Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
JuezGenaro Góngora Pimentel,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José de Jesús Gudiño Pelayo,Juan Díaz Romero,Sergio Valls Hernández,Mariano Azuela Güitrón,Salvador Aguirre Anguiano,José Ramón Cossío Díaz,Juan N. Silva Meza,Margarita Beatriz Luna Ramos
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXII, Agosto de 2005, 1228
Fecha01 Agosto 2005
Fecha de publicación01 Agosto 2005
Número de resoluciónP. XX/2005
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
Número de registro19000

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003. ESTADO DE CHIHUAHUA.


MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.V.M.B.M..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al quince de marzo de dos mil cinco.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado el trece de marzo de dos mil tres, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, P.M.G., S.A.M.G., J.M.S.P., A.F.M. y J.J.S.S., quienes se ostentaron, respectivamente, como gobernador, secretario general de Gobierno, secretario de Administración y Finanzas, secretario de Obras Públicas y procurador general de Justicia, todos del Estado de C., promovieron en representación de la entidad, controversia constitucional en la que demandaron la invalidez del acto que más adelante se menciona, emitido por las autoridades que a continuación se señalan.


"Entidad demandada: Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, representada por su titular. El acto administrativo cuya invalidez se reclama se sustenta en la fracción I del artículo 36 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que otorga a los Centros SCT por conducto de su director general la representación y el ejercicio de las atribuciones que corresponden a dicha Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con base en esta atribución el director general en el citado oficio de fecha 7 de marzo del año en curso, invade la jurisdicción y soberanía del Estado de C., al reclamar la jurisdicción y competencia federales sobre el camino J.-H. del Parral, así como su conservación, explotación y administración de esa secretaría."


SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados, son los siguientes:


"1. El original tramo carretero que une a los Municipios de J. y de H. del Parral, que forman parte del Estado de C., es un bien de uso común del Estado de C. y, por tanto, un bien del dominio público, por lo que es un camino sobre el cual tiene facultades y le corresponde su jurisdicción y de ninguna manera es un bien propiedad de la Federación y ni tiene jurisdicción sobre el mismo, como indebidamente la secretaría del ramo por conducto de su Centro SCT C. pretende atribuírsele, reclamando su potestad para construir, conservar, operar y en su caso explotarlo como un camino federal. 2. Esta carretera se construyó en el año de 1944 bajo los esquemas de cooperación contemplados en la Ley para la Construcción de Caminos en Cooperación Federación-Estados que entró en vigor en 1934, con aportaciones iguales de la Federación y del Estado. a) De conformidad con esta ley, en los Estados de la República se integraron las Juntas Locales de Caminos, en las que participaban representantes de la Federación, del Estado, las Cámaras de Comercio, de Industria, Agricultura y las empresas de autotransportes. Esta junta era presidida por el Gobernador Constitucional del Estado, de acuerdo con esta ley una vez proyectada y aprobada la construcción, en este caso de la carretera J.-H. del Parral, C.., en el presupuesto de egresos de cada año de los Estados se asignaba la cantidad correspondiente para la construcción de la red de caminos hasta su terminación, es decir, la aportación que le correspondía al Estado de C.. b) Como consta en las memorias de la Junta Local de Caminos del Estado de C., esta carretera inició su construcción en el gobierno presidido por el gobernador constitucional señor A.C., quien en aquella época presidía la Junta Local de Caminos, que su propósito y objetivo en aquella época fue unir por una carretera pavimentada a los Municipios de J. y H. del Parral, C.. Luego, en los términos del artículo 8o. de la Ley sobre Construcción de Caminos en cooperación con los Estados, al tratarse de una carretera pavimentada que unía dos Municipios, de una típica carretera local, su conservación y mantenimiento le correspondía al Gobierno del Estado de C., en las memorias de la Junta Local de Caminos en la que participaban el Estado y la Federación con toda claridad se ilustra que esta carretera pavimentada de ninguna manera unía al Estado de C. con otro Estado, su fin, objeto, fue eminentemente local, resolver un problema de comunicación entre dos Municipios de nuestro Estado. 3. Posteriormente, derivado del crecimiento poblacional y atendiendo al reclamo de la comunidad, para solucionar el incremento del tráfico vehicular, al ser insuficiente para ello el original tramo de un solo cuerpo, para proporcionar mayor seguridad, agilidad en el tráfico de personas y mercancías, se decidió por parte del Gobierno del Estado construir otro tramo carretero paralelo, modificar, acondicionar, realizar nuevos trazos del viejo camino y construir nuevos puentes dentro del mismo, con las características y especificaciones de una autopista y para ello se realizaron los siguientes actos. a) El Estado de C. adquirió los inmuebles sobre los cuales se encuentran construidos los dos cuerpos de la carretera para construir el doble carril. b) Se licitó, asignó y el Gobierno del Estado de C., con fecha 28 de junio de 2000, celebró contrato de obra pública número 80/00 a precios unitarios y tiempo determinado con la empresa Pavimentos de la Laguna, S.A. de C.V., representada por el ingeniero J.L.U.E., cuyo costo se liquidó con los fondos públicos del Estado, obra que quedó totalmente concluida a finales del año 2002. c) Posteriormente, en cumplimiento del decreto del Congreso del Estado número 337-02-II-P.O., publicado el 13 de julio de 2002 en el Periódico Oficial del Estado, en el cual se autorizó al Ejecutivo del Estado para establecer una caseta de peaje y cobrar cuotas a los usuarios del tramo carretero Parral-J.. Mediante oficio de fecha 3 de marzo de este año, el director de Finanzas y Administración comunicó al Congreso del Estado de la apertura e instalación de la caseta de peaje y se procedió de inmediato a su operación y explotación por parte del Estado de C. en los términos antes indicados. 4. Sin embargo, sin ninguna justificación y sustento legal, de manera arbitraria el representante de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el Estado, una vez concluida la autopista y sin haber participado en su construcción, de no haber realizado acto legal alguno durante el año 2002 que impidiera las adecuaciones del tramo original y la construcción del tramo paralelo, en el acuerdo administrativo cuya invalidez se reclama se arroga la atribución de conservar y operar este tramo carretero, lo que es injustificado e injusto, pues dichos funcionarios públicos sólo esperaron que el Estado invirtiera su patrimonio y realizara tales obras en beneficio de la comunidad para reclamar una supuesta jurisdicción federal."


TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente, son los siguientes:


