Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan Díaz Romero,Margarita Beatriz Luna Ramos,Genaro Góngora Pimentel,Juan N. Silva Meza,Mariano Azuela Güitrón,José de Jesús Gudiño Pelayo,Salvador Aguirre Anguiano,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Ramón Cossío Díaz,Humberto Román Palacios
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XX, Septiembre de 2004, 920
Fecha de publicación01 Septiembre 2004
Fecha01 Septiembre 2004
Número de resoluciónP./J. 88/2004
Número de registro18332
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 9/2003. PODER EJECUTIVO FEDERAL.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día primero de junio de dos mil cuatro.


VISTOS para resolver los autos relativos a la controversia constitucional 9/2003, promovida por el Poder Ejecutivo Federal; y


RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cuatro de febrero de dos mil tres, J. de D.C.L., consejero jurídico del Ejecutivo Federal, actuando en representación del titular de este poder promovió controversia constitucional en contra de los actos y autoridades que a continuación se señalan:


"II. Entidad demandada. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, con domicilio en Xicoténcatl número 9, colonia Centro, C.P. 06018, D.C., México, Distrito Federal. IV. Acto cuya invalidez se demanda. 1. El dictamen elaborado el 5 de diciembre de 2002 por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria del Senado de la República, en el cual se analiza la ratificación de tres M. de los Tribunales Unitarios Agrarios que no fueron propuestos para dicha ratificación por el presidente de la República. Específicamente se reclama la invalidez del punto resolutivo primero del mencionado dictamen, en el cual se ratifica a una Magistrada numeraria del Tribunal Unitario Agrario. 2. La aprobación del citado dictamen el 12 de diciembre de 2002 por el Pleno de la Cámara de Senadores y, por consiguiente, la ratificación de la citada Magistrada numeraria sin que hubiera sido propuesta dicha ratificación por el presidente de la República."


SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados por la parte actora son los siguientes:


"1. El 5 de junio de 2002 la Comisión Permanente del Congreso de la Unión recibió el oficio número 109/2002 de fecha 3 del citado mes, en el cual el Magistrado presidente del Tribunal Superior Agrario informa sobre la conclusión del encargo de los M. H.A.G., F.G.O., A.I.S., S.N.R., J.J.P.P., S.A.S.M. y B.V.M.. 2. El 18 de junio de 2002 el presidente de la República sometió a consideración de la Comisión Permanente la propuesta para ratificar a 4 de los 7 M. que concluían su encargo (F.G.O., A.I.S., S.N.R. y J.J.P.P.; asimismo, proponía una lista de 5 personas para cubrir las 3 vacantes existentes (A.L.B.S., J.A.E.L., M.J.G., M.L.V. y R.M.M.). 3. El 19 de junio de 2002 la Comisión Permanente determinó: i) Ratificar en su cargo a los M.G.O., Islas Soria, N.R. y P.P. y ii) Dejar pendiente la resolución respecto de H.A.G., S.A.S.M. y B.V.M., por lo que se continuará el estudio de dichos casos. 4. El 20 de junio de 2002 el presidente de la República envió otra lista en alcance a la del 18 de junio en la que se incluían a J.M.L.Z. y J.J.R.T. como candidatos adicionales para cubrir las vacantes existentes. 5. El 28 de agosto de 2002 la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores recibió de la Comisión Permanente el expediente de las propuestas que el presidente de la República presentó para cubrir las vacantes de M. numerarios de Tribunales Unitarios Agrarios. 6. El 3 de septiembre de 2002 la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores dispuso que el expediente con las propuestas de los candidatos a M. se turnara a las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria del Senado de la República para su análisis y la emisión del dictamen correspondiente. 7. Los días 31 de octubre y 5 de noviembre de 2002 comparecieron ante las citadas comisiones B.S., E.L., J.G., L.V., M.M., L.Z., R.T., V.M., A.G. y S.M. con el propósito de realizarles un examen valorativo. 8. El 5 de diciembre de 2002 las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria emitieron un dictamen en el cual se estableció, dentro de sus puntos resolutivos, lo siguiente: Primero. Se ratifica a la CC. B.V.M. en el cargo de Magistrada numeraria del Tribunal Unitario Agrario. Segundo. Con fundamento en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 15 y 16 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios se designa a los ciudadanos J.M.L.Z. y J.J.R.T. como M. numerarios de los Tribunales Unitarios Agrarios. Tercero. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios los ciudadanos designados para ocupar los cargos con antelación descritos, rendirán la protesta de ley respectiva ante la H. Cámara de Senadores. 9. El mismo día, las comisiones de referencia sometieron a consideración del Pleno de la Cámara de Senadores su dictamen. 10. El 12 de diciembre de 2002 en el Pleno de la Cámara de Senadores se puso a consideración de la asamblea el dictamen elaborado por las citadas comisiones a que se refiere el numeral 8 del presente capítulo, mismo que fue aprobado en votación económica. 11. En esa misma sesión, rindió protesta ante el Senado de la República la Magistrada numeraria del Tribunal Unitario Agrario que fue reelecta sin que existiera propuesta del presidente de la República."


TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:


"Primero. La Cámara de Senadores contravino lo dispuesto en el artículo 27, fracción XIX, segundo párrafo, de la Constitución. Como se aprecia claramente en el capítulo de hechos de la presenta demanda, la Cámara de Senadores analizó motu proprio la ratificación -sin que existiera propuesta por parte del presidente de la República- de 3 M. de tribunales agrarios y ratificó a una de ellos. El hecho de que se hayan realizado los mencionados análisis y ratificación sin que existiera propuesta del presidente de la República contraviene lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional. En efecto, en la mencionada fracción se dispone que: ‘Artículo 27. XIX. ... Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por M. propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente.’. El segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional establece que los M. que integren los tribunales agrarios serán propuestos por el presidente de la República y designados por la Cámara de Senadores. El párrafo transcrito fue resultado de una reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992. En la iniciativa de la mencionada reforma se proponía que dicha prescripción se incluyera en la fracción VII y no se determinaba la forma en que serían designados los M. agrarios. La mencionada propuesta fue adoptada por un dictamen elaborado por la Cámara de Diputados; sin embargo, en la discusión del mismo se aprobaron ciertas modificaciones en el sentido de consagrar a los tribunales agrarios en la fracción XIX y establecer de manera expresa el procedimiento para la designación de los M. agrarios en la que intervendría el presidente de la República y la Cámara de Senadores. Así en la mencionada discusión, entre otras cosas, se afirmó: ‘... la propuesta es mover de la fracción VII los puntos referentes a los tribunales administrativos e incorporarlos a lo que actualmente es la fracción XIX, porque ahí se encuentran en estos momentos los párrafos que se refieren a la justicia agraria. Creo que desde la técnica jurídica, sería más adecuado que este párrafo que se refiere a la justicia y a los tribunales agrarios, se encuentre en la fracción XIX. Propongo además una adición que va también en consonancia con una de las preocupaciones de don J. de Dios Castro, en el sentido de que no le cambiemos nada más a las comisiones agrarias mixtas el rótulo, sino que efectivamente creemos tribunales agrarios independientes, autónomos, imparciales. Y por eso, nosotros creemos que esto sí debe de avanzarse y por eso, como creemos que uno de los aspectos importantes de la autonomía y de la independencia es el procedimiento de designación de los Jueces, estamos proponiendo una visión con el propósito de que los M. que integren estos tribunales sean propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. Yo creo y aquí fíjense ustedes en la propuesta, no es que los nombre el Ejecutivo Federal, como actualmente sucede en el caso de los miembros del Poder Judicial Federal, los Ministros de la Corte o los miembros del Tribunal Fiscal de la Federación, donde los nombra el presidente y los ratifica el Senado. Aquí la propuesta es que los proponga el presidente y sea el que los designe el Senado ...’. Por su parte, la Cámara de Senadores aseveró en el dictamen correspondiente: ‘Además, como una modificación introducida por la colegisladora que es particularmente trascendente para el Senado, se establece en la minuta proyecto de decreto que los tribunales agrarios se integrarán por «M. propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de éste, por la Comisión Permanente.».’. Del análisis de la fracción XIX del artículo 27 constitucional, así como del proceso legislativo que dio origen a su texto, se aprecia claramente que por mandato constitucional la integración de los tribunales agrarios se realiza mediante un acto complejo o mixto en el que intervienen dos poderes: i) El Ejecutivo Federal, a cuyo titular, presidente de la República, la Constitución otorga la facultad de proponer a las personas entre las que deberá designarse a los M. agrarios, y ii) El Poder Legislativo a través de la Cámara de Senadores o en su caso la Comisión Permanente, a los que corresponde solamente la facultad de designar a los M. agrarios de entre los propuestos por el primero. Asimismo, se aprecia que no existe ningún otro procedimiento para el nombramiento de M. agrarios y que fue intención del Constituyente Permanente establecer expresamente un principio que implicara un procedimiento de carácter mixto o complejo en el texto de la Constitución. De conformidad con la fracción mencionada, la ley que instituye los tribunales para la administración de justicia agraria es la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, en cuyo capítulo IV (De la designación de los M.) se establece el procedimiento para nombrar a los M. agrarios: ‘Artículo 15. Los M. serán designados por la Cámara de Senadores y, en los recesos de ésta por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a propuesta del presidente de la República. El presidente de la República propondrá una lista de candidatos, de la cual la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, deberá elegir a los M..’. ‘Artículo 16. Recibida la propuesta del Ejecutivo Federal, la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente en su caso, deberá resolver en los términos de lo dispuesto por los preceptos legales y reglamentarios aplicables o mediante procedimiento que al efecto acuerden. En caso de que no se apruebe la designación del número de M. requerido, el Ejecutivo Federal enviará otra lista para completar el número necesario.’. ‘Artículo 17. Los M. rendirán su protesta ante la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, durarán en su encargo seis años. Si concluido dicho término fueren ratificados serán inamovibles. Los M. únicamente podrán ser removidos en caso de falta grave en el desempeño de su cargo, conforme al procedimiento aplicable para los funcionarios del Poder Judicial de la Federación.’. En lo que aquí interesa, en dichos artículos se determina que: a) El presidente de la República propone los nombramientos en una lista de candidatos. b) La Cámara de Senadores o, en su caso, la Comisión Permanente debe elegir a los M. necesariamente de entre los contemplados en la lista enviada por el presidente de la República. c) Los M. ‘durarán en su encargo 6 años’. d) Existe la posibilidad de que los M. sean ratificados al término de su encargo. La ley orgánica confirma que la única forma de nombrar a los M. agrarios es la establecida en la fracción XIX del artículo 27 constitucional: el Senado hace la designación a propuesta del presidente de la República. Asimismo, determina que los M. durarán en su encargo 6 años, por lo que concluido dicho plazo terminarán sus funciones, pero tendrán la posibilidad de ser reelectos o ratificados. Es muy importante recalcar que los M. duran 6 años en su empleo, es decir, que su nombramiento tiene una duración determinada y que después pueden ser nombrados de nuevo. En la exposición de motivos de la ley orgánica se señala expresamente que los M. durarán en su encargo 6 años y que podrán ser reelectos: ‘Se prevé asimismo, que los M. duren en su encargo seis años, pudiendo ser reelectos y sólo podrían ser removidos en caso de falta grave en el desempeño de sus funciones de acuerdo, en lo conducente, con el procedimiento aplicable para los funcionarios del Poder Judicial de la Federación. Estas medidas, aunadas a otras antes descritas, están encaminadas a garantizar la independencia de los tribunales agrarios en la adopción de sus resoluciones.’. En vista de lo anterior, es claro que para reelegir (esto es, ratificar un Magistrado) es indispensable que se cumpla con el principio constitucional, es decir, que nuevamente se realice el procedimiento previsto en la Constitución y en la ley orgánica para la debida integración de los tribunales agrarios. Es importante recalcar que la palabra ‘reelecto’ utilizada en la citada exposición de motivos contiene la preposición ‘re’ que indica repetición o reiteración, lo que reafirma que tal disposición: a) Supone la repetición del procedimiento constitucional para la designación de los M. y b) Es congruente con la naturaleza compleja del acto al cual se refiere, y que se encuentra constitucionalmente previsto. El nombramiento por primera o por segunda vez (ratificación) debe seguir el mismo procedimiento. No existe disposición constitucional o legal que autorice al Senado de la República a designar por la vía de la ratificación o reelección a un Magistrado que no haya sido propuesto por el presidente de la República. Independientemente de lo anterior, una interpretación conjunta y armónica del contenido de los artículos que se refieren a la designación de los M. agrarios nos haría llegar a la misma conclusión, es decir, a que en la ratificación de M. agrarios intervienen tanto el presidente de la República como la Cámara de Senadores. En este sentido se ha pronunciado la doctrina (G.R.S., Elementos de derecho procesal agrario, pág. 170) al señalar que: ‘Se entiende que la ratificación, que en el fondo apareja nuevo nombramiento, implica el mismo procedimiento para la primera designación, a cargo de los mismos órganos: presidente de la República y Cámara de Senadores o Comisión Permanente.’. Es muy importante recalcar que debe interpretarse conjuntamente el artículo 17 de la ley orgánica con el 15 y 16 en los que se establece la forma en que serán designados los M.. De lo contrario no se podría materializar la ratificación de los M. agrarios al no señalarse quién la realizará. El hecho de que en el artículo 17 citado se determine que los M. rendirán su protesta ante la Cámara de Senadores y que en ese mismo párrafo se establezca que podrán ser ratificados no implica que la ratificación la haga el Senado, ya que eso no se establece expresamente ni se desprende del texto del artículo, además de que -como se ha expresado con anterioridad- la Constitución consagra un procedimiento para el nombramiento de M. agrarios el cual se aplica para la elección y para la reelección. Además, resulta totalmente injustificado interpretar que sólo porque el texto del artículo 17 citado utiliza la palabra ‘ratificados’, ello excluye de toda participación al Ejecutivo Federal y convierte un acto mixto en un acto de naturaleza exclusivamente legislativa. En conclusión, como se desprende del artículo 27, fracción XIX, de la Constitución el procedimiento para la integración de los tribunales agrarios no distingue entre primera designación de M. y, posteriormente, la ratificación de los mismos. Otorga un tratamiento igual toda vez que el Constituyente Permanente dispuso un mecanismo de integración con la participación de dos Poderes de la Unión (acto mixto), sin que la ley secundaria o la interpretación de la misma permitiera siquiera advertir diferencia alguna cuando se trata de la primera designación de Magistrado o de la segunda (ratificación). Segundo. La Cámara de Senadores no es autoridad competente para realizar por sí sola la designación de los M., por lo que se violan los artículos 16 y 89, fracción II, de la Constitución. Independientemente que el artículo 27, fracción XIX y la ley orgánica determinan que en la ratificación de los M. agrarios debe intervenir el presidente de la República (tal como se expuso en el anterior concepto de invalidez), también justifica su intervención la propia naturaleza del acto. En efecto, los nombramientos, designaciones, ratificaciones son actos de naturaleza formal y materialmente administrativa y, por tanto, corresponde hacerlos, en general, al Ejecutivo Federal. Así, el artículo 89, fracción II, constitucional establece que es facultad del presidente de la República nombrar y remover libremente a ‘... los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes.’. La regla general es que al presidente de la República corresponde nombrar y remover libremente a todos los empleados de la Unión (dentro de los cuáles se encuentran los tribunales agrarios). Existe, sin embargo, una excepción establecida por el precepto constitucional señalado: salvo que se trate de nombramientos o remociones determinados de otro modo en la Constitución o en las leyes. Por tanto, la participación del Senado en el nombramiento de los M. (y, en general, en cualquier nombramiento), es excepcional. Esta participación se considera como un mecanismo de control a la facultad de nombramiento del Ejecutivo Federal. En otras palabras, es una excepción al principio de división de poderes y, por tanto, debe estar previsto en la Constitución y no en una ley (esta última se refiere a los nombramientos en la esfera de la administración pública federal), ya que si estuvieran en esta última se violaría el citado principio. A mayor abundamiento, se ha interpretado que el Senado sólo puede intervenir en nombramientos que estén señalados en la Constitución (y no en leyes), como conclusión del silogismo siguiente: a) Como se dijo, significa una excepción al principio de división de poderes. b) Como este principio de división de poderes está consagrado en la Constitución, sólo una norma constitucional podría establecer excepciones. c) Luego, la ley secundaria no puede facultar al Senado para participar en nombramientos. Por tanto, el Senado sólo puede participar en el nombramiento, remoción y ratificación de algún funcionario de la Unión siempre y cuando así lo establezca la Constitución y de la manera en que la misma lo determine. En el presente caso la Constitución no establece que la Cámara de Senadores sea la única que tenga intervención en la designación de los M. agrarios, pues -como se demostró en el primer concepto de invalidez- dicha designación está ligada a la previa y necesaria propuesta por parte del presidente de la República. Si el Constituyente Permanente hubiera querido que únicamente interviniera la mencionada Cámara, así lo hubiera establecido. El Senado de la República no puede interpretar a su favor la facultad de nombrar o ratificar a los M. agrarios, en demérito de la facultad del Ejecutivo Federal. En vista de lo expuesto en el presente concepto de invalidez, se violó: a) El artículo 89, fracción II, de la Constitución, pues el Senado sólo puede realizar nombramientos de acuerdo con lo establecido en la Constitución y b) El principio de legalidad previsto en el artículo 16 constitucional (conforme al cual las autoridades sólo pueden ejercer las facultades que tengan expresamente atribuidas), pues la Cámara de Senadores emitió los actos que se reclaman sin que el presidente de la República haya propuesto la ratificación de tres M.. Tercero. La Cámara de Senadores violó lo dispuesto en los artículos 14, 49 y 89, fracción XX, constitucionales. Como consecuencia del incumplimiento con lo dispuesto por la fracción XIX del artículo 27 constitucional, se violaron los artículos 14, 49 y 89, fracción XX, del mismo ordenamiento. La Cámara de Senadores al analizar la ratificación de 3 M. agrarios que no fueron propuestos por el presidente de la República y ratificar a una de ellos, omitió observar el procedimiento establecido en el párrafo segundo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional, por lo que violó con ello los principios de debido proceso y de seguridad jurídica contenidos en el artículo 14 de la Constitución. En el mismo sentido, la Cámara de Senadores viola el artículo 49 constitucional al no respetar la división de poderes, ya que la facultad de proponer M. agrarios corresponde al presidente de la República y no a la Cámara de Senadores. La Cámara de Senadores violó el artículo 49 constitucional al no respetar la división de poderes, ya que la facultad de proponer M. agrarios corresponde al presidente de la República y no a la Cámara de Senadores. Asimismo, se violó el artículo 89, fracción XX, de la Constitución en el que se contemplan las facultades implícitas del presidente de la República, en relación con la facultad de proponer a los M. agrarios prevista en el artículo 27, fracción XIX, constitucional."


