Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 66/2002. MUNICIPIO DE J., ESTADO DE CHIHUAHUA.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diecisiete de agosto de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiuno de noviembre de dos mil dos, J.A.D.M., quien se ostentó como presidente constitucional y representante del M. de J., Estado de C., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del acto que más adelante se menciona, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

"II. Entidad, poder y órgano demandado y su domicilio. Lo es el H. Congreso del Estado de C., a través de su Sexagésima Legislatura, en su segundo periodo ordinario de sesiones, dentro del primer año de ejercicio constitucional, con domicilio en la calle A.N.9., colonia Centro, en el edificio denominado Palacio de Gobierno en la ciudad de C., C.. ... IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda, así como en su caso, medio oficial en que se hubieran publicado. El Decreto Número 375/02 III P.E. de fecha 26 de julio del año en curso, de la Sexagésima Legislatura del honorable Congreso del Estado de C., por medio del cual en su artículo único modifica las fracciones I y III del artículo 1563, así como el 1569, ambos del Código Administrativo del Estado de C., y el cual fue publicado por mando del Gobernador Constitucional del Estado de C. en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C. número 77, del 25 de septiembre de 2002; señalando como su primer acto de aplicación de esta norma general, la sesión extraordinaria celebrada el 15 de octubre del año en curso, por los miembros del Consejo Directivo de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J. contenida en el acta número 439, por medio del cual presentan como nuevo tesorero al C.A.R.A.A.; teniendo conocimiento de tal evento a través del secretario de dicha Junta al expedir la certificación de la sesión antes citada."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"1. En el Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999 se publicó el decreto de reformas y adiciones del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual regula la organización y funcionamiento de los M.s como base de la organización política y administrativa de los Estados. Que la fracción III del artículo 115 antes mencionado se reformó para quedar como sigue: ‘Los M.s tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.’. 2. Que de conformidad con el artículo primero transitorio del decreto mencionado, las reformas y adiciones al artículo 115 constitucional entraron en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, es decir, a partir del día 22 de marzo del año 2000. 3. En el artículo segundo transitorio del decreto antes mencionado se estableció que los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. 4. En el artículo tercero transitorio del decreto multicitado se estableció que tratándose de funciones y servicios que conforme al presente decreto sean competencia de los M.s y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los Gobiernos Estatales, de manera coordinada con los M.s, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del Ayuntamiento. Los Gobiernos de los Estados dispondrán de lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al M. de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el Gobierno del Estado, en un plazo máximo de noventa días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud. En el párrafo final del transitorio tercero se estableció que ‘En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.’. 5. Con fecha 20 de marzo del año 2001 bajo Decreto No. 850/01 II P.O. la Quincuagésima Novena H. Legislatura Constitucional del Estado de C. reunida en su segundo periodo ordinario de sesiones dentro del tercer año de ejercicio constitucional llevó a cabo la reforma al artículo 138 de la Constitución Política del Estado de C. y al 180 del Código Municipal para el Estado de C., el cual, primero mencionado, entre otras consideraciones, establece que: ‘La ley en materia municipal determinará los ramos que sean de la competencia del Gobierno Municipal, la que será ejercida por los Ayuntamientos en forma exclusiva. Los ramos a que se refiere el párrafo anterior, en forma enunciativa y no limitativa, serán los siguientes: I. En materia de funciones y servicios públicos: ... b) Agua potable y saneamiento, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. ... Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los M.s del Estado observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los M.s, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Cuando se trate de M.s de otro Estado, se deberá contar con la aprobación del Congreso. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio M..’. Por su parte el artículo 180 del Código Municipal para el Estado de C., en virtud de la reforma, quedó de la forma siguiente: ‘Las funciones y servicios públicos municipales, son los siguientes: ... II. Agua potable y saneamiento, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales ... Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los M., del Estado observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los M.s, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Cuando se trate de M.s de otro Estado, se deberá contar con la aprobación del Congreso. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio M..’. En el artículo transitorio tercero del decreto, en este punto citado, se transcriben íntegros los párrafos primero y último del artículo tercero transitorio del decreto publicado el 23 de diciembre de 1999, que reforma y adiciona al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Decreto No. 850/01 II P.O. fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de C., con el número 38, en fecha 12 de mayo de 2001. 6. Los artículos 1563 y 1569 del Código Administrativo del Estado de C., antes de las modificaciones que se dieron en virtud del Decreto Número 375/02 III P.E. del Congreso del Estado de C., establecían lo siguiente: ‘(1563). Las Juntas Municipales tienen un consejo directivo integrado por presidente, un secretario, un tesorero y cinco vocales, que serán designados: I. El presidente por el gobernador del Estado, en un plazo no mayor de quince días naturales a partir de la recepción de la terna propuesta por el Ayuntamiento, y de no recibirse respuesta en tiempo, el Ayuntamiento queda facultado para hacer la designación; II. El secretario por el Ayuntamiento; III. El tesorero por el Ayuntamiento en un plazo no mayor de quince días a partir de la terna propuesta por la Junta Central, y de no recibirse una propuesta en tiempo, la Junta Central queda facultada para hacer la designación; IV. Un vocal por cada una de las siguientes entidades: a) Programa de Desarrollo Urbano del Estado; b) Servicios Coordinados de Salud Pública; c) Cámara de Propietarios de Bienes Raíces; d) Cámara de Comercio; y e) Cámara de la Industria de Transformación. f) Un representante de los trabajadores al servicio de las Juntas Municipales. Los cargos serán honorarios con excepción del presidente y el tesorero, quienes serán funcionarios de tiempo completo. En aquellos M.s en donde no se cuente con alguna de las Cámaras mencionadas en incisos anteriores, se considerarán en su lugar representantes de las organizaciones de productores, profesionistas o de servicio social con mayor membresía en M..’. ‘(1569). Los miembros de los consejos directivos de las Juntas Municipales serán designados cada tres años y podrán ser removidos en cualquier tiempo.’. 7. Con fecha 26 de noviembre del año en curso se presentó ante el Congreso del Estado de C. iniciativa con carácter de decreto por parte del Gobernador Constitucional del Estado de C., P.M.G., para reformar el artículo 1563, en sus fracciones I y II, así como el artículo 1569 del Código Administrativo del Estado, a efecto de que el gobernador del Estado tenga la facultad de nombrar y remover directamente a los presidentes de las Juntas Municipales de Agua y Saneamiento, de igual forma que los tesoreros de las mismas sean designados por conducto del titular de la Junta Central de Agua y Saneamiento, cuyos cargos tendrán una duración de seis años. El iniciador fundamenta su propuesta en que las Juntas Municipales de Agua y Saneamiento se ven perjudicadas cada tres años, en la agilidad y eficacia en su funcionamiento, en virtud de que el servidor público entrante desconoce las políticas de abasto, rezago, control, etc., del vital servicio. Por otra parte, se ha visto en la práctica que los criterios tomados por los otros presidentes de dichos organismos son únicamente con miras a obtener logros que sean acordes a la política que impera dentro de la presidencia municipal en turno, lo que provoca que el Gobierno del Estado no avance en sus programas de desarrollo, y que dicha situación repercuta en los usuarios del servicio. Continúa exponiendo el iniciador que es importante resaltar que las Juntas Municipales de Agua y Saneamiento tienen la facultad de contratar créditos, enajenar bienes inmuebles y celebrar contratos de obra, servicios profesionales y saneamiento con la autorización expresa de la Junta Central de Agua y Saneamiento del Estado en tanto los M.s no se hagan cargo directamente del servicio; sin embargo, también es común en la práctica que los presidentes nombrados por los Gobiernos Municipales pasan por alto lo preceptuado en el artículo 1562, fracciones I, II y III, del Código Administrativo del Estado, violentando la obligación que tiene para con la Junta Central, provocando retrasos e impactos sociales negativos en un manejo irresponsable de los servicios de agua potable y alcantarillado. Igualmente, señala el iniciador que por lo que respecta a la figura del tesorero de las Juntas Municipales tenemos que, al igual que la designación del presidente de estos organismos, la designación de tesorero por el honorable Ayuntamiento en turno provoca un serio conflicto al organismo central, dado que dicho funcionario es un elemento clave en la administración y aplicación de los recursos económicos del organismo municipal, ya que es quien al final es el encargado de responder sobre las cuentas al detalle ante la Junta Central de Agua y Saneamiento; por ello, se estima imperiosa la necesidad de nombrar personal capacitado directamente por la Junta Central de Agua y Saneamiento que pueda hacer cumplir con todas y cada una de las exigencias que sean demandadas de la población del lugar en la cual se preste el servicio en cita. Igualmente, señala el iniciador que el artículo 1569 establece que: ‘Los miembros de los consejos directivos de las Juntas Municipales serán designados cada tres años y podrán ser removidos en cualquier tiempo.’. El artículo que antecede no cuenta con justificación alguna para que cada tres años sean designados nuevos miembros de los Congresos directivos de las Juntas Municipales, ya que lo único que se provoca con tal determinación es que los proyectos y planes de desarrollo en materia de agua potable y alcantarillado sanitario tengan un retraso temporal, y eso si no corren con la suerte de encontrar cancelaciones definitivas, dado como ... dando como resultado que los pobladores del M. que corresponda sean los más perjudicados con cambios de funcionarios claves de estos organismos. Ante tal situación, el iniciador considera necesario modificar dichos artículos para el efecto de que sea el gobernador del Estado quien designe al presidente de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento por un periodo de seis años, y que el tesorero de la Junta Municipal lo designe la Junta Central de Agua y Saneamiento. 