"1. El acuerdo administrativo expedido el 7 de marzo del año en curso por parte del director general del Centro SCT C. y dirigido al secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de C., en el que se reclama y pretende atribuir a esa secretaría la jurisdicción federal del tramo carretero J.-Parral C., cuya invalidez se reclama, es violatorio de los artículos 40, 42, 121, 124 y 132 de la Constitución General de la República y del artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales, ya que invade la esfera competencial y las facultades que le corresponden al Estado de C., como lo es la relativa a la administración, conservación, explotación y operación de las carreteras estatales, las cuales son bienes de su patrimonio y de dominio público. En el citado oficio ilegalmente el representante de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes reclama esa carretera como de jurisdicción federal, y que, por tanto, le compete su conservación, operación y explotación, basándose para ello en una aplicación inexacta de los artículos 2o., fracción I, inciso b) y 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal. 2. En efecto, como se relata en el capítulo de antecedentes el tramo original fue construido en el año de 1944 y, por tanto, al encontrarse dentro del territorio del Estado de C. la jurisdicción y las facultades que se derivan de su administración, conservación y operación le corresponden al Estado de C., primero por ser un bien de su dominio público que en los términos del artículo 3o. de la Constitución Política del Estado, al encontrarse dentro del territorio, por este solo hecho le corresponde. En segundo lugar, en los términos del artículo 132 de la Constitución General de la República, para que la Federación pueda tener jurisdicción y el dominio público del mismo, es necesario el consentimiento de la Legislatura Local para que le sea transferida. El artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales en congruencia con el mandato de la Ley Suprema establece claramente que los bienes del dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales, pero si estuvieran ubicados dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes destinados al servicio público o al uso común y adquiridos por la Federación con anterioridad al 1o. de mayo de 1917. Pretender sustentar la jurisdicción federal en los mencionados artículos 2o. y 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal sobre el argumento de que esa carretera estatal, se conecte o entronque con una carretera de jurisdicción federal, y que por este supuesto, de manera automática y sin cubrir ningún requisito legal, pase al patrimonio y a la jurisdicción de la Federación, significaría arrebatarle arbitrariamente a los Estados sus bienes de dominio público y atentar en contra de su soberanía, lo cual es inconcebible de conformidad con el artículo 132 de nuestra Carta Magna, ya que éste establece la propiedad y jurisdicción de los Estados sobre los bienes inmuebles que se encuentren dentro del territorio del Estado; además de que no es el caso, ya que el camino en cuestión no une al Estado de C. con algún otro Estado, sino únicamente conecta los Municipios de H. del Parral y J.. Siendo que en todo caso, debe prevalecer esta disposición constitucional sobre cualquier ley secundaria, adecuándose éstas a la Ley Suprema de la nación, aplicándose armónica y lógicamente sus diversos preceptos, por lo que debe entenderse que para que una carretera sea del dominio público de la Federación y, por tanto, de jurisdicción federal, ésta debe adquirirla ya sea de los particulares o del Estado y que se autorice su desincorporación como bien de dominio público del Estado de C., ya que en todo caso los artículos 2o. y 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal únicamente se refieren a bienes inmuebles sobre los que la Federación haya adquirido la propiedad y jurisdicción siguiendo los requisitos legales correspondientes, sin que pueda considerarse que tal disposición pueda aplicarse a bienes inmuebles propiedad y de jurisdicción de una de las entidades federativas que no haya transmitido dicha propiedad y jurisdicción. En este caso como ya se dijo en el capítulo de antecedentes, esta carretera, en su tramo original se construyó como un bien de uso común con posterioridad al año de 1917 y el inmueble en el que se ubica la carretera se adquirió con el patrimonio del Estado de C., al igual que su construcción se efectuó con los recursos de dicha entidad federativa, por lo que es absolutamente absurdo que una vez concluidos los trabajos de construcción de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes lo reclame como de jurisdicción federal, pues para ello tiene primero que adquirirlo como un bien de su dominio público y realizar los trámites de derecho público antes indicados para su desafectación. Si bien es cierto que el artículo 1o. de la Ley General de Bienes Nacionales, relacionada con los artículos 2o. y 29 del mismo ordenamiento, señalan cuáles son los bienes del dominio público de la Federación entre los que se encuentran los de uso común y que son los caminos carreteros y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidos en la ley federal de la materia, también es cierto que dichos preceptos de la Ley General de Bienes Nacionales son aplicables exclusivamente a los bienes del dominio público que adquirió la Federación con anterioridad al 1o. de mayo de 1917, fecha en que entró en vigor la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que nos rige, la que se promulgó el 5 de febrero de 1917, mas no resultan aplicables a los bienes destinados al servicio público o al uso común cuya jurisdicción no haya adquirido la Federación en los términos del artículo 132 de nuestra Carta Magna y el artículo 5o. de la propia Ley General de Bienes Nacionales, es decir, que para tener jurisdicción de bienes destinados al servicio público o al uso común después del 1o. de mayo de 1917, se requería o se requiere necesariamente el consentimiento expreso de la legislatura respectiva, en este caso, el consentimiento de la Legislatura del Estado de C., el cual nunca ha sido otorgado por ésta para que el tramo carretero J.-H. del Parral hubiere pasado a ser un bien del dominio público o de uso común de la Federación, lo que nos lleva a la conclusión indiscutible de que dicho tramo de carretera es propiedad del Estado de C. y se encuentra sujeto a su jurisdicción en cuanto a la construcción, mantenimiento, conservación, explotación y vigilancia. Sirviendo de apoyo la jurisprudencia que a continuación se transcribe: ‘DERECHO DE VÍA. PARA QUE EXISTA, LA FEDERACIÓN DEBE ADQUIRIR LA PROPIEDAD DE LOS TERRENOS QUE LO CONSTITUYEN. Si bien el artículo 2o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación señala que el derecho de vía es parte integrante de éstas, y los artículos 2o., 5o. y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales previenen que dichas vías son bienes de uso común y, por ende, del dominio público, a la vez que reservan su jurisdicción a la Federación, ello no significa que, por el solo mandato de tales normas, la Federación pueda disponer como propietaria de los terrenos que forman el derecho de vía. Por tanto, la Federación sólo podrá disponer legítimamente de ellos, una vez que, a través de alguno de los procedimientos establecidos por la ley, haya adquirido la propiedad de los mismos.’. ‘Artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales. Los bienes de dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales, en los términos prescritos por esta ley; pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes destinados al servicio público o al uso común y adquiridos por la Federación con anterioridad al 1o. de mayo de 1917, o de los señalados en los artículos 2o., fracciones II y V, y 29, fracciones I al XI y XIV, de esta ley. Una vez otorgado el consentimiento será irrevocable ...’. Es importante destacar lo que señala el artículo 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: ‘Artículo 132. Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, estarán sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales en los términos que establezca la ley que expedirá el Congreso de la Unión; mas para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva.’. El texto vigente de este dispositivo en la Constitución de 1917, es de idéntica redacción al entonces artículo 125 de la Constitución de 1857, reformado el 31 de octubre de 1901, norma constitucional que no ha sido motivo de reformas. Esta norma constitucional, necesariamente hay que vincularla con otra norma de la misma jerarquía, el artículo 121 de nuestra Constitución Federal, el que en su fracción II establece: ‘II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.’. Además, los dos preceptos constitucionales señalados con antelación, se deben vincular también con el artículo 42 del Pacto Federal, el que expresamente señala: ‘Artículo 42. El territorio nacional comprende: I. El de las partes integrantes de la Federación. ...’; a su vez, la Constitución Política del Estado de C. en su título I, artículo 3o., establece que: ‘El territorio del Estado es el que de hecho ha poseído y posee, y el que de derecho le corresponda.’. La vinculación de los preceptos constitucionales señalados con antelación, nos llevan necesariamente a la conclusión de que el multirreferido tramo carretero J.-H. del Parral, pertenece y es propiedad del dominio público del Estado de C., amén de que, por otra parte constituye un servicio público de uso común cuya jurisdicción en todos sus ámbitos le corresponde al Estado de C., todo ello, de acuerdo con el Pacto Federal contenido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, tan es así, que los Constituyentes de 1856 y 1857, entre el señor C. y el señor M., en los debates que culminaron con la Constitución de 1857, al debatir sobre el artículo 125, señalaron, el primero de ellos, que ‘el punto de jurisdicción ha quedado ya bien determinado en el artículo relativo a comandancias y la vaguedad de la redacción puede hacer creer que, cuando el gobierno necesite oficinas para los juzgados federales o casas de correos, puede ocupar la propiedad sin previa indemnización. Así pues, quiere que cuidadosamente se evite todo despojo a los Estados y todo ataque a la propiedad particular’. Por su parte el segundo de los Constituyentes mencionados señala: ‘que el artículo de ninguna manera autoriza la ocupación violenta de la propiedad de los Estados ni de los particulares, y que es necesaria y no redundante la declaración que contiene, porque ninguna otra disposición constitucional ha determinado a quién corresponda legislar sobre cuarteles, depósitos, etc.’. Todo lo vertido con anterioridad y vinculando los artículos constitucionales del Pacto Federal y de la Constitución del Estado de C., nos llevan a concluir que, desde el Pacto Federal de 1857 con sus reformas hasta el Pacto Federal de 1917, los Constituyentes determinaron que la Federación tiene que, necesariamente, respetar los territorios de los Estados que componen la Federación, ya que, de no ser así, la Federación podría tener facultades omnipotentes que en cualesquier momento podrían crear un caos jurídico, político y económico entre la propia Federación y los Estados que la componen, lo que no fue la idea de los Constituyentes de 1857 y 1917 quienes crearon ambos Pactos Federales en los que, valga la redundancia, establecieron las normas superiores sobre las que debe descansar el Estado mexicano y el federalismo contenido en ambos pactos. Por su parte, la Ley General de Bienes Nacionales, y que se transcribe en la demanda de la controversia constitucional, señala: ‘Artículo 5o. Los bienes de dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales; en los términos prescritos por esta ley; pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes destinados al servicio público o al uso común y adquiridos por la Federación con anterioridad al 1o. de mayo de 1917, o de los señalados en los artículos 2o., fracciones II y IV y 29, fracciones I al XI y XIV de esta ley.’. Una vez otorgado el consentimiento será irrevocable. Sin embargo, este artículo, el artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales en su parte final viola también el artículo 132 de la Constitución General de la República en su última parte, cuando remite a la fracción IX del mismo cuerpo legal, al establecer como casos de excepción a la Norma Suprema, el considerar que son bienes del dominio público sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales los bienes de uso común entre los que se encuentran, los caminos, carreteras que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia, de donde surge una pregunta ¿cuál es la ley federal de la materia?, sin que en ningún caso esa ley federal de la materia pueda contravenir una norma jerárquicamente superior como lo es el artículo 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el 1o. de mayo de 1917. Por otro lado, si bien es cierto que el artículo 1o. de la misma Ley General de Bienes Nacionales relacionada con los artículos 2o. y 29, señalan cuáles son los bienes del dominio público de la Federación, entre los que se encuentran los de uso común y que son los caminos carreteros y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidos en la ley federal de la materia, también es cierto que dichos preceptos de la Ley General de Bienes Nacionales son aplicables exclusivamente a los bienes del dominio público que adquirió la Federación con anterioridad al 1o. de mayo de 1917, fecha en que entró en vigor la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que nos rige, la que se promulgó el 5 de febrero de 1917, mas no resultan aplicables a los bienes destinados al servicio público o al uso común que no haya adquirido la Federación en los términos del artículo 132 de nuestra Carta Magna y el artículo 5o. de la propia Ley General de Bienes Nacionales, es decir, que para ello, la adquisición de bienes destinados al servicio público o al uso común después del 1o. de mayo de 1917, se requería o se requiere necesariamente al consentimiento de la legislatura respectiva, en este caso, el consentimiento de la Legislatura del Estado de C., consentimiento que nunca ha sido expresado por ésta para que el tramo carretero J.-H. del Parral hubiese pasado a formar parte de un bien de dominio público o de uso común de la Federación, lo que nos lleva a la conclusión indiscutible de que dicho tramo de carretera es propiedad del Estado de C. y se encuentra sujeto a su jurisdicción en cuanto a la construcción, mantenimiento, conservación y vigilancia. De igual forma, el original tramo carretero que une los Municipios de J. e H. del Parral, C., y el nuevo cuerpo paralelo carretero, adquirido y construido con el patrimonio del Estado de C., es una carretera estatal que así la definen y la regulan los artículos 1268 y 1269 del Código Administrativo del Estado vigente desde el año de 1974, en relación con el artículo 125 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de C., al determinar que: ‘Artículo 1268. Se declararán de utilidad pública la reparación y conservación de caminos carreteros existentes en el Estado, así como la construcción de aquellos que sean necesarios para el tránsito público.’. ‘Artículo 1269. Son caminos del Estado los que comunican dos o más Municipios, siempre que no hayan sido declarados de jurisdicción federal.’. En el acto cuya invalidez se reclama, se violan estas disposiciones y se invade la soberanía del Estado en razón de que, este inmueble es un bien que se encuentra dentro de su territorio y, por tanto, se encuentra sujeto a la jurisdicción del Estado, toda vez que nunca ha salido de su patrimonio ni jurisdicción, evidentemente, se invade la esfera de competencias que preserva y regula nuestra Carta Magna, debiendo este Alto Tribunal a través de esta controversia salvaguardar el sistema de competencias establecido en nuestra Carta Magna, por lo que se deberá reconocer la violación efectuada de manera directa a los artículos 40, 42, 124 y 132 de la Constitución General de la República, en relación con el artículo 5o. de la Ley de Bienes Nacionales y los artículos 2o., 3o. y 125 de la Constitución Política del Estado de C., sin que sea suficiente, que en determinado momento un camino construido dentro del territorio de los Estados comunique a dos o más entidades federativas, para que por esta sola circunstancia se considere como tal, sin que la Federación tenga que justificar y acreditar que la adquirió del Estado mediante la aprobación del Congreso, para que se desafecte como un bien de dominio público y pase a considerarse como un bien de la Federación y, en consecuencia, ejerza potestad y jurisdicción sobre el mismo, las cuales menos aún podrían ejercerse en la carretera en cuestión, toda vez que la misma no une a dos o más entidades federativas. D. concluir que la carretera en cuestión es de propiedad y jurisdicción estatal en razón de que nunca se ha transmitido su propiedad, jurisdicción o dominio por parte del Estado con la autorización de la Legislatura Local en los términos del artículo 132 de nuestra Carta Magna, y no se dan los supuestos establecidos en la legislación secundaria para que la carretera sea considerada una vía general de comunicación de jurisdicción federal, ya que no une dos o más Estados, toda vez que únicamente une a los Municipios de H. del Parral y J., los cuales forman parte del territorio del Estado de C. como se desprende del artículo 125 de la Constitución de dicha entidad federativa; ni tampoco fue construida en su totalidad ni en mayor parte por la Federación, ya que como se dijo el tramo original fue construido bajo el esquema de la Ley de Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados, en el que las aportaciones siempre se otorgaban en cantidades iguales (al 50%) entre los Estados y la Federación. Más aún, al tratarse de una carretera que une dos Municipios del Estado, en los términos del artículo 8o. de la Ley sobre Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados, su conservación, administración y operación le compete al Estado de C.. 3. Independientemente de lo anterior, en el evento de que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación estime que ese tramo carretero es de carácter federal, lo que de ninguna manera se acepta por las razones antes mencionadas, de cualquier manera el acto impugnado y cuya invalidez se reclama, es violatorio del artículo 73, fracción XVII, de nuestra Carta Magna en relación con los artículos 38 y 9o. transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, en la que se otorga a las entidades federativas y a los Municipios, facultades para conservar, administrar y operar las carreteras de jurisdicción federal, siempre y cuando se den o se cumplan los siguientes supuestos: que construya vías de comunicación vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de jurisdicción federal, con el propósito de que junto con las vías de jurisdicción federal, cuenten con cuatro carriles de circulación, facultándolas, para que en su caso, puedan establecer casetas de cobro por el servicio que se preste en ambas vías en el territorio de la entidad o Municipio, en términos de las disposiciones legales aplicables, asumiendo el costo de mantenimiento y conservación de las mismas. Por su parte, el artículo 9o. transitorio dispone: ‘... a las entidades federativas y los Municipios que hayan construido las vías a que se refiere el artículo 38 de esta ley, también le será aplicable lo establecido en el citado artículo.’. Como ya se relató en el capítulo de los antecedentes, el Estado de C. con recursos propios construyó en el año de 2001 un tramo carretero paralelo al ya existente, acondicionó, adecuó su tramo original para darle el perfil y especificaciones técnicas de una autopista. En observancia a estas nuevas disposiciones creadas por el Congreso de la Unión, que en los términos del artículo 73 constitucional, fracción XVII, está facultado para legislar en materia de vías generales de comunicación, el Estado de C. con fecha 6 de marzo de 2003 y una vez que el Congreso del Estado lo autorizó para el cobro de cuotas de peaje, en los términos de estas disposiciones procedió a la apertura de las casetas dentro de ese tramo carretero J.-H. del Parral. Luego entonces, al darse estos supuestos de la nueva ley, no se aplican los artículos 2o. y 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, porque los citados artículos 38 y 9o. transitorio, dan esta facultad, potestad o competencia al Estado de C. para conservar, administrar, explotar y operar esa autopista. Esta nueva ley especial, posterior a los citados artículos es la que prevalece y debe observarse por la autoridad federal y estatal, ya que regula una nueva forma de operar las carreteras del país, nace del órgano competente y le da una adecuación a la ley anterior, actualiza la ley de la materia. En estos artículos que entraron en vigor en el año de 2003, el legislador crea una nueva hipótesis, ya que la ley anterior se refiere a la concesión de carreteras ya existentes y en la nueva norma se prevé, que si los Estados y Municipios construyen con recursos propios una carretera paralela a la ya existente podrán asumir su mantenimiento y operación, con esto se pretende suprimir una carga a la Federación."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son 40, 42, 73, 121, 124 y 132.


QUINTO. Por acuerdo de catorce de marzo de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 23/2003, y por razón de turno se designó como instructor al Ministro H.R.P..


Por auto de dieciocho de marzo de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, teniendo únicamente como promovente al gobernador del Estado de C. y no así al secretario general de Gobierno, al secretario de Administración y Finanzas, al secretario de Obras Públicas y al procurador general de Justicia, todos de la misma entidad; ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al procurador general de la República.


SEXTO. El Poder Ejecutivo Federal, al formular contestación de demanda, manifestó en síntesis:


1. Que debe sobreseerse en la controversia constitucional, en virtud de que lo que en ella se impugna no constituye un acto, dado que no tiene ningún efecto jurídico, sino que se trata de una simple comunicación en la que se informó al Gobierno del Estado de C. el régimen jurídico de las vías generales de comunicación y que, con base en éste, el tramo carretero Parral-J. es de carácter federal, lo que implica que el Gobierno Local no pueda cobrar peaje por su uso.


2. Que atento a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, compete al Congreso de la Unión legislar sobre vías generales de comunicación; en consecuencia, conforme al artículo 3o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, estas vías y los modos de transporte que operan en ellas, quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales, y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o., fracción II, inciso b), de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de las carreteras que comuniquen a dos o más Estados de la Federación, corresponde a la Federación.


Que de esta forma si el tramo carretero Parral-J. es una vía general de comunicación, ya que forma parte de la Carretera Panamericana México-Ciudad J. (Ruta 45) que comunica a distintos Estados de la República, luego, corresponde al Poder Ejecutivo Federal realizar todos los actos que estén relacionados con ese tramo carretero, incluyendo, de estimarlo pertinente, el cobro de peaje por su uso; por lo que se concluye que el acto impugnado no es conculcatorio de la Constitución Federal.


3. Que de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución Federal, el terreno sobre el que se encuentra el tramo carretero en disputa es propiedad federal, y en términos de los artículos 1o. y 2o., fracción IX, inciso b), de la Ley General de Bienes Nacionales, las carreteras son bienes de uso común y de dominio público de la Federación, por lo que pasan a ser patrimonio de la nación.


4. Que el tramo carretero Parral-J. es de jurisdicción federal, ya que todas las vías generales de comunicación ubicadas en territorio nacional son bienes del dominio público de la Federación, sin que para ello se requiera acto posterior alguno en virtud del cual se deba adquirir la propiedad de sus bienes.


Que si bien es cierto que el artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales prevé, como regla general, que todos los bienes de dominio público están sujetos a la jurisdicción exclusiva de los Poderes Federales y, excepcionalmente, tratándose de bienes ubicados dentro del territorio de alguna entidad federativa es necesario el consentimiento de la legislatura respectiva; sin embargo, no se requiere este consentimiento si, como en la especie, los bienes son destinados al servicio público o al uso común.


5. Que el acto controvertido tampoco violenta el artículo 132 de la Constitución Federal, en virtud de que la Legislatura del Estado de C. sí otorgó tácitamente su consentimiento para que la Federación ejerciera jurisdicción sobre el tramo carretero Parral-J., toda vez que en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de enero de mil novecientos cuarenta y cinco, se publicó el acuerdo por el cual el Gobierno Federal expropió parte de un terreno en la ciudad de Parral, Estado de C., para destinarlo a la construcción de la carretera México-Ciudad J.; publicación ésta que surte efectos de notificación y, por tanto, si la legislatura respectiva no hizo pronunciamiento alguno, debe tenérsele por otorgado el consentimiento, en términos del artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales.


Que de igual forma, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto de diecinueve de julio de mil novecientos cuarenta y nueve, la desincorporación del dominio público de la Federación parte de dicha carretera en el tramo en disputa, como consecuencia de la modificación del trazo correspondiente, originando permuta de predios; asimismo, en el año de mil novecientos noventa y tres, se publicó en el mismo medio de difusión oficial el decreto expropiatorio de terrenos ejidales para destinarlos a la construcción del campamento para la conservación del tramo carretero Parral-J.. Decreto éste que implica la exclusiva jurisdicción federal de la citada vía general de comunicación y respecto de lo cual la Legislatura Local no realizó objeción alguna, por lo que autorizó tácitamente el ejercicio de la jurisdicción federal.


6. Que el reconocimiento por parte del Estado de C. de que el tramo carretero controvertido es de jurisdicción federal, se ha realizado a través de diversas peticiones al Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a efecto de que se le otorgue concesión para la rehabilitación, operación, explotación, conservación y mantenimiento de ese tramo de carretera, como ocurrió en diciembre de dos mil.


SÉPTIMO. El procurador general de la República externó, en síntesis:


1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.


2. Que la demanda fue presentada oportunamente.


3. Que el gobernador del Estado de C. cuenta con legitimación para promover la controversia constitucional en representación de la entidad.


4. Que de acuerdo con los artículos 5o. y 29, fracción IX, de la Ley General de Bienes Nacionales, 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte, y 3o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, los bienes de dominio público destinados al uso común, dentro de los cuales se encuentran comprendidas las carreteras, están sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales; por tanto, por cuanto hace a su construcción, mejoramiento, conservación y explotación, compete al Poder Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, atento a lo dispuesto en los artículos 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 3o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación y 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte.


Que de igual manera, los artículos 2o., fracción I, incisos a) y b), y 3o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte, prevén que son vías generales de comunicación las carreteras que entronquen con algún camino de país extranjero y/o comuniquen a dos o más Estados de la Federación, siendo que en el caso concreto, el tramo carretero en conflicto es parte integrante de la vía carretera número 45, que comunica hacia el norte del Estado de C. con la ciudad de El Paso, Texas, Estados Unidos de América, y al sur con los Estados de Durango, Guanajuato, Querétaro, H., Estado de México y Distrito Federal, de donde resulta evidente que es a la Federación a quien compete la jurisdicción de ese tramo carretero, por lo que el acto impugnado en esta controversia constitucional, no es conculcatorio de los artículos 40, 42, 73, fracción XVII, 121, 124 y 132 de la Constitución Federal.


