órganos en originarios o derivados para deducir la legitimación pasiva en las controversias constitucionales debe agregarse un elemento más, que es el de la subordinación jerárquica.

En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si se tiene la certeza de que es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados.

Así, analizando el caso particular, a la luz de tales criterios y atendiendo a la finalidad perseguida con la controversia constitucional, debe estimarse que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca se encuentra subordinado orgánicamente al Poder Ejecutivo del Estado, y guarda dependencia en cuanto a las gestiones que realiza.

Esta relación de subordinación jerárquica entre el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca y el Ejecutivo de esa entidad, deriva de los preceptos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca:

El artículo 2o. de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca dispone:

"Artículo 2o. Para el ejercicio de sus atribuciones el Poder Ejecutivo tendrá el auxilio de las dependencias de la administración pública centralizada y de las entidades de la administración pública paraestatal, previstas por la Constitución Política del Estado de Oaxaca, la presente ley, el presupuesto de egresos y las demás disposiciones legales relativas."

Así la administración pública estatal de Oaxaca, se divide en centralizada y paraestatal.

Por tanto, esta administración pública está constituida por los órganos que dependen directa (centralizada) o indirectamente (descentralizada o paraestatal) del Poder Ejecutivo Estatal y que adopta una forma de organización jerarquizada para lograr una unidad de acción, de dirección, de ejecución y de distribución de los negocios del orden administrativo, encaminados a la consecución de los fines del Estado.

Esta circunstancia de que la administración pública estatal está constituida por dos partes, la central y la paraestatal, implica jurídicamente que la relación jerárquica rige para las dos partes.

Los artículos 1o., 3o., 4o., 19, 30, 31, 32, fracción I, 34, fracción I, 35, 36, 42 y 46 de la ley orgánica en comento, disponen:

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto, regular la organización y funcionamiento de la administración pública del Estado de Oaxaca."

"Artículo 3o. Integran la administración pública centralizada la gubernatura del Estado, las secretarías, la procuraduría general de Justicia y la Contraloría General."

"Artículo 4o. La administración pública paraestatal está formada por organismos descentralizados, empresas de participación estatal y aquellas entidades que por su naturaleza no están comprendidas dentro de la administración pública centralizada."

"Artículo 19. El gobernador del Estado dispondrá, además del apoyo de las siguientes oficinas auxiliares:

"I. Delegaciones regionales de gobierno.

"II. Dirección de comunicación social.

"III. Dirección de relaciones públicas.

"IV. Representación del Gobierno del Estado en el Distrito Federal.

"V. Las demás unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la gubernatura."

"Capítulo IV

"De las delegaciones regionales de gobierno

"Artículo 30. Con el propósito de atender de manera inmediata los asuntos que sean sometidos a su autoridad, coordinar los esfuerzos gubernamentales y brindar apoyo a las organizaciones, ciudadanía y sus autoridades. El gobernador del Estado contará con el auxilio de las delegaciones regionales de gobierno."

"Artículo 31. Las delegaciones regionales de gobierno funcionarán como órganos desconcentrados de la oficina del gobernador del Estado."

"Artículo 32. A las delegaciones regionales de gobierno corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"I. Realizar las funciones que correspondan a las coordinaciones de los subcomités regionales del C.. ..."

"Artículo 34. Para coordinar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Estatal de Desarrollo; mejorar permanentemente la administración pública; y compatibilizar la inversión, el gasto público y su financiamiento, el gobernador del Estado presidirá los siguientes organismos colegiados.

"I. Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca. ..."

"Artículo 35. El Comité de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca es un organismo público descentralizado en el que participan titulares de dependencias y entidades de las administraciones públicas federal, estatal y municipales. El coordinador general del comité será designado por el gobernador del Estado."

"Artículo 36. Además de la organización y funciones que le confiere la ley que determina su creación, la coordinación general del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, tendrá a su cargo el despacho de los siguientes asuntos:

"I.C. las actividades de planeación para el desarrollo de Oaxaca y formular el Plan Estatal de Desarrollo con la participación de los grupos sociales interesados.

"II. Integrar el convenio de desarrollo social, así como supervisar y evaluar su ejecución.

"III. Programar y autorizar la inversión pública estatal.

"IV. Controlar y evaluar la ejecución de programas de inversión pública, en relación con el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Estatal de Desarrollo.

"V.R. y coordinar el Sistema Único de Información Geográfica y Estadística del Estado de Oaxaca.

"VI. Los demás que le señalen las leyes, decretos y reglamentos."

"Capítulo VI

"De la administración pública paraestatal

"Artículo 42. Son organismos descentralizados las entidades creadas, por ley o decreto de la Cámara de Diputados o por decreto del gobernador del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios."

"Artículo 46. Sin menoscabo de lo dispuesto en el artículo anterior, las entidades paraestatales tendrán autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto, así como de los objetivos y metas de los programas a su cargo; al efecto contarán con una administración descentralizada, ágil y eficiente y se sujetarán a lo dispuesto por la ley."

Por otra parte, la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, en sus artículos 1o. y 2o., fracción I, prevén:

"Artículo 1o. Se crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca como un organismo público dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propio, encargado de promover y coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo, buscando compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos que realicen los gobiernos federales, estatal y municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e información, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos y propiciando la colaboración de los diversos sectores de la sociedad."

"Artículo 2o. El comité para el adecuado cumplimiento de sus atribuciones, se integrará de la siguiente manera:

"I. Un presidente, que será el C. Gobernador del Estado. ..."

De los preceptos en cita, se destaca lo siguiente:

a) Que la administración pública centralizada la integran el gobernador del Estado, las secretarías, la Procuraduría General de Justicia y la Contraloría General.

b) Que la administración pública paraestatal está formada por, entre otros, organismos descentralizados.

c) Que el gobernador del Estado dispondrá del apoyo, entre otras oficinas auxiliares, de las delegaciones regionales de gobierno.

d) Que las delegaciones regionales de gobierno funcionarán como órganos desconcentrados de la oficina del gobernador, y que corresponde el despacho de, entre otros asuntos, realizar las funciones que correspondan a las coordinaciones de los subcomités regionales del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca.

e) Que el gobernador del Estado presidirá los organismos colegiados para, entre otros, coordinar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Estatal de Desarrollo.

f) Que el Comité de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca es un organismo público descentralizado en el que participan titulares de dependencias y entidades de las administraciones públicas federal, estatal y municipales y su coordinador general será designado por el gobernador del Estado.

g) Que además de la organización y funciones que le confiere la ley a dicho comité, la coordinación general tendrá a su cargo el despacho de, entre otros asuntos, los siguientes: I.C. las actividades de planeación para el desarrollo de Oaxaca y formular el Plan Estatal de Desarrollo con la participación de los grupos sociales interesados. II. Integrar el convenio de desarrollo social, así como supervisar y evaluar su ejecución.

h) Que la administración pública paraestatal son organismos descentralizados creados por ley o decreto de la Cámara de Diputados o por decreto del gobernador, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

i) Que las entidades paraestatales tendrán autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto.

j) Que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca es un organismo público descentralizado dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propio, encargado de promover y coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación del plan estatal de desarrollo, buscando compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos que realicen los gobiernos federales, estatal y municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e información, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos y propiciando la colaboración de los diversos sectores de la sociedad.

