Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 18/2003. MUNICIPIO DE E.Z., ESTADO DE MORELOS, CONTRA EL PODER EJECUTIVO FEDERAL Y OTRAS AUTORIDADES.

MINISTRA PONENTE: O.M.D.C.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticinco de junio de dos mil tres.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el dieciocho de febrero de dos mil tres en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ... quien se ostentó como síndico del Municipio de E.Z., Estado de M., en representación de éste promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Autoridades demandadas. A. Poder Ejecutivo Federal, cuyo titular es el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien tiene su domicilio conocido en la Residencia Oficial de Los Pinos, Colonia San Miguel Chapultepec, D.M.H., de la Ciudad de México, Distrito Federal. B.S. de Hacienda y C.P., quien tiene su domicilio en Palacio Nacional, P.M., 3er. Piso, Oficina 3045, colonia Centro, Delegación Chapultepec (sic), de la Ciudad de México, D.C.J. y director de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas, dependientes de la Secretaría de Hacienda y C.P., con domicilio en Avenida Hidalgo número 77, mod. IV, (sic) segundo piso, colonia G., D.C., México, D.F. D. La Administración General Jurídica dependiente del Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y C.P., con domicilio en Avenida Hidalgo número 88, mod. VII (sic), planta baja, D.C., México, D.F. E. Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y C.P., con domicilio en Palacio Nacional, P.M., tercer piso, oficina 3045, colonia Centro, Delegación Chapultepec (sic), México, D.F. ... VI. Acto cuya invalidez se demanda. A) La controversia entre el Municipio y la Federación por el debió (sic) de participaciones federales que le corresponden al Municipio de Jiutepec (sic), en el Estado de M., siendo la ilegalidad cometida por parte del Poder Ejecutivo Federal, debido a que se están afectando facultades constitucionales de este Municipio por determinación (indebidamente fundada y motivada) que nunca fue plasmada en documento alguno y que implican violaciones diversas a los artículos constitucionales que en apartado correspondiente se precisarán, debido a que la autoridad federal, a través del Poder Ejecutivo (y en especial la Secretaría de Hacienda y C.P. a través de la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria y demás unidades administrativas), no tiene ninguna facultad para descontar y desviar partidas federales a cargo de los Municipios como lo es el de Jiutepec (sic), en el Estado de M., sin existir tampoco autorización expresa del superior jerárquico para ello; lo anterior se desprende de los siguientes actos: B. El oficio 114-S-UCH-PCAJ-1-A-033 de fecha 25 de noviembre de 2002, expedido por el jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. C. El oficio 114-S-UCH-PCAJ-1-A-040 de fecha 25 de noviembre de 2002, expedido por el director de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas. D. El oficio 325-SAT-II-RA-56953 de fecha 28 de noviembre de 2002, emitido por el administrador central de lo Contencioso de la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria. E. La implementación de los procedimientos de descuento de partidas federales al Municipio de E.Z. por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P., a través de sus unidades administrativas y que se derivan de los criterios contenidos en los oficios enumerados anteriormente. F. Todas las consecuencias legales y materiales que deriven de los anteriores actos."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"Primero. En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso de la Unión decretó la Ley de Coordinación Fiscal a través de la cual en colaboración de la Federación, los Municipios y los Estados pueden establecer contribuciones sobre energía eléctrica. Segundo. Lo anterior se analiza con base en el siguiente procedimiento que se llevó a cabo: 1. Ahora bien, con fecha 3 de enero de 2003 nos enteramos por los medios de comunicación que la Federación y el Estado tenían plena intención de descontarnos partidas federales tanto para el Municipio de E.Z. como para el Municipio de Jiutepec, M.. 2. Con fecha 3 de enero de 2003 la autoridad notifica -entre otros- el oficio 114-S-UCH-PCAJ-1-A-033, a través del cual el jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Dirección General Adjunta de Participaciones, Convenios y Asuntos Jurídicos, Dirección de Participaciones y Convenios, Subdirección de Administración de Participaciones, informa a la Lic. ... lo siguiente: ‘El representante legal de C.P.M., S.A. de C.V., interpuso recurso de inconformidad No. 564/97 en contra del Estado de M. y de los Municipios de E.Z. y Jiutepec, Mor., por haber cobrado indebidamente derechos de mantenimiento de alumbrado público durante los años de 1986 a 1997, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 11-A, fracción IV, de la Ley de Coordinación Fiscal. Al citado recurso de inconformidad recayó la resolución No. 325-SAT-289 de 2 de junio de 1999, emitida por la entonces Administración General Jurídica de Ingresos consistente en la improcedencia de la devolución de cantidades reclamadas. Esta resolución fue impugnada ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federación. La Octava Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación dictó sentencia el 30 de junio de 2000 en la que se declaró «la nulidad de la resolución impugnada» para efectos de que la autoridad emita una nueva resolución en la que siguiendo los lineamientos del presente fallo y en ejercicio de las facultades que le confiere la fracción IV del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal ordene a la Tesorería de la Federación la devolución de las cantidades indebidamente cobradas.’