8. La iniciativa del titular del Ejecutivo del Estado fue sometida a la consideración del Pleno del Congreso del Estado de C., bajo dictamen de la Comisión de Desarrollo Municipal y Fortalecimiento del Federalismo en base a las siguientes consideraciones: ‘La Comisión de Desarrollo Municipal y Fortalecimiento del Federalismo estima que es atendible la iniciativa presentada por el gobernador del Estado, en el sentido de que sea éste el que haga la designación directa de los presidentes de las Juntas Municipales de Agua y Saneamiento, y que el titular de la Junta Central de Agua y Saneamiento efectúe el nombramiento de los tesoreros de las referidas Juntas Municipales cuyos cargos tendrán una duración de seis años, en virtud de que el ejercicio de la facultad de nombrar a los responsables de las diferentes unidades y dependencias constituyen la más distintiva de las características de la estructura administrativa, específicamente la que corresponde al Poder Ejecutivo Estatal. Las Juntas Municipales de Agua y Saneamiento son organismos descentralizados de la Junta Central de Agua y Saneamiento, lo que implica que exista entre dichos entes una permanente coordinación para la aplicación de los planes y programas administrativos y de servicio público que están llamados a desarrollar. Asimismo, cabe destacar que el sentido de la fórmula que actualmente establece ... se establece para el nombramiento de dichos funcionarios, esto es, el presidente de la Junta Municipal por el Ejecutivo Estatal, mediante terna propuesta para los Ayuntamientos, y los tesoreros, por los Ayuntamientos, mediante terna propuesta por la Junta Central de Agua y Saneamiento contenida en el numeral 1563 del Código Administrativo del Estado, representa una modalidad del ejercicio de la facultad de nombramiento contenida en el artículo 93, fracción XXII, de la Constitución Política del Estado de C., el cual establece que el nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo es facultad del gobernador del Estado, si no se encuentran determinados de otro modo en la Constitución o en las leyes. Además, lo anterior tiene relación con los artículos 3o. y 7o. de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de C., conforme a los cuales el Ejecutivo del Estado se auxilia de los organismos descentralizados, como entidades de la administración pública paraestatal, según lo dispone el primero de los preceptos, habida cuenta que las dependencias de la administración pública centralizada y paraestatal conducirán sus actividades en forma programada con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación estatal del desarrollo establezca el Ejecutivo, según lo dispuesto por el segundo precepto. Como hemos dicho, la Junta Central de Agua y Saneamiento es un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo, que fue creado por disposición de ley, como es el Código Administrativo del Estado. La designación de los funcionarios de los organismos descentralizados municipales corresponde a los presidentes de los Ayuntamientos por disposición del artículo 29, fracción VI, del Código Municipal, precepto que confirma la existencia del derecho de nombramiento del presidente de la administración municipal. De igual manera, en materia de nombramientos de los titulares de los organismos descentralizados estatales, la facultad respectiva corresponde al Ejecutivo Estatal, como ha quedado establecida en el párrafo anterior. Sin embargo, conforme a la disposición legal actual no sucede así y es por ello que se estima procedente la iniciativa en estudio, con el fin de que el gobernador pueda ejercer la facultad de nombramiento en los organismos descentralizados de la administración estatal, en congruencia con las disposiciones legales igualmente mencionadas en el párrafo precedente. Es importante citar la norma básica que determina el alcance y valor jurídico de la facultad que en materia de creación de los organismos descentralizados corresponde al gobernador del Estado, la cual se publica en el artículo 64, fracción XLI, de la Constitución del Estado, conforme a la cual los organismos descentralizados son creados por el Congreso del Estado a propuesta o iniciativa del gobernador del Estado. En el caso que nos ocupa el gobernador del Estado hace uso de su derecho de iniciar leyes proponiendo la modificación de las disposiciones del Código Administrativo del Estado, por lo cual consideramos que, tanto por lo que toca a la facultad general de iniciar leyes, como por lo que respecta a la facultad de proponer la creación y, por ende, la modificación de la estructura de los organismos descentralizados, asiste al iniciador este derecho, lo cual se ve robustecido por la naturaleza misma de la organización administrativa del organismo descentralizado, toda vez que no siendo éste parte de la estructura municipal y por corresponder su organización a la estructura administrativa estatal, resulta conveniente que la facultad de designación del presidente del organismo corresponda precisamente al gobernador del Estado y no al Ayuntamiento, como el texto vigente lo contempla, pues no se trata de una dependencia municipal ni de un organismo descentralizado del M., como pudiera sugerir su designación, sino de un organismo descentralizado de otro organismo descentralizado de la administración pública estatal, en ese sentido, es procedente la reforma del precepto respectivo. Iguales principios son aplicados a la designación del tesorero del organismo, toda vez que es el gobernador, el que propone la forma de designarlo, que será por parte del presidente de la Junta Central de Agua y Saneamiento, lo que consecuentemente hace procedente la reforma que sobre el particular se propone. Es importante dejar claro que las facultades contenidas en los preceptos legales, cuya modificación se solicita, ninguna relación o vinculación guardan con las facultades de prestación del servicio de agua potable que por disposición del artículo 115 constitucional corresponden al M., toda vez que aquéllos aluden a una relación administrativa que se da entre órganos descentralizados de la administración estatal, sin distinguir quien presta el servicio indicado y sin aludir a la prestación de este servicio, el cual en todo caso deberá regularse por las disposiciones federales y del Estado, así como el Código Municipal del Estado, en cuya hipótesis serán aplicables los procedimientos que los mismos establecen para la prestación del servicio por parte de los M.s o en su caso el Estado. Es decir, la adecuación legal que se propone no prejuzga ni se refiere a la facultad del M. para la prestación del servicio de agua, ni afecta en forma alguna a tal servicio, sino únicamente pretende establecer las normas aplicables a la designación de funcionarios del organismo descentralizado citado que, como se ha dicho, ninguna estructura tiene en la administración municipal. Ciertamente, conforme al artículo 115 constitucional, al M. le corresponde la prestación del servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. La facultad que se pretende ejercer y que es materia de la iniciativa en estudio no se refiere a la prestación del servicio citado, ni implica de ninguna manera la identidad del caso con la estructura administrativa municipal y mucho menos con la función o servicio de agua. La adecuación legal que ahora se propone aprobar sencillamente posibilita y simplifica el ejercicio de la facultad de nombramiento en los organismos que integran el sector paraestatal, a la vez que reivindica para el titular del Ejecutivo del Estado la facultad de nombramiento que en todo tiempo debe ser propia de la administración centralizada. La fórmula actual de designación y su procedimiento se desestiman por reflejar una composición indebida y poco práctica en razón de que propicia la confusión de facultades y de la naturaleza de los organismos, como si se tratara de la estructura municipal, siendo que por su naturaleza jurídica los organismos pertenecen a la estructura de la administración estatal descentralizada los cuales, de municipal, sólo conservan su nombre, circunstancia esta que como antes quedó establecido nos obliga a recordar que la adecuación legal no implica de ninguna manera legislar sobre el servicio público de agua y saneamiento, el cual por disposición del artículo 115 constitucional debe ser prestado por el M., quedando en todo caso a salvo ese derecho, así como el de solicitar al Estado su colaboración para la prestación del mismo servicio. Conforme a la fórmula actual de designación, las Juntas Municipales tienen un consejo directivo integrado por un presidente, un secretario, un tesorero y seis vocales. El primero de ellos es designado por el gobernador del Estado de una terna propuesta por el Ayuntamiento, por su parte, el cargo de tesorero de la Junta Municipal es designado por el Ayuntamiento a partir de la terna propuesta por la Junta Central; esta fórmula se considera inapropiada porque representa el ejercicio de facultades, que en orden administrativo, deben corresponder al Ejecutivo Estatal y no al M., toda vez que no se trata de una dependencia de la organización Municipal y, por tanto, no existe razón para que la terna surja de un ente distinto a la organización estatal siendo lo sano que el nombramiento se haga por el titular del Ejecutivo, en la observancia de la facultad de nombramiento propia de la administración pública centralizada. Por todo esto, estimamos conveniente que el gobernador retome su facultad constitucional de nombrar y remover directamente a los presidentes de las Juntas Municipales de Agua y Saneamiento y, de igual forma, que los tesoreros de las mismas sean designados por conducto del titular de la Junta Central de Agua y Saneamiento, permitiendo así que exista una verdadera coordinación entre dichos entes descentralizados para la prestación de un mejor servicio que redunde en un mayor beneficio para la sociedad.’. En virtud de lo anterior se aprobó el dictamen antes transcrito con carácter de decreto, el cual en su artículo primero establece: ‘Se modifican las fracciones I y II del artículo 1563, así como el artículo 1569, ambos del Código Administrativo del Estado, para quedar en los siguientes términos: «Artículo 1563. ... I. El presidente, por el gobernador del Estado; ... III. El tesorero, por el presidente del Consejo Directivo de la Junta Central de Agua y Saneamiento.». «Artículo 1569. Los miembros de los consejos directivos de las Juntas Municipales serán designados cada seis años y podrán ser removidos en cualquier tiempo.». Transitorios. Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Artículo segundo. Se derogan las disposiciones que se opongan al presente decreto.’. El anterior decreto fue publicado en el Periódico Oficial del Estado No. 77 en la fecha del 25 de septiembre de 2002. 9. Con fecha 15 de octubre del año 2002 se llevó a cabo la celebración de la sesión extraordinaria del Consejo Directivo de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J. que quedó asentada en el acta número 439 y en la cual se hace la presentación del C.A.R.A.A., como tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento. 10. Que con fecha 14 de noviembre del año en curso se celebró la sesión de Cabildo No. Once, por la cual se aprobó el punto de acuerdo por el que se autorizó a esta H. Autoridad para presentar demanda de controversia constitucional en contra de los actos de aplicación y de las reformas a los artículos 1563 y 1569 del Código Administrativo del Estado que se llevaron a cabo a través del Decreto No. 375/02 III P.E."

