Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan Díaz Romero,Juventino Castro y Castro,Salvador Aguirre Anguiano,Mariano Azuela Güitrón,Genaro Góngora Pimentel,Humberto Román Palacios,José de Jesús Gudiño Pelayo,José Vicente Aguinaco Alemán,Juan N. Silva Meza,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVIII, Noviembre de 2003, 368
Fecha de publicación01 Noviembre 2003
Fecha01 Noviembre 2003
Número de resoluciónP./J. 60/2003
Número de registro17810
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 36/2003. M.T.H.T., EN SU CARÁCTER DE CONSEJERA JURÍDICA DEL EJECUTIVO FEDERAL, CONTRA LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cuatro de noviembre de dos mil tres.


VISTOS para resolver los autos relativos a la controversia constitucional 36/2003, promovida por el Poder Ejecutivo Federal; y


RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado el veintidós de abril de dos mil tres, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.T.H.T., quien se ostentó como consejera jurídica del Poder Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional contra las autoridades y por los actos que a continuación se señalan:


"... II. Órganos demandados.


"a) La Cámara de Diputados, como órgano originario de la facultad establecida en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo la Constitución), respecto de la revisión de la cuenta pública, cuyo domicilio se ubica en Avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, D.V.C., México, Distrito Federal, código postal 15969.


"b) La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación o Auditoría Superior de la Federación (en adelante ‘la Auditoría’), como órgano en el cual se apoya la Cámara de Diputados para la revisión de la cuenta pública cuyo domicilio se ubica en Avenida Coyoacán 1501, colonia D.V., D.B.J., código postal 03100, Distrito Federal.


"Cabe destacar que ‘la Auditoría’, al tener delimitada su esfera de competencia en la Constitución debe ser considerada como un órgano de gobierno originario y no subordinado a la Cámara de Diputados.


"IV. Actos cuya invalidez se demanda.


"Esta controversia constitucional tiene por objeto que esa Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de los actos que enseguida se mencionan y que son la culminación de un procedimiento de presunta revisión de la cuenta pública de 2000, en la que se ordena a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Instituto de Protección al Ahorro Bancario realizar determinados actos para regularizar supuestas irregularidades.


"Los mencionados actos que se impugnan (en lo sucesivo ‘oficios impugnados’) son:


"a) El oficio número AED/DGAE/052/2003 del 7 de marzo de 2003, en el cual el auditor especial de desempeño de ‘la Auditoría’ comunica al secretario de Hacienda y Crédito Público que del análisis realizado a la documentación proporcionada por la propia secretaría, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y el Banco de México se considera que las observaciones-acciones promovidas 00-06100-6-632-01-1 y 00-06100-6-632-01-3, determinadas en la revisión número 632 practicada al Programa de Capitalización y Compra de Cartera de B. (Banco Nacional de México), fueron parcialmente atendidas, por lo que la citada secretaría: ‘... deberá informar a esa Entidad de Fiscalización Superior de la Federación sobre aquellos créditos que, en su caso, sufran la evicción, a efecto de que se disminuya la obligación por los compromisos del aval que se otorgó en la adquisición de la cartera que efectuó el Fobaproa a B., incluyendo los intereses generados; esto sin menoscabo de los daños y perjuicios que se pudieran reclamar en términos de lo dispuesto en el artículo 2272 del Código Civil Federal.’


"b) El oficio número AED/DGA/066/2003 del 20 de marzo de 2003, en el cual el auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, en forma por demás imperativa, instruye la observación-acción promovida número 00-06100-6-632-01-2, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que:


"‘... en su carácter de fideicomitente del Fobaproa, y dentro del marco de las atribuciones que le confieren los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; quinto y octavo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, deberá disminuir de manera inmediata de los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios incluidos en la compra de cartera tramo I de B. por el fondo, previa autorización del importe, con sus respectivos intereses y como representante del Gobierno Federal cancelar su aval por dichos intereses moratorios, e informar a esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación de los efectos finales causados en los pagarés con dicha disminución, en un plazo que no deberá exceder de 30 días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha de recepción del presente oficio.’


"c) El oficio número AED/DGA/070/2003 del 20 de marzo de 2003, en el cual el auditor especial de desempeño de ‘la Auditoría’ y en alcance a su oficio número AED/DGAE/052/2003 del 7 de marzo del mismo año, constriñe a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público atender las observaciones-acciones promovidas 00-06100-6-632-01-1 y 00-06100-6-632-01-3, toda vez que:


"‘... esa secretaría como fideicomitente del Fobaproa y dentro del marco de las atribuciones que le confieren los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; quinto y octavo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, los deberá disminuir de los pagarés o de las obligaciones asumidas por la compra que efectuó el fondo a B., previa actualización de los importes, con sus correspondientes intereses y como representante del Gobierno Federal cancelar su aval por dichos créditos.’


"d) El oficio número AED/DGAE/051/2003 del 7 de marzo de 2003, en el cual el auditor especial de desempeño de ‘la Auditoría’ señala al Instituto de Protección al Ahorro Bancario que:


"‘... deberá informar a esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación sobre aquellos créditos que, en su caso, sufran la evicción, a efecto de que se disminuya la obligación por los compromisos del aval que se otorgó en la adquisición de la cartera que efectuó el Fobaproa a B., incluyendo los intereses generados, esto sin menoscabo de los daños y perjuicios que se pudieran reclamar en términos de lo dispuesto en el artículo 2272 del Código Civil Federal.’


"e) El oficio número AED/DGAE/068/2003 del 20 de marzo de 2003, en el cual el auditor especial de desempeño de ‘la Auditoría’ señala al Instituto de Protección al Ahorro Bancario que:


"‘... deberá cerciorarse que la SHCP como fideicomitente del Fobaproa hubiese disminuido de los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios incluido en la compra de cartera tramo I de B. por el Fondo, previa actualización del importe, con sus respectivos intereses y como representante del Gobierno Federal haber cancelado su aval por los intereses moratorios mencionados, ya que en caso del incumplimiento de este supuesto, dicho instituto deberá disminuirlos de las garantías o instrumentos de pago que otorgue a favor de B., e informar a esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación sobre las acciones adoptadas al respecto, en un plazo que no deberá exceder de 30 días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha de recepción del presente oficio.’


"f) El oficio número AED/DGAE/069/2003 del 20 de marzo de 2003, en el cual el auditor especial de desempeño de ‘la Auditoría’ señala al Instituto de Protección al Ahorro Bancario que:


"‘... deberá cerciorarse que la SHCP como fideicomitente del Fobaproa hubiese disminuido de los pagarés o de las obligaciones asumidas por la compra de cartera que efectuó el fondo a B., previa actualización de los importes, con sus correspondientes intereses; y como representante del Gobierno Federal haber cancelado su aval por dichos créditos, ya que en el caso del incumplimiento de este supuesto, dicho instituto los deberá disminuir de las garantías o instrumentos de pago que otorgue a B..’."


SEGUNDO. En la demanda se precisaron los antecedentes respectivos y se plasmaron los conceptos de invalidez que se estimaron conducentes; asimismo, se señaló que se violaban los artículos 14, 16, 40, 41, 49, 74, fracción IV, 79, 80, 89, fracción I, 90 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


TERCERO. Por acuerdo de veinticinco de abril de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 36/2003 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.V.C. y C..


Por auto de veinticinco de abril de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la demanda; únicamente tuvo como autoridad demandada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; a la que ordenó emplazar para que formulara su respectiva contestación; y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


CUARTO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia de ley en la que se hizo relación de las constancias de autos; se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes; por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


QUINTO. En sesión pública del Tribunal Pleno del veintiuno de octubre pasado, se discutió el proyecto de resolución presentado por el Ministro instructor y ponente, J.V.C. y C., mismo en el que se proponía el sobreseimiento en el juicio, con base en que se estimaba fundada la causa de improcedencia invocada por la demandada.


Discutido que fue el asunto, se tomó votación, resolviéndose por mayoría de diez votos desechar el proyecto en referencia, así como returnar los autos para elaboración de un nuevo proyecto de resolución al Ministro J. de J.G.P..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


SEGUNDO. La demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, de acuerdo con lo siguiente:


El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. ..."


En el caso se impugnan los oficios siguientes:


a) AED/DGAE/051/2003.


b) AED/DGAE/052/2003.


c) AED/DGAE/066/2003.


d) AED/DGAE/068/2003.


e) AED/DGAE/069/2003.


f) AED/DGAE/070/2003.


Por lo que hace a los oficios reclamados enunciados en los incisos a) y b), de las copias certificadas que obran en autos se advierte que fueron recibidos el diez de marzo de dos mil tres, conforme se desprende del sello de recibido que consta en el oficio de referencia, por lo que el plazo a que se refiere el artículo 21 antes transcrito comenzó a correr a partir del doce del mismo mes y año y fueron inhábiles los días quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de marzo de este año; los días cinco, seis, doce, trece, diecinueve y veinte de abril siguiente, por ser sábados y domingos; el veintiuno de marzo por ser inhábil según dispone el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y el dieciséis, diecisiete y dieciocho de abril, por así disponerlo el acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de fecha tres de marzo del año en curso, y siendo que la controversia fue entablada el veintidós de abril del mismo año, se concluye que ello se hizo en tiempo.


Ahora bien, por lo que hace a los restantes oficios reclamados y enunciados en los incisos c), d), e) y f) de diversas copias certificadas que obran en autos, del sello estampado se advierte que fueron recibidos el veinticuatro de marzo de dos mil tres, por lo que el plazo para la interposición de la controversia a que ya se hizo referencia, corrió a partir del día veintiséis siguiente y siendo que la demanda de controversia fue interpuesta, como ya se dijo, el veintidós de abril, es de concluirse que se presentó oportunamente. En este caso, debe igualmente tenerse en consideración que fueron inhábiles para efectos del cómputo del plazo, los días veintinueve y treinta de marzo, así como cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte de abril, todos ellos por ser sábados y domingos; asimismo, por acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de fecha tres de marzo del año en curso, fueron declarados como inhábiles los días dieciséis, diecisiete y dieciocho de abril de este año.


TERCERO. A continuación se procede al análisis de la legitimación de quien promueve.


La presente controversia constitucional fue interpuesta por M.T.H.T., quien se ostentó como consejera jurídica del Ejecutivo Federal y representante del titular del Poder Ejecutivo Federal, carácter que acreditó con copia certificada de su nombramiento y del acuerdo presidencial publicado el nueve de enero de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación (fojas 97 y 94 de autos, respectivamente).


Ahora bien, los artículos 10, fracción I y 11, párrafos primero y tercero, de la ley reglamentaria de la materia establecen, en lo que interesa:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


"...


"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de Departamento Administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


De los preceptos anteriormente transcritos y de las constancias referidas, se concluye que M.T.H.T., consejera jurídica del Ejecutivo Federal, está facultada legalmente para representar al titular del Ejecutivo Federal y promover en su nombre la presente controversia constitucional.


CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la Cámara de Diputados, parte demandada, al ser un presupuesto de la relación procesal, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.


Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, en lo conducente establecen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


De estos preceptos se destaca que en las controversias constitucionales tendrá el carácter de parte demandada, la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma general; que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen estén facultados para representarlos.


Ahora bien, en la especie fue demandada la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, así como la Auditoría Superior de la Federación; pero debe precisarse que en el auto de admisión sólo se tuvo por demandada a la Cámara primeramente referida, sin que dicha determinación haya sido recurrida por las partes.


En el caso, compareció como representante de la parte demandada A.S.T., quien se ostentó como diputado y presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, personalidad que acredita con copia certificada de la versión estenográfica de la sesión del Pleno de dicha Cámara del quince de marzo de dos mil tres (visible a foja 132).


Ahora bien, el inciso l) del artículo 23 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos dispone:


"Artículo 23.


"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:


"...


"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."


Conforme a lo dispuesto por el mencionado numeral, el diputado A.S.T., presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, cuenta con la representación legal del órgano demandado, por lo que queda acreditada la representación con que se ostenta.


Ciertamente, los actos impugnados no provienen directamente de la Cámara de Diputados sino de la Auditoría Superior de la Federación; sin embargo, ello de ninguna manera es óbice para que se le reconozca legitimación en esta causa a la Cámara demandada, toda vez que dada la relación que guarda con la auditoría, con base en el régimen jurídico transitorio aplicable a los actos impugnados al que en lo sucesivo se hará referencia, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resolución que en el presente se llegara a dictar.


QUINTO. Como se anticipó, el juicio fue promovido no sólo contra la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, sino también de la Auditoría Superior de la Federación.