. Por oficio 325-SAT-A-48720 de 30 de noviembre de 2001 la Administración General Jurídica cumplimentó la sentencia mencionada, en el cual resolvió que: ‘Procede la devolución de las cantidades indebidamente pagadas por C.P.M., S.A. de C.V., durante el periodo de 1986 a 1997, bajo el concepto de derechos de mantenimiento de alumbrado público por parte del Estado de M. y de los Ayuntamientos de los Municipios de E.Z. y Jiutepec.’. Dicha cumplimentación de sentencia fue informada a esta Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas con el oficio 325-SAT-II-RA4-(66)-65124 de 15 de diciembre de 2001. A fin de determinar el área competente para calcular la actualización e intereses de las cantidades a devolver, fueron llevadas a cabo diversas reuniones con la Administración General Jurídica de Recaudación y de Grandes Contribuyentes del Servicio de Administración Tributaria, así como con funcionarios de la Tesorería de la Federación, en donde se llegó a la conclusión de que debía ser la propia área que emite la resolución del recurso de inconformidad, es decir, la Administración General Jurídica, quien debe calcular conforme al Código Fiscal de la Federación la citada actualización y, en su caso, intereses de cantidades a devolver. En alcance al oficio 325-SAT-A-56947 de 30 de octubre de 2002, girado por el administrador general jurídico y dirigido a esa tesorería a su digno cargo, el administrador central de lo Contencioso de la propia Administración General Jurídica emitió el oficio 325-SAT-A-56494 de 7 de noviembre de 2002, en el cual informó que el monto del derecho de alumbrado público actualizado y con intereses que deberá devolverse a la contribuyente asciende a la cantidad de $26'746,243.52 y se explican las razones de la variación con respecto a la cantidad citada en el primer oficio. En este contexto, es procedente atender a la solicitud de la Administración General Jurídica contenida en los oficios 325-SAT-A-56947 y 325-SAT-A-58949 a que se hace referencia en el párrafo anterior, por lo que solicito a usted disponer lo necesario a fin de que se le devuelva a la empresa C.P.M., S.A. de C.V., la cantidad de $26'746,243.52 (veintiséis millones setecientos cuarenta y seis mil doscientos cuarenta y tres pesos 52/100 M.N.) que corresponde a la cantidad indebidamente cobrada bajo el concepto de derecho de mantenimiento de alumbrado público, debidamente actualizada y con intereses con cargo a participaciones del Estado de M., que a su vez repercutirá en las correspondientes a los Municipios de E.Z. y Jiutepec de la propia entidad. Se adjunta fotocopia de los oficios citados de la Administración General Jurídica, así como del documento de cumplimentación de sentencia dictada por la Octava Sala Regional Metropolitana del entonces Tribunal Fiscal de la Federación.’. 3. Lo anterior motivó que solicitara copias simples a dichas autoridades del procedimiento tanto administrativo y del procedimiento jurisdiccional como de las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación (del cual sólo se tienen algunas constancias y de dichos documentos se desprenden otros con los que no se cuentan), en donde de la simple lectura se podrá probar nuestro dicho del total estado de indefensión en el cual dejan al Municipio de E.Z., M.; documentos en los que sucedieron los siguientes hechos: a) C.P.M., S.A de C.V., a través de su representante legal, interpuso recurso de inconformidad de fecha 27 de abril de 1997 ante la Administración General Jurídica de Ingresos en contra del incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y las de coordinación en materia de derechos, por parte de las autoridades del Estado de M. y de los Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de E.Z. y Jiutepec, así como la devolución de la cantidad supuestamente indebidamente cobrada de $2'856,190.70, por la participación de autoridades coordinadas. b) Con motivo de la presentación del recurso de inconformidad la Administración General Jurídica de Ingresos resolvió en el oficio 325-SAT-213 de 13 de agosto de 1997, desechar por improcedente el recurso de inconformidad interpuesto el 10 de julio de 1997 (documento del cual no se tiene copia pero se desprende de las constancias). c) La Décima Primera Sala Regional Metropolitana del entonces Tribunal Fiscal de la Federación en el juicio de nulidad 18308/97 (11-II), dictó sentencia el 20 de mayo de 1998 ordenando a la autoridad administrativa admitir a trámite el presente recurso de inconformidad (resolución que no se tiene en copia pero se desprende de las constancias, ni tampoco de la demanda de nulidad presentada por C.P.M., S.A. de C.V.). d) En cumplimiento de la anterior resolución la Administración General Jurídica de Ingresos del Servicio de Administración Tributaria emitió la resolución del recurso de inconformidad número 325-SAT-289 de fecha 2 de junio de 1999, en la cual resolvió: ‘Primero. No procede la devolución de las cantidades que reclama C.P.M., S.A. de C.V., por los ejercicios de 1986 a 1989, inclusive, con cargo a las participaciones del Gobierno del Estado de M. y los Municipios de E.Z. y Jiutepec, M., por los motivos precisados en el cuerpo del presente oficio. Segundo. Se declara improcedente la devolución de los importes que reclama C.P.M., S.A. de C.V., por los ejercicios de 1990 a 1997, inclusive, con cargo a las participaciones del Gobierno del Estado de M. de E.Z. y Jiutepec (sic) M., por los motivos precisados en el cuerpo de la presente resolución.’. e) En consecuencia, de la anterior resolución número 289 de fecha 2 de junio de 1999, C.P.M., S.A. de C.V., acudió a juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (antes Tribunal Fiscal de la Federación), al cual se le dio el número de expediente 10842/99-11-08-1, dándole entrada de admisión el día 18 de agosto de 1999 y resolviendo en sentencia de fecha 30 de junio de 2000 lo siguiente: ‘Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 236, 237, 238, fracción IV y 239, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, es de resolverse y se resuelve: I. La parte actora acreditó los extremos de su acción; en consecuencia, II. Se declara la nulidad de la resolución impugnada para los efectos precisados en la parte final del considerando sexto del presente fallo.’