Así pues, el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca es un organismo de la administración pública estatal, cuyo objeto es promover y coadyuvar en la formulación, actualización instrumentación y evaluación del plan estatal de desarrollo, busca compatibilizar a nivel local, los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno, en el proceso de planeación, programación, evaluación e información y en la ejecución de obras, así como la prestación de servicios públicos, además de propiciar la colaboración de los diferentes sectores de la sociedad; razón por la cual se considera que dicho comité es subordinado jerárquicamente al Ejecutivo Local, y por consiguiente, para efectos de las controversias constitucionales resulta improcedente tenerlo como demandado, pues el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, en el caso, al comité en comento, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 84/2000, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página novecientos sesenta y siete del Tomo XII, agosto de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor siguiente:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas setecientos noventa, T.V., diciembre de mil novecientos noventa y ocho, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación debe atenderse, además a la subordinación jerárquica. En este orden de idea, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."

QUINTO. A continuación, procede analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.

El Congreso del Estado de Oaxaca aduce que el M. actor carece de acción para demandar la invalidez de Ley que Crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, publicada en el año de mil novecientos ochenta y uno, en virtud de que la misma no lesiona las atribuciones del M. actor; tal argumento debe desestimarse, ya que involucra cuestiones relativas al fondo del asunto, dado que para su examen se requiere el estudio de la norma impugnada a la luz de los conceptos de invalidez hechos valer.

Apoya lo anterior la jurisprudencia P./J. 92/99, sustentada por este Tribunal Pleno, visible en la página setecientos diez, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Por último, el procurador general de la República manifestó que en relación con los actos impugnados en el oficio de demanda, específicamente aquellos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de los preceptos de la citada Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado en comento, se desprenden dos tipos de actos: los que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la Ley que Crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca; que respecto de los primeros, se debe sobreseer, porque no está probada su existencia, es decir, no se sabe en qué consisten ni se señala cuándo fueron emitidos; y en relación con los segundos, también se debe sobreseer, porque se trata de actos futuros de realización incierta.

A este respecto, en el oficio de demanda se señaló en la parte final del apartado denominado "La norma general o acto cuya invalidez se demanda", lo siguiente:

"... Así también se demanda la invalidez de todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de los preceptos de la citada Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, sobre todo por lo que hace a la creación, organización y funcionamiento de dicho comité, incluyendo en forma específica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas ‘autoridades intermedias’ en perjuicio del M. actor. Así también, todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la referida Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (C.), por lo que hace a la administración, distribución, ejecución, ejercicio y fiscalización de las participaciones y aportaciones federales que corresponden al M. actor."

De lo antes transcrito, se advierte que el M. actor impugna actos que son, y actos que lleguen a ser, consecuencia de la aplicación de la Ley que Crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca; al respecto cabe mencionar, que en relación a los primeros no se precisa en qué consisten; y respecto a los segundos, se trata de actos futuros de realización incierta; por tanto, respecto de ellos procede sobreseer en el presente asunto, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, al no estar demostrada su existencia.

El artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y. ..."

Por tanto, en virtud de que se trata de actos de los cuales no está demostrada su existencia, procede sobreseer en el juicio respecto de ellos, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

SEXTO. En los conceptos de invalidez se aduce, en esencia:

1. Que la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, en la que se confiere a dicho comité, a su presidente y secretario determinadas facultades, permiten arribar a la convicción de que dicho organismo constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el M., y como consecuencia, contraviene el numeral 115, fracción I, de la Constitución Federal, porque éste establece que cada M. será gobernado por un Ayuntamiento y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado, en tanto que el citado comité tiene como funciones la de planeación, programación, evaluación y ejecución de obras y la prestación de servicios públicos; así como fungir para proponer al Gobierno Municipal, medidas de carácter jurídico, administrativo y financiero; además, confiere facultad al secretario técnico para ejecutar las tareas especiales que le encomiende el presidente del comité.

2. Que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca al retener los donativos y donaciones otorgadas por Petróleos Mexicanos, para aplicarlos, administrarlos, o en su caso, ejecutar obras incluso dentro del M. actor, sin que den a éste la intervención que le corresponde, atenta contra los principios consagrados en la fracción IV del artículo 115 constitucional, relativos a la autonomía municipal y libre administración hacendaria, ya que los donativos y donaciones efectuados por Petróleos Mexicanos, tienen el carácter de aprovechamientos, y por tanto, deben ingresar al erario municipal; o bien, pueden constituir recursos que corresponden a participaciones federales, las cuales son cubiertas por la Federación a los M.s, y por consiguiente es éste quien debe tener el uso y destino de los recursos.

3. Que al negarse el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca a entregar esas cantidades al M. actor, se invade la esfera de competencia, porque es precisamente a éste a quien corresponde la aplicación de esos recursos.

Por cuestión de método, se procede en primer término a realizar el estudio de autoridad intermedia, por lo que es necesario transcribir, el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el M. Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada M. será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado. ..."

Del precepto fundamental transcrito, se advierte que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, y tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el M. Libre, el cual será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado.

Respecto al tema de autoridad intermedia este Alto Tribunal ha interpretado tal expresión en las tesis de jurisprudencia P./J. 50/97 y P./J. 10/2000, publicadas en las páginas trescientos cuarenta y tres y quinientos nueve, Tomos V y XI, correspondientes a los meses de junio de mil novecientos noventa y siete y febrero de dos mil, del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el M., o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada M. será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del M., impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."

De las anteriores tesis de jurisprudencia, se advierte que existen tres supuestos para determinar la existencia de una autoridad intermedia entre un M. y el Gobierno del Estado, que son:

Primer supuesto: Cuando se instituye una autoridad distinta o ajena del Gobierno Estatal y del Municipal.

Segundo supuesto: Cuando una autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo su esfera competencial del Ayuntamiento; y,

Tercer supuesto: Cuando una autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del M., impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

Precisado lo anterior, se pasa al análisis del caso concreto a la luz de los tres supuestos en relación con el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca que prevé la ley impugnada.