TERCERO. La parte actora manifestó, en síntesis, en sus conceptos de invalidez los siguientes argumentos:

1) Que la modificación al artículo 1563 en sus fracciones I y III, y el artículo 1569, ambos del Código Administrativo de C., incumple con lo dispuesto por los artículos segundo y tercero transitorios del decreto publicado el veintitrés de diciembre de 1999, por el que se reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque impide el ejercicio pleno de la reforma constitucional al 115, que ordena que la función y el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, quede a cargo de los M.s.

Lo anterior es así porque si la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J. es el organismo público descentralizado del Estado de C. que brinda al M. de J. el servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, es claro que dicha función debe estar a cargo del M. de J. y, en esa tesitura, las normas o disposiciones que regulen el funcionamiento y prestación de dicho servicio deben adecuarse para que quede a cargo del ahora M. actor todo lo que corresponda al respecto, y no modificar esas normas para que quede a cargo del gobernador del Estado el control administrativo de la descentralizada mencionada.

2) Que con las modificaciones a las normas del código administrativo en cita, tanto el organismo descentralizado de la Junta de Aguas y Saneamiento como sus funcionarios, quedan ilegítimamente vinculados a las políticas del gobernador del Estado, y que esta situación es una transgresión a la orden del transitorio segundo del decreto del 23 de diciembre de 1999, en el sentido de que los Estados deben adecuar sus leyes a lo ordenado en la reforma, pues no se conjuga con el objetivo principal de ampliar las facultades que tenían los M.s hasta antes de esas reformas.

3) Que si en virtud de las reformas queda a cargo de los M.s el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, lo verdaderamente sano es que el Estado lleve a cabo la adecuación de sus leyes para que el servicio público encomendado a los M.s quede a cargo de éstos, el hecho de que el Congreso del Estado a través de la modificación de los artículos 1563 y 1569 del Código Administrativo del Estado, el Gobierno del Estado tome absoluto control de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J. implica que el Estado de C. no está dando cumplimiento a la adecuación de sus normas o leyes para que el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, quede a cargo del M. de J., C..