CUARTO. La parte actora estima infringidos en su perjuicio los artículos 14, 16, 27, fracción XIX, 49 y 89, fracción XX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO. Por acuerdo del seis de febrero de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y designó como instructor al Ministro G.D.G.P..


SEXTO. Mediante proveído del siete de febrero de dos mil tres, el Ministro instructor tuvo por acreditada la personalidad del promovente, admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada para la formulación de su respectiva contestación de demanda dentro del plazo de treinta días hábiles y ordenó que se le diese vista al procurador general de la República. Asimismo, requirió al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, para que en su contestación de demanda remitiera una copia certificada del expediente integrado en el órgano legislativo respecto de los actos impugnados.


SÉPTIMO. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión al formular su contestación a la demanda manifestó, en síntesis y en relación con los conceptos de invalidez, lo siguiente:


• No se contraviene la fracción XIX del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el mandato en ella contenido prevé el proceso de "designación" de los M. agrarios para un primer periodo de ejercicio, pero en ningún momento establece que dicho proceso deba aplicarse a la "ratificación" o "reelección" para un segundo periodo de ejercicio.


Al no haber mandato expreso, la Cámara de Senadores no depende de una propuesta presidencial para valorar y decidir sobre la procedencia o no de la ratificación de los M. agrarios que terminen su encargo inicial de seis años.


La designación es el señalamiento de una persona para un determinado fin, por lo que el Senado es quien señala a las personas que cree convenientes para ocupar el cargo de Magistrado agrario de entre las que proponga el presidente de la República. En cambio, en la reelección no se requiere la propuesta, ya que si la elección es una decisión mediante votos producidos por dos o más personas, en la reelección se requiere la repetición de la elección, la que fue realizada por un órgano colegiado.


• Los tribunales agrarios verían afectada su autonomía y plena jurisdicción de que están investidos por disposición constitucional si sus integrantes para ser ratificados para un segundo periodo debieran ser valorados por el presidente de la República, toda vez que para ser incluidos en la propuesta presidencial tendrían que resolver los asuntos que se sometan a su jurisdicción favoreciendo los intereses del presidente, quien anteriormente era la máxima autoridad agraria.


• Si de conformidad con el artículo 16 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios a la Cámara de Senadores le corresponde determinar el procedimiento para resolver la designación de los M., a ella también le corresponde establecer el procedimiento para la ratificación de los mismos.


• Después de los seis años de ejercicio, no tiene lugar una nueva designación, sino que se trata de una ratificación pues aquélla no conlleva la existencia previa de un desempeño en el cargo para dar paso a la inamovilidad, de lo contrario el procedimiento sería interminable.


• El Senado por sí solo puede ratificar a los M. agrarios que hayan terminado el ejercicio de su primer periodo de seis años, toda vez que la designación es un acto propio del Senado y el Ejecutivo Federal sólo propone, por ello, el Senado debe valorar para determinar si resulta conveniente confirmar su designación inicial a efecto de que el Magistrado pueda seguir o no ejerciendo como Magistrado con carácter inamovible.


Al acudir supletoriamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se extraen como principios para los M. agrarios que el órgano que designa o nombra es el mismo que ratifica y que el nombramiento y ratificación deben hacerse sobre la base de criterios objetivos conforme a la excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independencia y antigüedad; tomando en consideración para la ratificación el desempeño en el ejercicio de la función, los resultados de las inspecciones, el grado académico y los cursos de actualización, así como no haber sido sancionado con motivo de falta o queja, entre otros criterios.


Los anteriores principios constitucionales y reglamentarios se encuentran establecidos a fin de garantizar lo dispuesto en los artículos 17, párrafo segundo, 97, párrafo primero, 99, párrafo octavo, 100 y 116, fracción III, de la Constitución General de la República, tanto para los órganos jurisdiccionales federales como locales que imparten justicia, lo que también aplica a los tribunales que imparten justicia agraria, sin que sea obstáculo a lo anterior que se trate de tribunales administrativos.


• Los funcionarios que integran los Poderes Legislativo y Judicial de la Unión no encuadran en el enunciado de la fracción II del artículo 89 constitucional.


• El hecho de que el presidente del Tribunal Superior Agrario fuera quien informase mediante oficio a la presidencia de la Comisión Permanente la terminación del periodo para el cual fue electa como Magistrada agraria B.V.M., es consecuencia de que el Senado de la República es la autoridad a la cual le asiste el imperio para analizar si es factible o no su ratificación, pues fue precisamente el Senado quien la designó.


• El dictamen de cinco de diciembre de dos mil dos tiene validez plena pues fue emitido con fundamento en los artículos 85 al 94 de la Ley Orgánica para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y fue aprobado por el Pleno del Senado de la República el doce de diciembre de dos mil dos, sesión que también se efectuó válidamente.


• En todo caso, existió propuesta presidencial no escrita en el sentido de no ratificar a B.V.M., al no haber sido incluida en la propuesta escrita presidencial.


OCTAVO. Por oficio número PGR 319/2003, presentado el veintiocho de abril de dos mil tres en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República presentó su opinión en la cual expuso los siguientes argumentos en relación con los conceptos de invalidez:


• En la propuesta y designación de los M. que integran los tribunales agrarios intervienen necesariamente el titular del Poder Ejecutivo Federal y la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, la Comisión Permanente, por tanto, la actuación de uno de estos entes no puede soslayarse por disposición constitucional y legal.


• Al no haber disposición constitucional ni legal que prevea de manera explícita el procedimiento por medio del cual los M. agrarios puedan ser ratificados al concluir su encargo, resulta incuestionable que intervendrán los mismos entes que para la designación, toda vez que en la integración de los tribunales agrarios a que hace referencia la fracción XIX del artículo 27 constitucional, no se hace distingo entre designación y ratificación de M..