Primer supuesto: Que se refiere a que fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos, los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 9o. de la ley impugnada, que crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, prevé:

"Artículo 1o. Se crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca como un organismo público dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propio, encargado de promover y coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo, buscando compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos que realicen los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e información, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos y propiciando la colaboración de los diversos sectores de la sociedad."

"Artículo 2o. El Comité para el adecuado cumplimiento de sus atribuciones, se integrará de la siguiente manera:

"I. Un presidente, que será el C. Gobernador del Estado;

"II. Un coordinador general, que será el vocal ejecutivo de la comisión de planeación y control de la inversión pública del Gobierno del Estado;

"III. Los titulares de las dependencias del Ejecutivo Estatal que señale el C. gobernador del Estado;

"IV. Los titulares de los órganos que actúen en el Estado, de las dependencias y entidades de la administración pública federal, que tengan participación en el cumplimiento de los objetivos del comité;

"V. Los titulares de las comisiones donde participen los sectores públicos, social y privado, cuyas acciones interesen al desarrollo socioeconómico de la entidad;

"VI. El titular de la delegación regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto del Gobierno Federal en el Estado, quien actuará como secretario técnico del comité.

"Asimismo podrán participar:

"VII. Los CC. presidentes municipales;

"VIII. Los representantes de las organizaciones mayoritarias de trabajadores y campesinos, así como de las sociedades cooperativas que actúen a nivel estatal y estén debidamente registradas ante las autoridades correspondientes;

"IX. Los representantes de las organizaciones mayoritarias de empresarios que actúen a nivel estatal y estén debidamente registradas ante las autoridades correspondientes;

X. Los representantes de instituciones de educación superior y de centros de investigación que operen en el Estado;

"XI. Los senadores y diputados federales por el Estado, así como los diputados locales.

"Por cada miembro propietario de los señalados en las fracciones III a la X, con excepción de la VI, se designará un suplente."

"Artículo 3o. El comité tendrá las siguientes funciones.

"I.P. y coadyuvar, con la participación de los diversos sectores de la comunidad, en la elaboración y permanente actualización del Plan Estatal de Desarrollo, buscando su congruencia con los que a nivel global, sectorial y regional formule el Gobierno Federal.

"II. Fomentar la coordinación entre los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales, y la cooperación de los sectores social y privado, para la instrumentación a nivel local de los planes global, sectoriales, estatal y municipales.

"III.C. el control y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo, para adecuarlo a las previsiones de los planes que formule el sector público federal e incidan en el nivel estatal, así como coadyuvar al oportuno cumplimiento de sus objetivos y metas.

"IV. Formular y proponer a los Ejecutivos Federal y Estatal, programas de inversión, gasto y financiamiento para la entidad, a fin de enriquecer los criterios conforme a los cuales definen sus respectivos presupuesto de egresos.

"Las propuestas que se hagan al Ejecutivo Federal, deberán presentarse a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto conforme a las normas que ésta establezca para ello, desglosadas a nivel de obras y servicios y claramente jerarquizadas.

"V.S. a los Ejecutivos Federal y Estatal, programas y acciones a concertar en el marco del convenio único de coordinación, con el propósito de coadyuvar a alcanzar los objetivos del desarrollo del Estado.

"VI. Evaluar el desarrollo de los programas y acciones concertados en el marco del convenio único de coordinación, entre la Federación y el Estado, e informar periódicamente al respecto al Ejecutivo Estatal y, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, al Ejecutivo Federal.

"VII.P. la celebración de acuerdos de cooperación entre el sector público y los sectores social y privado que actúen a nivel estatal, tendientes a orientar sus esfuerzos al logro de los objetivos del desarrollo de la entidad.

"VIII.P. la coordinación con otros comités para coadyuvar en la definición, instrumentación y evaluación de planes para el desarrollo de regiones interestatales solicitando, a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto, la intervención de la Federación para tales efectos.

"IX. Fungir como órgano de consulta tanto del Gobierno Estatal como de los Gobiernos Federal y Municipales, sobre la situación socioeconómica de la entidad.

"X. Proponer a los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales, medidas de carácter jurídico, administrativo y financiero, necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecución de los objetivos del propio comité. Las propuestas que se formulen al Gobierno Federal deberán canalizarse a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto.

"XI. Acordar el establecimiento de subcomités sectoriales, regionales y espaciales, así como de grupos de trabajo, los cuales actuarán como instancias auxiliares del comité, y se integrarán conforme a lo que éste determine."

"Artículo 4o. Al presidente del comité corresponde:

"I. Presidir y dirigir todas las actividades del comité;

"II. Propiciar y dirigir la participación activa de todos los miembros del comité;

"III. Dirigir la formulación, actualización e instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo;

"IV. Propiciar la coordinación de los planes, programas y proyectos federales, estatales y municipales;

"V. Estimular la cooperación de los sectores social y privado en las tareas relativas a la planeación, programación y ejecución de los proyectos de desarrollo;

"VI. Acordar el establecimiento de los grupos de trabajo y de los subcomités sectoriales, regionales y especiales;

"VII. Aprobar el reglamento interior del comité; y,

"VIII. Aclarar y resolver las dudas o problemas que puedan presentarse con motivo de las actividades del comité."

"Artículo 5o. Al coordinador corresponde:

"I.C. y promover la participación de todos los miembros del comité;

"II.C. los trabajos para la formulación, actualización e instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo;

"III.C. los trabajos que en materia de planeación, presupuestación, evaluación e información realice el comité buscando siempre la compatibilización y coordinación entre lo realizado por el Gobierno del Estado, por la Federación y por los M.s de la entidad.

"IV. Definir y proponer al presidente del comité, de acuerdo con el secretario técnico, la formación de grupos de trabajo y de los subcomités sectoriales, regionales y especiales;

".F. y proponer al presidente, con la participación del secretario técnico, el reglamento interior del comité;

"VI. Vigilar que la operación administrativa y financiera del comité sea siempre eficiente, proveyéndole de los elementos necesarios para el ejercicio de sus funciones;

"VII. Sugerir programas y acciones a concertar entre el Ejecutivo del Estado, el Ejecutivo Federal y los M.s de la entidad;

"VIII.P. la celebración de acuerdos de cooperación entre el sector público y los sectores social y privado que actúen a nivel estatal;

"IX. Representar al comité en todos los actos en que éste participe; y,

"X. Ejecutar las tareas especiales que le encomiende el presidente del comité."