5. Que de las constancias de autos no se desprende que se haya llevado a cabo convenio previo en el que el Gobierno Federal delegare la asunción de sus funciones en el Gobierno Local para la construcción, ampliación y explotación del tramo carretero en cuestión; y sí en cambio, como lo manifestó la demandada al formular su contestación, que de los acuerdos expropiatorios publicados en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de enero de mil novecientos cuarenta y cinco, y veintiuno de abril de mil novecientos noventa y tres, se advierte que el titular del Poder Ejecutivo Federal ha venido realizando acciones para la construcción, administración, conservación, explotación y operación de la carretera México-Ciudad J., a su paso por la ciudad de Parral, Estado de C., desde mil novecientos cuarenta y cinco, por ser de jurisdicción federal.


6. Que si bien la parte actora ha efectuado acciones tendentes a realizar mejoras dentro del tramo carretero en conflicto, consistentes en la celebración del contrato de obra pública, el veintiocho de junio de dos mil, que tuvo por objeto trabajos de construcción de terracerías, estructuras y obras de drenaje, pavimentación y señalamientos de ese tramo carretero, así como el Decreto Número 337-02-II-P.O., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el trece de julio de dos mil dos, por el que el Congreso del Estado autorizó al Poder Ejecutivo Local a establecer una caseta para cobro de peaje, y el acuerdo número veinticuatro publicado el cinco de marzo de dos mil tres, por el que el gobernador de la entidad fija las cuotas de peaje; sin embargo, no se desprende que el Gobierno del Estado de C. haya realizado convenio con el Gobierno Federal que lo faculte para realizar actos inherentes a la construcción, ampliación y explotación de la vía carretera.


7. Que el acto impugnado no es violatorio del artículo 132 de la Constitución Federal, que prevé que los bienes inmuebles cuya jurisdicción se encuentra sujeta a los Poderes Federales, son aquellos que se destinen al uso común o a un servicio público, a excepción de los inmuebles susceptibles de adquisición ubicados en los territorios de los Estados y que se pretenda formen parte del dominio privado de la Federación, condicionando la adquisición de dichos bienes por parte del Gobierno Federal al consentimiento de la Legislatura Local; lo anterior, toda vez que, en principio, por su propia naturaleza las carreteras no son bienes que se encuentren en el supuesto de ser adquiridos, por ser de uso común, de tal suerte que si éstos, conforme al precepto constitucional en comento y bajo el imperativo de que los bienes inmuebles destinados a ese fin estarán sujetos a la ley que expida el Congreso de la Unión, que en la especie es la Ley General de Bienes Nacionales, la cual en sus artículos 5o. y 29, fracción IX, establecen que cuando se trate de bienes destinados al servicio público o al uso común o se trate de caminos, carreteras o puentes que constituyan vías generales de comunicación, serán de jurisdicción federal y, por ello, estarán exentos del requisito del consentimiento de la Legislatura Local.


8. Que el acto controvertido no invade, como lo estima la actora, la facultad del Congreso de la Unión de expedir leyes sobre vías generales de comunicación, prevista en la fracción XVII del artículo 73 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 38 y noveno transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil tres, en los que se otorga a los Estados y a los Municipios, facultades para conservar, administrar y operar las carreteras de jurisdicción federal; lo anterior, toda vez que el Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad constitucional, expidió la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, por tanto, el acto cuya invalidez se demanda no priva o lesiona la citada facultad, porque no reviste las características de generalidad y abstracción que son propias de las leyes.


Que, por otra parte, los citados preceptos de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil tres, son inconstitucionales conforme al principio de supremacía constitucional, ya que cuando se está en presencia de facultades o deberes de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, aquellas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene facultades para dictar leyes, ésta no puede exceder a lo establecido en el artículo 49 de la Constitución Federal, ni a lo expresamente señalado en las disposiciones específicas relativas a facultades y deberes de cada poder; pues en el caso, ninguna fracción del artículo 73 constitucional, ni en ningún otro precepto, se otorga al Congreso de la Unión facultad alguna para autorizar a las entidades federativas y a los Municipios para la construcción de vías de comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción federal, ya que para que estos entes públicos puedan ejercer esas atribuciones, se requiere de concesión para su explotación, misma que corresponde otorgar al Poder Ejecutivo Federal, en términos de lo dispuesto en el antepenúltimo párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal.


OCTAVO. El Poder Ejecutivo Federal, al dar contestación a la demanda, promovió reconvención, de la que se desprende lo siguiente:


1. Autoridad reconvenida y actos cuya invalidez demanda:


"Entidad demandada. El Estado de C., en específico, el gobernador de dicho Estado, con domicilio ampliamente conocido en la ciudad de C., C.. Actos cuya invalidez se demanda. 1. La instalación de caseta de cobro de peaje en la carretera México-Ciudad J. (Ruta 45), tramo H.d.P.. 2. El ‘Acuerdo No. 24 del C. Gobernador Constitucional del Estado por medio del cual se fijan las casetas de cobro a los usuarios del tramo carretero de doble cuerpo y cuatro carriles comprendidos entre las ciudades de H. del Parral y J., C..’. Dicho acuerdo fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C. el 5 de marzo de 2003 (prueba número 4 del escrito de demanda del actor)."


2. Antecedentes de los actos impugnados, narrados en la demanda reconvencional:


"Hechos y antecedentes del acto cuya invalidez se demanda. 1. El tramo carretero H. del Parral-J. forma parte de la Carretera Panamericana, México-Ciudad J. (Ruta 45). 2. La Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Ejecutivo Federal inició la construcción del citado tramo carretero en 1945 y concluyó en 1948. 3. En 1948 estaba a cargo de la División de Carreteras Federales número 3, C., la cual creó la Superintendencia de Conservación de Carreteras Federales en H. del Parral (3-3) para efectuar el mantenimiento y la conservación de la carretera México-Cd. J. desde La Zarca, Dgo. Los Charcos (límite Durango/C.)-H.d.P. y Los Ramales a El Palmito, Dgo., Valle de A., pueblito de A. y Salaices. 4. Entre el 10 de agosto de 1955 y el 3 de octubre de 1956, el Gobierno Federal, a través de la Dirección Nacional de Caminos y la División de Conservación de Carreteras Federales, construyó el vado en el Río Florido que comunica Cd. J. con la Carretera Panamericana y se repararon los caminos ya existentes. 5. El Gobierno del Estado de C. editó en 1991 un mapa de carreteras en el que claramente se aprecia (de acuerdo con la simbología utilizada) que es federal la carretera que va de H. del Parral a J.. 6. En 1993 se expropiaron terrenos ejidales del poblado F.I.M., Municipio de L., C., a favor de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con el fin de destinarlos a la construcción del campamento de la división número 3, para la conservación del tramo Parral-J. de la carretera México-Ciudad J. (Diario Oficial de la Federación, 21 de abril de 1993). 7. Desde marzo de 2000, el propio Gobierno del Estado de C. dirigió diversas peticiones a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a afecto de que se le entregaran diversos tramos carreteros para su vigilancia, operación y mantenimiento, entre los cuales, se encuentra precisamente la carretera H. del Parral-J. (ver capítulo III, numeral 5, inciso h), fracción III). 8. Desde 1948, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes ha dado mantenimiento al tramo carretero citado. 9. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes ha otorgado permisos para la construcción de instalaciones marginales subterráneas dentro del derecho de vía de conformidad (ver capítulo III, numeral 5, inciso f). 10. La Policía Federal de Caminos, actualmente Policía Federal Preventiva, siempre ha realizado la inspección y vigilancia de dicho tramo carretero (ver capítulo III, numeral 5, inciso g). 11. El 7 de marzo de 2003, el director general del Centro SCT C., envió el oficio número SCT.637.100.0334/03, en el que manifestó al secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de C. que la carretera Parral-J. -objeto de la presente controversia- es de carácter federal, razón por la cual le solicitó abstenerse de realizar cobro alguno por concepto de peaje en la vía general de comunicación precisada."


3. Conceptos de invalidez hechos valer:


"Conceptos de invalidez. Primero. Los actos impugnados transgreden lo dispuesto en los artículos 73, fracción XVII y 124 de la Constitución. Como se demostró en el apartado A del presente escrito y de conformidad con los artículos 1o., 2o., fracción I, inciso b), de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal (antes transcritos), el tramo carretero Parral-J. es una vía general de comunicación debido a que, al formar parte de la Carretera Panamericana México-Cd. J. (Ruta 45), es una carretera que comunica a varios Estados de la República. Toda vez que el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución establece que es facultad del Congreso de la Unión legislar en materia de vías generales de comunicación, todas las facultades en esta materia deben entenderse reservadas a los funcionarios federales. En consecuencia, al haber establecido el Gobierno Estatal casetas de cobro en una vía general de comunicación para darle mantenimiento, viola lo dispuesto en el artículo constitucional antes mencionado. También infringe lo establecido en el artículo 124 constitucional, ya que al atribuirse a la Federación las facultades relacionadas con las vías generales de comunicación no puede entenderse como reservadas a las autoridades estatales y, por tanto, éstas no pueden realizar ninguna actividad que esté relacionada con las vías generales de comunicación. Segundo. Los actos impugnados transgreden lo dispuesto por el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución, en relación con lo dispuesto por el 1o., 2o., fracción I, inciso b) y 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal y 36, fracción XXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En efecto, la instalación de la caseta de cobro de peaje en el tramo carretero Parral-J. de la Carretera Panamericana México-Ciudad J. (Ruta 45), el ‘Acuerdo Número 24’ impugnado, así como el cobro de dichas cuotas, contravienen los mencionados artículos pues invaden las facultades encomendadas al Poder Ejecutivo Federal, en virtud de que el Gobierno del Estado de C. carece de atribuciones para cobrar peaje en el citado tramo carretero porque éste -al ser una vía general de comunicación- es de jurisdicción federal. En efecto, de conformidad con la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal (expedida por el Congreso de la Unión con fundamento en el artículo 73, fracción XVII, constitucional), corresponde al Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la construcción y conservación de las vías generales de comunicación, así como el otorgamiento de concesiones y permisos. ‘Artículo 5o. ... Corresponden a la secretaría, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal las siguientes atribuciones: ... II. Construir y conservar directamente caminos y puentes; III. Otorgar las concesiones y permisos a que se refiere esta ley; vigilar su cumplimiento y resolver sobre su revocación o terminación en su caso; ...’. A su vez, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le confiere atribuciones a la mencionada secretaría para construir y conservar los caminos y puentes federales, al disponer: ‘Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... XXI. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacionales; así como las estaciones y centrales de autotransportes federal; ...’. R. lo anterior, lo dispuesto por la Ley General de Bienes Nacionales (artículos 1o., fracción I, 2o., fracción I, 5o., 16 y 29, fracción IX) al determinar que los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia, son bienes de uso común y, por consiguiente, bienes del dominio público de la Federación, los cuales estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales. Del análisis de los dispositivos jurídicos invocados, queda claro que es facultad expresamente concedida por la Constitución a los funcionarios federales todo lo relacionado con la construcción y conservación de caminos federales, por tanto, se entiende que, en esta materia, se encuentra excluida la competencia de las entidades federativas y los Municipios. Tercero. El Gobierno Estatal al realizar los actos impugnados viola lo dispuesto en los artículos 73, fracción XVII y 116, fracción VII, de la Constitución. Por lo anteriormente expuesto, no existe lugar a dudas de que la Federación tiene la facultad exclusiva, otorgada por la Constitución, para construir y conservar caminos federales. No obstante, en términos de la legislación aplicable, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá otorgar concesiones para construir, mantener, conservar y explotar caminos federales a los particulares, Estados o Municipios. En efecto, la posibilidad de construir o explotar una vía general de comunicación por un particular, una entidad federativa o un Municipio, implica el otorgamiento previo de una concesión por parte de la autoridad competente para ello, como lo es en la especie la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Lo anterior, se desprende del artículo 28 constitucional; 1o., 2o. y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales; 36, fracciones XXI y XXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; y 5o., 6o., 7o., 15 y 30 de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal. De una interpretación integral de tales disposiciones se tiene que: • A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes compete de manera exclusiva la construcción y conservación de los caminos y puentes federales; • El Estado puede concesionar la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio de la Federación, tales como los caminos y carreteras que constituyen vías generales de comunicación; • La concesión deberá otorgarse invariablemente mediante concurso público, a menos que sea una entidad federativa o un Municipio quien la solicite, ya que en este supuesto el Gobierno Federal, de manera excepcional, podrá otorgarla sin sujetarse al procedimiento de concurso; • En todo caso, la construcción y mantenimiento, conservación y explotación de las carreteras federales deberá sujetarse a los lineamientos establecidos en las leyes de la materia y a las condiciones impuestas en la concesión respectiva. Criterio similar lo sostuvo esa Suprema Corte al resolver la controversia constitucional 14/97, promovida por el Municipio de Tlalnepantla, Estado de México, en contra de la Junta de Caminos del Estado de México, al determinar que el tramo carretero donde se encuentra el Boulevard Á.C. dentro del citado Municipio constituye una vía general de comunicación y, por tanto, es de jurisdicción federal, conforme a lo dispuesto por el artículo 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal. En la ejecutoria en mención, después de analizarse el contenido de los artículos 1o., 2o., 5o. y 30 de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, se concluyó que: ‘Del texto de los citados preceptos, se advierte que las carreteras y puentes que precisa la ley son de jurisdicción federal y no municipal y que su construcción, mantenimiento, conservación y explotación estará sujeto a lo dispuesto en la ley y sus reglamentos, y a las condiciones impuestas en la concesión respectiva.’ (página 92). Lo anterior es relevante, pues, como ahí se reconoce, la posibilidad de construir o explotar una vía general de comunicación por parte de una entidad federativa implica el otorgamiento previo de una concesión. A falta de concesión, las entidades federativas y los Municipios sólo pueden realizar actividades de construcción, mantenimiento y explotación de vías generales de comunicación si celebran con la Federación un convenio que les permita asumir el ejercicio de alguna de las funciones de esta última (como lo es la ejecución y operación de obras en materia de vías generales de comunicación). Lo anterior, en términos de lo dispuesto en el artículo 116, fracción VII, constitucional, que dispone: ‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... VII. La Federación y los Estados, en los términos de la ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.’. En el caso concreto, el Estado de C. carece de facultades para construir, mantener o explotar el tramo carretero Parral-J., ello en virtud de que: I) actualmente no cuenta con título de concesión vigente otorgado por el Gobierno Federal que le permita rehabilitar, operar, explotar, conservar y mantener la carretera de dos carriles Parral-J., ubicada en el kilómetro 1+600 al kilómetro 76+500 de la Ruta México 45; y II) tampoco ha celebrado convenio alguno con la Federación que le permita ejercer facultades de esta última en materia de vías generales de comunicación, que son exclusivas de la Federación. Por todo lo anterior cualquier acto, en virtud del cual el Estado de C. haya modificado o ampliado el trazo original del tramo carretero Parral-J., y todos aquellos tendientes a instalar y operar casetas de cobro en el mismo, son inconstitucionales. Al respecto, es aplicable la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS. El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo que atañe a las hipótesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los Municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito competencial de los Estados se integre, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los Municipios.’. Por último, es importante señalar que para el otorgamiento de concesiones para explotar caminos federales, se debe garantizar la operación de una vía alterna libre de peaje. En el caso concreto, la vía alterna tiene una longitud de 125 kilómetros (es decir, 49 kilómetros más que la actual) además de estar en malas condiciones de operación (lo que implica que el recorrido en lugar de hacerse de 40 minutos, toma una hora 27 minutos), lo cual afecta gravemente a la economía de los usuarios, ya que el tiempo de recorrido obviamente es mayor."


4. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora en la reconvención considera violados son 73, fracción XVII, 116, fracción VII y 124.


NOVENO. Por acuerdo de catorce de mayo de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la reconvención hecha valer por el titular del Poder Ejecutivo Federal; tuvo como autoridades demandadas al Estado de C. por conducto del gobernador de la entidad, a quien ordenó emplazar para que dieran contestación a la reconvención; y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponda.


En cumplimiento a la sentencia emitida por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión celebrada el catorce de mayo de dos mil cuatro, al resolver el recurso de reclamación 60/2004, el Ministro instructor, mediante acuerdo de siete de junio del mismo año, llamó a juicio al Congreso del Estado de C., con el carácter de tercero interesado, quien formuló las manifestaciones que estimó pertinentes.


DÉCIMO. Resulta innecesario aludir a la opinión del procurador general de la República, de acuerdo con las consideraciones que más adelante se precisan.


DÉCIMO PRIMERO. Mediante acuerdo del presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de diez de mayo de dos mil cuatro, quedó designada la M.O.S.C. de G.V., para conocer del asunto en suplencia del señor M.H.R.P..


DÉCIMO SEGUNDO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal y el Estado de C. por conducto del Poder Ejecutivo de la entidad.


SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.


Conviene destacar que en la presente vía el acto impugnado se hizo consistir en el oficio número SCT.637.100.034/03, que contiene el acuerdo administrativo de siete de marzo de dos mil tres, por medio del cual el director general del Centro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en C., comunicó al secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de C., que la autopista Parral-J. de ese Estado, es de jurisdicción federal y, en consecuencia, que esa entidad federativa se encuentra impedida para realizar cobros por concepto de peaje, por lo que debe abstenerse de hacerlo.


La autoridad demandada, al formular su contestación de demanda, manifestó que debe sobreseerse en la controversia constitucional, en virtud de que lo que en ella se impugna no constituye un acto, dado que no tiene ningún efecto jurídico, sino que se trata de una simple comunicación en la que se informó al Gobierno del Estado de C., el régimen jurídico de las vías generales de comunicación y que, con base en éste, el tramo carretero Parral-J. es de carácter federal, lo que implica que el Gobierno Local no pueda cobrar peaje por su uso.


El oficio número SCT.637.100.034/03, de siete de marzo de dos mil tres (foja veintiséis del expediente), impugnado en esta vía, en la parte que al caso interesa dice:


"En el caso particular, la autopista en mención es de carácter federal, por lo que el Gobierno Estatal estaría impedido para hacer el cobro que se menciona en la nota periodística que nos ocupa.


"Por las consideraciones expuestas anteriormente y con fundamento además en el artículo 36, fracción I, del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, se le formula una atenta petición para que se sirva informar cuál es la situación que priva en el caso que se señala, solicitándole además abstenerse de realizar cobro alguno en la vía de comunicación federal."


Del texto reproducido, se desprende que la autoridad oficiante hace patente que el tramo carretero a que en él se refiere es de jurisdicción federal y no estatal que, por tanto, el Gobierno Local debe abstenerse de realizar cobros en la vía de comunicación; de donde se infiere que dicho oficio sí constituye un acto susceptible de impugnarse en controversia constitucional, en virtud de que en él se pretende delimitar el ámbito competencial de los Gobiernos Federal y Local.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial plenaria número P./J. 97/99, consultable en la página setecientos nueve, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS. El orden jurídico constitucional establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal y, en su parte dogmática, previene las garantías individuales en favor de los gobernados que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes anteriores, según puede desprenderse del enunciado del artículo 1o. constitucional. Además de las funciones anteriores, el orden constitucional tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas en favor de las autoridades, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico."


Atento a lo anterior, debe desestimarse la causa de improcedencia analizada, toda vez que, como se advierte del contenido del oficio impugnado, éste sí constituye un acto susceptible de ser controvertido en esta vía.


Ahora bien, para efectos de la oportunidad de la demanda, la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, prevé:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."


De la disposición legal transcrita, se advierte que el plazo para la presentación de la demanda es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación conforme a la ley del acto; al en que se haya tenido conocimiento de éstos por el actor; y, al en que este último se ostente sabedor.


La parte actora acompañó a la demanda, copia certificada del acto impugnado, el cual se identifica con el oficio número SCT.637.100.034/03 (foja veintiséis del expediente), en el que aparece un sello de recibido de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Estado de C., de fecha siete de marzo de dos mil tres, por lo que fue en esta fecha en que la parte actora tuvo conocimiento del oficio de mérito.


De acuerdo con lo anterior, debe estimarse, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió del lunes diez de marzo al jueves veinticuatro de abril de dos mil tres, por lo que es inconcuso que si la demanda se presentó el trece de marzo del mismo año, o sea, a los tres días de iniciado el plazo legal para promover la controversia constitucional, ésta fue promovida oportunamente.


Por otra parte, cabe señalar que de la lectura integral de la demanda, en especial de los conceptos de invalidez, se desprende que la parte actora formula manifestaciones en el sentido de que el artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales es inconstitucional, ya que va más allá de la salvedad del requisito del consentimiento de la Legislatura Local que contempla el artículo 132 de la Constitución Federal.


A este respecto, cuando la controversia constitucional se promueve en contra de normas generales, la demanda deberá ser presentada dentro del plazo previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que establece:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


De acuerdo con la disposición legal transcrita, el plazo para promover la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación.


Atento a lo anterior, en el presente caso, para el efecto de la oportunidad de la demanda debe estarse únicamente a la fecha de su publicación, toda vez que, como se advierte de las constancias de autos, en especial del oficio número SCT.637.100.034/03 (foja veintiséis del expediente), cuya invalidez se demanda, no se advierte que se haya aplicado el citado artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales y que como consecuencia de ello la parte actora pretendiera controvertirlo.


Ahora bien, por cuanto hace a la publicación en el Diario Oficial de la Federación del citado precepto legal, cabe señalar que su última reforma se publicó el veinticinco de mayo de mil novecientos ochenta y siete, por lo que al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el trece de marzo de dos mil tres, esto es, mucho después de fenecido el plazo legal, debe concluirse que fue promovida extemporáneamente; por tanto, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."


Al actualizarse la causa de improcedencia apuntada, se impone sobreseer en la controversia constitucional respecto a la impugnación del artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales, en términos de la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, el cual establece:


"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:


"...


"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


Ahora bien, no pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que en la presente controversia constitucional no fue emplazado el Congreso de la Unión, a efecto de que formulara contestación de demanda en relación con el precepto legal en cita; sin embargo, resultaría ociosa la regularización del procedimiento, dada la conclusión alcanzada.


TERCERO. Se procede a analizar a continuación, si la demanda reconvencional de esta controversia constitucional fue promovida oportunamente.


El Ejecutivo Federal al reconvenir al Estado de C. demandó la invalidez de: a) la instalación de la caseta de cobro de peaje en la carretera México-Ciudad J. (Ruta 45), tramo J.-H. del Parral; y, b) el Acuerdo Número 24, emitido por el gobernador del Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el cinco de marzo de dos mil tres. De donde puede inferirse que lo que solamente se demandó son actos.


El segundo párrafo del artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, establece que al contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales. Por tanto, para determinar la oportunidad de la reconvención debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 21, fracción I, del mismo ordenamiento legal transcrito en el considerando que antecede y conforme al cual el plazo para impugnar actos será de treinta días siguientes al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.


En la demanda reconvencional, la promovente no hace señalamiento expreso de la fecha en que tuvo conocimiento de los actos impugnados; sin embargo, de las constancias relativas que obran en el expediente se aprecia que la presentación de la demanda fue el trece de marzo de dos mil tres, misma que fue admitida mediante proveído de dieciocho del mismo mes y año y notificada al día siguiente.


La contestación a la misma, así como la reconvención, se hicieron el treinta de abril siguiente como se aprecia del sello de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (visible a fojas 207 vuelta del expediente).


De acuerdo con lo anterior y en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda reconvencional transcurrió del veinticuatro de marzo al nueve de mayo dos mil tres, descontándose el miércoles diecinueve de marzo del mismo año en que se notificó la demanda y el veinte siguiente por ser el día en que surtió efectos la notificación respectiva; el veintinueve de marzo, cinco, doce, diecinueve y veintiséis de abril, y tres de mayo por corresponder a sábados; treinta de marzo, seis, trece, veinte y veintisiete de abril y el cuatro de mayo de dos mil tres, por tratarse de domingos; además el viernes veintiuno de marzo y el jueves primero de mayo por ser inhábiles, conforme lo establece el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, los días miércoles dieciséis, jueves diecisiete y viernes dieciocho de abril, por acuerdo de tres de marzo de dos mil tres, que determinó se suspenderían las labores de este Alto Tribunal, así como el lunes primero de mayo de dos mil tres que por acuerdo de 21 de abril del mismo año determinó la suspensión de labores.


Por lo anterior, al haberse presentado la demanda reconvencional el treinta de abril de dos mil tres, esto es, dentro del plazo legal, debe concluirse que fue promovida oportunamente; así como el ejercicio de la acción constitucional ejercida en contra de los actos impugnados, con fundamento en los artículos 21, fracción I y 26 de la ley reglamentaria mencionada.


No es obstáculo a lo anterior, lo manifestado por la parte actora en el sentido de que el cinco de marzo de dos mil tres fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de C., el acuerdo impugnado y acompaña un ejemplar de su publicación, en tanto dicha circunstancia no implica que haya tenido conocimiento del mismo en la fecha en que fue publicado, ya que el mismo no es obligatorio por sí mismo conforme a la fracción I del artículo 121 constitucional que preceptúa que las leyes de un Estado sólo tendrán efecto sobre su propio territorio incluyendo, como consecuencia, a los acuerdos emitidos por el Ejecutivo Local, por tanto, debió haber sido, en su caso, notificado del mismo conforme al artículo 40 de la ley reglamentaria, por tratarse en el caso de la Federación y no de una autoridad local.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 64/96, consultable en la página trescientos veinticuatro, Tomo IV, noviembre de mil novecientos noventa y seis, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que enseguida se transcribe:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general, cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, establece como regla general que toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda."


La parte actora en su escrito de reconvención, en síntesis hace valer lo siguiente:


Que reconviene al Estado de C., por lo que le demanda:


a) Haber establecido el Gobierno Estatal casetas de cobro en una vía general de comunicación para darle mantenimiento, transgrede lo dispuesto en los artículos 17, fracción XVIII y 124 constitucionales.


b) El cobro de cuotas de peaje debido a la instalación de casetas de cobro en el tramo carretero Parral-J. de la Carretera Panamericana, México-Ciudad J. transgrede los artículos constitucionales mencionados.


Lo anterior se robustece con el contenido del artículo 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 1o., 2o., 5o., 16 y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales.


c) La Federación tiene la facultad exclusiva otorgada por la Constitución para construir y conservar caminos federales. No obstante, en términos de la legislación aplicable, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podría otorgar concesiones para construir, mantener, conservar y explotar caminos federales a los particulares, Estados o Municipios.


Por tales motivos, el Estado de C. carece de facultades para construir, mantener, conservar o explotar el tramo carretero Parral-J., en virtud de que no cuenta con título de concesión vigente otorgado por el Gobierno Federal, ni para instalar ni operar casetas de cobro en el mismo.


De lo anterior se colige que lo que contrademandó el Ejecutivo Federal son exclusivamente los actos del Gobernador Constitucional del Estado de C., consistentes en el Acuerdo Número 24, que establece la instalación de caseta de cobro de cuotas de peaje, y no el Decreto Número 337-02-II-P.O., emitido por el Congreso del Estado el trece de julio de dos mil dos, que autorizaba al Ejecutivo Local a establecer una caseta de peaje y cobrar cuotas del tramo carretero mencionado.


CUARTO. A continuación se procederá al análisis de la legitimación del promovente de la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.


El artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Federal, prevé:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal."


Por su parte, los artículos 10, fracción I y 11 de la ley reglamentaria de la materia, establecen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.


"El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


De las disposiciones transcritas, se desprende que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, entre otros asuntos, de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; y que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. Además de que el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el consejero jurídico del Gobierno, entre otros, conforme lo determine el propio presidente y considerando para tales efectos las disposiciones establecidas en la ley.


Suscribe la demanda de controversia constitucional P.M.G., con el carácter de gobernador del Estado de C., lo que acredita con copia certificada del Decreto Número 1092/98-IX-P.E., por medio del cual el Congreso del Estado lo declaró electo para ese cargo, por el periodo comprendido del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y ocho al tres de octubre de dos mil cuatro.


El artículo 93, fracción XXVIII, de la Constitución Política del Estado de C., prevé:


"Artículo 93. Son facultades y obligaciones del gobernador:


"...


"XXVIII. Representar al Estado en todo juicio o controversia que pueda afectar los intereses de éste, pudiendo nombrar uno o varios apoderados o delegados para tal efecto."


Atento a todo lo anterior, se concluye que el Gobierno del Estado de C. sí cuenta con legitimación para promover la presente controversia constitucional y que el gobernador de la entidad cuenta con la debida legitimación procesal para representar al Estado, de conformidad con los artículos 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 93, fracción XXVIII, de la Constitución Política del Estado de C..


QUINTO. A continuación, se estudiará la legitimación pasiva, condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que la parte demandada debe ser la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resultare fundada.


La autoridad demandada en este procedimiento constitucional es el Poder Ejecutivo Federal.


Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevén:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


Conforme a los citados preceptos, tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, que la demandada deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.


Suscribe la contestación de demanda M.T.H.T., con el carácter de consejera jurídica del Ejecutivo Federal, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, lo que acredita con la copia fotostática certificada de su nombramiento, expedido el primero de diciembre de dos mil dos (foja doscientos once del expediente), en el que se advierte que fue designada consejero jurídico del Ejecutivo Federal.


La fracción X del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, prevé:


"Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:


"...


"X.R. al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."


Conforme al precepto transcrito, el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tiene la representación del presidente de la República en las controversias constitucionales, cuando así lo determine dicho presidente.


En el Diario Oficial de la Federación de nueve de enero de dos mil uno, se publicó el acuerdo del presidente de la República por el que determina que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación de aquél ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.