Al respecto, es de señalarse que en el auto de admisión acertadamente sólo se admitió la procedencia de la acción en contra de la Cámara de Diputados y no así contra la Entidad de Fiscalización Superior, bajo el argumento de que éste era un órgano subordinado del primero, específicamente se dijo:


"... se reconoce el carácter de demandado en este procedimiento constitucional únicamente a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, no así a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, toda vez que ésta es un órgano técnico auxiliar de la Cámara de Diputados, para la revisión de la cuenta pública, tal como lo establecen los artículos 74, fracción IV, de la Constitución Federal y 1o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, vigentes al momento de revisar la cuenta pública del año dos mil, de acuerdo con lo dispuesto en el decreto de reformas a la Constitución. ... y, por tanto, la citada entidad de fiscalización se encuentra subordinada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, quien en su caso será la obligada a cumplir con la resolución que en su momento emita esta Suprema Corte de Justicia de la Nación."


En efecto, el régimen transitorio aludido estableció que hasta la cuenta pública del año dos mil, se continuaría aplicando la normatividad vigente hasta antes de que se produjera la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve por la que se creó la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, y aunque sí sustituyó de manera inmediata la figura de la Contaduría Mayor de Hacienda, por la de la Auditoría Superior de la Federación, el propio Poder Reformador especificó que el nuevo órgano tendría que actuar con base en la normatividad anterior por lo que hace a las cuentas públicas correspondientes hasta dos mil, operando entonces una mera sustitución del ente a cargo de quien estaba la atribución, pero que para esos efectos se subrogaba o sustituía en la fisonomía, atribuciones y obligaciones que el régimen anterior marcaba. El artículo de referencia señala:


"Segundo. La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación iniciará sus funciones el 1o. de enero del año 2000. La revisión de la cuenta pública y las funciones de fiscalización a que se refieren las fracciones I a IV del artículo 79 reformado por este decreto, se llevarán a cabo, en los términos del propio decreto, a partir de la revisión de la cuenta pública correspondiente al año 2001.


"La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación revisará la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto.


"Las referencias que se hacen en dichas disposiciones a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, se entenderán hechas a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación."


En el caso, como apuntó el instructor, toda vez que se trata de una hipótesis que cae dentro del régimen jurídico transitorio, si bien actúa la Auditoría Superior de la Federación y ya no la Contaduría Mayor de Hacienda, lo hace bajo el marco constitucional y normativo anterior y, por ende, es que se estima correcto, con base en las mismas razones expuestas en el auto en referencia, que no se le haya reconocido la calidad de parte demandada en este juicio a la Auditoría Superior de la Federación.


SEXTO. Por otra parte, en el escrito de demanda la actora señaló como tercero interesado en este juicio al Banco de México; consideración que fue recogida por el instructor también en el auto de admisión, ordenándose su llamamiento al presente juicio.


Dicha entidad compareció al juicio por conducto de quienes se ostentaron como sus apoderados legales, E.A.M. y L.O.E.P., respectivamente gerente jurídico de lo Contencioso y subgerente jurídico de lo Contencioso, manifestando, en esencia, que dado que el llamamiento que se le hizo al juicio fue por derecho propio y no en su calidad de fiduciario del fideicomiso del Fondo Bancario para la Protección del Ahorro, no había sido correcto que se le hubiera reconocido su calidad de tercero interesado.


En primer término, es de señalarse que los apoderados legales del Banco de México cuentan con las facultades que ostentan, pues así se desprende de los numerales del Reglamento Interior del Banco de México, como del Acuerdo de Adscripción de la Unidades Administrativas del Banco de México, que a continuación se transcriben:


"Artículo 8o. Las atribuciones encomendadas por este reglamento a los titulares de las direcciones generales y de las direcciones, así como al contralor, podrán ser ejercidas por ellos en forma individual o por dos funcionarios que actúen mancomunadamente, siempre y cuando tengan puestos de subgerente o superior, o bien de los rangos equivalentes a éstos y se encuentren subordinados al director general, al director o al contralor, según se trate. Para efectos de lo anterior se publicará, en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo de adscripción de las unidades administrativas correspondientes.


"La atribución aquí concedida incluye las facultades necesarias para la suscripción de todos los actos que se encuentren vinculados con la ejecución de las atribuciones conferidas por este reglamento a los directores generales, directores y contralor, quedando comprendidas también facultades suficientes para realizar actos que impliquen ejercicio presupuestal para la adquisición, enajenación y arrendamiento de bienes muebles, así como para la prestación de servicios relacionados con sus funciones.


"Tratándose de disposiciones, autorizaciones, opiniones, sanciones y seguimiento de las operaciones realizadas por los intermediarios financieros, que conforme a la ley correspondan al banco, por su propio derecho o como fiduciario y respecto a consultas en materia de banca central, los documentos relativos deberán ser firmados por un funcionario de la Dirección de Disposiciones de Banca Central, junto con un funcionario de la dirección que, conforme a este reglamento sea competente para atender y resolver el asunto de que se trate. Lo anterior con excepción de los asuntos sobre fabricación, distribución, canje, entrega, retiro, reproducción y destrucción de billetes y monedas metálicas, así como los relativos a corresponsalía de caja, los cuales deberán estar suscritos conjuntamente por un funcionario de la Dirección General de Emisión y uno de la Dirección Jurídica. En caso de que dichos asuntos se refieran a las monedas y medallas previstas en la fracción VIII del artículo 19 del presente reglamento, la firma estará a cargo de un funcionario de la Dirección de Operaciones y otro de la Dirección Jurídica.


"Para la expedición de disposiciones y la imposición de sanciones, los funcionarios a que se refiere el párrafo anterior, deberán ocupar puestos de gerente, cajero principal o bien alguno de rango superior o equivalente a los mencionados.


"La facultad para absolver posiciones a que se refieren los artículos 6o. y 28, fracción V de este reglamento, será ejercida por cualquier abogado adscrito a la Dirección Jurídica, actuando individualmente.


"El acuerdo de adscripción de unidades administrativas deberá ser suscrito por el gobernador y, en sus ausencias, por el director general de Administración Interna."


"Artículo 10. Los actos realizados en ejercicio de las atribuciones que confiere este reglamento, deberán contener firma autógrafa o firma electrónica, así como el nombre y puesto del funcionario suscriptor.


"La firma electrónica a que se refiere el párrafo anterior se utilizará cuando los actos se realicen a través de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología.


"Para efectos de este reglamento se entenderá por firma electrónica la información agregada o adjuntada a un mensaje de datos que esté asociada en forma lógica al propio mensaje, la cual se utilizará para identificar al autor de la firma e indicar que éste aprueba los datos contenidos en el mensaje y a su vez para asegurar que el mensaje no fue alterado y conservó su carácter confidencial."


"Artículo 28. La Dirección Jurídica tendrá las atribuciones siguientes:


"...


"V.R. al banco, por su propio derecho o en su carácter de fiduciario, ante toda clase de autoridades, incluyendo las judiciales, administrativas y del trabajo, quedando comprendida en esta atribución el ejercicio de la facultad para absolver posiciones a que se refiere el artículo 6o. de este reglamento;


"VI. Atender y resolver los requerimientos, que le presenten las autoridades o particulares, derivados de juicios o de procedimientos administrativos tramitados como tales. ..."


Acuerdo de adscripción de las unidades administrativas del Banco de México.


"Artículo único. Se encuentran subordinadas a las direcciones generales, a las direcciones y al contralor, previstos en el Reglamento Interior del Banco de México, las siguientes unidades administrativas:


"...


"IV. Dirección General Jurídica


"Dirección de Disposiciones de Banca Central


"Gerencia de Disposiciones al Sistema Financiero


"Subgerencia de Disposiciones al Sistema Financiero


"Subgerencia de Instrumentación de Operaciones Nacionales


"Gerencia de Autorizaciones, Consultas y Control de Legalidad


"Subgerencia de Autorizaciones y Consultas de Banca Central


"Subgerencia de Control de Legalidad


"Gerencia de Asuntos Jurídicos Internacionales y Especiales


"Subgerencia de Asuntos Jurídicos Internacionales y Especiales


"Dirección Jurídica


"Gerencia Jurídica Consultiva y Fiduciaria


"Subgerencia Jurídica Consultiva


"Subgerencia Jurídica de Consultas Laborales y Fiduciarias


"Gerencia Jurídica de lo Contencioso


"Subgerencia Jurídica de lo Contencioso."


Adicionalmente, los firmantes acreditan tener los cargos que ostentan con copias certificadas de sus nombramientos (fojas 604 y 605), por lo que resulta palmario que, efectivamente, gozan de la representación del tercero interesado.


Ahora bien, en lo que atañe al planteamiento que hace valer este tercero, es de señalarse que, como correctamente determinó el instructor, el llamamiento al juicio que se hizo a Banco de México como tercero interesado era procedente.


Para acreditar lo anterior, debe acudirse, en primer término, al artículo 10 de la ley de la materia, que dispone en su fracción III:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse."


El Banco de México, ciertamente, no es una de las entidades a que se refiere expresamente el artículo 105 constitucional en su fracción I; sin embargo, ello no es óbice por sí mismo para no reconocerle en este juicio su calidad de tercero.


En efecto, ha sido criterio reiterado del Pleno de este tribunal que aun en aquellos casos en que los sujetos demandados no estén previstos específicamente en la redacción contenida en dicha fracción del artículo 105 constitucional, debe admitirse la procedencia del juicio en contra de los mismos, si éstos actuaron con autonomía en los actos que se impugnan, y dichos actos son estimados lesivos por un órgano originario de la Constitución cuya esfera jurídica ha sido tutelada por el propio dispositivo en mención, tal como se aprecia en las siguientes tesis:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: P. LXXIII/98

"Página: 790


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.


"Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. G.H.R. y M.B.F.C. y Diez, en su carácter de presidente municipal y síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos (impedimento legal M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.L.H..


"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciséis de noviembre en curso, aprobó, con el número LXXIII/1998, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, septiembre de 2001

"Tesis: P./J. 109/2001

"Página: 1104


"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.


"Controversia constitucional 5/2001. Jefe del Gobierno del Distrito Federal. 4 de septiembre de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: J.D.R.. Secretarios: P.A.N.M. y C. de J.M.S..


"El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy cuatro de septiembre en curso, aprobó, con el número 109/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a cuatro de septiembre de dos mil uno."


Si éstos han sido los criterios inherentes a un punto tan fundamental de la relación procesal como lo es del sujeto demandado, por mayoría de razón debe admitirse en lo que se refiere al tercero interesado; pues, ante todo, la ratio legis de la participación de un ente como tercero interesado en un juicio se resume en que éste, siendo ajeno a la relación contenciosa que se presenta entre actor y demandado, puede resultar jurídicamente afectado por la resolución que llegara a dictarse, posibilidad que da pie a su participación.


En la determinación de si hay o no dicha posibilidad de afectación, no se atiende, porque resulta absolutamente ajeno a las características particulares del sujeto afectado, sino únicamente a si la sentencia que resuelva el juicio puede trascender en la esfera jurídica del tercero. Y, como se verá, dicha posibilidad de afectación sí se surte en la especie.


El Banco de México, por disponerlo así el artículo 28 constitucional, se erige como banco central de la República mexicana, y como tal, por así disponerlo diversos cuerpos legales, tiene intervención y participa a través de diferentes figuras y formas jurídicas en operaciones crediticias o financieras que involucran lo estatal o en las que el Estado tiene un marcado interés público.


En ese contexto y por disponerlo así la reformada Ley de Instituciones de Crédito, el banco central se constituyó en fiduciario del fideicomiso llamado Fondo Bancario para la Protección del Ahorro, mismo que suscribió los títulos y operaciones de crédito que se involucran en las supuestas irregularidades detectadas por la Auditoría Superior de la Federación y referidas en los actos impugnados, documentos en los que el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fungió como aval.


Por ello, en el supuesto de que fuera jurídicamente posible que se retiraran, cancelaran, sustituyeran o disminuyeran esos avales de los pagarés del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, como dispone la Auditoría Superior de la Federación a través de los actos impugnados, el Banco de México resultaría afectado, en tanto que es el banco central del Estado, amén de que a título de fiduciario funge como obligado principal de la deuda y podría quedarse sin aval o garante en el cumplimiento de su obligación. Esto es, de quedar firmes los actos impugnados, la deuda que tiene a su cargo como fiduciario podría quedar sin aval que la respaldara.


Contrariamente a lo que aduce el propio banco, no resulta oponible a estas consideraciones el que haya actuado en la suscripción de esos pagarés en su carácter de fiduciario y no por derecho propio ni de que haya sido llamado a este juicio por propio derecho, pues la personalidad jurídica de esa entidad es una sola, ya sea que actúe como fiduciario de un fideicomiso o por propio derecho, aun cuando entre el patrimonio afectación del fideicomiso y el del banco por propio derecho pueda distinguirse.


Por otra parte, tampoco es óbice para lo anterior que se trate de un ente autónomo sin vínculos de pertenencia a ningún poder público ni de si es o no un fideicomiso de carácter público, pues como se dijo, la ratio legis de la participación de un ente como tercero interesado en un juicio gira en torno a si puede o no resultar jurídicamente afectado por la resolución que llegara a dictarse, posibilidad que da pie a su participación y que, como ya se asentó, resultan irrelevantes para esos propósitos las características personales del tercero, partiendo de la base de que la posibilidad de afectación sí se surte en la especie.