. Siendo importante señalar que tampoco la hoy quejosa fue señalada como parte ni en la demanda presentada ni por oficio por parte de dicho tribunal, no obstante de tener dicha calidad según se desprende de todo el procedimiento. f) Inconforme con la anterior resolución el administrador de lo Contencioso en suplencia del administrador general de Grandes Contribuyentes de la Secretaría de Hacienda y C.P. interpuso recurso de revisión. g) Con fecha 13 de marzo de 2001 el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa resolvió por unanimidad de votos confirmar la sentencia de 30 de junio de 2000. h) En oficio 48720 de fecha 30 de noviembre de 2001 la Administración General Jurídica de la Secretaría de Hacienda y C.P. emite, en cumplimiento a la sentencia del Tribunal Fiscal Federal, la resolución en la cual manifiesta: ‘Primero. Procede la devolución de las cantidades indebidamente pagadas por C.P.M., S.A. de C.V., durante el periodo 1986 a 1997, bajo el concepto de derecho de mantenimiento de alumbrado público por parte del Estado de M. y de los Municipios de E.Z. y Jiutepec.’. i) Asimismo, las autoridades notifican de manera personal el 3 de enero de 2003 los siguientes documentos: a) Oficio 114-S-UCH-PAJ-1-A-033 de fecha 18 de noviembre de 2002. b) Oficio 114-S-UCH-PAJ-1-A-040 de fecha 25 de noviembre de 2002, y oficio 56953 de la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria, mediante el cual se da a conocer la afectación a las participaciones federales a los Municipios de Jiutepec y de E.Z.. Tercero. Es importante señalar que con motivo del anterior procedimiento, en el cual no fuimos llamados a juicio, se promovió juicio de amparo, el cual, radica con el número 36/2003 en el Juzgado Cuarto de Distrito en la ciudad de Cuernavaca, M.. Cuarto. Como se ve la autoridad jurisdiccional resuelve que se regresen ciertas y determinadas cantidades por concepto del pago de lo indebido por alumbrado público, no obstante que según se desprende de los oficios 33 y 40, emitidos por el director y jefe (sic) y el director de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Dirección General Adjunta de Participaciones, Convenios y Asuntos Jurídicos, es la Administración General Jurídica la que tiene que decidir la cantidad y montos a regresar, sin que se encuentre facultada para ello y sin existir autorización previa del superior jerárquico, que en todo caso sería la Administración General de Recaudación. En ese sentido, el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal establece: ‘Artículo 11-A. Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, de las de coordinación en materia de derechos o de adquisición de inmuebles, podrán presentar en cualquier tiempo recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y C.P. (D.O.F. de 26-XII-90). El recurso de inconformidad, podrá presentarse por un conjunto de contribuyentes que tengan un representante común. Para estos efectos los sindicatos, las cámaras de comercio y de industria y sus confederaciones, podrán fungir como presentantes (Adicionado, D.O.F. de 26-XII-90). El recurso de inconformidad se tramitará conforme a las disposiciones que sobre el recurso de revocación establece el Código Fiscal de la Federación, con las siguientes modalidades: I. La Secretaría de Hacienda y C.P. oirá a la entidad de que se trate. II. La Secretaría de Hacienda y C.P. solicitará un dictamen técnico a la Junta de Coordinación Fiscal. III. El plazo para resolver el recurso será de un mes a partir de la fecha en que la Secretaría de Hacienda y C.P. reciba el dictamen a que se refiere la fracción anterior. IV. La resolución podrá ordenar a la Tesorería de la Federación la devolución de las cantidades indebidamente cobradas, con cargo a las participaciones de la entidad. A estas devoluciones les será aplicable lo que al respecto establece el Código Fiscal de la Federación. La resolución podrá ser impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa por los promoventes del recurso. Las entidades federativas podrán ocurrir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos del artículo 12 de esta ley.’ (artículo adicionado D.O.F. del 28-XII-89). En ese sentido será la Secretaría de Hacienda y C.P. quien ordenará a la Tesorería de la Federación devolver las cantidades indebidamente cobradas con cargo a las participaciones de la entidad. Quinto. Lo anterior es así, pues de los documentos y del análisis del artículo citado será la Secretaría de Hacienda y C.P. la encargada de llevar a cabo dicho procedimiento siguiendo los lineamientos de dicho precepto (artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal), así como las reglas del recurso de revocación. Sexto. Sin embargo, si bien la autoridad encargada de resolver dicho documento sería la Administración General Jurídica, dicha entidad jurídica dependiente de la Secretaría de Hacienda y C.P. no cuenta ni tiene ninguna facultad para poder realizar la cuantificación de los montos y determinarlos, lo cual lo hizo sin existir resolución alguna debidamente notificada, llevándolo a cabo, además, por mayoría de razón, pues del documento 33 se desprende claramente que se reúnen las diversas unidades administrativas, así como la Tesorería de la Federación y deciden de manera por demás arbitraria, ilegal e inconstitucional que será la Administración General Jurídica la encargada de hacerlo, sin que cuente con autorización del superior jerárquico, pues de dichos documentos no se demuestra lo contrario. Séptimo. En ese sentido la Federación por conducto de las autoridades demandadas transgrede nuestras garantías consagradas en la Constitución, pues no existe competencia legal y material que faculte a la Administración General Jurídica a realizar dichos descuentos."

TERCERO. Los conceptos de invalidez expresados son los siguientes:

"Primero. Invasión de competencias sin fundamentación y motivación del acto. Es de explorado derecho y criterio firme e invariable de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación que las autoridades, todas y sin excepción, sólo pueden actuar en el marco de las competencias y facultades expresas que les señalan las normas constitucionales y las legales que son conformes con las primeras. Pero también las autoridades deben motivar debidamente sus actos. No basta que se cite el precepto legal, resulta indispensable que el mismo sea aplicable al caso concreto. El Poder Ejecutivo y sus órganos internos (la Secretaría de Hacienda y C.P. y sus unidades administrativas) no están exceptuados de tales obligaciones. En un régimen federal, adicionalmente, las autoridades federales únicamente pueden tomar resoluciones para actuar válidamente en el territorio de un Estado y/o Municipio y respecto de sus autoridades cuando el Pacto Federal y las leyes que de él derivan así lo autorizan expresamente. Si no se dan esos supuestos, las actuaciones de la instancia federal se constituyen en una invasión de competencias por territorio y materia, dado que si bien dichas autoridades federales tienen facultades que, en principio, se ejercen en todo el territorio nacional, ello no puede justificar que puedan ejercer otras que no derivan de las que expresamente les otorga la Constitución en un Estado en particular. Precisamente ésta es la materia de las controversias constitucionales. En la exposición de motivos de la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal al Constituyente, en el apartado denominado ‘Las controversias constitucionales’, para justificar esa nueva figura de control expresó: ‘... Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior (todos los hoy mencionados en el texto de la fracción I del artículo 105 constitucional) estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. ...’. Y para cerrar ese apartado de las controversias constitucionales agrega el Ejecutivo Federal: ‘... El otorgamiento de esas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución.’. Esa misma idea fue ratificada por el Senado de la República y la Cámara de Diputados al dictaminar la iniciativa de reformas constitucionales. Por lo que cabe estimar que se viola la competencia constitucional de un Estado cuando un órgano del poder público federal se arroga y ejerce competencias que constitucionalmente están conferidas a una entidad federativa u órganos federales pretenden actuar en una entidad (sic), sin tener facultades expresas para ello. Es el caso que el acuerdo que se impugna por esta acción de controversia constitucional se pretende fundamentar en los siguientes preceptos constitucionales y legales: 73, fracción XXIX, 5o., inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en los artículos 42, 43, y 34 (sic) apartado 1, incisos a), b) y c), de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos; y 71 y 78 del Reglamento para el Gobierno Interno del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los razonamientos que se contienen en el acuerdo combatido al tenor literal siguiente: ‘... considerando que las disposiciones constitucionales y legales invocadas, así como las consideraciones expresadas por los proponentes, son motivaciones y fundamentos pertinentes, toda vez que se trata de vigilar que no exista una doble tributación para los gobernados, con base en las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a esta soberanía en materia de coordinación fiscal. Estas facultades han sido revisadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación con motivo del cobro indebido de alumbrado público, en cuya resolución se establece explícitamente que la devolución por el cobro indebido de alumbrado público deberá ser pagada por el Municipio al cual se le pagaron dichas cantidades por ese concepto, bajo la consideración de que la legalidad de quien debe pagarlo no puede ser analizado en una controversia constitucional por no significar una invasión de competencias.’. Ahora bien, la fundamentación y motivación aducidos son incorrectos por las siguientes razones: En primer término, respecto a los fundamentos constitucionales debe decirse que los artículos 73, fracción XXIX y 5o., inciso a) de la Constitución Federal, no otorgan facultades discrecionales al Ejecutivo, a través de sus órganos secundarios, a desviar partidas federales ordenadas a los Municipios para la devolución a los particulares, pues si bien es la única encargada de establecer contribuciones de ese tipo, el Ejecutivo pretende ampliar su competencia y facultades en materia de coordinación fiscal. Dicho precepto establece la competencia de ese órgano legislativo para establecer contribuciones; asimismo, la Ley de Coordinación Fiscal establece en su artículo 11-A iniciar el procedimiento a través del recurso de inconformidad que marca ante la Secretaría de Hacienda y C.P.. Por supuesto cualquier gobernado puede hacer un recurso y, en consecuencia, iniciar el procedimiento. Lo que es absolutamente incorrecto es pretender que de ello se desprenda una facultad por la cual el Congreso haya facultado al Ejecutivo para hacerlo y en un momento dado desviar partidas por dicha causa, cuyo desarrollo y vigilancia únicamente compete a las autoridades locales, pues en materia de alumbrado público fue realizada en la Ley Estatal como lo es el artículo 145 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., en el que se estableció dicho ‘derecho’ a partir del 25 de agosto de 1986. Por su parte, el artículo 89 de la propia Constitución General de la República, en ninguna parte establece una facultad del Ejecutivo a realizar desvíos o descuentos sobre participaciones federales debidamente ordenadas por el Congreso sin que exista algún precepto legal para ello, por el cual pretende ampliar su competencia y facultades en esa materia. Dicho precepto establece únicamente la competencia de ese órgano legislativo para conocer de las participaciones que le corresponderán al Municipio, las cuales podrán ser otorgadas de manera mensual que en materia de coordinación fiscal establece a ese órgano. No obstante no tiene ninguna competencia para descontarlas cuyo desarrollo compete a las autoridades locales. Siendo evidente que ningún precepto constitucional citado en ninguna forma autoriza o faculta al Ejecutivo para crear una comisión a través de sus unidades administrativas para que por mayoría de razón realicen descuentos de partidas federales a los Municipios. Segundo. Los actos que se reclaman son violatorios del principio de competencia constitucional establecido por el artículo 14 y 16 constitucional (sic). En efecto, en nuestro país y atendiendo a la disposición contemplada por el artículo 124 de la Ley Fundamental, se establece un sistema de división de competencias entre la Federación y los Estados miembros. Dicho sistema divisorio se establece con base en el principio general de que aquellas facultades que no están concedidas expresamente a los funcionarios federales por la propia Carta Magna se entenderán que forman parte de las atribuciones de los Estados. Ello significa que nuestra Ley Fundamental establece un sistema de facultades expresas para la Federación y un sistema de facultades por excepción para los Estados miembros. Nuestra Constitución