• Al ser la ratificación una designación para un nuevo periodo y siendo que aquélla no se relaciona con la naturaleza de la integración del tribunal sino con la inamovilidad del Magistrado que establece la ley con motivo de su nuevo nombramiento, tanto la designación como la ratificación se refieren a la integración de los tribunales agrarios, por tanto, el Senado está obligado a esperar la propuesta del Ejecutivo Federal para efectos de la ratificación.


• La comunicación del presidente del Tribunal Superior Agrario al presidente de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión fue innecesaria, toda vez que el Senado de la República no podía hacer nada hasta recibir las propuestas del titular del Ejecutivo Federal y, en todo caso, debió ser a este último a quien se le hiciera saber la terminación del periodo de los siete M., para que en uso de su facultad hiciera la propuesta respectiva al Senado de la República. En el mismo sentido también resultó innecesario el análisis del perfil profesional y laboral de la Magistrada agraria.


• El Senado indebidamente ratificó a la Magistrada B.V.M. arrogándose una facultad que no le corresponde por no haber sido propuesta por el titular del Ejecutivo Federal, transgrediendo el artículo 27, fracción XIX, párrafo segundo, en relación con el 89, fracción XX, quebrantando el principio de división de poderes establecido en el artículo 49 constitucional, pues el Senado invadió la esfera de atribuciones del titular del Ejecutivo Federal.


• Resulta infundada la violación a la fracción II del artículo 89 constitucional, la cual prevé que le corresponde al Ejecutivo Federal nombrar y remover libremente a todos los empleados de la Unión, incluyendo a los de los tribunales agrarios, dado que el mismo precepto constitucional establece que ello sucede cuando no está determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes, siendo que la designación de los M. agrarios está prevista en la fracción XIX del artículo 27 constitucional.


• El Senado de la República transgredió el artículo 16 constitucional al desbordar su competencia constitucional ya que aprobó un dictamen en el que se establecía la ratificación de la Magistrada B.V.M. en el cargo de Magistrada numeraria agraria sin que para ello existiera propuesta del presidente de la República. En consecuencia, también se violó el artículo 14 constitucional pues la Cámara de Senadores no cumplió con el debido proceso que rige para ratificar a los M. de tribunales agrarios.


NOVENO. El veintiséis de septiembre de dos mil tres, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la cual se hizo la relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado el trámite respectivo, se pasó el asunto para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal y la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.


SEGUNDO. En principio debe analizarse si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, pues se trata de una cuestión de orden público y estudio preferente.


Los actos cuya invalidez se demandan son:


• El dictamen elaborado el cinco de diciembre de dos mil dos por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores de la República, en cuanto al análisis de la ratificación de tres M. y en particular el punto resolutivo primero en el cual se ratifica a la Magistrada numeraria del Tribunal Unitario Agrario B.V.M., sin haber sido propuesta dicha ratificación por el presidente de la República, y


• La aprobación del citado dictamen el doce de diciembre de dos mil dos por el Pleno de la Cámara de Senadores y, por consiguiente, la ratificación de la citada Magistrada numeraria sin que hubiera sido propuesta dicha ratificación por el presidente de la República.


De conformidad con el escrito inicial de demanda, los anteriores actos se impugnan a partir de la aprobación por parte del Pleno de la Cámara de Senadores de la República del dictamen que le fue sometido a su consideración, la cual tuvo lugar el doce de diciembre de dos mil dos.


Para efectos de la oportunidad, tratándose de actos, la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, dispone:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."


En el contenido de la disposición anterior se establecen dos supuestos para realizar el cómputo del plazo para la presentación de la demanda, a saber, cuando exista una notificación y cuando ésta no se haya efectuado. Para este último caso, el legislador previó que el cómputo pueda realizarse a partir de que se haya tenido conocimiento del acto impugnado o de su ejecución, o cuando el actor se ostente sabedor de ellos, hipótesis que coinciden en cuanto que en ambas el actor quedó enterado de que se había emitido el acto, pero difieren en cuanto que en la primera el actor, por circunstancias ajenas a su voluntad, quedó enterado de la existencia del mencionado acto, y en la segunda es el actor quien manifiesta haber tenido conocimiento del acto reclamado bajo ciertas circunstancias.


En el presente asunto, de las constancias de autos, en especial de la copia certificada del oficio que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores dirigió al secretario de Gobernación, que obra a foja noventa y nueve de autos, no se advierte que dicho oficio haya sido notificado, por lo que no resulta aplicable el primer supuesto referido anteriormente. Igualmente, del análisis del escrito inicial de demanda se advierte que no existe manifestación expresa del actor en la que indique la fecha en que conoció del acto reclamado, no aplicándose en consecuencia el supuesto de haberse ostentado sabedor del acto impugnado.


En cambio, en el capítulo de hechos de la demanda, específicamente en los puntos 10 y 11 el actor indica que el doce de diciembre de dos mil dos en el Pleno de la Cámara de Senadores se puso a consideración de la asamblea el dictamen de cinco de diciembre de dos mil dos elaborado por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria, diciendo que el mismo fue aprobado en votación económica. Asimismo, el actor señala que en la mencionada sesión de doce de diciembre de dos mil dos la Magistrada unitaria agraria B.V.M. rindió protesta ante la Cámara de Senadores de la República.


Con base en lo anterior, se concluye que el Poder Ejecutivo Federal tuvo conocimiento de la aprobación del dictamen de la ratificación de la Magistrada B.V.M. el doce diciembre de dos mil dos, fecha que debe tomarse como referencia para hacer el cómputo correspondiente.


En este sentido, si en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria se dispone que el plazo se computa a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento de la resolución o acuerdo que se reclame o de su ejecución, debe concluirse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda de controversia transcurrió del trece de diciembre de dos mil dos al doce de febrero de dos mil tres, debiendo descontarse los días catorce y quince de diciembre de dos mil dos, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de enero de dos mil tres y uno, dos, ocho y nueve de febrero de dos mil tres, por ser sábados y domingos. Del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil dos por corresponder al segundo periodo vacacional de la Suprema Corte, así como el primero de enero y el cinco de febrero de dos mil tres, por ser días inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria; así como 3o., 159 y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


En consecuencia, si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cuatro de febrero de dos mil tres, debe concluirse que la controversia se promovió oportunamente.


No es óbice a lo anterior lo alegado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en el sentido de que se actualiza la causal de improcedencia contenida en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria, la cual establece la presentación de la demanda fuera de plazo, toda vez que a su parecer el consejero jurídico del Ejecutivo Federal recibió el veintiséis de junio de dos mil dos un oficio del director de Coordinación Política con los Poderes de la Unión, dependiente de la Secretaría de Gobernación, en el cual se le informó el contenido del punto de acuerdo aprobado por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el diecinueve de junio del dos mil dos, en cuyo punto segundo se dice que queda pendiente la resolución correspondiente a la Magistrada B.V.M., junto con los M. H.A.G. y S.A.S.M., por lo que la primera comisión continuará el estudio de estos casos, solicitándole inclusive que lo hiciera del conocimiento del presidente de la República.


En opinión de la parte demandada al haber tenido conocimiento desde esa fecha del inicio del proceso de ratificación de la Magistrada B.V.M. por parte de la Comisión Permanente, el actor tenía treinta días para impugnar dicho acto, de manera tal que al no hacerlo consintió tácitamente el desarrollo de dicho procedimiento, que se consumó con la aprobación del dictamen de doce de diciembre de dos mil dos, siendo esto último consecuencia directa del primer acto emanado de la Comisión Permanente.


Lo anterior, sin embargo, no afecta la oportunidad de la demanda si se toma en consideración que el oficio que recibió el consejero jurídico constituyó únicamente una parte del procedimiento que concluyó con la decisión del Pleno de la Cámara de Senadores de ratificar a la Magistrada B.V.M.. En tal virtud, como no se trata de un acto definitivo, la oportunidad de la presente demanda de controversia constitucional no debe considerarse a partir de la recepción por parte del consejero del Ejecutivo Federal, del oficio del director de Coordinación Política con los Poderes de la Unión, dependiente de la Secretaría de Gobernación, producida el veintiséis de junio de dos mil dos, sino como ya se dijo a partir de que se tuvo conocimiento de la resolución final consistente en la aprobación del dictamen de ratificación de la Magistrada B.V.M., el doce de diciembre de dos mil dos.


TERCERO. Por ser igualmente una cuestión de orden público y de estudio preferente, a continuación se aborda la legitimación procesal de quien inició la presente controversia constitucional.


El titular del Poder Ejecutivo Federal es actor y comparece a juicio representado por el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, acreditando este último su calidad con copia certificada del nombramiento que le fue otorgado por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, así como del acuerdo presidencial publicado el nueve de enero de dos mil uno, en virtud del cual se le designó representante en las controversias en que fuese parte.


Ahora bien, los artículos 10, fracción I y 11, primer y tercer párrafos, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ... El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


Del contenido de estos preceptos se advierte que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional, asimismo que el presidente de la República será representado por el consejero jurídico del gobierno, si lo determina así el propio presidente y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley.


De conformidad con lo anterior, se tiene que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal acreditó, en términos del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, la representación conferida por el presidente de la República, por tanto, está legitimado para plantear la presente controversia constitucional, tal como ha sido reconocido por el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 70/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., septiembre de 1997, página quinientos cuarenta y seis, con el contenido que a continuación se reproduce:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL. EL CONSEJERO JURÍDICO DEL EJECUTIVO FEDERAL LA TIENE, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, PARA PROMOVER EN NOMBRE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Conforme a lo dispuesto en los artículos 11, párrafos primero y tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde al consejero jurídico del Ejecutivo Federal representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las controversias constitucionales; acuerdo que en todo caso debe presumirse, salvo prueba en contrario, ya que, en términos de lo establecido en el primer dispositivo citado, quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad legal para hacerlo."


CUARTO. En relación con la legitimación de la Cámara de Senadores, con fundamento en el artículo 105, fracción I, inciso c), constitucional, y en los artículos 10, fracción II y 11 de la ley reglamentaria, se le reconoce legitimación pues compareció a juicio por conducto del senador E.J.R., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores de la República, habiendo acreditado su personalidad con la copia certificada del acta de la junta previa de la Cámara de Senadores de treinta y uno de agosto de dos mil dos, en la que se hace constar que fue elegido como presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores.


Al respecto, el artículo 67 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece:


"Artículo 67. El presidente de la mesa directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones: ..."


Del texto transcrito se desprende la facultad que tiene el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores para representar en el presente juicio a la Cámara de Senadores de la República.


Por otro lado, el procurador general de la República está legitimado para intervenir en este juicio, ya que se le reconoce el carácter de parte en las controversias constitucionales en la fracción IV del artículo 10 de la ley reglamentaria. Comparece con tal carácter M.R.M. de la Concha, a quien se le reconoce legitimación procesal en tanto acreditó ser el titular de dicha dependencia, con copia certificada de su nombramiento como procurador general de la República.


QUINTO. Previo al estudio del fondo procede analizar las causales de improcedencia invocadas por las partes o que de oficio este Alto Tribunal advierta, de conformidad con lo establecido en el último párrafo del artículo 19 de la ley reglamentaria.


En este sentido, este tribunal de oficio advierte que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley mencionada, en cuanto el acto reclamado consistente en el dictamen elaborado el cinco de diciembre de dos mil dos por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores de la República, relativo al análisis de la ratificación de tres M. y en particular el punto resolutivo primero en el cual se ratifica a la Magistrada numeraria del Tribunal Unitario Agrario B.V.M., sin haber sido propuesta dicha ratificación por el presidente de la República, es un acto dentro del procedimiento de ratificación que no constituye una resolución definitiva y al haber sido aprobado por el Pleno de la Cámara de Senadores no causa ninguna afectación o perjuicio al titular del Ejecutivo Federal.


El precepto señalado prevé lo siguiente:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."


En el texto legal reproducido queda regulada la causa de improcedencia relativa a la falta de definitividad del acto que se impugna consistente en que al existir un procedimiento iniciado pero que no se ha agotado, el afectado debe esperar hasta la conclusión de dicho procedimiento para impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.


En efecto, del análisis gramatical, lógico y jurídico de los presupuestos normativos antes señalados, se advierte que la causal de improcedencia de la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse previamente a la controversia, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, no se han agotado, esto es, que se estén sustanciando o que se encuentren pendientes de resolución ante alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.