Atento a lo anterior, se concluye que el Poder Ejecutivo Federal sí cuenta con legitimación para comparecer a la presente controversia constitucional, por ser quien emitió el acto impugnado y que la consejera jurídica del Ejecutivo Federal cuenta con la debida legitimación procesal para representar al citado poder público de conformidad con el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


SEXTO. Al no existir causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento invocado por las partes o que este Alto Tribunal advierta, diverso a los ya analizados, se pasa al estudio de la cuestión fundamental controvertida.


SÉPTIMO. Con fecha veintitrés de abril de dos mil cuatro, el delegado del Estado interpuso recurso de reclamación en contra del proveído de trece de febrero del mismo año, porque consideró que no se le llamó a juicio como tercero interesado al Congreso del Estado de C..


Del asunto correspondió conocer a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual en el recurso de reclamación 60/2004-PL, derivado de la presente controversia constitucional el catorce de mayo siguiente, resolvió fundado el presente recurso, revocando el auto del Ministro instructor para que se llame a juicio al Congreso del Estado de C., con el carácter de tercero interesado.


En cumplimiento a lo anterior, mediante proveído de siete de junio de dos mil cuatro, la Ministra instructora en el presente juicio reconoció con el carácter de tercero interesado al Poder Legislativo del Estado de C., otorgándole el plazo de treinta días hábiles a partir de que surta efectos la notificación del auto para que expusiera lo que a su derecho conviniera y señalara domicilio en esta ciudad para oír y recibir notificaciones (fojas 648 y 649 del expediente).


El referido proveído fue notificado al Poder Legislativo del Estado de C. mediante oficio número 3199 de siete de junio de dos mil cuatro (foja 652 del expediente).


Por oficio número 558/04, de tres de agosto de dos mil cuatro, el oficial mayor del Congreso del Estado de C., en su carácter de tercero interesado, dio contestación al acuerdo de siete de junio del mismo año, en el que manifestó, en esencia, que le asiste la razón a la actora en cuanto que el tramo carretero que une a los Municipios de J. y de H. del Parral que forman parte del Estado de C., es un bien de uso común de este Estado y de ninguna manera es un bien propiedad de la nación, informando sobre los antecedentes del caso.


Por otra parte, manifestó que el Congreso del Estado, en sesión de veintiséis de junio de dos mil dos, aprobó el decreto 337-02-II-P.O., mediante el cual se autorizó al Ejecutivo del Estado para establecer una caseta de peaje y cobrar cuotas a los usuarios de dicho tramo carretero, haciendo valer los argumentos jurídicos que consideró pertinentes y acompañó a su oficio diversas pruebas documentales (fojas 677 a 722 del expediente).


OCTAVO. Atento a todo lo anterior, conviene precisar que en principio se estudiará la constitucionalidad del acto impugnado, consistente en el oficio número SCT.637.100.034/03, que contiene el acuerdo administrativo de siete de marzo de dos mil tres, por medio del cual el director general del Centro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en C., dependiente del Poder Ejecutivo Federal, comunicó al secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de C., que la autopista Parral-J. ubicada dentro del territorio de ese Estado, es de jurisdicción federal y, en consecuencia, que esa entidad federativa se encuentra impedida para realizar cobros por concepto de peaje, por lo que debe abstenerse de hacerlo.


No es obstáculo a lo anterior, que el oficio precisado en el párrafo anterior se encuentre firmado "PA (rúbrica) Ing. L.H.G. y que en un principio se tratara de una autoridad incompetente, sin embargo, en materia de controversias constitucionales, cuando no se controvierte la legalidad de la forma del acto que se impugna en este caso el acto impugnado y sí su contenido, siendo que además fue reconocido de manera tácita por el Ejecutivo Federal representado por su consejera jurídica en el escrito de contestación de la demanda, es obvio que dicho oficio se debe tener como legal para la procedencia de la acción constitucional.


Lo anterior es así, ya que la teleología de las controversias constitucionales constituye la preservación del sistema federal mexicano, lo que trae como consecuencia la estabilidad social y política de la nación.


De no tenerse como cierto el acto que se combate en la presente controversia constitucional, quedaría subsistente un grave conflicto entre dos poderes y como consecuencia la afectación del interés social.


Lo anterior, no implica desconocer el principio de legalidad de los actos de las autoridades, sin embargo, cuando este tipo de actos trasciendan a un conflicto entre poderes y se promueva la acción de controversia constitucional, en estos casos deberá tenerse como cierto el acto impugnado para que pueda ser objeto del correspondiente estudio por parte de este Alto Tribunal.


En los conceptos de invalidez planteados, se aduce, en síntesis:


1. Que el acto cuya invalidez se demanda es violatorio de los artículos 40, 42, 121, 124 y 132 de la Constitución Federal, por lo siguiente:


a) Que invade la esfera competencial y las facultades que le corresponden al Estado de C., como las relativas a la administración, conservación, explotación y operación de las carreteras estatales, las cuales son bienes de su patrimonio y dominio público, en términos del artículo 3o. de la Constitución Política del Estado de C..


b) Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 132 de la Constitución Federal, para que la Federación pueda tener la jurisdicción y el dominio público sobre el tramo carretero en conflicto, es necesario el consentimiento de la Legislatura Local, puesto que, conforme con el artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales en congruencia con el citado artículo constitucional, los bienes de dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales, pero si estuvieran ubicados dentro del territorio de algún Estado será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes destinados al servicio público o al uso común y adquiridos por la Federación con anterioridad al primero de mayo de mil novecientos diecisiete; supuestos que no se satisfacen en el presente caso.


c) Que el pretender sustentar la jurisdicción federal en los artículos 2o. y 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, sobre el argumento de que ese tramo carretero conecta o entronca con una carretera de jurisdicción federal y que automáticamente pase al patrimonio y jurisdicción de la Federación, implicaría sustraerle al Estado sus bienes de dominio público y atentar en contra de su soberanía; además de que el tramo carretero en cuestión no une al Estado de C. con algún otro Estado o con país extranjero, sino únicamente conecta a los Municipios de H. del Parral y J., ni tampoco fue construida en su totalidad ni en mayor parte por la Federación, ya que las erogaciones para su construcción se hizo en partes iguales entre la Federación y el Estado.


d) Que si bien es cierto que los artículos 1o., 2o. y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales, señalan cuáles son los bienes de dominio público de la Federación, entre los que se encuentran los de uso común y que son los caminos carreteros y puentes que constituyen vías generales de comunicación con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes, también es cierto que dichas disposiciones legales son aplicables exclusivamente a los bienes de dominio público que la Federación adquirió con anterioridad al primero de mayo de mil novecientos diecisiete, mas no a los bienes respecto de los cuales la Federación no haya obtenido el consentimiento de la Legislatura Local, lo cual no ha ocurrido en relación con el tramo carretero en conflicto.


2. Que el acto cuya invalidez se demanda, en cuanto pretende impedir que el Estado de C. ejerza jurisdicción sobre el tramo carretero en conflicto, violenta el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 38 y noveno transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil tres, en que se otorga a las entidades federativas y a los Municipios facultades para conservar, administrar y operar las carreteras de jurisdicción federal, siempre y cuando se construyan vías de comunicación vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de jurisdicción federal, cuenten con cuatro carriles de circulación, facultándolas para que, en su caso, puedan establecer casetas de cobro para el servicio que se preste en ambas vías en el territorio de la entidad o Municipio, en términos de las disposiciones legales aplicables, asumiendo el costo de mantenimiento y conservación.


Que en observancia a esas disposiciones creadas por el Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, que lo faculta para legislar en materia de vías generales de comunicación, el Estado de C. una vez que el Congreso Local autorizó el cobro de peaje, procedió a la apertura de casetas dentro del tramo carretero Parral-J..


Que en apoyo a lo anterior, el Estado actor, con recursos propios construyó en el año dos mil uno, un tramo carretero paralelo al ya existente; acondicionó y adecuó su tramo original para darle el perfil y especificaciones técnicas de una autopista.


Ahora bien, por cuestión de orden y en virtud de que en la demanda se controvierte un oficio de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el que se disputa la jurisdicción sobre un tramo de carretera, se considera pertinente analizar en primer término los conceptos de invalidez en los que esencialmente se plantea que el tramo carretero en cuestión no entronca con un país extranjero, ni comunica a dos a más Estados de la República y, además, que el Estado actor, con recursos propios construyó en el año dos mil uno, un tramo carretero paralelo al ya existente, acondicionó y adecuó su tramo original para darle el perfil y especificaciones técnicas de una autopista, por lo que el Estado de C. es quien debe ejercer jurisdicción sobre ese tramo carretero y no la Federación.


A efecto de ubicar el tramo carretero H.d.P., cuyo ejercicio jurisdiccional es materia de la presente controversia constitucional, el Poder Ejecutivo Federal ofreció como prueba diversos mapas de carreteras, entre los que se encuentran, uno que fue editado por el Gobierno del Estado de C. en el año dos mil (foja ciento setenta y siete del cuaderno de pruebas presentadas por la parte demandada), otro por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal en el año de mil novecientos noventa y nueve (foja ciento ochenta del mismo cuaderno de pruebas), y otro más editado por esta misma dependencia en el año dos mil, denominado Mapa de Comunicaciones y Transportes (foja ciento setenta y tres del citado cuaderno de pruebas), de los que, analizados en su conjunto, se desprende:


1. Que dentro de la red carretera nacional se encuentra la denominada Ruta 45, que comunica a la Ciudad de México con C.J., C., entroncando con los Estados Unidos de América a través de la ciudad de El Paso, Estado de Texas.


2. Que esta carretera Ruta 45, comunica a los Estados de C., Durango, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco, Guanajuato, Querétaro y Estado de México, para concluir en la Ciudad de México, Distrito Federal.


3. Que la ruta carretera en comento, dentro del Estado de C., se encuentra el tramo en conflicto, H.d.P., el cual se ubica del kilómetro 0+000 al 76+500.


4. Que en la actualidad se encuentra operando una carretera de jurisdicción federal denominada vía corta hacia la ciudad de C., la cual inicia en la población de H. del Parral, señalada como Ruta 24, y que conecta al sur con la Ruta 45.


5. Que igualmente opera en la actualidad una nueva carretera de jurisdicción federal denominada vía corta, Ruta 49, hacia la ciudad de Gómez Palacio, Estado de Durango, la cual se conecta en el poblado de J., Estado de C., con la Ruta 45 que llega a Ciudad J. y entronca con país extranjero.


Los referidos mapas, que por sus características propias no pueden considerarse documentales públicas sino privadas, no fueron objetadas por la parte actora y, por tanto, los hechos que con ellas se pretende demostrar hacen prueba a favor de la parte oferente, en términos del artículo 203 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la ley reglamentaria de la materia.


Por otra parte, la actora ofreció como prueba copia certificada de las memorias de la Junta Local de Caminos del Estado de C., editado en el año de mil novecientos ochenta y cuatro por el propio organismo, en conmemoración de los cincuenta años de su existencia; documento éste que si bien constituye un relato de hechos o de sucesos históricos presenciados por el citado organismo, y que por su formación y expedición no reviste las características de un documento público, sí en cambio puede considerarse documento privado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 133 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria en esta vía, por tanto, su valoración se hace en términos del artículo 203 del mismo ordenamiento legal, esto es, que los hechos que en él se mencionan hacen prueba sólo en cuanto sean contrarios a los intereses de su autor.


Del mencionado documento, el cual obra agregado a fojas de la doscientos cincuenta y siete a la trescientos noventa y cuatro del expediente, se desprende, en lo que al caso interesa, que en el año de mil novecientos treinta y tres, la Junta Local de Caminos del Estado de C. inició la construcción de la carretera C.-Ciudad J.; asimismo, que el cuatro de octubre de mil novecientos cincuenta y seis, se inició la construcción de una nueva etapa de la carretera con el objeto de comunicar C. con T., Coahuila; y también se señala que este camino se prolongó fuera del Estado hasta C., Dgo., para ligar con el camino en construcción de Gómez Palacio a C.. Posteriormente vino a construir parte de la ruta corta con la carretera a México, D.F., por lo que pasó a formar parte de la red federal de caminos, por entrega que se hizo al Departamento de Conservación de la Dirección Nacional de Caminos.


De las probanzas de mérito, se llega a la convicción de que el tramo carretero en conflicto, H.d.P., ubicado en el Estado de C., forma parte de la carretera identificada como Ruta 45, la cual comunica a la Ciudad de México, Distrito Federal, con C.J., C., entroncando con los Estados Unidos de América, y que por su recorrido comunica, igualmente, a los Estados de C., Durango, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco, Guanajuato, Querétaro y Estado de México.


De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, se colige que el tramo carretero controvertido es una vía general de comunicación y, en principio, es de jurisdicción federal por colocarse dentro de los supuestos previstos en los artículos 27, 28 y 73, fracción XVII, constitucionales, así como en los incisos a) y b) del artículo 2o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, en virtud de que el tramo carretero forma parte de un camino que entronca con un camino de país extranjero y, además, comunica a varios Estados de la Federación.


Por otra parte y a efecto de poder determinar a qué nivel de gobierno compete ejercer jurisdicción sobre el tramo carretero Parral-J., resulta conveniente precisar la naturaleza jurídica de los bienes inmuebles considerados como vías generales de comunicación, como es el caso del tramo carretero que nos ocupa.


El artículo 27 constitucional preceptúa:


"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.


"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.


"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.


"Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.


"Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije (sic) derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados.


"En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y sustancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.


"Corresponde también a la nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos.


"La nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados. ..."


Por su parte, el artículo 28 constitucional preceptúa:


"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.


"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.


"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.


"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.


"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.


"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.


"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.


"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.


"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.


"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.


"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.


"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."


Respecto de las vías generales de comunicación, interpretando de manera sistemática estos dos preceptos, se trata de bienes propiedad originaria de la nación, o sea, bienes de dominio de la Federación que prestan un servicio público.


De acuerdo con la doctrina mexicana, el Congreso Constituyente en el artículo 27 de la Constitución, recogió el principio de la propiedad originaria de la nación sobre las tierras y aguas. Se entiende, en consecuencia, que el Constituyente se afilió a la tendencia que considera el derecho de Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de naturaleza pública. El principio no quedó en mera declaración sino que se aplicó posteriormente al sustraer de la propiedad privada, para incorporarlos al dominio directo de la nación, ciertos bienes, especialmente sustancias del subsuelo y autorizar la imposición de modalidades a la propiedad. Así pues, la Constitución recoge un dominio real y concreto que puede desplazar a la propiedad privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares, regresando al propietario originario, que es la nación.


A primera vista, según lo dispuesto por el artículo 27 constitucional, el titular del dominio originario o dominio directo es la "nación", sin embargo, en otras ocasiones esta acepción se sustituye por la "Federación" o por el "Gobierno Federal". La jurisdicción federal cubre, geográficamente considerada, toda la extensión del territorio nacional, pero no excluye en el espacio sino sólo por razón de competencia, a las jurisdicciones locales. Éstas a su vez se excluyen entre sí espacialmente (Estados miembros y Gobierno Federal en sus funciones locales).