SÉPTIMO. Previamente al estudio de fondo, conviene señalar que el estudio de la causa de improcedencia que hizo valer la demandada en su escrito de contestación, quedó agotado cuando el primer proyecto de resolución que presentó el entonces ponente del mismo, M.J.V.C. y C., en el que se proponía declarar fundada, no resultó aprobado, tal como se narró en el último resultando de esta resolución.


En efecto, dicha causa de improcedencia se estimó infundada con base en lo que a continuación se explica.


Al invocar dicha causal, la demandada parte del supuesto de que la actora impugnó en este juicio las diversas irregularidades que desde el oficio OASF-1278/2002 le fueron señaladas en torno a la compra que se hizo por el Fideicomiso Bancario de Protección al Ahorro de algunas operaciones crediticias del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, dado que dichas irregularidades se hicieron de su conocimiento tiempo atrás y no fueron impugnadas, y que los actos impugnados no son sino consecuencia de dar seguimiento a lo apuntado. Esto es, su planteamiento supone o da por supuesto que lo tildado de inconstitucional son las irregularidades destacadas en sí mismas, pero no es así.


La demanda debe interpretarse en su integridad para de ella desprender la causa de pedir y el objeto de la dolencia. La lectura de la misma deja en claro que el Ejecutivo Federal no cuestiona que la Auditoría Superior de la Federación pueda emitirle recomendaciones cuando detecte irregularidades en la revisión de la cuenta pública, ni que pueda solicitarle que aclare ciertas cosas, o que no tenga por qué informarle cuando aquélla se lo solicita respecto a las "acciones promovidas", ni la supuesta irregularidad en sí misma, lo que sí se cuestiona con especial énfasis en el libelo es que la Auditoría Superior de la Federación tenga facultades para ordenarle la realización de ciertas conductas a título imperativo.


Ciertamente, hay una relación de continuidad entre los oficios que señala la demandada como precedentes a los diversos impugnados, como también es cierto que todas esas comunicaciones han girado en torno a la mismas supuestas irregularidades cometidas a propósito del Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Fideicomiso Bancario para la Protección al Ahorro, pero de ello no se deduce que los actos impugnados sean actos derivados de actos consentidos.


En efecto, para que opere dicha causal de sobreseimiento, como tradicional y reiteradamente se ha sostenido por la jurisprudencia, se requiere no sólo que exista vinculación entre el acto consentido y el reclamado que de él deriva, sino que el acto llamado "derivado" sea consecuencia legal, directa y necesaria del primero, así como que el primero cause por sí sólo perjuicios jurídicos al actor, mismo que sólo se materializa en el acto derivado, requisitos estos que no se surten en la especie. Sobre la causa de improcedencia en comento, entre muchas, se han sostenido las siguientes tesis y jurisprudencias:


"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Apéndice de 1995

"Tomo: VI, Parte SCJN

"Tesis: 18

"Página: 13


"ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS QUE SE IMPUGNAN POR VICIOS PROPIOS. El juicio de amparo contra actos derivados de otros consentidos, sólo es improcedente cuando aquéllos no se impugnan por razón de vicios propios, sino que su inconstitucionalidad se hace depender de la del acto de que derivan."


"Quinta Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Apéndice de 1995

"Tomo: VI, Parte SCJN

"Tesis: 17

"Página: 12


"ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. IMPROCEDENCIA. El amparo es improcedente cuando se endereza contra actos que no son sino una consecuencia de otros que la ley reputa como consentidos."


"Sexta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Volumen: Informe 1958

"Página: 21


"ACTOS DERIVADOS DE OTROS CONSENTIDOS. Para que se admita la existencia de dichos actos, se requiere, esencialmente, que se acredite que en realidad existe el acto original del que se deriva el reclamado y además, naturalmente, que haya conexidad entre uno y otro."


"Quinta Época

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: LV

"Página: 3022


"ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS, NATURALEZA DE LOS. Para poder sostener que un acto es consecuencia de otro consentido, se necesita que exista un procedimiento que relacione diversas actuaciones, en que algunas de ellas constituyan el antecedente de las otras, condicionándolas y determinándolas hasta cierto punto, como sucede tratándose de la aprobación de un remate, que tiene como consecuencia, el otorgamiento de la escritura respectiva, y la posesión que se da a la persona en cuyo favor se finca aquél, casos en los que es indudable que si se consiente el acto aprobatorio del remate, el otorgamiento de la escritura y la toma de posesión, se reputan consecuencias de aquél, y el amparo que contra estos últimos actos se enderece, resulta improcedente."


"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XLI

"Página: 1824


"ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. No puede considerarse un acto como derivado de otro consentido, si el inicial consiste en la tramitación de un expediente de expropiación, pues del hecho de que se haya mandado tramitar ese expediente, no puede inferirse, lógica ni jurídicamente, que necesariamente habría de decretarse la expropiación y, por lo mismo, éste no puede considerarse, como ya se dijo, consecuencia forzosa de la iniciación del expediente."


"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XLIII

"Página: 1634


"ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. Los actos que son consecuencia legal y necesaria de otros consentidos, no pueden dar lugar al juicio de garantías."


"Quinta Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: VII

"Página: 298


"ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. El amparo que se endereza contra actos que no son sino la consecuencia de otros que la ley reputa como consentidos, debe ser desechado por improcedencia."


Cuando estos elementos se dan, sí opera la causal de improcedencia referida, pues la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos impugnados, que vienen siendo los derivados, no depende de los actos en sí mismos, sino que, más bien, la afectación que pudiera generar en la esfera jurídica del actor radica y se produce en el diverso que le precede y al que se le llama "consentido" en tanto no fue impugnado en su momento; y no opera si, en cambio, los actos que se dicen derivados, son impugnados por vicios propios imputables a los mismos.


En este juicio, en opinión de la mayoría y contrario a lo que sostenía el primer proyecto, no existe esa vinculación de interdependencia o consecuencia inmediata y directa entre el que la demandada señala como acto consentido y los actos reclamados, que a decir suyo derivan del primero.


En efecto, los actos que reputa como consentidos consistían en la determinación de incluir a estas operaciones dentro del marco de revisión correspondiente al año dos mil, así como las recomendaciones que a título de "acción promovida" dirigió la Auditoría Superior de la Federación a diversas entidades; recomendaciones que, conforme a la legislación aplicable y a su propia naturaleza, no tienen como consecuencia inmediata y directa que se conmine al antes recomendado a que las atienda, esto es, no hay la relación de necesidad e interdependencia entre unos y otros que exige la jurisprudencia para que opere la causal de improcedencia de mérito.


Asimismo, tampoco se trata de un supuesto en el que la afectación a la esfera jurídica del actor provenga de los actos primigenios y que sean estos los que por sí mismos agravien al actor, pues según el dicho del propio demandante no desconoce ni se duele de que la Auditoría Superior de la Federación esté facultada para señalarle irregularidades o solicitar información en torno a las mismas o que le recomiende cómo superarlas, sino que se duele de que, lejos de recomendar, la Auditoría Superior de la Federación le conmine a un actuar preciso y concreto.


Esto significa que si los actos impugnados son tildados de inconstitucionales por vicios propios de los mismos, pues a juicio de la demandante han sido emitidos contrariando la Constitución y las leyes aplicables, se trata de una afectación jurídica que sólo radica y tiene origen en estos últimos actos y no en los que le precedieron que, no se soslaya, ciertamente conforman parte de los antecedentes del mismo.


Asimismo, se estimó que la determinación de si la no aceptación de una recomendación de la Auditoría Superior de la Federación a una entidad fiscalizada lleva o no que la recomendación se convierta en instrucción u orden es, en todo caso, materia del fondo del asunto, como lo es también el estudio pormenorizado de si los oficios impugnados son o no de índole conminatorio, razones que se sumaron a las demás expuestas para justificar que con base en las consideraciones no sea dable decretar el sobreseimiento de este juicio. Conclusiones estas últimas que encuentran apoyo en la jurisprudencia que dice:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.


"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..


"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 92/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve."


En vista de lo anterior y aunado a que no se advierte oficiosamente que se actualice otra causal de improcedencia, procede entonces realizar el estudio de fondo correspondiente.


OCTAVO. Es fundado el primer concepto de invalidez que esgrime el Ejecutivo Federal.


En resumen, dicho concepto gira en torno a que la Auditoría Superior de la Federación está facultada para recomendarle al propio Ejecutivo acciones tendentes a superar irregularidades detectadas en la revisión de la cuenta pública, pero que sus atribuciones no llegan al extremo de que pueda girarle instrucciones precisas que deba acatar.


En la especie, dado que los actos impugnados fueron emitidos a propósito de tareas vinculadas o derivadas de la revisión de la cuenta pública que efectúa la Auditoría Superior de la Federación, y sólo en torno a dicha actividad es que se entiende el marco de atribuciones que tiene conferidas, resulta menester emprender el análisis de la litis planteada a partir del estudio de dicha facultad.


Lo anterior de ninguna manera soslaya que en la sentencia dictada a propósito del recurso de reclamación 132/2003-PL, interpuesto en contra de la negativa de suspensión, se especificó que los actos reclamados no fueron emitidos propiamente dentro del procedimiento de revisión practicada a la cuenta pública de 2000, sino con motivo de los resultados derivados de dicha revisión reportados en el informe de resultados sobre la revisión de esa cuenta, pues dicha precisión antes bien recalca que el punto de partida necesario para este estudio es el alcance y contenido que tiene o puede tener la revisión en cuestión.


La revisión de la cuenta pública es una práctica constitucional que, a decir de la doctrina y la historia, tiene ya arraigo en nuestro sistema; por supuesto, en distintas épocas con diversos matices propios de las mismas.


Conforme al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, tanto de diputados como de senadores. Desde mil novecientos setenta y siete esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto en la Contaduría Mayor de Hacienda, pero a partir de mil novecientos noventa y nueve la revisión de la cuenta pública se ejerce directamente por la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, denominada Auditoría Superior de la Federación, quien se coordina y es evaluada por la Cámara de Diputados.


En el estudio de la revisión de la cuenta pública resultan ilustrativas las consideraciones vertidas en la ejecutoria del amparo en revisión 2241/57, fallado el diecisiete de noviembre de mil novecientos setenta por la extinta Sala Auxiliar de este tribunal, bajo la ponencia del M.L.F.C.O., en las que se plasma un estudio histórico y legislativo en torno al tema. Dicen estas consideraciones (lo subrayado está así en el original):


"QUINTO. ...


"Si la Constitución de los Estados Unidos de América, del diecisiete de septiembre de mil setecientos ochenta y siete, determinó, en la sección novena de su artículo 1o., que ‘periódicamente se publicará una manifestación y cuenta de los ingresos y egresos del tesoro público’, las Constituciones del siglo pasado y la de este siglo, de México, han superado la cláusula en cuestión de la Ley Fundamental norteamericana, al haber continuamente decidido que la cuenta pública del Poder Ejecutivo de la Unión queda sujeta a la aprobación del Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, como el órgano de representación inmediata y directa del pueblo en el régimen constitucional instituido para la República.


"Es posición trascendental del Estado moderno, particularmente del Estado democrático actual, someter la cuenta del gasto público de la nación a la revisión, aprobación y glosa del órgano legislativo a quien la norma constitucional atribuya esa función controladora.


"Ni el Estado del Medievo, tampoco el del Renacimiento, elaboraron normas fundamentales para el control del gasto público de un país, por el Parlamento o la Asamblea Legislativa porque, como expresa certeramente Fasiani, en su obra Principios de Ciencia de la Hacienda, ‘durante siglos enteros la oscuridad absoluta pudo ser conservada, por la falta total de una distinción entre la caja del Estado y la del príncipe.’


"En realidad el Estado monárquico absolutista fue reacio a que la cuenta del gasto público fuera revisada por el órgano legislativo y, en muchas ocasiones, las exigencias del poder en cita para glosar y aprobar la cuenta pública de la monarquía provocó su disolución, por partirse del principio de que ‘el poder real es considerado como propietario feudal de los impuestos’, de los que dispone a su capricho y voluntad, con la consecuencia, para quien materialmente los administra, de tener que cumplir con la ‘obligación del secreto de la caja del Estado’.


"Puede afirmarse de inmediato que los Estados de la democracia constitucional son los primeros en establecer, en sus leyes fundamentales, la facultad de sus pueblos de participar en las decisiones acerca del gasto público, perteneciéndoles la atribución de aprobar y controlar la cuenta pública de una nación, mediante una resolución que en su esencia más pura es un acto exclusivamente político, ayuno de las características materiales de una ley, por no crear el acuerdo legislativo del caso, una situación jurídica general, impersonal y permanente, sino estarse frente a una determinación individual, de naturaleza política, que nunca disfruta de la generalidad intrínseca a toda norma legal.