4) Que además se viola lo establecido en el último párrafo del transitorio segundo del decreto antes mencionado, en el que se establece que en tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes, ya que con esa reforma es claro que la función y servicio público de agua potable no se siguen ejerciendo o prestándose en los mismos términos y condiciones vigentes a la reforma de 23 de diciembre de 1999, toda vez que la situación vigente, previa a la reforma de la norma del código administrativo, consistía en que regulaba que el tesorero era designado por el Ayuntamiento en un plazo no mayor de quince días a partir de la terna propuesta por la Junta Central, y de no recibirse una propuesta en tiempo, la Junta Central quedaba facultada para hacer la designación.

5) Que es claro el propósito de la modificación de los preceptos del código administrativo decretado por el Congreso del Estado de C. a iniciativa del titular del Poder Ejecutivo Estatal de desvincular al M. de J., C., con el organismo descentralizado Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J., el cual es el único que brinda el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado y disposición de sus aguas residuales en este M., y con ello es evidente la violación al sentido del imperativo 115 constitucional y sus transitorios segundo y tercero, de que dicha función o servicio público esté a cargo de los M.s.

CUARTO. El precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violado es el 115, fracción III, inciso a), y los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por medio del cual se reformó el citado artículo.

QUINTO. El Gobernador Constitucional del Estado de C., al contestar la demanda, manifestó lo siguiente:

A) En lo que respecta a las causales de improcedencia argumentó:

1. Que opone como excepción la presentación extemporánea de la demanda del actor con fundamento en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el decreto que reforma las fracciones I y III del artículo 1563, así como el 1569, ambos del Código Administrativo del Estado de C., fue promulgado el día veinticinco de septiembre de dos mil dos, y la actora presentó su demanda hasta el día veintiuno de noviembre de dos mil dos, transcurriendo treinta y nueve días después, siendo que tenía un plazo de treinta días.

Que el Ministro instructor no funda ni motiva la admisión de la demanda, lo cual debió haber hecho no sólo con fundamento en los artículos 11, primer y segundo párrafos, y 31 de la ley reglamentaria correspondiente, como lo hizo en el proveído que se impugna, sino también, debió fundar y motivar el hecho del por qué la presentación de la demanda de garantías cumplía o no con los términos previstos para tal efecto.

2. Que se debió haber estimado y ordenado la improcedencia del procedimiento con fundamento en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria correspondiente, tomando en consideración lo siguiente: que con base en el artículo 21 de la ley reglamentaria correspondiente, el promovente tenía treinta días para interponer su demanda a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; que en el artículo 74 de la Constitución Política del Estado de C. se establece que los decretos y otras disposiciones obligan a partir del día en que las mismas se fijen o, en su defecto, al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado, y que el decreto impugnado en su artículo primero transitorio ordena que su vigencia inicie al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

3. Que a la actora no le asiste la razón para pretender fundar la presentación de su demanda en el plazo previsto para el primer acto de aplicación de la norma que da lugar a la controversia, es decir, la sesión extraordinaria celebrada el día quince de octubre de dos mil dos por los miembros del Consejo Directivo de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J., por medio de la cual presentan al nuevo tesorero de dicho consejo.

Que la actora con el propósito de justificar la extemporaneidad de la presentación de su demanda pretende desvirtuar el alcance de un acto administrativo cuyo perjuicio no nace del propio acto material de aplicación de la norma general, dado que, desde la entrada en vigor del decreto que contiene las reformas que se impugnan por la vía de la controversia constitucional, el M. de J., Estado de C., sabía el alcance y la consecuencia de dicha reforma, por ser disposiciones de carácter general, abstractas e impersonales y que no requieren de un acto posterior de aplicación.

B) En lo referente a los conceptos de invalidez menciona:

1. Que la parte actora, por lo que respecta al artículo segundo transitorio del decreto que reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, está de acuerdo en que sí se llevaron a cabo las reformas a la Constitución Local con el propósito de adecuarlas a las reformas del artículo 115 constitucional, y que la actora ignora que es este mismo transitorio el que previene el procedimiento mediante el cual se realizará la transferencia de las funciones o servicios que el Estado preste y que correspondan a los M.s, y que en tanto se realiza dicha transferencia, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.

Que las reformas a los artículos 1563, fracciones I y III, y 1569 del Código Administrativo del Estado se ajustan a las disposiciones de orden constitucional, tanto federal como local, ya que hasta el momento no se ha realizado la solicitud de transferencia del servicio de agua potable y alcantarillado por parte del M. de J., C., y que dicho servicio sigue prestándolo el Ejecutivo del Estado por conducto del organismo público descentralizado denominado Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J..

2. Que no existe la posibilidad jurídica de que un organismo descentralizado desvanezca o extinga, de facto, sus estatutos constitutivos, con motivo de una transferencia de una función o servicio, sin antes seguir las formalidades que se requirieron para su creación. Y, por tanto, las reformas a los artículos 1563, fracciones I y III, y 1569 del Código Administrativo del Estado de C. no pugnan con la facultad de los M.s para que éstos se hagan cargo de los servicios y funciones a que se refiere el artículo 115 constitucional, y que hasta en tanto no se dé el procedimiento de transferencia, el Ejecutivo del Estado, a través de un organismo descentralizado, puede seguir prestando el servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.

3. Que contrario a lo que aduce la actora el decreto que reforma el artículo 115 constitucional no establece la transmisión de facto de los servicios y funciones a que se refiere dicho numeral, sino que establece las formalidades generales que deben seguirse para dicha transmisión, y en tanto éstas no se cumplan, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes, y que la parte actora no presentó solicitud alguna para que se iniciara el procedimiento de transferencia.

4. Que el código administrativo en su artículo 1561 establece que las Juntas Municipales de Agua y Saneamiento son organismos descentralizados de la Junta Central, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y competentes para la prestación de los servicios de agua y saneamiento de las poblaciones localizadas en un M. y, por tanto, la reforma contenida en el decreto impugnado no conlleva a la invasión de competencias, por el contrario, previene la hipótesis en los casos en que un M. no solicite la transferencia para la prestación de los servicios señalados, cuando el Congreso resuelva la no viabilidad en la transferencia del servicio, o bien, cuando los M.s, que así lo decidan, soliciten que sea el propio Estado el que los siga prestando.

5. Que si la prestación de la función y servicio mencionada corresponde prestarla a los M.s a partir de la reforma del artículo 115 constitucional, esto no implica que por ministerio de ley desaparezcan los organismos operadores del servicio a cargo de autoridad distinta a la municipal, es decir, del Ejecutivo del Estado.

6. Que es infortunado lo que sostiene la actora en el sentido de que los términos y condiciones vigentes a que se refiere el transitorio tercero impliquen la inmovilidad de las normas legales, dado que la vigencia de las normas no implica la prohibición de emitir un acto legislativo apegado a derecho, por tanto, el nombramiento del tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento se llevó a cabo con fundamento en una norma vigente de carácter estatal, respetando en todo momento la facultad constitucional concedida al M. para solicitar la transmisión de los servicios ya mencionados.

SEXTO. El Congreso del Estado de C., por conducto de su oficial mayor, al contestar la demanda, manifestó en síntesis lo siguiente:

En lo que respecta a las causales de improcedencia aduce:

1. Que procede decretar el sobreseimiento de la presente demanda de conformidad con la fracción II del artículo 20, en virtud de que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 21, todos de la ley reglamentaria de la materia.