Por su parte, el artículo 132 constitucional establece la jurisdicción de los bienes inmuebles sobre su territorio y de algunos que están sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales y el consentimiento que se requiere de la Legislatura Local para los bienes que adquiera la Federación dentro de su territorio.


Dicho precepto establece:


"Artículo 132. Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, estarán sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales en los términos que establezca la ley que expedirá el Congreso de la Unión; mas para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva."


A primera vista, pudiera parecer que los bienes estipulados en el artículo 132 constitucional se segregan del territorio de la entidad federativa para incorporarse al de la Federación, motivo por el cual se requiere del consentimiento del Estado afectado. Sin embargo, si se examina atentamente el artículo se advierte que dicho precepto erige la jurisdicción federal en sitios enclavados en el territorio que cae bajo la jurisdicción de los Estados. Éstos tienen jurisdicción dentro de las zonas territoriales que a cada uno corresponden, pero como una excepción se excluyen de dicha jurisdicción ciertos lugares que, según el artículo 132 constitucional, ingresan en la jurisdicción federal, así como los que son propiedad originaria de la nación. Es pues, un caso de ampliación de jurisdicción, no de desplazamiento en la propiedad federal, como se verá más adelante al realizar el preciso análisis de este artículo.


La jurisdicción consiste en la facultad de dictar leyes y de aplicarlas dentro de determinado territorio. La relación entre aquella facultad y el territorio, o sea, el espectro territorial de la jurisdicción, está consignada en las fracciones I y II del artículo 121 constitucional, que consagran la territorialidad de las leyes en un Estado y el régimen de los muebles e inmuebles, según la ley del lugar donde están ubicados.


De conformidad con el artículo 28 constitucional aunque se refiere a la comunicación vía satélite y los ferrocarriles que son vías generales de comunicación, el Estado reconoce su rectoría sobre estas comunicaciones para proteger la soberanía y seguridad de la nación.


Caso similar es el que establece el artículo 48 constitucional cuando en tratándose de islas, cayos y arrecifes que son propiedad originaria de la nación y dependen directamente del Gobierno Federal.


Misma consideración debe hacerse sobre las carreteras como vías generales de comunicación, que como las aguas pasen entre dos o más territorios, son propiedad originaria de la nación.


Por tales motivos, el Congreso de la Unión tiene el deber constitucional de legislar sobre las vías generales de comunicación, como propiedad originaria por tratarse de tramos carreteros que afectan a dos o más Estados.


Por último, el Poder Judicial de la Federación también tiene jurisdicción federal para conocer y resolver los conflictos que se susciten con motivo de las vías generales de comunicación, en virtud de que se trata de bienes de uso común del dominio público de la Federación que forman parte integrante de las vías generales de comunicación y, por ende, cuando la Federación es parte de un conflicto de esta naturaleza, los tribunales de la Federación son competentes para conocer de la misma.


Lo anterior tiene su apoyo en el artículo 104, fracción III, constitucional, que preceptúa:


"Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:


"...


"III. De aquellas en que la Federación fuese parte."


Apoyan a la anterior consideración los criterios números P. XXXII/94, consultable en la página treinta y tres, Número 81, septiembre de 1994, Octava Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; consultable en la página diez, Volumen LXXI, Primera Parte, Sexta Época, Pleno del Semanario Judicial de la Federación; y consultable en la página once, Volumen LXXI, Primera Parte, Sexta Época, Pleno del Semanario Judicial de la Federación, respectivamente.


"DERECHO DE VÍA. LAS LATERALES DE LAS CARRETERAS FEDERALES FORMAN PARTE DE ÉL Y, POR TANTO, DE LAS VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN RESERVADAS A LA JURISDICCIÓN DE LOS PODERES FEDERALES. El artículo 1o., fracción VI, inciso b), de la Ley de Vías Generales de Comunicación establece que son vías generales de comunicación los caminos cuando comuniquen dos o más entidades federativas entre sí; asimismo, el artículo 2o., fracción II, de dicha ley consigna como partes integrantes de las vías generales de comunicación a los terrenos y aguas que sean necesarios para el derecho de vía y para el establecimiento de los servicios auxiliares, obras, construcciones y demás dependencias y accesorios de las mismas en la extensión y volumen que fije la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. De lo anterior deriva que las carreteras federales que comunican dos o más entidades federativas entre sí y la franja correspondiente al derecho de vía forman parte integrante de las vías generales de comunicación y, en términos del artículo 3o. de la ley relativa y 29, fracción IX y 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales, que clasifican a tales vías como bienes de uso común del dominio público de la Federación, su jurisdicción se encuentra reservada a los Poderes Federales. Ahora bien, el artículo 2o., fracción IV, del Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de febrero de mil novecientos noventa y dos, define al derecho de vía como el bien del dominio público de la Federación constituido por la franja de terreno que se requiere para la ‘construcción, conservación, ampliación, protección y en general para el uso adecuado de una vía de comunicación carretera y sus servicios auxiliares’, de lo que cabe se desprende que si las laterales de las carreteras federales son construcciones realizadas para el uso adecuado de esas vías de comunicación, quedan encuadradas dentro de la definición anterior del derecho de vía y, por consiguiente, están sujetas a la jurisdicción de los Poderes Federales."


"VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN, LEY DE. COMPETENCIA EN CONTROVERSIAS CIVILES. El artículo 5o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, forma parte del sistema legislativo que regula el funcionamiento y aprovechamiento de las vías generales de comunicación, es decir, todo lo que se refiere a la prestación del servicio público de transporte que está encomendado a las empresas, como son el otorgamiento, caducidad o rescisión de las concesiones para la construcción de las vías; expedición y revocación de permisos de explotación de los servicios de comunicación; personalidad y bienes afectos al servicio, que son actos del orden federal, y por esto da competencia federal para las controversias o conflictos que con esos motivos pudieran suscitarse; pero debe interpretarse lógicamente ese artículo en el sentido de que las controversias civiles que cita dicho artículo son aquellas que se refieren al funcionamiento de las empresas de transportes, como tales, y no a las que se entablen contra ellas por asuntos de orden privado, pues respecto de estas, no habría razón alguna para conceder jurisdicción federal. Así, como el mencionado artículo 5o. somete a los tribunales federales el conocimiento de los delitos contra la seguridad o integridad de las obras o contra la explotación de las vías y las que se intenten o consumen con motivo del funcionamiento de esos servicios o en menoscabo de los derechos o bienes muebles o inmuebles propiedad de las empresas o que estén bajo su responsabilidad, es decir, son de competencia federal los delitos contra las empresas de vías generales de comunicación sólo cuando se afecten sus servicios o bienes, debe entenderse lo mismo respecto a las controversias civiles, que sean de la competencia federal, cuando se refieran al funcionamiento mismo de la empresa, y no cuando únicamente se reclamen intereses particulares de las mismas. Ahora bien, si tanto la actora como la demandada son empresas de vías generales de comunicación, pero la acción que se entabla por una de ellas contra la otra nada tiene que ver con el funcionamiento de las mismas, como empresas de transportes, sino es únicamente una acción por daños y perjuicios que la actora reclama de la demandada, no provenientes de su funcionamiento sino ocasionados por la revocación de un acuerdo de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, siendo por lo mismo una controversia que sólo se refiere a los intereses particulares de las partes y de orden privado, debe entenderse que la competencia para conocer de esa controversia corresponde a las autoridades del orden común, por no quedar comprendida en ninguna de las fracciones del artículo 43 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues no se trata de la aplicación de leyes federales, y aunque así fuere, el actor eligió la jurisdicción común, y sólo se afectan intereses particulares."


"VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN, LEY DE. COMPETENCIA EN MATERIA PENAL. El artículo 5o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación dice: ‘corresponde a los tribunales federales conocer de todas las controversias del orden civil en que fuere parte actora, demandada o tercera opositora una empresa de vías generales de comunicación, así como los delitos contra la seguridad o integridad de las obras o contra la explotación de las vías, y los que se intenten o consumen con motivo del funcionamiento de sus servicios, o en menoscabo de los derechos, bienes muebles o inmuebles propiedad de las empresas o que estén bajo su responsabilidad’. Ahora bien, si se ejercitó la acción penal contra quien o quienes resultaren responsables del delito de daño en propiedad ajena ocasionado por la colisión de vehículos, de los cuales uno lo fue un camión de pasajeros propiedad de una línea de autotransportes y los hechos acaecieron al estar prestando el camión el servicio público federal de transporte de pasajeros de un Estado a otro de la Federación, o sea, por una empresa de vía general de comunicación que es de jurisdicción federal de acuerdo con el artículo 1o. de la ley referida, que en su fracción VI así considera los caminos, cuando comuniquen a dos o más entidades federativas entre sí, en consecuencia, tanto porque el delito se cometió en menoscabo de los bienes de una empresa de vía general de comunicación de jurisdicción federal, cuanto con motivo del funcionamiento del servicio que aquella se encontraba prestando, es aplicable el precepto citado y, por tanto, debe reputarse del orden federal, de acuerdo con el artículo 41 fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."


Precisada la ubicación del tramo carretero impugnado, así como su naturaleza, antes de entrar al estudio del concepto de invalidez en el que se sostiene que el acto que se reclama transgrede el contenido del artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 38 y noveno transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, en principio deben establecerse las facultades del Congreso de la Unión para legislar en esta materia.


El artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, preceptúa:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal;


"...


"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."


Conforme a las facultades que las disposiciones constitucionales reproducidas le confieren al Congreso de la Unión, éste expidió, de acuerdo con la fracción XVII, la Ley de Vías Generales de Comunicación, así como la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal; y conforme a la fracción XXX, en concordancia con los artículos 27 y 132 de la propia Constitución, expidió la Ley General de Bienes Nacionales.


En cuanto a su regulación, en lo que al caso interesa, el Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades constitucionales que le confiere la fracción XVII del artículo 73 ya transcrito (competencia legislativa), expidió la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, para determinar, entre otras cuestiones, qué caminos forman parte de la red de comunicación federal y regular su construcción, mantenimiento, explotación y vigilancia. Por otra parte, en ejercicio de la facultad que le otorgan los artículos 27 y 132 de la propia Constitución, expidió la Ley General de Bienes Nacionales, con el objeto de precisar qué bienes forman parte del dominio público de la nación y que, por ende, sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales.


Conforme a lo anterior y de acuerdo con el sistema federal mexicano, corresponde a las entidades federativas, por su parte, el legislar respecto de las vías de comunicación local, así como determinar cuáles bienes forman parte del dominio público del Estado.


Este criterio, sobre el ámbito competencial entre la Federación y las entidades federativas, tratándose de carreteras y de bienes del dominio público, ha sido sustentado, analógicamente, por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su anterior integración, en la tesis aislada consultable en la página cuarenta y cuatro, Volumen 69, Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, cuyo tenor es el siguiente:


"VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN, LEY DE. CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN VI, INCISOS A), B) Y C) NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 40, 41 Y 121 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 1o., fracción VI, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, en tanto estatuye que son vías generales de comunicación los caminos: a) Cuando entronquen con algunas vías de país extranjero; b) Cuando comuniquen a dos o más entidades federativas entre sí; c) Cuando en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación, no vulnera la forma democrática, representativa y federal. El Congreso de la Unión tiene facultad de determinar cuáles son caminos generales de comunicación, de acuerdo con el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal. Por otra parte, conforme al artículo 124 de la misma Constitución, los Estados federados tienen facultad de reglamentar las vías locales de comunicación. El artículo 40 de la Constitución establece la forma de gobierno del Estado mexicano, al indicar que la República mexicana se compone de Estados libres y soberanos en lo que concierne a su régimen interior y que dichos Estados estarán unidos en una Federación de acuerdo con los principios de la misma Ley Fundamental; también previene que los Estados son libres en su régimen interno, y que están unidos en una Federación de acuerdo con los lineamientos de la misma Constitución. Por otra parte, el artículo 41 de la Ley Fundamental estatuye que la soberanía se ejerce a través de los Poderes de la Unión en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados en lo que corresponde a sus regímenes internos. Se establece, pues, la competencia de los Poderes Federales en la misma Constitución y así indica, en forma expresa, las atribuciones de Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial y por exclusión determina los asuntos de la competencia de los Estados Federales, de acuerdo con su artículo 124. La Constitución establece como forma de gobierno de la República mexicana la Federación, lo que de acuerdo con los lineamientos de la misma se traduce en la separación de facultades de la Federación como orden jurídico total del Estado mexicano y las distintas entidades federativas como órdenes jurídicos parciales que dictan disposiciones en lo que corresponde exclusivamente a sus regímenes internos. El legislador federal, al determinar en el artículo 1o., fracción VI, incisos a), b) y c), de la Ley de Vías Generales de Comunicación, cuáles caminos tienen carácter de vías generales de comunicación, se fundó en la Constitución Federal y tal decisión no afecta la soberanía de las entidades federativas, porque las razones para considerarlos así son evidentes, pues si un camino nacional entronca con uno extranjero, los posibles conflictos o relaciones entre ellos se relacionarían a un problema en que debería intervenir un Estado con otro en el plano internacional, y el único autorizado es la Federación mexicana que es la entidad del orden jurídico internacional; si un camino atraviesa dos o más entidades federativas, existe la idea de que ninguna de ellas querría hacerse cargo de la vía general, y si la Federación construyó el camino, tal circunstancia le dará carácter federal por vía de pertenencia. No existe ataque a la esfera de las entidades federativas con el establecimiento de las vías generales de comunicación, pues en los tres incisos indicados hay razones para estimar esos caminos como generales y no como locales."


Conviene aclarar que si bien en la tesis transcrita se alude al artículo 1o., fracción VI, incisos a), b) y c), de la Ley de Vías Generales de Comunicación, el cual fue derogado por el artículo tercero transitorio de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres; sin embargo, su contenido fue retomado por el artículo 2o., fracción I, incisos a), b) y c), del ordenamiento legal citado en segundo término y que más adelante se reproduce; por tanto, el criterio jurídico sustentado en la tesis transcrita, subsiste en su esencia.


Ahora bien, los artículos 1o., 2o., fracción I y 29, fracción IX, de la Ley General de Bienes Nacionales, establecen:


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés general y tiene por objeto establecer:


"I. Los bienes que constituyen el patrimonio de la nación;


"II. El régimen de dominio público de los bienes de la Federación y de los inmuebles de los organismos descentralizados de carácter federal;


"III. La distribución de competencias entre las dependencias administradoras de inmuebles;


"IV. Las bases para la integración y operación del Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y Paraestatal y del Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal, incluyendo la operación del Registro Público de la Propiedad Federal;


"V. Las normas para la adquisición, titulación, administración, control, vigilancia y enajenación de los inmuebles federales y los de propiedad de las entidades, con excepción de aquellos regulados por leyes especiales;


"VI. Las bases para la regulación de los bienes muebles propiedad de las entidades, y


"VII. La normatividad para regular la realización de avalúos sobre bienes nacionales."