Así, de existir un procedimiento ya iniciado pero que se encuentra en trámite o pendiente de resolución, en el que la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional y que, por su naturaleza, es apto para dirimir el propio conflicto planteado en la controversia, pero que por su estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, debe considerarse entonces que la controversia resulta improcedente precisamente por no haberse agotado o concluido aún la vía legalmente prevista para tal efecto.


Lo anterior encuentra apoyo en la tesis P./J. 12/99 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual se encuentra publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 275, en cuyos rubro y texto se dice lo siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."


Ahora bien, en el escrito inicial de demanda el promovente reclama el dictamen del cinco de diciembre de dos mil dos emitido por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores de la República, en el cual se analiza la ratificación de tres M. del Tribunal Unitario Agrario y se ratifica a uno de ellos, toda vez que no fueron propuestos para dicha ratificación por el presidente de la República.


A este respecto, resulta conveniente tener presente el trámite legislativo en el cual se produjo el dictamen, para lo cual es necesario acudir al contenido del artículo 85 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y al de los artículos 65, 87, 94, 95 y 115 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, disposiciones normativas cuyos textos se reproducen a continuación:


Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.


"Artículo 85. 1. La Cámara de Senadores contará con el número de comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus funciones. 2. Las comisiones serán: a. Ordinarias: analizan y dictaminan las iniciativas de ley o decreto que les sean turnadas, así como los asuntos del ramo o área de su competencia; b. Jurisdiccional: interviene en los términos de ley, en los procedimientos de responsabilidad de servidores públicos; c. De investigación: las que se creen en los términos del párrafo final del artículo 93 constitucional."


Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.


"Artículo 65. Para el despacho de los negocios se nombrarán, de cada una de las Cámaras, Comisiones Permanentes y especiales que los examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de resolución. Las Comisiones Permanentes se elegirán en la primera sesión que verifiquen las Cámaras después de la apertura del periodo de sesiones de su primer año de su ejercicio."


"Artículo 87. Toda comisión deberá presentar dictamen en los negocios de su competencia, dentro de los cinco días siguientes al de la fecha en que los haya recibido. Todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones clares (sic) y sencillas que puedan sujetarse a votación."


"Artículo 94. Las comisiones, durante el receso, continuarán el estudio de los asuntos pendientes, hasta producir el correspondiente dictamen. También estudiarán y dictaminarán las iniciativas que les sean turnadas por la Comisión Permanente durante el receso. Una vez que estén firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de las comisiones encargadas de un asunto, se imprimirán junto con los votos particulares si los hubiere, y se remitirán a los diputados o senadores según corresponda, para su conocimiento y estudio. Al abrirse el periodo de sesiones, se tendrá por hecha la primera lectura de todo dictamen que se remita a los legisladores antes del 15 de agosto de cada año. Los dictámenes que las comisiones produzcan, sobre asuntos que no llegue a conocer la legislatura que los recibió, quedarán a disposición de la siguiente legislatura, con el carácter de proyectos."


"Artículo 95. Llegada la hora de la discusión, se leerá la iniciativa, proposición u oficio que la hubiere provocado, y después, el dictamen de la comisión a cuyo examen se remitió, y el voto particular, si lo hubiere."


"Artículo 115. Cuando hubieren hablado todos los individuos que puedan hacer uso de la palabra, el presidente mandará preguntar si el asunto está o no suficientemente discutido. En el primer caso, se procederá inmediatamente a la votación; en el segundo, continuará la discusión; pero bastará que hable uno en pro y otro en contra, para que se pueda repetir la pregunta."


Del contenido de estas disposiciones normativas se advierte que las comisiones son órganos internos de las Cámaras Legislativas que contribuyen a que éstas cumplan con sus atribuciones constitucionales, para lo cual analizan los asuntos del ramo o área de su competencia y los instruyen hasta ponerlos en estado de resolución, elaborando un dictamen que contendrá una parte expositiva de las razones en que se funde y otra de proposiciones claras y sencillas que puedan someterse a votación.


Realizado el dictamen, que debe estar firmado por la mayoría de los miembros de la comisión, se somete a discusión, para lo cual se lee el oficio que lo hubiere provocado y después se le da lectura. Con posterioridad, una vez que está suficientemente discutido el asunto, se procede a su votación y, en su caso, aprobación por el Pleno de la Cámara de Senadores, la que de darse se traduce en un punto de acuerdo.


Con base en lo anterior, se concluye que el dictamen constituye un acto, de entre varios, que conforma el procedimiento correspondiente y no constituye una resolución definitiva que en sí misma haya puesto fin al asunto, como sí lo es la aprobación correspondiente que realiza el Pleno.


En consecuencia, al ser el dictamen que se impugna un acto dentro del procedimiento de ratificación que fue aprobado por el Pleno de la Cámara de Senadores, no constituye una resolución definitiva y no causa ninguna afectación al titular del Ejecutivo Federal.


De esta manera queda acreditada la falta de definitividad del dictamen reclamado, razón por la cual se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria.


Por su parte, el artículo 20, fracción II, de la propia ley establece:


"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ... II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


En el anterior precepto se indica que cuando sobreviniere alguna causa de improcedencia se impone sobreseer en la controversia constitucional. En ese tenor, al haberse actualizado la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria, lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 20 del mismo ordenamiento legal, respecto del dictamen del cinco de diciembre de dos mil dos emitido por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores de la República.


En tales condiciones, al no existir causales diversas de improcedencia que planteen las partes o que este Tribunal Pleno oficiosamente advierta, se pasa al examen de los conceptos de invalidez.


SEXTO. Los conceptos de invalidez expuestos por la parte actora son, en síntesis, los siguientes:


1. La Cámara de Senadores contraviene lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional al haber analizado motu proprio la ratificación de tres M. agrarios y ratificado a uno de ellos, sin que existiera propuesta por parte del presidente de la República.


Por mandato constitucional, según reforma constitucional publicada el seis de enero de mil novecientos noventa y dos, la integración de los tribunales agrarios se realiza mediante un acto complejo o mixto en el que intervienen dos poderes, el Poder Ejecutivo Federal cuyo titular, el presidente de la República, tiene facultad de proponer a las personas de entre las que deberá designarse a los M. agrarios y el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores o, en su caso, de la Comisión Permanente, al que le corresponde designar a los M. agrarios de entre los propuestos por el presidente de la República.


En este sentido, se equipara la "ratificación" a la "reelección" bajo el argumento de que el artículo 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios determina que al terminar los M. agrarios los seis años del encargo, tienen la posibilidad de ser ratificados, lo que significa que al concluir su encargo pueden ser "nombrados de nuevo", como se advierte de la exposición de motivos de dicha ley, en donde textualmente se afirma:


"... se prevé asimismo, que los M. duren en su encargo seis años, pudiendo ser reelectos y sólo podrían ser removidos ... Estas medidas, aunadas a otras antes transcritas, están encaminadas a garantizar la independencia de los tribunales agrarios en la adopción de sus resoluciones."


Así, para reelegir a un Magistrado agrario se debe realizar el procedimiento previsto en la fracción XIX del artículo 27 constitucional, debiéndose repetir el procedimiento de designación de los mencionados servidores públicos.


Por tanto, no se justifica que sólo porque el texto del artículo 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios utiliza la palabra "ratificados" se excluya de toda participación al Ejecutivo Federal, ya que no se desprende ni se establece expresamente en la fracción XIX del artículo 27 constitucional que la ratificación la haga la Cámara de Senadores, siendo que la Constitución consagra un procedimiento para el nombramiento de M. agrarios que se aplica tanto para su elección como para su reelección.


2. Al ser la ratificación desde un punto de vista formal y material un acto de naturaleza administrativa, corresponde hacerla al Ejecutivo Federal, ya que con base en la fracción II del artículo 89 constitucional, es facultad del presidente de la República nombrar y remover libremente a "... los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes."


3. La Constitución no establece que la Cámara de Senadores sea la única que tenga intervención en la designación de los M. agrarios, pues dicha designación está ligada a la previa y necesaria propuesta por parte del presidente de la República. Si el Constituyente hubiera querido que únicamente interviniera la mencionada Cámara, así lo hubiera establecido. Por tanto, la participación del Senado en el nombramiento de los M. es una excepción al principio de división de poderes que debiera estar prevista en la Constitución, y no en la ley.


4. Se transgredió el artículo 16 constitucional conforme al cual las autoridades sólo pueden ejercer las facultades que tengan expresamente atribuidas, pues la Cámara de Senadores emitió los actos que se reclaman sin que el presidente de la República haya propuesto la ratificación de tres M..


5. Al analizarse la ratificación de tres M. agrarios no propuestos por el presidente de la República y ratificar a uno de ellos, se omitió observar el procedimiento establecido en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional, violándose los principios de debido proceso y de seguridad jurídica contenidos en el artículo 14 constitucional.


6. La Cámara de Senadores transgredió el artículo 49 constitucional al no respetar la división de poderes, ya que la facultad de proponer M. agrarios corresponde al presidente de la República.


7. Se transgredió la fracción XX del artículo 89 constitucional en la cual se establecen las facultades implícitas del presidente de la República en relación con la facultad de proponer a los M. agrarios.


SÉPTIMO. Antes de entrar al estudio de los conceptos de invalidez se estima necesario hacer una relación de los antecedentes relevantes del caso, según los datos aportados en las actuaciones que obran en autos:


1. El cuatro de junio de dos mil dos se recibió en la Comisión Permanente del Congreso de la Unión un oficio suscrito por el Magistrado presidente del Tribunal Superior Agrario, mediante el cual hace del conocimiento que el diecinueve de junio de mil novecientos noventa y seis se designaron siete M. agrarios y dado que en el mes de junio de dos mil dos se cumplirían los seis años de su designación, con fundamento en el artículo 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios al concluir su periodo podrán ser ratificados por el Senado de la República o, en su caso, por la Comisión Permanente.


2. El dieciocho de junio de dos mil dos se recibió en la Comisión Permanente del Congreso de la Unión un oficio del director general de Gobierno de la Secretaría de Gobernación remitiendo el original del documento suscrito por el presidente de la República, documento este último mediante el cual, con fundamento en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional y en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, el presidente de la República somete a la consideración de la Comisión Permanente la propuesta para ratificar a cuatro M. numerarios agrarios, cuyo nombramiento vencía el diecinueve de junio de dos mil dos, y la propuesta para designar, de entre cinco candidatos, a tres nuevos M. numerarios agrarios para cubrir las vacantes de quienes su encargo también vencía el diecinueve de junio de dos mil dos, adjuntando los currícula.


3. El mismo dieciocho de junio de dos mil dos la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal recibió un oficio de los presidentes de las Comisiones Unidas de Justicia y de Reforma Agraria de la Cámara de Senadores mediante el cual, con el debido respeto al principio de división de poderes solicitan al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos incluya a dos personas que anteriormente (veinticinco de marzo de dos mil dos) ya habían sido propuestas por el Ejecutivo Federal y evaluadas por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores, resultando que tenían méritos suficientes para ser considerados en una futura propuesta de designación para cubrir las vacantes que se suscitaren al respecto.


4. El diecinueve de junio de dos mil dos el vicepresidente en funciones de presidente de la Comisión Permanente turnó a la primera comisión la propuesta para la ratificación de cuatro M. numerarios de los tribunales agrarios y la propuesta para ocupar tres plazas vacantes de M. numerarios, enviada por la Secretaría de Gobernación, a que se refiere el punto 2.


5. El mismo diecinueve de junio de dos mil dos la primera comisión rindió su dictamen sometiendo a la consideración de la Asamblea Plenaria de la Cámara de Senadores un punto de acuerdo en el cual se ratificaba a cuatro M. numerarios de los tribunales agrarios, quedaba pendiente la resolución correspondiente a tres M., continuándose su estudio, y los M. ratificados presentarían su protesta de ley ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.


6. En el mismo día, diecinueve de junio de dos mil dos, el presidente de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión informó al secretario de Gobernación que se había aprobado el dictamen de la primera comisión de la Comisión Permanente con el punto de acuerdo a que se refiere el punto 5.


