Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 32/2002. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el doce de abril de dos mil dos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, B.E.P.R., quien se ostentó como presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de D. del Congreso de la Unión, promovió controversia constitucional en representación de dicha Cámara, en la que demandó la invalidez de la norma general que más adelante se menciona, emitida por las autoridades que a continuación se señalan:

"Entidad, poder y órgano demandado: Titular del Poder Ejecutivo Federal. Acto reclamado cuya invalidez se demanda y medio oficial en que fue publicado: El Decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona, emitido por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos y rubricado por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día cinco de marzo de dos mil dos, cuyo ejemplar se agrega a la presente como anexo dos, específicamente en lo relativo a su artículo primero y, como consecuencia de ello, la de los artículos primero y segundo transitorios."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, esencialmente, los siguientes:

1. Que el primero de enero de dos mil dos, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se emite la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil dos, que en su artículo octavo transitorio contiene el impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios, así como las reformas y adiciones a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, los cuales fueron discutidos y aprobados por el Congreso de la Unión en cada una de sus Cámaras.

2. Que el cinco de marzo de dos mil dos, el titular del Poder Ejecutivo Federal, con el refrendo del Secretario de Hacienda y Crédito Público, expidió el "Decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona.".

3. Que el dos de abril del citado año, el P. de la Cámara de D. del Congreso de la Unión aprobó el Punto de Acuerdo Único, en el que se ordenó a la Presidencia de la Mesa Directiva promover la presente controversia constitucional contra el referido acto cuya invalidez se demanda, en lo relativo a su artículo primero.

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, en síntesis, son los siguientes:

1. Que la parte demandada expidió y publicó el acto impugnado partiendo del supuesto de que estaba facultada para ello, en términos de lo dispuesto en el artículo 39 del C.F. de la Federación; sin embargo, esto deriva de una interpretación incorrecta y aislada de dicho precepto, por lo que ejerció facultades que constitucional y legalmente no le correspondían, invadiendo la esfera de competencia constitucional establecida a favor del Congreso de la Unión, en violación a lo dispuesto en los artículos 14, 16, 28, párrafo primero, 31, fracción IV, 49, 72, inciso f), 73, fracción VII, 74, fracción IV y 89, fracción I, de la Constitución Federal.

2. Que la potestad de establecer una exención de impuestos es exclusiva del Congreso de la Unión, conforme a lo dispuesto en los artículos 28, párrafo primero, 31, fracción IV, 49, 73, fracción VII y 74, fracción IV, de la Constitución Federal; en tanto que, en ejercicio de proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las normas, al Ejecutivo Federal se le reservó la posibilidad de no ejercer su facultad recaudatoria en forma temporal en los casos y bajo las condiciones exclusivamente autorizados en el artículo 39 del C.F. de la Federación, siempre y cuando se haga mediante una resolución de carácter general que señale las contribuciones a que se refiere, el monto o proporción de los beneficios y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiarios; sin que sea obstáculo para llegar a la anterior conclusión, el hecho de que dicho precepto secundario haga uso de la palabra "eximir", dado que esa acepción se utilizó en su sentido amplio, como una posibilidad de liberar de obligaciones al contribuyente con el solo hecho de que la autoridad ejecutiva omitiera ejercer su facultad recaudatoria, mas no se traduce en la facultad para otorgar la exención del pago de impuestos, en virtud de que dicha potestad es exclusiva del Congreso de la Unión.

Que, por tanto, el que la autoridad ejecutiva con base en dicho precepto secundario otorgue una exención de impuestos, contradice el sistema jurídico mexicano y es contrario al primer párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal.

3. Que por disposición específica contenida en el inciso f) del artículo 72 de la Constitución Federal, en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación, de lo que resulta evidente la invasión de la facultad legislativa del Congreso de la Unión, por parte de la demandada, al expedir el decreto impugnado; toda vez que para derogar la disposición del Poder Legislativo Federal se requiere de un acto cuya naturaleza sea formal y materialmente legislativo, facultad que no le está autorizada al demandado.

Que corrobora lo anterior la tesis de jurisprudencia emitida por el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: "EXENCIÓN DE IMPUESTOS. SÓLO COMPETE ESTABLECERLA AL PODER LEGISLATIVO EN UNA LEY, NO AL EJECUTIVO EN USO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA.".

4. Que de acuerdo con la Constitución Federal está prohibida la exención de impuestos; sólo se autoriza la compensación de los mismos entre los entes públicos de la Federación, Estados y Municipios; que el C.F. de la Federación, en su artículo 39, sólo faculta al Poder Ejecutivo Federal para omitir el ejercicio de sus facultades recaudatorias por medio de resoluciones de carácter general, en los casos autorizados en las fracciones I y II del citado precepto y plenamente justificados, siempre y cuando se haga en forma temporal, regional o personal. Suponer lo contrario implicaría el ejercicio de una facultad derogatoria y materialmente legislativa que contradice el espíritu del artículo 49 de la Constitución Federal, que establece el sistema democrático de división de poderes y, en su segundo párrafo niega la posibilidad de que un solo individuo ejerza facultades legislativas, salvo el caso de facultades extraordinarias al presidente de la República, que de ninguna manera es aplicable al presente caso.

5. Que la parte demandada fundó el acto impugnado en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal; sin embargo, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal no implica que la autoridad emisora expida disposiciones generales que rebasen las normas que reglamentan, modificando de tal suerte las hipótesis y supuestos legales establecidos por el legislador, por el contrario, deben complementar y establecer los mecanismos de aplicabilidad de la ley, a fin de que se asegure, en la esfera administrativa, el debido cumplimiento y exacta observancia de la norma, con apoyo en las diversas tesis de jurisprudencia cuyos rubros son: "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN.", "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN." y "REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES.".

6. Que el Ejecutivo Federal se excedió en el ejercicio de su facultad reglamentaria, en agravio de las facultades legislativas del Congreso de la Unión, por virtud de que no obstante que el Poder Legislativo Federal estableció un gravamen a los productos que utilicen otros edulcorantes distintos al azúcar de caña, por medio de una norma general el presidente de los Estados Unidos Mexicanos eximió a los contribuyentes de su pago, lo que en términos materiales y formales implica un acto derogatorio de la norma, que es facultad legislativa exclusiva del Congreso de la Unión, en términos de lo dispuesto en los artículos 72, inciso f), 73, fracción VII y 74, fracción IV, de la Constitución Federal.

7. Que el límite a la potestad reglamentaria tiene una razón de ser técnica e históricamente justificada, derivada del hecho de evitar que dos o más Poderes de la Unión Federal se concentren en una sola persona, como lo sostiene el artículo 49 de la Constitución Federal, supuestos cuyas excepciones únicamente se encuentran en la propia Constitución y no en una disposición de carácter secundario. Por tanto, es claro que tampoco nos encontramos en el caso del ejercicio de una facultad extraordinaria materialmente legislativa, en donde el Ejecutivo Federal pueda realizar directamente la potestad para crear leyes, reconocida, entre otros preceptos, en el artículo 131 de la Constitución Federal.

8. Que no es obstáculo el hecho de que el presidente de la República se haya fundado, además de en el artículo 89, fracción I, constitucional, en el artículo 39 del C.F. de la Federación, que le faculta para emitir resoluciones de carácter general, por virtud de que, por la naturaleza de éstas, debe entenderse que dicha potestad constituye parte de su facultad reglamentaria. Es decir, la parte demandada ejerce dicha atribución por medio de diversos instrumentos jurídicos, como son los reglamentos, decretos, estatutos, las resoluciones de carácter general, entre otros; por lo que estas últimas (autorizadas en el citado artículo 39 del código tributario) constituyen parte del ejercicio reglamentario de la parte demandada y, por tanto, se afectan las mismas características y limitaciones, con apoyo en la tesis de rubro: "FACULTADES DEL EJECUTIVO PARA DICTAR RESOLUCIONES DE CARÁCTER GENERAL EN MATERIA FISCAL, ALCANCE DE LAS.".

9. Que es claro que el Poder Ejecutivo Federal, en ejercicio de su facultad reglamentaria para emitir normas de carácter general, estaba constitucional y legalmente imposibilitado para alterar o modificar el sentido, alcances, limitaciones, base, tasa, sujeto, objeto, cuota, tarifa o gravamen de las contribuciones autorizadas por el Congreso de la Unión, pues ello implica un ejercicio excesivo de sus potestades, en invasión de las facultades legislativas tributarias de la Cámara de D. del Congreso General.

10. Que el ejercicio indebido de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal no sólo provoca el incumplimiento del artículo octavo transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, sino que también afecta gravemente los fines de la Ley de Ingresos de la Federación en general y el propio Presupuesto de Egresos de la Federación, por virtud de que siendo facultad exclusiva de los órganos legislativos la aprobación de las contribuciones que se habrán de recaudar y la distribución de esos recursos federales en beneficio de toda la sociedad, el presidente de la República, con la exención de impuestos que se impugna, altera el importe de los ingresos y el presupuesto de los egresos en perjuicio de la propia hacienda federal, lo que constituye una auténtica invasión a su esfera de competencia.

11. Que el acto impugnado viola los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, toda vez que para que un acto de autoridad surta sus efectos legales debe satisfacer sus formalidades esenciales, entendiéndose como tales aquellos requisitos de forma, fondo, temporalidad y de competencia y, en el caso, como se desprende del primer párrafo del artículo 39 del C.F. de la Federación, el Ejecutivo Federal podrá ejercer las facultades comprendidas en dicho precepto por medio de "resoluciones de carácter general"; sin embargo, como se desprende del propio acto impugnado, en ninguna de sus partes se menciona de qué clase de acto administrativo se trata, solamente se concreta a denominar su documento como "decreto", sin precisar la naturaleza del mismo.

Que esto es así, ya que el Ejecutivo Federal por medio de un decreto emite un mandato unilateral en ejercicio de sus atribuciones y dicho acto puede contener todo tipo de mandamientos: una ley, un reglamento, un estatuto o una resolución de carácter general; sin embargo, la falta de precisión de qué tipo de acto administrativo contiene el decreto, constituye un vicio que afecta su validez constitucional, en virtud de que ante su falta de precisión, se crea un estado de incertidumbre sobre el tipo de acto de autoridad que se está publicando.

Que apoya lo anterior la tesis de rubro: "DECRETO EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDAD DE. SU ESTUDIO A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO.".

12. Que a las resoluciones de carácter general les precede un procedimiento administrativo de oficio en el que, por su naturaleza, se integra de estudios técnicos y diversos medios de prueba que demuestren la certeza histórica de las causas que lo justifican, tales como que se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias, en términos del citado artículo 39 del C.F., lo cual no se cumplió por parte de la autoridad emisora del acto impugnado.

13. Que por consiguiente, son dos los vicios del acto emitido por el presidente de la República, el primero, que omitió instruir el procedimiento administrativo de oficio que debió preceder a la resolución de carácter general correspondiente y, en segundo lugar, ni siquiera emitió una resolución de carácter general, sino sólo un "decreto", lo que da completa incertidumbre jurídica a su acto administrativo.

14. Que el acto cuya invalidez se demanda carece de la debida motivación, ya que al condicionar el artículo 39 del C.F. de la Federación la emisión por parte del Ejecutivo Federal de una resolución de carácter general que autorice el no ejercicio de la facultad recaudatoria, a la actualización de ciertas circunstancias excepcionales previstas en dicho precepto, es claro que debió motivar el acto administrativo en las circunstancias particulares y pruebas suficientes que demostraran indubitablemente que se actualizaban las hipótesis descritas en la norma secundaria; por lo que si bien el acto impugnado dice motivarse en circunstancias de hecho como son el trato desfavorable en diversas ramas de la industria del país, entre otros, ello no está debida y suficientemente probado ni motivado, ya que para ello resultaba indispensable contar con razones social y económicamente justificadas en beneficio de la población en general, siendo insuficientes las solas afirmaciones del Ejecutivo Federal para demostrarlas.

Que sirven de apoyo a lo anterior las tesis en materia de controversia constitucional y de amparo que se citan a continuación: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE.".

15. Que precisamente por la necesidad de estar plena y suficientemente demostradas las causas por las cuales se autoriza el no ejercicio de las facultades recaudatorias, se requiere una resolución de carácter general que necesariamente es la conclusión de un procedimiento administrativo previamente instruido en el que con base en los medios de convicción idóneos, se acrediten los extremos exigidos en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación. Lo que encuentra apoyo en la tesis aislada sustentada por el Poder Judicial de la Federación, de rubro: "DECRETO POR EL CUAL SE ESTABLECEN LAS CUOTAS DE ASEGURAMIENTO LOS PRODUCTORES DE CAÑA Y SUS TRABAJADORES ESTACIONALES PARA LOS CICLOS 1990-1991 Y 1991-1992, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL DOS DE DICIEMBRE DE 1991, ADOLECE DE MOTIVACIÓN, POR LO QUE ES CONTRARIO AL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN.".

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son: 14, 16, 28, párrafo primero, 31, fracción IV, 49, 72, inciso f), 73, fracción VII, 74, fracción IV y 89, fracción I.

QUINTO. Por acuerdo de dieciséis de abril de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar, bajo el número 32/2002, el expediente relativo a la presente controversia constitucional, la cual por razón de turno correspondió conocer al M.J.V.A.A. como instructor del procedimiento.