"SEXTO. La teoría de la Constitución en México jamás ha sido ajena a estas ideas, como podrá observarse de las disposiciones supremas contenidas en las diversas Leyes Fundamentales que han regido esta materia.


"Las fracciones XII, XIII y XVI del artículo 131 de la Constitución de Cádiz del 19 de diciembre de 1812, observada en México durante la década 1812-1822, otorgó a las Cortes la facultad de fijar los gastos de la administración pública, de establecer las contribuciones e impuestos para satisfacerlos y de ‘examinar y aprobar las cuentas de la inversión de los caudales públicos’.


"La Norma Fundamental anterior, primera, en orden cronológico, del régimen constitucional de la nación, fue acogida por el artículo 114 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, al reconocerle al Supremo Congreso Legislativo la atribución ‘de examinar y aprobar las cuentas de recaudación e inversión de la hacienda pública’, instituto que no escapa al primer documento constitutivo de la Federación mexicana, por ser obvio que el Acta Constitutiva de esa Federación, la del 31 de enero de 1824, lo contempla en la fracción IX de su artículo 13, cuando dispone que es de la competencia exclusiva del Congreso General ‘establecer las contribuciones necesarias a cubrir los gastos de la República, determinar su inversión y tomar cuenta, de ella, al Poder Ejecutivo’.


"Esta última norma, esto es, la del Acta Constitutiva en referencia, es reproducida meses después por la primera Constitución Federal del Estado mexicano, la expedida el 4 de octubre de 1824, que en la fracción VIII de su artículo 49 ordena al Congreso General ‘fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar su inversión y tomar, anualmente, cuentas al gobierno’.


"El régimen unitario imperante en la República, en los años de 1836 a 1847, tuvo el cuidado de respetar estas normas federativas democráticas, lo mismo en la fracción IV del artículo 44 de la Ley Tercera de las Siete Leyes Constitucionales del 30 de diciembre de 1836, que en la fracción III del artículo 65 de las Bases de Organización Política de la Nación Mexicana del 12 de junio de 1843.


"Y si para el primero de esos documentos, es el Congreso General quien examinará y aprobará cada año la cuota general de inversión de caudales respectiva al año penúltimo, que deberá haber presentado el Ministerio de Hacienda en el año último, previa la glosa y examen que detallará una ley secundaria (artículo 44, fracción IV), el segundo de los propios documentos, esto es, las bases de organización política determina, en forma más concreta, que al Congreso incumbe la atribución de ‘examinar y aprobar cada año la cuenta general que debe presentar el Ministerio de Hacienda por lo respectivo al año anterior’ (artículo 65, fracción III).


"Restablecido el régimen federal por el Acta de Reformas del 18 de mayo de 1847, es el proyecto de Constitución del 16 de junio de 1856, redactado por la comisión integrada por P.A., M.Y., L.G., P.E. y Echánove, J.M.d.C.V., J.M.C. y E. y J.M.M., el que introduce en México el sistema unicamarista y a la par que lo hace la Constitución del 5 de febrero de 1857, prescribe en sus artículos 74 y 75 que en su segundo periodo de sesiones la Asamblea Legislativa se dedicará ‘exclusivamente, al examen y votación de los presupuestos del año fiscal siguiente, a decretar las contribuciones para cubrirlos y a la revisión de la cuenta del año anterior que presente el Ejecutivo’, lo que se hará el día penúltimo de su primer periodo de sesiones, en unión del ‘proyecto de presupuesto del año próximo venidero’.


"Los artículos 74 y 75 del proyecto de Constitución de 1856 pasaron a ser, sin modificaciones sustanciales, los artículos 68 y 69 de la Constitución promulgada el 5 de febrero de 1857 que, en su artículo 72, fracción XXIX, creó, como órgano del Poder Legislativo de la Federación, para glosar y revisar la cuenta pública, la Contaduría Mayor, a propuesta del diputado M.C., proposición que fue apoyada por don J.A.G. y por don G.P., quien como dice Z., demostró la necesidad de que la oficina de glosa y de su presupuesto dependa del cuerpo legislativo. (Historia del Congreso Constituyente de 1857, edición acordada en Veracruz, por don V.C., año de 1916, página 693).


"SÉPTIMO. El 14 de agosto de 1867 el presidente J., expidió la famosa convocatoria para la elección de los miembros de los Supremos Poderes de la Federación y para la reforma de diversos artículos de la Ley Fundamental de 1857.


"El artículo 9o. de esa convocatoria consigna que en el acto de votar los ciudadanos expresarán, además, su voluntad, acerca de si el próximo Congreso de la Unión, sin necesidad de observar los requisitos establecidos en el artículo 127 de la Constitución Federal, podrá reformarla o adicionarla sobre los puntos siguientes:


"‘Primero. Que el Poder Legislativo de la Federación se deposite en dos Cámaras, fijándose y distribuyéndose entre ellas las atribuciones del Poder Legislativo.’


"El 13 de diciembre de 1867, don S.L. de Tejada, secretario de Gobernación en ese entonces del presidente J., remitió al Congreso de la Unión la iniciativa de reformas constitucionales anunciada en la convocatoria de cuenta, explicando en ella, que en cumplimiento de lo manifestado por el señor presidente de la República en el acto solemne de la apertura de sesiones de aquel soberano Congreso, debería reestructurarse el Poder Legislativo de la Federación, restableciéndose el sistema bicamarista que privó durante la vigencia de la Constitución Federal del 4 de octubre de 1824, y fijarse y distribuirse, entre aquel poder y sus dos Cámaras, las atribuciones que la Carta Política de 1857 había reservado para la Asamblea Legislativa unicamarista.


"Cabe señalar que al distribuirse las facultades de la Asamblea Legislativa unicamarista, entre el Congreso de la Unión, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, se otorgó a la representación nacional, es decir, a la Cámara de Diputados, la facultad exclusiva de vigilar, por medio de una comisión inspectora de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor, correspondiéndole, en iguales términos, examinar la cuenta que anualmente deba presentarle el Ejecutivo, aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo, como podrá observarse de la consulta del artículo 72 A, fracciones III y VI, del decreto de reformas a la Constitución Federal de 1857, promulgado por el presidente de la República el 13 de noviembre de 1874.


"La reforma constitucional en comento dio lugar a que desde el año de 1874 hasta la vigencia de la Constitución de 1917, la Cámara de Diputados disfrutara de la facultad exclusiva de examinar la cuenta que anualmente debería presentarle el Ejecutivo de la Unión, pues en todas las otras Constituciones de México del siglo XIX, como en la nombrada Constitución de 1917, siempre se instituyó que la aprobación de la cuenta pública del Poder Ejecutivo Federal es atribución que corresponde al Congreso de la Unión y no a una de las dos Cámaras que lo integran.


"Resulta importante conocer, para la cuestión que decidirá esta ejecutoria, que las reformas iniciadas por el presidente J., en cuanto a la nueva estructura del Poder Legislativo Federal, lleva a la Comisión de Puntos Constitucionales a emitir el dictamen del 24 de diciembre de 1869, firmado por los diputados Montes, D. y Alcalde, que se ocupa de clarificar la diferencia a hacer entre ley, decreto y acuerdo económico, proponiendo esa comisión, después de escuchar las opiniones de los diputados M. y G., que ‘toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o de decreto’.


"A.P. en su Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores, tomo I, año 1882, páginas 23 y 24, transcribe, textualmente, el dictamen de la nombrada Comisión de Puntos Constitucionales, en la materia referida, en los términos que siguen:


"‘El 64 dice: «Toda resolución del Congreso no tendrá otro carácter que el de ley o acuerdo económico.». Al discutirse este artículo, el Sr. M. creyó conveniente que las resoluciones del Congreso tuvieran el carácter de ley o decreto, y estableció la distinción de que la ley se refiere a un objeto general, y el decreto a un objeto particular.


"‘«El Sr. G. dijo que la comisión tuvo presentes las observaciones del señor preopinante, pero temió que las distinciones dieran lugar a abusos, y creyó que toda resolución legislativa del Congreso General no puede tener más carácter que el de ley.». He aquí la única razón que aparece en la historia del Congreso Constituyente para haber abandonado una distinción fundada en los principios de la ciencia del derecho. La ley por su propia esencia tiene un carácter de generalidad; uno de los jurisconsultos más célebres por su talento y por su inflexible honradez, define la ley en estos términos: «La ley es un precepto común, una resolución de los varones prudentes; el castigo de los delitos que se cometen espontáneamente o por ignorancia; la garantía común de la República.». Y el orador griego D. dijo: «todos los que residen en una República deben arreglar su vida conforme a la prescripción de la ley.» ¿Qué tienen que hacer, en efecto, los vecinos de los Estados con una resolución legislativa que afecte a los habitantes del Distrito Federal, o a los del territorio de la Baja-California? La comisión opina que debe reformarse el artículo 64, estableciendo la distinción entre ley, decreto y acuerdo económico; y así lo propone al Congreso.’


"Aunque en su redacción definitiva el artículo 64, reformado, de la Constitución Federal de 1857 dispuso, de acuerdo con la comisión de estilo, que ‘toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto’, no existe duda alguna constitucional sobre los términos de esa reforma en torno a que la ley siempre regula una situación jurídica general, permanente e impersonal, en contraste con el decreto que puede ocuparse también de un objeto particular, teniendo este carácter el que examina la cuenta pública del gobierno de la nación.


"El 30 de mayo de 1881 el presidente M.G. promulgó la Ley sobre el Presupuesto y la Cuenta Pública de la Nación, que en sus artículos 3o., 7o., 18, 19 y 27 trata lo relativo a la misma cuenta pública, puesto que consagra que el Ejecutivo de la Unión tiene facultad para presentar a la Cámara de Diputados ‘los resultados de la cuenta del erario federal, a fin de que la examine’ dicha Cámara, mediante la concentración de las operaciones de sus libros y del estado comparativo que resumirá, comparándolos específicamente, los datos que constituyan la totalidad del movimiento del año y las obligaciones que resulten a cargo del mencionado erario (artículos 3o. y 7o.).


"La misma ley, en sus artículos 18 y 19, ordena que la Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados glosará la cuenta de la tesorería que contendrá, en un solo resumen ‘las cuentas transitorias que por cualquier circunstancia no estuvieren saldadas, a fin de que tanto la Cámara de Diputados como la Contaduría Mayor tengan conocimiento del importe de las responsabilidades por manejo de fondos federales’ y se haga el ajuste definitivo de las cuentas de los años anteriores, llamadas también cuentas transitorias.


"Finalmente, el artículo 27 de la ley en cita fija los límites y alcances del examen, por la Cámara de Diputados, de la cuenta anual de la Federación, estableciendo que dicho examen contendrá la determinación de ‘si en las partidas de ingresos están considerados todos los ramos que forman la hacienda pública, o si ha exigido prestaciones ilegales; si las sumas de los gastos hechos y responsabilidad contraídas están dentro de los límites fijados en el presupuesto de egresos y leyes posteriores para cada ramo y para cada partida’ y, por último ‘si hay exactitud en los valores parciales y generales de la cuenta pública’.


"Manifiesto es que durante el régimen constitucional instituido por la Constitución de 1857 y sus leyes reglamentarias (la del 30 de mayo de 1881), el decreto que aprueba la cuenta pública del erario federal no constituye una ley y el examen de esta cuenta pública es una revisión formalmente legislativa entre el ingreso obtenido por la nación en un ejercicio fiscal y el egreso realizado durante el propio ejercicio, sin que implique, el decreto de aprobación de dicha cuenta, aprobación alguna a las relaciones directas fiscales que se motiven entre el causante de un impuesto o de una contribución y la hacienda pública federal o el fisco de la Federación, a propósito de la satisfacción de obligaciones impositivas.


"OCTAVO. El 14 de enero del año de 1917 el Congreso Constituyente conoció, en sesión pública, el dictamen acerca del artículo 65 del proyecto de Constitución, disposición que propone que el primero de septiembre de cada año se reunirá el Congreso de la Unión para aprobar acciones ordinarias, en las cuales se ocupará de revisar la cuenta pública del año anterior, la que será presentada a la Cámara de Diputados dentro de los diez primeros días de la apertura de esas sesiones, sin que la revisión se limite a investigar si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto, sino que se extenderá al examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos y a las responsabilidades a que hubiera lugar, no pudiendo haber otras partidas secretas que las que se consideren necesarias con ese carácter en el mismo presupuesto, cuyo ejercicio por los secretarios está sujeto a acuerdo escrito del presidente de la República (Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo II, página 277).


"Por unanimidad de ciento cincuenta votos se aprobó el proyecto del artículo 65, que conservó igual número en la Constitución de 1917, sin que, hasta la fecha, haya sufrido modificación alguna ni en su forma ni en el fondo.