"Artículo 6o. Al secretario técnico corresponde:

"I. Prestar el apoyo técnico necesario para el cumplimiento de los objetivos y tareas que corresponden al comité;

"II. Participar en la formulación, actualización e instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo siguiendo los lineamientos dictados por el presidente del comité;

"III. Participar en la formulación y propuesta de los planes, programas y proyectos de desarrollo que ordene el presidente del comité;

"IV. Participar junto con el coordinador general en la formación de grupos de trabajo y de los subcomités sectoriales, regionales y especiales;

".P. en la formulación del reglamento interior del comité;

"VI. Sugerir al presidente del comité programas y acciones a concertar entre el Ejecutivo del Estado, el Ejecutivo Federal y los M.s de la entidad; y

"VII. Ejecutar las tareas especiales que le encomiende el presidente del comité."

"Artículo 9o. A los C. Presidentes municipales que participan corresponde:

"I. Participar en todos los grupos de trabajo, así como, en los subcomités sectoriales, regionales y especiales de los cuales forman parte;

"II. Participar en la formulación, actualización e instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo; y

"III. Cuidar que la programación de sus actividades sea compatible y la ejecución de sus programas coordinada con los planes, programas y proyectos del Gobierno del Estado y M.s colindantes."

De los preceptos transcritos, se advierte que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca es un organismo público de la administración pública estatal, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propio, en el que podrán participar los presidentes municipales; tiene encomendado el promover y coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación del plan estatal, buscando compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos que realicen los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e información, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos y propiciando la colaboración de los diversos sectores de la sociedad; y, a fin de cumplir con sus objetivos, propone a los distintos niveles de gobierno la realización de diversas actividades.

Como puede advertirse, estas facultades no tienen el carácter de impositivas, sino que son únicamente propositivas y de mera coordinación.

No es obstáculo para arribar a la conclusión anterior, el hecho de que en los artículos 1o., 3o., fracción VIII, 5o., fracción II y 9o., fracción II de la Ley que Crea el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, faculte a ese organismo, a su coordinador y a los presidentes municipales participantes, a la instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo, pues ello no implica una atribución de carácter impositivo, sino que sólo se constriñe a realizar todas las etapas necesarias para dar forma y viabilidad a ese plan.

En efecto, de una interpretación armónica y sistemática de los preceptos legales en cita, se infiere que la encomienda de participar en la instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo e, inclusive, en el proceso correspondiente a la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos que el propio plan contempla, no implica en forma alguna el que se dote al mencionado comité o a algunos de sus integrantes, de atribuciones para realizar las obras y prestar los servicios públicos planeados, sino que sólo se constriñe a una función de mera colaboración para su formación o elaboración, misma que deberá comprender la proyección de las obras a ejecutar y los servicios públicos que habrán de prestarse respecto de los cuales ya no compete al citado comité su instrumentación o ejecución materiales.

Por otra parte, los artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, disponen:

"Artículo 34. Para coordinar la participación de los sectores público, social y privado, en el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Estatal de Desarrollo; mejorar permanentemente la administración pública; y compatibilizar la inversión, el gasto público y su financiamiento, el gobernador del Estado presidirá los siguientes organismos colegiados:

"I. Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca.

"II. Comisión Interna de Administración Pública.

"III. Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento."

"Artículo 35. El Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca es un organismo público descentralizado en el que participan titulares de dependencias y entidades de las administraciones pública federal, estatal y municipales. El coordinador general del comité será designado por el gobernador del Estado."

De los preceptos transcritos, se advierte que para coordinar la participación de los sectores público, social y privado, en el cumplimiento de los objetivos de metas del Plan Estatal de Desarrollo, el gobernador del Estado presidirá, entre otros organismos, el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca y que éste es un organismo público integrado por titulares de dependencias y entidades de las administraciones públicas federal, estatal y municipales.

Por tanto, respecto al primer supuesto, debe concluirse que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los M.s, proscrita por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no es un ente ajeno a la estructura orgánica del Estado, pues además de que en la integración del mismo pueden participar los M.s a través de los presidentes municipales, carece de una posición de jerarquía, no se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad ni a él ni a sus dirigentes propias de una autoridad, sino que se trata de un órgano que actúa en forma colegiada con funciones de opinión y de formulación de propuestas; por ello, no puede decirse que encuadre en la prohibición constitucional.

No obsta a lo anterior, lo alegado por el M. actor en el sentido de que el ejercicio de las facultades atribuidas al comité, a su presidente y secretario técnico, hacen suponer la existencia de una autoridad intermedia, toda vez que, como se apuntó con anterioridad, no tiene facultad de hacer cumplir sus determinaciones; además, de que el comité también lo podrían integrar, entre otros, los presidentes municipales.

Segundo supuesto: Que esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

Para estudiar este supuesto, es necesario hacer referencia a los sistemas nacional y estatal de planeación democrática del desarrollo, estableciendo las facultades que le corresponden al M. y, precisar las atribuciones del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, para determinar si éste suplanta, mediatiza o invade las facultades del M..

El artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.

"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación ...

"La ley facultará al ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. ..."

De la norma fundamental transcrita, se advierte que consagra el principio de planeación democrática como base del desarrollo nacional, y precisa que la ley determinará, las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas, las acciones a realizar para la elaboración y ejecución del plan nacional de desarrollo.

Por otra parte, el artículo 3o. de la Ley de Planeación emitida por el Congreso de la Unión, prevé:

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.

"Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados."

Del precepto transcrito, se advierte que se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones, que en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.

Esta idea, de planeación de desarrollo, fue retomada a nivel estatal, por la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca, al establecer en su artículo 3o., lo siguiente:

"Para los efectos de esta ley se entiende por Planeación Estatal del Desarrollo, la ordenación racional y sistemática de acciones que en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo local, en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del Estado, de conformidad con las normas, principios y objetivos que las Constituciones Federal y Estatal y las leyes correspondientes establecen. A través de la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados."

Ahora bien, conforme al artículo 1o. de la ley que se impugna, antes transcrito, el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca es el encargado de promover y coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo, buscando compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos que realicen los gobiernos Federal, Estatal y Municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e información, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos y propiciando la colaboración de los diversos sectores de la sociedad.

Por lo anterior, podemos concluir, que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca no suplanta, mediatiza o invade las facultades que tiene el M. actor, pues no interfiere de manera alguna en la elaboración de los planes municipales de desarrollo. La participación que el citado comité tiene dentro de ese nivel de gobierno, se circunscribe a opinar y formular propuestas a fin de que los planes que elaboren sean congruentes con los proyectos nacionales y estatales previstos por las Constituciones Federal y Local; por tanto, el comité en cuestión no es una autoridad intermedia, ya que no suplanta o mediatiza facultades, ni invade la esfera competencial del Ayuntamiento.

Tercer supuesto: Relativo a que es autoridad intermedia de enlace, que impide la comunicación directa entre el M. y el Gobierno del Estado.

Al respecto, cabe mencionar que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca en ninguno de sus preceptos prohíbe u obstaculiza a los M.s de la entidad, la comunicación directa con el Gobierno del Estado sobre las materias de su competencia; por tanto, tal supuesto tampoco se actualiza.