Lo anterior, en virtud de que, según lo argumenta la parte actora, el término para la presentación de la demanda de controversia constitucional es de treinta días contados a partir de que la norma impugnada haya sido publicada o al día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

2. Que el decreto impugnado se modificó en aspectos importantes, relacionados con la procedencia de la demanda de controversia y éstos son:

El primero, consistente en que antes el presidente del organismo lo nombraba el gobernador del Estado con intervención del Ayuntamiento, o bien, en su caso, lo hacía directamente el Ayuntamiento; sin embargo, manifiesta que no puede tomarse como acto impugnado porque no ha sido aplicado, es decir, el presidente no ha sido nombrado por el gobernador, por lo que no existe acto materia en ese aspecto.

El segundo, que el tesorero sería nombrado por el Ayuntamiento con intervención de la Junta Central o, en su caso, directamente por dicha junta, y con el decreto impugnado el nombramiento lo designa el presidente del consejo directivo sin la Junta Central, pero éste tampoco puede tomarse en cuenta para computar el término para la impugnación, debido a que se reclama la constitucionalidad de actos efectuados por un organismo descentralizado del Poder Ejecutivo, los cuales no son susceptibles de ser reclamados en la presente instancia.

3. Que la parte actora reconoce como acto legislativo impugnado una norma general cuyos efectos iniciaron a partir del veinticinco de septiembre de dos mil dos, y lo que evidentemente se está reclamando es su inconstitucionalidad, su aplicación inminente y que los actos derivados son únicamente en su cumplimiento; sin embargo, que aquélla esperó a que se hiciera el nombramiento respectivo, para que en el caso de no encontrarlo afín a sus intereses, impugnar por esta vía.

4. Que la sesión extraordinaria celebrada el quince de octubre del año próximo pasado, la cual se señala como primer acto de aplicación, además de que no la impugna por vicios propios, es también un acto consumado de imposible reparación.

5. La actora con el propósito de justificar la extemporaneidad de la presentación de su demanda pretende desvirtuar el alcance de un acto administrativo cuyo perjuicio no nace del propio acto material de aplicación de la norma general, dado que, desde la entrada en vigor del decreto que contiene las reformas que se impugnan por esta vía, el M. de J., Estado de C., sabía el alcance y consecuencia de dicha reforma, por ser disposiciones de carácter general, abstractas e impersonales y que no requieren de un acto posterior de aplicación.

Por otra parte, en relación con la defensa del acto reclamado en cuanto a los conceptos de invalidez el Congreso del Estado expresó:

A) En relación con el concepto de invalidez en el que se sostiene que el Decreto 375/02 III P.E. que reforma los diversos artículos del Código Administrativo del Estado violenta el artículo segundo transitorio del decreto de reformas a la Constitución Federal en su artículo 115 publicado el 23 de diciembre de 1999, el Congreso del Estado en su contestación de demanda hace un análisis de algunas normas constitucionales que considera importantes para su defensa, señalando al efecto que:

1) El artículo 124 de la Constitución Federal habla de que las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales están reservadas a los Estados.

2) Asimismo, agrega que el diverso 115 establece que el régimen interior para los Estados es el gobierno republicano, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el M. Libre, y que la fracción III del referido precepto enumera los servicios públicos que éste tendrá a su cargo.

3) Por otra parte, cita el artículo que se refiere a las facultades del gobernador del Estado de C., así como a la estructura de su administración pública y a las entidades de las que se auxiliará el Poder Ejecutivo Local, e indica el precepto que define los organismos descentralizados de esa entidad.

4) De igual forma, señala la intervención del gobernador en el nombramiento del coordinador general del organismo descentralizado que se encargará de la administración de los organismos descentralizados.

5) Más adelante va encaminando su análisis en lo que es el consumo de agua potable, y concluye que con base en el contenido de los preceptos que analizó no le asiste la razón a la parte actora al reclamar el decreto por el que se expiden las reformas al Código Administrativo del Estado de C., en virtud de que el mismo se encuentra acorde con los principios que marca la Constitución Federal y que no se vulnera en lo absoluto la competencia de los M.s para ejercer las funciones y prestar los servicios de agua potable.

6) Sin embargo, el hecho de que los M.s cuenten con potestades exclusivas no los obliga a que presten esta clase de servicios, es decir, no es una obligación tanto para los Ayuntamientos como para el Estado el transmitírselo en caso de que este último los preste; las disposiciones transitorias que así lo establecen fueron previstas por el Constituyente Permanente al considerar que un gran porcentaje de los M.s del país no cuentan con los recursos ni con la infraestructura humana y técnica necesaria para ofrecer a la ciudadanía estos servicios o por lo menos algunos de ellos. Es decir, será hasta que la autoridad municipal efectúe la solicitud y, posteriormente, asuma la función correspondiente, sin conflicto alguno, cuando el M. pueda definir la estructura y forma en que habrá de prestar el servicio, dejando de ser aplicable en el propio Ayuntamiento solicitante lo previsto en el código administrativo para este caso. En conclusión, el ejercicio de las atribuciones que el artículo 115 otorga a los M.s está condicionado a la voluntad de estos últimos y, mientras no se manifieste, los Estados continuarán prestando el servicio a la ciudadanía, que incluye el nombramiento de los funcionarios, tal como es potestad de las legislaturas el establecerlos.

En torno a la potestad del gobernador de nombrar a los titulares de los organismos descentralizados de la administración pública paraestatal, faculta a que no se debe soslayar que, fuera de la posibilidad de los M.s de ejercer sus atribuciones en materia de servicios, los citados organismos descentralizados continúan dentro de la esfera del Poder Ejecutivo Estatal, por lo que la designación que éste haga de sus consejos directivos, en los términos de la ley, es perfectamente legítima, legal y, más aún, constitucional.

B) Por lo que hace al segundo concepto de violación que hace valer la parte actora en relación con que el primer acto de aplicación es el nombramiento del tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento, y que por ello se incumple con el último párrafo del artículo tercero transitorio que reforma el artículo 115 de la Constitución Federal de fecha 23 de diciembre de 1999.

Al respecto, dice que este concepto de violación es improcedente, ya que el servicio de agua potable se ha seguido prestando en las condiciones legales vigentes, no obstante que se den modificaciones estructurales, pues al hablar el artículo transitorio citado de términos y condiciones vigentes no se refiere a la inamovilidad de las normas.

Por lo que concluye que el nombramiento de tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento se llevó a cabo con fundamento en una norma vigente de carácter estatal, respetando la facultad constitucional para que el M. de J. solicite la transmisión de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

SÉPTIMO. Por acuerdo de veinticinco de noviembre de dos mil dos, el presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, al que le correspondió el número 66/2002 y, por razón de turno, se designó al M.M.A.G. como instructor del procedimiento.

OCTAVO. Por auto de dos de diciembre de dos mil dos el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

NOVENO. Toda vez que el Ministro instructor fue nombrado presidente de este Alto Tribunal, mediante acuerdo de dos de enero de dos mil tres, se designó instructor de la presente controversia al Ministro G.D.G.P..

DÉCIMO. Concluida la instrucción, el veintiséis de marzo de dos mil tres se celebró la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la cual se hizo relación de las constancias que integran los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, por relacionada la comparecencia de quien intervino en ésta y, agotado el trámite respectivo, se pasó el asunto al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

DÉCIMO PRIMERO. Por auto de fecha veintinueve de agosto de dos mil tres, el Ministro instructor requirió pruebas para mejor proveer al presidente del Consejo de Administración de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento del M. de J., en el Estado de C., y en auto de cinco de septiembre de dos mil tres se tuvo por desahogado dicho requerimiento.