se colocó en el supuesto de que la Federación mexicana nació un pacto entre los Estados preexistentes (sic), que delegaban ciertas facultades en el poder central y se reservaban los restantes, por ello, en este sistema el Poder Federal está ingregrado (sic) por facultades expresas que se les restaron a los Estados, y cualquier duda que surja acerca de la competencia que pertenece a cada ámbito debe resolverse a favor de los Estados miembros, no sólo porque éstos conservan la zona no definida, sino también porque la limitación de las facultades de la Federación, dentro de lo que expresamente le está conferido, es principio básico de este sistema. Facultades expresamente conferidas a los poderes y facultades limitadas de los mismos poderes son expresiones equivalentes. En efecto, los Poderes Federales no son sino representantes con facultades de que enumeradamente están dotados, cualquier ejercicio de facultades no conferidas es un exceso en la comisión que implica un acto nulo; por tanto, el límite de las facultades está donde termina su expresa enumeración. S. de lo dicho que las facultades federales no pueden entenderse por analogía, por igualdad, ni por mayoría de razón a otros casos distintos de los expresamente previstos. La ampliación de facultades así ejercidas significaría en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente o la creación de una nueva facultad; en ambos casos el intérprete sustituiría indebidamente al legislador constituyente, que es el único que puede investir de facultades a los Poderes Federales. Tenemos en nuestro país un sistema estricto que recluye a los Poderes Federales dentro de una zona perfectamente ceñida. Ahora bien, no hay que desconocer que de conformidad con nuestro sistema de competencias constitucionales existe otra entidad que es necesario considerar para definir la competencia entre Federación y Estados, nos referimos al ámbito de atribuciones del Municipio (en especial al Municipio de E.Z. en el Estado de M.). Entonces, tenemos que el sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se integra básicamente por las facultades conferidas expresamente a la Federación (además de los Estados) a los Municipios, ya que las potestades en el artículo 115 de la misma Constitución se refieren a los Municipios, y por los restantes, de acuerdo con su artículo 124 corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito competencial de los Estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los Municipios. ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VIII, diciembre de 1998. Tesis: P./J.81/98. Página: 788. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS. El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo que atañe a las hipótesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los Municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito competencial de los Estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los Municipios.’. Hasta aquí comentaremos las disposiciones que establecen la regla general para hacer la distribución de competencias entre la Federación y las entidades federativas que forman parte de la Unión. Por otro lado, el artículo 115 de la Carta Magna establece el principio fundamental de Lex rei sitae. Dicho numeral literalmente dispone: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley; IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia; VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. A. acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente; VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.’. Como se ve el Municipio es una organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los Estados miembros de la Federación, la cual integra la organización política tripartita del Estado mexicano, Estados y Federación. Responde el Municipio a la idea de una organización comunitaria con gobierno autónomo que nace por mandato expresado en el artículo 115, conforme a esta base jurídica suprema, el sistema jurídico municipal se crea por el cuerpo legislativo de los Estados sin que los Municipios puedan dictar sus propias leyes. Es la Ley Orgánica Municipal, comunmente así denominada, expedida por la Legislatura de cada Estado, la que regula las otras dos potestades políticas propias de todo gobierno, la administrativa y la judicial. Debido, seguramente, a que el Municipio tiene suprimida su potestad legislativa, disminuida y subordinada la judicial y sólo se presenta a los ojos de la comunidad con su potestad administrativa, responsable fundamentalmente de la administración y gestión de los servicios públicos, es que la doctrina mexicana ve en él una forma de organización administrativa descentralizada por región o territorial; G.F. dice: ‘El Municipio es una forma en el que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial determinada’; A.S.R. afirma: ‘La forma más característica de la descentralización regional es el derecho constitucional y administrativo mexicanos, en el Municipio.’. Lo anterior significa que si bien la regulación jurídica que tenga relación con dicho derecho de pago de alumbrado público pertenece a las leyes federales, la regulación de su cobro o pago por concepto de retenciones de dichas partidas debe recaer en los Estados a quienes corresponde emitir la cuantificación matemática en una resolución debidamente fundada y motivada sobre el derecho u obligación que tenga el Municipio con el particular. Hay que puntualizar que, en el caso, la Secretaría de Hacienda y C.P. tiene unidades administrativas encargadas de resolver. No obstante, deben necesariamente tener la competencia y autorización correspondiente del titular o superior jerárquico para hacerlo, situación que no sucedió en la especie, pues según se desprende del documento 33 del 25 de noviembre de 2003, es por mayoría de razón que resuelven quién será la encargada de cuantificarlos (Administración General Jurídica); es necesario aclarar que, en su caso, dicha función debe recaer en la Administración General de Recaudación, no obstante, la Administración General Jurídica de dicha dependencia, sin emitir algún documento debidamente notificado a las partes, ordena a través de sus funcionarios realizar los descuentos a la Tesorería de la Federación. Esto es, si bien es cierto que la Secretaría de Hacienda y C.P. pudiera ser la encargada de resolver una cierta y determinada situación jurídica, como en el caso fue, también es cierto que sus unidades administrativas deben tener las facultades pertinentes para hacerlo. Además, si bien es un derecho concedido a los Municipios, los cuales se rigen por las Legislaturas de los Estados, deben ser éstos los que en todo caso determinen en un momento dado si se cometió alguna irregularidad por parte de los Municipios, siendo las Legislaturas de los Estados las que determinan a través de sus leyes y códigos el monto a pagar por parte de los consumidores, en ese sentido deben ser éstos quienes resuelvan una vez determinado qué se debe, el monto y la cuantificación de las sumas a devolver, y determinar y descontar por mutuo proprio dichas participaciones federales. En otro sentido, no existe dispositivo alguno en el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria que faculte a la Administración General Jurídica y le dé competencia para tener facultades de cuantificar matemáticamente, y llevar a cabo y determinar respecto a los Municipios