"Es irrefragable, desde luego, que el artículo 65 de la Constitución de 1917 reintegró al Congreso de la Unión, la atribución de revisar la cuenta pública de la nación, dejando así de ser una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, y señaló, sobre todo, que la revisión de la misma cuenta pública no sólo se concretará a la investigación de si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto, sino que comprenderá, también, el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, con la fijación de las responsabilidades consiguientes, de no comprobarse debidamente dichos gastos.


"El citado Congreso Constituyente de 1917 estableció en la fracción XXX de su artículo 73, ahora XXVIII, en virtud de la reforma sufrida mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 20 de agosto de 1928, que era de la competencia del Congreso de la Unión el examen de la cuenta que anualmente debe presentarle el Poder Ejecutivo, con la apreciación de que la antigua fracción XXX del mencionado artículo 73 fue aprobada por el mismo Congreso Constituyente de 1916-1917, en su sesión pública del 15 de enero de 1917, por unanimidad de ciento sesenta y nueve votos, sin que su redacción y conceptuación original hayan sufrido, hasta ahora, ninguna modificación, salvo la ya anotada, esto es, que dejó de ser, a partir de 1928, la fracción XXX, para constituirse en la fracción XXVIII.


"Es congruente al pensamiento de la Asamblea Constituyente de 1916-1917, que la cuenta pública anual del Poder Ejecutivo sea revisada por el Congreso de la Unión y que los términos constitucionales de esa revisión estriban, precisamente, en el examen de la exactitud y de la justificación de los gastos hechos, a fin de poder fijar las responsabilidades, no pudiendo haber otras partidas secretas que las señaladas con ese carácter en el presupuesto de egresos, que emplearán los secretarios de Estado mediante acuerdo escrito del presidente de la República.


"Acorde con lo anterior, y en estricta lógica constitucional, la revisión de la cuenta pública del Poder Ejecutivo de la Unión, por el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, no tiene las características de un acto legislativo en sentido material, o sea, no constituye una ley, por no estarse frente a una situación jurídica general, impersonal y permanente, sino ante un decreto cuyo contenido se individualiza en la confrontación y determinación del uso legal que haya hecho el Ejecutivo Federal, de los ingresos obtenidos por la nación, durante cada año fiscal, mediante el examen de la exactitud y justificación de los gastos realizados por la administración pública.


"NOVENO. La Constitución Política actual innova cuando otorga al Congreso de la Unión la facultad expresa de expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor, sujeta, en los términos de su artículo 74, a la vigilancia exclusiva de la Cámara de Diputados, a través de una comisión nombrada por ésta y encargada de cuidar el exacto desempeño de las funciones de dicha contaduría mayor.


"El 1o. de enero del año de 1935, el presidente C. expidió la primera Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación, aún vigente, que desarrolla y regula las bases constitucionales estampadas en los artículos 65 y 73, fracciones XXIV y XXVIII, de la Carta Magna del país.


"Esta ley orgánica precisa que la contaduría de la Federación inmediatamente a su recepción, procederá a glosar las cuentas que le envíen las oficinas y los agentes correspondientes, teniendo esa glosa por objeto el revisar, depurar y liquidar las cuentas rendidas, para verificar que los cobros se han efectuado de acuerdo con las leyes, que las erogaciones se han hecho con observancia de las disposiciones legales aplicables y previa la autorización del caso, y que unos y otras, es decir, los cobros y las erogaciones se encuentran debidamente comprobados (artículos 16 y 17).


"De otro lado, esta misma ley orgánica en sus artículos 37 y 39 da mayor precisión a lo que debe entenderse por la cuenta pública del Ejecutivo Federal, al instituir que en la contabilidad de la Federación se establecerán las cuentas necesarias para conocer, de una manera concreta, en el curso de cada ejercicio fiscal, el resultado de la ejecución de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos, meta del balance de la hacienda pública, comprendiendo esa contabilidad las cuentas que se requieran para registrar los valores provenientes de las modificaciones que hayan de introducirse al mismo balance de la propia hacienda pública, como consecuencia de la ejecución de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos o de operaciones ajenos a ambos, por ser de años anteriores.


"Determinemos, en fin, que la propia Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación en su artículo 60, fracción IV, estatuye de manera categórica y expresa que la cuenta pública anual a que se refiere la fracción I del artículo 65 de la Constitución General de la República, estará formada por los libros de contabilidad, la documentación que justifique y compruebe las operaciones registradas y los estados concernientes al estudio comparativo de los ingresos y egresos por concepto de la Ley de Ingresos y del presupuesto de egresos, en unión de los estados demostrativos de los valores en que se encuentran representados el superávit o déficit del ejercicio del presupuesto, análisis del balance de la hacienda pública y ‘las rectificaciones a los datos acusados en años anteriores, como ejecución de las leyes de ingresos o ejercicios de los presupuestos de egresos de esos años’.


"...


"En correspondencia a las apreciaciones de carácter constitucional y legal precedentes, es posible hacer estas determinaciones:


"1) Ha sido norma invariable en la estructuración del Estado constitucional mexicano, sujetar la aprobación de la cuenta pública del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo;


"2) La aprobación de la cuenta pública del Ejecutivo de la Unión, por el Poder Legislativo Federal, es un acto esencialmente político, realizado mediante un decreto que no reúne las características materiales de una ley, por no crear ese acto legislativo, una situación jurídica general, impersonal y permanente;


"3) La revisión, por el Poder Legislativo Federal, de la cuenta pública que debe presentarle cada año el Poder Ejecutivo de la nación, sólo es, en los términos de la fracción I del artículo 65 de la Constitución General de la República, una investigación sobre si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto y sobre el examen que deberá hacerse de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de fijar las responsabilidades a que hubiere lugar;


"4) La fracción IV del artículo 60 de la vigente Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación expresamente establece la posibilidad de introducir rectificaciones al balance de la hacienda pública y a la cuenta pública de la nación que haya sido aprobada mediante decreto del Poder Legislativo Federal, cuando, en virtud de la ejecución de las leyes de ingresos o del ejercicio de los presupuestos de egresos de años pasados, se realiza un ingreso con posterioridad al año de su causación o se efectúa una erogación; y


"5) La aprobación de la misma cuenta pública del Poder Ejecutivo de la Unión, por el órgano legislativo constitucionalmente competente para hacer su revisión, no implica el reconocimiento de la legalidad del acto habido entre la administración pública y una persona física o moral, generador del ingreso obtenido o del egreso efectuado, como tampoco significa una aprobación a los actos verificados entre la hacienda pública federal y un causante, sino únicamente que hay exactitud y están justificados los gastos realizados por el mismo Poder Ejecutivo de la Federación."


Dada la fecha del fallo recién transcrito, la facultad de revisar la cuenta pública era aún atribuida al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras y no como posteriormente, en exclusiva a la Cámara de Diputados.


Empero, ello no obsta para que valga destacar que, de conformidad con la legislación invocada e interpretada en la ejecutoria, que desde mil novecientos diecisiete hasta antes de la aludida reforma de mil novecientos setenta y siete, la revisión de la cuenta pública consistía en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de fijar las responsabilidades a que hubiere lugar, como esclarece la propia ejecutoria citada.


Conclusión esta última que en términos generales es expuesta de igual manera por T.R. en su Derecho Constitucional Mexicano (página 365, décimo segunda edición) y por U.S.O. (página 242, El Sistema de la Constitución Mexicana, P., México, mil novecientos setenta y uno), este último, en resumen, señalando que la revisión tenía por objeto determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificación; y, d) el establecimiento de las responsabilidades a que hubiera lugar.


La reforma de mil novecientos setenta y siete es un punto fundamental en la trayectoria histórica legislativa de la revisión de la cuenta pública. Para efectos de este estudio, se estima que son dos las cuestiones que deben resaltarse de esta reforma:


Primero, como ya se mencionó, en su virtud la facultad de revisar la cuenta pública pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, dejando entonces de tener injerencia alguna en la materia la Cámara de Senadores, por lo cual, aun cuando ya existía como órgano cuya vigilancia e inspección correspondía a la Cámara de Diputados, la Contaduría Mayor de Hacienda consolidó su dependencia y subordinación en exclusiva a esta Cámara.


Esta reforma se dio dentro del marco de la reforma político electoral de ese año y, a decir de la exposición de motivos correspondiente, se hizo con la "... finalidad de organizar mejor las funciones y atribuciones del Congreso Federal y de las Cámaras que lo integran ... (pues) para el Senado, la revisión de la cuenta pública le resulta una tarea difícil si aparece sustraído de la facultad de conocer y votar previamente el presupuesto ejercido y se carece, además, de un órgano como la Contaduría Mayor de Hacienda, dependientes de la Cámara de Diputados, encargado de la glosa de las cuentas que rinde el Ejecutivo ..."


Por otra parte, conviene destacar también que a pesar de lo trascendental que puede estimarse la reforma en comento, en la medida en que trasladó la facultad en exclusiva a la Cámara de Diputados, la revisión de la cuenta pública no varió su objeto ni su alcance, de manera que siguió consistiendo en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto, así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de que se fijaran las responsabilidades a que hubiere lugar.


Las fracciones del artículo 74 constitucional vinculadas con la revisión de la cuenta pública fueron posteriormente modificadas por reforma constitucional en mil novecientos ochenta y siete. Sin embargo, huelga analizar con mayor detalle dicha reforma en virtud de que sólo versó sobre la oportunidad en la rendición de la cuenta pública del año anterior (se modificó la fecha correspondiente).


Con base en la entonces renovada atribución constitucional de la revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de mil novecientos treinta y seis fue abrogada, dictándose en su lugar una nueva con igual denominación, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. Este último ordenamiento no sufrió ninguna reforma y se conservó vigente hasta que fue abrogado luego de la reforma constitucional a la que más adelante se hará referencia.


La Contaduría Mayor de Hacienda, conforme al texto constitucional producto de la reforma de mérito, era un órgano técnico de la Cámara de Diputados que tenía por atribución principal auxiliarle en la revisión de la cuenta pública, en los términos en que la propia Constitución y su ley orgánica marcaban.


La dependencia, subordinación y carácter meramente técnico y auxiliar de la Contaduría Mayor de Hacienda, derivaban pues de que la facultad de revisar la cuenta pública era directamente conferida a dicha Cámara quien, para su realización, contaba con ese órgano de apoyo; y, en propia sede constitucional, se establecía que la vigilancia de su actuación se daría a través de una comisión de la colegisladora.


Hasta ese momento, el marco constitucional aplicable se conformaba por la fracción XXIV del artículo 73, así como en las fracciones II y IV del artículo 74, que decían:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIV. Para expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor."


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"II. Vigilar, por medio de una comisión de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor;


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"...


"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.


"Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.


"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio."


Los pormenores se regulaban con mayor detalle tanto en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, como en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, teniendo también injerencia otros ordenamientos en materia de finanzas públicas, entre ellos, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.


Concretamente, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda definió en su artículo 1o. la naturaleza de esta entidad, y en su arábigo 3o. estableció el ámbito de facultades que le competían. Dichos dispositivos decían:


"Artículo 1o. La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico de la Cámara de Diputados, que tiene a su cargo la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal.


"En el desempeño de sus funciones estará bajo el control de la Comisión de Vigilancia nombrada por la Cámara de Diputados."


"Artículo 3o. La Contaduría Mayor de Hacienda revisará la cuenta pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal, ejerciendo funciones de contraloría y, con tal motivo, tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Verificar si las entidades a que se refiere el artículo 2o. de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, comprendidas en la cuenta pública:


"a) Realizaron sus operaciones, en lo general y en lo particular, con apego a las Leyes de Ingresos y a los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal y, cumplieron con las disposiciones respectivas de las Leyes General de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Orgánica de la Administración Pública Federal y demás ordenamientos aplicables en la materia;


"b) Ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados;


"c) A. y ejecutaron los programas de inversión en los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas, y


"d) Aplicaron los recursos provenientes de financiamientos con la periodicidad y forma establecidas por la ley;


"II. Elaborar y rendir:


"a) A la Comisión de Presupuestos y Cuenta de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, el informe previo, dentro de los diez primeros días del mes de noviembre siguiente a la presentación de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal. Este informe contendrá, enunciativamente, comentarios generales sobre:


"1. Si la cuenta pública está presentada de acuerdo con los principios de contabilidad aplicables al sector gubernamental;


"2. Los resultados de la gestión financiera;


"3. La comprobación de si las entidades se ajustaron a los criterios señalados en las Leyes de Ingresos y en las demás leyes fiscales, especiales y reglamentos aplicables en la materia, así como en los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal;


"4. El cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y subprogramas aprobados;


"5. El análisis de los subsidios, las transferencias, los apoyos para operación e inversión, las erogaciones adicionales y otras erogaciones o conceptos similares, y


"6. El análisis de las desviaciones presupuestales;


"b) A la Cámara de Diputados el informe sobre el resultado de la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal, el cual remitirá por conducto de la Comisión de Vigilancia en los diez primeros días del mes de septiembre del año siguiente al de su recepción. Este informe contendrá, además, el señalamiento de las irregularidades que haya advertido en la realización de las actividades mencionadas en este artículo;


"III.F. los subsidios concedidos por el Gobierno Federal a los Estados, al Departamento del Distrito Federal, a los organismos de la administración pública paraestatal, a los Municipios, a las instituciones privadas, o a los particulares, cualesquiera que sean los fines de su destino, así como verificar su aplicación al objeto autorizado.


"En el caso de los Municipios, la fiscalización de los subsidios se hará por conducto del gobierno de la entidad federativa correspondiente;


"IV. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si la recaudación de los ingresos se ha realizado de conformidad con las leyes aplicables en la materia y, además, eficientemente;


".O. visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros, documentos, inspeccionar obras para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a las entidades, se han aplicado eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas y subprogramas aprobados y, en general, realizar las investigaciones necesarias para el cabal cumplimiento de sus atribuciones;


"VI. Solicitar a los auditores externos de las entidades, copias de los informes o dictámenes de las auditorías por ellos practicadas y las aclaraciones, en su caso, que se estimen pertinentes;


"VII. Establecer coordinación en los términos de esta ley, con la Secretaría de Programación y Presupuesto, a fin de uniformar las normas, procedimientos, métodos y sistemas de contabilidad y las normas de auditoría gubernamentales, y de archivo contable de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto públicos;


"VIII. Fijar las normas, procedimientos, métodos y sistemas internos para la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal;


"IX. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de responsabilidades, y


"X. Todas las demás que le correspondan de acuerdo con esta ley, su reglamento y disposiciones que dicte la Cámara de Diputados."


Como se aprecia, el artículo 3o. citado tenía estrecha relación con los párrafos del artículo 74 constitucional también citados, pues el primero de éstos regulaba con mayor detalle cuál era el objeto de la revisión de la cuenta pública en términos de lo que imponía a su vez el dispositivo constitucional.


Especial mención debe hacerse de que, conforme a la fracción IX de ese artículo, la Contaduría Mayor de Hacienda sólo estaba facultada para promover ante las autoridades competentes el fincamiento de responsabilidades, en consonancia con lo marcado por el quinto párrafo de la fracción IV del artículo 74 constitucional, toda vez que éste hablaba de que "se fincarán" responsabilidades cuando hubiere irregularidades, sin llegar al extremo de permitirle a la propia Contaduría Mayor de Hacienda fincarlas directamente o por sí misma. En este mismo sentido, el artículo 7o. de este mismo ordenamiento facultaba al contador mayor, titular de la contaduría, a:


"Artículo 7o. ...


"VII. Formular los pliegos de observaciones que procedan;


"...


"X. Promover ante las autoridades competentes:


"a) El fincamiento de las responsabilidades;


"b) El cobro de las cantidades no percibidas por la hacienda pública federal o la del Departamento del Distrito Federal;


"c) El pago de los daños y perjuicios causados a la hacienda pública federal o a la del Departamento del Distrito Federal;


"d) La ejecución de actos, convenios y contratos que afecten los programas, subprogramas y partidas presupuestales. ..."


Asimismo, conviene acudir al contenido del capítulo quinto del ordenamiento en comento, pues en éste se regulaba lo que era propiamente la revisión de la cuenta pública, qué comprendía, qué debía revisarse, etcétera; capitulado cuyo tenor era:


"Capítulo quinto


"De la revisión de la cuenta pública

del Gobierno Federal y de la del Departamento

del Distrito Federal


"Artículo 19. La Contaduría Mayor de Hacienda, para el cumplimiento de las atribuciones que le confiere el artículo 3o. de esta ley, goza de facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones y auditorías y, en general, recabar los elementos de información necesarios para cumplir con sus funciones.


"Para tal efecto, podrá servirse de cualquier medio lícito que conduzca al esclarecimiento de los hechos y aplicar, en su caso, técnicas y procedimientos de auditoría."


"Artículo 20. La revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal precisará el ingreso y el gasto públicos, determinará el resultado de la gestión financiera, verificará si el ingreso deriva de la aplicación de las Leyes de Ingresos y de las leyes fiscales, especiales y reglamentos que rigen en la materia, comprobará si el gasto público se ajustó a los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal y si se han cumplido los programas y subprogramas aprobados.


"La revisión no sólo comprenderá la conformidad de las partidas de ingresos y de egresos, sino que se extenderá a una revisión legal, económica y contable del ingreso y del gasto públicos, y verificará la exactitud y la justificación de los cobros y pagos hechos, de acuerdo con los precios y tarifas autorizados o de mercado, y de las cantidades erogadas.


"Si de la revisión aparecieren discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas de los presupuestos, o no existiere exactitud o justificación en los gastos hechos, o en los ingresos percibidos, se determinarán las responsabilidades procedentes y se promoverá su fincamiento ante las autoridades competentes."


"Artículo 21. La Contaduría Mayor de Hacienda, para el efecto de las atribuciones que le corresponden de conformidad con lo previsto por el artículo 3o. de esta ley, podrá practicar a las entidades las auditorías que, enunciativamente, comprenderán las siguientes actividades:


"I. Verificar si las operaciones se efectuaron correctamente y si los estados financieros se presentaron en tiempo oportuno, en forma veraz y en términos accesibles, de acuerdo con los principios de contabilidad aplicables al sector gubernamental;


"II. Determinar si las entidades auditadas cumplieron en la recaudación de los ingresos y en la aplicación de sus presupuestos con las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, y demás leyes fiscales, especiales y reglamentos que rigen en la materia, y


"III. Revisar si las entidades alcanzaron con eficiencia los objetivos y metas fijados en los programas y subprogramas, en relación a los recursos humanos, materiales y financieros aplicados conforme a los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal ejercidos."


"Artículo 22. Las visitas, inspecciones y auditorías ordenadas por la Contaduría Mayor de Hacienda se efectuarán por auditor y personal expresamente comisionados para el efecto. El auditor tendrá el carácter de representante del contador mayor de Hacienda en lo concerniente a la comisión conferida.


"La Contaduría Mayor de Hacienda podrá contratar los servicios profesionales de personal especializado, para el mejor desempeño de sus funciones."


"Artículo 23. A solicitud de la Contaduría Mayor de Hacienda, las entidades le informarán de los actos, convenios o contratos de los que les resulten derechos u obligaciones, con objeto de verificar si de sus términos y condiciones pudieran derivarse daños en contra de la hacienda pública federal o de la del Departamento del Distrito Federal, que afecten a la cuenta pública o impliquen incumplimiento de alguna ley relacionada con la materia."


"Artículo 24. Las entidades están obligadas a proporcionar a la Contaduría Mayor de Hacienda la información que les solicite y a permitir la práctica de visitas, inspecciones y auditorías necesarias para el esclarecimiento de los hechos.


"Igual obligación tienen los funcionarios de los Gobiernos de los Estados, del Departamento del Distrito Federal, de los organismos de la administración pública paraestatal y de los Municipios, así como las instituciones privadas, o los particulares, a los que el Gobierno Federal les hubiere concedido subsidios."


"Artículo 25. Si alguna de las entidades se negare a proporcionar la información solicitada por la Contaduría Mayor de Hacienda, o no permitiere la revisión de los libros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto públicos, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías, ésta lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia, para que resuelva lo procedente.


"El mismo procedimiento se seguirá en el caso de las instituciones o personas que hubieren recibido subsidio del Gobierno Federal."


"Artículo 26. La Contaduría Mayor de Hacienda goza de un plazo que vence el 10 de septiembre del año siguiente a la recepción de la cuenta pública, para practicar su revisión y rendir el informe de resultados a la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Vigilancia.


"Si por cualquier causa el plazo no le fuere suficiente, la Contaduría Mayor de Hacienda lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, y solicitará una prórroga para concluir la revisión, expresando las razones que funden y motiven su petición. En ningún caso la prórroga excederá de tres meses."


Disposiciones de las que conviene destacar, por ser puntos relevantes en la especie:


• Que la Contaduría Mayor de Hacienda goza de facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones y auditorías y, en términos generales, recabar los elementos necesarios para cumplir con sus funciones;


• Que la revisión de la cuenta pública determinará los resultados de la gestión financiera, verificará si el ingreso deriva de la aplicación de las leyes fiscales correspondientes, comprobará si el gasto se ajustó a los presupuestos de egresos y si se han cumplido los programas y subprogramas aprobados; y se extenderá a una revisión legal, económica y contable del ingreso y del gasto público y verificará la exactitud y justificación de los cobros y pagos hechos; sustancialmente en los mismos términos que en su momento se sostuvo por la Sala Auxiliar y por la doctrina antes aludidos.


• Que si de la revisión aparecieren discrepancias o no existiera justificación o exactitud en los gastos hechos o en los ingresos percibidos, se determinarán las responsabilidades procedentes y se promoverá su fincamiento ante las autoridades competentes.


• Que las entidades están obligadas a proporcionar a la Contaduría Mayor de Hacienda la información que les sea solicitada así como a permitir las prácticas de visitas, inspecciones y auditorías necesarias para esclarecer los hechos; y que, en caso de que se negaran, lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia.


Por otra parte, se abunda en lo relativo a las responsabilidades en el capítulo sexto "De las responsabilidades", capitulado del que por ahora sólo resulta conveniente destacar que la Contaduría Mayor de Hacienda sólo estaba facultada para fincar responsabilidad directamente y por sí misma a sus propios empleados y que, en relación con las demás irregularidades que llegare a detectar debía promover las acciones conducentes ante las autoridades competentes, tal como también se desprende de los artículos que de ese ordenamiento han sido previamente transcritos.


Mientras tanto, se gestaba a nivel mundial un movimiento a cargo de los auditores generales de diversos países, palmario con la creación de la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior, conocida por sus siglas en inglés como la Intosai, entre cuyos trabajos destacan la llamada Declaración de Lima de mil novecientos noventa y siete.


Esta declaración, a decir de la propia Intosai, ha sido exitosa a nivel mundial debido a que abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría pública, tiene por propósito esencial defender la independencia de las auditorías de la administración pública y puede considerarse como la carta magna de la auditoría. Y, a juzgar por el contenido de la exposición de motivos de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve en la materia, también fue un documento inspirador de la misma.


En México hubo voces en todos los sentidos: algunos criticando que facultades tan importantes se ejercieran por un órgano técnico (la Contaduría Mayor de Hacienda) cuya vinculación con la Cámara de Diputados sólo se daba a través de la Comisión de Vigilancia, vedando al órgano popular de mayor intervención en una tarea tan fundamental como la revisión del gasto público por una de sus comisiones directamente; se dijo que la evaluación la hacía un órgano técnico contable que no estaba en posición de ser un evaluador de políticas públicas; que la revisión de la cuenta pública no abarcaba todo lo que debiera para ser realmente un ejercicio valuatorio (páginas 108 y siguientes. G., J., L., A., V., D., El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos de poder, el caso mexicano en perspectiva histórica y comparada, UNAM, México, 2001 y debate parlamentario de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve sobre la materia).


Eventualmente, la tendencia que a nivel mundial se fue dando por dotar a los órganos encargados de la revisión de las cuentas públicas de mayor autonomía respecto de los demás componentes del poder público, fue acogida por el Poder Reformador.


Estas inquietudes se fueron plasmando en diversos documentos parlamentarios que a la postre integraron el proceso legislativo de la reforma constitucional que en mil novecientos noventa y nueve se realizó sobre la materia; y quedó constancia particularmente porque fue una reforma debatida en el seno parlamentario, donde se expresaron muchas opiniones en diversos sentidos.


Con base en estos elementos, pareciera que el tiempo fue dejando ver que la revisión de la cuenta pública, al menos en los términos en que se consignaba en la legislación mexicana, se estaba quedando corta y atrás, fundamentalmente porque el órgano era dependiente y subordinado de la Cámara de Diputados y porque la revisión de la cuenta pública era prácticamente un ejercicio contable en el que se verificaban entradas y salidas y cumplimiento de programas, pero no comprendía un ejercicio valorativo respecto de la eficacia con que se utilizaron los recursos, de si se habían utilizado racionalmente y otros elementos que resultaban exorbitantes a una mera revisión contable legalista.


Con esta última reforma la Contaduría Mayor de Hacienda desaparece para dar lugar al ente de fiscalización superior de la Federación, llamado "Auditoría Superior de la Federación", misma que encuentra fundamento constitucional para su existencia y atribuciones en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 constitucionales, que dicen:


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"...


"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.


"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.


"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.


"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."


"Artículo 79. La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.


"Esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación tendrá a su cargo:


"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.


"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.


"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.


"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.


"La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.



"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y


"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.


"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.


"Para ser titular de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.


"Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.


"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."


Esta nueva figura tiene marcadas diferencias respecto de su antecesora, tanto en su denominación, en su ámbito de facultades de que goza y destacadamente en su relación de coordinación respecto de la Cámara de Diputados, consecuencia de su autonomía técnica y de gestión.


Para efectos de este juicio, como se anticipó considerandos atrás, es particularmente importante lo que se estableció en los artículos transitorios del decreto de reformas en comento, concretamente lo dispuesto por el artículo segundo transitorio que reza:


"Segundo. La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación iniciará sus funciones el 1o. de enero del año 2000. La revisión de la cuenta pública y las funciones de fiscalización a que se refieren las fracciones I a IV del artículo 79 reformado por este decreto, se llevarán a cabo, en los términos del propio decreto, a partir de la revisión de la cuenta pública correspondiente al año 2001.


"La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación revisará la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto.


"Las referencias que se hacen en dichas disposiciones a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, se entenderán hechas a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación."


Conforme a dicho precepto, en lo que atañe a la cuenta pública de dos mil, con la que se vincula este juicio, se establece que la misma será llevada a cabo conforme al anterior régimen legal, pero que en lugar de realizarse por la Contaduría Mayor de Hacienda, se realizará por la nueva entidad, hoy llamada Auditoría Superior de la Federación.


Esto es, opera, para estos efectos, una sustitución en la persona que la realiza, pero para todo lo demás, como son las facultades que tiene atribuidas y los procedimientos que debe seguir, la legislación constitucional y legal aplicable será la anterior a la reforma constitucional de mérito.


Por todo lo anterior, la normatividad aplicable para la solución de la conflictiva que ahora se ventila ante este tribunal, en tanto se vincula o relaciona con la cuenta pública de dos mil, es la que tanto a nivel constitucional como a nivel legal regía antes de la reforma y a la que con amplitud se ha hecho referencia; y, particularmente, debe determinarse si con base en ello la Auditoría Superior de la Federación goza de facultades para emitir los actos aquí impugnados.


NOVENO. Dicho lo anterior, es preciso atender que la actora aduce que los actos impugnados están viciados de inconstitucionalidad, toda vez que en los mismos se le ordena un actuar preciso y concreto, siendo que ello escapa de las facultades constitucionales de su demandada. Por ello, previamente a cualquier análisis, debe analizarse si, como se aduce, los actos impugnados son del contenido imperativo del que se tildan, pues de no ser así sería ocioso el estudio de constitucionalidad planteado. Para lo anterior, será necesario hacer referencia a los diversos antecedentes que informan la materia de la litis, pues sólo así será explicable la postura que aquí se presenta.


De entre las diversas constancias y actuaciones que obran en autos, especial mención debe hacerse a las que el propio actor marca en el capítulo de antecedentes de su demanda, pues todos ellos son ilustrativos para los propósitos perseguidos.


El punto de partida es el oficio OASF-F-1197/01 de fecha catorce de septiembre de dos mil uno, firmado por el auditor superior de la Federación, contador público G.G.P., y dirigido al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, por conducto de su secretario ejecutivo, en el que esencialmente le comunica que dentro del marco de revisión de la cuenta pública de la hacienda federal correspondiente al año dos mil: "... esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación ha determinado incluir a la entidad a su digno cargo dentro de sus trabajos de revisión ..."


Comunicación que en sus párrafos siguientes continúa señalando cuál será el objeto de dicha revisión, solicitando el auxilio que resulte necesario para el suministro de información y pidiendo se nombre un coordinador que se encargue de todo lo necesario (foja 95 de autos, para efectos de esta resolución, será referido como "oficio 1").


Determinado que fue lo anterior, se dio inicio propiamente a la revisión de las cuentas referidas por parte de la Auditoría Superior de la Federación, revisión en la que concretamente interesa la que se efectuó a las operaciones del Programa de Capitalización y Compra de Cartera. Las irregularidades detectadas fueron hechas del conocimiento tanto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público así como del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, pero las que a la postre dieron lugar a esta controversia, a juicio de la Auditoría Superior, no fueron cabalmente atendidas.


De entre las supuestas irregularidades deben destacarse las siguientes, por estar estrechamente vinculadas con la litis materia del juicio que ahora ocupa al Tribunal Pleno y son:


Ver tabla 1

Como ya se dijo, la Auditoría Superior de la Federación giró oficios al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario en relación con la solventación de estas observaciones, mismos que en muy similares términos fueron girados también a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Entre estas comunicaciones están:


Ver tabla 2

Ambos oficios son en el presente juicio actos impugnados. El oficio 2 se vincula con la Observación 1 y con la Observación 3 (recién descritas en la tabla anterior), y en dicho documento la Auditoría Superior de la Federación explica al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, que la información que el propio Instituto, así como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores le proporcionaron arroja que:


"... las observaciones-acciones promovidas, se encuentran parcialmente atendidas ... Por lo anterior, se continúa con las acciones promovidas solamente en relación con los créditos ... por lo que ese instituto deberá informar a esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación sobre aquellos créditos que, en su caso, sufran la evicción, a efecto de que se disminuya la obligación por los compromisos del aval que se otorgó en la adquisición de la cartera que efectuó el Fobaproa a B., incluyendo los intereses generados, esto, sin menoscabo de los daños y perjuicios que se pudieran reclamar en términos de lo dispuesto en el artículo 2272 del Código Civil Federal."



El oficio 3 tiene prácticamente el mismo contenido que el oficio 2, pero en lugar de dirigirse al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario está dirigido a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; igualmente, gira en torno a las Observaciones 1 y 3, y en su parte conducente la Auditoría Superior de la Federación explica a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que conforme a la información que la propia secretaría, así como el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores le proporcionaron:


"... las observaciones-acciones promovidas, se encuentran parcialmente atendidas ... Por lo anterior, se continúa con las acciones promovidas solamente en relación con los créditos ... por lo que esa secretaría deberá informar a esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación sobre aquellos créditos que, en su caso, sufran la evicción, a efecto de que se disminuya la obligación por los compromisos del aval que se otorgó en la adquisición de la cartera que efectuó el Fobaproa a B., incluyendo los intereses generados, esto, sin menoscabo de los daños y perjuicios que se pudieran reclamar en términos de lo dispuesto en el artículo 2272 del Código Civil Federal."


Como se aprecia, existe un alto grado de similitud o identidad entre el oficio 2 y el oficio 3, ambos impugnados en el presente juicio por parte del Ejecutivo Federal.


Días después de girados y entregados los oficios 2 y 3 a sus respectivos destinatarios, la Auditoría Superior de la Federación giró nuevas comunicaciones tanto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, pero en esta ocasión de contenido distinto a las anteriores. Estos oficios son:


Ver tabla 3

Todos ellos han sido impugnados en el presente juicio; conviene anticipar que los oficios 4 y 5 son prácticamente de igual contenido entre sí, sólo que uno está dirigido al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y el otro a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; mientras que entre los oficios 6 y 7 sucede lo mismo, como a continuación se verá.


Tal como se menciona en la tabla arriba insertada, estos oficios están vinculados con la Observación 2 (inclusión indebida de intereses moratorios e intereses "entregados" por reservas). En el primero de estos (oficio 4), la Auditoría Superior de la Federación comunica a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que:


"Del análisis realizado a la documentación proporcionada por esa secretaría (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), el IPAB, la CNBV y el Banxico, se considera que la observación-acción promovida citada (la Observación 2), no está atendida, por lo que esa dependencia en su carácter de fideicomitente del Fobaproa, y dentro del marco de las atribuciones que le confieren los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; quinto y octavo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, deberá disminuir de manera inmediata los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios incluidos en la compra de cartera del tramo I de B. por el fondo (Fobaproa), previa actualización del importe, con sus respectivos intereses; y como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos intereses moratorios, e informar a esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación de los efectos finales causados en los pagarés con dicha disminución, en un plazo que no deberá exceder de 30 días naturales, contados a partir del día siguiente a la recepción del presente oficio."


Mientras que en el oficio 5, la Auditoría Superior de la Federación comunica al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario que:


"Del análisis realizado a la documentación proporcionada por ese instituto (IPAB), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la CNBV y el Banxico, se considera que la observación-acción promovida citada (la Observación 2), no está atendida, por lo que el IPAB a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y dentro del marco de las atribuciones que le confieren los artículos 67, 68, 80 y quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, deberá cerciorarse que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fideicomitente del Fobaproa, hubiese disminuido de los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios incluidos en la compra de cartera del tramo I de B. por el fondo (Fobaproa), previa actualización del importe, con sus respectivos intereses; y como representante del Gobierno Federal, haber cancelado su aval por dichos intereses moratorios, ya que en caso de incumplimiento de este último supuesto, dicho instituto deberá disminuirlos de las garantías o de los instrumentos de pago que otorgue a favor de B., e informar a esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación sobre las acciones adoptadas al respecto, en un plazo que no deberá exceder de 30 días naturales, contados a partir del día siguiente a la recepción del presente oficio."


Las similitudes y diferencias entre el oficio 4 y el 5 más claramente se identifican en el siguiente cuadro, en el entendido de que ambos se refieren a la Observación 2:


Ver tabla 4

Especial énfasis debe hacerse en el contenido conminatorio con que la Auditoría Superior de la Federación se dirige tanto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, pues a diferencia de las demás comunicaciones, entre ellas las antes referidas como oficios 2 y 3, en las que se señalaban observaciones, se recomendaban acciones para superarlas y se requería simplemente de información respecto a las acciones implementadas, en estos últimos dos oficios ya no se recomienda, sino que se ordena y conmina a un actuar muy preciso. Esto es, el simple deber de informar sobre lo realizado en relación con las recomendaciones formuladas, pasó a ser una obligación de hacer, consistente en la disminución y cancelación del aval al que ahí mismo se hace referencia; antes había recomendación y deber de informar sobre cómo se atendió la misma; después hubo orden, deber de cumplimentar la orden y además informar en un plazo determinado que ya se cumplió con ella.


Por otra parte, los oficios 6 y 7, tal como se menciona en la tabla arriba insertada, están vinculados con las Observaciones 1 y 3 así como, respectivamente, con los oficios 2 y 3. Para mejor continuidad en esta exposición, se hará primero referencia al oficio 7 y luego al oficio 6.


En el oficio 7, la Auditoría Superior de la Federación comunica a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en relación con las referidas observaciones, en la parte conducente, que:


"En alcance a nuestro oficio AED/DGAE/052/2003 (oficio 3) ... me permito comunicarle que en relación con las observaciones-acciones promovidas ... a la fecha no se han atendido ... esa secretaría como fideicomitente del Fobaproa, dentro del marco de atribuciones que le confieren los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; quinto y octavo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, los deberá disminuir de los pagarés o de las obligaciones por la compra de cartera que efectuó el fondo a B. por el fondo (Fobaproa), previa actualización de los importes, con sus respectivos intereses; y como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos créditos."


Por otra parte, en el oficio 6, la Auditoría Superior de la Federación comunica al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, en relación con las referidas observaciones y particularmente con lo expresado en el oficio 3, en la parte conducente, que:


"En alcance a nuestro oficio AED/DGAE/051/2003 (oficio 2) ... me permito comunicarle que en relación con las observaciones-acciones promovidas ... a la fecha no se han atendido ... (por lo que) el IPAB, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, deberá cerciorarse que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente del Fobaproa, hubiese disminuido de los pagarés o de las obligaciones por la compra de cartera que efectuó el fondo a B. por el fondo (Fobaproa), previa actualización de los importes, con sus respectivos intereses; y como representante del Gobierno Federal, haber cancelado su aval por dichos intereses, ya que en el caso del incumplimiento de este supuesto, dicho instituto deberá disminuir de las garantías o instrumentos de pago que otorgue B.."


Las similitudes y diferencias entre el oficio 7 y el 6 más claramente se identifican en el siguiente cuadro:


Ver tabla 5

Al igual que en el caso anterior, en estos oficios claramente se aprecia que, si bien ambos siguen haciendo referencia a las mismas observaciones, entre estos cuatro oficios y los oficios 2 y 3, las comunicaciones pasaron de plasmar recomendaciones para superar irregularidades a órdenes en vía de conminación conforme a las cuales la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, o en su defecto el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, deberían acatar las indicaciones ahí precisadas por la Auditoría Superior de la Federación.


En las primeras comunicaciones había recomendaciones y, ciertamente, había un deber de informar sobre las acciones tomadas en relación con las mismas; pero eventualmente las cosas pasaron a ser, no sólo un deber de informar, sino más delicado aún, un deber de acatar las indicaciones precisas que la Auditoría Superior de la Federación dirigió a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario en relación con la cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, que había formado parte del Programa de Capitalización y Compra de Cartera que llevó a cabo el Fideicomiso para la Protección al Ahorro Bancario.


Este cambio, jurídicamente hablando y para efectos de este juicio, es equivalente a un cambio sustancial en el contenido de los oficios impugnados y puede corroborarse con un ejercicio comparativo entre estos oficios y otras comunicaciones anteriores en tiempo suscritas también por la Auditoría Superior de la Federación a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la CNBV, en relación con estas mismas observaciones.


En efecto, como se dijo páginas atrás, las Observaciones 1, 2 y 3 a que hacen referencia los oficios aquí impugnados, corresponden a irregularidades identificadas desde tiempo atrás a propósito de la cuenta pública de la hacienda federal correspondiente al año dos mil.


Las supuestas irregularidades a que hacen referencia los oficios impugnados no representan, desde ese punto de vista, ninguna novedad; lo que sí representa un factor importante de novedad es que, hasta antes de los oficios 4, 5, 6 y 7, la Auditoría Superior de la Federación formulaba recomendaciones a través de las cuales podrían superarse las irregularidades detectadas, así como solicitaba que se le mantuviera informada de las acciones que se llegaran a tomar, mientras que, eventualmente, se expresaron deberes muy precisos a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del IPAB, como son la cancelación de su aval en los pagarés correspondientes y la disminución correspondiente de las obligaciones a su cargo.


Para ejemplificar el cambio de tono que, en la especie, como se ha explicado, trasciende a ser un cambio significativo en la sustancia jurídica de los actos, vale acudir a otras comunicaciones giradas por la propia Auditoría Superior de la Federación a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que guardan relación con estas mismas observaciones, para apreciar la diferencia apuntada. Estas comunicaciones son:


Oficio OASF-1278/2002 (foja 233, tomo I) dirigido a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del once de septiembre de dos mil dos, que en su parte conducente señala (mismo en el que la demandada pretendió sustentar la causa de improcedencia antes estudiada):


"Como resultado de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, y con fundamento en ... esta Auditoría Superior de la Federación formula las recomendaciones que se detallan en el anexo de este oficio, a efecto de que el ente público a su digno cargo, adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan y las haga del conocimiento de esta entidad fiscalizadora dentro del plazo improrrogable de 45 días hábiles; contados a partir de la recepción del presente, apercibido de que en caso de no recibirse la información solicitada dentro del plazo concedido, se hará del conocimiento de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia ..."


En este oficio se formulan recomendaciones y, efectivamente, se habla de un deber de informar, mas no de un deber de realizar las acciones sugeridas por la Auditoría Superior de la Federación; el apercibimiento que se hace es para el caso de que se incumpla con el deber de informar, mas no para el supuesto de que no se realicen los acciones señaladas (en lo sucesivo será referido como oficio A).


Oficio OASF-1202/2002 (foja 203) dirigido a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, del once de septiembre de dos mil dos, que en su parte conducente señala:


"Como resultado de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, y con fundamento en ... esta Auditoría Superior de la Federación formula las recomendaciones que se detallan en el anexo de este oficio, a efecto de que el ente público a su digno cargo, adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan y las haga del conocimiento de esta entidad fiscalizadora dentro del plazo improrrogable de 45 días hábiles; contados a partir de la recepción del presente, apercibido de que en caso de no recibirse la información solicitada dentro del plazo concedido, se hará del conocimiento de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia ..."


Dado que el contenido es prácticamente igual que el anterior, se obvia mayor comentario al respecto (en lo sucesivo será referido como oficio B).


Oficio AED-282/2002 (foja 246) dirigido a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, del diecisiete de septiembre de dos mil dos, que en su parte conducente señala:


"Derivado de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2000, y con fundamento en ... esta Auditoría Superior de la Federación solicita las aclaraciones que se detallan en el anexo de este oficio, a efecto de que el ente público a su digno cargo, adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan y las haga del conocimiento de esta entidad fiscalizadora dentro del plazo improrrogable de 45 días hábiles; contados a partir de la recepción del presente, apercibido de que en caso de no recibirse la información solicitada dentro del plazo concedido, se hará del conocimiento de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia ..."


A diferencia de las comunicaciones anteriores en las que formula recomendaciones, en esta última sólo solicita que se aclaren ciertos datos, pero al igual que en las otras, el deber que se le impone se circunscribe únicamente a un deber de informar, y no de acatar instrucciones precisas de la Auditoría Superior de la Federación (en lo sucesivo será referido como oficio C).


Conforme a todo lo expuesto, y por las razones explicadas, se tiene que los oficios 2 y 3, respectivamente identificados como AED/DGA/051/2003 y AED/DGA/052/2003 aquí impugnados, no tienen un contenido imperativo, por lo que puede válidamente afirmarse que es infundada la acción contra los mismos toda vez que los argumentos que la actora endereza contra ellos, tanto los de constitucionalidad como los de legalidad, parten de la premisa de que en estos se contienen órdenes o instrucciones precisas para que actúe en determinado sentido; siendo que, como ya se vio, no hay tal imperatividad; y siendo así las cosas, los actos no producen por sí mismos la afectación en la esfera jurídica de la actora de la que se duele.


En cambio, y también según se explicó, los oficios 4 a 7 sí son de índole imperativo, por lo que respecto de ellos habrá de emprenderse el estudio correspondiente; oficios que se identifican con los números AED/DGA/066/2003, AED/DGA/068/2003, AED/DGA/069/2003 y AED/DGA/070/2003.


Ahora bien, como quedó explicado páginas atrás:


• El marco constitucional estatuía que la revisión de la cuenta pública consistía en determinar los resultados de la gestión financiera, verificar si el ingreso deriva de la aplicación de las leyes fiscales correspondientes, comprobar si el gasto se ajustó a los presupuestos de egresos y si se cumplieron los programas y subprogramas aprobados y la verificación de la exactitud y justificación de los cobros y pagos hechos; y, en materia de responsabilidades, en que se promovieran ante quien correspondiera lo conducente.


• Para que fuera posible la realización de estas tareas, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda facultaba a la Contaduría Mayor de Hacienda, en cuyo lugar debe entenderse hoy a la Auditoría Superior de la Federación, para revisar, auditar y requerir la información necesaria para llevar a cabo dicha labor y, en general, la dotaba de aquellas atribuciones que eran necesarias para el cumplimiento de su cometido.


• En materia de responsabilidades, la propia Constitución hablaba de que "se determinarían" las que hubiere lugar, mas no le atribuía directamente la facultad fincatoria a la propia Contaduría Mayor de Hacienda, entiéndase hoy Auditoría Superior de la Federación; a nivel legislativo se le facultaba para promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las mismas, y sólo se le permitía responsabilizar por sí misma a sus propios empleados y funcionarios.


La extinta Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la Auditoría Superior de la Federación, no tenía facultades imperativas en relación con los entes auditados más que para efectos de requerir información necesaria para llevar a cabo sus tareas y para solicitar la colaboración necesaria para tal efecto, situación que es perfectamente acorde con su calidad de órgano auditor, que además en el caso se trataba de un órgano técnico subordinado a otro.


De lo contrario, esto es, de reconocer en el auditor facultades imperativas en relación con los auditados, que no sean las inherentes a que éste pueda realizar su labor fiscalizadora, como son, a manera de ejemplo: el deber de informar, el deber de colaborar y no obstaculizar la realización de las tareas, etcétera, se desnaturalizaría su función.


Como auditor que es, su función es constatar cómo se ejerció el gasto público, con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico le exija; y, en caso de advertir irregularidades, informar de ello a quien resulte obligado y, en su caso, fincar o promover que se finquen las responsabilidades conducentes.


Reconocerle al auditor facultades para exigir de los auditados acciones concretas que conduzcan a resultados por él deseados o considerados como acertados, convertiría al auditor en ordenador o administrador directo de los recursos públicos; y eso es contrario a su naturaleza de ente fiscalizador y haría de él un órgano con ascendencia sobre los propios auditados. Imperio y coerción son elementos ajenos a las funciones de un contralor, como lo fue la Contaduría Mayor de Hacienda, para este juicio, la Auditoría Superior de la Federación.


Ciertamente el derogado régimen constitucional aplicable en este juicio no se pronunciaba expresamente en relación con que si la Contaduría Mayor de Hacienda tenía o no facultades imperativas con respecto a sus auditados; pero sí explicitaba en qué consistía la revisión de la cuenta pública en cuyo auxilio fundaba su existencia y facultades este órgano; y en esa medida y razón, y conforme a lo antes explicado, es que no puede entenderse una facultad semejante a favor de dicho órgano comprendida ni siquiera implícitamente.


El alcance y contenido de las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda sólo tenía fundamento constitucional en que fueran aquellas que le posibilitaran la realización de sus tareas; espacio en el cual ordenar la realización de conductas específicas, como las que aquí se tildan de inconstitucionales, no tenían ni tienen por qué tener cabida o justificación constitucional.


Inclusive, y si bien no tiene ningún efecto vinculativo, vale traer a colación para efectos netamente ilustrativos el contenido del artículo 9o. de la Declaración de Lima de la Intosai antes referida, que dice:


"Artículo 9o. Relación con el gobierno y la administración.


"La actividad del gobierno, de las autoridades administrativas subordinadas y las demás instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la entidad fiscalizadora superior. De ello no se deduce ninguna subordinación del gobierno a la entidad fiscalizadora superior. En particular, el gobierno asume la plena y exclusiva responsabilidad de las operaciones realizadas por él y de sus omisiones y no puede remitirse a operaciones de control y dictámenes de la entidad fiscalizadora superior para su descargo siempre que no se hayan dictado en forma de resoluciones judiciales ejecutables y firmes."


Ciertamente hay países con estructuras de auditoría que incluso superan el esquema propuesto por la Declaración de Lima, pero también cierto es que ni este documento, que a decir de la propia Intosai, es la "carta magna" en la materia y de alguna manera vanguardista todavía para algunos países, consigna o estipula facultad imperativa alguna a favor de los auditores en relación con los auditados, que no sea que éstos presten la colaboración necesaria para llevar a cabo las auditorías.


La legislación ordinaria aplicable en este punto era conforme con la Constitución en la medida en que sólo otorgó a la Contaduría Mayor de Hacienda las facultades necesarias para la realización de su cometido; para lo cual basta con dar lectura a los artículos que páginas atrás fueron citados.


Según disponía el marco jurídico anterior aquí aplicable, ante las irregularidades detectadas procedía, en su caso, el deber de informar respecto de los hallazgos y el de promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades a que hubiere lugar; mas no la emisión de órdenes respecto a acciones a tomar que pudieran superar o regularizar lo irregular.


Por todo lo antes expresado, siendo que se considera fundado el concepto de invalidez que se esgrimió por vicios de inconstitucionalidad y que se acredita así la violación a lo dispuesto en el artículo 74, fracciones II y IV, constitucional, huelga el estudio de los demás hechos valer, lo que se determina con apoyo en la jurisprudencia que dice:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 100/99

"Página: 705


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto.


"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..


"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 100/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve. "


Determinación a la que no obsta que el concepto de invalidez en estudio haya resultado fundado sólo en lo que atañe a los cuatro últimos oficios referidos y no así en contra de los dos primeros pues, como quedó especificado páginas atrás, las dolencias que esgrime la actora en su libelo dan por supuesto el carácter imperativo de los mismos, que resultó inexistente y en cuya virtud resultó palmario que no producen por sí mismos la afectación en la esfera jurídica de la actora de la que se duele, razones por las que huelga también el análisis de su legalidad.

.

En este tenor debe reconocerse la validez de los oficios AED/DGA/051/2003 y AED/DGA/052/2003, ambos fechados el siete de marzo de dos mil tres y declararse la invalidez de los diversos de números AED/DGA/066/2003, AED/DGA/068/2003, AED/DGA/069/2003 y AED/DGA/070/2003.


Finalmente, con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de este juicio, se precisa que las declaratorias de invalidez antes referidas surtirán sus efectos en tanto sea notificada a las partes esta resolución.


Por lo así expuesto y fundado, es de resolverse y se resuelve:


PRIMERO.-Se reconoce la validez de los oficios AED/DGA/051/2003 y AED/DGA/052/2003, ambos fechados el siete de marzo de dos mil tres, suscritos por el auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, dirigidos, respectivamente, al secretario ejecutivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y al secretario de Hacienda y Crédito Público.


SEGUNDO.-Se declara la invalidez de los oficios AED/DGA/066/2003, AED/DGA/068/2003, AED/DGA/069/2003 y AED/DGA/070/2003, fechados el veinte de marzo de dos mil tres, suscritos por el auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, dirigidos, respectivamente, al secretario de Hacienda y Crédito Público, al secretario ejecutivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, al Secretario de Hacienda y Crédito Público y al secretario ejecutivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario; declaratoria de invalidez que se dicta con los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta resolución.


TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; y, en su oportunidad, archívese como asunto totalmente concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, habiendo sido analizado y discutido previamente el proyecto, se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., D.R., A.A., G.P., O.M., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G.; el señor Ministro C. y C. votó en contra y por el sobreseimiento en la controversia constitucional. El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. No asistieron los señores Ministros G.D.G.P., previo aviso, y H.R.P., por licencia concedida.




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