DÉCIMO SEGUNDO. En sesión de fecha diecisiete de agosto de dos mil cuatro se nombró como encargado del engrose al señor M.J.D.R..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente juicio, de conformidad con los artículos 104, fracción IV, y 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República; 1o. de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se trata de una controversia suscitada entre un Estado y uno de sus M.s, sobre la constitucionalidad de una disposición general, a saber, el M. de J. en el Estado de C. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo del mismo Estado, de los que se reclama la emisión del decreto 375/02 III P.E. por el que se modificaron las fracciones I y III del artículo 1563, así como el 1569 del Código Administrativo del Estado de C..

SEGUNDO. El proyecto presentado originalmente por el Ministro G.D.G.P. a la consideración del Tribunal Pleno proponía el sobreseimiento en la controversia constitucional respecto de los artículos 1563, fracciones I y III, y 1569 del Código Administrativo del Estado de C., reformados mediante Decreto Número 375/02 III P.E., publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C. el veinticinco de septiembre de dos mil dos, al estimar que en virtud de su estrecha relación con la acción de inconstitucionalidad 30/2002 de la ponencia de la Ministra O.S.C. de G.V., en la que se proponía declarar fundada la acción y la invalidez del decreto impugnado, esto produciría la cesación de los efectos de la norma impugnada en la controversia constitucional y, respecto del acto de aplicación del decreto, se proponía la declaración de invalidez del nombramiento expedido el día catorce de octubre de dos mil dos por el presidente de la Junta Central de Agua, a favor del C.A.A.A., como tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J..

El señor Ministro presidente M.A.G., en virtud de que la acción de inconstitucionalidad 30/2002 que se resolvió inmediatamente antes fue desestimada por no alcanzar la votación calificada necesaria para la declaración de invalidez y que dichos preceptos conservan su validez, propuso que el Tribunal Pleno se pronunciara sobre la validez o invalidez de ellas en la controversia constitucional.

Aprobada la propuesta, los señores Ministros A.A., G.P., G.P., S.C. y presidente A.G. votaron por que se declarara la invalidez de las normas impugnadas; y los señores M.C.D., L.R., D.R., O.M. y S.M. votaron por la validez de dichas normas, esto es, se verificó un empate a cinco votos.

TERCERO. En atención a la votación relatada en el considerando anterior, se planteó la posibilidad de que el presidente de la Suprema Corte hiciera uso del voto de calidad que le confiere el artículo 7o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para decidir el conflicto.

Las objeciones formuladas a dicha proposición radicaron en que conforme a la tesis jurisprudencial 10/99, para declarar la invalidez de normas generales en una controversia constitucional, se requiere una mayoría calificada de cuando menos ocho Ministros, de manera que con base en este criterio el voto de calidad del presidente no podría decidir, en su caso, la invalidez de los preceptos impugnados, siendo operante, en consecuencia, la desestimación de la controversia en los términos del artículo 42, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La tesis jurisprudencial 10/99 del Tribunal Pleno fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 284, y a la letra indica:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES SOBRE DISPOSICIONES GENERALES. SE REQUIERE EL VOTO DE OCHO O MÁS DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE, PARA DECLARAR SU INVALIDEZ. De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, actuando en Pleno, tiene atribuciones para declarar la invalidez de disposiciones generales, siempre que se alcance, por lo menos, una mayoría de ocho votos; de no alcanzarse esa mayoría calificada, se declarará desestimada la controversia."

Como varios Ministros externaron opiniones que implicaban el cambio de este criterio jurisprudencial, se sometió a discusión el punto, después de la cual se reiteró el criterio por mayoría de votos de los Ministros J.R.C.D., M.B.L.R., J.D.R., G.I.O.M., J.N.S.M. y presidente M.A.G..

Ahora bien, la decisión mayoritaria anterior se sustenta en los argumentos siguientes:

Los dos últimos párrafos de la fracción I del artículo 105 constitucional establecen:

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los M.s impugnadas por la Federación, de los M.s impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

El examen analítico del penúltimo párrafo permite ver que establece dos supuestos jurídicos: a) Por una parte, las controversias que versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los M.s impugnadas por la Federación, o de los M.s impugnados por los Estados; y b) en los supuestos a que se refieren los incisos c), h) y k) de dicha fracción I.

Para el caso que se estudia tiene relevancia la hipótesis del inciso a), esto es, aquellas controversias promovidas en contra de disposiciones generales de los Estados o de los M.s impugnadas por la Federación, o de los M.s impugnadas por los Estados; en este supuesto, la disposición constitucional establece que para que la Suprema Corte pueda declarar inválidas con efectos generales las normas impugnadas, la sentencia debe ser aprobada por mayoría de ocho votos por lo menos.

Esta parte de la disposición constitucional, como se ve, involucra dos aspectos, que son, en primer lugar, los efectos de la sentencia y, en segundo, la votación calificada de ocho votos, pero es importante señalar que el último párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional, que viene a complementar el penúltimo párrafo, sólo establece la consecuencia relativa a los efectos, pero nada dice en relación con la secuela de que no se alcance la votación calificada, ni si basta la votación simple para invalidar parcialmente las normas generales de la Federación impugnadas por los Estados o M.s, o las normas de los Estados combatidas por los M.s.

Al efecto, conviene transcribir de nueva cuenta el último párrafo a que se alude:

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Como se ve, este último párrafo establece que tratándose de "los demás casos", o sea las normas generales de la Federación impugnadas por los Estados o los M.s, o normas generales estatales impugnadas por los M.s, las resoluciones de la Suprema Corte sólo tendrán efectos entre las partes de la controversia, pero nada instituye sobre cómo debe ser la votación en estos "demás casos"; y aquí es donde ante tal omisión del Poder Reformador una interpretación puede llevar a considerar que basta una minoría simple para que la norma general impugnada sea invalidada parcialmente, esto es, sólo para el actor, sea Estado o M., mientras otra interpretación, que es la mayoritaria, estima que toda resolución de la Suprema Corte que invalide normas generales, sea de manera absoluta o parcial, debe ser emitida por mayoría calificada de cuando menos ocho votos.

Los Ministros que integran la mayoría consideraron que este último criterio es el que debe prevalecer, conforme a las siguientes consideraciones:

1. La interpretación de las disposiciones sobre el control de constitucionalidad que establecen las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución permite ver que la impugnación e invalidez de normas generales se salvaguarda con la exigencia de una votación calificada de ocho votos, seguramente para garantizar la solidez de un criterio que habrá de producir efectos sobre la generalidad de la población, a diferencia de actos en sentido estricto, respecto de los cuales basta una votación mayoritaria simple para decidir su invalidez, por no tener una repercusión tan amplia.

El último párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, referido a acciones de inconstitucionalidad, establece que la Suprema Corte sólo podrá declarar la invalidez de las normas impugnadas cuando sus resoluciones sean aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos; la misma votación calificada de ocho votos es exigida por el penúltimo párrafo de la fracción I del referido precepto constitucional, que estatuye las bases de las controversias constitucionales cuando las resoluciones de la Suprema Corte declaren la invalidez de disposiciones generales de los Estados o M.s impugnados por la Federación, o de los M.s impugnados por los Estados.

Pues bien, aunque la Constitución no lo establece de manera expresa, es lógico que cuando la controversia constitucional sea promovida por un M. impugnando una norma general de la Federación o del Estado, o bien, cuando es promovida por un Estado en contra de una ley de la Federación, la resolución de la Suprema Corte que declare la invalidez también requiere la votación de cuando menos ocho votos, puesto que se trata de actos de la misma naturaleza, esto es, normas jurídicas generales y, por tanto, debe regirse por la misma regla.

2. Como consecuencia natural y legítima de la regla lógica acabada de señalar, el legislador ordinario ha establecido con toda propiedad la misma votación calificada para resolver la invalidez de normas generales de la Federación impugnadas por Estados o M.s, o de normas de los Estados impugnadas por M.s; y lo ha instituido en dos ordenamientos: la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

En efecto, el artículo 42 de la ley citada en primer lugar, después de reproducir el penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional, establece:

"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente."

Por su parte, el artículo 7o. de la citada ley orgánica dispone en su primer párrafo:

"Artículo 7o. Las resoluciones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia se tomarán por unanimidad o mayoría de votos, salvo los casos previstos en el artículo 105 de la Constitución, fracción I, penúltimo párrafo y fracción II, en los que se requerirá una mayoría de ocho votos de los Ministros presentes. En los casos previstos en el penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional, las decisiones podrán ser tomadas por mayoría simple de los miembros presentes, pero para que tenga efectos generales, deberán ser aprobados por una mayoría de cuando menos ocho votos."

Como se ve, el legislador ordinario establece y reitera la regla implícita contenida en la multicitada disposición constitucional, acerca de la votación calificada tratándose de invalidez de leyes.

No cabe decir en contrario que en este tema la Constitución se interpreta mediante las disposiciones legales acabadas de transcribir, pues éstas simplemente desarrollan la regla del Magno Ordenamiento.

En este aspecto, el estudio del proceso legislativo que dio lugar a las reformas que comprendieron el artículo 105 constitucional y que entraron en vigor el 1o. de enero de 1995, revela que el Poder Reformador, en vista de las dificultades que conllevaría su aplicación, estimó pertinente que la ley diera las reglas específicas que afinaran su alcance y comprensión.

En efecto, la parte que se examina aparecía de la siguiente manera en la iniciativa del Poder Ejecutivo y luego tuvo las modificaciones a que se hace referencia:

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los M.s impugnadas, por la Federación de los M.s impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos nueve votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

En la propia iniciativa se manifestó que:

"Por las dificultades técnicas que implicará el artículo 105 constitucional de aprobarse la presente iniciativa, será necesaria la promulgación de la correspondiente ley reglamentaria. Los complejos problemas técnicos que habrán de ser materia de los procesos previstos en dicha norma constitucional no pueden seguirse tramitando conforme a las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento formulado para resolver, en principio, litigios entre particulares; de ahí que la reforma prevea la conveniencia de que sea una ley reglamentaria de esta disposición constitucional la que preceptúe su cabal aplicación."

En el dictamen a la aludida iniciativa formulado en la Cámara de Senadores, de fecha dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se expuso, en lo conducente, que:

"... se ha reflexionado también, al interior de estas comisiones conjuntas, reducir de 9 a 8 el quórum de votación consagrado por la iniciativa, para que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, en materia de inconstitucionalidad tengan efectos generales."

Se propuso entonces modificar el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional para quedar como sigue:

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los M.s impugnadas por la Federación, de los M.s impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos."

En el dictamen formulado por la Cámara de Diputados, de fecha veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se expresó lo siguiente:

"Parte fundamental de esta reforma propuesta por el Ejecutivo Federal, está constituida por las modificaciones y adiciones al artículo 105, en el que dentro de un primer apartado se abran las posibilidades para que la Suprema Corte de Justicia conozca de controversias constitucionales, especificando los supuestos que pueden generarse entre los diferentes entes de poder público constituidos; así, la Suprema Corte como órgano de control constitucional, conocerá no sólo de conflictos generados por leyes o actos, sino también de cualquier disposición general, como lo serían los reglamentos; los que se den entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, entre aquél y cualquiera de las Cámaras o en su caso la Comisión Permanente, Estados y M.s y entre órganos de gobierno del Distrito Federal; con el fin de distinguir en sus efectos, se dispone que cuando se trate de disposiciones generales tales efectos serán también generales y en los demás casos solamente será respecto de las partes en la controversia planteada.

"En cuanto a las controversias constitucionales y las resoluciones de carácter general de su eventual inconstitucionalidad, el Senado estimó oportuno reducir a ocho el número de votos que requerirá como mayoría calificada la resolución de la Suprema Corte de Justicia, en lugar de los nueve que se contemplaban en la iniciativa, reducción que estas comisiones unidas consideran adecuada."

Resulta claro, entonces, que la interpretación acorde con la intención del Poder Reformador, es la de que se requieren cuando menos ocho votos para declarar la invalidez de una disposición general, cualquiera que ésta sea, cuando se impugne en controversia constitucional.

3. El hecho de que de la norma constitucional examinada se desprenda que la invalidez de la ley impugnada es total cuando la Federación controvierte la de un Estado o un M., o cuando un Estado impugne una ley municipal; mientras que es parcial -"tendrá efectos únicamente entre las partes"- cuando un M. impugne una ley federal o estatal, o un Estado controvierta una ley de la Federación, no cambia la regla de la votación calificada, porque de todas maneras la invalidez tendrá efectos generales, ya que dichas consecuencias sólo se diferencian en su dimensión o alcance.

En efecto, al establecerse en materia de controversia constitucional que la invalidez de una ley promovida por una entidad de orden jurídico de menor ámbito espacial de poder en contra de un ente de ámbito mayor, producirá efectos sólo entre las partes, no debe caerse en la confusión de que esos efectos son individuales, como sucede en el amparo, pues debe tenerse presente que en la controversia constitucional y tratándose de la materia que se analiza, las partes son entes públicos que tienen un perímetro de competencia mayor o menor según se trate de la Federación, de un Estado o de un M., esto es, a nivel nacional, a nivel estatal o municipal, pero en todo caso la invalidez será general dentro del contorno de la entidad que conforme a la regla constitucional corresponda. Así, la invalidez obtenida por la Federación en contra de una disposición general de un M. tiene efectos generales totales, puesto que deroga la norma en toda la circunscripción municipal; pero la invalidez de una ley federal con motivo de una controversia constitucional promovida por un M. también tiene efectos generales desde dos puntos de vista: desde la óptica del M., porque la ley deja de regir en todo su contorno territorial; y desde la perspectiva federal, porque la ley queda prácticamente derogada en la parte relativa. Por tanto, aunque en este último caso la invalidez de la ley opera parcialmente en cuanto al territorio del actor, los efectos no dejan de ser generales, y siendo esto así, la resolución de invalidez requiere de ocho votos por lo menos.

La adopción del criterio acerca de que en el supuesto en que se discrepa sólo se considerara suficiente para la invalidez la mayoría simple, llevaría al resultado inconstitucional de que si todos los M.s de un Estado impugnan una ley de éste y obtienen sentencia favorable por esa mayoría simple, la ley quedaría derogada judicialmente en forma absoluta, pese a que para ello se requiere la mayoría calificada.

En atención a las razones expuestas lo procedente es desestimar la controversia constitucional respecto de los artículos 1563, fracciones I y III, y 1569 del Código Administrativo del Estado de C., reformados mediante Decreto Número 375/02 III P.E., publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C. el veinticinco de septiembre de dos mil dos.

CUARTO.-Toda vez que ha procedido la desestimación de la controversia constitucional por lo que se refiere a los artículos 1563, fracciones I y III, y 1569 del Código Administrativo del Estado de C., reformados mediante Decreto Número 375/02 III P.E., publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C. el veinticinco de septiembre de dos mil dos, los supuestos jurídicos regulados en dichas normas permanecen incólumes, razón por la cual procede abordar el estudio de la constitucionalidad del acto de aplicación, esto es, del nombramiento expedido a favor del C.A.R.A.A., como tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de C.J., C., que en la parte conducente indica:

"...

"C., Chih., a 14 de octubre, 2002.

"C.P. A.R.A.A..

"Presente.

"En ejercicio de las facultades que me confiere el artículo 1563 del

Código Administrativo para el Estado de C., he tenido a

bien nombrarlo tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento

de C.J., Chih., a partir del 14 de octubre del 2002.

"El presidente del Consejo Directivo de

"la Junta Central de Agua y Saneamiento

"del Estado de C..

"Sufragio efectivo. No reelección.

"(Firmado)

"Ing. H.A.G.."

En el documento anterior, de fecha catorce de octubre de dos mil dos, se plasma el nombramiento realizado por el presidente de la Junta Central de Agua y Saneamiento, a favor del C.A.A.A. como nuevo tesorero de la Junta Municipal, realizado con efectos a partir de esa fecha.

Al respecto, es menester aclarar que en contra del acto de aplicación de la norma impugnada, esto es, el nombramiento realizado el día catorce de octubre de dos mil dos por el presidente de la Junta Central de Agua y Saneamiento a favor del C.A.A.A. como nuevo tesorero de la Junta Municipal, con efectos a partir de esa fecha, no se hicieron valer conceptos de invalidez autónomos, sino que estos argumentos se hacían valer a partir de la inconstitucionalidad de la norma, sin que se alegara su invalidez por vicios propios.

No obstante lo anterior, este Alto Tribunal considera necesario que exista un pronunciamiento respecto de dicho acto, por lo que es conveniente traer a colación los preceptos impugnados respecto de cuyo contenido ha procedido la desestimación de la controversia constitucional, que establecen lo siguiente:

"Artículo 1563. Las Juntas Municipales tienen un consejo directivo integrado por un presidente, un secretario, un tesorero y seis vocales, que serán designados:

"I. El presidente, por el gobernador del Estado;

"...

"III. El tesorero, por el presidente del Consejo Directivo de la Junta Central de Agua y Saneamiento."

"Artículo 1569. Los miembros de los Consejos Directivos de las Juntas Municipales serán designados cada seis años y podrán ser removidos en cualquier tiempo."

Toda vez que el nombramiento en cuestión fue expedido por la autoridad competente, es decir, el presidente del Consejo Directivo de la Junta Central de Agua y Saneamiento, este Alto Tribunal considera que debe declararse su validez, pues no se advierte otro motivo que en suplencia de la deficiencia de la demanda pudiera llevar a considerar su inconstitucionalidad

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Se desestima esta controversia constitucional en relación con los artículos 1563, fracciones I y III, y 1569 del Código Administrativo del Estado de C., reformados mediante Decreto Número 375/02 III P.E., publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C. el veinticinco de septiembre de dos mil dos.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del nombramiento expedido el día catorce de octubre de dos mil dos por el presidente de la Junta Central de Agua y Saneamiento a favor del C.A.A.A. como tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J..

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

El martes diecisiete de agosto de dos mil cuatro el secretario general de Acuerdos dio cuenta de este asunto al Tribunal Pleno. En el proyecto formulado por el señor M.G.D.G.P. se proponía: "PRIMERO.-Se sobresee la presente controversia constitucional respecto de los artículos 1563, fracciones I y III, y 1569 del Código Administrativo del Estado de C., reformados mediante Decreto Número 375/02 III P.E., publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C. el 25 de septiembre de 2002 en términos de lo expuesto en el considerando segundo. SEGUNDO.-Se declara la invalidez del nombramiento expedido el día catorce de octubre de dos mil dos por el presidente de la Junta Central de Agua y a favor del C.A.A.A. como tesorero de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de J., para los efectos precisados en el último considerando de esta sentencia."

El señor Ministro presidente M.A.G., en virtud de que en la acción de inconstitucionalidad 30/2002 se impugnaron los mismos preceptos legales que en la controversia constitucional de cuenta y aquélla, al resolverse inmediatamente antes, fue desestimada por no obtener la votación calificada necesaria, dichos preceptos conservan su validez, y tomando en consideración que el sobreseimiento propuesto se apoyaba en el supuesto de que serían declaradas inválidas dichas normas, propuso que el Tribunal Pleno se pronunciara sobre la validez o invalidez de ellas.

Aprobada la propuesta, los señores Ministros A.A., G.P., G.P., S.C. y presidente A.G. votaron porque se declarara la invalidez de las normas impugnadas; y los señores M.C.D., L.R., D.R., O.M. y S.M. votaron por la validez de dichas normas, esto es, empate a cinco votos.

El señor Ministro presidente consultó al Tribunal Pleno si la declaración de invalidez de las normas generales propuestas en una controversia constitucional requiere, para su aprobación, en términos del artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, de la votación calificada de cuando menos ocho votos, o bien, de mayoría simple con efectos únicamente entre las partes.

Los señores M.G.P. y A.A. expresaron las razones por las que estiman que no es necesaria la votación calificada y los señores Ministros D.R., O.M. y C.D. expusieron las razones por las que estiman que sí.

Por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., L.R., D.R., O.M., S.M. y presidente A.G. se determinó que la declaración de invalidez de normas generales propuesta en controversias constitucionales requieren para su aprobación de una mayoría de por lo menos ocho votos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; y los señores Ministros A.A., G.P., G.P. y S.C. votaron en contra.

Los señores M.A.A. y G.P. reservaron su derecho de formular voto de minoría.

El señor Ministro presidente A.G. manifestó que dado el empate a cinco votos respecto de la declaración de invalidez de los preceptos impugnados y en virtud de que aunque ejerciera el voto de calidad que le confiere la parte final del párrafo tercero del artículo 7o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, aquélla no obtendría el número de cuando menos ocho votos a que se refiere el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, con apoyo en él, el Tribunal Pleno desestimó la controversia constitucional respecto de los preceptos legales impugnados.

En virtud de que la invalidez del acto de aplicación se proponía como consecuencia de la invalidez de las normas generales impugnadas, respecto de las cuales se desestimó la controversia constitucional y, además, no se hicieron valer motivos de invalidez propios de dicho acto, era necesario que el Tribunal Pleno se pronunciara al respecto.

Por unanimidad de diez votos el Tribunal Pleno determinó que es válido el acto de aplicación.

El Tribunal Pleno encargó al señor M.J.D.R. la elaboración del engrose respectivo.