Por todo lo anterior, se concluye que el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca no es una autoridad intermedia, razón por la cual procede reconocer la validez de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal antes citado.

En cuanto hace a los conceptos de invalidez, en los que argumenta que con la denegación por parte del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca de entregar al M. actor los recursos económicos recibidos del Gobierno Federal por conducto de Petróleos Mexicanos, se viola la libre administración hacendaria municipal consagrada en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cabe señalar lo siguiente:

A efecto de resolver la cuestión planteada, es necesario interpretar y precisar previamente los alcances del artículo 115 constitucional, en cuanto al régimen de libre administración hacendaria que prevé, a fin de estar en posibilidad de determinar si los recursos, consistentes en donativos y/o donaciones que fueron recibidos por el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, y no entregados al M. actor, contravienen dicha disposición fundamental.

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el M. Libre, conforme a las bases siguientes: ...

"IV. Los M.s administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los M.s podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M.s con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la federación, de los Estados o de los M.s estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egreso (sic) serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

Para interpretar la disposición constitucional en lo que interesa para el caso concreto, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por régimen de libre administración hacendaria y si toda la hacienda municipal o sólo parte de ésta se sujeta a dicho régimen.

En cuanto a la integración de la hacienda municipal y el concepto de libre administración hacendaria, a que se refiere el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo ha interpretado en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 5/2000, página quinientos quince, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los M.s; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los M.s, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."

Por otro lado, en atención a las dos cuestiones mencionadas, hacienda municipal y libre administración hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o sólo una parte de ella se encuentra dentro del régimen de libre administración hacendaria.

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal transcrito, no establece cómo se integra la hacienda municipal, sino sólo contempla los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, señalando al efecto que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M.s con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Atento a todo lo anterior e interpretando armónica, sistemática y teleológicamente la disposición constitucional de referencia, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, como quedó expuesto, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional en comento y que, evidentemente, forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o como pasivos; y, por otra parte, en la disposición fundamental a estudio se instituyen, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, los conceptos de ésta que se encuentran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos al mismo, y no establece limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial sustentada por el pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 6/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los M.s con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."

Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV, con relación a la libre administración hacendaria se analizará la naturaleza jurídica de los recursos que reclama la parte actora, consistentes en los donativos y/o donaciones que el Gobierno Federal, por conducto de Petróleos Mexicanos entregó al Gobierno del Estado de Oaxaca, los cuales se desprenden de los anexos al oficio GCDS-SZPS-0127/2003, suscrito por el representante de Petróleos Mexicanos, y dirigido al director jurídico del Gobierno del Ayuntamiento de S.C., Oaxaca (foja cuarenta y tres a cuarenta y seis), en los que se precisa el tipo de donación (efectivo o bienes), el monto autorizado, y el destino.

El oficio GCDS-SZPS-0127/2003, de nueve de junio de dos mil tres, suscrito por el representante de Petróleos Mexicanos, ingeniero R.R.B. y dirigido a la Dirección Jurídica de Gobierno del Ayuntamiento de S.C., Oaxaca, recibido el mismo día, señala:

"Con relación a su oficio No. 101/03 de fecha seis de junio del mes y año en curso. Relacionado con los beneficios y apoyos que han sido autorizados durante los años 2002/2003 por parte de la paraestatal Petróleos Mexicanos y sus filiales, para el M. de S.C., Oaxaca. Se anexa copia a la presente en donde encontrará debidamente detallados los donativos y donaciones autorizados por H. Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos para S.C., Oaxaca. Por los años 2002-2003 haciéndoles la aclaración que unos han sido de manera directa y otros a través del C., tal como se indica en los anexos. En espera de sus comentarios. ..."

Del oficio transcrito, se desprende que Petróleos Mexicanos da contestación al Ayuntamiento y le informa de los donativos y donaciones que han sido autorizados por esa paraestatal a ese M., para el periodo dos mil dos y dos mil tres, y aclara que unos han sido de manera directa y otros a través del Comité Estatal del Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, para lo cual le adjuntaba unos anexos.

Atento a lo anterior y en términos del artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, a efecto de resolver la cuestión efectivamente planteada, conviene precisar que la materia de la presente controversia constitucional consiste en dilucidar si las cantidades que el Gobierno Federal entregó a título de donativos y donaciones al Estado de Oaxaca por conducto de Petróleos Mexicanos, constituyen recursos económicos que corresponden o no a la hacienda del M. actor y, en su caso, si deben o no ser entregados a éste de manera directa por parte del Gobierno del Estado.

De los tres anexos que adjuntaron al anterior oficio, los dos primeros corresponden al año dos mil tres, razón por la cual únicamente se hará mención al tercero, el cual corresponde al año dos mil dos y se relaciona con el Anexo de Ejecución 2002, el cual señala: "Donativos y donaciones autorizados por el H. Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos a S.C., Oaxaca y a su M.", contiene cinco acuerdos, todos de veinticuatro de abril de dos mil dos, se señala a los beneficiarios, el tipo de donación, el monto autorizado, haciendo un total de dos millones trescientos cuarenta y cinco mil seiscientos ochenta y cuatro pesos y se especifica el destino, asimismo en la parte final, se apunta: "Nota. Estos apoyos (CA-209/02) es a través del Gobierno del Estado de Oaxaca, autorizado en el Anexo de Ejecución 07/02)". Firmado durante el mes de diciembre de dos mil dos. (foja cuarenta y seis).

A su vez, en el Anexo de Ejecución 07/02, celebrado entre Petróleos Mexicanos por el Ejecutivo Federal y el gobernador del Estado, así como secretarías estatales y el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, por el Ejecutivo de esa entidad (visible a fojas cincuenta a sesenta y tres del expediente), se asienta, principalmente, lo siguiente:

"... 2. Pemex se compromete a:

"a) Otorgar al Estado, a título gratuito, los recursos en efectivo detallados en el anexo técnico No. 1 de este documento, los cuales se destinarán a la realización de obras de mantenimiento y construcción de infraestructura caminera, vial, hidráulica y urbana; así como en la ejecución de programas productivos y de desarrollo social en diversos M.s, de conformidad con lo aprobado por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos en su Acuerdo CA-209/02. ...

"d) Dar seguimiento a la aplicación de los recursos en efectivo y bienes en especie que se donan al Estado, y que se describen en los anexos técnicos 1 y 2 de este documento, mismos que se aplicarán única y exclusivamente en las obras, acciones y programas, objeto de este anexo de ejecución y en los términos autorizados por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos. ...

"3. El Estado se compromete a:

"a) Aplicar los recursos en efectivo y en especie aportados por Pemex, única y exclusivamente en las obras, proyectos y acciones aprobados por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos y descritos en los anexos técnicos Nos. 1 y 2 del presente documento.