"Artículo 2o. Son bienes de dominio público:


"I. Los de uso común."


"Artículo 29. Son bienes de uso común:


"...


"IX. Los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia."


De acuerdo con los preceptos legales reproducidos y conforme a las facultades constitucionales concedidas al Congreso de la Unión, los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación, como es el caso de un tramo carretero dentro de un Estado pero que comunica a dos o más, son bienes propiedad originaria de la nación, por tanto, de dominio público y están considerados como bienes de uso común y, por disposición constitucional, se encuentran sujetos exclusivamente a la jurisdicción federal.


La competencia jurisdiccional federal administrativa corresponde al Poder Ejecutivo Federal tratándose de vías generales de comunicación, se reitera en el artículo 3o., párrafo primero, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, que prevé lo siguiente:


"Artículo 3o. Las vía generales de comunicación y los modos de transporte que operan en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitará sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en los siguientes casos y sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras dependencias del Ejecutivo Federal."


Por su parte, los artículos 1o., 2o., fracción I, 3o., 5o., párrafo primero y 22 de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, establecen:


"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes a que se refieren las fracciones I y V del artículo siguiente, los cuales constituyen vías generales de comunicación, así como los servicios de autotransporte federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares."


"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:


"I. Caminos o carreteras:


"a) Los que entronquen con algún camino de país extranjero;


"b) Los que comuniquen a dos o más Estados de la Federación; y,


"c) Los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, Estados o Municipios."


"Artículo 3o. Son parte de las vías generales de comunicación los terrenos necesarios para el derecho de vía, las obras, construcciones y demás bienes y accesorios que integran las mismas."


"Artículo 5o. Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes y los servicios de autotransporte que en ellos operan y sus servicios auxiliares."


"Artículo 22. Es de utilidad pública la construcción, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes. La secretaría por sí, o a petición de los interesados, efectuará la compraventa o promoverá la expropiación de los terrenos, construcciones y bancos de material necesarios para tal fin. La compraventa o expropiación se llevará a cabo conforme a la legislación aplicable.


"En el caso de compraventa, ésta podrá llevarse a cabo a través de los interesados, por cuenta de la secretaría.


"Los terrenos y aguas nacionales así como los materiales existentes en ellos, podrán ser utilizados para la construcción, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes conforme a las disposiciones legales."


De los preceptos legales transcritos se desprende, en lo que al caso interesa, que el referido ordenamiento legal tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos que constituyan vías generales de comunicación, y que son: a) los que entronquen con algún camino de país extranjero; b) los que comuniquen a dos o más Estados de la Federación; y, c) los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación, ya sea con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, Estados o Municipios. Que también forman parte de las vías generales de comunicación los terrenos necesarios para el derecho de vía; asimismo, se reitera el que todo lo relacionado con estos caminos es de jurisdicción federal; y que la construcción, conservación y mantenimiento de los caminos es de utilidad pública.


De acuerdo con lo anterior, para que una carretera sea considerada vía general de comunicación y, por ende, de jurisdicción federal, por ser propiedad originaria de la nación, es menester que se coloque en alguno de los supuestos previstos en la fracción I del artículo 2o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, esto es, que entronquen con algún camino de país extranjero, o que comuniquen a dos o más Estados de la Federación, o bien, que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación.


En el caso que nos ocupa y con las probanzas aportadas, se concluye que el tramo carretero es de naturaleza federal.


Por los anteriores motivos, no le asiste la razón a la parte demandada en cuanto que conforme al artículo 132 constitucional, que la Federación necesita permiso de la Legislatura Local para que pueda tener jurisdicción y dominio sobre el tramo carretero en conflicto, en virtud de que ésta no se ubica en las hipótesis establecidas en el referido precepto constitucional.


El artículo 132 constitucional se transcribe nuevamente para su mejor comprensión:


"Artículo 132. Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, estarán sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales en los términos que establezca la ley que expedirá el Congreso de la Unión; mas para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquieran dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva."


El precepto constitucional reproducido, en lo que al caso interesa, condiciona el ejercicio de la jurisdicción de los Poderes Federales respecto de los bienes inmuebles que se destinen al servicio público o al uso común adquiridos dentro del territorio de algún Estado, después del primero de mayo de mil novecientos diecisiete en que entró en vigor la Constitución Federal, al consentimiento que otorguen las Legislaturas Locales, y obtenido éste, el ejercicio de esa jurisdicción se hará en los términos que establezca la ley que al efecto expida el Congreso de la Unión.


El requisito de que exista consentimiento de las Legislaturas Locales para que los Poderes Federales puedan ejercer jurisdicción sobre los bienes a que se refiere el precepto constitucional en comento, obedece al respeto que debe imperar entre los diferentes ámbitos competenciales, de tal manera que no basta con que en la ley relativa el Congreso de la Unión establezca en qué supuestos o respecto de qué bienes puedan ejercer jurisdicción los Poderes Federales y en cuáles las entidades federativas, sino que es menester que las Legislaturas Estatales den su consentimiento cuando los bienes se encuentren en su territorio, a excepción de los que la propia Constitución establece.


Lo anterior se desprende del dictamen presentado por la Segunda Comisión del Órgano Constituyente, en la sesión ordinaria celebrada el veintiuno de enero de mil novecientos diecisiete, en el que para justificar su inclusión a la Constitución Federal, por no encontrarse originalmente en la iniciativa correspondiente que presentó don V.C., se dijo:


"El proyecto de reformas suprime los artículos 12 y 126 de la Constitución de 1857. La primera disposición establece la jurisdicción federal sobre los fuertes, cuarteles, etc., previniendo que para poder tener dicha jurisdicción sobre los inmuebles o edificios que en lo sucesivo adquiera la Federación, se requerirá el consentimiento de la legislatura respectiva. Este artículo consagra el respeto a la soberanía local sobre el establecimiento de jurisdicciones federales, y ya que se ha notado el propósito de enaltecer el papel de los Estados en nuestro sistema político, la comisión ha creído bueno conservar tal disposición y la inserta en el título 6o., en el artículo 131."


Ahora bien, el consentimiento a que se refiere el precepto constitucional que se analiza, se traduce en la voluntad de la Legislatura Local de permitir o autorizar a los Poderes Federales para que ejerzan jurisdicción respecto de los bienes inmuebles que menciona el propio precepto, sin embargo, no se requiere el consentimiento de las Legislaturas Locales cuando se trata de carreteras federales que, como quedó precisado, además de ser bienes inmuebles de uso común destinados a un servicio público, son bienes propiedad originaria de la nación y, por tanto, no se encuentran contemplados dentro del supuesto normativo establecido en el artículo 132 constitucional transcrito, por lo que por esta circunstancia no se transgrede el Pacto Federal.


En efecto, basta con que se encuentren acreditados los extremos antes mencionados, para que los Poderes Federales ejerzan jurisdicción sobre el tramo carretero en cuestión, sin que sea necesario que se cuente con el consentimiento del Congreso del Estado de C. en términos del artículo 132 de la Constitución Federal.


Conforme a la conclusión alcanzada de que por las características de la carretera en que se ubica el tramo en conflicto es de jurisdicción federal, resulta innecesario valorar las pruebas ofrecidas por las partes tendentes a demostrar quién ha ejercido jurisdicción sobre ese tramo carretero, toda vez que la jurisdicción no se adquiere por el solo ejercicio, sino que debe contemplarse expresamente en disposiciones constitucionales o legales.


De igual forma, resulta innecesario la valoración de pruebas tendentes a acreditar si la construcción de la carretera fue realizada en su totalidad o en su mayor parte por la Federación, o bien, por el Gobierno del Estado de C., dado que esto sólo constituye otro de los supuestos que conforme al artículo 2o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, otorgan jurisdicción, ya sea federal o local, según el caso, de tal suerte que de probarse que el Gobierno Local hubiese realizado la construcción, no por esa circunstancia el tramo carretero pasa a ser jurisdicción del Estado, por encontrarse acreditadas las hipótesis previstas en los incisos a) y b) del citado numeral.


No es obstáculo para arribar a la conclusión alcanzada el argumento de la parte actora en el sentido de que el Gobierno del Estado de C., con recursos propios, construyó en el año dos mil uno un tramo carretero paralelo al ya existente, acondicionó y adecuó su tramo original para darle el perfil y especificaciones técnicas de una autopista y que, por tanto, dejó de ser parte de la carretera federal México-Ciudad J., ya que se trata de una distinta que sólo une a los Municipios de H. del Parral y J.. Argumento que resulta infundado por lo siguiente.


La parte actora acompañó a la demanda de controversia constitucional copia certificada del contrato de obra pública No. 80/00 a precios unitarios y tiempo determinado que el Gobierno del Estado de C. celebró con la empresa Pavimentos de la Laguna, Sociedad Anónima de Capital Variable, el veintiocho de junio de dos mil (fojas de la veintisiete a la cuarenta y tres del expediente), en cuya cláusula primera se estipuló lo siguiente:


"Cláusulas: Primera. Objeto del contrato. ‘El gobierno’ encomienda a ‘el contratista’ los trabajos consistentes en construcción de terracerías, estructuras y obras de drenaje, pavimentación y señalamiento del segundo cuerpo y rehabilitación del cuerpo actual de la Carretera Parral-J., en el Estado de C.. ‘El contratista’ se obliga a realizar los trabajos hasta su total terminación, acatando para ello lo establecido en su propuesta, en las bases del concurso de licitación pública de la cual derivó el presente contrato, en el programa de obra aprobado, en los presupuestos, en los planos, en los proyectos, en las especificaciones, en el clausulado de este contrato, así como lo establecido en los diversos ordenamientos y normas de construcción vigentes, mismos que se tienen por reproducidos como parte integrante de este instrumento."


Conforme a la cláusula transcrita, el tramo carretero que construyó el Gobierno del Estado de C. con recursos propios, el cual comunica a los Municipios de H. del Parral y de J., se realizó como un segundo cuerpo paralelamente al tramo carretero de jurisdicción federal con el fin de darle las características propias de una autopista, esto es, que funcione con cuatro carriles, según lo manifiesta, además, en la misma demanda; circunstancias estas por las cuales la actora estima que debe ser de jurisdicción estatal; sin embargo, al realizarse la construcción en forma paralela y adyacente al camino ya existente, debe estimarse que forma parte de este último y, por tanto, también es de jurisdicción federal.


Lo anterior es así, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, son parte de las vías generales de comunicación los terrenos necesarios para el derecho de vía, las obras, construcciones y demás bienes y accesorios que integran las mismas.


El derecho de vía a que se refiere el precepto legal citado, se encuentra definido en la fracción III del artículo 2o. del mismo ordenamiento legal, al establecer:


"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:


"...


"III. Derecho de vía: Franja de terreno que se requiere para la construcción, conservación, ampliación, protección y en general para el uso adecuado de una vía general de comunicación, cuya anchura y dimensiones fija la secretaría, la cual no podrá ser inferior a 20 metros a cada lado del eje del camino. Tratándose de carreteras de dos cuerpos, se medirá a partir del eje de cada uno de ellos."


Es aplicable al criterio anterior la tesis jurisprudencial sustentada por este Tribunal Pleno, número P./J. 79/2003, consultable en la página quinientos treinta y seis, T.X., diciembre de dos mil tres, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:


"VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. LOS ARTÍCULOS 38 Y NOVENO TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2003, VIOLAN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL FACULTAR A LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS PARA AMPLIAR Y EXPLOTAR TRAMOS CARRETEROS DE JURISDICCIÓN FEDERAL. Los preceptos legal y transitorio citados, que establecen que las entidades federativas y los Municipios podrán construir vías de comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción federal con el propósito de que existan cuatro carriles de circulación y de instalar casetas de cobro por el servicio que se preste en dichas vías, sin que se haya celebrado un convenio con el Ejecutivo Federal, violan el artículo 116, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, ya que con independencia de que se utilice o no el derecho de vía de las carreteras existentes (franja de terreno adyacente), la intención de crear cuatro carriles para que funcionen en forma de autopista y de instalar casetas de cobro por el servicio que se preste en ambas vías de comunicación, evidencia que se trata de la ampliación y explotación de tramos carreteros de jurisdicción federal y, por ende, de la ejecución de una obra pública federal, por lo que la realización de esas actividades por parte de los Estados y Municipios requiere de la celebración de un convenio con el Ejecutivo Federal, en virtud de que la potestad del Congreso de la Unión para legislar en materia de vías generales de comunicación no conlleva la posibilidad de transferirle a aquéllos, mediante ley, facultades que corresponden a las dependencias del Ejecutivo Federal, como son la construcción o ampliación y la explotación de las carreteras federales, así como su conservación y mantenimiento. Esto es, si la delegación de esas facultades conlleva la coexistencia de derechos y obligaciones para las partes involucradas, resulta indispensable la celebración de convenios que satisfagan los requisitos, términos y condiciones que la ley de la materia establece, a fin de delimitar el campo de acción de cada una, fijando la normatividad o el régimen jurídico al que deberán sujetarse para garantizar a los usuarios las condiciones de seguridad, calidad y eficiencia en la prestación del servicio público de carreteras. Además, los caminos o carreteras catalogados como vías generales de comunicación en el artículo 2o., fracción I, de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, son bienes de uso común y del dominio público de la Federación y su construcción, conservación o mantenimiento, ampliación y explotación corresponden al Gobierno Federal, por conducto del Ejecutivo; por tanto, mientras pertenezcan a ese régimen jurídico, su ampliación y explotación sólo puede transferirse a los particulares, Estados o Municipios, mediante concesión o convenio, conforme a las reglas que prevé la citada ley."


De lo antes expuesto se colige que el tramo carretero Parral-J., forma parte de una carretera que comunica a varios Estados de la Federación y, además, entronca con un país extranjero, por lo que se trata de una vía general de comunicación.


No pasa inadvertida la tesis que la parte actora invoca en su demanda, la cual no le beneficia, en tanto que una cuestión es que adquiera la propiedad legítima de los terrenos que constituyen los derechos de vía, y otra cosa muy distinta, es que la Federación tenga que pedir la autorización a que se refiere el artículo 132, ya que como la propia tesis señala las vías generales de comunicación son bienes de uso común y, por ende, del dominio público de jurisdicción federal.


Apoya a la anterior consideración la tesis del Tribunal Pleno P. XLV/93, consultable en la página veintitrés, Número 68, agosto de 1993, Octava Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, cuyo contenido el siguiente:


"DERECHO DE VÍA. PARA QUE ÉSTE EXISTA, LA FEDERACIÓN DEBE ADQUIRIR LA PROPIEDAD DE LOS TERRENOS QUE LO CONSTITUYEN. Si bien el artículo 2o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación señala que el derecho de vía es parte integrante de éstas, y los artículos 2o., 5o. y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales previenen que dichas vías son bienes de uso común y, por ende, del dominio público, a la vez que reservan su jurisdicción a la Federación, ello no significa que, por el solo mandato de tales normas, la Federación pueda disponer como propietaria de los terrenos que forman el derecho de vía. Por tanto, la Federación sólo podrá disponer legítimamente de ellos, una vez que, a través de alguno de los procedimientos establecidos por la ley, haya adquirido la propiedad de los mismos."


De acuerdo con todo lo anterior, al quedar demostrado que el tramo carretero Parral-J., forma parte de una carretera que comunica a varios Estados de la Federación y, además, entronca con un camino de un país extranjero, se colige que son los Poderes Federales quienes deben ejercer jurisdicción sobre él, de tal suerte que para que el Gobierno del Estado de C. pueda ejercer jurisdicción, es menester que celebre con el Gobierno Federal convenio para construir, conservar, mantener, ampliar y explotar dicho tramo de camino, en términos de lo dispuesto por el artículo 116, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


La citada disposición constitucional establece:


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.


"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:


"...


"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.


"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."


Ahora bien, de las constancias de autos no se advierte que se haya celebrado convenio entre la Federación y el Estado de C. para que éste pueda construir, conservar, mantener, ampliar y explotar el tramo de camino Parral-J., no obstante las diversas gestiones que la parte actora ha realizado al respecto, entre las que se encuentra el oficio número 1019-11-00, de dos de diciembre de dos mil, a través del cual el gobernador, el secretario general de Gobierno y el secretario de Comunicaciones y Obras Públicas, todos del Gobierno del Estado de C., solicitaron al secretario de Comunicaciones y Transportes del Ejecutivo Federal, en términos de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, el otorgamiento de concesión para la rehabilitación, operación, explotación, conservación y mantenimiento de la carretera de dos carriles Parral-J., ubicada del Km. 1+600 al Km. 76+500, de la Ruta México 45, así como El Ramal a Valle de A. del Km. 0+000 al Km. 5+600, anexándose al presente el croquis de ubicación de dichos tramos (fojas de la treinta a la treinta y cinco del cuaderno de pruebas de la parte demandada).


Al respecto, obra en autos copia certificada del oficio número 107.305.076, de siete de junio de dos mil (foja veintisiete del cuaderno de pruebas ofrecidas por la demandada), por medio del cual el director general de Conservación de Carreteras de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes informó al director general del centro de la propia secretaría en C., que por acuerdo número 107(300)15, de treinta de mayo del mismo año, el subsecretario de infraestructura de dicha secretaría emitió su conformidad para que se entreguen al Gobierno del Estado de C. diversos tramos carreteros, entre los que se encuentra el de H.d.P., por lo que se pidió la realización de los trámites necesarios para la celebración de los convenios respectivos; sin embargo, dicho convenio aún no ha sido signado por las autoridades correspondientes, como se desprende de la copia certificada que de él obra a fojas de la doscientos cincuenta y cuatro a la doscientos cincuenta y seis vuelta del citado cuaderno de pruebas.


De acuerdo con lo anterior y toda vez que el Gobierno Federal aún no ha celebrado convenio con el Gobierno del Estado de C. para que éste pueda construir, conservar, mantener, ampliar y explotar el tramo de camino Parral-J., luego, en principio, sólo los Poderes Federales tienen jurisdicción sobre dicho tramo carretero.


Sostiene la demandante que la Federación invade la esfera competencial y las facultades que le corresponden al Estado de C., como las relativas a la administración, conservación, explotación y carreteras estatales, las cuales son bienes de su patrimonio y dominio público, en términos del artículo 3o. de la Constitución Política del Estado de C..


El anterior concepto de invalidez deviene infundado.


Como quedó precisado, el tramo carretero sujeto a controversia comunica a diversos Estados de la República, entroncando con los Estados Unidos de América.


Se trata de una vía general de comunicación de jurisdicción federal propiedad originaria de la nación.


Por tanto, este tramo carretero no se ubica en la hipótesis establecida en el artículo 132 constitucional, ya que no se segrega del territorio de la entidad federativa para incorporarse a la Federación, por lo cual no se requiere el consentimiento del Estado de C..


Por tales motivos, no se transgreden los artículos 40, 41, 42, 121, fracción II y 124 de la Constitución Federal, respetándose el sistema federal mexicano, como se pasa a demostrar.


"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."


"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."


"Artículo 42. El territorio nacional comprende:


"I. El de las partes integrantes de la Federación;


"II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;


"III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico;


"IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;


"V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el derecho internacional y las marítimas interiores;


"VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio derecho internacional."


"Artículo 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:


"...


"II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación."


"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."


De los preceptos constitucionales reproducidos se desprende que en ellos se prevé, respectivamente, la forma de gobierno del sistema político mexicano (República representativa, democrática y federal), y la soberanía estatal en todo lo concerniente a su régimen interior; asimismo, se establece el principio de división de poderes que debe regir en los Estados, el territorio nacional, los bienes inmuebles que se rigen por las correspondientes leyes locales y, por último, se contiene el principio general de competencia de las autoridades federales y locales, el cual descansa sobre la base de que las atribuciones que los Estados no confirieron expresamente a la Federación a través del Pacto Federal, se encuentran reservadas para ellos.


Así, el sistema federal mexicano se basa en una Constitución Federal emanada de la voluntad del pueblo a través de las partes que la integran, de tal suerte que cada una de ellas se encuentra sujeta a la Constitución Federal, la cual hace una distribución de competencias en los diferentes niveles de Gobierno (Federal, Estatal, Municipal y Distrito Federal); en este sistema de distribución se enumeran las materias que corresponden a cada uno de los ámbitos competenciales, sobre la base de que lo que no se encuentra conferido a la Federación, está reservado a los Estados.


El artículo 41 de la Constitución Política dispone expresamente que las Constituciones Particulares de los Estados en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en otros varios preceptos de la Constitución Federal impone ciertas obligaciones positivas y negativas de los Estados que sus Constituciones deben respetar. Por tanto, la autonomía constitucional se desenvuelve y expresa en las Constituciones Locales.


En este orden de ideas, los Estados de la Federación son autónomos, ya que pueden gobernarse por sí mismos dentro de las limitaciones impuestas por la Constitución Federal; así, por ejemplo, las garantías individuales obligan a todas las autoridades, sean éstas federales o locales; asimismo, los Estados tienen el deber de adoptar para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre conforme a las bases precisadas por el artículo 115 constitucional.


Conforme a la distribución de competencias que regula la Constitución Federal, cada nivel de gobierno es autónomo en su ejercicio, de tal manera que la Federación no debe inmiscuirse en el quehacer gubernamental de los Estados y viceversa, a no ser que la propia Constitución así lo exprese, pues de lo contrario se estaría en presencia de una invasión de competencias, lo que afectaría el sistema federal mexicano.


Tanto la Federación como los Estados cuentan con sus propias competencias derivadas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constituciones Federales, leyes federales y locales y demás disposiciones normativas.


De lo que se concluye, de las leyes analizadas que no se invade la esfera competencial y las facultades del Estado de C., ya que el tramo carretero que nos ocupa es de jurisdicción federal y, por tanto, en este específico caso, no se requiere el consentimiento de la Legislatura Local para su administración, conservación, explotación y operación.


Por último, respecto de este Tribunal Pleno se remite nuevamente al concepto de invalidez esgrimido por la actora, consistente en que el acto cuya invalidez se demanda, en cuanto pretende impedir que el Estado de C. ejerza jurisdicción sobre el tramo carretero en conflicto, violenta el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 38 y noveno transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, en el que se otorga a las entidades federativas y a los Municipios facultades para conservar, administrar y operar las carreteras de jurisdicción federal, siempre y cuando se construyan vías de comunicación vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de jurisdicción federal; cuenten con cuatro carriles de circulación; facultándolas para que, en su caso, puedan establecer casetas de cobro para el servicio que se preste en ambas vías en el territorio de la entidad o Municipio, en términos de las disposiciones legales aplicables, asumiendo el costo de mantenimiento y conservación, cabe señalar lo siguiente.


Este Alto Tribunal estima ineficaz el anterior concepto en virtud de que los artículos 38 y noveno transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, con los que la parte actora basa su argumento de inconstitucionalidad del acto impugnado, fueron declarados inválidos por este Tribunal Pleno en sesión celebrada el catorce de octubre de dos mil tres, al resolver la acción de inconstitucionalidad número 10/2003 y su acumulada 11/2003, promovida por el procurador general de la República y diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión, respectivamente, que dio origen a la tesis jurisprudencial número P./J. 79/2003, consultable en la página quinientos treinta y seis del T.X., diciembre de dos mil tres, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:


"VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. LOS ARTÍCULOS 38 Y NOVENO TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2003, VIOLAN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL FACULTAR A LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS PARA AMPLIAR Y EXPLOTAR TRAMOS CARRETEROS DE JURISDICCIÓN FEDERAL.-Los preceptos legal y transitorio citados, que establecen que las entidades federativas y los Municipios podrán construir vías de comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción federal con el propósito de que existan cuatro carriles de circulación y de instalar casetas de cobro por el servicio que se preste en dichas vías, sin que se haya celebrado un convenio con el Ejecutivo Federal, violan el artículo 116, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, ya que con independencia de que se utilice o no el derecho de vía de las carreteras existentes (franja de terreno adyacente), la intención de crear cuatro carriles para que funcionen en forma de autopista y de instalar casetas de cobro por el servicio que se preste en ambas vías de comunicación, evidencia que se trata de la ampliación y explotación de tramos carreteros de jurisdicción federal y, por ende, de la ejecución de una obra pública federal, por lo que la realización de esas actividades por parte de los Estados y Municipios requiere de la celebración de un convenio con el Ejecutivo Federal, en virtud de que la potestad del Congreso de la Unión para legislar en materia de vías generales de comunicación no conlleva la posibilidad de transferirle a aquéllos, mediante ley, facultades que corresponden a las dependencias del Ejecutivo Federal, como son la construcción o ampliación y la explotación de las carreteras federales, así como su conservación y mantenimiento. Esto es, si la delegación de esas facultades conlleva la coexistencia de derechos y obligaciones para las partes involucradas, resulta indispensable la celebración de convenios que satisfagan los requisitos, términos y condiciones que la ley de la materia establece, a fin de delimitar el campo de acción de cada una, fijando la normatividad o el régimen jurídico al que deberán sujetarse para garantizar a los usuarios las condiciones de seguridad, calidad y eficiencia en la prestación del servicio público de carreteras. Además, los caminos o carreteras catalogados como vías generales de comunicación en el artículo 2o., fracción I, de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, son bienes de uso común y del dominio público de la Federación y su construcción, conservación o mantenimiento, ampliación y explotación corresponden al Gobierno Federal, por conducto del Ejecutivo; por tanto, mientras pertenezcan a ese régimen jurídico, su ampliación y explotación sólo puede transferirse a los particulares, Estados o Municipios, mediante concesión o convenio, conforme a las reglas que prevé la citada ley."


En tales circunstancias, los argumentos que hizo valer la representante del presidente de la República en su escrito de reconvención, son fundados, en el sentido de que el Gobierno del Estado de C. transgrede el contenido de los artículos 27, 73, fracción XVII y 124 constitucionales, al haber establecido casetas de cobro en el tramo carretero Parral-J., que es una vía general de comunicación federal que forma parte de la Carretera Panorámica, México-Ciudad J. (Ruta 45) la cual comunica a varios Estados de la República mexicana.


Por los motivos expuestos, y como lo sostiene el Poder Ejecutivo, las autoridades locales no pueden realizar ninguna actividad que esté relacionada con esta vía general de comunicación, o sea, el gobernador del Estado de C. carece de atribuciones para cobrar peaje en el citado tramo carretero por ser una vía general de comunicación de jurisdicción federal.


Por lo expuesto con anterioridad, el Poder Ejecutivo del Estado de C. no debía cobrar cuotas a usuarios del tramo carretero comprendido entre los Municipios de J. e H. del Parral, en el Estado de C., ya que si bien los artículos 38 y noveno transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, que invocó para sostener la constitucionalidad de su acto, en principio tuvieron vigencia respecto de dicho tramo carretero, también lo es que, como se dijo, en párrafos anteriores, éstos fueron declarados inválidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sentencia de catorce de octubre de dos mil tres, dictada en la acción de inconstitucionalidad 10/2003 y su acumulada 11/2003, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de octubre del mismo año, surtiendo efectos el día siguiente, es decir, el treinta del mismo mes y año citados, de donde emana la anterior tesis de jurisprudencia transcrita.


Tal como se desprende de la referida publicación, al ordenar lo siguiente:


"En acatamiento a las normas transcritas y de conformidad con lo expuesto en los considerandos sexto y séptimo de esta resolución, al ser inconstitucionales los artículos 38 y noveno transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, deben hacerse las precisiones siguientes.


"En primer lugar, se establece que el presidente de este Alto Tribunal ordenará la notificación de esta sentencia a las partes, así como su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en el Diario Oficial de la Federación que fue el órgano en el que se publicaron las normas cuya invalidez se declara.


"En segundo lugar, se determina que la fecha a partir de la cual surtirá efectos la declaración de invalidez será el día siguiente a la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación.


"En tercer lugar, se establece que la invalidez de los preceptos impugnados implica que a partir de la fecha en que surta efectos la declaración, cesará la facultad de los Estados y Municipios de construir vías de comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción federal, así como de instalar casetas de cobro por el servicio que se preste en dichas vías."


Lo anterior es así, ya que en un principio el Ejecutivo Local cobró cuotas de peaje, con fundamento en el Decreto Número 337-02-II-P.O. emitido por la Legislatura del Estado y publicado en el Periódico Oficial del Estado de C., el trece de julio de dos mil dos, que autorizaba al Ejecutivo del Estado a hacerlo, y mediante Acuerdo Número 24, de cinco de marzo de dos mil tres, el gobernador del Estado estableció la caseta de cobro y las cuotas de peaje, sin embargo, a partir del día siguiente de la publicación de la declaratoria de invalidez transcrita, cesaron dichas facultades de la actora tanto para construir vías de comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción federal, así como para instalar casetas de cobro por el servicio que se preste en dichas vías.


Por todo lo referido y al ser infundados los conceptos de invalidez esgrimidos por la parte actora, resulta procedente reconocer la validez del oficio número SCT.637.100.034/03, de siete de marzo de dos mil tres, en el que se contiene el acuerdo administrativo, por medio del cual el director general del Centro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en C., comunicó al secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de C., que la autopista Parral-J. de ese Estado, es de jurisdicción federal y, en consecuencia, que esa entidad federativa carece de atribuciones para realizar cobros por concepto de peaje, por ser una vía general de comunicación de jurisdicción federal, propiedad originaria de la nación.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se sobresee en la controversia constitucional respecto del artículo 5o. de la Ley General de Bienes Nacionales, en términos del considerando segundo de este fallo.


TERCERO.-Se reconoce la validez del oficio número SCT.637.100.034/03, de siete de marzo de dos mil tres, expedido por el director general del Centro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en C., del Poder Ejecutivo Federal, precisado en el resultando primero de este fallo, en términos del considerando octavo.


CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., D.R., V.H., S.C. y presidente A.G.; los señores M.G.P., G.P., O.M. y S.M. votaron en contra, y reservaron su derecho de formular voto de minoría.


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