7. El veinte de junio de dos mil dos la Cámara de Senadores recibió un oficio del director general de Gobierno de la Secretaría de Gobernación mediante el cual acompaña un documento suscrito por el presidente de la República, documento este último mediante el cual con fundamento en los artículos 27, fracción XIX, segundo párrafo, constitucional y 15 y 16 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, y toda vez que coincide plenamente con la opinión de las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos somete a consideración de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la propuesta, relacionada con la efectuada el dieciocho de junio de dos mil dos, para incluir a dos personas entre los candidatos a M. numerarios de los Tribunales Unitarios Agrarios, adjuntando los currícula correspondientes.


8. El veintiocho de agosto de dos mil dos, la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores recibió de la Comisión Permanente el expediente de las propuestas de candidatos que el Ejecutivo Federal presentó para cubrir tres vacantes de M. numerarios en los Tribunales Unitarios Agrarios.


9. El tres de septiembre de dos mil dos, la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores dispuso que el expediente con las propuestas de los candidatos a M. de los Tribunales Unitarios Agrarios y sus anexos se turnara a las Comisiones Unidas de Justicia y de Reforma Agraria, para su análisis y la emisión del dictamen correspondiente.


10. El veintiséis de septiembre de dos mil dos se notificó a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal un documento suscrito por los presidentes de las Comisiones de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores, mediante el cual solicitan al consejero jurídico con el debido respeto al principio de división de poderes, que toda vez que en los oficios en los cuales el Ejecutivo Federal hace las propuestas correspondientes sólo hace saber a la Comisión Permanente las personas que a su juicio deben ser ratificadas en el cargo de M. numerarios en los Tribunales Unitarios Agrarios y formula una propuesta de siete personas para designar a tres que deberán ocupar el mismo número de vacantes, sin hacer manifestación alguna respecto de las personas que las ocupaban, precise si las propuestas de los candidatos enviadas el dieciocho y veinte de junio de dos mil dos se han considerado para cubrir las vacantes que dejarían B.V.M., H.A.G. y A.S.M., toda vez que las mismas concluyen su encargo según les fue dado a conocer mediante un oficio que el presidente del Tribunal Superior Agrario envió a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.


11. El treinta y uno de octubre y cinco de noviembre de dos mil dos comparecieron ante los senadores integrantes de las Comisiones Unidas de Justicia y de Reforma Agraria de la Cámara de Senadores los siete candidatos propuestos por el Ejecutivo Federal y los tres M. cuya ratificación quedó en estudio por parte de la Comisión Permanente, con el propósito de realizarles un examen valorativo.


12. El cinco de diciembre de dos mil dos, las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores emitieron un dictamen en el que establecieron como puntos resolutivos la ratificación de B.V.M. en el cargo de Magistrada numeraria del Tribunal Unitario Agrario, la designación de J.M.L.Z. y J.J.R.T. como M. numerarios de los Tribunales Unitarios Agrarios y la rendición de la protesta de ley por ellos ante la Cámara de Senadores.


13. El doce de diciembre de dos mil dos se aprobó en votación económica por la Cámara de Senadores la ratificación de B.V.M. como Magistrada numeraria de Tribunal Unitario Agrario y la designación de J.M.L.Z. y J.J.R.T. como M. de los Tribunales Unitarios Agrarios, rindiendo la protesta de ley correspondiente.


14. Mediante oficio de doce de diciembre de dos mil dos, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores hizo del conocimiento del secretario de Gobernación que la Cámara de Senadores había aprobado como punto de acuerdo la ratificación de B.V.M. como Magistrada numeraria del Tribunal Unitario Agrario, la designación de J.M.L.Z. y J.J.R.T. como M. de los Tribunales Unitarios Agrarios y la rendición de la protesta de ley por ellos ante la Cámara de Senadores.


OCTAVO. Previo al estudio de los conceptos de invalidez, se procede al análisis de la regulación de la integración de los tribunales agrarios en tanto que condiciona el estudio de constitucionalidad.


De una lectura preliminar al acto cuya invalidez se demanda y a los conceptos de invalidez, se advierte que el punto jurídico a dilucidar se centra en determinar si la Cámara de Senadores tiene facultad para ratificar a la M.B.V.M. sin la correspondiente propuesta del presidente de la República.


Lo anterior implica decidir si el ejercicio de una facultad por parte de un órgano del poder se realizó dentro del marco establecido en la Constitución, con la agravante de que en el presente caso esta última no ofrece una respuesta textual con la cual podamos realizar el examen de control constitucional. Ante esta situación, corresponde estudiar el marco constitucional y legal de la integración de los tribunales agrarios, en especial de la designación, aspecto que sí está regulado, para así construir los elementos identificadores de la ratificación de los M. agrarios, de manera tal que al poner en relación la designación y la ratificación obtengamos un parámetro razonado de análisis con el cual podamos dar respuesta a los conceptos de invalidez formulados.


El artículo 27 de nuestro Texto Fundamental fue objeto de una trascendente reforma a iniciativa del Ejecutivo Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación de seis de enero de mil novecientos noventa y dos.


En esa reforma, en lo que aquí interesa, se adicionaron los párrafos segundo y tercero a la fracción XIX del artículo 27 constitucional, estableciéndose las bases constitucionales del actual sistema de impartición de justicia agraria que gira alrededor de la creación de los tribunales agrarios. Con motivo de esta reforma, el legislador expidió la Ley Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, disposiciones legislativas que fueron publicadas el veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y dos.


Las bases constitucionales de los tribunales agrarios están dadas en el segundo párrafo del artículo 27 constitucional que a continuación reproducimos:


"Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por M. propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente."


En este texto constitucional se señaló de manera destacada la integración de los tribunales agrarios, indicándose que las personas en quienes recaería la impartición de justicia se denominarían M. y que dichos servidores públicos serían propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente.


En su acepción gramatical "integración" significa constituir las partes de un todo, lo que trasladado al caso que nos ocupa quiere decir que el legislador recibió un mandato constitucional para prever la composición de los tribunales agrarios, de manera tal que queden constituidos por sus partes. En este sentido, la integración tiene que ver no sólo con la composición inicial de los tribunales agrarios, sino también con la que deben mantener todo el tiempo.


Así las cosas, en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional se alude expresamente a un momento en particular de la integración de los tribunales agrarios, el de la designación.


La designación de los M. agrarios inicia, de conformidad con el texto constitucional referido, con la propuesta del Ejecutivo Federal y se completa con la decisión que tome al respecto la Cámara de Senadores o, en sus recesos, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, designando a la persona propuesta, regulación que se reitera en el primer párrafo del artículo 15 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, sólo que en lugar de hablar del Ejecutivo Federal se hace alusión al presidente de la República, según puede apreciarse en el texto siguiente:


"Artículo 15. Los M. serán designados por la Cámara de Senadores y, en los recesos de ésta por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a propuesta del presidente de la República. ..."


La designación de los M. agrarios, en consecuencia, está caracterizada por la intervención de dos órganos del Poder, el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión a través de su Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, cada uno de los cuales realiza actividades diversas que se completan para conformar los tribunales agrarios, lo que puede considerarse como una expresión más de la "colaboración de poderes" en la que sólo con la actividad que desplieguen ambos órganos puede llevarse a efecto la designación de los M. agrarios.


Como dos son los órganos del poder intervinientes en la designación de los M., resulta de particular interés determinar el alcance de las facultades de cada uno de ellos.


En términos del segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional que analizamos, el Ejecutivo Federal tiene la facultad de proponer M. para su designación, proposición que debe entenderse como la presentación de nombres de personas de quienes considere cubren el perfil adecuado para ser candidatos a la magistratura, a efecto de que la Cámara de Senadores las evalúe y tome la decisión que corresponda.


A este respecto, el segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios concreta la propuesta presidencial en los términos que enseguida se reproducen:


"Artículo 15. ... El presidente de la República propondrá una lista de candidatos, de la cual la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, deberá elegir a los M.."


En la anterior redacción legislativa se advierte que la propuesta del Ejecutivo Federal tiene que hacerse mediante la elaboración de una lista y quienes la integren serán considerados candidatos.


Ahora bien, la elaboración de la lista tiene como consecuencia que la Cámara de Senadores queda sujeta a designar únicamente a una de las personas cuyos nombres aparecen en ella. No se puede designar a otra persona que no esté incluida en la lista, pues de hacerlo se estará incumpliendo el mandato constitucional desarrollado en ley.


Pero esta vinculación a la lista no llega al extremo de que la Cámara debe seguir el orden de prelación establecido en la misma, pues se le estaría dando un alcance que no es propio de una propuesta. Este condicionamiento fue previsto en la iniciativa de la ley orgánica, presentada por el Ejecutivo Federal ante la Cámara de Senadores; sin embargo, en la discusión y aprobación de la misma se suprimió, según puede apreciarse de la lectura al Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos de dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y dos, página tres, en la parte correspondiente en que el senador R.G. al razonar su voto dijo:


"Es más, el original de la iniciativa era más abusivo aún: Decía que debiera hacerse la selección tomando en cuenta el orden en que estuvieran mencionados los candidatos. Esto se quitó. De alguna manera el decoro del Senado y su presencia ahí dejó a los procedimientos propios del Senado la forma de seleccionar a los candidatos que vengan en la lista presidencial."


De cualquier manera, si bien la Cámara de Senadores está sujeta en los términos indicados a la lista que le presente el presidente de la República, queda en el ámbito propio de sus facultades resolver de conformidad con su normatividad interna, situación que quedó reflejada en el primer párrafo del artículo 16 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, cuya redacción dice:


"Artículo 16. Recibida la propuesta del Ejecutivo Federal, la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente en su caso, deberá resolver en los términos de lo dispuesto por los preceptos legales y reglamentarios aplicables o mediante procedimiento que al efecto acuerden."


La facultad que tiene el Ejecutivo Federal de elaborar la lista proponiendo candidatos a la Cámara de Senadores para que designe a los M. agrarios presenta dos características que la identifican plenamente y que conviene resaltar.


Una de ellas consiste en que el Ejecutivo Federal goza de una "libertad de selección", enmarcada en el ámbito de su discreción para determinar quiénes son las personas que integrarán la lista, sin más limitación de que los candidatos cumplan los requisitos establecidos en el artículo 12 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios para ser designados M.. Entonces, queda en el ámbito propio del Ejecutivo Federal el examen de los currícula de las personas que incluirá en la lista, debiendo subrayarse que él hace la primera valoración y esto condiciona en buena medida la integración de los tribunales agrarios; sin embargo, esta es una facultad exclusiva e inherente al cargo de presidente de la República que el Órgano Revisor de la Constitución así quiso diseñar. La valoración que efectúe el Ejecutivo Federal se completará posteriormente con la que realice la Cámara de Senadores al tener conocimiento de dicha lista, pues también ella valora la experiencia profesional y personal de los candidatos para tomar su decisión y designar a uno de entre ellos.


La segunda característica que identifica a esta facultad del Ejecutivo Federal estriba en que la propuesta, entendida como la elaboración de una lista con candidatos, tiene una naturaleza imperativa, toda vez que la misma ineludiblemente debe realizarse para que inicie el proceso de designación de los M. agrarios, sin ella la integración de los tribunales no puede concretarse en términos constitucionales.


Luego, el ejercicio de esta facultad implica que el Ejecutivo Federal esté atento al desarrollo institucional de los tribunales agrarios y exige que su ejercicio se efectúe con la mayor de las responsabilidades, pues su incumplimiento podría poner en riesgo un mandato constitucional y, lo que es peor, la estabilidad de un órgano indispensable en la impartición de la justicia agraria.


Éstos son los términos mínimos y esenciales en que debe entenderse la facultad del Ejecutivo Federal en la faceta de designación de la integración de los tribunales agrarios.


Por otra parte, el órgano legislativo también interviene en la integración de los tribunales agrarios designando a los M., ya que le corresponde a la Cámara de Senadores o, en su caso, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión tomar la decisión para que una persona tenga como destino el ejercicio de un cargo público.


El segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios concreta esta facultad en los siguientes términos:


"Artículo 15. ... El presidente de la República propondrá una lista de candidatos, de la cual la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, deberá elegir a los M.."


De acuerdo con este texto legal, la designación a que se refiere el texto constitucional se traduce, a nivel legislativo, en el deber de la Cámara de Senadores de elegir a los M. agrarios de la lista de candidatos que le proponga el presidente de la República. Este deber de elegir significa, a su vez, que la Cámara de Senadores escogerá o preferirá a una de las personas de la lista que le presente el presidente de la República para ocupar el cargo de Magistrado agrario y ello se cumple cuando está integrada por uno o más nombres.