"En el caso de los recursos en efectivo que se donen, el Estado se compromete a no destinarlos para el desarrollo de programas, obras y acciones que tengan ya asignado de otras fuentes, la totalidad del presupuesto para realizarlos. ...

"g) Solicitar oportunamente la autorización de Pemex, a través de la gerencia corporativa de desarrollo social, para realizar cambios de destino en la aplicación de los recursos, cuando por razones justificadas se requiera realizar alguna modificación en los programas, obras y acciones que se detallan en los anexos técnicos de este documento, así como de la aplicación de los ahorros presupuestales, economías o remanentes de los recursos en efectivo que done Pemex. Para las autorizaciones correspondientes, se observarán previamente los procedimientos previstos en la normatividad aplicable. Los cambios de destino, la aplicación de los ahorros presupuestales y los donativos y donaciones adicionales que se autoricen deberán estar contemplados en el addendum o convenio modificatorio correspondiente. ...

"4. Cuando Pemex, de conformidad con su disponibilidad presupuestal y previa aprobación de su consejo de administración y el cumplimiento de las disposiciones en materia de donativos y donaciones, llegue a otorgar donativos adicionales a los considerados en el presente anexo de ejecución, o bien cuando por razones justificadas, se autorice el cambio de destino de los recursos en efectivo otorgados, deberán estar contemplados en el addendum o convenio modificatorio que corresponda a este anexo de ejecución. ...

"6. El detalle de las donaciones, así como de las obras, proyectos y acciones a realizar se precisa en los anexos técnicos del presente documento, para formar parte integrante del mismo. ...

"16. El presente anexo de ejecución entrará en vigor a partir de la fecha de su firma y en términos del artículo vigésimo sexto de los ‘lineamientos para el otorgamiento de donativos y donaciones a terceros por parte de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios’, Pemex entregará los donativos referidos en el inciso a) del numeral 1, hasta antes de que venza el ejercicio presupuestal, dentro del cual fueron autorizados."

De lo antes transcrito, se desprende que el Anexo de Ejecución 07/02, celebrado entre los Gobiernos Federal y Estatal, así como secretarías de esa entidad y el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, por el Gobierno del Estado, Petróleos Mexicanos se comprometió, de conformidad con lo aprobado por su consejo de administración, a otorgar al Estado de Oaxaca a título gratuito, recursos en efectivo y bienes, los que destinarían de acuerdo a lo señalado en el anexo técnico No. 1; por su parte, el Estado de Oaxaca se comprometió a aplicar los recursos en efectivo y en especie aportados por Petróleos Mexicanos, única y exclusivamente a las obras, proyectos y acciones aprobados por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos; que en el caso de los recursos en efectivo que se donaran, el Estado se comprometía a no destinarlos para el desarrollo de programas, obras y acciones que tenían ya asignados de otras fuentes.

El citado anexo de ejecución remite al anexo técnico número 1 (foja sesenta y dos y sesenta y tres del expediente), en el que se detallan la cantidad de recursos y el destino exacto de ellos, del cual se desprende: a) Cuatrocientos noventa y nueve mil pesos para la construcción de la segunda etapa de la avenida Teniente Azueta; b) Cuarenta y nueve mil novecientos pesos para la construcción de las gradas del deportivo La Ventosa; y, c) Cuatrocientos treinta y nueve mil ciento veinte pesos, para la adquisición de camioneta Pick up y un tractor agrícola con implementos, para programa productivo de fomento agrícola para el ejido de S.C., Oaxaca.

Por otra parte, del citado anexo de ejecución, se desprende que éste se suscribió en cumplimiento al Convenio de Desarrollo Social 2002, de veintiocho de octubre de dos mil dos, publicado el once de diciembre siguiente, celebrado entre los Poderes Ejecutivos Federal y del Estado de Oaxaca, cuya invalidez también se demanda en esta vía, en lo que interesa, de sus antecedentes y clausulado, textualmente señala:

En sus antecedentes:

"1. El artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la competencia del Estado para organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía, para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. En ese mismo sentido, la Ley de Planeación faculta al Ejecutivo para que coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas el proceso de planeación ..."

En su clausulado:

"... Segunda. El Ejecutivo Federal conviene con el Ejecutivo Estatal, considerando las estrategias de la planeación estatal del desarrollo, en la aplicación de los programas acciones, proyectos y recursos que se ejecuten en el presente ejercicio fiscal, se ajusten corresponsablemente a los siguientes ejes rectores de la política social:

"1. Fomentar el desarrollo social con respeto a los derechos y a la dignidad de las personas.

"2. Impulsar una visión compartida para la superación de la pobreza en todas las políticas públicas.

"3. Fortalecer la cultura de la corresponsabilidad entre los órdenes de gobierno y sociedad, con un enfoque subsidiario y no meramente asistencialista.

"4. Impulsar el federalismo y la coordinación de acciones y recursos entre los órdenes de gobierno.

"5. Llevar a cabo una política social con, de y para los pobres. ...

"Del financiamiento y operación del convenio de desarrollo social.

"... Novena. El convenio de desarrollo social será la vía de coordinación de las administraciones públicas federal y estatal para la planeación y ejecución de los programas, proyectos, acciones, obras y servicios, así como para el ejercicio de los recursos federales y estatales que se convengan para su realización coordinada en la entidad federativa ...

"Este convenio operará a través de la suscripción de acuerdos o convenios de coordinación, y anexos de ejecución, en los que se estipulará la realización de los programas, proyectos, acciones, obras y servicios, otorgando la participación que en su caso corresponda a los M.s, cuando su ejecución así lo requiera, ...

"Décima. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, asignará al Ejecutivo Estatal recursos presupuestarios federales del Ramo Administrativo 20 ‘Desarrollo Social’ previstos en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año 2002, conforme lo establecido en el artículo 65 de dicho ordenamiento legal. ...

"... Vigésima cuarta. Serán causas de inobservancia del presente convenio, las siguientes: ...

"... 2. La aplicación de los recursos federales asignados al Estado a fines distintos de los pactados, y ..."

