Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2001. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE MOLCAXAC, ESTADO DE PUEBLA.

MINISTRA PONENTE: O.M.D.C.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cinco de junio de dos mil dos.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el cuatro de julio de dos mil uno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, B.L.M., quien se ostentó como síndico municipal del Ayuntamiento de Molcaxac, Estado de Puebla, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se señalan, emitidos por las autoridades que a continuación se mencionan:

"II. Nombre y domicilio de los demandados: 1. Estado Libre y Soberano de Puebla, concretamente contra el H. Congreso del Estado de Puebla, con domicilio bien conocido en la ciudad de Puebla. Se le demanda por la acción que más adelante se precisa. 2. Estado mexicano, concretamente los Poderes Legislativo y Ejecutivo y Federales (sic) con domicilios bien conocidos en la Ciudad de México, Distrito Federal. El primero se demanda por acción y el segundo por omisión, que más adelante se precisan, respectivamente. Actos reclamados: 1. Al Estado Libre y Soberano de Puebla, concretamente a la LIV Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla, se le reclama el acto de autoridad consistente en la aprobación que hizo el 29 de mayo de 2001 del proyecto de decreto de reformas constitucionales en materia indígena de 28 de abril de 2001, con el que se pretende adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que le fue remitido por el Congreso de la Unión para los efectos del artículo 135 constitucional federal (anexo tres). Dicho acto que se combate viola, entre otros artículos, el 115 de la Constitución Federal, en relación con diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla y concretamente diversos artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla; asimismo, viola el artículo 133 de la Constitución Federal al no respetar lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. El acto que se combate aún no ha sido publicado oficialmente por el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, pero me di por enterado de él a través de los medios de comunicación masiva en el Estado de Puebla y a nivel nacional un día después de su fecha de aprobación, el día 30 de mayo. 2. Al Estado mexicano, concretamente al Congreso de la Unión, se le reclama el acto de autoridad consistente en la aprobación del proyecto de decreto de reformas constitucionales en materia indígena con el que se pretende adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de fecha 28 de abril de 2001, por violar el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no respetar lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. 3. Al Estado mexicano, concretamente al Poder Ejecutivo Federal, se le reclama el acto de autoridad por omisión consistente en la falta de cumplimento a lo encomendado en el artículo 87 de la Constitución Federal, en el sentido del deber de guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, violando el artículo 133 de la Constitución Federal, al no respetar lo preceptuado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"Bajo protesta de decir verdad, manifiesto que los hechos que me constan constituyen los antecedentes de los actos reclamados y cuya invalidez se reclama: Para nadie es desconocido el hecho de que los pueblos y comunidades indígenas del país han sufrido a lo largo de nuestra historia violaciones que les han significado el deterioro paulatino y sistemático de sus instituciones que les dan naturaleza y razón de ser, violaciones derivadas de un sistema colonialista que aún en nuestros días se resiste a morir y que se aferra a seguir viviendo sobre los intereses de los pueblos originarios de estas tierras. Pero las luchas y resistencias de los pueblos y comunidades indígenas por conservarse como culturas diferenciadas a la mestiza, también han estado presentes a lo largo de nuestra historia, pocas veces vislumbradas y muchas veces reprimidas, opacadas e invisibilizadas. Los pueblos indígenas de México al igual que otros en el mundo se han esforzado por decir a todos y en todas las lenguas indígenas y no indígenas que ya basta de abusos y violaciones a su integridad, que es hora de sentarse a establecer una nueva relación entre los pueblos indígenas y las sociedades, pero sobre todo una nueva relación entre los pueblos indígenas y los Estados. Es hora de revisar los principios bajo los cuales han sido construidos los Estados de la nación. En este sentido, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), organismo dependiente de Naciones Unidas, cuyo objetivo es promover la justicia social para los trabajadores en todo el mundo, formular políticas y programas internacionales para contribuir a mejorar las condiciones de vida y de trabajo, y elaborar normas internacionales de trabajo que sirvan de directrices a las autoridades nacionales para llevar a la práctica esas políticas, preocupada por los trabajadores indígenas del mundo y sus condiciones de vida, en 1957 adoptó un convenio amplio sobre poblaciones indígenas y tribales, conocido como el Convenio 107. Este convenio fue muy importante en aquel momento porque era la primera vez que un organismo internacional formulaba normas vinculantes respecto de los diferentes problemas de los indígenas y no sólo respecto del trabajo. Sin embargo, al reflejar este instrumento una política de integracionismo y paternalismo fue duramente criticado y, por ello, sustituido posteriormente por el Convenio 169. En su conferencia número 76a., la OIT logra la aprobación del texto del Convenio 169 en su sesión del día 27 de junio de 1989. El Estado mexicano fue el segundo país en firmarlo, después de Noruega, con lo que posibilitó su entrada en vigor a partir de septiembre de 1991 para los Estados que lo firmaran. Con ello, se da un giro sumamente importante en la historia de los pueblos indígenas, pues por primera vez a nivel internacional se reconoce no sólo la existencia de los pueblos indígenas y tribales en países independientes, sino que éstos son los sujetos de su propio desarrollo dentro de los Estados de que son parte. Dicho instrumento internacional lejos de una postura paternalista, asume en principio a los pueblos como sujetos de derecho, con derechos ante todo colectivos, que les permiten vivir, reproducirse, organizarse y relacionarse desde su perspectiva cultural y con los recursos que han tenido, poseído y adquirido, siempre dentro del país al que pertenecen. Establece este convenio la normatividad esencial para erradicar las secuelas propias de los colonialismos a los que han estado sometidos los pueblos indígenas del mundo y corregir la desvalorización que de ellos y sus culturas se ha hecho bajo la falsa apreciación de que existe sólo un rumbo de civilización a la que es indispensable alcanzar, eliminando con ello a cuanta diferencia cultural no coincida con ella. Así, de conformidad con el artículo 89, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Senado de la República ratifica este tratado internacional el 11 de julio de 1990, informa al presidente de la República dicha decisión y éste expide un decreto, el cual se publica el 3 de agosto de 1990 en el Diario Oficial de la Federación. La ratificación fue inscrita el 4 de septiembre de 1990, ante el director general de la OIT en Ginebra y desde el 5 de septiembre de 1991 es obligatorio para los Estados Unidos Mexicanos. En el contexto del punto anterior, en 1992 se reforma el artículo cuarto de la Constitución Federal para reconocer que: 'La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. ...'. El primero de enero de 1994 emerge el Ejército Zapatista de Liberación Nacional demandando una serie de derechos y políticas de atención para los pueblos y comunidades indígenas de Chiapas y al mismo tiempo para el resto que constituyen el Estado mexicano. A raíz de una serie de negociaciones en torno a la paz en ese Estado, pero también con miras a atender las demandas indígenas del resto del país, basadas en el propio Convenio 169 de la OIT, antes señalado, el Ejecutivo Federal se comprometió mediante firma de su comisión negociadora, entre otras cosas, a impulsar una iniciativa de reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígena que retomaran los acuerdos firmados en San Andrés Larráinzar, Chiapas. El proyecto de iniciativa de reformas fue encomendado por las partes en conflicto a la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa), quienes para ello se basaron nuevamente en el Convenio 169 de la OIT. El 29 de noviembre de 1996, la Cocopa presenta la iniciativa a las partes en conflicto, aceptándola el Ejército Zapatista de Liberación Nacional, pero no así el Ejecutivo Federal. El 5 de diciembre de 2000, el titular del Poder Ejecutivo Federal, L.. V.F.Q., presenta ante el Senado de la República la iniciativa de reformas constitucionales que previamente había elaborado la Cocopa y a la que nos hemos referido en el punto anterior. El 28 de abril de 2001, el Congreso de la Unión aprueba el proyecto de decreto en materia indígena por el que se pretende adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero desnaturalizando la iniciativa presidencial. El 28 de abril de 2001, la LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, mediante oficio número DGPL. 58-II-4-384, suscrito por los CC. M.M.M. y C.V.A., diputados secretarios de la mesa directiva, remitió el proyecto de decreto citado en el punto anterior al Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, para efectos del artículo 135 de la Constitución Federal. El Municipio de Molcaxac, al cual represento, está conformado por cuatro comunidades indígenas nahuas y la cabecera municipal, aquéllas con Ayuntamientos auxiliares municipales: a) Pueblo de Santa Cruz Huitziltepec. b) Pueblo de San J. de Gracia. c) Pueblo de San Andrés Mimiahuapan. d) Pueblo de San Luis Tehuizotla."

TERCERO. La parte actora expone como conceptos de invalidez los siguientes:

"Primer concepto de invalidez: Los actos reclamados en esta demanda de controversia constitucional se impugnan por ser anticonstitucionales, pues contraviniendo lo dispuesto en la Ley Fundamental pretenden modificar la misma, con una serie de disposiciones en materia indígena sin que hayan sido consultados y sin que se haya tomado en cuenta la opinión de los pueblos y comunidades indígenas del país, del Estado de Puebla y concretamente los de mi Municipio que son cuatro: Pueblo de Santa Cruz Huitziltepec, Pueblo de San J. de Gracia, Pueblo de San Andrés Mimiahuapan y Pueblo de San Luis Tehuizotla. Pretenden, asimismo, elevar a rango constitucional disposiciones que resultan anticonstitucionales, incoherentes, confusas, paradójicas y violatorias de garantías individuales y sociales de los propios pueblos y comunidades indígenas, concretamente de los pueblos indígenas que integran mi Municipio. Las autoridades responsables buscan, entre otras cosas, modificar la estructura municipal en perjuicio de los propios pueblos y comunidades indígenas, concretamente en el Estado de Puebla, en perjuicio de las Juntas Auxiliares, como es el caso de mis representadas. Todo lo anterior en perjuicio de los pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes, pueblos originarios de este país, de conformidad con el artículo 4o. de la Carta Magna, de los Municipios, base de la división territorial de las entidades federativas, de conformidad con el artículo 115 de la Ley Suprema, y en total contradicción con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo al que está obligado el Estado mexicano a cumplir estrictamente, de conformidad con el artículo 133 constitucional que establece la supremacía constitucional. En efecto, esta demanda de controversia constitucional tiene por objeto combatir, en primer lugar, el acto de autoridad por anticonstitucional del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, consistente en la aprobación del proyecto de decreto de reformas constitucionales en materia indígena, que hemos citado en esta demanda, y que le fue remitido por el Congreso de la Unión para los efectos del artículo 135 de la Constitución Federal. Dicha aprobación del H. Congreso del Estado de Puebla se realizó en sesión extraordinaria del Pleno, según el boletín 113-01 del mismo Congreso, el 29 de mayo de 2001. Con este acto, el H. Congreso del Estado de Puebla viola ante todo la esfera de competencia que tiene el Municipio que represento, toda vez que es facultad exclusiva del mismo regular y administrar su vida interna, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Carta Magna, en relación con la Constitución del Estado Libre y Soberano de Puebla y su Ley Orgánica Municipal, asimismo, le corresponde vigilar el cumplimiento exacto del marco legal de su competencia. En efecto, el artículo 115 constitucional federal en su párrafo primero, fracción II, párrafos primero y segundo, fracción III, inciso i), fracción V, primer párrafo e inciso c), establecen que: 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. ... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: ... i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. ... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ... c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios.'. En este sentido, la Constitución del Estado Libre y Soberano de Puebla establece en los artículos 102, primer párrafo y 106, primer párrafo, fracciones II y III que: 'Artículo 102. El Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado; cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por la planilla que haya obtenido el mayor número de votos, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.'. 'Artículo 106. La Ley Orgánica Municipal, además de reglamentar las disposiciones de esta Constitución relativas a los Municipios, establecerá ...'. Y de este modo, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla establece a su vez, en los artículos 1o., 2o., 78, fracciones I, III y V, 224 y 225 que: 'Artículo 1o. La presente ley es de orden público y de observancia general en los Municipios que conforman el Estado Libre y Soberano de Puebla, y tiene por objeto regular las bases para la integración y organización en el ámbito municipal del territorio, la población y el gobierno, así como dotar de lineamientos básicos a la administración pública municipal, desarrollando las disposiciones contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la del Estado.'. 'Artículo 2o. El Municipio Libre es una entidad de derecho público, base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Puebla, integrado por una comunidad establecida en un territorio, con un gobierno de elección popular directa, el cual tiene como propósito satisfacer, en el ámbito de su competencia, las necesidades colectivas de la población que se encuentra asentada en su circunscripción territorial; así como inducir y organizar la participación de los ciudadanos en la promoción del desarrollo integral de sus comunidades.'. 'Artículo 78. Son atribuciones de los Ayuntamientos: I.C. y hacer cumplir, en los asuntos de su competencia, las leyes, decretos y disposiciones de observancia general de la Federación y del Estado, así como los ordenamientos municipales. ... III. Aprobar su organización y división administrativas, de acuerdo con las necesidades del Municipio. ... V.I. y organizar la participación de los ciudadanos en la promoción del desarrollo integral de sus comunidades.'. 'Artículo 224. Para el gobierno de los pueblos habrá Juntas Auxiliares, integradas por un presidente y cuatro miembros propietarios, y sus respectivos suplentes.'. 'Capítulo IV De las comunidades indígenas Artículo 44. Los Ayuntamientos, las Juntas Auxiliares y órganos de participación ciudadana, promoverán y garantizarán el desarrollo integral de las comunidades indígenas que habiten en el Municipio.'. 'Artículo 45. Los planes de desarrollo municipal, deberán incluir programas de acción tendientes al fortalecimiento, conservación y bienestar de las comunidades indígenas, respetando su cultura, usos, costumbres y tradiciones, con estricto apego a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.'. Como puede percatar la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, corresponde a mi Municipio, en principio, al igual que a los demás en el Estado Libre y Soberano de Puebla decidir, en colaboración con las Juntas Auxiliares del Municipio, las medidas administrativas internas y, sobre todo, garantizar el desarrollo integral de las comunidades indígenas que lo constituyen o forman parte de él, fortalecer, conservar y buscar el bienestar de las mismas, respetando su cultura, usos, costumbres y tradiciones con estricto apego a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, el H. Congreso del Estado de Puebla aprobó un proyecto de decreto que tiene como finalidad establecer diversas disposiciones en materia indígena, sin que haya consultado y tomado en cuenta la opinión de los Municipios, pueblos y comunidades indígenas del Estado de Puebla y, concretamente, los pueblos de mi Municipio que son cuatro: Pueblo de Santa Cruz Huitziltepec, Pueblo de San J. de Gracia, Pueblo de San Andrés Mimiahuapan y Pueblo de San Luis Tehuizotla, por lo que esas disposiciones que pretenden ser reformas constitucionales son excluyentes, toda vez que excluye la participación de los pueblos y comunidades indígenas para garantizar su autodesarrollo. Así lo demuestro con la copia fotostática del boletín 113-01 del mismo Congreso del Estado de Puebla, de fecha 29 de mayo de 2001, en donde reconocen los propios diputados locales la falta de consulta (anexo cuatro). Solicito a la vez a esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, le requiera al H. Congreso del Estado de Puebla la versión estenográfica de la sesión extraordinaria del día 29 de mayo de 2001, para que esta H. Suprema Corte de Justicia en Pleno, tenga todos los elementos de convicción necesarios para fundar la invalidez del acto que se impugna. En estas circunstancias de hecho, el H. Congreso del Estado de Puebla violó el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 6o., numerales 1, inciso a) y 2, y artículo 2o., numeral 1 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, vigente y obligatorio para el Estado mexicano a partir del 4 de septiembre de 1991. En efecto, estas normas preceptúan: Constitución Política Federal 'Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.'. Convenio 169 de la OIT 'Artículo 6o. 1. Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados (indígenas), mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. ... 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.'. 'Artículo 2o. 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.'. El H. Congreso del Estado de Puebla, al no consultar a este Municipio y a los 216 Municipios restantes que integran el territorio del Estado de Puebla y sus comunidades indígenas correspondientes, sobre las disposiciones del proyecto de decreto de reformas constitucionales en materia indígena a que nos referimos en esta demanda, es una actitud excluyente que trata de ignorar la existencia de estos pueblos indígenas como sujetos de derecho, además de violar flagrantemente los preceptos anteriormente transcritos, hace contraer al Estado mexicano una responsabilidad internacional. Por ello, se solicita que dicho acto de aprobación sea declarado inválido y se dé oportunidad a los pueblos y comunidades que integran mi Municipio, para que puedan expresar sus opiniones al respecto. Resulta importante resaltar la relevancia jurídica y jerarquía de los tratados internacionales que el Estado mexicano tiene celebrados, entre ellos, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; y para que no quede duda sobre su obligatoriedad por parte de todas las autoridades del Estado mexicano, hago valer la siguiente tesis de esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación: 'Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, noviembre de 1999. Tesis: P. LXXVII/99. Página: 46. TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión «... serán la Ley Suprema de toda la Unión ...» parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de «leyes constitucionales», y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que «Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.». No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: «LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA.»; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal. Amparo en revisión 1475/98. Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo. 11 de mayo de 1999. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: H.R.P.. Secretario: A.E.R.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiocho de octubre en curso, aprobó, con el número LXXVII/1999, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve. Nota: Esta tesis abandona el criterio sustentado en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, Octava Época, diciembre de 1992, página 27, de rubro: «LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA.».'. Por otro lado, el proyecto de dictamen de reformas constitucionales en materia indígena en comento resulta anticonstitucional, contradictorio y confuso, con una tendencia a establecer lineamientos jurídicos por debajo de los derechos ya consagrados por nuestra Carta Magna y refleja una falta de técnica jurídica. A mayor abundamiento, para que esta H. Suprema Corte de Justicia en Pleno, declare inválida la aprobación que del proyecto en cita señalo: Es inconstitucional, contradictorio y discriminatorio lo que señala el proyecto de decreto de reformas cuando establece, por una parte, en el artículo 1o., tercer párrafo que: 'Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico. ...'. Pero más adelante señala en el artículo 2o., apartado A, fracción VII que: 'Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ... VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos.'. Resulta anticonstitucional la fracción VII del artículo 2o. antes transcrita, porque nuestra Constitución Política Federal vigente, en ninguna parte discrimina a persona alguna para poder ser parte de un Ayuntamiento, siempre y cuando se cumpla con ciertos requisitos indispensables que marcan las leyes, como la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. En cambio, este proyecto aparentemente en pro de un mejoramiento de los pueblos y comunidades indígenas, al interior de los Municipios, pretende modificar, entre otras cosas, la estructura municipal para que en lugar de que los pueblos y comunidades indígenas nombren a sus propias autoridades de los Municipios auxiliares o Juntas Auxiliares, como lo hacen hoy en día, al interior del Municipio que represento, e incluso sean parte de los mismos Ayuntamientos municipales, ahora pretende que sólo puedan nombrar 'representantes ante el Ayuntamiento', es decir, que de golpe desaparecerían las Juntas Auxiliares y la posibilidad de que los indígenas de un Municipio formen parte de su Ayuntamiento municipal. Nos preguntamos ¿esto no es discriminación? ¿no es racismo, aun cuando de buena fe el artículo 1o., en su fracción III, del mismo proyecto, quiera prohibir toda discriminación motivada por origen étnico? ¡Claro que sí! Resultan estas disposiciones contradictorias, incoherentes y anticonstitucionales. El H. Congreso del Estado al aprobar este proyecto de decreto, en realidad está pretendiendo que se legisle por debajo de los derechos ya establecidos en el Convenio 169 de la OIT y que están garantizados en el principio de la supremacía constitucional, artículo 133, en relación con los artículos 224 y 225 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla que me permito transcribir: 'Artículo 224. Para el gobierno de los pueblos habrá Juntas Auxiliares, integradas por un presidente y cuatro miembros propietarios, y sus respectivos suplentes.'. 'Artículo 225. Las Juntas Auxiliares serán electas en plebiscito ...'. La disposición de la fracción VII del artículo 2o. del proyecto de decreto multicitado, que pretende ser norma constitucional al circunscribir a los pueblos indígenas que conforman el Municipio de Molcaxac, Santa Cruz Huitziltepec, San J. de Gracia, San Luis Tehuizotla y San Andrés Mimiahuapan a que tengan únicamente el derecho de elegir a un representante ante el Ayuntamiento municipal de Molcaxac, es excluyente y discriminatoria, toda vez que significa que mis representados ya no podrán ni siquiera aspirar a ser parte del mismo Ayuntamiento municipal. En estas circunstancias de hecho y de derecho, al delimitar a los pueblos indígenas únicamente a elegir a representantes ante el Ayuntamiento, les coarta y les limita su derecho a decidir sus formas internas de convivencia y organización social, política y cultural, contraviniendo otras disposiciones del mismo proyecto de decreto, establecidas en el artículo 2o., apartado A, fracciones I y III, por lo que me permito transcribir y demostrar: 'A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: I.D. sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural. ... III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades ...'. Lo anteriormente transcrito es contradictorio con lo que dispone la fracción VII del artículo 2o. del proyecto en cita, toda vez que esta última disposición al circunscribir a los pueblos indígenas a elegir únicamente representantes ante los Ayuntamientos, lógica y jurídicamente es contradictorio que diga el legislador que reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación y a su autonomía cuando ya les desconoció su derecho de elegir a sus autoridades. Lo anteriormente señalado contraviene lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT que determina: 'Artículo 2o. 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. 2. Esta acción deberá incluir medidas: ... b) Que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones. ...'. 'Artículo 4o. 1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. 3. El goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.'. Cabe aclarar que en el caso concreto del Municipio que represento, las autoridades electas por las comunidades y pueblos indígenas son autoridades y no simples representantes ante el Ayuntamiento; son autoridades reconocidas ante los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal, y son parte de sus instituciones que se deben salvaguardar. Por lo anteriormente expuesto y fundado, procede y solicito a esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, declare la invalidez de los actos de autoridad del H. Congreso del Estado de Puebla y del H. Congreso de la Unión, toda vez que son actos inconstitucionales en perjuicio de los pueblos indígenas que represento. Segundo concepto de invalidez: El acto de autoridad que se combate, tanto del H. Congreso del Estado de Puebla, así como del H. Congreso de la Unión, por hechos propios (consistente en la aprobación del proyecto de decreto de reformas constitucionales en materia indígena con el que se pretende adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de fecha 28 de abril de 2001), también es inconstitucional porque viola la fracción VII del artículo 27 constitucional y lo estipulado por el Convenio 169 de la OIT. En efecto, el artículo 2o., fracción V, del apartado A, del proyecto de decreto dispone que: 'Artículo 2o. ... A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ... V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.'. Lo anterior, en principio, causa confusión porque si esta fracción V del apartado A del artículo 2o., lo que pretende es reconocer autonomía de los pueblos indígenas para que éstos ejerzan una serie de derechos, resulta contradictorio e incoherente que se considere como derecho el 'conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras', pues a simple vista resulta que esta disposición no es un derecho sino una obligación para dichos pueblos y la pregunta es cómo y con qué van a 'conservar y mejorar el hábitat' si el Municipio que represento es una zona altamente árida y es uno de los Municipios que tiene mayor porcentaje de migración hacia el país vecino del Norte, Estados Unidos de Norteamérica, por la necesidad de subsistencia, ya que el Gobierno Mexicano no resuelve el problema de alimentación y trabajo de sus habitantes; por otra parte, la zona en sí misma, árida y pobre, no les permite tener los recursos necesarios, por lo que es absurda e ilógica esta disposición. Además, lo más grave de todo esto es cuando dice que 'en los términos establecidos en esta Constitución'. Esto nos obliga a remitirnos al artículo 27 de la Constitución Política Federal, que regula lo concerniente a tierras y recursos naturales, y al comparar éste con la disposición del proyecto de decreto, resulta la propuesta de reforma anticonstitucional, porque la fracción VII de este artículo 27 de la Constitución Federal determina que corresponde a la propia Constitución Federal y a la ley respectiva, la protección que están obligadas a cumplir las autoridades, de la integridad de las tierras de los núcleos de población indígenas y que por su trascendencia jurídica me permito transcribir: 'Artículo 27. ... VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. ...'. Con esto, es la propia Constitución Política Federal quien reconoce personalidad jurídica a los núcleos de población indígena y establece como garantía social de los mismos la protección integral de sus tierras, tanto de asentamiento humano como para actividades productivas, en contradicción a lo que pretende el proyecto de decreto al que nos referimos en esta demanda, la cual pretende distorsionar esta garantía social, obligando en realidad a los propios pueblos y comunidades indígenas a 'conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras', y todavía con cinismo argumenta que 'en los términos establecidos en esta Constitución'. En este sentido, cabe resaltar lo que al respecto señala el Convenio 169 de la OIT: 'Artículo 7o. ... 4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados (indígenas), para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.'. En relación con lo anterior, cabe también analizar la fracción VI del apartado A del artículo 2o. del proyecto que se cuestiona, mismo que establece: 'Artículo 2o. ... A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ... VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.'. Al respecto, confunde y sorprende esta fracción, que por una parte pretende otorgar a los pueblos y comunidades indígenas el derecho de acceso preferente a los recursos naturales, pero aclara, siempre y cuando se respeten 'las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución, y a las leyes de la materia'. Me pregunto ¿en realidad qué reconoce esta fracción? Esto me confunde, porque reconocido el derecho constitucional al acceso preferente de los recursos naturales a los que se refiere, significaría precisamente eso, preferentemente respecto a otros y no respecto a quienes ya lo tienen para dejar las cosas como actualmente están. Pero todavía me confunde más y preocupa su agregado que dice: 'con respeto ... a los derechos adquiridos por terceros ...'. Me pregunto nuevamente ¿cuáles terceros y bajo qué procedimientos adquirieron esos derechos? Ante esto digo que nosotros como pueblos originarios, los únicos 'terceros' son los extraños a nuestros núcleos de población indígena y que los procedimientos únicos para adquirir derechos son los que otorgan nuestros pueblos y comunidades o las leyes que así lo permitan; entonces, si los procedimientos son legales y legítimos ¿por qué habría que establecer en la Constitución Federal respetar los derechos adquiridos por terceros?, todo esto sale sobrando, a menos que se quisiera legalizar y legitimar, a este nivel, las invasiones, despojos y otras violaciones a nuestras tierras y territorios 'por los terceros'. Por ello, no es gratuito que nuestra Constitución Federal establezca el derecho de restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población indígena. El artículo 27 constitucional, fracción VII, último párrafo establece: 'La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria.'. Y agrega en la fracción VIII del mismo artículo 27 en comento, en qué casos se tendrán por nulas las acciones de enajenación, concesión, adquisición o reparto de tierras, aguas, montes, etc. Al respecto, el Convenio 169 de la OIT establece en sus artículos 13 y 14: 'Parte II. Tierras. Artículo 13. 1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados (indígenas) reviste en relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación. 2. La utilización del término «tierras» ... deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados (indígenas) ocupan o utilizan de alguna otra manera.'. 'Artículo 14. 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados (indígenas) el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados (indígenas) a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. ...'. Mención aparte merece el párrafo segundo de la fracción VIII del apartado A del artículo 2o., del proyecto de decreto que se impugna. Éste establece: 'Las Constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.'. Lo anteriormente transcrito es una prueba de la suma ignorancia o mala fe de los legisladores tanto del H. Congreso del Estado de Puebla como del H. Congreso de la Unión al aprobar este proyecto de decreto, pues como ya se demostró renglones arriba, el artículo 27 constitucional reconoce a los núcleos de población ejidal y comunal que en su gran mayoría son indígenas, personalidad jurídica, es decir, son sujetos de derecho público, con derechos y obligaciones y no simples 'entes de interés público', con lo que se les convierte únicamente a objetos de atención asistencial casi benéfica, restándoles y coartándoles la capacidad que tienen de ejercer derechos y cumplir con obligaciones. A mayor abundamiento, el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1984, en su tomo V, página 167 nos dice: 'La protección otorgada al interés público tiene mayor alcance jurídico que la tutela concedida a los intereses privados. En efecto, el interés público es protegido por el Estado, no sólo mediante disposiciones legislativas, sino también a través de un gran número de medidas de carácter administrativo que integran una actividad permanente de los poderes públicos, dirigida a satisfacer las necesidades colectivas. ...'. Es decir, finalmente el Estado se arroga la tutela de los derechos de otros para protegerlos de su incapacidad, lo que es inconstitucional y, por tanto, procede declarar la invalidez de dicho acto. Esto explica también por qué el proyecto de decreto despliega todo un apartado, contraviniendo a toda técnica jurídica, con disposiciones de carácter administrativo como si se tratara de incorporar a la Carta Magna el Plan Nacional de Desarrollo, veamos: 'B. ... Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades tienen obligación de: I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. ... II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas de todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación. III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil. IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos. V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas en el desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria. VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. ... VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable. ... VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas ... velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas. IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales. ...'. Lo anteriormente expuesto es inconstitucional, contradictorio y absurdo, pues parece dar la impresión de la gran bondad que tienen nuestros legisladores de innovar y reconocer a nivel constitucional importantes y significativos derechos a favor de los pueblos y comunidades indígenas, cuando en realidad éstos ya se encuentran consagrados en nuestra Carta Magna como garantías individuales y colectivas para todos los mexicanos y mexicanas. Agrega el proyecto de decreto: 'Artículo 18. ... Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social.'. Al respecto, es absurdo e ilógico que los sentenciados compurguen sus penas en los centros más cercanos a sus domicilios, supuestamente para propiciar su integración a la comunidad reintegración (sic), como forma de readaptación social cuando real y objetivamente dichos centros penitenciarios se han determinado como verdaderos centros del crimen y de desadaptación social. En estas circunstancias de hecho, no se ve claro cómo se van a readaptar a la comunidad desde dichos centros penitenciarios; y, por otra parte, esta pretendida reforma es inútil, toda vez que ya está permitido y reglamentado en las leyes y reglamentos de prevención y readaptación social. Por lo que corresponde a la pretensión de agregar un último párrafo a la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, que a la letra dice: 'Artículo 115. ... Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.'. Lo anteriormente transcrito es ilógico y absurdo, toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 27, fracción VII, les reconoce la personalidad jurídica a las comunidades o núcleos de población ejidales y comunales, por lo que ya está garantizado su derecho a coordinarse, asociarse y realizar convenios de toda índole. De todo lo anteriormente expuesto y fundado, se comprueba lo inconstitucional que resultan los actos reclamados de las autoridades responsables, por lo que procede como solicito a esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, declare la validez (sic) de los mismos. Tercer concepto de invalidez: Se le reclama al Estado mexicano, concretamente al Poder Ejecutivo Federal, el acto de autoridad por omisión, consistente en la falta de cumplimiento a lo encomendado en el artículo 87 de la Constitución Federal, en el sentido del deber a la patria, guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, al no dar debido cumplimiento al principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133, en relación con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En efecto, el artículo 87 de la Ley Fundamental establece que: 'Artículo 87. El presidente, al tomar posesión de su cargo, protestará ante el Congreso de la Unión, o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta: «Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la nación me lo demande.».'. En el caso que nos ocupa, si bien es cierto que el presidente de la República hace suya la iniciativa de reformas constitucionales que realizó la Comisión de Concordia y Pacificación (la cual recoge los principios pactados en los acuerdos de San Andrés Larráinzar, Chiapas, y sobre todo, considera los derechos establecidos en el Convenio 169 de la OIT) y la presenta ante el Senado de la República para su análisis, discusión y aprobación respectiva, también resulta cierto que una vez que conoció la aprobación que hizo el Senado de la República del proyecto de decreto de reformas constitucionales que se combate mediante esta controversia constitucional (y que desvirtúa el contenido y espíritu de la iniciativa de la Cocopa y viola el Convenio 169 de la OIT) el señor presidente de la República, C.V.F.Q., felicitó a dichos legisladores. Esta conducta del señor presidente es incongruente, inconstitucional y falta de respeto al pueblo mexicano. Asume con este hecho una conducta de complicidad a los actos que se combaten, por ello procede demandarle y lo demando, en términos del artículo 87 de la Constitución Federal que le ordena que desempeñe leal y patrióticamente el cargo de presidente de la República que el pueblo le ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 1o., 4o., 115, fracciones I, II, párrafos 2 y 3, III, inciso i) y V, incisos a), b) y c), párrafo segundo, 27 y 133.

QUINTO. Mediante proveído de cinco de julio de dos mil uno, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y turnó el asunto a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

Por auto de nueve de julio del mismo año, la Ministra instructora tuvo por admitida la demanda relativa; ordenó emplazar a las demandadas para que rindieran su respectiva contestación; así como dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO. Resulta innecesario hacer referencia a las contestaciones a la demanda, así como a la opinión del procurador general de la República, en razón del sentido del presente fallo.

SÉPTIMO. El día seis de mayo de dos mil dos tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas, por presentados los alegatos y, agotado el trámite respectivo, se pusieron los autos en estado de resolución.

OCTAVO. Atendiendo a la solicitud formulada por la Ministra ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Máximo Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil dos, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación, por conducto del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, el Congreso del Estado de Puebla y el Municipio de Molcaxac, de esa entidad federativa, resultando innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Acto continuo, en virtud de que las causas de improcedencia son de orden público y de estudio preferente, en términos de lo dispuesto por el artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se debe analizar la procedencia de la presente controversia constitucional, ya que de ser improcedente sería innecesario el estudio de cualquier otra cuestión.

En el caso, de la demanda de controversia constitucional se advierte que la parte actora señaló como actos impugnados los siguientes:

"IV. Actos reclamados:

"1. Al Estado Libre y Soberano de Puebla, concretamente a la LIV Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla se le reclama el acto de autoridad consistente en la aprobación que hizo el 29 de mayo de 2001, del proyecto de decreto de reformas constitucionales en materia indígena de 28 de abril de 2001, con el que se pretende adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que le fue remitido por el Congreso de la Unión para los efectos del artículo 135 constitucional federal ..."

"2. Al Estado mexicano, concretamente al Congreso de la Unión, se le reclama el acto de autoridad consistente en la aprobación del proyecto de reformas constitucionales en materia indígena con el que se pretende adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de fecha 28 de abril de 2001 ..."

"3. Al Estado mexicano, concretamente al Poder Ejecutivo, se le reclama el acto de autoridad por omisión, consistente en la falta de cumplimiento a lo encomendado en el artículo 87 de la Constitución Federal, en el sentido del deber de guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes que de ella emanen ..."

De lo anterior se desprende que la controversia constitucional se endereza en contra del procedimiento legislativo de reformas o adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se combate la aprobación de la minuta proyecto de decreto de reformas y adiciones a los artículos 1o., 2o., 4o., 18 y 115 constitucionales, por el Congreso del Estado de Puebla y por el Congreso de la Unión.

El artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21. ..."

Por su parte, el artículo 21, fracción I, del mismo ordenamiento legal prevé:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

De los preceptos legales transcritos se desprende que será improcedente la demanda de controversia constitucional cuando se presente fuera de los plazos que establece el artículo 21, así como que para la presentación de la demanda, tratándose de actos, se tienen treinta días contados a partir del día siguiente:

a) Al en que conforme a la ley del acto, surta efectos la notificación de éste;

b) Al en que se haya tenido conocimiento del acto; o

c) Al en que el actor se ostente sabedor del mismo.

Ahora bien, como se precisó anteriormente, la demandante señaló como actos impugnados, en forma destacada, aquellos que conforman el procedimiento legislativo de reformas a los artículos 1o., 2o., 4o., 18 y 115, fracción III, de la Constitución Federal, así como también hace valer conceptos de invalidez respecto del contenido de las propias reformas, las cuales al momento de presentarse la demanda aún no habían sido publicadas en el Diario Oficial de la Federación, de tal suerte que la impugnación no la hace derivar de la publicación de la norma general, sino de los actos que en su conjunto integran el procedimiento legislativo de reformas constitucionales.

Este Alto Tribunal ha sostenido el criterio de que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es impugnable cada acto legislativo individualmente, dado que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la emisión de la norma general.

En efecto, los actos que integran el procedimiento legislativo están plenamente vinculados entre sí y forman una unidad en su conjunto que solamente adquieren definitividad al momento de la publicación de la norma general que ha sido objeto de ese procedimiento.

Entonces, la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo, únicamente se puede realizar a partir de que es publicada la norma general emanada de dicho procedimiento, dado que es en ese momento cuando ésta surge a la vida jurídica.

Por tanto, los treinta días para impugnar los actos del procedimiento legislativo deben ser contados a partir de la fecha en que la norma general con la que culminó dicho procedimiento haya sido publicada.

En estas condiciones, si las reformas constitucionales que tuvieron su origen en el procedimiento legislativo, materia de impugnación en la presente controversia constitucional, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el catorce de agosto de dos mil uno, en tanto que la demanda de controversia constitucional se presentó ante este Alto Tribunal el cuatro de julio del mismo año, como se advierte del sello de recepción de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, que aparece al reverso de la foja veintiséis del expediente relativo a la controversia constitucional 23/2001, es evidente que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.

Lo anterior, toda vez que tratándose de la impugnación del procedimiento legislativo, el plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional será de treinta días contados a partir de la publicación de la norma general con la que concluyó dicho procedimiento, y si al momento de la presentación de la demanda aún no se había publicado la norma general, es claro que se está ante dicha causa de improcedencia.

Apoyan lo anterior las tesis de jurisprudencia P./J. 129/2001 y P./J. 130/2001, sustentadas por el Tribunal Pleno, visibles en las páginas ochocientos cuatro y ochocientos tres del Tomo XIV, octubre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL.-Si se toma en consideración, por un lado, que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es posible jurídicamente impugnar cada acto legislativo individualmente, ya que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la emisión de la norma general, y por otro, que tratándose de controversias constitucionales, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la impugnación de actos en esa vía puede llevarse a cabo dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de él, resulta inconcuso que la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo únicamente puede realizarse a partir de que es publicada la norma general emanada de dicho procedimiento, porque es en ese momento cuando los mencionados actos adquieren definitividad.

"Recurso de reclamación 209/2001, deducido de la controversia constitucional 28/2001. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 11 de octubre de 2001. Mayoría de ocho votos. Ausentes: J.D.R. y J. de J.G.P.. Disidente: J.V.A.A.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: P.A.N.M.."

"-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de actos en vía de controversia constitucional sólo puede llevarse a cabo dentro de los treinta días, contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de él. En congruencia con lo anterior, si en la demanda de controversia constitucional sólo se impugnan actos del procedimiento legislativo que dio origen a una norma general que no ha sido publicada, es claro que debe desecharse al existir un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, en términos del artículo 25 de la ley citada, ya que para poder impugnar tales actos, es requisito indispensable que dicha norma esté publicada, porque es hasta ese momento en que los actos que integran el procedimiento legislativo adquieren definitividad.

"Recurso de reclamación 209/2001, deducido de la controversia constitucional 28/2001. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 11 de octubre de 2001. Mayoría de ocho votos. Ausentes: J.D.R. y J. de J.G.P.. Disidente: J.V.A.A.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: P.A.N.M.."

En consecuencia, procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, en relación con el 19, fracción VII, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.J.V.C. y C., H.R.P., J. de J.G.P., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente J.N.S.M..