Por consiguiente, la facultad de designación de la Cámara de Senadores está caracterizada por una "libertad de elegir", lo que trae como consecuencia que el órgano legislativo valore los currícula que el presidente de la República somete a su consideración y que, a su vez, él ya valoró, pero, lo más importante es que corresponde a la Cámara de Senadores resolver; ella es la que decide quién será designado como Magistrado agrario, tal como se reconoce en el primer párrafo del artículo 16 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios:


"Artículo 16. Recibida la propuesta del Ejecutivo Federal, la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente en su caso, deberá resolver en los términos de lo dispuesto por los preceptos legales y reglamentarios aplicables o mediante procedimiento que al efecto acuerden."


Esta libertad de elección, entonces, quiere decir que la Cámara de Senadores deberá elegir de entre uno o más nombres que integren la lista de candidatos cuando se trate de una plaza, quedando vinculada exclusivamente a esos nombres y sin que exista la posibilidad de agregar algún otro distinto.


Dentro de esta libertad de elegir, la Cámara también tiene la posibilidad de no aprobar ninguno de los nombres, en cuyo caso el Ejecutivo Federal enviará otra lista, y de no elegirse a ninguno de los candidatos propuestos por segunda vez el Ejecutivo Federal volverá a presentar otra, ya que el segundo párrafo del artículo 16 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios no señala límite alguno, según se advierte del siguiente texto:


"Artículo 16. ... En caso de que no se apruebe la designación del número de M. requerido, el Ejecutivo Federal enviará otra lista para completar el número necesario."


De la anterior exposición conviene resaltar el hecho de que el sistema de designación de los M. agrarios está estructurado de manera tal que el presidente de la República propone y la Cámara de Senadores decide quién es la persona idónea para desempeñar el cargo público en cuestión.


No debe pasar inadvertido que este sistema de designación guarda una diferencia esencial con la integración del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En este último, los M. son nombrados en los términos que indica el párrafo primero del artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal mencionado, en el cual se dice:


"Artículo 3o. El presidente de la República, con la aprobación del Senado, nombrará a los M. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para integrar la Sala Superior o las Salas Regionales."


Con base en este texto legal puede afirmarse que al presidente de la República le corresponde decidir quién es la persona que desempeñará el cargo de Magistrado fiscal, nombramiento que requiere de la aprobación de la Cámara de Senadores para tener efectividad. Dicho en los términos que venimos exponiendo, el titular del Ejecutivo Federal tiene libertad de selección, en cuanto que él valora y toma en consideración los currícula, pero él también tiene libertad de elección, ya que decide quién será nombrado, quedándole únicamente a la Cámara de Senadores la posibilidad de aceptar u oponerse al nombramiento propuesto por el presidente de la República.


Esta diferencia de concepción en la integración de los tribunales quedó reflejada en el iter correspondiente a las discusiones del segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional, que puede consultarse en el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en cuya publicación del cinco, seis y siete de diciembre de mil novecientos noventa y uno, página mil seiscientos cincuenta y ocho, el diputado A.R.L., quien introdujo el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional que comentamos, sostuvo lo siguiente:


"El diputado A.R.L. ... como creemos que uno de los aspectos importantes de la autonomía y de la independencia es el procedimiento de designación de los Jueces, estamos proponiendo una visión con el propósito de que los M. que integren estos tribunales sean propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente ... Yo creo y aquí fíjense ustedes en la propuesta, no es que los nombre el Ejecutivo Federal, como actualmente sucede en el caso de los miembros del Poder Judicial Federal, los Ministros de la Corte o los miembros del Tribunal Fiscal de la Federación, donde los nombra el presidente y los ratifica el Senado. Aquí la propuesta es que los proponga el presidente y sea el que los designe el Senado; esto nos llevará a que en la ley reglamentaria tengamos que ver cuáles son las formas de designación ..."


NOVENO. Sentadas las bases del sistema de designación, corresponde determinar el sistema de ratificación previsto para los M. agrarios, procediendo a dar contestación a los conceptos de invalidez.


El texto de la fracción XIX del artículo 27 constitucional no hace referencia expresa a la ratificación. En cambio, el primer párrafo del artículo 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios es la única disposición legislativa que hace referencia somera a la ratificación de los M. agrarios en los siguientes términos:


"Artículo 17. Los M. rendirán su protesta ante la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, durarán en su encargo seis años. Si concluido dicho término fueren ratificados serán inamovibles."


La regulación insuficiente de esta institución jurídica no es obstáculo para establecer las consecuencias jurídicas que le son propias.


El legislador ordinario no fue ajeno a esta situación, ya que percibió que al estar regulando cuestiones relacionadas con la impartición de justicia era importante tener presente y, en su caso, aplicar la experiencia orgánica construida por el Poder Judicial de la Federación, por lo que previó en el artículo 6o. de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios la supletoriedad a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. El texto de esta disposición legislativa es el siguiente:


"Artículo 6o. En lo no previsto expresamente en esta ley, se aplicará supletoriamente en lo que sea acorde con la naturaleza de los tribunales agrarios, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."


En consecuencia, en lo no previsto expresamente en la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios se aplicará, a las cuestiones orgánicas, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, siempre y cuando la institución jurídica a suplir esté acorde con la naturaleza de los tribunales agrarios.


En el caso en estudio la institución jurídica a suplir es la ratificación, por tanto, debe estudiarse si los criterios que la conforman a la luz de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación son congruentes con la naturaleza de los tribunales agrarios, en cuanto que son tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, pues de ser así le son aplicables los criterios de la ratificación judicial.


En términos genéricos puede decirse que un órgano tiene potestad jurisdiccional cuando de manera genérica cumple con tres requisitos que la doctrina académica ha considerado fundamentales, independientemente de su ubicación formal en algunos de los órganos del Poder. En primer lugar, deben tener facultad para resolver la controversia con posibilidad de ejecutar su resolución, lo que se conoce como aplicación del derecho objetivo al caso concreto, que se realiza juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. En segundo, los órganos deben ser funcionalmente independientes y sus integrantes deben estar en una posición de imparcialidad en relación con las otras partes. El tercero y último, consiste en el desinterés objetivo, entendido como la aplicación de normas que regulan conductas ajenas, o como el desinterés por el objeto del proceso.


Si aplicamos las tres características anteriores a los tribunales agrarios puede llegarse a la convicción de que son órganos jurisdiccionales. En efecto, los tribunales agrarios tienen facultad para resolver las controversias que surjan con motivo de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, así como por cuestiones de límites de terrenos ejidales y comunales entre dos o más núcleos de población, como se advierte claramente del texto del segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional y se concreta en los artículos 9o. y 18 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. Por lo que hace a la ejecución de sus resoluciones el artículo 191 de la Ley Agraria está destinado precisamente a detallar esas cuestiones.


Los tribunales agrarios también son órganos funcionalmente independientes, tanto porque así lo establece el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional al señalar que la ley instituirá tribunales dotados de autonomía, como por la concreción que efectúa el artículo 1o. de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios al señalar, reproduciendo la disposición constitucional, que los tribunales son órganos federales dotados de autonomía para dictar sus fallos, lo que también se corrobora con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 17 de la mencionada ley, al indicarse que los M. únicamente podrán ser removidos en caso de falta grave en el desempeño de su cargo y conforme al procedimiento aplicable a los funcionarios del Poder Judicial de la Federación.


Sus integrantes gozan de imparcialidad no teniendo interés alguno en la resolución de los juicios agrarios, encontrándose en una posición objetiva y ajena a las partes, ya que están impedidos para desempeñar cualquier otro cargo o empleo público o de particulares, e incluso para ejercer su profesión, en términos del artículo 29 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. Igualmente, de conformidad con el artículo 27 del anterior ordenamiento legal, están impedidos para conocer los asuntos en los que se presente alguna de las causas previstas en el artículo 82 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, precepto que actualmente corresponde al artículo 142 de este último ordenamiento legal, teniendo el deber de excusarse cuando alguno de estos impedimentos exista, tal como lo dispone el artículo 28 de aquel texto legal.


Finalmente, a los tribunales agrarios les corresponde aplicar la Ley Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios para resolver las controversias que surjan con motivo de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, así como por cuestiones de límites de terrenos ejidales y comunales entre dos o más núcleos de población, lo que significa que aplican normas que regulan conductas ajenas, no existiendo ningún interés por el objeto del proceso.


En consecuencia, siendo una de las características de la naturaleza de los tribunales agrarios su potestad jurisdiccional, resulta aplicable supletoriamente la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en lo que se refiere a la ratificación de los M. agrarios.


Ahora bien, debe tenerse presente que la ratificación es una institución jurídica mediante la cual se confirma a un juzgador, previa evaluación objetiva, en el cargo que venía desempeñando para continuar en el mismo durante otro tiempo más, que puede ser igual al transcurrido o al que se determine en la ley.


Con base en la anterior noción, puede sostenerse que la ratificación surge en función directa a la actuación de un servidor jurisdiccional durante el tiempo de su encargo, de manera tal que puede caracterizarse como un derecho del servidor que nace precisamente al haber permanecido en el puesto durante el tiempo señalado por la ley al ser nombrado o designado, derecho que se traduce en que se tome en cuenta el tiempo ejercido como juzgador y, al mismo tiempo, en saber el resultado obtenido en la ratificación, principalmente si no es satisfactorio.


Así, la ratificación no depende de la voluntad de los órganos que participan en ella, sino que debe concebirse como una manifestación de los principios de independencia y autonomía jurisdiccionales, en los cuales prevalece el ejercicio libre y responsable del juzgador, quien está sometido únicamente al imperio de la ley y de la Constitución. En consecuencia, la ratificación también constituye una garantía de la sociedad en el sentido de que los juzgadores sean servidores idóneos, que aseguren una impartición de justicia pronta, completa e imparcial, en los términos indicados en el artículo 17 constitucional.


En este sentido, la ratificación mantiene una dualidad de caracteres al ser al mismo tiempo un derecho del servidor jurisdiccional y una garantía de la sociedad, aspectos que indefectiblemente se completan.


Ahora bien, la ratificación en cuanto derecho o garantía no se produce de manera automática. Para que tenga lugar, como surge con motivo del desempeño que ha tenido un servidor jurisdiccional en el lapso de tiempo que dure su mandato, es necesario realizar una evaluación con base en el seguimiento de las actividades realizadas en dicho cargo, para que el juzgador tenga conocimiento de las razones por las cuales no permanece en el cargo o bien la sociedad esté enterada de las razones por las cuales un juzgador merece continuar en el mismo.


En estas condiciones, la evaluación a que tiene derecho el juzgador y respecto de la cual la sociedad está interesada, es de naturaleza imperativa, por lo que siempre debe producirse y constar en dictámenes escritos, en los cuales se precisen las razones de la determinación tomada en relación con la ratificación de un servidor jurisdiccional.