De lo antes transcrito, se desprende que de conformidad con el artículo 26 constitucional, el Estado es competente para organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional y en ese sentido, la Ley de Planeación emitida por el Congreso de la Unión, faculta al Ejecutivo Federal para que coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas el proceso de planeación; así, en el convenio en comento, convinieron los Ejecutivos Federal y del Estado de Oaxaca, entre otras cosas, fortalecer la cultura de la corresponsabilidad entre los órdenes de gobierno y sociedad, con un enfoque subsidiario; impulsar el federalismo y la coordinación de acciones y recursos entre los órdenes de gobierno; llevar a cabo una política social a favor de los pobres; que el convenio operaría a través de la suscripción, entre otros, de anexos de ejecución, en los que se estipularía la realización de los programas, proyectos, acciones, obras y servicios, otorgando la participación que en su caso corresponda a los M.s, cuando su ejecución así lo requiriera; que el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, asignaría al Ejecutivo Estatal recursos presupuestarios federales del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, previsto en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año dos mil dos; y que sería causa de inobservancia del convenio, entre otras, la aplicación de los recursos federales asignados al Estado a fines distintos de los pactados, en el caso concreto, en el anexo de ejecución.

Así, como puede advertirse, los recursos federales analizados, difieren sustancialmente de las participaciones federales, ya que éstas, de conformidad con lo establecido en los capítulos I y IV de la Ley de Coordinación Fiscal, consisten en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen, para evitar una doble tributación, en que los montos que se obtengan sean entregados a la Federación y sea ésta, quien a su vez los redistribuya, participando así de ellos.

En relación a la naturaleza de las participaciones federales, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis jurisprudencial P./J. 7/2000, consultable en la página seiscientos treinta del Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, estableció el criterio siguiente:

"PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación; los montos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando, así de ellos. Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federación, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del Presupuesto de Egresos de la Federación. A las Legislaturas Locales corresponde establecer su distribución entre los M.s mediante disposiciones de carácter general."

Por su parte, las aportaciones federales, se encuentran reguladas en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, consisten en fondos de naturaleza federal que corresponden a una partida de la Federación destinada a coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y M.s en apoyo de actividades específicas, como son: agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinas; urbanización municipal; electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud; infraestructura básica educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales e infraestructura productiva rural; obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal, los cuales se encuentran contemplados en el Ramo 33 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dos.

Respecto de la naturaleza de las aportaciones federales, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis jurisprudencial P./J. 8/2000, visible en la página quinientos nueve del Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, estableció el criterio siguiente:

"APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y M.s en apoyo de actividades específicas; se prevén en el Presupuesto de Egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y M.s por concepto de participaciones federales."

Ahora bien, a diferencia de las participaciones y de las aportaciones federales, Ramos 28 y 33 respectivamente, se encuentran los recursos federales destinados al desarrollo social, que corresponden a asignaciones presupuestarias señaladas en el "Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social".

El artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.

"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.

"La ley facultará al ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

"En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley."

De la norma fundamental transcrita, se advierte que establece la planeación democrática como base del desarrollo nacional y precisa que la ley determinará las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios que celebre con los gobiernos de las entidades federativas, las acciones a realizar para la elaboración y ejecución del plan nacional de desarrollo.

Por su parte, los artículos 33 y 34, fracciones II y V, de la Ley de Planeación emitida por el Congreso de la Unión, disponen:

"Artículo 33. El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los M.s."

"Artículo 34. Para los efectos del artículo anterior, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas: ...

"II. Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los M.s, y su congruencia con la planeación nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación.

"... V. La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad federativa, y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los M.s interesados y a los sectores de la sociedad."

De los artículos transcritos, se advierte que se faculta al Ejecutivo Federal para celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, a efecto de que, entre otros objetivos, ambos niveles de gobierno coadyuven a la consecución de los fines de la planeación nacional; se planeen de manera conjunta las acciones a realizar por la Federación y los Estados; se propicie la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los M.s y su congruencia con la planeación nacional, y consecuentemente, se favorezca el desarrollo integral de las propias entidades federativas, y que para tal efecto, en lo que atañe a los M.s, se considerará su participación.

El artículo 65 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil dos, disponía:

"Artículo 65. Los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, se destinarán exclusivamente a la población en pobreza extrema a través de acciones que promuevan el desarrollo integral de las comunidades y familias, la generación de ingresos y de empleos, y el desarrollo regional.

"La Secretaría de Desarrollo Social emitirá las reglas de operación de los programas a que se refiere el cuarto párrafo de este artículo, conforme a lo que establecen los artículos 59 y 63 de este decreto.

"Las reglas de operación para estos programas, deberán precisar los esquemas a los cuales los Gobiernos de los Estados y de los M.s, en sus respectivos ámbitos de competencia, participarán en la planeación, operación y ejecución de acciones que se instrumenten a través de los programas que, en su caso, se operen en el marco de los convenios de desarrollo social; en dicho instrumento se establecerán las adecuaciones pertinentes a las reglas generales de operación que obedezcan a las características regionales o locales propias de cada Estado así como la facultad de los Gobiernos de los Estados y de los Ayuntamientos para proponer al Ejecutivo Federal, de acuerdo con la legislación federal y local aplicable, los mecanismos e instancias de participación y contraloría social en la operación y vigilancia de los programas.

"La totalidad del ejercicio de los recursos de los programas de programas regionales zonas de alta marginación; iniciativa ciudadana; estatales por demanda; oportunidades productivas; jóvenes por México; expertos en acción y empleo temporal en un 80 por ciento de su asignación, deberán acordarse exclusivamente a través de los convenios de desarrollo social que el Ejecutivo Federal celebre con los Gobiernos de los Estados en el año 2002, en los cuales se establecerá:

"I. La distribución de los recursos de cada programa por región, especificando en éstas los M.s que incluyan y, en lo posible, los recursos asignados a cada M., de acuerdo con las micro regiones identificadas por sus condiciones de rezago y marginación, conforme a indicadores de pobreza para cada región, Estado y M.. De presentarse modificaciones en las regiones e indicadores publicadas el año anterior, a que hace referencia esta fracción, deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación dentro de los primeros 30 días naturales del ejercicio; los gobiernos de los Estados y el Ejecutivo Federal podrán acordar reasignaciones de recursos durante el ejercicio fiscal dentro de los programas contemplados en el propio convenio de desarrollo social, las cuales se informarán a la secretaría, de acuerdo a las disposiciones aplicables;

"II. Las atribuciones y responsabilidades de los Estados y M.s en el ejercicio del gasto; así como en el desarrollo, ejecución, evaluación y seguimiento de los avances de los programas;

"III. Las asignaciones presupuestarias de los órdenes de gobierno que concurran con sujeción a estos programas, y

"IV. Las metas por programa, y en aquellos casos en que sea posible, el número de beneficiarios por programa y región.

"La Secretaría de Desarrollo Social informará trimestralmente a los Gobiernos de los Estados sobre la distribución del total de los recursos de todos los programas que ejerza, enviando copia de dichos informes a la Cámara, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública.