Por auto de dieciséis de abril de dos mil dos el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; como autoridades demandadas al presidente de la República y al secretario de Hacienda y Crédito Público, a quienes ordenó emplazar para que formularan su respectiva contestación; como tercero interesado a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión; y ordenó dar vista a éste y al procurador general de la República para que manifestaran lo que a su derecho correspondiera.

SEXTO. El secretario de Hacienda y Crédito Público, al formular contestación, por sí y en representación del presidente de la República, señaló en síntesis lo siguiente:

1. Que procede sobreseer en la presente controversia constitucional, por los siguientes motivos:

A) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, en términos del artículo 1o. de la propia ley reglamentaria, toda vez que la parte actora carece de legitimación para promover la controversia constitucional, con apoyo en los siguientes argumentos:

1) Que dicho numeral del código civil procesal señala que sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho o imponga una condena y quien tenga el interés contrario y, en el caso, la actora cuestiona la facultad del Ejecutivo Federal para exentar de impuestos, que se contiene expresamente en el artículo 39 del C.F. de la Federación, aprobado por el Congreso de la Unión y, de ahí, automáticamente impugna el contenido del precepto tributario en cita, por lo que es claro que pretende que se juzgue sobre un acto propio que, además, ha sido consentido.

2) Que el Ejecutivo Federal en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 39 del C.F. de la Federación, expidió el decreto impugnado, por el que eximió del pago en forma total a los contribuyentes de diversos impuestos y se ampliaron estímulos fiscales; sin embargo, la Cámara de D. impugna únicamente su artículo primero y, como consecuencia, los numerales primero y segundo transitorios, lo que implica el consentimiento de la facultad del Ejecutivo para eximir del pago de impuestos por parte de la actora, al reconocer implícitamente la validez de la exención de los diversos impuestos a los que se refieren los artículos segundo al quinto del propio decreto impugnado; por lo que ese consentimiento de la facultad del Ejecutivo Federal para exentar del pago de impuestos en determinadas materias, implica el del propio decreto combatido e inhabilita a la actora para ejercer la acción intentada por falta de legitimación.

B) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria en cita, ya que la presente controversia constitucional se promovió contra un decreto expedido por el presidente de la República, con fundamento en una atribución que el propioCongreso de la Unión le otorgó en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, la que ha sido ejercida en múltiples ocasiones por el Ejecutivo Federal al emitir diversos decretos mediante los cuales se exenta del pago de impuestos, inclusive durante el periodo en que ha estado en funciones la Cámara de D. de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión; por lo que si la norma que dio origen a la presente controversia es la aplicación, por parte del Ejecutivo Federal, del artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, el decreto impugnado no constituye el primer acto de aplicación de la norma.

Que por consecuencia, si la parte actora no promovió la controversia constitucional en contra del primer acto mediante el cual el Ejecutivo Federal exentó del pago de impuestos, resulta extemporánea la demanda relativa contra un acto posterior de ejercicio de esas facultades, actualizándose la figura jurídica del acto consentido.

C) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, por virtud de que la Cámara de D. controvierte el decreto impugnado, con base en la supuesta falta de facultades del Ejecutivo Federal para establecer una exención de impuestos, por ser una potestad asignada en favor del Congreso de la Unión, y el argumento central del órgano legislativo actor consiste en cuestionar la facultad concedida al presidente de la República en el artículo 39 del código tributario; por lo que, para invalidar dicha facultad legal existe un procedimiento establecido en la sección II del capítulo II del título tercero de la Constitución Federal y que, en todo caso, podía utilizar la Cámara de D. en lugar de acudir en forma directa a la vía de la controversia constitucional y, por ende, es evidente que la parte actora no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, que se circunscribe a la validez de la facultad del Ejecutivo Federal para exentar de impuestos.

D) Que resulta improcedente la presente controversia constitucional, de conformidad con el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 41, fracción IV y 45, todos de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que el órgano legislativo actor pretende que la Suprema Corte de Justicia emita una sentencia en la que se declare la invalidez de un acto que tiene el carácter de consumado, lo que es improcedente, dado que los artículos 41, fracción IV y 45 en cita, disponen que los efectos de las sentencias no podrán ser retroactivos, salvo en la materia penal, por lo que en el caso la sentencia que llegara a dictarse no podría tener efectos retroactivos y, por tanto, el decreto impugnado quedaría intacto, ya que se trata de una facultad otorgada en la legislación fiscal y no tiene relación alguna con disposiciones de carácter penal.

E) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, constitucional, ya que de este último numeral se desprende que el objeto de la controversia constitucional es preservar los límites competenciales que la Constitución establece entre los entes federativos, por lo que si la controversia se limita a cuestionar parcialmente la facultad que ejerció el Ejecutivo Federal para eximir del pago de algunos impuestos contenida en una ley, deviene improcedente, puesto que la parte actora no acredita en forma fehaciente la invasión a su esfera de competencias y menos aún, cuando el titular del Ejecutivo Federal ejerció una facultad que el propio Congreso de la Unión le confirió al aprobar el C.F. de la Federación.

F) Que se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el numeral 1, ambos de la ley reglamentaria de la materia, debido a que la controversia constitucional tiene por objeto constreñir la actuación de los poderes y órganos previstos en la Constitución a lo que ésta dispone, sin que se puedan hacer valer cuestiones de legalidad, como lo pretende la actora; que además, el Congreso de la Unión expidió el C.F. de la Federación, el que en su artículo 39 otorgó facultades al Ejecutivo Federal para eximir del pago de impuestos, por lo que es inconcebible que al ejercer esa facultad el presidente de la República pudiera invadir la esfera competencial del legislador y, por tanto, al no demostrarse la intromisión del Ejecutivo Federal en el ámbito de competencia de la parte actora, se debe sobreseer en el juicio dada la imposibilidad que tiene la Suprema Corte para conocer de cuestiones de legalidad, vía controversia constitucional.

G) Que es improcedente el presente juicio en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el 22, fracción VII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, en razón de que del escrito de demanda se advierte que la promovente cuestiona en esencia el uso de la facultad que el Ejecutivo Federal tiene para eximir de impuestos y, de ahí, que impugna el contenido del artículo 39 del C.F. de la Federación; sin embargo, no formula conceptos de invalidez que permitan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación pronunciarse sobre la constitucionalidad del referido precepto, sino solamente expresa argumentos tendientes a demostrar la supuesta falta de fundamento del decreto publicado el cinco de marzo de dos mil dos; por lo que se está en presencia de conceptos insuficientes para que se declare la invalidez de la facultad del Ejecutivo Federal.

2. Respecto de los conceptos de invalidez:

A) Que es infundado el primer concepto de invalidez, toda vez que la actora parte de premisas falsas, ya que el presidente de la República sí está facultado para eximir del pago de impuestos con apoyo en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación; que el Ejecutivo Federal no invadió la esfera de competencia reservada por la Constitución a favor del Congreso de la Unión, ya que este órgano legislativo decidió de manera soberana consignar la facultad que habilita al presidente de la República para expedir resoluciones de carácter general a fin de condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, en los términos establecidos en el propio precepto; que los artículos constitucionales que la Cámara de D. actora señala como infringidos son los que sirvieron de fundamento al propio Congreso de la Unión para emitir el artículo 39 del C.F. de la Federación, autorizando al Poder Ejecutivo para eximir del pago de impuestos, por lo que es evidente que en todo caso existe un simple acto de aplicación de ese precepto legal.

Que de una interpretación armónica del citado precepto legal tributario, con el artículo 28 de la Constitución Federal, conduce a concluir que en el sistema jurídico mexicano se atribuye la facultad al Ejecutivo de la Unión para condonar o eximir del pago de contribuciones, ya que dicho artículo constitucional señala que quedan prohibidas las exenciones de impuestos "en los términos y condiciones que fijan las leyes", lo que se traduce en que la exención de impuestos se encuentra condicionada, en todo caso, por mandato del propio Constituyente, a los términos que se establezcan en la ley y, por ende, en la reforma constitucional efectuada en mil novecientos ochenta y tres se dio el sustento constitucional a los actos legislativos del Congreso de la Unión que condujeron a la creación de la disposición contenida en el artículo 39 del código tributario, aceptando que las exenciones de impuestos no tienen una prohibición absoluta.

Que al respecto, la Suprema Corte ha sostenido en numerosos criterios que la prohibición contenida en el artículo 28 constitucional no es absoluta, toda vez que si la disposición que exime del impuesto contiene los elementos objetivos y se aplica a todo contribuyente que se ubique en las hipótesis de exención, es válida, cuyos rubros son: "IMPUESTOS, EXENCIÓN DE. ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE ESTABLECE CONSIDERANDO LA SITUACIÓN OBJETIVA DE LAS PERSONAS EXENTAS.", "EXENCIÓN DE IMPUESTOS." e "IMPUESTOS, EXENCIÓN DE. ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE ESTABLECE CONSIDERANDO LA SITUACIÓN OBJETIVA DE LAS PERSONAS EXENTAS. (DECRETO NÚMERO 200 DEL ESTADO DE SINALOA).".

Que en cuanto al señalamiento que hace la actora de que la facultad consignada en el artículo 39 del C.F. es restringida, sólo para no ejercer la facultad recaudatoria en forma temporal en los casos y bajo las condiciones autorizadas en la ley, es inexacto, ya que para eximir del pago de contribuciones resulta necesario que la exención se realice a través de disposiciones generales, donde se respeten principios objetivos para determinar los sujetos beneficiados a fin de evitar privilegios a favor de personas o grupos sociales selectivos, por lo que el Poder Ejecutivo, en cumplimiento a dicho precepto legal secundario, ejecuta la voluntad del legislador a través de la técnica de la exención por ser el instrumento que da mayor certeza jurídica tanto a los gobernados, como a la propia administración, para evitar desvíos de poder y, además, las disposiciones o resoluciones generales a través de las cuales se establecen las exenciones por parte del Ejecutivo de la Unión, se hacen a través de un decreto, que es el instrumento adecuado para dar sustento al acto presidencial.

Que si bien el decreto presidencial impugnado se emitió con fundamento en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, ello no implica que se esté ejerciendo la facultad reglamentaria, pues en los casos de las exenciones de impuestos, tan sólo se sigue la voluntad del legislador, actuando con oportunidad y eficiencia, para sustraer del pago del tributo a determinados sujetos, según los requerimientos económicos o sociales, o bien, atendiendo a situaciones imprevistas, en estricto apego al artículo 39 del C.F. de la Federación.

Que no es aplicable la tesis que reproduce la actora en la parte final de su primer concepto de invalidez, ya que el legislador ejerció sus facultades para disponer la forma en que se concreta la exención de pago de contribuciones y reguló la intervención del Ejecutivo dentro del procedimiento respectivo y, por tanto, ésta es un simple cumplimiento de la voluntad del legislador para que se realicen de manera oportuna y eficiente los ajustes necesarios para una aplicación más justa de las disposiciones fiscales.

B) Que el segundo concepto de invalidez resulta inoperante, toda vez que la actora señala los excesos en el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte del titular del Ejecutivo Federal, a pesar de que esa facultad constitucional no se ejerció para emitir el acto impugnado, pues si bien se citó el artículo 89, fracción I, constitucional, se está refiriendo a la atribución que tiene para ejecutar las leyes que emita el Congreso de la Unión; que el propio decreto impugnado da pauta para concluir que, en estricto apego a los lineamientos del artículo 39 del C.F. de la Federación se eximió del pago de impuestos y se amplían estímulos, mas no desarrolla el contenido del precepto legal, ya que no se pretende reglamentarlo.

C) Que resulta infundado e inoperante el tercer concepto de invalidez, ya que si bien del artículo 39 del C.F. se desprende que el ejercicio de las atribuciones conferidas debe ejercerlas el Ejecutivo Federal "mediante resoluciones de carácter general", esa expresión debe entenderse como la potestad de crear situaciones jurídicas abstractas, generales e impersonales por medio de la expedición de un acto administrativo, por lo que el hecho de que el decreto impugnado no mencione en su texto en forma literal y expresa que se denomina "resolución de carácter general", no afecta de modo alguno su validez, en la medida que son sus características y naturaleza del acto las que determinan en última instancia que sea o no una resolución de carácter general, con independencia de que formalmente se haya utilizado otro término para su expedición.

Que, por tanto, la omisión de expresar en dicho decreto que se trata de una resolución de carácter general no afecta su legalidad ni constitucionalidad, ni implica una omisión esencial del procedimiento, ni un estado de incertidumbre respecto a la naturaleza del acto de autoridad de que se trata, por lo que procede desestimar los argumentos de la actora en ese sentido.

D) Que respecto al argumento de que el Ejecutivo Federal para ejercer la facultad que le concede el artículo 39 del código tributario debe tramitar y desahogar un procedimiento administrativo de oficio y, una vez concluido, emitir el acto administrativo que contenga "las resoluciones de carácter general", carece de sustento legal, puesto que el citado artículo 39 no condiciona el ejercicio de la atribución conferida al Ejecutivo al desahogo de diligencia administrativa alguna, por lo que deviene infundado.

E) Que también es infundado el cuarto concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado sí está debidamente fundado y motivado, al consistir en un acto administrativo generador de situaciones jurídicas abstractas e impersonales, esto es, que contiene disposiciones de carácter general, así como porque se expidió con base en la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal y por disposición del artículo 39 del C.F., esto es, su actuación se ajustó exclusivamente a las facultades y atribuciones que el marco constitucional y legal otorga a su favor, sin que exista un exceso en tal ejercicio, con lo que se cumple el requisito de motivación que deben satisfacer los actos formal y materialmente legislativos, dado que la motivación se satisface siguiendo el procedimiento establecido para la emisión del acto y siempre a través del órgano facultado para ello, con apoyo en las tesis de rubros: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." y "LEYES Y REGLAMENTOS, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE.".

F) Que el Ejecutivo Federal no estaba obligado a acreditar la actualización de las hipótesis normativas que establece el artículo 39 del C.F. de la Federación, en el texto del propio decreto controvertido para que se considere que cumple con el requisito de motivación y si se considerara que debió hacerlo, éste se encuentra satisfecho, como se advierte de la simple lectura del considerando del decreto impugnado, en el que se señaló que la exención a los contribuyentes del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a que se refiere el artículo primero, fue para evitar un trato desfavorable, con respecto de aquellos que utilizan como edulcorante el azúcar de caña en los bienes que son materia de enajenación o importación que señala dicho dispositivo.

SÉPTIMO. El procurador general de la República al emitir su opinión, adujo en síntesis, lo siguiente:

1. Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Federal, toda vez que se plantea un conflicto entre el presidente de la República y la Cámara de D. del Congreso de la Unión.

2. Que la presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de D. del Congreso de la Unión, acreditó dicha personalidad con la copia certificada de la versión estenográfica de la sesión del P. de quince de marzo de dos mil dos, en donde consta que fue electa para el cargo que ostenta y cuenta con la legitimación procesal para representar a la parte actora en la presente vía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23, numeral 1, inciso l) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

3. Que la demanda de controversia constitucional se presentó en forma oportuna, el doce de abril de dos mil dos, ya que el decreto impugnado materialmente constituye una norma general, por lo que el cómputo del plazo legal de treinta días a partir de la fecha de su publicación, transcurrió del cinco de marzo al diecinueve de abril de dos mil dos.

4. Respecto de las causas de improcedencia que hizo valer la parte demandada:

a) Que no se surte la prevista en el artículo 19, fracción VIII de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, toda vez que en materia de controversias constitucionales sólo se pueden hacer valer causas que están expresamente previs-tas en la ley de la materia, por lo que el citado código federal no es aplicable al caso en particular, aun cuando sea de aplicación supletoria.

Que además la actora sí tiene interés jurídico para promover la presente vía, dada la simple expectativa de que el Ejecutivo Federal mediante la expedición del decreto impugnado invada la facultad del órgano legislativo actor, para conceder exenciones de impuestos.

b) Que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, y 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, puesto que contrariamente a lo que señala la demandada, el órgano legislativo actor no impugnó el artículo 39 del C.F. de la Federación, sino diversas disposiciones generales contenidas en el decreto que expidió el Ejecutivo Federal, publicado el cinco de marzo de dos mil dos y, por tanto, para apreciar si la demanda fue presentada en tiempo o no, debe tomarse como fecha de inicio del plazo para ello, la publicación del decreto impugnado y no de la citada ley secundaria.

c) Que tampoco se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, en relación con el numeral 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, ya que la Cámara de D. sí cuenta con la legitimación para promover el presente juicio, pues basta con la simple expectativa por parte de quien promueva una controversia constitucional, de que alguna autoridad, poder u órgano invade su esfera de facultades para que se materialice el interés jurídico respectivo.

Que en cuanto a que la controversia es improcedente al no impugnarse el resto de los preceptos que contiene el decreto combatido, también es infundado, ya que esa circunstancia no implica el consentimiento de la norma general, sino que, en todo caso, se traduce en que la actora no tiene interés en que se declare su inconstitucionalidad, por lo que no se puede considerar que esa circunstancia la inhabilite para promover el presente medio de defensa constitucional.

d) Que respecto de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, se entiende que la improcedencia que se hace valer se refiere a que la Cámara de D. del Congreso de la Unión en el proceso legislativo que culminó con la aprobación del texto del artículo 39 del C.F. de la Federación debió no haber aprobado el contenido de ese numeral o devuelto a la Cámara de Origen el proyecto con sus observaciones; sin embargo, como se mencionó, la actora no impugnó el artículo 39 del C.F., sino el aludido decreto del Ejecutivo Federal, por lo que es intrascendente si la Cámara de D. no desechó o devolvió el proyecto de ley que contenía el citado numeral, ya que la actora impugnó diversas disposiciones generales emitidas por el Ejecutivo, que nada tienen que ver con el proceso legislativo.

e) Que debe desestimarse el argumento de la demandada en el sentido de que como la sentencia no puede tener efectos retroactivos, es improcedente la acción, ya que los artículos 41, fracción IV y 45 de la ley reglamentaria de la materia no contienen ninguna causal de improcedencia que pueda aplicarse en atención a lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII, de la propia ley y, además, no es dable declarar laimprocedencia de una controversia por el alcance que tendría la sentencia, puesto que ello estaría implícitamente involucrando el fondo del asunto, esto es, se estaría prejuzgando sobre los efectos de la resolución, facultad exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

f) Que tampoco resulta improcedente el juicio por el hecho de que se cuestiona la facultad que ejerció el Ejecutivo Federal y, de ahí, según afirma la demandada, la inconstitucionalidad del artículo 39 del C.F. de la Federación, ya que como se ha precisado la actora no impugnó el citado numeral, sino una interpretación incorrecta y aislada de ese precepto, por lo que la vía idónea para combatir el decreto presidencial es la controversia constitucional en términos de lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Federal, máxime que los razonamientos de la actora están encaminados a demostrar una invasión de facultades constitucionales.

g) Que no tiene razón la demandada en cuanto a que el juicio devenga improcedente por virtud de que se plantean cuestiones de legalidad, ya que del contenido de los conceptos de invalidez primero y segundo se desprende que se alegan violaciones directas a los artículos 28, 31, 49 y 73 de la Constitución Federal, al considerar que el Poder Ejecutivo Federal carece de facultades constitucionales para otorgar exenciones de impuestos; que, además, si bien la actora impugnó también cuestiones de legalidad, este Alto Tribunal está en aptitud de analizarlo, con apoyo en la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.".

h) Que en cuanto a que el juicio es improcedente por insuficiencia de los conceptos de invalidez, es inexacto, toda vez que esa circunstancia no tiene como consecuencia la improcedencia de la controversia constitucional, puesto que la Suprema Corte de Justicia tiene el deber de suplir la deficiencia, al momento de dictar sentencia, de conformidad con el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia y, con apoyo en la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS.".

5. Respecto de los conceptos de invalidez:

A) Que es infundado el primer concepto de invalidez, dado que el artículo 28, primer párrafo, de la Constitución Federal no establece una prohibición absoluta de las exenciones de impuestos, sino que permite que existan siempre y cuando se cumplan los términos y condiciones que fijan las leyes, por lo que una exención es inconstitucional si se establece para favorecer a una o determinadas personas en particular, es decir cuando carece de los requisitos de ser abstracta, general e impersonal. En el caso, si bien el artículo primero del decreto impugnado, establece un privilegio, esto es, una exención de impuestos, no es de las prohibidas en el artículo 28 constitucional, puesto que es general, al exentar a todos y cada uno de los contribuyentes que actualicen el supuesto jurídico ahí precisado, sin hacer distinción alguna en cuanto a las características personales de uno o alguno de los contribuyentes a que va dirigida; así como el beneficio otorgado no obedece a factores subjetivos, sino a la situación especial en que se encuentran los contribuyentes, a fin de evitarles un perjuicio.

B) Que el Ejecutivo Federal actuó con estricto apego al artículo 39 del C.F. de la Federación, ya que lo hizo a través de una disposición de carácter general, el beneficio otorgado no va dirigido a persona o personas determinadas, se otorgó con la finalidad de evitar un trato desfavorable a una rama de actividad, se señaló claramente que la exención de impuestos se refiere únicamente al impuesto especial sobre producción y servicios; se indicó el monto, que es la totalidad del impuesto; y se precisaron los requisitos que deberán cumplir los contribuyentes beneficiados, como es el que el contribuyente no traslade cantidad alguna por concepto de dicho impuesto.

C) Que contrario a lo sostenido por la actora, la exención de impuestos impugnada sí está contenida en una ley desde el punto de vista formal y material, pues la posibilidad para que el Ejecutivo Federal conceda el beneficio fiscal fue otorgada por el legislador, quien en una ley formal y material (artículo 39 del C.F.), consideró pertinente que quien debería llevar a cabo el acto administrativo consistente en el otorgamiento de la exención de impuestos es precisamente el presidente de la República, imponiéndole determinadas condiciones, es decir, quien realmente otorgó el beneficio fiscal aludido fue el Poder Legislativo y el Ejecutivo, lo único que hizo fue aplicar la ley en los términos y condiciones que el propio legislador estableció en dicho numeral.

D) Que los argumentos relativos a la violación del artículo 72, inciso f), constitucional, son infundados, por virtud de que del contenido del decreto impugnado se desprende que el Poder Ejecutivo Federal otorgó una exención de impuestos, mas no interpretó, reformó o derogó ley alguna, sino que únicamente ejerció una de las facultades que expresamente le concede el artículo 39, fracción I, del código tributario, que es precisamente la de eximir total o parcialmente del pago de contribuciones, por lo que dicho servidor público no tuvo porque haber seguido procedimiento legislativo alguno.

E) Que los artículos primero y segundo transitorios del decreto presidencial combatido, no presentan inconstitucionalidad alguna, ya que únicamente contienen la fecha en que entrará en vigor, así como la vigencia del artículo primero de ese decreto, cuestiones que son consecuencia lógica de la expedición de una norma de carácter general.

F) Que resulta infundado el segundo concepto de invalidez hecho valer, ya que el Poder Ejecutivo no fundó la exención de impuestos contenida en el decreto impugnado en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, sino en el 39 del C.F. de la Federación, que establece que mediante resoluciones de carácter general podrá eximir totalmente del pago de contribuciones; esto es, el Ejecutivo Federal citó el artículo constitucional como fundamento para emitir el acto administrativo (decreto), más la exención de impuestos que se otorga se apoyó en el artículo 39, fracciones I, II y III del código tributario.

G) Que la facultad contenida en el artículo 89, fracción I, constitucional no sólo consiste en emitir reglamentos, sino también los decretos y acuerdos que juzgue necesarios en el ejercicio de sus atribuciones, incluyendo disposiciones generales cuando así lo disponga la ley que pretende aplicarse, con apoyo en la jurisprudencia número P./J. 101/2001, de rubro: "PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA FACULTAD PARA PROVEER EN LA ESFERA ADMINISTRATIVA A LA EXACTA OBSERVANCIA DE LAS LEYES, COMPRENDE, ADEMÁS DE LA EXPEDICIÓN DE REGLAMENTOS, LA EMISIÓN DE ACUERDOS Y DECRETOS, ASÍ COMO LA REALIZACIÓN DE TODOS AQUELLOS ACTOS QUE SEAN NECESARIOS PARA ESE FIN.".

H) Que si bien la exención de impuestos contenida en el decreto impugnado ocasiona una disminución de los ingresos federales que se deben recaudar en el ejercicio fiscal para el año dos mil dos, ello no conlleva su inconstitucionalidad, por virtud de que se realizó en ejercicio de una facultad que le concede el artículo 39 del citado C.F., la cual no contradice lo estipulado por el primer párrafo del artículo 28 constitucional, ya que la exención de impuestos va dirigida a un universo de personas indeterminadas, atendiendo a un criterio objetivo y por razones de equidad tributaria, con la finalidad de evitar un trato desfavorable a esa industria, con respecto de aquellos contribuyentes que utilizan la caña de azúcar como endulzante.

I) Que la finalidad del otorgamiento de la exención de impuestos justifica el que se dejen de percibir determinados ingresos federales, por virtud de que se evita un tratamiento desfavorable a toda una categoría o universo de contribuyentes, con lo que se consigue favorecer un trato equitativo entre una misma rama de la industria, evitando así el cierre de empresas productivas y la consecuente pérdida de empleos.

J) Que también resulta infundado el tercer concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado no viola el artículo 14 constitucional, ya que el numeral 39 del C.F. de la Federación no condiciona a que, previamente a la emisión de una resolución de carácter general en la que se otorgue algún beneficio fiscal, el Ejecutivo Federal tenga que agotar algún procedimiento administrativo, amén de que una resolución en cualquier procedimiento administrativo no podría tener el carácter de general, sino siempre en relación con el caso particular que originara ese procedimiento.

K) Que la palabra resolución tiene diversas acepciones, entre ellas, la relativa a una decisión de una autoridad, por lo que en relación con el decreto impugnado se debe entender que el legislador no utilizó esa palabra en el sentido que refiere la accionante, sino como una decisión de una autoridad en la que determina, por cuestiones de equidad tributaria, no cobrar un determinado impuesto.

L) Que la exención contenida en el numeral primero del decreto combatido sí constituye una resolución de carácter general, en virtud de que no va dirigida a alguna o algunas personas individualmente determinadas, sino que está dirigida a todo un universo de contribuyentes, por lo que cualquiera de éstos, que enajene o importe los productos mencionados en el propio decreto, puede gozar de ese beneficio.

M) Que también deviene infundado el cuarto concepto de invalidez, ya que el decreto impugnado sí cumple con el requisito de motivación, pues existen circunstancias reales que permiten deducir que procedía que el Ejecutivo Federal ejerciera la facultad contenida en el artículo 39 del C.F. de la Federación; que del decreto materia de la controversia, se aprecia que antes de que el Ejecutivo Federal otorgara la exención de impuestos, existía un trato fiscal desfavorable entre aquellos contribuyentes que enajenan o importan los productos ahí mencionados que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña, con respecto de aquellos que efectúen los mismos actos, pero que utilizan como base el azúcar de caña, pues a los primeros, a diferencia de los segundos, se les impone un impuesto adicional del veinte por ciento (20%) al valor de los productos enajenados o importados, sin razón suficiente alguna; por lo que está plenamente justificado que el Ejecutivo Federal haya otorgado el beneficio fiscal contenido en el artículo 39, fracción I del código tributario.

OCTAVO. El día tres de julio de dos mil dos, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas y desahogadas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y, agotado en sus términos el trámite respectivo, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre la Cámara de D. del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

De la demanda relativa se desprende que se impugna la expedición y publicación del "Decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona", expedido por el presidente de la República y refrendado por el secretario de Hacienda y Crédito Público, publicado el cinco de marzo de dos mil dos en el Diario Oficial de la Federación, concretamente su artículo primero y, como consecuencia, el primero y segundo transitorios.

Ahora bien, aun cuando formalmente el aludido decreto es un acto administrativo en aplicación del artículo 39 del C.F. de la Federación, ello se hace en los términos de dicho precepto a través de disposiciones que revisten las características de generalidad, abstracción y de observancia general, toda vez que está dirigido a sujetos indeterminados, esto es, a aquellos contribuyentes que se ubiquen en la hipótesis normativa que regula, aun cuando tiene una aplicación temporal en relación con la vigencia de la ley que contiene el impuesto.

Por consiguiente, para efectos de la oportunidad de la demanda, debe interpretarse que por las características del decreto impugnado le resultan aplicables las reglas relativas a normas generales, a saber, el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

De la demanda se advierte que el citado decreto se controvierte a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de marzo de dos mil dos, por lo que el plazo de treinta días para su presentación transcurrió del seis de marzo al veintidós de abril de dos mil dos, debiendo descontar los sábados nueve, dieciséis, veintitrés y treinta de marzo, seis, trece y veinte de abril, los domingos diez, diecisiete, veinticuatro y treinta y uno de marzo y siete, catorce y veintiuno de abril, y el jueves veintiuno de marzo, todos de dos mil dos, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los días miércoles veintisiete, jueves veintiocho y viernes veintinueve de marzo de ese año, por haberse suspendido las labores en esta Suprema Corte de Justicia, por acuerdo del Tribunal P. de cinco de marzo de dos mil dos.

Por consiguiente, si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el doce de abril de dos mil dos, según se desprende del sello de recibo que obra estampado en la foja veintinueve vuelta de este expediente, esto es, el vigésimo cuarto día del plazo, es claro que resulta oportuna.

No es óbice a lo anterior, el argumento de las demandadas acerca de que se actualiza la causa de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VII, en relación con el numeral 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia, por considerar que la norma que dio origen a la controversia constitucional es la aplicación por parte del Ejecutivo Federal del artículo 39 del C.F. de la Federación, que se materializa en la expedición del decreto controvertido y, por tanto, como dicho decreto no constituye el primer acto de aplicación de la citada norma general, dado que el Ejecutivo Federal ha emitido con anterioridad diversos decretos en los que se eximió del pago de impuestos, es evidente que la demanda fue presentada en forma extemporánea.

Al respecto, debe señalarse que la demandada parte de una premisa equivocada, en tanto que la parte actora no impugnó el artículo 39 del C.F. de la Federación, sino que demandó la invalidez del "Decreto por el que exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona", publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil dos, impugnándolo por vicios propios; de ahí que el plazo para su presentación debe contarse a partir de la fecha de publicación de este último y, por tanto, se desestima la citada causa de improcedencia.

TERCERO. Enseguida, se debe analizar la legitimación de quien promueve la presente controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, prevé lo siguiente:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De este numeral se desprende que podrán comparecer a juicio los funcionarios que en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes.

En el caso, de la demanda de controversia constitucional, se tiene que la suscribe B.E.P.R., quien se ostenta como presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de D. del Congreso de la Unión, por el periodo de quince de marzo de dos mil dos al quince de marzo de dos mil tres, carácter que acredita con la copia certificada de la versión estenográfica de la sesión de quince de marzo de dos mil dos, en la que se le eligió para ese cargo (fojas treinta y treinta y uno de autos).

Ahora bien, el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, prevé:

"Artículo 23. ...

"1. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y podrá delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

De este precepto se desprende que el presidente de la Mesa Directiva tiene la representación legal de la Cámara de D. del Congreso General.

Por otra parte, en términos del artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de D. del Congreso de la Unión está legitimada aisladamente para promover la controversia constitucional, en defensa de las facultades que la Constitución establece a favor del Congreso, para ser ejercidas por ambas Cámaras, sucesiva y separadamente, dado que el acto de otro poder que resulte contrario al ejercicio de esa atribución, si bien afecta al Congreso General en su composición total, también incide sobre la facultad particular de la Cámara que la esté desarrollando.

En consecuencia, se advierte que quien suscribe la demanda cuenta con la capacidad y la legitimación necesaria para promover la presente controversia constitucional en nombre de la Cámara de D., en términos del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 83/2000 del Tribunal P., consultable en la página novecientos sesenta y dos, del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra señala:

"CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES. ESTÁN LEGITIMADAS AISLADAMENTE PARA PLANTEAR LA DEFENSA DE LAS ATRIBUCIONES QUE EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE A FAVOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. De la exposición de motivos de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, realizada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, así como del nuevo texto constitucional que se aprobó en esa ocasión y de la ley reglamentaria correspondiente se advierte, con toda claridad, que lascontroversias constitucionales que puedan suscitarse entre los Poderes Federales o L. o entre las distintas entidades políticas que conforman la República, tienen como finalidad fundamental el establecimiento de un medio de defensa judicial en el que los poderes o entidades que se consideren afectados por actos realizados por otro poder o entidad puedan defender ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación sus respectivas esferas de atribuciones, sin importar que éstas sean exclusivas o compartidas, ya que, ninguno de los ordenamientos indicados, ni sus exposiciones de motivos, establecen que las Cámaras del Congreso de la Unión estén legitimadas para incoar las controversias constitucionales, única y exclusivamente en defensa de las atribuciones que les son exclusivas. Es cierto que una de estas Cámaras no podría defender, a través de este medio, las facultades exclusivas de la otra, pero esto se debe a que los actos correspondientes no afectarían en modo alguno su esfera de atribuciones; sin embargo, la Cámara que se encuentre en ejercicio de la facultad correspondiente sí puede acudir en defensa de las facultades que la Constitución Federal establece a favor del Congreso de la Unión para ser ejercidas por ambas Cámaras, separada y sucesivamente; lo anterior, porque el acto de otro poder que resulte contrario al ejercicio de esa atribución, si bien afecta al Congreso de la Unión en su composición total, también incide sobre la facultad individual de la Cámara que la esté desarrollando. Además, si se aceptara que solamente el Congreso de la Unión puede actuar en defensa de las atribuciones que le confiere el artículo 73 de la N.F., la controversia constitucional se volvería prácticamente nugatoria, pues el ejercicio de la acción que se confiere en lo individual a cada una de las Cámaras que lo integran, estaría supeditado a la voluntad de la otra, con lo que se desconocería la intención del Poder Revisor de la Constitución plasmada en el artículo 105, fracción I, inciso c) constitucional."

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto de la relación procesal, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Las autoridades demandadas son:

a) El presidente de la República; y

b) El secretario de Hacienda y Crédito Público.

Los artículos 10, fracción II y 11, párrafos primero y tercero, de la ley reglamentaria de la materia, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en la controversia:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"...

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

De estos preceptos destaca que en controversias constitucionales tendrá el carácter de parte demandada la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma general; que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen estén facultados para representarlos; así como que, el presidente de la República será representado por el secretario de Estado, por el jefe del Departamento Administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente.

En el caso, el Ejecutivo Federal compareció a juicio por conducto de J.F.G.D., quien se ostentó como secretario de Hacienda y Crédito Público, personalidad que acredita con la copia certificada del nombramiento que para ocupar ese cargo le confirió el presidente de la República (fojas cuatrocientos ochenta y nueve de este expediente).

Asimismo, obra en autos copia certificada del acuerdo de veinte de mayo de dos mil dos, emitido por el Ejecutivo Federal, mediante el cual señala que el secretario de Hacienda y Crédito Público tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la presente controversia constitucional (fojas cuatrocientos noventa y cuatrocientos noventa y uno).

En consecuencia, al estar acreditado que quien comparece a juicio ha sido designado como secretario de Hacienda y Crédito Público y que se le otorgó la representación del presidente de la República en la presente controversia constitucional, es evidente que tiene la legitimación procesal para hacerlo, en términos del citado artículo 11, tercer párrafo, de la ley reglamentaria.

Lo anterior, aunado a que el presidente de la República puede ser parte en las controversias constitucionales, así como que fue quien emitió el decreto impugnado, en términos de lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), constitucional y 10, fracción II, de su ley reglamentaria.

Por otra parte, respecto a la autoridad demandada, secretario de Hacienda y Crédito Público, como se ha precisado, J.F.G.D., quien se ostenta como tal, acreditó dicho carácter.

Asimismo, tomando en consideración que el citado funcionario refrendó el decreto impugnado, así como que el acto de refrendo tiene autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Ejecutivo Federal, debe concluirse que el mencionado secretario de Estado cuenta con la legitimación necesaria para comparecer a juicio, en términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II, y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 109/2001, sustentada por este Tribunal P., visible en la página mil ciento cuatro, del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que prevé:

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los 'órganos de gobierno derivados', es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II, y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."

QUINTO. Procede analizar las causas de improcedencia que en esencia hacen valer las demandadas, por ser una cuestión de orden público.

A) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, dado que la actora carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional, puesto que la actora, al cuestionar la facultad del titular del Ejecutivo Federal para exentar de impuestos contenida en el artículo 39 del C.F. de la Federación, automáticamente está impugnando el contenido de dicho precepto, lo cual es improcedente, ya que fue el propio Congreso de la Unión el que aprobó dicha legislación secundaria, por lo que existe una manifiesta falta de interés del Congreso o de cualquiera de sus Cámaras para que una autoridad judicial declare la inconstitucionalidad de un acto que el mismo órgano legislativo expidió.

B) Que el titular del Ejecutivo Federal, al ejercer la facultad que le confiere el artículo 39 del C.F. de la Federación, mediante el decreto impugnado eximió del pago en forma total o parcial a los contribuyentes de diversos impuestos y la parte actora sólo controvierte el artículo primero y, como consecuencia, los numerales primero y segundo transitorios de dicho decreto, lo que implica el consentimiento de la facultad del Ejecutivo para eximir del pago de impuestos, al reconocer implícitamente la validez de la exención de los diversos impuestos a que se refieren los restantes artículos del decreto en cuestión y, por tanto, ese consentimiento de la facultad del Ejecutivo para exentar del pago de impuestos en determinadas materias, conlleva un consentimiento del propio decreto combatido e inhabilita a la actora para ejercer la acción intentada, por la falta evidente de legitimación.

Ante todo, debe precisarse que si bien se plantea genéricamente que carece de legitimación la actora, lo cierto es, por una parte, que ya se consideró lo contrario en esta ejecutoria y, por otra, que en realidad lo que se está planteando son cuestiones ajenas a ese tema.

El argumento resumido en el inciso A) carece de base, por virtud de que propone cuestiones íntimamente vinculadas con el fondo del asunto, por lo que en su momento deberán analizarse, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia P./J. 92/99, visible en la página setecientos diez del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Respecto de los argumentos que aduce el demandado, relativos a que el acto impugnado ha sido consentido, por los siguientes motivos:

a) Que la actora únicamente impugna el artículo primero del decreto expedido por el presidente de la República y, como consecuencia, sus numerales primero y segundo transitorios, mas no los restantes artículos que también contienen una exención en diversos impuestos, por lo que implícitamente está reconociendo la facultad del Ejecutivo Federal para eximir de impuestos.

b) Que el presidente de la República ha emitido con anterioridad diversos decretos mediante los cuales ha eximido del pago de impuestos, sin que se haya controvertido la facultad para hacerlo y, por tanto, ha consentido dicha atribución.

De lo anterior, se infiere que la demandada hace valer la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

Este precepto establece que la controversia constitucional será improcedente cuando se promueva fuera de los plazos establecidos para ese efecto en el artículo 21 de la propia ley reglamentaria, esto es, que exista un consentimiento tácito del acto impugnado por no haberse ejercitado la acción dentro del plazo legal previsto para ello.

Por consiguiente, debe señalarse que la circunstancia de que la parte actora impugne solamente determinados artículos del decreto aludido, no conlleva la determinación de que se trata de un acto consentido, ya que, en primer término, precisamente a través de la presente vía está controvirtiendo ese acto en la parte que estima inconstitucional, dentro del plazo legal previsto para ese efecto.

En cuanto a que el Ejecutivo Federal ha emitido diversos decretos en los que exime del pago de impuestos, sin que se hayan impugnado, ello tampoco implica el consentimiento del decreto ahora impugnado, ya que tratándose de normas generales no puede estimarse que, al no haber impugnado un decreto similar o igual, la nueva disposición no se pueda combatir por haberse consentido su contenido, toda vez que se trata de diversos actos, resultado de una manifestación de la autoridad emisora y de un procedimiento de expedición diferente.

Por último, si bien la parte actora sólo demanda la invalidez del artículo primero del aludido decreto expedido por el presidente de la República y, en consecuencia, de los numerales primero y segundo transitorios, se estima que en términos del artículo 105, fracción I, constitucional, los poderes, entidades u órganos que enuncia pueden ejercitar la presente vía en contra de normas generales o de actos que estimen inconstitucionales, por lo que si en el presente caso, la actora sólo demanda la invalidez de los citados artículos del decreto presidencial, no se traduce en un consentimiento del contenido de ese decreto, pues en la parte que estima inconstitucional lo controvierte, sin que se encuentre obligada a controvertirlo en su totalidad, con independencia del análisis de fondo que se realice para determinar lo fundado o infundado de los conceptos de invalidez que plantea.

C) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, porque no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, ya que si la Cámara de D. cuestiona la facultad concedida al presidente de la República en el artículo 39 del C.F. de la Federación, para invalidar esa facultad existe un procedimiento establecido en la sección II del capítulo II del título tercero de la Constitución Federal y que en todo caso podía utilizar la actora en lugar de acudir en forma directa a la vía de la controversia constitucional.

El artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, dispone lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

De este numeral se desprende que es improcedente la controversia constitucional, cuando la parte actora no haya agotado la vía legal prevista para la solución del conflicto, esto es, contiene el principio de definitividad tratándose de ese medio de control constitucional.

Los argumentos anteriores son infundados, toda vez que la demandada parte de una premisa equivocada, en tanto que la actora no impugnó el artículo 39 del C.F. de la Federación, sino la invalidez del "Decreto por el que exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona", expedido por el presidente de la República.

D) Que se actualiza la hipótesis contenida en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los numerales 41, fracción IV y 45 de la ley reglamentaria de la materia, dado que en la controversia constitucional la sentencia no puede tener efectos retroactivos, salvo en materia penal, por lo que si en el caso el órgano legislativo actor pretende que se declare la invalidez de un acto de carácter consumado, ello no es posible, ya que se trata de una facultad consagrada en la legislación fiscal que no tiene relación con la materia penal y, por tanto, es evidente que la sentencia que llegara a dictarse no puede tener efectos retroactivos y el decreto impugnado quedaría intacto.

También carecen de base los razonamientos especificados.

Los artículos 19, fracción VIII, 41, fracción IV y 45 de la ley reglamentaria en cita, señalan:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya invalidez dependa de la propia norma invalidada."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

Del primero de los numerales transcritos, se desprende que la controversia constitucional será improcedente en aquellos otros casos en que su improcedencia resulte de lo dispuesto en la propia ley reglamentaria; de los restantes artículos, se infiere que las sentencias deberán contener los alcances y efectos de la declaración de invalidez, quiénes deben cumplirla, las normas o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia; que la Suprema Corte determinará el momento a partir del cual surtirá efectos la sentencia, así como que la declaración de invalidez no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal.

En este aspecto, si bien es cierto que la expedición del decreto materia de la presente controversia constitucional es un acto que en sí mismo quedó consumado con su sola emisión, también lo es que sus efectos no se agotaron en ese momento, sino que operan durante el tiempo que esté vigente, por ser una norma de carácter general y abstracto; por lo que, aun cuando conforme al artículo 105, fracción I, constitucional y 45 de su ley reglamentaria, la sentencia que declare la invalidez de la norma general impugnada no puede tener efectos retroactivos, salvo en materia penal, en términos de los citados numerales este Alto Tribunal tiene la facultad, en su caso, de determinar la fecha a partir de la cual las sentencias que declaren la invalidez surtirán sus efectos y, por tanto, no se surte la causa de improcedencia invocada.

E) Que en términos del artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, es improcedente la presente vía para impugnar la facultad que tiene el Ejecutivo Federal para eximir de impuestos, contenida en el artículo 39 del C.F. de la Federación, ya que del citado artículo 105 de la Constitución se desprende que el objeto de la controversiaconstitucional es preservar los límites competenciales que la propia Constitución establece entre los entes federativos y, si en el caso la actora cuestiona parcialmente la constitucionalidad de la facultad que ejerció el presidente de la República, sin que se acredite en forma fehaciente la invasión a su esfera de competencia, menos aun cuando se ejerció una facultad que el propio Congreso de la Unión le confirió al Ejecutivo Federal al aprobar el C.F., no se está en el supuesto contenido en el citado precepto constitucional.

De los argumentos acabados de precisar, se sigue que se encuentran íntimamente vinculados con cuestiones relativas al fondo del asunto, pues se requiere del análisis exhaustivo del ámbito de atribuciones de los citados órganos para, de ahí, concluir si existe o no una invasión de competencias, por lo que no pueden ser materia del estudio sobre la procedencia de la controversia constitucional, con apoyo en la jurisprudencia P./J. 92/99 ya transcrita, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.".

F) Que se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 1o., ambos de la ley reglamentaria de la materia, debido a que la controversia constitucional tiene como objeto constreñir la actuación de los poderes y órganos previstos en la propia Constitución Federal a lo que ésta dispone, sin que puedan hacerse valer cuestiones de legalidad, además de que es inconcebible que al ejercer el presidente de la República una facultad que le ha sido conferida por el propio Congreso Federal en una ley, pueda invadir la esfera de competencia del legislador.

Sobre el particular debe señalarse, por una parte, que la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que a través de este medio de control constitucional se puede examinar cualquier tipo de violaciones a la Constitución Federal, ya sea en su parte dogmática u orgánica, pues la finalidad que persigue es la salvaguarda de todo el orden constitucional y, por otro lado, en cuanto a que no puede existir una invasión al ámbito competencial de la parte actora, como se ha expuesto, ello se encuentra relacionado con el estudio del fondo del asunto, por tanto debe desestimarse la causa de improcedencia que se plantea.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 98/99 de este Tribunal P., consultable en la página setecientos tres del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal P., en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación indirecta e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."

G) Que el juicio es improcedente en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el numeral 22, fracción VII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, en razón de que del escrito de demanda se desprende que se cuestiona, en esencia, la facultad que el Ejecutivo Federal tiene para eximir de impuestos y, de ahí, que se impugna el contenido del artículo 39 del C.F. de la Federación, empero la actora no formula conceptos de invalidez que permitan a la Suprema Corte de Justicia pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del citado precepto legal.

Los artículos 19, fracción VIII y 22, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia prevén:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"...

"VII. Los conceptos de invalidez."

De estos numerales se desprende que la improcedencia de la controversia puede derivar de cualquier otro precepto de la ley reglamentaria en cita, así como que en la demanda la actora debe señalar los conceptos de invalidez.

Sobre el particular, este Tribunal P. estima que si bien la parte actora en su escrito de demanda debe señalar los conceptos de invalidez, lo cierto es que en el presente caso no estaba obligada a hacerlo en relación con el artículo 39 del C.F. de la Federación, ya que no impugnó dicha norma general, por lo que procede desestimar la causa de improcedencia que se aduce.

Al no existir alguna otra causa de improcedencia que se haga valer por las partes o que este tribunal advierta de oficio, procede analizar los conceptos de invalidez que aduce la parte actora.

SEXTO. En los conceptos de invalidez primero y segundo, que se estudian en forma conjunta dada su estrecha vinculación, se argumenta que el "Decreto por el que se exime del pago de los impuestos y se amplía el estímulo fiscal que se menciona", expedido por el presidente de la República y refrendado por el secretario de Hacienda y Crédito Público, publicado el cinco de marzo de dos mil dos, específicamente su artículo primero y, como consecuencia, los numerales primero y segundo transitorios, transgrede los artículos 28, párrafo primero, 31, fracción IV, 49, 72, inciso f), 73, fracción VII, 74, fracción IV y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustancialmente, por los siguientes motivos:

a) Que el Ejecutivo Federal no está facultado para otorgar exenciones de impuestos, sino que es atribución del Poder Legislativo Federal establecer las contribuciones y, por tanto, todos sus elementos, inclusive la exención, por lo que invade su esfera de competencia constitucional.

b) Que el Poder Ejecutivo Federal excedió su facultad reglamentaria al emitir disposiciones de observancia general que contradicen las normas jurídicas aprobadas por el Congreso de la Unión, esto es, que en ejercicio de esa facultad no puede imponer mayores alcances ni más limitaciones que las establecidas en la ley, sino únicamente complementar y establecer los mecanismos para su aplicabilidad; además de que, no obstante que el Poder Legislativo Federal estableció un gravamen a los productos que utilicen edulcorantes distintos al azúcar de caña por medio de una norma general, el presidente de la República eximió a los contribuyentes de su pago, lo que implica un acto derogatorio de la norma, facultad exclusiva del Congreso de la Unión, en términos de lo dispuesto en los artículos 72, inciso f), 73, fracción VII y 74 de la Constitución Federal.

c) Que conforme al artículo 49 constitucional, dos o más Poderes de la Unión no pueden concentrarse en una sola persona, cuyas excepciones se encuentran previstas en la propia Constitución Federal (artículos 131 y 29) y no en una disposición de carácter secundario, por lo que es claro que no se está en el caso del ejercicio de una facultad extraordinaria materialmente legislativa, a partir de la cual el Ejecutivo Federal pueda ejercer directamente la potestad para crear leyes.

A fin de resolver la cuestión planteada, es necesario precisar el marco constitucional que regula la materia impositiva.

El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

Del precepto transcrito se desprende lo siguiente:

a) Que el Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; los cuales no podrán reunirse en una sola persona, ni corporación;

b) Que el Poder Legislativo no podrá depositarse en un solo individuo, salvo los casos de excepción previstos en los artículos 29 y 131 de la propia Constitución Federal.

Por otra parte, los artículos 50 y 70, párrafo primero, de la Constitución Federal establecen:

"Artículo 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de D. y otra de Senadores."

"Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. ..."

De los numerales transcritos, se aprecia:

1. Que el Poder Legislativo se deposita en un Congreso General, que se divide en las Cámaras de D. y de Senadores.

2. Que toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto.

Ahora bien, el artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.

"...

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"1o. Sobre el comercio exterior;

"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27;

"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;

"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

"5o. Especiales sobre:

"a) Energía eléctrica;

"b) Producción y consumo de tabacos labrados;

"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

"d) Cerillos y fósforos;

"e) A. y productos de su fermentación;

"f) Explotación forestal; y

"g) Producción y consumo de cerveza."

De este numeral se desprende que el Congreso de la Unión tiene la facultad para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto; y además, para establecer contribuciones sobre comercio exterior; aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en el artículo 27 de la propia Constitución; instituciones de crédito y sociedades de seguros; servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y especiales sobre energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación, explotación forestal y producción y consumo de cerveza.

Por consiguiente, se concluye que por mandato constitucional, es el Congreso de la Unión el órgano facultado para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, conforme a la división de funciones contemplada en el artículo 49 constitucional, así como a lo dispuesto en los diversos numerales 50 y 70 del mismo ordenamiento, que depositan el Poder Legislativo en un Congreso General, divido en Cámaras de Senadores y de D..

En relación con lo anterior, cabe recordar que constitucionalmente se prevén dos excepciones: la primera, se refiere a las facultades extraordinarias que se conceden al Poder Ejecutivo en términos del artículo 29 constitucional; por lo que hace a la segunda, se prevé en el artículo 131 constitucional que autoriza al Congreso de la Unión para facultar al Ejecutivo Federal para legislar sobre tarifas de exportación e importación, debiendo aprobar el Congreso la utilización de la facultad concedida anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación, precisando en la propia Constitución (artículo 49) que en ningún otro caso el Ejecutivo Federal está autorizado para legislar.

Asimismo, el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

"...

"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."

De este precepto se advierte que los mexicanos tienen la obligación de contribuir al gasto público "de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes", de lo que se tiene que se reserva a la ley la creación de las contribuciones.

Así, el principio de reserva de ley existe cuando la norma constitucional reserva, precisamente, la regulación de una determinada materia al órgano legislativo, mediante una ley, entendida ésta como un acto material y formalmente legislativo, excluyendo, por tanto, la posibilidad para que pueda ser regulada por disposiciones de naturaleza distinta a la ley formal, es decir, a las leyes expedidas por el Poder Legislativo. Esto es, la materia reservada queda sustraída por imperativo constitucional a todas las normas distintas a la ley, lo que se traduce en que el legislador ordinario debe establecer la regulación de la materia determinada, sin que pueda remitirla a otras normas secundarias, en especial al reglamento.

En definitiva, la reserva de ley constituye un mandato constitucional acerca del procedimiento de elaboración de las normas a que se refiere, ya que cuando la Constitución establece una reserva, lo que exige es que determinadas normas se aprueben con sujeción al procedimiento legislativo, es decir, como leyes.

En materia tributaria, el alcance del principio de reserva de ley, comprende los llamados "elementos esenciales del tributo", ya que en principio sólo éstos deben estar establecidos por la ley y el resto de la materia tributaria se deja a disposición de las normas administrativas.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis visible en la página 172, del Volúmenes 91-96, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, P., que a la letra señala:

"IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos 'contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes', no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que primero, esté establecido por ley; sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida."

En este orden de ideas, es inconcuso que el principio de reserva de ley en materia impositiva opera respecto de los elementos esenciales del tributo, esto es, todos aquellos que dan identidad a la prestación tributaria (hecho imponible, sujetos activo y pasivo, base gravable y tasa o tarifa). Por lo que, el establecimiento de dichos elementos está vedado por completo a las normas reglamentarias.

De igual manera, del artículo 31, fracción IV, constitucional, se desprenden los principios de destino al gasto público, de proporcionalidad y equidad y, de ahí, que se establece el principio de legalidad, donde se incluyen todos los elementos fundamentales del tributo.

En efecto, este Tribunal P. ha sustentado que dicho numeral constitucional contiene el principio de legalidad en materia tributaria (que no debe confundirse con la garantía de legalidad), que se conceptualiza en el sentido de que "no existe tributo sin ley" y la premisa de que "los elementos de las contribuciones deben encontrarse en la misma ley".

Dicho principio apareció en el texto de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, que fue reiterado en la de mil novecientos diecisiete y que en el artículo 31, fracción IV, vigente, al regular constitucionalmente que las contribuciones deben estar previstas en la ley, crea una limitación a la potestad tributaria, ya que sin ley no puede establecerse ninguna contribución. Así, en la ley deben quedar contenidos los elementos del tributo como son objeto, base, tasa, tarifa, cuota, sujeto y época de pago.

Así lo ha sustentado este Tribunal P., en la jurisprudencia consultable en la página ciento setenta y tres del Volúmenes noventa y uno-noventa y seis, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, que señala:

"IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales quedeben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles."

Por tanto, de la interpretación sistemática de los artículos 49, 50, 70, 31, fracción IV y 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tiene que, atento al principio de reserva de la ley, corresponde al Poder Legislativo Federal la facultad de establecer en una ley las contribuciones, así como sus elementos fundamentales.

Ahora bien, el artículo 28, párrafo primero, de la Constitución Federal establece lo siguiente:

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. ..."

De lo dispuesto en este numeral se desprende, en la parte que interesa, que al señalar que están prohibidas las exenciones "en los términos y condiciones que fijan las leyes", establece también una reserva a la ley, esto es, que las exenciones de impuestos corresponden al ejercicio de atribuciones que se reservan al Poder Legislativo, pues es el órgano que tiene encomendada la función legislativa, en términos de los artículos 49, 50 y 70 de la propia Constitución Federal.

Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia ha interpretado lo dispuesto en el artículo constitucional en cita, estableciendo que no se trata de una prohibición absoluta, sino que el Órgano Revisor de la Constitución lo que prohíbe es la exención de impuestos cuando se trata de favorecer a determinada persona, confiriendo un verdadero privilegio en su favor, mas no cuando la exención alcanza a toda una categoría de personas por medio de leyes de carácter general.

El criterio referido se contiene en la tesis de jurisprudencia visible en la página cuarenta y cuatro, Volumen 12, Primera Parte, Séptima Época, P., Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:

"IMPUESTOS, EXENCIÓN DE. ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE ESTABLECE CONSIDERANDO LA SITUACIÓN OBJETIVA DE LAS PERSONAS EXENTAS. Es constitucional la exención de impuestos cuando se establece considerando la situación objetiva de las personas exentas (no así cuando la exención se hace en atención a las características individuales de las personas, estimándose sus características personalísimas), en atención a la situación jurídica abstracta prevista en la ley, la cual contempla elementos objetivos para establecer excepciones en el pago de los impuestos. Por tales razones, es constitucional el Decreto Número 200 del Estado de Sinaloa, que en el artículo 150 exime del pago del impuesto, entre otras personas, a los agentes consulares extranjeros, a los miembros de delegaciones científicas, a las personas de nacionalidad extranjera, a los empleados públicos federales, del Estado o de los Municipios, que reciban gratificaciones de fin de año. Interpretando en forma sistemática el artículo 28 constitucional y el artículo 13 de su reglamento, se obtiene la conclusión de que la prohibición contenida en el primero de ellos respecto de la exención de impuestos, debe entenderse en el sentido de que ésta se prohíbe cuando tiende a favorecer intereses de determinada o determinadas personas, y no cuando la exención de impuestos se otorga considerando situaciones objetivas en que se reflejan intereses sociales o económicos en favor de una categoría de sujetos."

Con base en lo anterior, este Alto Tribunal considera que, toda vez que la exención en materia impositiva consiste en que, conservándose los elementos de la relación jurídica tributaria (sujetos, objeto, cuota, tasa o tarifa), por razones de equidad, conveniencia o política económica, se libera de su obligación fiscal al sujeto pasivo, dicha figura jurídico-tributaria debe estar expresamente consignada en la ley.

En efecto, al consistir la exención en la liberación de cumplir con una obligación tributaria que de conformidad con las leyes de la materia le corresponde pagar a aquellos sujetos que encuadren dentro de la hipótesis normativa, es claro que su aplicación debe ser en forma estricta.

En consecuencia, de acuerdo con el sistema establecido en los artículos 28, párrafo primero, 31, fracción IV y 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que igualmente se reserva a la ley formal y material expedida por el órgano legislativo, la exención de impuestos, ya que esta figura guarda una conexión inseparable con los principios mencionados en materia tributaria, especialmente con los de reserva de ley, legalidad y equidad, en tanto que constituye un elemento esencial del tributo.

Puede añadirse que la figura jurídica de la exención tributaria en tanto que es categórica y general, afecta el nacimiento y cuantía de la obligación fiscal respecto de los sujetos comprendidos por ésta, por lo que es evidente que constituye un elemento esencial de la norma tributaria y, por tanto, dada su propia naturaleza, se encuentra sometida a la reserva de ley, es decir, la aprobación, configuración y alcance de la exención tributaria debe realizarse sólo por normas con la jerarquía de la ley formal y material.

Apoyan lo anterior las jurisprudencias P./J. 25/91 y P./J. 29/91, emitidas por la anterior integración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultables en las páginas cincuenta y cuatro y sesenta y dos del Tomo VII, junio de mil novecientos noventa y uno, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, respectivamente, cuyo tenor literal es el siguiente:

"EXENCIÓN DE IMPUESTOS. SÓLO COMPETE ESTABLECERLA AL PODER LEGISLATIVO EN UNA LEY, NO AL EJECUTIVO EN USO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA. El establecimiento de exenciones fiscales, es facultad exclusiva del órgano legislativo, por lo que no cabe aceptar su ejercicio por parte del Ejecutivo a través de reglamentos, según se infiere del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto prohíbe 'las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan la leyes', reserva que se confirma por la íntima conexión que la parte transcrita tiene con la fracción IV del artículo 31 constitucional, que al establecer la obligación de contribuir al gasto público, impone la condición de que ello se logre 'de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes'. Esta Suprema Corte siempre ha interpretado que en este aspecto, por ley debe entenderse un acto formal y materialmente legislativo, por lo cual ha de considerarse que si la creación de tributos, así como sus elementos fundamentales son atribuciones exclusivas del legislador, también lo es la de establecer exenciones impositivas, que guardan una conexión inseparable con los elementos tributarios de legalidad y equidad, sin que valga en contra de tales disposiciones constitucionales, ningún precepto legal."

"REGLAMENTOS EN MATERIA FISCAL. CARACTERÍSTICAS DE LOS MISMOS. En relación con la facultad reglamentaria conferida por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al presidente de la República, se debe tomar en cuenta que los artículos 28 y 31, fracción IV, constitucionales, reservan a las leyes entendidas desde los puntos de vista formal y material, la exclusiva determinación de los elementos esenciales de las contribuciones. Por ello, la expedición de una norma reglamentaria, además de que no debe contrariar o alterar la ley que reglamenta, por ser tal ordenamiento su medida y justificación, tampoco debe establecer alguno o algunos de los mencionados elementos esenciales de las contribuciones, dado que éstos, por mandato constitucional, deben estar en un acto formal y materialmente legislativo y no en una norma reglamentaria."

Precisado lo anterior, procede analizar el aspecto relativo a la afectación que la parte actora, Cámara de D. del Congreso de la Unión, pudiera resentir con motivo de la expedición de la norma impugnada, a fin de establecer si cuenta con un interés legítimo para ejercer la acción de controversia constitucional.

Sobre el particular, si como se ha señalado, por mandato constitucional es al Poder Legislativo Federal a quien corresponde la facultad para establecer una exención de impuestos, es claro que esa circunstancia es la que confiere a la actora un interés legítimo para acudir a esta vía, en tanto pudiera existir una afectación a dicha atribución con motivo de la expedición del "Decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplia el estímulo fiscal que se menciona", por parte del Ejecutivo Federal.

Esto es así, en virtud de que dicho interés específico debe entenderse como la afectación que resintieren en su esfera jurídica las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, y su consecuente legitimación para impugnar el acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada afecta la situación derivada del ejercicio de las facultades constitucionales del actor, cuya vulneración justifica la existencia y ejercicio de las acciones de controversia constitucional ante esta Suprema Corte de Justicia.

El criterio referido se desprende de la jurisprudencia de este Alto Tribunal, identificada con el número 83/2001, publicada en la página ochocientos setenta y cinco del Tomo XIV, julio de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es: 'CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.', que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades o poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

En este contexto, al haberse establecido que la parte actora sí tiene un interés legítimo para intentar la acción de controversia constitucional, procede analizar si el Ejecutivo Federal al expedir el aludido decreto, establece una exención y, de ahí, que afecte o invada el ámbito de atribuciones que constitucionalmente se otorgaron al Poder Legislativo Federal.

En principio, es importante precisar que el Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Federal, expidió la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el uno de enero del mismo año, así como también reformó la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicada en esa misma fecha que, en lo que interesa, establecen:

Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002.

"Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2002, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:

Ver tabla

Decreto de reformas a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

"Artículo primero. Se reforman los artículos 1o., 2o., ... de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, para quedar como sigue:

"Título I

"De las bebidas alcohólicas fermentadas, cervezas y bebidas refrescantes, tabacos labrados, gasolinas, diesel y gas natural.

"Artículo 1o. Están obligadas al pago del impuesto establecido en esta ley, las personas físicas y las morales que realicen los actos o actividades siguientes:

"I. La enajenación en territorio nacional o, en su caso, la importación, definitiva, de los bienes señalados en esta ley.

"II. La prestación de los servicios señalados en esta ley.

"El impuesto se calculará aplicando a los valores a que se refiere este ordenamiento, la tasa que para cada bien o servicio establece el artículo 2o. del mismo.

"La Federación, el Distrito Federal, los Estados, los Municipios, los organismos descentralizados o cualquier otra persona, aunque conforme a otras leyes o decretos no causen impuestos federales o estén exentos de ellos, deberán aceptar la traslación del impuesto especial sobre producción y servicios y, en su caso, pagarlo y trasladarlo, de acuerdo con los preceptos de esta ley."

"Artículo 2o. Al valor de los actos o actividades que a continuación se señalan, se aplicarán las tasas siguientes:

"I. En la enajenación o, en su caso, en la importación de los siguientes bienes:

"...

"G) Aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña ...

"H) Jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña ..."

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por:

"...

"XV. Refrescos, las bebidas no fermentadas, elaboradas con agua, agua carbonatada, extractos o esencias de frutas, saborizantes o con cualquier otra materia prima, gasificados o sin gas, pudiendo contener ácido cítrico, ácido benzoico o ácido sórbico o sus sales como conservadores, siempre que contengan fructuosa."

"Artículo 8o. No se pagará el impuesto establecido en esta ley:

"I. Por las enajenaciones siguientes:

"...

"f) Las de los bienes a que se refieren los inciso G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de esta ley siempre que utilicen como edulcorante únicamente azúcar de caña ..."

"Transitorios

"Artículo segundo. En relación con las modificaciones a que se refiere el artículo primero de este decreto, se estará a lo siguiente:

"...

"XIII. Lo dispuesto en el artículo primero de este decreto entrará en vigor el 1o. de enero de 2002. ..."

De estas transcripciones se desprende que en la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil dos, el Congreso General consideró necesarios aquéllos obtenidos por el pago del impuesto especial sobre producción y servicios relativo a aguas, refrescos y sus concentrados.

Asimismo, que a partir de la citada reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, se estableció en sus artículos 1o. y 2o., fracción I, incisos G) y H), que están obligados al pago del impuesto relativo, las personas físicas y las morales que realicen la actividad de enajenación o importación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; y al mismo tiempo relevó del pago de dicho tributo a quienes enajenen los bienes a que se refieren los incisos G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de esa ley "siempre que utilicen como edulcorante únicamente azúcar de caña".

En el presente caso, se impugna el decreto expedido por el Poder Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil dos, que señala, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se

indican y se amplia el estímulo fiscal que se menciona.

"...

"V.F.Q., presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en el artículo 39, fracciones I, II y III, del C.F. de la Federación, y

"Considerando

"Que es necesario evitar que con la aplicación del impuesto especial sobre producción y servicios a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidrantes, se otorgue un trato desfavorable a esta rama de la industria en el país, motivo por el cual se estima necesario eximir totalmente del pago de dicho impuesto, de manera temporal, en los casos a que se refiere este decreto;

"...

"Decreto

"Artículo primero. Se exime totalmente a los contribuyentes del pago del impuesto especial sobre producción y servicios que se cause por la importación o la enajenación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña, a que se refieren los incisos G y H) de la fracción I del artículo 2o. de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

"Los contribuyentes que apliquen la exención mencionada, no trasladarán cantidad alguna por concepto de impuesto especial sobre producción y servicios en la enajenación de los bienes a que se refiere el párrafo anterior.

"...

"Transitorios

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Segundo. El artículo primero de este decreto estará en vigor hasta el 30 deseptiembre de 2002. ..."

Como se observa, el presidente de la República, con apoyo en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, expidió el decreto impugnado en el que, con apoyo en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, eximió totalmente del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a las situaciones que en el decreto se especifican, a fin de evitar que con la aplicación de dicho impuesto se otorgue un trato desfavorable a esa rama de la industria en el país; y en los numerales primero y segundo transitorios señaló que su decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación y que estaría en vigor hasta el treinta de septiembre del dos mil dos.

Conviene reiterar, que la figura jurídica de la exención en materia impositiva consiste en que conservándose los elementos de la norma tributaria (sujeto, objeto, cuota, tasa o tarifa), se eliminan de la regla general de causación, ciertos hechos o sujetos imponibles, es decir, la figura de la exención conlleva la liberación total de cumplir con la carga tributaria, por razones de equidad, de conveniencia o de política económica.

Ahora bien, los artículos en que se apoya el decreto impugnado, disponen lo siguiente:

Constitución Federal.

"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:

"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. ..."

C.F. de la Federación.

"Artículo 39. El Ejecutivo Federal mediante resoluciones de carácter general podrá:

"I.C. o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.

"II. Dictar las medidas relacionadas con la administración, control, forma de pago y procedimientos señalados en las leyes fiscales, sin variar las disposiciones relacionadas con el sujeto, el objeto, la base, la cuota, la tasa o la tarifa de los gravámenes, las infracciones o las sanciones de las mismas, a fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.

"III. Conceder subsidios o estímulos fiscales.

"Las resoluciones que conforme a este artículo dicte el Ejecutivo Federal, deberán señalar las contribuciones a que se refieren, salvo que se trate de estímulos fiscales, así como el monto o proporción de los beneficios, plazos que se concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados."

El artículo 89, fracción I, constitucional establece diversas obligaciones y facultades del Ejecutivo Federal, a saber:

1. Promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión;

2. Ejecutar dichas leyes; y

3. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso General.

Los supuestos primero y segundo se entienden referidos a la obligación que tiene el Ejecutivo Federal de promulgar las leyes que expida el Congreso General y de ejecutar dichas leyes.

La tercera hipótesis comprende lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado como la facultad reglamentaria del presidente de la República, para expedir ordenamientos de naturaleza materialmente legislativa, que encuentran su razón de ser y sus límites en la propia ley que reglamentan, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, lo que significa poner los medios adecuados para facilitar la ejecución de dichas leyes.

En este contexto, si bien el Ejecutivo Federal citó como apoyo para la expedición del decreto impugnado, tanto la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal, como el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, para eximir del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a los contribuyentes que ahí indica, agregando que el artículo primero estará en vigor hasta el treinta de septiembre del dos mil dos; resulta que su propósito primario fue ejercer la facultad de ejecutar una ley expedida por el Congreso de la Unión, mas no reglamentar la ley que contiene el impuesto en cita.

Distinta facultad es la señalada en el punto dos (ejecutar las leyes que expida el Congreso), mediante la cual el presidente de la República puede expedir decretos, acuerdos u otros actos necesarios para la exacta observancia de las leyes, que a diferencia de los reglamentos dan reglas detalladas para el cumplimiento de las mismas.

Por otra parte, del artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, se desprenden los siguientes aspectos:

I. Se otorgan al Ejecutivo Federal, las facultades siguientes:

a) Condonar total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios;

b) Eximir, total o parcialmente, de dicho pago; y

c) Autorizar que el pago se realice a plazo, diferido o en parcialidades.

II. Exclusivamente, en los casos o situaciones siguientes:

1. Cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte:

a) la situación de algún lugar o región del país;

b) una rama de actividad;

c) la producción o venta de productos;

d) la realización de una actividad; y

2. En casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.

De lo apuntado, se desprende, en primer término, que dichas facultades están referidas al pago de los impuestos y, por tanto, en relación directa con la función de recaudación que tiene atribuida el Poder Ejecutivo Federal; en otras palabras, el artículo 39, fracción I, del código tributario, sólo faculta a ese poder para omitir el ejercicio de sus facultades recaudatorias, por medio de resoluciones de carácter general, en los casos autorizados en la propia fracción.

Lo anterior tiene su razón de ser, en cuanto que el sujeto activo de la obligación tributaria es el Estado y es al Ejecutivo Federal a quien corresponde recibir o cobrar las contribuciones que establezca el órgano legislativo, en ejercicio de la facultad que a este último le confiere el artículo 73, fracción VII, de la Constitución Federal.

Por otro lado, el Poder Ejecutivo está vinculado a ejercitar la facultad recaudatoria que le encomiendan la Constitución Federal y las leyes del Congreso de la Unión, atemperando su ejercicio en contingencias que puedan o no acaecer como fenómenos de la naturaleza o calamidades públicas, o bien, aquellas situaciones de presión extraordinaria en los mercados, sea por causas exteriores o interiores del país, que hagan necesario el otorgamiento de eximentes fiscales transitorios, a fin de evitar que se ocasionen mayores daños o perjuicios a los sujetos o grupos que los resienten.

En tales situaciones genéricas emergentes, el Ejecutivo Federal podrá ejercer la facultad que le confiere el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación.

Por tanto, sólo ante la actualización de alguno de los casos que refiere el artículo 39, fracción I, del código tributario, podrá el titular del Poder Ejecutivo Federal liberar del pago de una contribución, pero siempre será mediante resoluciones generales debidamente motivadas.

Sobre el particular, con la finalidad de corroborar el alcance de la disposición contenida en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, que se ha asentado, se deben tener presente sus antecedentes históricos:

1. El C.F. de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, señalaba:

"Artículo 50. Serán condonados o reducidos los créditos fiscales de cualquier naturaleza, cuando por causa de fuerza mayor o por calamidades públicas, se afecte la situación económica de alguna entidad o región de la República.

"El Ejecutivo Federal declarará, mediante decreto reglamentario, los impuestos, derechos, productos o aprovechamientos sujetos a la franquicia y las regiones o entidades en las que se disfrutará de la misma."

En el dictamen y discusión relativos a dicha reforma, se expuso lo siguiente:

"En la ley de que se trata se establecen cinco títulos que se refieren a las disposiciones generales; a los créditos fiscales; a la fase contenciosa del mismo procedimiento y a las infracciones y sanciones.

"En el título primero quedan contenidas las disposiciones que no es posible clasificar dentro de la materia propia de los demás títulos de la iniciativa del código, y así se puede apreciar que diversas reglas de la ley de percepciones fiscales han pasado a formar parte del título primero, estableciéndose en este mismo título la distinción entre los impuestos, los derechos, los productos y los aprovechamientos que la Ley de Ingresos consigna, y se incluyen por último normas precisas sobre la excepción a la regla de la inafectabilidad de los ingresos públicos y sobre la interpretación de las leyes fiscales federales.

"...

"Igualmente se dan las reglas relacionadas con el nacimiento y exigibilidad de los créditos fiscales, y con las diversas formas de extinción de éstos, que son, el pago, la compensación, la condonación y reducción, la prescripción y la cancelación por incobrabilidad o incosteabilidad del cobro. ..."

2. El C.F. de la Federación, publicado el treinta y uno de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, establecía:

"Artículo 30. El Ejecutivo Federal mediante disposiciones de carácter general podrá condonar o en su caso eximir total o parcialmente los créditos fiscales cuando se afecte gravemente la situación económica de alguna región de la República o de alguna rama de las actividades económicas.

"Las disposiciones que al efecto se dicten determinarán los créditos que se condonen, o en su caso se eximan, el importe o proporción de los beneficios, los sujetos que gozarán de los mismos, la región o la rama de actividad en las que se producirán sus efectos, los requisitos que deben satisfacerse y el periodo al que se apliquen."

Asimismo, el dictamen de la Cámara de D., relativo a la reforma del C.F. de la Federación que nos ocupa, señala:

"Para su estudio y dictamen fue turnado a las suscritas comisiones el expediente que contiene la iniciativa formulada por el 14 de los corrientes en la que se propone un nuevo C.F. de la Federación.

"El análisis detenido de la iniciativa presidencial revela que los propósitos fundamentales que han orientado al titular del Poder Ejecutivo en su formulación pueden sintetizarse de la manera siguiente:

"a) La expedición del C.F. a fines del año 1938, obedeció fundamentalmente a la necesidad de evitar en las leyes fiscales contradicciones y normas distintas, así como a lo conveniente que resulta la existencia de un conjunto de normas uniformes aplicables a las relaciones entre la administración fiscal y los particulares para que no sea necesario que en cada ordenamiento se prevean todas las disposiciones reguladoras.

"b) Es innegable la utilidad de ese cuerpo de reglas, supuesto que el cúmulo de observaciones y de experiencia recogidas durante el largo tiempo de su aplicación así lo demuestra; pero como quiera que (sic) en ese mismo periodo temporal las condiciones económicas y sociales del país han sufrido profundas modificaciones, además de los importantes cambios que para modernizarla y adaptarla a las actuales condiciones ha tenido que sufrir la legislación fiscal y, por último, como la elaboración de la jurisprudencia tanto para la Suprema Corte de Justicia de la Nación como del Tribunal Fiscal ha sido abundante en todo el tiempo de su vigencia, el Ejecutivo Federal determinó la formulación de un nuevo C.F..

"c) En el proyecto de ese código, se ha procurado realizar una revisión profunda y lo más completa posible de los preceptos que comprende un ordenamiento de la naturaleza del que se trata, a fin de que ellos regulen satisfactoriamente las relaciones de las autoridades con los particulares y con otras entidades públicas, con base en la experiencia obtenida y en las nuevas orientaciones sobre política fiscal.

"...

"El código vigente autoriza la condonación o reducción de los créditos fiscales, cuando por causas de fuerza mayor o calamidades públicas se afecta la situación económica de alguna entidad o región de la República (artículo 50). El precepto correlativo del proyecto (artículo 30), amplía la facultad para otorgar los beneficios a favor de ramas de la actividad económica, quedando en posibilidad de condonar las contribuciones causadas y hasta eximir temporalmente el pago de las futuras por las razones expuestas.

"Es justificada esta reforma, ya que la experiencia ha demostrado que con frecuencia no sólo los hechos de la naturaleza y las calamidades públicas, sino situaciones de presión extraordinaria en los mercados extranjeros, o en los interiores, pueden hacer necesario el otorgamiento de franquicias fiscales. ..."

Cabe precisar que respecto de la reforma al C.F. de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, en la que se aprobó el texto del artículo 39, fracción I, casi en los mismos términos que el texto vigente, así como la relativa al texto actual, en las exposiciones de motivos y debates relativos no se hace alusión alguna a este precepto.

Bajo este tenor, resulta que el dictamen relativo al artículo 30 del código tributario, por su similitud con el texto del artículo 39, fracción I, en comento, puede estimarse como el antecedente de este último, dado que en esa reforma fue cuando se agregó la facultad relativa a "eximir" del pago del tributo, cabe destacar lo siguiente:

a) Cuando se refiere al término "condonar", el legislador alude a la facultad del Ejecutivo Federal para perdonar el pago de aquellas contribuciones ya existentes, esto es, cuando ya son exigibles, entonces el Ejecutivo podrá dispensar de su pago.

La figura jurídica tributaria de la condonación es una forma de extinción de la obligación fiscal, mediante la cual se perdona, total o parcialmente, a los contribuyentes el pago de sus cargas fiscales.

b) Cuando se utiliza el término "eximir", se refiere a la facultad del presidente de la República para liberar del pago de las contribuciones futuras y no causadas.

Luego, es claro que se trata de facultades distintas, pero encaminadas de manera común a relevar al Ejecutivo Federal de la obligación recaudatoria que, como tal, le ha sido conferida, solamente para los casos contingentes que prevé la ley del Congreso.

Ahora bien, como se ha apuntado, la exención es la figura jurídico-tributaria que elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables por razones de equidad, de conveniencia o de política económica (exención objetiva), o bien, que declara no obligada al pago del tributo a una categoría de personas que, conforme a las disposiciones generales, quedarían comprendidas entre los sujetos pasivos, pero que por razones circunstanciales de índole política, económica o social, se declararon exentos (exención subjetiva); debe constar necesariamente en ley, en sentido formal y material, y está integrada al sistema del tributo.

En cambio, el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación prevé situaciones de fuerza mayor o de emergencia, que el Ejecutivo Federal de manera inmediata puede advertir, enfrentar y paliar sus consecuencias, porque sus funciones le permiten estar en contacto directo con la mutante realidad y liberar temporalmente del pago de contribuciones a determinados grupos sociales, sin modificar los elementos esenciales del tributo; dicha liberación no está sujeta al principio de reserva de ley ni se integra al sistema del tributo.

Bajo estas premisas, el Ejecutivo Federal se encuentra limitado a decretar en forma total o parcial y por un periodo determinado, la liberación del pago de ciertas contribuciones, mas no podrá modificar los elementos esenciales de los tributos, pues una vez transcurrido dicho periodo, ejercerá su plena facultad recaudatoria.

Por consiguiente, se concluye que el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, que faculta al presidente de la República para eximir parcial o totalmente del pago de contribuciones y sus accesorios durante un tiempo determinado, cuando se presenten situaciones de contingencia mediante la expedición de resoluciones de carácter general, que si bien implican liberar a los sujetos pasivos de algunas de sus obligaciones fiscales, lo cierto es que no concede al Ejecutivo Federal la facultad de establecer exenciones fiscales, en acatamiento del artículo 28 de la Constitución Federal.

Conviene recordar que en el decreto impugnado, el presidente de la República determinó, en la parte conducente, lo siguiente:

"Artículo primero. Se exime totalmente a los contribuyentes del pago del impuesto especial sobre producción y servicios que se cause por la importación o la enajenación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña, a que se refieren los incisos G y H) de la fracción I del artículo 2o. de la Ley del Impuesto sobre Producción y Servicios.

"Los contribuyentes que apliquen la exención mencionada, no trasladarán cantidad alguna por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios en la enajenación de los bienes a que se refiere el párrafo anterior."

Asimismo, dispuso que dicho artículo primero estaría en vigor durante el periodo comprendido del seis de marzo al treinta de septiembre de dos mil dos.

En este aspecto, resulta pertinente destacar que aun cuando en el decreto materia de la litis, en uno de sus párrafos, el Ejecutivo Federal utilizó el vocablo "exención", ello no permite entender que la utilización de este vocablo signifique la figura tributaria que prevé el artículo 28 constitucional, sino que su empleo radica y se limita a la aplicación del artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, en la forma en que se ha interpretado por este Alto Tribunal.

Del texto del decreto combatido se desprende, en principio, que invocando el artículo 39, fracción I, en cita, el Ejecutivo Federal exime totalmente del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a la rama de la industria que indica y por un periodo concreto, de lo que deriva que simplemente decreta el no ejercicio de su atribución recaudatoria (facultad-obligación) en tales casos y temporalmente, sin que a través de este decreto modifique el hecho imponible, ni el sujeto pasivo (previstos en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios), dado que los sujetos pasivos continúan siendo quienes importen o enajenen bebidas, jarabes y concentrados elaborados con edulcorantes distintos del azúcar de caña.

Por tanto, se estima que el Ejecutivo Federal no establece una exención, entendida ésta como la figura jurídica mediante la cual se elimina un hecho imponible a algún sujeto pasivo, mientras que en el decreto impugnado se limita a liberar del pago del citado tributo, en forma temporal, a los contribuyentes que indica.

Por lo expuesto, se concluye que en el aspecto examinado el decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que semenciona, expedido por el Ejecutivo Federal, al no contener una exención, no vulnera los artículos 28, párrafo primero, 31, fracción IV y 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por tanto, no invade el ámbito de atribuciones que constitucionalmente se ha conferido al Poder Legislativo Federal.

En consecuencia, tomando en consideración que como se ha apuntado, el decreto impugnado se expidió con fundamento en el artículo 89, fracción I, constitucional, y en cuanto a la liberación del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a los contribuyentes que indica, contenida en el artículo primero del propio decreto, se apoyó en el numeral 39, fracción I, del C.F. de la Federación, procede ahora establecer si el Ejecutivo Federal aplicó correctamente dicho precepto al emitir el decreto impugnado.

Se ha establecido anteriormente que el Ejecutivo Federal expidió el decreto combatido, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, constitucional, para ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, por lo que para determinar si efectivamente cumplió con esa disposición, se debe analizar, en primer término, si el presidente de la República aplicó debidamente el artículo 39, fracción I, del código tributario.

En este aspecto, es necesario transcribir nuevamente la parte considerativa del acto materia de la litis que, en lo conducente al artículo primero, señala:

"Considerando:

"Que es necesario evitar que con la aplicación del impuesto especial sobre producción y servicios a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidrantes, se otorgue un trato desfavorable a esta rama de la industria en el país; motivo por el cual se estima necesario eximir totalmente del pago de dicho impuesto, de manera temporal, en los casos a que se refiere este decreto.

"...

"Decreto:

"Artículo primero. Se exime totalmente a los contribuyentes del pago del impuesto especial sobre producción y servicios que se cause por la importación o la enajenación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña a que se refieren los incisos G y H) de la fracción I del artículo 2o. de la Ley del Impuesto sobre Producción y Servicios."

De esta transcripción destaca que el presidente de la República justificó la liberación del pago del impuesto especial sobre producción y servicios, a que se refieren los incisos G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de la ley relativa, en que era necesario evitar que con la aplicación del citado impuesto a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidrantes, se otorgara un trato desfavorable a esta rama de la industria en el país.

Así pues, de acuerdo con una interpretación lógica de su parte considerativa con el artículo primero del decreto, se llega a determinar que se libera del pago del impuesto a aquellos contribuyentes que enajenen o importen aguas gasificadas o minerales, refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes, que utilicen edulcorantes distintos al azúcar de caña.

Con el propósito de resolver sobre la constitucionalidad del decreto impugnado, esto es, si se está ejecutando debidamente la ley expedida por el Congreso de la Unión, es preciso ocurrir a los motivos que llevaron al legislador ordinario a reformar la Ley del Impuesto sobre Producción y Servicios, para ampliar la gama de los sujetos pasivos de dicho impuesto, incluyendo aquellos que utilicen edulcorantes distintos al azúcar de caña.

En el dictamen elaborado por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de D. del Congreso de la Unión se señaló, en lo conducente, lo siguiente:

"A lo largo de los trabajos realizados por el grupo creado para tal propósito, así como de los análisis y deliberaciones de la comisión que dictamina, se concluye la necesidad de llevar a cabo modificaciones sustantivas a la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal en diversos temas que, para facilitar su análisis, se abordan conforme a los siguientes rubros:

"Aguas gasificadas, refrescos y bebidas hidratantes.

"Por otra parte, esta dictaminadora considera que las necesidades de ingresos federales para cubrir los gastos públicos y los servicios que a través del Estado se realizan a la población en general, son prioritarios. Sin embargo, y considerando las modificaciones propuestas en materia del impuesto al valor agregado, resulta necesario incorporar a nuevos contribuyentes en el IEPS para recuperar los ingresos que se pretendían obtener con la iniciativa del Ejecutivo Federal.

"En tal sentido, se estima necesaria la aplicación de un impuesto especial a las aguas naturales y minerales gasificadas; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes; esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidrantes.

"Con el objeto de no ocasionar una afectación mayor a la industria azucarera, se propone que el impuesto a los refrescos se aplique exclusivamente a aquellos que para su producción utilizan la fructuosa en sustitución del azúcar de caña.

"En razón de los argumentos expuestos, esta Comisión de Hacienda y Crédito Público propone incorporar el gravamen antes mencionado a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. Asimismo, y derivado de la inclusión del impuesto antes referido en el artículo 2o. de la citada ley, la que suscribe considera conveniente modificar la estructura del mismo."

Por otra parte, en la discusión seguida en dicha Cámara se expuso, en lo que interesa, lo siguiente:

"La C. Presidenta. Se le dispensa la segunda lectura. Para fundamentar el dictamen en los términos del artículo 108 del reglamento interior, se concede el uso de la palabra al diputado F.R.R.Á. a nombre de la comisión.

"El C. Diputado F.R.R.Á.. ... En la presente iniciativa se propone también aplicar un impuesto especial de 10% a las aguas naturales y minerales gasificadas, a los refrescos, a las bebidas rehidratantes, a los concentrados, a los polvos, a los jarabes y finalmente a las esencias o extractos de sabores que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos de la azúcar de caña.

"A los jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, se les aplicará un gravamen del 20%.

"Tenemos los legisladores, sin embargo, el compromiso de proteger a la industria azucarera nacional, ya que de ella depende la subsistencia de gran número de mexicanos. Para tal efecto se propone que el impuesto a los refrescos se aplique solamente a aquellos que para su producción utilicen la fructuosa en sustitución del azúcar de caña. ..."

De estas transcripciones se advierte que la intención del legislador al extender el mencionado impuesto a las aguas gasificadas, refrescos, bebidas hidratantes y demás bienes y actividades gravados, exclusivamente cuando para su producción utilicen fructuosa en lugar del azúcar de caña, fue la de proteger a la industria azucarera.

Por su parte, del decreto impugnado se desprende que el Ejecutivo Federal señaló que era necesario evitar que "con la aplicación" del impuesto especial sobre producción y servicios a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales, refrescos o bebidas hidratantes o rehidratantes, se dé un trato desfavorable a esa rama de la industria en el país, por lo que "eximía" del pago del impuesto especial establecido en el artículo 2o., fracción I, incisos G) y H), de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a aquellos contribuyentes que utilizaren edulcorantes distintos al azúcar de caña.

De lo anterior, se infiere que el Ejecutivo Federal vincula la afectación a la citada rama de la industria a la aplicación del impuesto establecido por el órgano legislativo.

Sobre el particular, se ha señalado que, en términos de lo dispuesto en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, el Ejecutivo Federal está facultado para no ejercer su atribución recaudatoria (facultad-obligación) únicamente en los casos en que se haya afectado o se trate de impedir que se afecte, entre otros, a una rama de la industria, derivado de la existencia de fenómenos naturales, económicos o sociales, esto es, de sucesos extraordinarios, que por ser contingentes el órgano legislativo no estuvo en aptitud de eximirlos del pago.

En consecuencia, el Ejecutivo Federal no puede válidamente hacer uso de esa facultad, cuando estime que la afectación o posible afectación a una determinada rama de la industria, obedezca a la aplicación de un tributo fijado por el Congreso de la Unión a cargo de determinados sujetos o de hechos imponibles, es decir, con motivo de lo dispuesto en una ley tributaria federal, pues ese no es el alcance y sentido del artículo 39, fracción I, del C.F., que está dirigido a los casos en que debido a fenómenos naturales, económicos o sociales, se afecte o pueda afectar a una específica región o lugar del país, a una rama de la industria o a una actividad específica.

De igual manera, al eximir del pago del tributo por estimar que con su aplicación se afecta a esa rama de la industria, contraría la voluntad del Congreso de la Unión expresada en la ley que establece el tributo, y hace nugatoria no sólo la ley que lo crea, al eliminar totalmente y durante cierto tiempo el pago del impuesto especial sobre producción y servicios que por primera vez incluyó a la rama de la industria cuando usa en su elaboración edulcorantes distintos al azúcar de caña; y contraría también el fin extrafiscal que en el caso se expresó en el procedimiento legislativo, consistente en la protección a la industria azucarera nacional.

En efecto, como se ha señalado, corresponde al Congreso de la Unión establecer las contribuciones, así como sus elementos esenciales, por lo que si dicho órgano legislativo estableció el impuesto especial sobre producción y servicios para la citada rama de la industria, cuando utilice edulcorantes distintos al azúcar de caña, el Ejecutivo Federal no puede hacer nugatoria esa facultad, so pretexto de aplicar el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación.

De lo expuesto, se infiere que el Ejecutivo Federal aplicó indebidamente el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación y, de ahí, que transgrede el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que lo faculta para ejecutar puntualmente las leyes que expida el Congreso de la Unión.

En tal virtud, se estima fundada la presente controversia constitucional, con base en los argumentos anteriores y, por tanto, resulta innecesario ocuparse de los restantes que plantea la parte actora, pues cualquiera que fuere el resultado de su examen, no variaría la conclusión a que se ha arribado.

Apoya lo anterior la jurisprudencia P./J. 100/99, publicada en la página setecientos cinco del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

Por todo lo expuesto, procede declarar la invalidez del artículo primero del decreto impugnado, expedido por el presidente de la República y publicado el cinco de marzo de dos mil dos en el Diario Oficial de la Federación y, toda vez que también se combate el artículo transitorio segundo como consecuencia del artículo primero del citado decreto, igual declaratoria debe operar en relación con dicho numeral transitorio, pues en éste se establece que el artículo primero estará en vigor hasta el treinta de septiembre de dos mil dos.

No es óbice a lo anterior que la parte actora demande también la invalidez del artículo primero transitorio, ya que en éste únicamente se previó que el decreto impugnado entraría en vigor al día siguiente de su publicación y, por ende, al haberse declarado la invalidez del artículo primero del decreto, así como del transitorio segundo, resulta innecesario hacer pronunciamiento alguno en relación con aquél.

SÉPTIMO.-La declaratoria de invalidez decretada tiene efectos generales por tratarse de una disposición general emitida por el Poder Ejecutivo Federal y combatida en esta vía por la Cámara de D. del Congreso de la Unión, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso c) y penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 42 y 45 de su ley reglamentaria, los cuales operarán a partir del dieciséis de julio de dos mil dos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del artículo primero del "Decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona", expedido por el presidente de la República y publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil dos, así como del artículo segundo transitorio de dicho decreto, en términos de los considerandos sexto y séptimo de esta sentencia.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en P., por unanimidad de once votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.M.d.C.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.V.A.A..