que son organismos descentralizados y que forman parte de la organización tripartita del Estado, en la cual dicho reglamento marca en específico que únicamente respecto de dichas entidades será la Administración General de Recaudación la facultada para llevarlo a cabo, dándole únicamente facultades a dicha autoridad, exclusivamente para resolver, más no para cuantificar. Sirve de apoyo a este razonamiento la siguiente tesis: ‘Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIV, octubre de 2001. Tesis: 2a. CXCVI/2001. Página: 429. AUTORIDADES INCOMPETENTES. SUS ACTOS NO PRODUCEN EFECTO ALGUNO. La garantía que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denota que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Entre sus características destacan las siguientes: a) requiere siempre de un texto expreso para poder existir; b) su ejercicio es obligatorio para el órgano al cual se atribuye y c) participa de la misma naturaleza de los actos jurídicos y abstractos, en el sentido de que al ser creada la esfera de competencia, se refiere a un número indeterminado o indeterminable de casos y su ejercicio es permanente porque no se extingue en cada hipótesis. Ahora bien, estas características encuentran su fundamento en el principio de legalidad, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la misma determina, de tal manera que esta garantía concierne a la competencia del órgano del Estado como la suma de facultades que la ley le da para ejercer ciertas atribuciones. Este principio se encuentra íntimamente adminiculado a la garantía de fundamentación y motivación, que reviste dos aspectos: el formal que exige a la autoridad la invocación de los preceptos en que funde su competencia al emitir el acto y el material que exige que los hechos encuadren en las hipótesis previstas en las normas. En este sentido, como la competencia de la autoridad es un requisito esencial para la validez jurídica del acto, si éste es emitido por una autoridad cuyas facultades no encuadran en las hipótesis previstas en las normas que fundaron su decisión, es claro que no puede producir ningún efecto jurídico respecto de aquellos individuos contra quienes se dicte, quedando en situación como si el acto nunca hubiera existido.’. Por lo anterior, debe declararse la invalidez de los actos que por esta controversia solicitamos. Tercero. Los actos que ahora se combaten violan el principio de legalidad establecido en el artículo 16 constitucional, debido a que los mismos no se encuentran fundados y motivados. Para que un acto de autoridad se considere adecuado y suficientemente fundado y motivado ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, también deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas. Esto se traduce simplemente en que el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de nuestra Carta Magna establece que todo acto de autoridad debe encontrarse debidamente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero la obligación de la autoridad que lo emite para citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos en que se apoye la determinación adoptada y, por lo segundo, que exprese una serie de razonamientos lógico-jurídicos sobre el por qué consideró que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa. En ese sentido se ha pronunciado el Poder Judicial de la Federación en las siguientes tesis: ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI, abril de 2000. Tesis: P./J. 50/2000. Página: 813. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.’. ‘Novena Época. Instancia: Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: IX, enero de 1999. Tesis: VI.2o. J/123. Página: 660. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA. Todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, de manera que si los motivos o causas que tomó en cuenta el juzgador para dictar un proveído, no se adecuan a la hipótesis de la norma en que pretende apoyarse, no se cumple con el requisito de fundamentación y motivación que exige el artículo 16 constitucional, por tanto, el acto reclamado es violatorio de garantías.’. ‘Novena Época. Instancia: Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: III, marzo de 1996. Tesis: VI.2o. J/43. Página: 769. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. La debida fundamentación y motivación legal, deben entenderse, por lo primero, la cita del precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la autoridad a concluir que el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento.’. ‘Octava Época. Instancia: Primer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: XV-2, febrero de 1995. Tesis: VI.1o.232 K. Página: 189. ACTOS DE AUTORIDAD. DEBEN CONSTAR POR ESCRITO Y ESTAR FUNDADOS Y MOTIVADOS. Para cumplirse con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16 constitucional, es necesario que todo acto de autoridad conste por escrito; en el cual se exprese con precisión el precepto legal aplicable al caso y las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para emitirlo; siendo necesario, además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, o sea, que en el caso concreto se configuran las hipótesis normativas, para que los obligados estén en aptitud de defenderse en debida forma.’. ‘Octava Época. Instancia: Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: XV-2, febrero de 1995. Tesis: VI.2o.718 K. Página: 344. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. La debida fundamentación y motivación legal, deben entenderse, por lo primero, la cita del precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la autoridad a concluir que el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento.’. En el particular, el Poder Ejecutivo Federal al emitir los actos cuya invalidez se reclama, no lo hicieron (sic) una determinación previa debidamente fundada y motivada y debidamente notificada a las partes en las cuales se pudiera ver precisamente los fundamentos y motivos que tomaron en cuenta para cuantificar un adeudo en la cantidad de $26'746,243.52 (veintiséis millones setecientos cuarenta y seis mil doscientos cuarenta y tres pesos 52/100 M.N.). Lo anterior se desprende de las constancias que se anexan a la presente, en donde se puede ver tácitamente el cobro que intenta realizar, pues al ser un acto de autoridad lo debieron haber realizado conforme a derecho, violando consigo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, de los actos que por esta vía se reclaman tampoco se desprende fundamento legal alguno en el cual justifiquen su actuar, es decir, no citan los preceptos legales aplicables al caso concreto, ni tampoco justifican su competencia material y territorial para llevarlo a cabo. No es óbice que pudieran considerarse documentos internos entre las autoridades, no obstante dejan de serlo en el momento en que también se ordena girar copias de los mismos, tal como se ve en los oficios 33 y 40. Asimismo, en los actos cuya invalidez se demanda tampoco la autoridad federal emite los razonamientos lógico-jurídicos en virtud de los cuales considera que las normas generales son aplicables al caso particular, limitándose a imponer en perjuicio del Municipio de E.Z. y sin fundamento ni razonamiento alguno, la cuantificación de la devolución y a implantar el procedimiento de devolución solicitado a la Tesorería de la Federación. Mucho menos las autoridades demandadas señalan con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de los actos cuya invalidez se demanda, ni tampoco demuestran que exista adecuación entre los motivos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas. Finalmente y en relación con el agravio constitucional esgrimido, resulta procedente el estudio de dicho concepto de invalidez invocado en esta controversia constitucional, no obstante se refiera a contravenciones al artículo 16 de la Constitución Federal, pues se hace en relación con otras disposiciones federales y locales que están vinculadas de modo fundamental con el acto. Es decir, si bien el artículo citado se encuentra dentro del título primero, capítulo primero, denominado ‘De las garantías individuales’ lo cierto es que esta parte es reconocida como axiológica o valorativa, por lo que aun tratándose de un sistema procesal, como la presente controversia constitucional que tiende a evitar la invasión en los tres niveles de gobierno, deben aplicarse, por analogía, esos principios, siendo lo anterior acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen de validez de los actos impugnados. Sobre el particular véase: ‘Novena Época Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: V, abril de 1997. Tesis: P./J. 23/97. Página: 134. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’. ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: IV, noviembre de 1996. Tesis: P./J. 65/96. Página: 327. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA GARANTÍA DE DEBIDO PROCESO LEGAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN, DEBE RESPETARSE A LAS PARTES PARA INTERPRETAR SI LA DEMANDA FUE PROMOVIDA OPORTUNAMENTE. Para determinar si una demanda de controversia constitucional fue presentada en tiempo, atendiendo a la fecha a partir de la cual se debe hacer el cómputo relativo, ante diversas posibilidades de interpretación de los preceptos que lo rigen, al pretender, las autoridades demandadas, que se tome en cuenta la fecha del acto de aplicación de la ley que, se estima, invadió la esfera de un Municipio, debe preferirse la que respete el artículo 14 de la Constitución, en cuanto que no se vulneren las formalidades esenciales del procedimiento, que son las necesarias para una adecuada defensa del promovente, evitándose que se genere su indefensión, pues si bien el artículo citado se encuentra dentro del título primero, capítulo primero, denominado «De las garantías individuales», lo cierto es que esta parte es reconocida como axiológica o valorativa, por lo que aun tratándose de un sistema procesal que tiende a evitar la invasión de esferas entre los tres niveles de gobierno, deben aplicarse, por analogía, esos principios.’... IX. Procedencia de la controversia constitucional. En términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede el presente juicio debido a que se trata de una controversia entre un Municipio y la Federación que se refiere a un acto concreto que invade la esfera de la competencia constitucional, sin que hubiese sido llevado a cabo por autoridad competente para ello causándole un agravio material y constitucional. En ese sentido el Municipio de E.Z. está ejerciendo una acción cuyo objetivo esencial es la impugnación de los actos del Poder Ejecutivo Federal que están afectando sus facultades constitucionales, traduciéndose en una invasión a su ámbito competencial provocada por el nivel del Gobierno Federal; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno le corresponden, de tal manera que cada nivel de gobierno esté en aptitud de llevar a cabo y agotar en sus términos todas aquellas que el propio sistema federal le otorga a través de la Carta Magna.-‘Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VII, febrero de 1998. Tesis: 2a. XIII/98. Página: 337.-CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL.-Acorde con su propia y especial naturaleza, las controversias constitucionales constituyen una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las respectivas facultades de cualquiera de los diferentes niveles de gobierno, o que de alguna manera se traduzcan en una invasión a su ámbito competencial provocada por otro nivel de gobierno; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno corresponde, de tal manera que cada nivel de gobierno esté en aptitud de llevar a cabo y agotar en sus términos, todas aquellas que el propio sistema federal le otorga a través de la Carta Magna. Con este propósito, al resolver el fondo, se tendrán que analizar los principios rectores elevados a rango constitucional, que determinan los respectivos ámbitos de competencia de cada nivel de gobierno y en los que se precisan las facultades y atribuciones de cada uno de éstos, lo cual debe hacerse también considerando la propia motivación y causa generadora que llevó al legislador a la inclusión de dichos principios e instituciones fundamentales como lineamientos de nuestro sistema federal, de tal manera que se aprecie en forma cierta el sentido y teleología de éstos para una correcta interpretación y aplicación de los mismos en beneficio de la sociedad.’.-Ahora bien, para la admisión a trámite de la presente controversia constitucional hay que considerar el hecho de que aunque el artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria sólo se refieren a entidades, poderes y órganos, sin mencionar expresamente a las Secretarías de Estado, no constituye un motivo de improcedencia la circunstancia de que señale como autoridad demandada a una Secretaría de Estado y a sus órganos que jerárquicamente se encuentran subordinados al titular del Ejecutivo Federal cuando éste también figura como demandado, ya que es uno de los poderes a que se refiere el artículo 105 constitucional.-‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: IV, agosto de 1996. Tesis: P./J. 47/96. Página: 295.-CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO ES MOTIVO DE DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA EL QUE SE SEÑALE, ENTRE OTRAS AUTORIDADES, A UNA SECRETARÍA DE ESTADO.-En términos de lo dispuesto por el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en relación con lo dispuesto por el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él, quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho o imponga una condena, y quien tenga el interés contrario. En este orden de ideas, no es en el auto admisorio donde se puede calificar la existencia de ese interés contrario al del actor y la consecuente legitimación procesal pasiva del demandado, sino que es en la sentencia donde el Juez puede valorar los elementos existentes en autos, y resolver sobre la procedibilidad de la acción respecto de uno o varios de los demandados. Pues la legitimación pasiva ad rocessum deviene del simple hecho de que la parte demandada haya sido señalada como tal; en tanto que la legitimación ad causam constituye un aspecto que sólo puede examinarse en la sentencia. De ahí que, el hecho de que el artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria sólo se refieran a entidades, poderes u órganos, sin mencionar expresamente a la Secretaría de Estado, no constituye un motivo manifiesto e indudable de improcedencia si se considera que dichas dependencias se encuentran subordinadas al titular del Ejecutivo Federal, cuando éste también figura como demandado, ya que es uno de los poderes a que se refiere el artículo 105 constitucional.’."

CUARTO.-Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16, 49, 50, 73, fracción XXIX, punto 5o., inciso a), 121 y 124.

QUINTO.-Por acuerdo de veintiuno de febrero de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, al cual le correspondió el número 18/2003, y por razón de turno designó como instructora a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V..

Por auto de veinticuatro de febrero de dos mil tres se requirió al promovente de la controversia constitucional para que aclarara su demanda, en el sentido de que precisara las consecuencias legales y materiales que impugna, quien por oficio de tres de marzo de dos mil tres manifestó: "... son los diversos actos de ejecución relativos a los descuentos que las autoridades demandadas están haciendo y pretenden hacer para quitarnos las partidas federales ... así como sus consecuencias que son los demás actos de ejecución que pueden ser diversos, para descontarnos de forma mensual de las partidas federales según se desprende de los actos materia de la presente controversia, hasta cubrir el monto del supuesto adeudo.".

Por proveído de once de marzo de dos mil tres, la Ministra instructora ordenó agregar el oficio aclaratorio, admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada para que dentro del plazo legal formulara su contestación, y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO.-En el caso resulta innecesario atender a las manifestaciones expuestas por la autoridad demandada y por el procurador general de la República al contestar la demanda y emitir su opinión, respectivamente, en atención al resultado de la presente resolución.

SÉPTIMO.-Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO.-Atendiendo a la solicitud formulada por la Ministra instructora al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Máximo Tribunal de Justicia para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el punto cuarto del acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno; dado el sentido de la presente resolución se hace innecesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal.

SEGUNDO.-Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Conviene destacar que en la presente vía los actos impugnados se hicieron consistir en los siguientes:

"A. ... El debió (sic) de participaciones federales que le corresponden al Municipio de Jiutepec (sic), en el Estado de M., siendo la ilegalidad cometida por parte del Poder Ejecutivo Federal, debido a que se están afectando facultades constitucionales de este Municipio por determinación (indebidamente fundada y motivada) que nunca fue plasmada en documento alguno y que implican violaciones diversas a los artículos constitucionales que en apartado correspondiente se precisarán, debido a que la autoridad federal, a través del Poder Ejecutivo (y en especial la Secretaría de Hacienda y C.P. a través de la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria y demás unidades administrativas) no tiene ninguna facultad para descontar y desviar partidas federales a cargo de los Municipios como lo es el de Jiutepec (sic), en el Estado de M., sin existir tampoco autorización expresa del superior jerárquico para ello; lo anterior se desprende de los siguientes actos: B. El oficio 114-S-UCH-PCAJ-1-A-033 de fecha 25 de noviembre de 2002, expedido por el jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas.-C. El oficio 114-S-UCH-PCAJ-1-A-040 de fecha 25 de noviembre de 2002, expedido por el director de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas.-D. El oficio 325-SAT-II-RA-56953 de fecha 28 de noviembre de 2002, emitido por el administrador central de lo Contencioso de la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria.-E. La implementación de los procedimientos de descuento de partidas federales al Municipio de E.Z. por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P., a través de sus unidades administrativas y que se derivan de los criterios contenidos en los oficios enumerados anteriormente.-F. Todas las consecuencias legales y materiales que deriven de los anteriores actos."

De lo anterior se sigue que los actos reclamados esencialmente se hicieron consistir en el desvío de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, así como la implementación de los procedimientos de descuento de partidas federales por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P., los cuales se desprenden de los oficios 114-S-UCH-PCAJ-1-A-033, 114-S-UCH-PCAJ-1-A-040 y 325-SAT-II-RA-56953; cabe aclarar que en la transcripción anterior se señala que los dos primeros oficios son de veinticinco de noviembre de dos mil dos, sin embargo, de las constancias de autos se desprende que son de dieciocho y veinticinco de noviembre de dos mil dos, respectivamente.

Lo anterior pone de manifiesto que la naturaleza de lo impugnado son actos, dado que éstos se refieren a situaciones particulares y concretas.

El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. ..."

Del precepto legal transcrito se desprende que tratándose de actos, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional será de treinta días contados a partir del día siguiente:

1) Al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame.

2) Al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o

3) Al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

En el caso, del oficio de demanda se desprende la manifestación de la actora, en el sentido de que los oficios 114-S-UCH-PCAJ-1-A-033, 114-S-UCH-PCAJ-1-A-040 y 325-SAT-II-RA-56953 le fueron notificados el tres de enero de dos mil tres (foja 8 del expediente).

No obstante lo anterior, obra en autos el acuse de recibo de veinticuatro de diciembre de dos mil dos del oficio número SH/01349C/2002, suscrito por la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de M. (fojas 458 del expediente) dirigido al presidente del Municipio actor en el que le envió copia de los oficios impugnados en esta controversia constitucional en los que se da a conocer la afectación de participaciones a los Municipios de Jiutepec y E.Z., Estado de M..

De lo anterior, se sigue que el Municipio actor tuvo conocimiento de la afectación de sus participaciones desde el día veinticuatro de diciembre de dos mil dos y no a partir del tres de enero de dos mil tres; por consiguiente, el plazo para la promoción de la demanda transcurrió del jueves dos de enero al trece de febrero de dos mil tres, descontándose el cuatro, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de enero, uno, dos, ocho y nueve de febrero, por corresponder a sábados y domingos, así como el miércoles cinco de febrero de este año, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Es pertinente aclarar que el plazo inició hasta el dos de enero de dos mil tres, en virtud de que el Municipio tuvo conocimiento de los actos impugnados durante el transcurso del receso del primer periodo de sesiones de este Alto Tribunal.

Por tanto, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el dieciocho de febrero de dos mil tres, según se advierte del sello que obra al reverso de la foja veinticinco de autos, es decir, el tercer día del vencimiento del plazo, es inconcuso que la misma es extemporánea.

No es óbice a lo anterior el hecho de que la actora haya exhibido copia de los oficios UCH-PCAJ-1-A-033 y 114-S-UCH-PCAJ-1-A-040, en los que obra estampado un sello que dice "H. Ayuntamiento de E.Z., recibido enero 3 2002. Secretaría particular", en virtud de que la citada copia no puede ser considerada como acuse de recibo de la notificación respectiva, ya que en todo caso lo que acredita es la posible fecha en que tuvo conocimiento el Municipio actor.

Por consiguiente, se actualiza la causal de improcedencia prevista por la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia y lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 20 del mismo ordenamiento legal.

Los citados numerales a la letra indican:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de E.Z. del Estado de M..

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.J.V.C. y C., H.R.P., J. de J.G.P., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente J.N.S.M..

Nota: En el mismo sentido se resolvió la controversia constitucional 19/2003, promovida por el Municipio de Jiutepec, Estado de M., en sesión de veinticinco de junio de 2003, bajo la ponencia de la Ministra O.M.d.C.S.C. de G.V..