"La Secretaría de Desarrollo Social enviará a la consideración de los Estados los proyectos de convenio de desarrollo social, a más tardar el último día hábil de enero. Una vez suscrito el convenio de desarrollo social con cada Estado, la Secretaría de Desarrollo Social deberá publicarlo en el Diario Oficial de la Federación dentro de un plazo de 15 días naturales, incluyendo la distribución de recursos por cada programa que corresponda a cada región y M.s que la conforman; así como sus anexos correspondientes. Asimismo, deberá difundir dichos convenios entre la población en los términos del artículo 76 de este decreto. La Secretaría de Desarrollo Social y los Gobiernos de los Estados procurarán firmar estos convenios durante el primer trimestre del ejercicio.

"Con el fin de no afectar la operación de los programas asociados a ciclos agrícolas o a factores de estacionalidad en el gasto, la Secretaría de Desarrollo Social podrá ejercer recursos con el acuerdo previo de los Gobiernos de los Estados, hasta por los montos calendarizados autorizados a cada programa. Estos recursos ejercidos deberán incorporarse en los anexos de los convenios de desarrollo social a los que se refiere el párrafo anterior.

"De acuerdo con el convenio de desarrollo social, los Gobiernos de los Estados serán responsables de la correcta aplicación de los recursos que se les asignen para ejecutar los programas.

"Cuando la secretaría, la contraloría o la Secretaría de Desarrollo Social detecten desviaciones o incumplimiento de lo convenido, esta última, después de escuchar la opinión del Gobierno Estatal, podrá suspender la radicación de los fondos federales e inclusive solicitar su reintegro, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones aplicables.

"Para el control de los recursos que se asignen a las entidades federativas, la contraloría convendrá con los Gobiernos Estatales, los programas o las actividades que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables."

Del precepto transcrito, se advierte, entre otras cuestiones, que los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, se destinarán exclusivamente a la población en pobreza extrema; que en los convenios de desarrollo social se establecerán las adecuaciones pertinentes a las reglas generales de operación que obedezcan a las características regionales o locales propias de cada Estado. La totalidad del ejercicio de los recursos de los programas deberán acordarse exclusivamente a través de los convenios de desarrollo social que el Ejecutivo Federal celebre con los Gobiernos de los Estados en el año dos mil dos, en los cuales se establecerán, entre otros, a la distribución de los recursos de cada programa por región, especificando en éstas los M.s que incluya y, en lo posible, los recursos asignados a cada M.; las atribuciones y responsabilidades de los Estados y M.s en el ejercicio del gasto; las metas por programa, y en aquellos casos en que sea posible, el número de beneficiarios por programa y región. La Secretaría de Desarrollo Social enviará a la consideración de los Estados los proyectos de convenio de desarrollo social y una vez suscrito con cada Estado, deberá publicarlo en el Diario Oficial de la Federación, incluyendo la distribución de recursos por cada programa que corresponda a cada región y M.s que la conforman, así como sus anexos correspondientes. De acuerdo con el convenio de desarrollo social, los Gobiernos de los Estados serán responsables de la correcta aplicación de los recursos que se les asignen para ejecutar los programas y cuando se detecten desviaciones o incumplimiento de lo convenido después de escuchar la opinión del Gobierno Estatal se podrá suspender la radicación de los fondos federales e inclusive solicitar su reintegro.

Por tanto, se puede concluir que los donativos y/o donaciones son recursos de naturaleza federal que corresponden a los recursos presupuestarios federales como subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, y los cuales son destinados exclusivamente a los fines señalados, como en el caso, los que se señalan en el Anexo de Ejecución 07/02; es decir, que dichos recursos son originalmente federales, porque provienen de los ingresos del petróleo; que esos recursos, en el caso que nos ocupa, sólo los puede autorizar el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, en atención a los ingresos que obtiene por la venta del petróleo y sus derivados; que los recursos se transfieren a las entidades federativas con las que celebre convenio el Ejecutivo Federal y sólo puede ejercerlos la autoridad estatal, por lo que no pueden ser transferidos a los M.s, ya que tienen el carácter de donaciones para un fin determinado, contemplados en el presupuesto de egresos, en el Ramo 20 y, por consiguiente, son de naturaleza distinta de las participaciones federales (Ramo 28) como de las aportaciones federales (Ramo 33), las cuales se regulan por la Ley de Coordinación Fiscal.

De acuerdo con lo anterior, el hecho de que los referidos recursos hayan sido recibidos y ejercidos directamente por el Gobierno del Estado de Oaxaca, sin trasladar al M. actor la cantidad que fue destinada a esa localidad, no vulnera el principio de autonomía municipal y libre administración hacendaria, consagrado en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, dado que esos recursos ingresan a la hacienda del Gobierno Estatal y no al Municipal, con independencia del destino al que deben aplicarse.

Atento a lo anterior, resulta igualmente infundado el argumento esgrimido por el M. actor, en el sentido de que los donativos y/o donaciones otorgadas por Petróleos Mexicanos al Gobierno del Estado de Oaxaca, vulneran el principio de autonomía municipal y libre administración hacendaria consagrado en el artículo 115, fracción IV, constitucional, por considerar que esos recursos tienen el carácter de aprovechamientos, por lo que deben ingresar al erario municipal; o bien, de participaciones federales, las cuales son cubiertas por la Federación a los M.s, al respecto cabe señalar que aquellos recursos son aplicados directamente por el Gobierno Estatal, por lo que no corresponden a la hacienda municipal.

No es obstáculo para arribar a la conclusión alcanzada, el hecho de que en los artículos 3o. de la Ley de Planeación emitida por el Congreso de la Unión, 3o. de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca y 65 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil dos, ya transcrito, se establezca que se dará la participación que corresponda a los M.s, toda vez que esta participación sólo se traduce en la opinión del M. en el que se ejecutarán las obras a que se destinarán los recursos económicos de mérito, con el fin de evitar una posible invasión de competencias; pero esa participación no implica que el M. aplique directamente esos recursos o que ejecute las obras a las que fueron destinados.

Por todo lo antes expuesto, se reconoce la validez de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca; del Convenio de Desarrollo Social 2002; y del oficio CG/106/02, suscrito por el coordinador general del comité mencionado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee en la controversia constitucional respecto de "todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de los preceptos de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca", actos impugnados y precisados en la parte final del considerando quinto de esta resolución.

TERCERO.-Se reconoce la validez de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial Órgano del Estado de Oaxaca; del Anexo de Ejecución 07/02 Pemex-Oaxaca 2002, suscrito entre el Ejecutivo Federal y Local, el veintiséis de diciembre de dos mil dos; así como del Convenio de Desarrollo Social 2002, celebrado el veintiocho de octubre de dos mil dos y publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de diciembre de dos mil dos y del oficio CG/106/02, de seis de agosto de dos mil tres, suscrito por el coordinador general del comité mencionado.

CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: S.S.A.A., J.R.C.D. (ponente), M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G..