Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan N. Silva Meza,Mariano Azuela Güitrón,Juventino Castro y Castro,José de Jesús Gudiño Pelayo,Salvador Aguirre Anguiano,Genaro Góngora Pimentel,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Vicente Aguinaco Alemán,Humberto Román Palacios,Juan Díaz Romero
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVI, Octubre de 2002, 683
Fecha de publicación01 Octubre 2002
Fecha01 Octubre 2002
Número de resoluciónP./J. 40/2002
Número de registro17281
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2001. MUNICIPIO DE S.P.Q., TLACOLULA, ESTADO DE OAXACA.


MINISTRA PONENTE: O.M.D.C.S.C.D.G.V..

SECRETARIOS: P.A.N.M. Y E.L.G.V..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al seis de septiembre de dos mil dos.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el tres de septiembre de dos mil uno, Á.L.L., quien se ostentó como síndico municipal del Ayuntamiento de San Pedro Quiatoni, Tlacolula, Estado de Oaxaca, en representación de éste, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:


"II. Poderes y autoridades demandadas: La Federación mexicana, a través de: A. Poder Ejecutivo de la Unión, depositado en el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. B. Poder Legislativo de la Unión, representado por la Cámara de D., la de Senadores y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. C. Las Legislaturas de los Estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, C., Coahuila, Colima, Chiapas, C., Durango, Guanajuato, G., H., Jalisco, México, M., Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Q.R., San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. IV. Normas generales o actos cuya invalidez se demandan y el medio oficial en que se hubieran publicado: El Municipio que represento impugna la validez de todos los actos que componen el proceso legislativo, verificados por el Ejecutivo de la Unión, el Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Senadores, la de D. y su Comisión Permanente; proceso que se inició con las iniciativas presidenciales del catorce de marzo de mil novecientos noventa y ocho y del cinco de diciembre de dos mil, relativas a las reformas en materia de derechos y cultura indígenas, dictaminadas y votadas por el Senado de la República el veinticinco de abril de dos mil uno, discutidas y votadas por la Cámara de D., remitidas a las Legislaturas de los Estados de la Federación para los efectos del artículo 135 de la Constitución General de la República, cuyo cómputo fue hecho por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el dieciocho de julio de dos mil uno, así como el decreto promulgatorio firmado por el presidente de la República el día tres de agosto de dos mil uno, la publicación en el Diario Oficial de la Federación el día martes catorce de agosto de dos mil uno; proceso legislativo que tiene como propósito directo e inmediato, adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar al artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., y adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:


"Primero. El ciudadano presidente de la República, por conducto de la Secretaría de Gobernación, el día 14 de marzo de 1998 presentó iniciativa de decreto de reforma a los artículos 4o., 18, 26, 53, 73, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Cámara de Senadores del honorable Congreso de la Unión dio entrada el 17 de marzo de 1998 a la iniciativa presidencial y la turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación, de Asuntos Indígenas, de Fortalecimiento del Federalismo y de Estudios Legislativos. Segundo. El ciudadano Presidente de los Estados Unidos Mexicanos presentó iniciativa el 5 de diciembre de 2000, ante el Senado de la República, de decreto que reforma los párrafos primero a séptimo y adiciona unos párrafos al octavo, noveno, décimo, undécimo, duodécimo y decimotercero al artículo 4o.; adiciona un párrafo sexto al artículo 18; reforma el párrafo cuarto y adiciona un párrafo quinto al artículo 26; reforma el párrafo segundo y adiciona un párrafo tercero al artículo 53; reforma la fracción XXVIII del artículo 73; adiciona un párrafo segundo a la fracción V y reforma las fracciones IX y X del artículo 115 y adiciona un párrafo cuarto a la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La iniciativa fue turnada a las subcomisiones senatoriales que, por razón de la materia, tienen la atribución de examinarla. Los senadores integrantes de la subcomisión tuvieron como eje central de su trabajo al elaborar su dictamen, los acuerdos de S.A.L. firmados por el EZLN y el Ejecutivo Federal. La iniciativa presidencial fue interpretada, modificada y al final dictaminada, siendo presentada al Pleno del Senado el día 25 de abril de 2001, siendo aprobada por unanimidad. Se ordenó remitirla a la Cámara de D. del Congreso de la Unión para la continuación del trámite legislativo. La Cámara de D. del Congreso de la Unión, por mayoría calificada, aprobó la minuta enviada por su colegisladora y ordenó su remisión a las Legislaturas de los Estados de la Federación para los efectos establecidos por el artículo 135 de la Constitución General de la República. Tercero. A la fecha de esta reclamación, la mayoría de los Congresos de los Estados de la Federación conocieron la minuta proyecto de decreto por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o.; reforma el artículo 2o.; deroga el párrafo primero del artículo 4o.; adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y el último párrafo a la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cuarto. El día 18 de julio de 2001, en sesión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, se verificó el cómputo de los votos de las Legislaturas de los Estados componentes de la Federación, respecto a la resolución sobre la minuta proyecto de decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos y cultura indígenas. Debe señalarse que aun cuando no se recibían los votos de todas las Legislaturas Estatales, el asunto fue calificado como de urgente trámite y sin conocer la totalidad de las comunicaciones congresionales estatales, fue sometida a votación. La sesión tuvo como consecuencia que se tuviera como aprobada la reforma constitucional, aun cuando no se hubiere concluido la votación por los Congresos Estatales. Quinto. El día tres de agosto del año dos mil uno, el ciudadano V.F.Q., Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de las facultades que le confiere la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promulgó la reforma constitucional cuyo procedimiento se impugna. Con este acto el jefe de Estado y de Gobierno de nuestro país certificó al cuerpo social, que somos todos los mexicanos, la existencia de la ley constitucional y ordenó al mismo tiempo su cumplimiento. Con la promulgación, la ley constitucional se volvió ejecutoria pero no obligatoria aún. Este último carácter resulta de su publicación en el Diario Oficial de la Federación el día martes catorce de agosto del año dos mil uno y su entrada en vigor al día siguiente, según el artículo primero transitorio. Cuando la ley adquiere naturaleza constitucional, tiene el propósito de crear instituciones que limiten y controlen el poder político, que liberen a los destinatarios del poder del control social absoluto, de sus dominadores y les asignen una legítima participación en el proceso del poder. El Estado de Oaxaca tiene una composición indígena, grande, mayoritaria y profunda y, por ello, ha recogido en sus instituciones jurídicas las demandas más sentidas de sus pueblos y comunidades autóctonas. El Estado de Oaxaca, en su Constitución Local, ha establecido para los pueblos y comunidades indígenas el respeto a su autonomía, a sus elecciones por usos y costumbres; el orden jurídico estatal reconoce personalidad jurídica de los pueblos y comunidades indígenas; a la asociación de Municipios, a la protección de lenguas vernáculas; a sus formas de organización social y comunitaria, a la jurisdicción penal derivada del derecho consuetudinario; respondiendo así a una antigua tradición jurídica que data de los inicios de nuestra nación de reconocimiento a los pueblos indios. Recordemos que D.B.J. sufrió cárcel por la defensa de los intereses de la comunidad india de L., Oaxaca. La forma y medida en que fue modificada nuestra Constitución Federal, entraña una disminución de los derechos que el orden jurídico oaxaqueño otorga a personas, pueblos y comunidades indígenas, afectando gravemente la soberanía del Estado de Oaxaca, restringiendo la legítima participación de los individuos, pueblos y comunidades indígenas en los procesos de poder derivado del quebrantamiento de las normas constitucionales que preceden a las voluntades de los hombres y mujeres libres de nuestra entidad; por ello, recurrimos a ese Alto Tribunal para que se declare la invalidez del proceso de reformas a la Ley Suprema de la Unión en materia de derechos y cultura indígenas."


TERCERO. La parte actora expone como conceptos de invalidez los siguientes:


"Primero. J.M.I., antiguo jurista, definía con claridad el principio de supremacía ‘sobre la Constitución nada, sobre la Constitución nadie’. Este principio se encuentra consagrado por el artículo 133 de la propia Carta Constitucional que dice: ‘Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. De la naturaleza rígida y suprema, las disposiciones del artículo 135 disponen: ‘La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.’. Nuestra Carta Constitucional es de carácter rígido porque existe un órgano y un procedimiento especial para la reforma de un precepto constitucional. El procedimiento establecido por el artículo 135 invocado es más difícil que el que se sigue para la alteración de una norma ordinaria, ya que en el Congreso Federal se exige un quórum de votación de las dos terceras partes de los legisladores presentes, además de que el proyecto tendrá que ser sometido a la aprobación de la mayoría de las Legislaturas Estatales. El artículo 135 establece un órgano integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, el cual tiene la facultad de modificar la Constitución mediante adiciones y reformas a la misma. Este órgano tiene que participar de la función soberana desde el momento en que pueda efectuar la obra. Sus funciones pues, son constituyentes, y como también se trata de un órgano que sobrevive al autor de la Constitución, se le debe llamar, según F.T.R., Constituyente Permanente. El Congreso de la Unión es Poder Constituido, las Legislaturas de los Estados también lo son, esto sucede cuando se habla de que actúan por separado, cada uno en sus funciones, pero una vez que se asocian en los términos del artículo 135, componen un órgano nuevo que ya no actúa como constituido sino como constituyente (T.R.F., Derecho Constitucional Mexicano, 19a. Edición. Editorial P., México, 1983, pág. 46). De la lectura de los testimonios de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia Ordinaria (sic) celebrada el 3 de febrero de 1997, en la cual se discutió el amparo interpuesto por el licenciado M.C.S. contra actos del Congreso de la Unión y de otras autoridades, consistentes en la iniciativa de reformas a la Constitución General de la República, presentada el 26 de julio de 1996 ante la Cámara de D., promulgada el 21 de agosto del mismo año y publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de agosto de 1996. En esta sesión encontramos comentarios de algunos Ministros relacionados con este Poder Reformador, los cuales mencionaremos. *El Ministro A.A.: Para él no existe un Poder R. previsto en la Constitución, señala que existen solamente tres poderes: el artículo 135 de la Constitución no habla de otro poder. Lo que sucede o lo que existe son mecanismos para que los Poderes Constituidos puedan reformar la Constitución. Está mal empleado el término Poder R., no hay un cuarto poder, son atribuciones concedidas por el Constituyente de Querétaro a los Poderes Constituidos, los que actúan. *El Ministro S.M.: El ideal, por decirlo en forma llana, es que la Constitución no se toque; sin embargo, si la Constitución se toca debe hacerse cumpliendo con todas las exigencias constitucionales y legales. *El Ministro D.R. señala que el término que se utilice para nombrar al órgano que reforma a la Constitución es lo de menos, pero que si hay que llamarle de algún modo, él le llama ‘potestad reformadora’. Dice que llamar a este ‘Órgano Reformador’, autoridad constituida, no es correcto y no está de acuerdo con ello. *El Ministro C. y C.: El artículo 135 dice que la Constitución no es irreformable y condiciona a que las adiciones y reformas para que lleguen a ser parte de la misma, requiere que sean aprobadas por las dos terceras partes de los individuos presentes del Congreso de la Unión y aprobadas por la mayoría de las Legislaturas Estatales. De tal forma que no serán parte de la Constitución aquellas reformas o adiciones que no cumplan y respeten los requisitos establecidos por el artículo 135 constitucional. Lo que le preocupa a C. y C. es que se lleven a cabo reformas que no hayan obtenido la aprobación de acuerdo con lo establecido. Hemos examinado a la luz del texto constitucional y la doctrina, la naturaleza del órgano encargado de reformar la Constitución. La siguiente cuestión es dejar claro cuál es la naturaleza de las normas que rigen el proceso legislativo que se sigue para verificar las reformas constitucionales. El proceso legislativo contiene normas que regulan su desarrollo y que tienden a evitar precipitaciones, improvisaciones, desorden en el conocimiento de las iniciativas que legalmente son del conocimiento del Poder u Órgano Legislativo. Tienden a sistematizar la lectura, el conocimiento, análisis, estudio, discusión, impugnación y aprobación o rechazo de las iniciativas, todo con el fin de evitar actos defectuosos o viciados. La naturaleza de las normas que componen el proceso legislativo son imperativas y de observancia permanente. Existen con propósitos múltiples: ‘Garantizar un conocimiento adecuado de las iniciativas, permitir que los legisladores actúen con responsabilidad y, dentro de los márgenes que autoriza la disciplina del partido, que su desempeño se haga considerando el interés general, por independencia frente a la ciudadanía’ (A.N., Elisur. Tratado de Derecho Constitucional. Volumen I. Oxford University Press. México, 1999. Páginas 301 y ss.). En el proceso legislativo no queda a criterio de los legisladores discernir respecto de su aplicabilidad: las etapas previstas por las leyes deben cubrirse en todos los casos, salvo en los que exista una norma expresa que establezca una excepción. Una violación a esa clase de normas implica que no hubo conocimiento o una discusión seria de la iniciativa, y esto puede dar lugar a que el producto final se estime violatorio de garantías individuales. Los procedimientos componentes del proceso legislativo son variados, se instrumentan a fin de ser operante la facultad o atribución confiada, también tienen que ver la estructura, la organización y el funcionamiento del poder u órgano. En el caso de las reformas constitucionales, los principios que regulan el proceso legislativo son los mismos que rigen las leyes ordinarias o decretos por parte del Congreso de la Unión. Sin embargo, hay ciertas particularidades. Las particularidades que se dan en el proceso de modificaciones a la Constitución se refieren a una mayoría especial con que deben aprobarse las reformas y a la intervención que se da a las Legislaturas de los Estados. Las reformas a la Constitución General deberán ser aprobadas por el voto afirmativo de cuando menos dos terceras partes de los legisladores presentes en cada Cámara. Cuando una propuesta de reformas se hace llegar por parte del Congreso de la Unión a las Legislaturas Estatales se presentan las siguientes particularidades: *Es el Congreso de la Unión el que asume la función de iniciar ante ella; así está en el artículo 135 de la Carta Fundamental del país. *Se trata de una iniciativa privilegiada porque los Congresos Estatales no pueden disponer su archivo; sólo tienen dos opciones: una, que la legislatura apruebe la reforma; la otra, proponer que sea rechazada. *De las dos especies en que se manifiesta ordinariamente la actividad legislativa: ley o decreto, en virtud de la iniciativa proveniente del Congreso de la Unión, la legislatura únicamente puede emitir una de ellas: un decreto. *El decreto, aprobatorio o reprobatorio, debe publicarse en el Periódico o Gaceta Oficial del Estado, esto es así porque es parte de la actividad legislativa confiada al Congreso Local, no lo es con el fin de que tenga vigencia: ésta se da cuando lo toma en cuenta el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente al momento de hacer el cómputo. *El gobernador del Estado respectivo no puede vetar el decreto o hacerle observaciones; la aprobación o reprobación es una función que se confía exclusivamente al Congreso Local. Su intervención no consiste en promulgar, es más limitada, se reduce a ordenar su publicación. La Constitución General no le atribuye una función en el proceso de reformas a ésta. *El decreto, publicado o no en el nivel local, debe hacerse llegar al Congreso de la Unión. Una vez que con las particularidades detalladas se ha votado por las Legislaturas Estatales, se debe verificar el cómputo por el Congreso de la Unión o, en su caso, por la Comisión Permanente. Los hechos acaecidos en el proceso de reforma constitucional que impugnamos a través de esta controversia, fundamentalmente se dieron el día dieciocho de julio del año dos mil. En el local del Senado de la República sesionó la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Fue la sesión número doce, al inicio no se contempló en el orden del día el cómputo de los votos de los Congresos Estatales. Sin embargo, por decisión colegiada, el Pleno de la Comisión Permanente decidió verificar el cómputo de las Legislaturas Estatales. Se recibieron comunicaciones de los Congresos de los Estados de: Baja California Sur, C., Coahuila, Colima, Guanajuato, G., H., Jalisco, México, Michoacán, Oaxaca, Q.R., San Luis Potosí, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, respecto a la resolución sobre la minuta proyecto de decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos y culturas indígenas. Hicieron uso de la tribuna para referirse a este asunto los legisladores M.B., del PRD; T.T., del PRD; B. de laGarza, del PVEM; S.A.S., del PRI; J.Z.I., del PAN; J.C.R., del PT; A.G.V., del PRI; E.M.D.F. de Cevallos (sic), del PAN; y, J.C.J., del PAN; cabe destacar que la senadora L.B. presentó una propuesta de moción suspensiva para la discusión de este asunto, la cual fue desechada. El cómputo de los votos de las Legislaturas Estatales fue realizado. En el momento de verificarse el conteo de los votos de las legislaturas, la Comisión Permanente solamente tuvo diecisiete votos de legislaturas a favor de la reforma constitucional y siete votos en contra de la reforma. De lo anterior se infiere que no tuvo a la vista el total de los votos de las Legislaturas de los Estados de la Unión. La Comisión Permanente tuvo por verificado el cómputo y manifestada la voluntad de la mayoría de los Estados integrantes de la Federación y, consecuentemente, aprobada la reforma constitucional con veintiséis votos en pro, seis en contra y dos abstenciones de sus integrantes, ordenando que continuara el trámite para la promulgación y la publicación en el Diario Oficial de la Federación. Tal proceder de la Comisión Permanente es violatorio del artículo 135 de la Constitución Federal de la República, pues atenta contra la naturaleza del órgano encargado de la reforma constitucional, quebranta leyes de procedimiento y, además, ataca la certeza y seguridad jurídica que deviene del cumplimiento de la ley, sobre todo, en materia de reformas constitucionales. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia del amparo en revisión 2996/96, quejoso: M.C.S.. Ministro Ponente: G.D.G.P., razona de la siguiente manera: ‘En efecto, aunque el Órgano Reformador constituido en el artículo 135 es de naturaleza compleja, pues lo componen el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, lo cierto es que su actuar está sujeto al procedimiento que le determina la propia Constitución; de ahí que, si quienes intervienen en el proceso de formación de la reforma constitucional se apartan de ese procedimiento o lo contravienen, ciertamente podrían viciar el resultado final. Esto último es lo que se denomina principio de legalidad, que consiste en que los actos de toda clase de autoridad, sin importar rango ni jerarquía, entre ellos los que realizan las autoridades que, interactuando, ejercen atribución revisora, deben concordar con los límites que les son impuestos por la ley, pues no se concibe que puedan actuar al margen de la propia Constitución Federal, de manera que si su actuar no se ajusta a la forma preestablecida o a la esencia o al espíritu de los ordenamientos jurídicos, su conducta puede ser impugnada, justamente, por haber violado ese principio de legalidad. Sobre este particular, el connotado jurista F.T.R., en su obra Derecho Constitucional Mexicano, 12a. Edición, P., México, 1973, página sesenta y ocho, admite expresamente que una reforma a la Constitución se puede declarar inconstitucional por violación al artículo 135 de la propia Carta Magna y expresa que esta violación puede originarse por haberse realizado por un órgano distinto al legalmente facultado o por haberse omitido las formalidades señaladas por dicho precepto, admitiendo que en este caso sería procedente enjuiciar la validez de la misma por medio del juicio de amparo, que es el medio de definir los casos de inconstitucionalidad. En este contexto, contrariamente a lo que afirma el Juez de Distrito, el juicio de amparo es procedente contra el proceso legislativo que da lugar a una reforma a la Carta Magna, aun cuando aquélla haya sido elevada formalmente a la categoría de N.S., en tanto que sostener lo contrario implicaría desconocer la eficacia de este medio de control constitucional, en un punto de tanta trascendencia; además de que no habría forma de remediar el posible incumplimiento de formalidades especiales especializadas (sic), determinadas por el artículo 135 constitucional, ni habría manera de reparar a los agraviados en sus derechos violados, pudiendo llegarse al extremo jamás deseable, nunca admisible, de que por el simple hecho de elevar a la categoría de N.S. alguna disposición se violaran derechos fundamentales sin posibilidad de defensa. Nuestra Ley Fundamental asigna al Poder Judicial de la Federación, entre otras facultades, la del control de la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad que violen garantías, así pues, al desempeñar esta función, interviene y decide como órgano judicial supremo del Estado mexicano, teniendo como único límite al Constituyente Originario y a la Constitución. ...’ (A. contra el procedimiento de reformas a la Constitución. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Serie Debates. Pleno. México 1997. Página 139). La teoría constitucional nos enseña que el Poder Constituyente Permanente es soberano en cuanto a las normas constitucionales que crea. Pero en cuanto al procedimiento que sigue para verificar las reformas constitucionales, está sujeto a la ley, siendo aplicable el criterio del M.S.M., cuando manifiesta: ‘El ideal, por decirlo en forma llana, es que la Constitución no se toque; sin embargo, si la Constitución se toca, debe hacerse cumpliendo con todas las exigencias constitucionales y legales’. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión violó el artículo 135 constitucional, porque no tuvo a la vista los votos de todas las Legislaturas de los Estados y, por consecuencia, no pudo acreditar qué legislaturas aprobaron las reformas. El maestro M.H. y L. enseñaba al respecto: ‘El Congreso no puede proceder al doble cómputo de los votos de las legislaturas, sino después de haberse recibido en la Cámara de Origen los decretos de todas. La práctica viciosa de dar por concluida la votación y computarla en cuanto se logra la mayoría mínima de los votos aprobatorios, nulificando de hecho por validez anticipada los no emitidos, desintegra el órgano y desnaturaliza la función. La resolución que así alude el requisito de la necesaria votación total, la dicta un «Constituyente» trunco y falseado’ (M.H. y L.. Estudios Constitucionales, Segunda Serie, Jus, México, 1964. Página 258). La Comisión Permanente del Congreso de la Unión no puede renunciar a las normas de procedimiento, porque el procedimiento, según la doctrina jurídica general, es de orden público e interés social, por tanto, irrenunciable. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión no tiene facultad expresa para nulificar votos de las Legislaturas Locales en un procedimiento de reforma constitucional, y siendo nuestro régimen jurídico de facultad expresa, la Comisión Permanente generó un acto viciado que tendrá como frutos actos viciados. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión no puede desintegrar al Constituyente Permanente que, como lo hemos apuntado en parte anterior de esta controversia, está formado por la Cámara de D., la de Senadores y las Legislaturas de los Estados, estableciendo normas por las cuales declaren la validez anticipada de los votos no emitidos por las Legislaturas Locales. No pasa por alto para quien suscribe esta controversia, que en el procedimiento legislativo mexicano se presenta la práctica viciosa que tiene como antecedente inmediato los usos parlamentarios estadounidenses. En Estados Unidos de América, el secretario de Estado, una vez que cuenta con los votos necesarios, verifica el cómputo y hace la declaración de haber sido aprobada la enmienda, ya que de no hacerlo así se correría el riesgo de que una legislatura pudiera retener su voto indefinidamente y con ello paralizar la enmienda constitucional. Sin embargo, en nuestro derecho no cabe convalidar esa práctica viciosa, pues la naturaleza de las disposiciones del artículo 135 constitucional, en relación con las del 133, hacen el procedimiento de reforma constitucional irrenunciable. Contra el contenido supremo y rígido de la Constitución Federal no puede alegarse en contrario, práctica o uso parlamentario alguno. Con las palabras del M.S.M.: ‘Si la Constitución se toca debe hacerse cumpliendo con todas las exigencias constitucionales y legales’. En el caso no sucedió así, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión violó los artículos 133 y 135 de la Constitución General de la República, al realizar un cómputo de los votos de las Legislaturas Locales sin contar con la totalidad de los mismos y con ello quebrantó normas de procedimiento constitucional, nulificó de hecho por validez anticipada los votos no emitidos y al excluir del cómputo a las legislaturas que no habían votado, desintegró el Poder Constituyente Permanente y desnaturalizó su función. Así pues, siendo el cómputo de la Comisión Permanente viciado e inconstitucional, todos los actos derivados de él o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan inconstitucionales por su origen, y es misión de la Suprema Corte de Justicia no darle valor legal, ya que de hacerlo, por una parte, se alentarían prácticas viciosas cuyos frutos serían aprovechados por quienes la realizaron y, por otra parte, la Suprema Corte de Justicia se haría en alguna forma partícipe de la conducta irregular de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión al otorgarle a tales actos valor legal. Al respecto son aplicables los siguientes precedentes: ‘Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: LV. Página: 1705. FEDERACIÓN COMO PARTE, COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES FEDERALES EN CASO DE. El precepto de la fracción III del artículo 104 constitucional, que atribuye a los tribunales de la Federación, el conocimiento de las controversias en que la Federación es parte, está circunscrito por la disposición final del artículo 105, también constitucional, que manda que el conocimiento de tales controversias corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia, y el análisis del conjunto de la disposición de dicho artículo 105, enseña que el carácter de parte de la Federación en una controversia, tiene lugar cuando la contienda versa sobre derechos o intereses de la Federación propiamente dicha, esto es, en su carácter de persona moral de derecho público y, en consecuencia, sólo cabe admitir que la Federación es parte, para los efectos del citado precepto constitucional, cuando la materia del juicio afecta a la nación, en sus más altos o en sus menores intereses, pero siempre a la nación bien entendida, y no solamente a una mera función administrativa del Poder Ejecutivo, que aunque es el representante político y jurídico de la nación, tiene múltiples funciones propias, que sólo indirectamente atañen a la nación misma; como sucede en el caso que se reclama de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el pago de la participación que el actor afirma le corresponde en el cobro de una multa; caso en el cual, no es competente para conocer de la demanda la Suprema Corte de Justicia, sino un Juez de Distrito. Juicio ordinario 4/37. B.U.M. 21 de febrero de 1938. Mayoría de ocho votos. Disidentes: R.C., O.M.T., A.P.G., F.H.R., R.A., A.A.G. y D.V.V.. La publicación no menciona el nombre del ponente.’. ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, septiembre de 1999. Tesis: P./J. 98/99. Página: 703. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de tribunal constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la N.S., dado que no es posible parcializar este importante control. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 98/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.’. Conclusión, al verificar la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el cómputo de los votos de las legislaturas sin contar con la totalidad de los mismos, ejerció facultades que ninguna ley le concede, porque no puede disponer de un procedimiento de naturaleza pública e irrenunciable y, con ello, violó los artículos 71 y 72 constitucionales, que contienen las normas del proceso legislativo, el 133 que establece el principio de supremacía constitucional y el 135 que establece la rigidez de la Constitución, que es precisamente el cúmulo de formalidades y actos que deben realizarse para que una reforma sea válida; por tanto, debe declararse la invalidez del cómputo de los votos de las Legislaturas Estatales y de los actos derivados que se apoyen o que estén condicionados por él. La violación de los principios generales que rigen el proceso legislativo en materia de reforma constitucional contenidos en los artículos 71, 72 y 135 constitucionales, dan motivo y fundamento a esta controversia constitucional. Segundo. El presidente de la República, al igual que los diputados y senadores del Congreso de la Unión y los gobernadores de los Estados, tienen facultades para presentar iniciativas de ley de conformidad con el artículo 72 de la Constitución General de la República. La mayoría de las normas jurídicas o leyes contienen derechos y obligaciones basados en una peculiar forma de armonizar las relaciones sociales, con el evidente propósito de que a la persona o al grupo se le respete y pueda alcanzar sus fines. En el caso de la llamada Ley Indígena no es más que un conjunto de adiciones que se hacen a la Carta Magna para que ésta contenga un mínimo de los derechos que los pueblos y comunidades indígenas han venido exigiendo hace algún tiempo y que ha quedado plasmado en el Convenio 169 de la OIT. A partir del cinco de septiembre de mil novecientos noventa y uno, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, sobre pueblos indígenas, entró en vigor en México, pues doce meses antes había sido ratificado por nuestro país, siendo el primero en hacerlo en América Latina y el segundo en el ámbito mundial. Dicho convenio había sido aprobado por el Senado, en cumplimiento de los términos del artículo 76 de nuestra Constitución. Así, desde hace diez años este convenio forma parte de la Ley Suprema de toda la Unión, según lo establece el artículo 133 de la misma Constitución. Este instrumento jurídico en materia de pueblos indígenas tiene valor y alcance en el plano internacional e interno de nuestro país y, por tanto, obliga al Estado mexicano a su cumplimiento en todos los ámbitos. Existen además otros fundamentos para sustentar la obligatoriedad de los compromisos que asumió la nación mexicana al firmar el Convenio 169 de la OIT, como son la publicación del 14 de mayo de 1975 en el Diario Oficial de la Federación del decreto por el que se promulga la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, del 23 de mayo de 1969; también el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la ONU el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por nuestro país el 30 de marzo de 1981, y la Ley sobre la Celebración de Tratados, publicada el 2 de enero de 1992, entre otros. Nadie podría, entonces, dudar o ignorar la obligatoriedad de este instrumento jurídico. En países multiétnicos, como México, el Convenio 169 pretende impulsar un marco jurídico diferenciado para lograr un plano de equidad, aunque parezca contradicción. Lo especial no implica privilegio sino referencia específica a la identidad diferenciada de los diversos pueblos que conforman nuestra nación. La mayoría de las Legislaturas de los Estados que conforman la Unión ya aprobaron los contenidos de la reforma constitucional en materia de cultura y derechos indígenas, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión ya realizó el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaratoria formal de aprobación para que el Ejecutivo ordene su publicación oficial y su entrada en vigor. No obstante, existen varios principios y procedimientos de la Ley Suprema que no se atendieron en el último proceso legislativo. Recordemos algunos contenidos esenciales de este Convenio 169 de la OIT: ‘Artículo 2o. 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. ...’. ‘Artículo 4o. 1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente de los pueblos interesados. ...’. ‘Artículo 6o. 1. Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente ... 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.’. Recordemos que el levantamiento armado en Chiapas a principios del año 1994, inició un movimiento nacional para que los derechosde los pueblos y comunidades indígenas formaran parte de la Constitución, de ahí que se organizara la Cocopa con representantes del Congreso de la Unión, interviniendo también representantes del Ejecutivo Federal y al final firmaron una serie de acuerdos en S.A.L. para que fueran elevados a la categoría de ley a la que se le ha denominado ‘Ley Cocopa’. Se presentaron varias iniciativas o proyectos de ley, pero el hoy presidente V.F.Q. presentó en diciembre como iniciativa de ley esos acuerdos, firmados en el año de 1996. Los acuerdos de S.A.L., en consonancia con el Convenio 169, establecieron entre otras cosas: A) Considerar a los pueblos y comunidades indígenas como entidades de derecho público. B) Establecer con precisión la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas. C) Reconocer los derechos de propiedad y posesión de los pueblos y comunidades indígenas sobre sus tierras, que venían ocupando desde tiempo inmemorial y que denotan el área en la que se desarrolla la cultura de cada uno de ellos. D) La libre asociación de los pueblos y comunidades indígenas para el desarrollo de las regiones. E) La existencia de Municipios indígenas. Los anteriores conceptos no fueron tomados en cuenta al hacerse las adiciones a los artículos 1o., 2o., 18 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo análisis de aprobación indiscutiblemente son necesarios, porque forman parte del tratado 169 respecto a los pueblos indígenas y tribales en países independientes y suscrito por el Estado mexicano, que le obliga de acuerdo con el artículo 133 de la Carta Magna. Los contenidos originales de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Ejecutivo Federal al Congreso el 5 de diciembre de 2000, contaban con la aprobación indígena al ser producto de un proceso legal -sustentado en la Ley de Concordia y Pacificación- y sistemático de diálogo, consulta, negociación, consensos y acuerdos realizados desde 1994, entre el Gobierno Federal y el EZLN, y al contar con la aprobación del Congreso Nacional Indígena y las representaciones y organizaciones indígenas. Ese proceso responde, en términos generales, al marco establecido por el Convenio 169 de la OIT. Para validar los nuevos contenidos de la reforma debió reponerse el proceso de consulta y participación indígena. Eso es lo que establece esta parte de la Ley Suprema mexicana, que nadie aplicó. En esa virtud, el Congreso de la Unión dejó de aplicar los artículos 71, 72 y 133 de la Constitución Federal, por los siguientes motivos: El primero, porque la pretensión del presidente de la República de presentar como iniciativa de ley los acuerdos de S.A.L., suscritos por los indígenas rebeldes con el Gobierno Federal, no fueron observadas en su totalidad, porque tanto la Cámara de D. Federal, como la de Senadores, no analizaron ni se ocuparon de los cinco conceptos que se han mencionado, con desconocimiento al artículo 71 de la Carta Magna por falta de observancia a las pretensiones formuladas por el primer mandatario y que constituyen un compromiso nacional por la relevancia que el asunto ha adquirido. Por el contrario, para establecer los nuevos contenidos de la reforma aprobada, el Gobierno Mexicano no realizó ningún proceso sistemático y coordinado de consulta con los pueblos indígenas, mismos que desconocían sus contenidos, violando con ello el artículo 6o. del Convenio 169 de la OIT, que fue declarado obligatorio por el Senado de la República con fundamento en el artículo 76, fracción I, de la Constitución General de la República y, por tanto, obligatorio en los términos del artículo 133 de la misma Constitución. Para validar los nuevos contenidos de la reforma y dar cumplimiento al artículo 2o. del Convenio 169, debió reponerse el proceso de consulta y participación indígena. Consecuentemente, también se desconoce por parte del Congreso de la Unión el artículo 72 constitucional, habida cuenta que el Poder Legislativo Federal no realizó en forma completa el procedimiento legislativo por lo que a él se refiere, esto es, no llevó adelante la discusión y aprobación de los cinco puntos de referencia, en cumplimiento al artículo 6o. del Convenio 169 de la OIT, que obliga a la nación mexicana a consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Hemos establecido en otra parte de esta misma controversia que las normas del proceso legislativo no quedan a criterio de los legisladores en cuanto a su aplicabilidad, las etapas previstas por las leyes deben cubrirse en todos los casos, salvo en los que exista una norma expresa que establezca una excepción, como en el caso de la consulta que exige el artículo 6o. del Convenio 169 de la OIT, y al no darse se entraña una violación a las normas del proceso legislativo, implica que no hubo conocimiento o una discusión seria de la iniciativa y esto puede dar lugar a que el producto final se estime violatorio de garantías individuales. Al respecto es aplicable la siguiente tesis jurisprudencial: ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, septiembre de 1999. Tesis: P. LXII/99. Página: 11. REFORMA CONSTITUCIONAL, AMPARO CONTRA SU PROCESO DE CREACIÓN. EL INTERÉS JURÍDICO DERIVA DE LA AFECTACIÓN QUE PRODUCE, EN LA ESFERA DE DERECHOS DEL QUEJOSO, EL CONTENIDO DE LOS PRECEPTOS MODIFICADOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha determinado que cuando se impugna el proceso de reforma constitucional no es la Carta Magna, sino los actos que integran el procedimiento legislativo que culmina con su reforma, lo que se pone en tela de juicio, por lo que pueden ser considerados como autoridades responsables quienes intervienen en dicho proceso, por emanar éste de un órgano constituido, debiendo ajustar su actuar a las formas o esencias consagradas en los ordenamientos correspondientes, conducta que puede ser controvertida mediante el juicio de amparo, por violación al principio de legalidad. Asimismo, estableció que la circunstancia de que aun cuando el proceso de reforma hubiese sido elevado a la categoría de N.S., tal situación no podría desconocer la eficacia protectora del juicio de amparo como medio de control constitucional, puesto que de ser así no habría forma de remediar el posible incumplimiento de las formalidades consagradas en el artículo 135 de la Carta Magna ni, por ende, podría restablecerse a los agraviados en los derechos que estiman violados, con lo que se autorizaría la transgresión a derechos fundamentales sin oportunidad defensiva. En consecuencia, si bien es cierto que el contenido del dispositivo constitucional resulta inimpugnable a través de la demanda de garantías, siendo sólo atacable el proceso de reforma correspondiente, y el interés jurídico se identifica como la tutela que se regula bajo determinados preceptos legales, la cual autoriza al quejoso el ejercicio de los medios para lograr su defensa, así como la reparación del perjuicio que le irroga su desconocimiento o violación, debe concluirse que el interés jurídico para promover el juicio contra el proceso de reforma relativo debe derivar directamente de los efectos que produce la vigencia del nuevo precepto constitucional, pues son éstos los que producen un menoscabo en la esfera jurídica del gobernado. A. en revisión 1334/98. M.C.S.. 9 de septiembre de 1999. Once votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.. El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada el nueve de septiembre en curso, aprobó, con el número LXII/1999, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.’. Así pues, al legislar al margen de las obligaciones derivadas del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el Constituyente Permanente violó el propio convenio, los artículos 71 y 72 de la Ley Suprema de la Unión, el número 76, fracción I y el artículo 133 de la Constitución General de la República, porque para establecer los nuevos contenidos de la reforma aprobada, debió haberse realizado un proceso coordinado y sistemático de consulta con los pueblos indígenas. El Municipio indígena del Estado de Oaxaca que represento, estima que se viola el artículo 133 de la Constitución Federal, porque siendo los tratados internacionales, conjuntamente con la Constitución, la Ley Suprema del país, al alterarse las disposiciones del Convenio 169 porque no se tuvieron en cuenta por parte del Legislativo Federal los cinco puntos mencionados, no se consultó a los pueblos y comunidades indígenas, cuyos derechos están contenidos en ese convenio y que a través de la reforma constitucional lo único que se haría era formalizar en la Ley Suprema esos derechos. Implícitamente se dejó sin efecto el Convenio 169 de la OIT, violando con ello el artículo 72, inciso g (sic) de la Ley Suprema que contiene el principio de autoridad formal de la ley, de la siguiente manera: ‘Artículo 72. ... En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.’. Si se lee con cuidado el convenio de que se trata, se advierte con claridad meridiana la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos indígenas una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de los mismos y a garantizarles el respeto a su integridad (artículo 2o.). Consecuentemente, el Gobierno Federal al aplicar las disposiciones del convenio (que no son más que las adiciones a la Carta Magna pero hechas en forma diversa a como se pactó inicialmente) deberá consultar a los pueblos interesados, mediante vías idóneas, al momento de afectarlos por medio de las leyes que al efecto emita (artículo 6o.). Además, las consultas deberán efectuarse de tal manera que se logre un consentimiento con propuestas (artículo 2o.). Los requisitos anteriores no se observaron, luego entonces, hay violación al procedimiento y, por ende, al artículo 133 constitucional. Debo precisar que reclamo violaciones al procedimiento derivadas del incumplimiento de las obligaciones que el Estado mexicano adquirió conforme a la Constitución y a las leyes vigentes al suscribir un tratado como el Convenio 169; no estamos cuestionando al Poder Constituyente que ejerce el Órgano R. de la Constitución, pues sabemos de sobra que es soberano, lo que estamos reclamando es que se quebrantaron normas de procedimiento en la aprobación de la reforma constitucional en materia de derechos y de cultura indígena. En el caso de que el Estado mexicano decidiera no cumplir con las obligaciones del Convenio 169, puede darlo por concluido, pero mientras se encuentre vigente para legislar en la materia debe dar cumplimiento a las disposiciones del mismo convenio; en la hipótesis mencionada, no existe una limitación al ejercicio del Poder R. de la Constitución, sino el cumplimiento de requisitos procesales para que el Poder Constituyente pueda ser ejercitado con soberanía. En el derecho internacional público los tratados se pueden extinguir por diferentes causas ‘se pueden reducir a cuatro: la voluntad común de las partes (abrogación), la manifestación de voluntad de uno de los contratantes (denuncia), la aparición de ciertos elementos nuevos (guerra o modificación de las circunstancias) y, por último, la revisión.’ (Derecho Internacional Público. C.R.. Ed. A.. Barcelona, 1966). Los Estados Unidos Mexicanos no han adoptado ninguna respecto al Convenio 169 de la OIT, por tanto, sigue vigente. Nunca las normas procesales podrán limitar la soberanía del Constituyente Permanente, pero su quebrantamiento sí puede significar una lesión al orden jurídico establecido por la Constitución. Compete al Poder Judicial de la Federación hacer la revisión jurisdiccional para el control de la constitucionalidad del procedimiento de reformas a la Ley Suprema, textualmente se lee en la sentencia del amparo en revisión 2996/96: ‘Nuestra Ley Fundamental asigna al Poder Judicial de la Federación, entre otras facultades, la del control de la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad que violen garantías; así pues, al desempeñar esta función, interviene y decide como órgano judicial supremo del Estado mexicano, teniendo como único límite al Constituyente Originario y a la Constitución. Lo antes expuesto da sustento a las siguientes conclusiones: 1a.) En la legislación mexicana no existe disposición expresa que prohíba el ejercicio de la acción de amparo en contra del proceso de reformas a la Carta Magna; 2a.) Es innegable que los tribunales de la Federación están facultados para intervenir en el conocimiento de cualquier problema relativo a la violación de derechos fundamentales; 3a.) La función primordial, encomendada al Poder Judicial de la Federación por el artículo 103 constitucional, es la de resolver controversias por leyes o actos de la autoridad; 4a.) Las entidades que intervienen en el proceso legislativo de una reforma constitucional, que en ejercicio de sus atribuciones secuenciales integran el Órgano R., son autoridades constituidas, en tanto que se ha determinado que tienen tal carácter las que dictan, promulgan, publican, ordenan, ejecutan o tratan de ejecutar la ley o el acto reclamado; y, 5a.) No obstante que el resultado del procedimiento reclamado hubiere quedado elevado formalmente a la categoría de N.S., dicho procedimiento es impugnable a través del juicio de amparo. Las anteriores premisas evidencian plenamente que en el caso específico no se surte el supuesto de notoria improcedencia en que el Juez de Distrito sustentó el desechamiento de la demanda de garantías promovida por M.C.S., razón por la cual procede revocar tal determinación y ordenar la devolución de los autos a dicho juzgador a efecto de que, actuando con libertad de jurisdicción, valore nuevamente el contenido de dicha demanda y, de no advertir alguna otra causal de notoria improcedencia, la admita a trámite. Por último, en cuanto a los restantes motivos de inconformidad hechos valer por el ahora recurrente en el sentido de que la iniciativa de reforma no fue formal ni materialmente discutida, sino simplemente votada y aprobada en cada una de las Cámaras integrantes del Congreso Federal, violentando con ello lo dispuesto en los artículos 135, en relación con el 71 y 72 de la propia Carta Fundamental, así como las demás irregularidades que asegura se cometieron en el proceso legislativo en cuestión, este Tribunal Pleno no hará consideración alguna, habida cuenta de que esas cuestiones deberán ser ponderadas por el Juez de Distrito en caso de que decida admitir la demanda y tramitar el juicio, por constituir esos planteamientos argumentados de fondo, sujetos a debate en dicha instancia. ...’ (ibídem. Pág. 139 y ss.). Tercero. La Constitución, por el hecho de serlo, goza del atributo de ser suprema. Para poder constituirse requiere estar por encima de toda institución jurídica, es preciso que todo le sea inferior. En lo normativo, a ninguna disposición se le reconoce como superior a ésta. Constituye, organiza, faculta, regula actuaciones, limita y prohíbe. Esto va con su naturaleza. El principio de supremacía se establece en forma expresa en el artículo 133: ‘Esta Constitución será Ley Suprema de toda la Unión’. Queda reiterado en el artículo 40: ‘pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental’ y 41: ‘en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal’. La Constitución, en lo que se refiere a determinadas violaciones a su texto, establece vías en virtud de que éstas se anulen: El amparo que se limita principalmente a garantías individuales y sociales; la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, para otro tipo de violaciones. El atributo de ser superior es imponible a particulares y órganos de autoridad, todos están sujetos a lo que disponga su texto. Al principio de supremacía debe agregarse el de rigidez. El principio de rigidez constitucional indica que para llevar a cabo alguna modificación, reforma o adición a la Constitución es necesario seguir un procedimiento especial, en el que diversas autoridades y organismos integren un poder ‘extraordinario’ denominado Constituyente Permanente o Poder R. de la Constitución. (I.B.O.. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial P.. México, 1979. Página 336). Así pues, un dificultado procedimiento de reforma constitucional contribuye a su defensa, a su estabilidad, para preservar el texto de las circunstancias críticas y, además, para incorporar al proceso de su enmienda al titular político de la soberanía a través del Poder Constituyente. El ‘telos’ de la rigidez constitucional consiste en la inmutabilidad relativa de la Constitución para preservarla de los cambiantes vaivenes de la política, muchas veces asociados a la mutación y manipulación de las leyes ordinarias. La perennidad del texto constitucional supone la estabilidad del Estado y la obediencia a la ley de los detentadores del poder para salvaguardar la libertad de los gobernados. No se habla de rigidez constitucional en el maremágnum de las revoluciones. El proceso legislativo en las reformas constitucionales es rígido y supremo. El principio de rigidez al encontrarse descrito por el artículo 135 de la Constitución General es supremo. Entraña un procedimiento dificultado para su desahogo, por tanto, los principios que regulan el proceso de presentación de iniciativas, estudio, dictamen y discusión de reformas a la Constitución en la medida en que estos actos tienen la teleología de la mutación a la Ley Suprema. El proceso legislativo de reformas constitucionales, incluidas la promulgación y publicación forman parte de los procesos a través de los cuales se modifica la Constitución y, por tanto, tienen la misma naturaleza rígida y suprema; de no ser así, el principio de paralelismo de las formas jurídicas no podría satisfacerse en la especie. Derivado de su naturaleza rígida y suprema, los actos que componen el proceso legislativo de reformas constitucionales no pueden ser obviados ni deformados. Las formas que reviste el procedimiento son esenciales. La forma tiene que existir porque es la exteriorización de las voluntades jurídicas vinculantes. El hombre crea, produce hechos jurídicos, pone en juego su voluntad y éstos se convierten en actos jurídicos. Una reforma constitucional es una de las formas en que se manifiesta la actividad legislativa. Por tanto, los vicios que pudieran darse en el proceso de su elaboración y publicación a querer o no, gozan mientras no sean rectificados de las mismas características de generalidad, abstracción y permanencia indefinida. La doctrina nacional, al respecto de los actos legislativos defectuosos, nos enseña: ‘En el procedimiento de discusión y aprobación de una ley o decreto, el Congreso de la Unión o las legislaturas pueden incurrir en tres tipos de irregularidades: a) Cuando la elaboración y aprobación de la ley o decreto no se realiza de conformidad con las normas que regulan su producción; al respecto M. afirma: «pueden ser designados como defectuosos aquellos actos que, en términos generales, advienen con deficiencias jurídicas, esto es, que se hayan de acuerdo con los preceptos jurídicos a cuyo tenor debieron haberse producido, o que no corresponden por completo a su regla jurídica de producción, en caso de que nos decidamos a expresar en esta forma elconjunto de preceptos jurídicos que condicionan un acto». b) Cuando una ley o decreto, no obstante haber sido elaborado o aprobado siguiendo todas las formalidades que marca la ley, es en sí infundado o contrario a algún texto constitucional. c) Cuando una ley o decreto ha sido elaborado y aprobado formalmente en términos correctos, pero la voluntad de los integrantes del cuerpo legislativo fue objeto de algún vicio del consentimiento, como error, dolo o violencia.’. (E.A.N.. Op. Cit. Páginas 374 y ss.). El artículo 135 constitucional establece un órgano integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, el cual tiene la facultad de modificar la Constitución mediante adiciones y reformas a la misma. El Congreso de la Unión está compuesto por la Cámara de D. y la de Senadores, así como por la Comisión Permanente. Las Legislaturas de los Estados se encuentran conformadas en los términos de las Constituciones Locales. Tanto el Congreso de la Unión como las Legislaturas Locales son órganos colegiados. Funcionan a base de quórum y sus decisiones se toman por mayoría simple o calificada, según sea el caso. El artículo 135 invocado establece cuál es la naturaleza del órgano encargado de reformar la Constitución, se encuentra compuesto por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados. La formación de la voluntad colegiada de ese órgano se encuentra fijada por el artículo 135 de la Constitución General de la República. El órgano en sí está compuesto de todas las Legislaturas de los Estados de la Federación y el Congreso de la Unión. Sus decisiones, tanto del Congreso como de las legislaturas, se toman por mayoría. No se debe confundir la exigencia de la Constitución de que la integración de la voluntad colectiva del órgano se interpone por mayoría con la desintegración del mismo. Cuando se reforma la Constitución por el Congreso de la Unión la decisión se toma por mayoría calificada. A su vez, las legislaturas deben aprobar por mayoría la reforma constitucional. Todo esto dentro del procedimiento en donde los órganos colegiados debidamente constituidos tomen la decisión por mayoría, siendo esto signo del sistema democrático. La disposición constitucional debe interpretarse en el sentido de que la participación de los sujetos necesarios para la reforma debe ser en su totalidad, solamente así se integrará correctamente el Órgano Reformador y esa es una forma esencial de naturaleza constitucional. Así funcionan los tribunales, de manera colegiada, como la misma Corte, que toma sus decisiones por mayoría y cuando la minoría disiente se integra voto particular que forma parte de la sentencia. No sucedió así en las reformas constitucionales que estoy impugnando. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión violó los artículos 133 y 135 de la Constitución General de la República, al realizar un cómputo de los votos de las Legislaturas Locales sin contar con la totalidad de los mismos y con ello quebrantó normas de procedimiento constitucional. Habiendo demostrado en el segundo concepto de invalidez de esta demanda que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión verificó el cómputo de los votos de las legislaturas sin contar con la totalidad de los mismos, impidió que se integrara correctamente la voluntad general del Constituyente Permanente. Es principio democrático que las minorías tienen derecho a participar en las decisiones de los órganos colegiados que integran. Como en el caso sucede cuando ustedes, señores Ministros de la Suprema Corte, resuelven un asunto por mayoría y la minoría expresa la razón, sentido y alcance de su voto en contra, el cual aparece integrado a la resolución. Ésta es una muestra de tolerancia, respeto y legalidad. En el caso, la voluntad general del Órgano Reformador establecido por el artículo 135 de la Constitución General, no pudo ser integrada porque la Comisión Permanente del Congreso de la Unión no lo permitió porque en el momento del cómputo no contaba con la de los (sic) votos de las Legislaturas Estatales. Consecuentemente, no se integró la voluntad general del Constituyente Permanente, dando como consecuencia que el cómputo de los votos de las legislaturas sea un acto legislativo defectuoso, verificado en contra de la naturaleza rígida y suprema del procedimiento de reforma. Las consecuencias jurídicas derivadas del cómputo de los votos de las legislaturas según el artículo 135, son la promulgación de la reforma constitucional por el presidente de la República y su publicación en el Diario Oficial de la Federación por formar parte del mismo proceso legislativo. El cómputo de los votos de las legislaturas es un acto nulo por contravenir las disposiciones de un procedimiento rígido y supremo. Al respecto, E.P., con meridiana claridad nos enseña que las consecuencias procesales que derivan de un acto nulo son las siguientes: ‘I. Primeramente, el efecto propio e inmediato de toda nulidad, que consiste en la ineficacia total o parcial del acto nulo; II. La nulidad del acto puede, a su vez, producir la nulidad de los actos vinculados con él, cuya validez depende de la validez de aquél. En ese caso, se produce una nulidad por irradiación y propagación; III. La nulidad del acto produce muchas veces la responsabilidad del funcionario causante de aquélla y también la del particular que dolosamente haya provocado la nulidad; IV. En algunos casos el acto a pesar de serlo produce provisionalmente sus efectos específicos mientras no se declara la nulidad’ (Diccionario de Derecho Procesal Civil, Ed. P.. México, 1984. Pág. 278). Esta concepción doctrinal ha sido consagrada por los Tribunales Colegiados de nuestra nación al establecer con claridad que un acto viciado de nulidad irradia a los subsecuentes de tal condición y naturaleza, en el siguiente precedente que con sentido común recoge la opinión doctrinal transcrita: ‘Séptima Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volúmenes: 121-126, Sexta Parte. Página: 280. Genealogía: Informe 1975, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, pág. 47. Informe de 1979, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 13, página 39. ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciada y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.’. Habiendo demostrado la nulidad del acto de cómputo de los votos de las Legislaturas de los Estados, los actos que directa e inmediatamente son consecuencia de ese cómputo, se encuentran condicionados por él por formar parte de un mismo proceso, también son nulos. La nulidad irradiada por el acto legislativo defectuoso alcanza a la promulgación hecha por el ciudadano presidente de la República en los términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República, refrendada por el ciudadano secretario de Gobernación y, consecuentemente, también la publicación verificada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto del año 2001. Además, también resultan nulas la promulgación y la publicación porque devienen de un procedimiento de reformas constitucionales en que se omitieron las obligaciones que el Estado mexicano tiene contempladas en el artículo 6o. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, elevado a la categoría de Ley Suprema de la Unión, en los términos del artículo 133 constitucional. Debe precisarse que reclamo el cúmulo de violaciones procesales cometidas en el procedimiento impugnado, y de ninguna manera reclamo el contenido material ni la actividad soberana del Constituyente Permanente. Toda reforma constitucional debe tener como teleología conservar el ser de la nación y servir para evitar fricciones en el proceso político, se debe buscar y encontrar para ella el máximo consenso que, en absoluto, se cubre o se agota siempre con las mayorías parlamentarias exigidas constitucionalmente, citando a K.L.: ‘Una reforma constitucional obtenida por la fuerza compuesta o impuesta por una minoría importante, tanto numéricamente como por su peso político, no solamente daña a esa minoría, sino al sentimiento constitucional. Evitar esto es la tarea constructiva de una minoría consciente de sus responsabilidades. Todavía no ha habido ninguna sociedad estatal que se haya hundido por causa de una Constitución incompleta o necesitada de reforma, pero muchos regímenes han fracasado por el excesivo poder del partido o partidos mayoritarios. Es más fácil vivir con una Constitución con lagunas que con una que se haya convertido en la pelota de juego de la arbitrariedad de los partidos. Y, finalmente, cada participación popular en la reforma constitucional, sea como fuere su modalidad y técnica, es una contribución viva a la educación política y un elemento de la integración política. Una nación vivirá tan sólo democráticamente cuando le esté permitido comportarse democráticamente.’ (Teoría de la Constitución. Ed. A.. Barcelona, 1996. P.. 300 y ss.)."


CUARTO. La parte actora considera que lo impugnado en esta vía transgrede los artículos 39, 40, 41, 71, 72, 76, fracción I, 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO. Por acuerdo de siete de septiembre de dos mil uno, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional, la cual por razón de turno correspondió conocer a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V. como instructora del procedimiento.


Mediante proveído de doce de septiembre de dos mil uno, la Ministra instructora tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación; dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera; y mediante auto de veinticinco de septiembre de ese año, señaló que no debería tenerse como autoridad demandada a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.


SEXTO. En el caso, resulta innecesario reproducir las contestaciones de demanda y el pedimento formulado por el procurador general de la República, en atención al sentido de esta ejecutoria.


SÉPTIMO. Agotado el trámite respectivo se celebró la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


ÚNICO. Previamente a cualquier otra cuestión, en atención a la naturaleza de los actos impugnados, este Tribunal Pleno procede a determinar si los vicios del procedimiento de reformas a la Constitución Federal, o bien, el contenido de las propias normas constitucionales, pueden ser materia de este medio de control constitucional.


El artículo 105, fracción I, constitucional, prevé lo siguiente:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieren a la materia electoral, se susciten entre:


"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;


"b) La Federación y un Municipio;


"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;


"d) Un Estado y otro;


"e) Un Estado y el Distrito Federal;


"f) El Distrito Federal y un Municipio;


"g) Dos Municipios de diversos Estados;


"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos y disposiciones generales;


"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.


"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por los menos ocho votos.


"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


Del precepto transcrito se desprenden los casos en que este Alto Tribunal conocerá de las controversias constitucionales que se susciten entre los poderes, órganos o entidades que enuncia el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con motivo de sus actos o disposiciones generales, esto es, establece un instrumento procesal de naturaleza constitucional, previendo diversas hipótesis de conflictos que pudieran darse entre los diferentes niveles de gobierno y sus poderes u órganos.


Con el fin de esclarecer la naturaleza, finalidad y tutela jurídica de las controversias constitucionales, es necesario hacer referencia a la evolución legislativa que en nuestros Textos Constitucionales ha tenido dicho medio de control constitucional.


La figura de la controversia constitucional y la competencia de la Suprema Corte para conocer de ella, nacen con el México independiente y se prevé en su primera Ley Suprema del cuatro de octubre de mil ochocientos veinticuatro, que en su artículo 137, fracción I, establecía: "Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes: I. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la concesión a la autoridad que la otorgó.".


Las bases orgánicas de la República mexicana publicadas el catorce de junio de mil ochocientos cuarenta y tres, establecieron en su artículo 118, fracción V, lo siguiente: "Son facultades de la Corte Suprema de Justicia: ... V. Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento, cuando se reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso.".


La Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, en sus artículos 97 y 98 dispuso:


"Artículo 97. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:


"I. De todas las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes federales.


"II. De las que versen sobre derecho marítimo.


"III. De aquellas en que la Federación fuere parte.


"IV. De las que se susciten entre dos o más Estados.


"V. De las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro.


"VI. De las de orden civil o criminal que se susciten a consecuencia de los tratados celebrados con las potencias extranjeras.


"VII. De los casos concernientes a los agentes diplomáticos y cónsules."


"Artículo 98. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera instancia, el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Unión fuere parte."


En la Constitución Federal de mil novecientos diecisiete, se estableció en los artículos 104 y 105 lo siguiente:


"Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:


"I. De todas las controversias ...


"II. De todas las controversias que versen sobre derecho marítimo;


"III. De aquellas en que la Federación fuere parte;


"IV. De las que se susciten entre dos o más Estados, o un Estado y la Federación, así como de los que surgieren entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federación o un Estado. ..."


"Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como aquellas en que la Federación fuese parte."


Las reformas que posteriormente sufrieron los textos mencionados, son las siguientes:


Texto del artículo 105 constitucional, a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete:


"Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley."


Texto a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres:


"Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre las Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley."


En el texto actual del artículo 104, fracción IV, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se introdujeron por primera vez las acciones de inconstitucionalidad, y se dice:


"Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:


"...


"IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artículo 105, mismas que serán del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


Por su parte, el texto vigente del artículo 105 constitucional, a partir de la reforma señalada, establece la competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de dos medios de control constitucional, las controversias constitucionales por una parte y, por otra, de las acciones de inconstitucionalidad. Al efecto, respecto de las primeras, prevé las hipótesis que pueden darse entre los diferentes niveles de gobierno y sus poderes u órganos, en los siguientes términos:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;


"b) La Federación y un Municipio;


"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;


"d) Un Estado y otro;


"e) Un Estado y el DistritoFederal;


"f) El Distrito Federal y un Municipio;


"g) Dos Municipios de diversos Estados;


"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y


"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.


"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.


"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia. ..."


De la referida evolución legislativa que en nuestros Textos Constitucionales ha tenido el control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas:


1. En la primera etapa se concibió sólo para resolver las controversias que se presentaren entre un Estado y otro.


2. La segunda etapa contempló, además de las mencionadas, las que pueden suscitarse entre los poderes de un mismo Estado, así como entre la Federación y uno o más Estados.


3. En el tercer periodo, a las anteriores hipótesis se sumaron los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal, y entre órganos de gobierno del Distrito Federal.


4. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal amplía los supuestos mencionados para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras y, en su caso, a la Comisión Permanente.


De lo anterior se desprende que la finalidad perseguida por el Constituyente Originario, y después por el Órgano Reformador de la Constitución, no sólo ha sido la de dar una respuesta a los diversos conflictos que en el devenir histórico se plantearon, primero, entre los órganos locales, después, entre éstos y los federales, posteriormente, entre aquéllos y los Municipios y, finalmente, los que pueden presentarse entre los propios órganos de gobierno del Distrito Federal o entre éstos y los antes mencionados; sino también el de establecer un instrumento procesal de carácter constitucional, a fin de que alguno de los órganos antes citados por virtud de un acto que estimen incompatible con la Constitución Federal, pueda impugnarlo; de tal manera que la controversia constitucional busca dar respuesta y una solución jurídica a los conflictos constitucionales que puedan surgir entre diversos entes públicos y, claro está, dicha solución será la de invalidar los actos del poder público contrarios a la Constitución.


Esto es, en diferentes épocas el Órgano R. de la Constitución, con facultades expresas en la propia N.F., ha buscado transformar la figura de la controversia constitucional, a efecto de adaptarla a la evolución social que va teniendo el país, de tal suerte que el texto vigente del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal comprenda de manera expresa la complejidad que en la realidad actual se puede presentar en la interrelación de los distintos órganos que integran los niveles de gobierno establecidos en la propia Constitución y, por ello, al ampliar los supuestos se persigue la finalidad de albergar en ellos a todos los órganos originarios del Estado quienes, por disposición expresa, son los que pueden instar el medio de control constitucional con motivo de los actos o disposiciones generales de los entes del poder público, en principio, con la finalidad de proteger la esfera de atribuciones que la Constitución Federal estableció en su favor para resguardar el sistema federal y, además, para dirimir otro tipo de cuestiones además de violaciones a la Constitución Federal.


Así lo ha sustentado este Tribunal Pleno en la tesis aislada LXXII/98, consultable en la página setecientos ochenta y nueve del Tomo VIII, diciembre de mil novecientos noventa y ocho, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Del análisis de la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibió sólo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre órganos de gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, amplía los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras, y en su caso, a la Comisión Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurídica de este instrumento procesal de carácter constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de la propia Constitución y no así a los órganos derivados o legales, pues estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no están sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias."


Del criterio expuesto se advierte que, en principio, la tutela jurídica de la acción de controversia es la protección del ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos constituidos del Estado para resguardar el sistema federal, protección cuyo alcance se ha ido ampliando, con el fin de preservar la estructura, división y competencia a que se encuentran sujetos como autoridades constituidas y, en general, para preservar el orden establecido en la Constitución Federal.


En este aspecto es importante traer a colación la exposición de motivos relativa a la aludida reforma al artículo 105 constitucional, de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, tocante a la ampliación de competencias de este Alto Tribunal para conocer de las controversias constitucionales, con el fin de precisar los diferentes niveles, poderes u órganos de gobierno existentes y que, en lo conducente, dice:


"Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes. La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los Estados y los Municipios, entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los poderes de las entidades federativas o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales. ... Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional. Aspectos generales y efectos de sus resoluciones. Mediante las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación en agosto de 1987, se estableció que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte conocerían, por vía de recurso, de aquellas sentencias de amparo dictadas en juicios en que se hubiere impugnado la constitucionalidad de una norma de carácter general o establecido la interpretación directa de un precepto de la Constitución. A la luz del derecho comparado y de los criterios en la materia, tal reasignación no bastó para otorgarle a la Suprema Corte de Justicia el carácter de un auténtico tribunal constitucional. Es aconsejable incorporar a nuestro orden jurídico los valores y funciones característicos del Estado constitucional de nuestros días. De aprobarse la propuesta sometida a su consideración los mexicanos contaremos en el futuro con un sistema de control de constitucionalidad con dos vías, semejante al que con talento y visión enormes diseñó en 1847 don M.O. y fue recogido en el Acta de Reformas de mayo de ese año. La iniciativa propone mantener plenamente vigente el juicio de amparo ... Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas. La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las tareas más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del poder público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional que permite la vida nacional. ... Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando. Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas. El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución."


De lo señalado en la exposición de motivos, se infiere que la intención del Órgano Reformador fue la de ampliar las facultades de esta Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias constitucionales, considerando la complejidad actual que tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales, y con la finalidad de comprender la variedad de conflictos entre dichos niveles de gobierno, incluyendo así un gran número de órganos legitimados para plantear las controversias constitucionales, en reconocimiento de la complejidad y pluralidad del sistema federal, atendiendo a aquellos que derivan del sistema federal (Federación, entidades federativas, Distrito Federal y los Municipios) y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con los 115, 116 y 122, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Así, de las posibilidades de controversia previstas en el texto vigente del artículo 105 constitucional, se deduce que comprenden, en primer lugar, los conflictos que se susciten entre diversos órdenes jurídicos con motivo de la constitucionalidad o legalidad de una norma general o de un acto, como acontece cuando contienden la Federación y un Estado y el Distrito Federal, este último y un Municipio, y dos Municipios de diversos Estados [incisos b), e), f) y g) de la citada fracción II]; en segundo lugar, aquellos que se originen entre los órganos de diversos órdenes jurídicos sobre la constitucionalidad o la legalidad de normas generales o de actos, como son los surgidos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órgano federal o del Distrito Federal, o entre un Estado y un Municipio perteneciente a un Estado distinto [incisos c) y j)]; y, por último, aquellos conflictos entre órganos pertenecientes a un mismo orden jurídico, cuando se plantea exclusivamente la constitucionalidad de las normas generales o de los actos entre dos poderes de un Estado; de un Estado y uno de sus propios Municipios; o, entre dos órganos del Distrito Federal [incisos h), i) y k)].


De lo expuesto en los párrafos precedentes se advierte que, como lo ha venido reiterando este Tribunal Pleno en diversas ejecutorias, a través de la controversia constitucional se resolverán aquellos conflictos que se planteen por los órganos estatales constituidos, toda vez que el precepto constitucional abarca los conflictos entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios, pudiendo plantear cuestiones relacionadas con el principio de división de poderes que preceptúan los artículos 40, 41 y 49, en relación con los 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de normas generales o actos que estimen violatorios en perjuicio de la Constitución Federal.


Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, este Tribunal Pleno advierte de la lectura integral de la demanda que la cuestión efectivamente planteada, esto es, la materia de la litis, es el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal previsto en el artículo 135 constitucional.


El artículo 135 de la Constitución Federal vigente, prevé:


"Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."


De este numeral se infiere lo siguiente:


1. Que la Constitución Federal puede ser reformada o adicionada.


2. Que para que dichas reformas o adiciones sean parte de la Constitución se requiere:


a) Que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes las acuerde;


b) Que sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados; y,


c) Que el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, realicen el cómputo de los votos de las Legislaturas Locales y la declaración de haber sido aprobadas.


El referido artículo se mantiene desde la aprobación y promulgación de la Constitución de mil novecientos diecisiete, y únicamente ha experimentado la reforma del veintiuno de octubre de mil novecientos sesenta y seis, en la que se adicionó lo relativo a que el cómputo de los votos de las Legislaturas Locales y la declaración de haber sido aprobadas las reformas y adiciones podría efectuarse también por la Comisión Permanente, pues en el texto primitivo de mil novecientos noventa y siete solamente se facultaba al Congreso de la Unión.


En efecto, el texto original de mil novecientos diecisiete señalaba:


"Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."


Asimismo, se destaca que el texto del artículo 135 en la Constitución de mil novecientos diecisiete, reproducía con diferencias menores el artículo 127 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, a partir de la cual se instauró en nuestro país este procedimiento de reformas a la Constitución, y cuyo tenor era:


"Artículo 127. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de laConstitución, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de sus individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."


Por otra parte, el artículo 133 de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."


De este precepto se infiere el principio de supremacía constitucional consistente en que la Constitución es la norma de mayor jerarquía en nuestro sistema jurídico, de ahí que todo acto deba ajustarse a lo dispuesto en la Constitución Federal.


Así pues, congruente con el principio de supremacía constitucional proclamada en el artículo 133 de la Carta Fundamental, el Constituyente Originario estableció en el artículo 135 los ... que permiten incluirla en la categoría de una Constitución rígida, al depositar en un órgano complejo la atribución de reformarla o adicionarla, fuera de cuya intervención resulta jurídicamente imposible alterar su estructura y contenido, a diferencia de aquellos Estados que poseen una Constitución flexible, que se caracteriza por una mayor facilidad en la forma y modo para modificarla.


En efecto, para poder reformar o adicionar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente Originario de mil novecientos diecisiete configuró un órgano específico y complejo, integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados para que a través del procedimiento correspondiente acuerden la adición o la reforma de sus preceptos, correspondiendo al propio Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente, en su caso, hacer el cómputo de los votos de las Legislaturas Estatales y emitir la declaratoria de haber sido aprobadas tales adiciones y reformas.


Como corolario, se desprende que si bien es cierto que el Constituyente Originario de Querétaro creó la Constitución Federal de mil novecientos diecisiete y que una vez realizada su misión desapareció, también lo es que dejó precisadas las autoridades constituidas que compondrían los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, e igualmente resulta cierto que en el mismo acto instituyó al órgano sucesor de la facultad suprema de proponer y declarar aprobadas las reformas o adiciones que exigirían el devenir del tiempo, y los constantes y fluctuantes cambios de la sociedad, tal como se lee en el transcrito numeral 135 de nuestra Carta Política Fundamental.


Por ser el Constituyente Originario un organismo jurídico-político primigenio, le incumbía señalar las autoridades constituidas en quienes depositaba el ejercicio del cúmulo de atribuciones que corresponden al Estado, determinando su estructura y facultades, que agrupó bajo los rubros de Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.


Este Alto Tribunal considera conveniente insistir en que el Constituyente Originario creó y dio forma y materia a la Constitución Política de la República, en la que estableció un Órgano R. con facultades para reformar o adicionar la propia Carta Fundamental; y en un segundo nivel, distribuyó y agrupó el ejercicio de las demás facultades estatales en diferentes órganos agrupados bajo los rubros de Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial; y una vez realizada esta tarea, desapareció del escenario político-jurídico.


La distinción entre Poder Constituyente Originario y Poderes Constituidos, cobra relieve a la luz de las siguientes particularidades:


a) El Constituyente Originario es un poder primigenio originado en la soberanía del pueblo (artículo 39 constitucional), y los Poderes Constituidos emanan de la voluntad del Constituyente Originario.


b) El Constituyente Originario dentro de su singular función está revestido de un poder jurídicamente ilimitado; en cambio, los Poderes Constituidos están limitados, ya que no pueden rebasar las competencias que les fijó el Constituyente Originario.


c) El Constituyente Originario no gobierna, los Poderes Constituidos los instituyó aquél para gobernar.


Ahora bien, los actos impugnados en la presente controversia provienen de un órgano sucesor directo del Constituyente Originario, investido de atribuciones que correspondería ejercitar a este último, pero que antes de desaparecer del escenario político-jurídico las transfiere y deposita de modo expreso en un órgano especial y complejo que la doctrina denomina "Órgano Reformador" o "R.", descrito en el artículo 135 de la Constitución Federal, que no tolera el desmembramiento lógico de sus componentes debido a que integran una entidad compleja pero unitaria en el desempeño de su atribución específica.


Bajo las anteriores premisas, este Alto Tribunal estima que si bien la parte actora impugna en la presente controversia la invalidez del proceso reformatorio, no puede soslayarse el hecho de que los vicios que se le atribuyen ocurrieron durante la sustanciación de dicho proceso, que jurídicamente no pueden desvincularse de su objeto que es la aprobación y declaratoria de reformas de algunos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y toda vez que esas reformas constitucionales emanan de una autoridad no incluida expresamente en ninguna parte del artículo 105 constitucional, fuerza es concluir que la presente controversia, apoyada en dicho precepto, resulta improcedente, toda vez que a esta Suprema Corte de Justicia la Carta Fundamental de la República no le confiere facultad expresa.


Resulta oportuno citar la jurisprudencia P./J. 129/2001 sustentada por este Tribunal Pleno, visible en la página ochocientos cuatro del Tomo XIV, octubre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL. Si se toma en consideración, por un lado, que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es posible jurídicamente impugnar cada acto legislativo individualmente, ya que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la emisión de la norma general, y por otro, que tratándose de controversias constitucionales, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la impugnación de actos en esa vía puede llevarse a cabo dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de él, resulta inconcuso que la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo únicamente puede realizarse a partir de que es publicada la norma general emanada de dicho procedimiento, porque es en ese momento cuando los mencionados actos adquieren definitividad."


El criterio de la supradicha tesis es aplicable en virtud de que se sostuvo por este Tribunal Pleno al resolver el recurso de reclamación 209/2001, referente precisamente al procedimiento de reformas a la Constitución Federal.


En consecuencia, tratándose del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución, no puede separarse éste de la emisión de las propias normas constitucionales que deriven de él.


Además, el artículo 105, fracción I, constitucional, al señalar cuáles son los órganos legitimados para ser parte en una controversia constitucional, se refiere a sus actos o disposiciones generales que estén en conflicto o contraríen a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual comprende los actos propiamente dichos y las leyes y los reglamentos federales, locales y municipales, mas no a las reformas y adiciones constitucionales, ni el proceso que les dé origen.


En el dictamen de la Cámara de Senadores, relativo a la aludida reforma de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro a diversos preceptos constitucionales, entre ellos el artículo 105, se señaló:


"XX.


"El juicio de controversias constitucionales, que asume con fuerza la tesis del carácter de tribunal de control de la constitucionalidad que indudablemente tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación, está comprendido con todos sus presupuestos esenciales en la fracción I del artículo 105 de la iniciativa, precisa materia, competencia y entes litigiosos.


"No es necesario comentar para los efectos de esta parte del dictamen, más que la adición formulada a un aspecto de dicha fracción, en el sentido de agregar la expresión ‘o disposiciones generales’ a cada uno de los incisos del h) al k), con el objeto de aclarar bien que serán materia de la controversia todos los actos jurídicos, es decir, los actos específicamente dichos, las leyes y los reglamentos locales y municipales. ...


"XXI.


"En los incisos h) a k) de la fracción I del artículo 105, la iniciativa establece como supuestos de controversia entre distintos órganos la inconstitucionalidad de sus actos. A efecto de aclarar con precisión que dichas controversias se pueden suscitar con motivo de la realización de actos de aplicación general, se modifica el texto de dichas fracciones para quedar como sigue:


"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y


"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."


De igual manera, en el dictamen de la Cámara de D., relativo a la reforma constitucional en cita, se expuso lo siguiente:


"Parte fundamental de esta reforma propuesta por el Ejecutivo Federal, está constituida por las modificaciones y adiciones al artículo 105, en el que dentro de un primer apartado se abran las posibilidades para que la Suprema Corte de Justicia conozca de controversias constitucionales, especificando los supuestos que pueden generarse entre los diferentes entes de poder público constituidos; así, la Suprema Corte como órgano de control constitucional, conocerá no sólo de conflictos generados por leyes o actos, sino también de cualquier disposición general, como lo serían los reglamentos; los que se den entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, entre aquél y cualquiera de las Cámaras o en su caso la Comisión Permanente, Estados y Municipios y entre órganos de gobierno del Distrito Federal; con el fin de distinguir sus efectos, se dispone que cuando se trate de disposiciones generales tales efectos serán también generales y en los demás casos solamente será respecto de las partes en la controversia planteada."


De estos dictámenes se desprende que el Órgano Reformador, al establecer la procedencia de las controversias constitucionales con motivo de "disposiciones generales", se refirió a las leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales o locales e inclusive tratados internacionales emitidos por los entes que enuncia el artículo 105, fracción I, constitucional, sin comprender otra cosa, en ese ámbito de tutela constitucional.


Lo así considerado encuentra también sustento en el examen integral del artículo 105 constitucional, del que se advierte que distingue el concepto "disposiciones generales" del de "Constitución", por lo cual, no puede estimarse que al señalar a las normas generales comprenda a la propia Constitución, sino que este numeral se entiende en el sentido de que el estudio de aquéllas se hará frente a lo dispuesto por la Constitución Federal, ya que es el orden constitucional en el que encuentran su existencia y competencia los órganos originarios del Estado.


El acto soberano por excelencia es la creación de una Constitución que técnicamente no es revisable por un órgano distinto del reformador, a menos que el propio texto constitucional regulara esa revisión, supuesto que no aparece en nuestro derecho.


En la especie, el procedimiento de reformas y adiciones regulado en el artículo 135 constitucional no es susceptible de control por la vía jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo, porque los órganos que en él actúan no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en su función extraordinaria de Órgano Reformador de la Constitución Federal, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes parciales.


En efecto, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, o éste o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de los votos de las Legislaturas Locales y la declaración de aprobación de las reformas constitucionales, no es ordinaria, ya que se atribuye al Congreso en su carácter de representante del pueblo y a las entidades federativas, constituyendo de esta manera una función soberana no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en la conformación del órgano y en la atribución constitucional de su función se encuentra su propia garantía.


En estas condiciones, se concluye que al no formar parte el Órgano Reformador de la relación de sujetos en contra de los cuales se puede promover la controversia constitucional, este Alto Tribunal no tiene facultades para controlar a través de la controversia constitucional los actos que emita dicho órgano.


Para corroborar que el Poder Constituyente no contempló la acción de controversia constitucional como un medio de control constitucional de los actos que emite el Órgano Reformador o R. de la Constitución Federal, dentro del procedimiento legislativo de reformas y adiciones al texto constitucional, reviste suma importancia que en el artículo 105, fracción I, constitucional, estableció que cuando las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación; de los Municipios impugnadas por los Estados; del Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o de la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; de dos poderes de un mismo Estado; o bien, de dos órganos de gobierno del Distrito Federal, y se declaren inválidas por resolución de este Alto Tribunal, la sentencia tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobado por una mayoría de por lo menos ocho votos; así como que en los demás casos las resoluciones de la Suprema Corte tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.


De lo cual se infiere que en caso de que la controversia constitucional hipotéticamente procediera en contra del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal efectuado por el Órgano R., si se impugnara por la Federación, la resolución que declarara su invalidez, por mayoría de ocho votos, tendría efectos generales, los cuales forzosamente sólo podrían consistir en que dichas reformas y adiciones no formen parte integrante de la Constitución por haber sido irregular el procedimiento que les da origen; y semejante hipótesis haría nugatorio el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133, en virtud de que el artículo 135 de la propia Constitución Federal establece el órgano calificado y el procedimiento para sus reformas y adiciones, por lo que de estimar procedente la impugnación del proceso de reformas constitucionales, se dejaría a un lado que dichas reformas o adiciones han sido aprobadas por el Órgano Reformador (que constituye la expresión de la nación en su conjunto), a través del procedimiento que establece la N.F. y, por tanto, que ya forman parte integrante de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que gozan de sus mismos atributos: supremo y fundamental; y, además, que ésta es la que da fundamento a los distintos poderes, niveles y órganos de gobierno.


Asimismo, en términos del citado numeral 105, fracción I, constitucional, en el caso de que la impugnación sea por parte de un Estado o un Municipio, como sucede en la especie, la sentencia que declarara la invalidez, únicamente tendría efectos entre las partes, esto es, dichos efectos se limitarán a la esfera competencial de la parte actora.


Lo anterior ocasionaría que las reformas o adiciones constitucionales dejaran de aplicarse sólo en el ámbito territorial del Estado o Municipio que haya promovido la controversia constitucional, violentando con ello el principio de supremacía constitucional, ya que se llegaría al extremo de que en un Estado se aplicaría la norma constitucional a partir de su reforma, y en otro no, o bien, que en un mismo Estado, los Municipios que no hubieran intentado la vía estarían sujetos a un orden constitucional diverso a aquel que tendría aplicación en los Municipios que sí promovieron controversia constitucional y llegaran a obtener resolución favorable.


Además, provocaría un grave perjuicio social, puesto que conllevaría una total incertidumbre jurídica para los gobernados, así como para las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales, que no sabrían qué ley es aplicable, o bien, tendrían que hacer una distinción de cuándo debe aplicarse el precepto o preceptos reformados, lo cual es inadmisible en cuanto se trata de la N.F. que debe regir en toda la República mexicana, al ser la N.S. de la nación y base de todo el orden jurídico.


Apoya lo anterior la jurisprudencia P./J. 9/99 de este Tribunal Pleno, visible en la página doscientos ochenta y uno del Tomo IX, abril de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra señala:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA. De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, en la invalidez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegue a declarar, al menos por mayoría de ocho votos, respecto de normas generales impugnadas en una controversia constitucional, el alcance de sus efectos variarán según la relación de categorías que haya entre el ente actor y el demandado, que es el creador de la norma general impugnada. Así, los efectos serán generales hasta el punto de invalidar en forma total el ordenamiento normativo o la norma correspondiente, si la Federación demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Estado, por el Distrito Federal o por un Municipio; asimismo, si un Estado demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Municipio. De no darse alguno de los presupuestos antes señalados, dichos efectos, aunque generales, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora, con obligación de la demandada de respetar esa situación; esto sucede cuando un Municipio obtiene la declaración de invalidez dedisposiciones expedidas por la Federación o por un Estado; o cuando un Estado o el Distrito Federal obtienen la invalidez de una norma federal."


Por tanto, al señalar el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los efectos de las sentencias que se dicten en las controversias constitucionales serán generales o, en su caso, sólo entre las partes, dependiendo de la categoría de las partes actora y demandada, el Órgano Reformador o R. no estableció la procedencia de la controversia constitucional en contra de las reformas o adiciones a la Constitución Federal, en atención a que se ocasionaría, según sea el caso, que los poderes, órganos o entidades que enuncia el artículo 105, fracción I, constitucional, dejaran de encontrarse bajo un mismo orden constitucional, el cual, además, es el que les da existencia y establece su ámbito de atribuciones.


En este orden de ideas, la intención del Órgano R. al crear la controversia constitucional fue la de establecer un medio de control constitucional de los actos o disposiciones generales de los poderes, entes u órganos que enuncia en el artículo 105, fracción I, constitucional, que puedan vulnerar el ámbito de atribuciones que se les ha conferido constitucionalmente, a fin de conservar el orden constitucional, mas no de las reformas y adiciones a la N.F., ni del procedimiento que les da origen, efectuado por el propio Órgano Reformador o R., toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece cuál es el procedimiento y quién es el órgano calificado para sus reformas y adiciones, por lo que a través del presente medio de control constitucional, esto es, una vía contenciosa, no puede invalidar esa reforma, o bien, modificarla, haciendo nugatoria la disposición constitucional y el principio de división de poderes que establece el artículo 49 de la Constitución Federal, máxime que en términos del artículo 135 constitucional, una vez concluido el procedimiento de reformas y adiciones, éstas forman parte integrante de la Constitución Federal y, por tanto, gozan de sus mismos atributos.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO.-Es improcedente la presente controversia constitucional.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de ocho votos de los señores M.J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V. y presidente G.D.G.P.; los señores M.S.S.A.A., M.A.G. y J.N.S.M. votaron en contra, y porque se declarara procedente pero infundada la controversia constitucional. Fue ponente en este asunto la señora M.O.S.C. de G.V..


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