Las anteriores consideraciones encuentran apoyo, por analogía, en la tesis de jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal que a continuación se reproduce, no obstante referirse a los Poderes Judiciales Locales, toda vez que siendo la jurisdicción una sola lo que se diga de los tribunales locales también es aplicable a los tribunales federales, sin importar, incluso, que formen parte del Poder Judicial o no, ya que la nota que los une es la potestad jurisdiccional que posean. Este criterio está publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, octubre de 2000, página once, y su contenido es el siguiente:


"MAGISTRADOS DE LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS. BASES A LAS QUE SE ENCUENTRA SUJETO EL PRINCIPIO DE RATIFICACIÓN DE AQUÉLLOS CONFORME A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La posibilidad de ratificación de los M. de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados consagrada en el artículo 116, fracción III, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, como condición para obtener la inamovilidad judicial, debe entenderse referida a la actuación del funcionario judicial y no así a la sola voluntad del órgano u órganos a los que las Constituciones Locales otorgan la atribución de decidir sobre tal ratificación, en tanto este principio ha sido establecido como una de las formas de garantizar la independencia y autonomía judicial, no sólo como un derecho de tales servidores públicos sino, principalmente, como una garantía de la sociedad de contar con servidores idóneos que aseguren una impartición de justicia pronta, completa e imparcial en los términos señalados en el artículo 17 constitucional. En consecuencia, tal posibilidad se encuentra sujeta a lo siguiente: 1) A la premisa básica de que el cargo de Magistrado no concluye por el solo transcurso del tiempo previsto en las Constituciones Locales para la duración del mismo; 2) A la condición relativa de que el funcionario judicial de que se trate haya cumplido el plazo del cargo establecido en las Constituciones Locales; y 3) A un acto administrativo de orden público de evaluación de la actuación de los M., que se concreta en la emisión de dictámenes escritos en los que se precisen las causas por las que se considera que aquéllos deben o no ser ratificados, antes de que concluya el periodo de duración del cargo, para no afectar la continuidad en el funcionamiento normal del órgano jurisdiccional y, preferentemente, aplicando reglas fijadas de antemano y que sean del conocimiento público para garantizar que la calificación realizada atienda a criterios objetivos, lo que implica un examen minucioso del desempeño que se haya tenido y, por tanto, un seguimiento de la actuación del Magistrado relativo que conste en el expediente que haya sido abierto con su designación y que se encuentre apoyado con pruebas que permitan constatar la correcta evaluación de su desempeño en la carrera judicial y su comprobación mediante los medios idóneos para ello, como puede serlo la consulta popular, en tanto los requisitos exigidos para la designación, como son la buena reputación y la buena fama en el concepto público tienen plena vigencia para el acto de ratificación y significa la exigencia de que el dictamen que concluya con la ratificación, debe basarse no sólo en la ausencia de conductas negativas por parte del funcionario judicial cuya actuación se evalúe, sino en la alta capacidad y honorabilidad que lo califiquen como la persona de excelencia para seguir ocupando el cargo, dictamen que debe ser emitido siempre, ya sea que se concluya en la ratificación o no del Magistrado, ante el interés de la sociedad de conocer a ciencia cierta, por conducto del órgano u órganos correspondientes, la actuación ética y profesional de los funcionarios judiciales relativos."


En el mismo sentido, la Segunda Sala de este Alto Tribunal emitió un criterio referido a los M. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2001, tesis 2a. CLXV/2001, página setecientos cinco, con el contenido siguiente:


"MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. BASES A LAS QUE SE ENCUENTRA SUJETO EL PRINCIPIO DE SU RATIFICACIÓN. La posibilidad de ratificación de los M. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, consagrada en los artículos 9o. del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (vigente a partir del cinco de diciembre de mil novecientos noventa y siete) y 3o. de la ley que rige a dicho tribunal (vigente antes de las reformas publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve), como condición para obtener la inamovilidad judicial, a los cuales remite el artículo 122, apartado C, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe entenderse establecida como una de las formas de garantizar la independencia y autonomía judicial, no sólo como un derecho de tales servidores públicos, sino, principalmente, como una garantía de la sociedad de contar con servidores idóneos que aseguren una impartición de justicia pronta, completa e imparcial en los términos señalados en el artículo 17 de la propia Carta Magna. En consecuencia, tal posibilidad se encuentra sujeta a lo siguiente: 1) A la premisa básica de que el cargo de Magistrado no concluye por el solo transcurso del tiempo previsto para su duración, que es de seis años; 2) A la condición relativa de que el funcionario judicial de que se trate haya cumplido el plazo establecido para la duración del cargo; y 3) Al procedimiento administrativo de evaluación de la actuación de los M. contenido en el artículo 94 de la abrogada Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (actual artículo 96 de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa), que concluye con la emisión de los dictámenes en los que se precisen las causas por las que se considera que aquéllos deben o no, ser ratificados."


Al estar dotados los tribunales agrarios de potestad jurisdiccional, la evaluación que se efectúe debe tomar en consideración su esencia jurisdiccional, razón por la cual debe analizarse la alta capacidad y honorabilidad que califiquen al servidor jurisdiccional como la persona de excelencia para seguir ocupando el cargo, con base en criterios objetivos y atendiendo a este respecto al contenido del artículo 121 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el que también es compatible con la naturaleza de los tribunales agrarios, siendo el siguiente:


"Artículo 121. Para la ratificación de M. de circuito y Jueces de distrito a que se refiere el primer párrafo del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo de la Judicatura Federal tomará en consideración, de conformidad con el reglamento respectivo, los siguientes elementos: I. El desempeño que se haya tenido en el ejercicio de su función; II. Los resultados de las visitas de inspección; III. El grado académico que comprende el nivel de estudios con que cuente el servidor público así como los diversos cursos de actualización y especialización acreditados de manera fehaciente; IV. No haber sido sancionado por falta grave, con motivo de una queja de carácter administrativa, y V. Los demás que estime pertinentes, siempre que consten en acuerdos generales publicados con seis meses de anticipación a la fecha de la ratificación."


No pasa desapercibido a este Alto Tribunal que tratándose de los tribunales agrarios no existe un órgano especialmente creado para llevar a cabo la valoración del desempeño jurisdiccional, que esté constituido por personas con experiencia en la labor jurisdiccional. Ante esta carencia, debe concluirse que mientras no se cree un órgano idóneo para valorar el desempeño jurisdiccional de estos tribunales, el examen debe recaer necesariamente en los órganos que intervienen en la ratificación de los mencionados M. agrarios.


En relación con el momento en que tiene lugar la ratificación, en el artículo 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios se indica que acontece cuando concluyan los seis años de ejercicio en el cargo, lo que significa que la ratificación debe efectuarse al momento en que termina dicho periodo.


Para que ello sea posible, es lógico esperar de los órganos del poder que intervienen en la ratificación una especial atención en relación con la conclusión del mandato, de manera tal que la intervención del Ejecutivo Federal debe iniciar en un tiempo razonable antes de que finalice el plazo del encargo, dando lugar a que la intervención que a su vez realice la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente arroje sus resultados a más tardar el día en que concluye el plazo de seis años, ya que así no se afectará la continuidad en el funcionamiento normal de los tribunales agrarios.


Lo anterior es una situación que parece de difícil realización, especialmente cuando intervienen dos órganos del poder que requieren armonizarse en cuestiones temporales y mantener una uniforme sensibilidad al cumplir con su obligación constitucional de integrar instituciones públicas. Por ese motivo, conviene señalar que si llegada la conclusión de los seis años no se ha producido una decisión en torno a la ratificación, no por ese solo hecho los M. agrarios tienen que dejar inmediatamente su cargo y mucho menos se les puede impedir que continúen en el ejercicio de sus funciones, situación que sólo se producirá hasta que se niegue la ratificación. De no ser así, la integración de los tribunales agrarios a que hace referencia el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional se pondría en riesgo.


A este respecto resulta aplicable, por analogía, en cuanto a la potestad jurisdiccional que tienen los tribunales judiciales federales y los tribunales agrarios, el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que a continuación se indica y que aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, marzo de 1997, página ciento treinta y siete, el cual tiene por rubro y texto los siguientes:


"MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO. EL TRANSCURSO DEL PERIODO QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 97 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO FACULTA AL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL PARA IMPEDIR QUE CONTINÚEN EN SUS FUNCIONES, A MENOS QUE ASÍ LO DETERMINE EN UNA RESOLUCIÓN QUE, DE MANERA FUNDADA Y MOTIVADA, NIEGUE LA RATIFICACIÓN. El artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Jueces de Distrito y los M. de Circuito ‘... Durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la ley.’. En consecuencia, cuando un Magistrado de Circuito o Juez de Distrito concluye el periodo de seis años su ejercicio, debe determinarse a través de un acto administrativo de evaluación de la conducta y funcionamiento del interesado, si debe ratificársele o no, pues de no llevarse a cabo esa calificación no puede válidamente ordenarse la remoción. De interpretarse en otro sentido, permitiría que se restringiera la facultad que el Constituyente de mil novecientos diecisiete reconoció al Poder Judicial de la Federación para nombrar a sus funcionarios y chocaría con el sistema de carrera judicial, en el que una de sus características es la permanencia de los funcionarios en los cargos, como presupuesto de una eficaz administración de justicia, así como de su posible promoción. En esas condiciones, en tanto no se lleve a efecto el mencionado acto administrativo de evaluación, el Consejo de la Judicatura Federal no está facultado para impedir que Jueces y M. continúen en el ejercicio de sus funciones, invocando exclusivamente el vencimiento del periodo de seis años."


A mayor abundamiento, si transcurrido el plazo de seis años los órganos del poder encargados de la ratificación no se pronuncian sobre ella, debe entenderse que los M. agrarios continúan en una situación de M. salientes, hasta en tanto no se efectúe una decisión en torno a su ratificación, ya que no está previsto que otra persona asuma el cargo, por lo que en aras de la seguridad y certeza jurídica debe entenderse que los M. salientes obtienen implícitamente una prórroga temporal en su mandato hasta en tanto no haya un pronunciamiento sobre su ratificación.


Tiene aplicación a este respecto la tesis de jurisprudencia P./J. 3/2003 emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2003, página 1355, en la cual se dice lo siguiente:


"TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE TLAXCALA. SUSTITUCIÓN EN EL CARGO DE MAGISTRADO PRESIDENTE. El párrafo quinto de la fracción III del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos remite a las Constituciones Estatales para la determinación de la duración en el ejercicio del cargo de Magistrado de los Poderes Judiciales, debiendo estimarse incluida la del Magistrado presidente de los Tribunales Superiores de Justicia. En el Estado de Tlaxcala, el artículo 14 de su Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que el cargo de Magistrado presidente del Tribunal Superior se ejerce por un año, transcurrido el cual debe producirse su sustitución legal. No obstante ello, si en el plazo indicado no tiene lugar dicha sustitución, en términos del propio precepto legal y del artículo 13 de la misma ley debe estimarse que el presidente del Tribunal Superior estará en situación de presidente saliente, hasta en tanto se efectúe la elección, ya que el régimen legal no prevé que otra persona asuma el cargo; interpretación que se sustenta en los principios de certeza y seguridad jurídicas que deben prevalecer en la renovación de las instituciones. Así, debe estimarse que se configura en forma implícita la prórroga en el cargo de Magistrado presidente, hasta en tanto se realice la nueva elección."


No es obstáculo a la anterior conclusión, la previsión que se hizo en el último párrafo del artículo 3o. de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, en cuanto que habrá M. agrarios supernumerarios que suplirán las ausencias de los titulares, uno para el Tribunal Superior y cuando menos cinco para los tribunales unitarios, esto último según dispone el artículo 4o. del Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios, ya que ellos tienen como mandato legal suplir las ausencias o faltas temporales de los M. titulares, siendo que en el supuesto de no haber un pronunciamiento en torno a la ratificación de un Magistrado titular, éste no se encuentra ausente ni faltante temporalmente, sino que está presente y debe continuar desempeñando su función hasta en tanto se produzca dicho pronunciamiento.


En consecuencia, no resulta admisible que fenecido el plazo del encargo, de no producirse una determinación sobre la ratificación, deba sostenerse que la plaza del Magistrado que ha venido ejerciendo durante seis años sea considerada como una vacante, todo por la falta de previsión en que puedan incurrir los órganos del poder encargados de su realización, haciendo nugatorio el derecho que tiene el Magistrado agrario de que se le evalúe a tiempo, a fin de demostrar que ha venido ejerciendo su profesión con excelencia profesional, honestidad y diligencia, y también dejando de lado el interés de la sociedad en conocer a ciencia cierta la actuación ética y profesional de los M. agrarios.


Una vez determinadas las características genéricas del sistema de ratificación de los M. agrarios, debe determinarse el alcance de la facultad del Ejecutivo Federal al participar en la ratificación.


A pesar de que en el párrafo segundo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional no se hace referencia expresa a la ratificación ni a quienes intervienen en ella, en el mismo subyace un principio constitucional.


Si la ratificación es una de las formas de integración de los tribunales agrarios, junto con la designación, y en tal integración la Constitución establece, sin hacer distingo alguno, que participan el presidente de la República y la Cámara de Senadores o, en su caso, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, es posible afirmar que en la ratificación intervienen los dos órganos del poder mencionados, ya que la integración de los tribunales agrarios es producto de su "colaboración", siendo que ellos intervinieron en la designación y ahora deben hacerlo en la ratificación, pues sólo con la participación armónica de ambos órganos puede mantenerse la integración de los tribunales agrarios.


En consecuencia, como el presidente de la República propone candidatos en la designación, nuevamente tiene la facultad de proponer aunque ahora es la ratificación o no ratificación de los M. agrarios.


Ahora bien, en el procedimiento de ratificación estamos en el supuesto de que las personas ya fueron seleccionadas, precisamente por el Ejecutivo Federal y han ejercido como M. agrarios durante seis años, por consiguiente, tienen derecho a que se les incluya en la propuesta de ratificación o no ratificación que debe realizar el Ejecutivo Federal con el correspondiente dictamen de evaluación a efecto de que la Cámara de Senadores proceda a analizar su ratificación, de esa manera la sociedad sabrá cuál ha sido su desempeño y honorabilidad en el cargo.


En estos términos, debe concluirse que la propuesta de ratificación o no ratificación es producto de la facultad exclusiva del Ejecutivo Federal que en la ratificación adquiere una naturaleza imperativa y que, en consecuencia, debe contribuir a que los M. agrarios después de seis años de ejercicio en el cargo obtengan su evaluación.


En este sentido, si la Cámara de Senadores procede a la evaluación y correspondiente ratificación sin la existencia de una propuesta del Ejecutivo Federal al respecto, debe considerarse que este actuar es contrario con lo previsto en la fracción XIX del artículo 27 constitucional, disposición de la cual se desprende que la propuesta del Ejecutivo Federal es obligatoria para proceder a la ratificación de los M. agrarios.


Por otra parte, en la propuesta de ratificación o no ratificación que haga el presidente de la República ejerciendo la facultad que al respecto tiene, deberá incluir a todos aquellos M. agrarios que terminaron su mandato de seis años, ya que por esa sola circunstancia temporal tienen derecho a que se les evalúe y se tome una decisión respecto a su posible ratificación, en el entendido de que dicha propuesta debe ir acompañada de un dictamen de evaluación.


La propuesta que efectúe el Ejecutivo Federal en los anteriores términos además de contribuir en la evaluación de los M. que terminaron su mandato, en ella puede aprovecharse la ocasión y proponer, para el caso de que no sea ratificado un Magistrado, los nombres de otras personas para que sean consideradas como propuestas de designación en la plaza que dejó el Magistrado agrario no ratificado. Esta situación debe ser considerada como un reflejo de la colaboración que debe haber entre los dos órganos del Poder que participan en la designación y ratificación de M. agrarios, una colaboración armónica propia y digna de un Estado de derecho.


Con base en las anteriores consideraciones se concluye que resultan fundados los conceptos de invalidez expuestos por el Ejecutivo Federal.


En efecto, de la narración de los antecedentes del caso, en especial del indicado con el número dos, se advierte que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión recibió el dieciocho de junio de dos mil dos un comunicado del presidente de la República mediante el cual, con fundamento en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional y en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, sometía a su consideración la propuesta para ratificar a cuatro M. numerarios agrarios cuyo nombramiento vencía el diecinueve de junio de dos mil dos y designar a tres nuevos M. numerarios de Tribunales Unitarios para cubrir las vacantes respectivas, cuyo encargo también vencía el diecinueve de junio de dos mil dos, de entre cinco nombres.


El presidente de la República, en consecuencia, no hizo la propuesta expresa de ratificación o no ratificación de tres de los M. que concluían su encargo al día siguiente, como tampoco acompañó un dictamen de evaluación al respecto, sino que en su lugar presentó la propuesta de designación de cinco nuevos candidatos en esas plazas.


No obstante la ausencia de propuesta de ratificación o no ratificación expresa de los tres de los M. que concluían su mandato de seis años, el Pleno de la Cámara de Senadores previa comparecencia para efectos de evaluación de siete candidatos para ocupar las tres plazas, y de la comparecencia en los mismos términos de los tres M. no propuestos, el doce de diciembre de dos mil dos aprobó el dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria, en el sentido de designar a dos de los candidatos propuestos y ratificar a uno de los M. no propuestos por el presidente de la República.


Por tal motivo, si en los conceptos de invalidez el Ejecutivo Federal aduce, en esencia, que la Cámara de Senadores contraviene lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional al haber analizado motu proprio la ratificación de tres M. agrarios y ratificado a uno de ellos, sin que existiera propuesta de ratificación por parte del presidente de la República, siendo que su facultad, como ya se dijo, es de naturaleza imperativa, tales conceptos de invalidez resultan fundados.


No obsta la anterior conclusión lo infundado del argumento de la actora en el sentido de equiparar la ratificación a la reelección, sosteniendo que la ratificación significa que terminado el encargo de los M. debe procederse a nombrarlos de nuevo, como lo reconoce expresamente la exposición de motivos de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, por lo que para reelegir a un Magistrado agrario debe seguirse el mismo procedimiento que para su designación, requiriéndose la propuesta de ratificación del presidente de la República.


Lo anterior es así porque no es aceptable equiparar la reelección a la ratificación para extraer de ahí la noción de "nueva elección", por más que así se haya dicho en la exposición de motivos, ya que el texto del artículo 17 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios en ningún momento habla de reelección, sino que la única vez que hace referencia a la conclusión del encargo de seis años lo hace para referirse expresamente a la ratificación. En consecuencia, este Alto Tribunal concluye que debe estarse al texto expreso de la ley cuando aparentemente hay una contradicción con la exposición de motivos.


Con independencia de lo anterior, en el artículo 15 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios encontramos que en el segundo párrafo se hace referencia a que la Cámara de Senadores "deberá elegir", pero ello significa que deberá escoger o preferir a una persona, lo que no debe confundirse con la "elección", en cuanto que este último vocablo significa la emisión de votos para elegir a una persona para un determinado cargo predominantemente de naturaleza política, lo que no es propio de los tribunales.


De cualquier manera, si acudimos a la exposición de motivos de la ley en comento, podemos percatarnos que la noción que subyace en el vocablo "reelecto" no es la más apropiada jurídicamente, ya que el párrafo de donde se extrae este vocablo dice lo siguiente:


"En la iniciativa que se somete a la consideración de esa H. Representación nacional, se establecen los requisitos a satisfacer para ser Magistrado tanto del Tribunal Superior como de los Tribunales Unitarios. Con ello se busca que la administración de justicia en el campo esté a cargo de personas de notoria capacidad y reconocida probidad. Señala que los M. serían designados por la Cámara de Senadores y en los recesos de ésta por la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a propuesta del Ejecutivo Federal. Se prevé asimismo, que los M. duren en su encargo seis años, pudiendo ser reelectos y sólo podrían ser removidos en caso de falta grave en el desempeño de sus funciones de acuerdo, en lo conducente, con el procedimiento aplicable para los funcionarios del Poder Judicial de la Federación. Estas medidas, aunadas a otras antes descritas, están encaminadas a garantizar la independencia de los tribunales agrarios en la adopción de sus resoluciones."


Como puede apreciarse de la anterior transcripción los M. son designados por la Cámara de Senadores y en los recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, de esta manera para aceptar que la ratificación sea una reelección en la exposición de motivos en lugar de hablarse de designación debió haberse hecho referencia a una elección, lo que desde luego no se hizo. Similar inexactitud la encontramos en los debates de discusión de la iniciativa, al hacer uso de la palabra el diputado A.A.R.G..


Más bien, lo anterior parece un error de técnica legislativa quizá provocado porque dos párrafos arriba, al hacerse referencia al presidente del Tribunal Superior Agrario se dice lo siguiente:


"Con la finalidad de fortalecer la independencia de los tribunales agrarios, se prevé que el presidente del Tribunal Superior Agrario sea elegido por los propios M. que lo integran, dure tres años en el ejercicio de su encargo y sin perjuicio de ser reelecto."


Con la salvedad de que aquí estamos hablando propiamente de una reelección después de haber finalizado una elección, lo que no acontece respecto del cargo de M. agrarios.


No obstante lo dicho, el vocablo de ratificación apareció en los trabajos legislativos de la Cámara de Diputados, lo que puede consultarse en el Diario de los Debates de veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y dos, página seiscientos quince, en donde al hacer uso de la palabra el diputado F.F.G.M. para fundamentar el dictamen de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, sostuvo lo siguiente:


"... se estableció que de ser ratificados en su cargo a los seis años, los M. de la justicia agraria serían inamovibles ..."


Por otra parte, no puede aceptarse la idea de reelegir a un Magistrado agrario al concluir sus seis años de ejercicio profesional, ya que ello implicaría que transcurrido el plazo de seis años, por ese solo hecho debe haber una nueva elección, cuando en realidad todavía está vigente la anterior designación debido a una prórroga en el mandato hasta en tanto no halla una evaluación y no exista un pronunciamiento sobre la ratificación, sobre todo porque no se tiene previsto que otra persona asuma el cargo, no resultando aplicable la figura de los M. supernumerarios ya que ellos entran en funciones ante ausencias, siendo que la falta de evaluación y, en su caso, ratificación no puede entenderse como una ausencia, por lo que en aras de la seguridad y certeza jurídica debe concluirse que los M. salientes obtienen implícitamente una prórroga temporal en su mandato hasta en tanto no haya un pronunciamiento sobre su ratificación.


En este mismo sentido, no pasa desapercibido a este Alto Tribunal que en la propuesta que el presidente de la República hizo a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el dieciocho de junio de dos mil dos, de las siete plazas de los M. que llegaban a los seis años del ejercicio de su encargo, en cuatro casos se habló de una ratificación pero en otros tres se dijo que las plazas estaban vacantes, motivo por el cual se hacía la propuesta de cinco nombres para que la Comisión Permanente designara de entre ellos.


En este sentido, cabe señalar que no es admisible que sólo por el paso del tiempo se considere precisamente que la plaza está vacante, porque ello dejaría en total estado de indefensión a los M. agrarios debido a una situación en la que nada tuvieron que ver, sino que se debió muy probablemente al descuido de los órganos del poder encargados de llevar a efecto el procedimiento de ratificación, haciéndose a un lado su derecho a ser evaluados y eventualmente ratificados.


Por todo lo anterior, se concluye que le asiste la razón al presidente de la República al oponerse a la ratificación que realizó la Cámara de Senadores de la Magistrada agraria B.V.M. sin haber precedido propuesta de su parte, pues ello es contrario a la interpretación derivada del segundo párrafo de la fracción XIX del artículo 27 constitucional, resultando su concepto de invalidez fundado y debiéndose, en consecuencia, declarar la invalidez de su ratificación.


Una vez declarado fundado el concepto de invalidez hecho valer, resulta innecesario estudiar los restantes pues ningún sentido práctico tendrá su estudio. Sirve de apoyo a la consideración que antecede la jurisprudencia P./J. 100/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 705, que a la letra indica:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."


DÉCIMO.-En cumplimiento con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, en el sentido que las sentencias dictadas en juicios de esta categoría deben fijar los alcances y efectos de las sentencias, así como el cumplimiento de las actuaciones que en ellas se señalen al igual que el término en que deba hacerse, este Tribunal Pleno precisa:


De conformidad con lo expuesto en el considerando noveno de esta resolución, al haber procedido la Cámara de Senadores a ratificar a la M.B.V.M. sin la correspondiente propuesta del presidente de la República, lo que corresponde es reponer el procedimiento de su ratificación para el efecto de que el presidente de la República haga la propuesta de ratificación o no ratificación de la Magistrada B.V.M., acompañándola con un dictamen de evaluación de su desempeño durante el lapso de seis años en el ejercicio de su encargo por los que fue nombrada, en un plazo de veinte días hábiles y la envíe a la Cámara de Senadores o, en su caso, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para que en el ejercicio de sus facultades proceda al análisis de dicha propuesta, en el entendido que la Magistrada B.V.M. se debe mantener en el ejercicio de sus funciones de Magistrada saliente hasta en tanto no se provea sobre su ratificación.


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO.-Se sobresee en la controversia constitucional en relación con el dictamen elaborado el cinco de diciembre de dos mil dos por las Comisiones Unidas de Justicia y Reforma Agraria de la Cámara de Senadores de la República, en los términos del considerando quinto de esta resolución.


SEGUNDO.-Se declara la invalidez de la aprobación del dictamen de doce de diciembre de dos mil dos por el Pleno de la Cámara de Senadores, en los términos y para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución.


TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en el Diario Oficial de la Federación.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente interino J.D.R..


El señor Ministro presidente J.D.R. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


Por licencia no asistió el señor M.H.R.P., y el señor Ministro presidente M.A.G. no asistió por licencia concedida. Fue ponente en este asunto el señor M.G.D.G.P..



VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR