Ejecutoria num. P./J. 10/2000 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 26827818

Ejecutoria num. P./J. 10/2000 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 10/2000
Localizacion:SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Marzo de 2000
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 4/98. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, PUEBLA, Y OTROS DEL MISMO ESTADO.AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE CARÁCTER LAS JUNTAS AUXILIARES DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA.AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA).HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE CARÁCTER LOS GRUPOS ORGANIZADOS QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA.AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA VOZ "GOBIERNO DEL ESTADO", UTILIZADA EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN LOS SÍNDICOS EN REPRESENTACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 4/98. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, PUEBLA, Y OTROS DEL MISMO ESTADO.
MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..
SECRETARIO: O.A.C.Q..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diez de febrero de dos mil.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veinte de febrero de mil novecientos noventa y ocho, G.H.R. y M.B.F.C., presidente y síndico del Municipio de Puebla, J.S.S.V. y C.M.B., presidente y síndico del Municipio de Acajete, N.S.E.Z. y T.L.Á., presidente y síndico del Municipio de Atlixco, L.O.R. y R.E.M.C., presidente y síndico del Municipio de Chapulco, H.G.T. y V.L.L., presidente y síndico del Municipio de Nopalucan, J.G.J.M.T. y A.A.G., presidente y síndico del Municipio de San Andrés Cholula, J.E.C.G. y J.M.T.G., presidente y síndico del Municipio de San Gregorio Atzompa, J.G.V.L.C. y R.R.V., presidente y síndico del Municipio de San Martín Texmelucan, Ó.A.M. y F.S.A., presidente y síndico del Municipio de San Matías Tlalancaleca, R.L.A. y J.A.A.S., presidente y síndico del Municipio de Tehuacán, S.H.L. de los Santos y G.S.P.R., presidente y síndico del Municipio de S.M., y S.A.C.B. y W.L.O., presidente y síndico del Municipio de San Pedro Cholula, todos Municipios del Estado de Puebla, promovieron, en representación de los Ayuntamientos de sus respectivos Municipios, controversia constitucional en contra de las autoridades y por las disposiciones y los actos que a continuación se señalan:
"Órganos demandados y su domicilio. a) El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, constituido por el Congreso Constitucional del Estado, con domicilio en el recinto oficial de dicho poder en la ciudad de Puebla, Estado de Puebla, llamado Palacio Legislativo y bien conocido en dicha localidad. b) El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Puebla, cuyo titular es el C. Gobernador Constitucional de dicho Estado, L.. M.B.D., con domicilio en el Palacio de Gobierno del Estado de Puebla, ubicado en la ciudad de Puebla e igualmente bien conocido en dicha localidad. N. general y actos cuya invalidez se demanda y medio oficial en el que se publicó tal norma general de la cual derivan los actos que se impugnan. 1. La norma general cuya invalidez se demanda es la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, aprobada por el Congreso del Estado de Puebla el día 27 de enero de 1998, promulgada y publicada en el Periódico Oficial del Estado el día 28 de enero de 1998, la cual entró en vigor el mismo día de su publicación. De esa ley se impugna todo el sentido general que su contenido revela, así como específicamente las disposiciones de aplicación general contenidas en los siguientes artículos de la misma ley impugnada: Artículos 4o., fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24 fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98. 2. También se impugnan, por carecer de validez constitucional, todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación concreta de los preceptos antes mencionados de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, sobre todo por lo que hace a la creación, organización y funcionamiento de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y demás grupos supuestamente organizados de los diversos sectores que prevé dicha ley, así como los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en forma específica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas autoridades intermedias que pretende establecer en los preceptos antes señalados. Asimismo, se combaten todos los actos que también son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la administración, distribución, ejecución, ejercicio y fiscalización de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores. Funciones que la ley impugnada pretende atribuir inconstitucionalmente a las autoridades que trata de establecer, en tanto que la Ley Fundamental y Suprema de toda la Unión atribuye incuestionablemente las mismas funciones a otras autoridades legítimamente establecidas, entre ellas a las autoridades municipales."
SEGUNDO. Los antecedentes del caso son los siguientes:
"Hechos que constituyen los antecedentes de la norma general y de los actos cuya invalidez se demanda. 1. El titular del Ejecutivo del Estado de Puebla envió al Congreso Local la iniciativa de Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 2. Dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales, y de Hacienda y Patrimonio Estatal y Municipal, para su estudio y dictamen. 3. Las Comisiones Unidas mencionadas sometieron al H. Congreso del Estado de Puebla el dictamen correspondiente con minuta de ley, la cual fue aprobada por mayoría con fecha 27 de enero de 1998. 4. La Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla así aprobada, fue turnada al Ejecutivo del Estado para los efectos constitucionales de su promulgación y publicación, habiendo sido publicada en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, Número 12, segunda sección, el 28 de enero de 1998, para entrar en vigor el día de su publicación, atento a lo dispuesto en su artículo primero transitorio. 5. A pesar de que la ley que se combate ya entró en vigor, aún no se han creado los órganos que la misma prevé, que tienen el carácter de autoridades intermedias prohibidas por la Constitución, como son los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, razón por la cual por este medio se combaten y se impugnan no solamente la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla en sí misma, específicamente por lo que hace a los artículos ya señalados, sino también todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia directa e inmediata de su aplicación: la integración y la atribución de funciones de los comités ya referidos; la participación en los actos relacionados con el ejercicio de las funciones de las Juntas Auxiliares, así como la expedición de verdaderas normas de observancia general, inconstitucionalmente delegada por el Poder Legislativo al gobernador del Estado, pues le encomienda en la ley que se combate la emisión de un pretendido 'Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario'. La Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla es inconstitucional por las razones a que más adelante haremos referencia y, por tal motivo, es el cuerpo normativo general que constituye uno de los actos en contra de los cuales se promueve esta controversia constitucional, específicamente por lo que hace a sus artículos 4o., fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98. Esta controversia constitucional también se promueve en contra de los actos que se realicen o pretendan realizarse como consecuencia directa de la aplicación de dicha ley, específicamente con fundamento en los mencionados artículos, cuyos actos en forma lógica y necesaria también devienen en inconstitucionales. Con la finalidad de facilitar el ejercicio de la función jurisdiccional de ese H. Tribunal Supremo en la presente controversia constitucional, específicamente por lo que toca a la consulta general y total o parcial, o específica de la ley que se impugna, como ya se ha dicho, los promoventes adjuntamos a este escrito como Anexo '10' del mismo, un ejemplar original del ya mencionado órgano oficial del Gobierno del Estado de Puebla, tomo CCLXXIII, número 12, segunda sección, publicado en 'H.P. de Z.' el miércoles 28 de enero de 1998."
TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:
"Conceptos de invalidez. Antes de expresar los conceptos de invalidez de las disposiciones generales de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y de los actos que se combaten a través de esta controversia constitucional, es conveniente hacer una breve sinopsis de la evolución que ha tenido la figura del Municipio, desde la Constitución de 1917, para el efecto de entender cuál ha sido la tendencia de las diversas reformas constitucionales en cuanto a esa forma de organización político-administrativa del Estado, como lo es precisamente el Municipio. Desde el Constituyente de 1917, al elaborar el artículo 115 constitucional, surgieron con motivo de la Revolución Mexicana diversas ideas en cuanto a la forma de administración de la hacienda municipal. A este respecto, había en ese Congreso Constituyente dos posiciones: La primera, que defendía la intervención del Ejecutivo Federal en materia de recaudación de impuestos, al argumentar que los Municipios tenían la obligación de sujetarse a las leyes que dictaran las Legislaturas Locales, pues sostenía que los Municipios no eran entidades totalmente independientes y autónomas, toda vez que tenían que ver con el Estado en cuyo territorio se encontrara su asiento y demarcación. La segunda, defendía la libertad municipal y la autonomía del Ayuntamiento, con el argumento de que el Municipio debería tener su hacienda propia, porque desde el momento que tuviese intervención del Estado o de la Federación o de ambos, aquél dejaría de subsistir. De la anterior discusión se denota la gran preocupación que habría de dar a los Municipios mayor libertad para lograr así la autonomía municipal. De esta manera se buscaba que los Municipios fueran la primera célula de la organización democrática del país y el primer órgano de representación política del individuo dentro de la sociedad. Después de varias sesiones, el Constituyente consagró la libertad municipal en el artículo 115 de la Carta Magna, estableciéndose en la parte conducente, que 'cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, administrando libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a las necesidades municipales.'. Igualmente, en relación con la autonomía municipal, el Constituyente de 1917 plasmó en la fracción I del artículo 115 constitucional, la prohibición expresa y terminante de la existencia de una 'autoridad inmediata' entre los Municipios y los Gobiernos de los Estados, para tratar de resolver así diversas situaciones, de hecho, que históricamente se habían presentado, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos de los Estados, diversas figuras o entidades que constituían factores reales de poder, que de facto eran reconocidas inclusive por los gobernadores, toda vez que en algunos casos cumplían las órdenes de éstos. Así se socavaba la libertad y autonomía de las que necesariamente deben gozar los Municipios. Posteriormente, hubo una serie de reformas constitucionales referentes a la institución del Municipio. Una de las más importantes y trascendentes es la efectuada en el año de 1982, por iniciativa del presidente M. de la Madrid Hurtado que, en lo referente al patrimonio de los Municipios, establecía lo siguiente: a) Elevar a rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que, en su caso, se les asignen, obligando a las Legislaturas Locales a establecer anualmente las bases correspondientes. b) Que los presupuestos de egresos de los Municipios deben ser aprobados sólo por los Ayuntamientos, con base en los ingresos disponibles. c) Por último, se incluye la facultad para la celebración de convenios, considerada pertinente, a fin de homologar en el orden constitucional la celebración de convenios que hasta esa fecha se había efectuado entre la Federación y los Estados. Dicha iniciativa fue aprobada por el Órgano Revisor de la Constitución General de la República a que alude el artículo 135 de la misma. El decreto de reformas constitucionales correspondiente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 3 de febrero de 1983. Con lo anterior, de manera muy general, queda clara la tendencia de considerar al Municipio como una organización político-administrativa autónoma, que debe ser administrada por un Ayuntamiento de elección popular directa, no permitiéndose, por mandato constitucional, que exista autoridad intermedia alguna entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. Igualmente, en lo referente a su patrimonio, se le otorga al Municipio la libre administración de su hacienda, facultad que es eminente y evidentemente irrenunciable y, por ello, indelegable en favor de los Gobiernos Estatales o, con mayor razón, en favor de cualesquiera autoridades intermedias que dichos gobiernos o aun el Federal, pretendan crear o establecer. Como consecuencia de lo ya señalado, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente en sus fracciones I y IV, y sus correlativos de la Constitución del Estado de Puebla, que son los artículos 1o., 2o. y 102, en relación con los artículos 13, 50, fracción III, 51 y 52 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, establecen claramente lo siguiente: Que no puede haber autoridad intermedia alguna entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. Que los Municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley, administrando libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: i) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. ii) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. iii) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Expuesto lo anterior, pasamos a expresar los siguientes conceptos de invalidez: Primero. Violación a lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción i) del artículo 115 constitucional, porque, en virtud de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean autoridades intermedias entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. 1. El artículo 115 constitucional, fracción I, primer párrafo, establece, en la parte conducente, que el Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados; que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y que no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. 2. En el mismo sentido, se hallan los siguientes preceptos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla: Artículo 1o., que establece que el Estado de Puebla es una entidad jurídica y política, organizada conforme a los principios establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en vigor. Artículo 2o., que señala que el Estado adopta para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su organización política y administrativa el Municipio Libre. Artículo 102, que dispone en su primer párrafo, en congruencia con lo anterior, que el Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado, y que 'cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa ...', sin que haya ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. 3. De manera correcta, lo anterior también es reconfirmado por la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, en cuyo artículo 13 igualmente se establece que 'Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa ... y no habrá ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.'. 4. Ahora bien, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y todos los actos que son consecuencia directa e inmediata de su aplicación, contravienen de modo flagrante el imperativo constitucional que establece: no habrá ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento de cada Municipio y el Gobierno del Estado. Efectivamente, todos los preceptos de la ley que se impugna y que de alguna manera se refieren a dichas autoridades intermedias, como son los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, transgreden la disposición constitucional a que se refiere este primer concepto de invalidez, toda vez que constituyen autoridades o entidades, sobrepuestas al Municipio en la administración de los recursos que le son propios y que constituyen parte fundamental de su patrimonio y su hacienda. Los preceptos de la ley que se combate, que por esta razón en particular resultan inconstitucionales, son los artículos 4o., fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98. Como se desprende de la lectura de tales disposiciones de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se están creando autoridades intermedias entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, denominados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, además de las ya existentes Juntas Auxiliares, con facultades que implican una contravención a la prohibición constitucional multimencionada. Ello vulnera y socava la libertad y autonomía municipales, pues a través de tales autoridades intermedias se condiciona la actuación de los Municipios en cuanto al libre manejo de su patrimonio y la genuina administración de su hacienda. 5. Esto es así, toda vez que en la ley que se combate se otorgan a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal facultades para planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones por realizar, para atender las demandas de la población, así como para aprobar los programas de obras de acciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Sin embargo, tales facultades no son de mera coordinación y de apoyo a la administración pública municipal, sino poderes unilaterales de decisión y de ejecución, que las coloca por encima de los Gobiernos Municipales, con supremacía y supraordenación frente a las actividades y atribuciones que la Constitución y la ley les confieren a los Municipios, en detrimento y en perjuicio de su libertad y autonomía. Sirve para confirmar el anterior criterio, la tesis de jurisprudencia que se transcribe a continuación: 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso laprohibición de «autoridad intermedia» a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como «jefes políticos» que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que implique sustitución o arrogación de sus facultades. Controversia constitucional 2/95. J.H.T., J.M.G. y M.G.G., en su carácter de presidente municipal, secretario y síndico segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, respectivamente, contra el Gobernador, S. General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 13 de mayo de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dos de junio en curso, aprobó, con el número 50/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dos de junio de mil novecientos noventa y siete. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: V, junio de 1997. Tesis: P./J. 50/97. Página: 343.'. 6. Igualmente, resulta inconstitucional por ser consecuencia directa e inmediata de lo anterior, el artículo 97 de la ley que se combate, pues dispone que en caso de que los Ayuntamientos no ministren los recursos correspondientes a sus Juntas Auxiliares, el Gobierno del Estado los liquidará directamente. Tal acto por ser consecuencia de la aplicación de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, también es claramente inconstitucional. 7. Finalmente, conviene resaltar que a través de la fracción VII del artículo 4o. de la ley que se combate, se está obligando a los Municipios a integrarse a los órganos hacendarios, concretamente a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal. Ello es claramente inconstitucional puesto que el Municipio tiene la autonomía plena en sus funciones y en el manejo de su hacienda. Por tanto, no puede ser obligado a formar parte de un órgano intermedio, superior al Municipio, que disponga de sus recursos fiscales. Con base en lo anterior, lo procedente conforme a derecho es declarar fundada la presente demanda de controversia constitucional y, consecuentemente, declarar la inconstitucionalidad de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, por lo que hace a los preceptos específicos señalados en este primer concepto de invalidez. Segundo. Hay violación a lo dispuesto por la fracción II y por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional. Debido a que la aplicación de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, impiden que los Municipios actores administren libremente, a través de los Ayuntamientos legítimamente electos, las participaciones y aportaciones federales que la Federación les cubre, y que son parte de la hacienda municipal. Antes de entrar en el desarrollo de este segundo concepto de invalidez, es menester señalar que se encuentra estrechamente vinculado con el primero, razón por la cual finalmente ambos conceptos de invalidez deben ser considerados en forma conjunta y armónica para decretar la inconstitucionalidad de la ley y de los actos que se combaten. 1. El artículo 115 constitucional, fracción IV, inciso b), establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, y en todo caso de las participaciones y aportaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, y de conformidad con lo establecido por las recientes modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal, que en su nuevo capítulo V, referente a las aportaciones federales a los Municipios, establece dos nuevos fondos en el artículo 25 de dicha ley. 2. En el mismo sentido encontramos el artículo 103 fracción II de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, que dispone que los Municipios tienen personalidad jurídica, con patrimonio propio que los Ayuntamientos manejarán conforme a la ley, y administrarán libremente su hacienda la cual se formará, entre otros conceptos, de las participaciones y aportaciones federales. 3. En forma congruente con lo antes señalado, es conveniente citar los siguientes preceptos de la Ley Orgánica Municipal: Artículo 50 fracción III, que establece que 'La hacienda municipal se formará con: ... Las participaciones federales.'. Artículo 51, que dispone que los Ayuntamientos manejarán conforme a la ley el patrimonio del Municipio. Artículo 52, que establece que los Ayuntamientos administrarán eficaz y libremente la hacienda municipal. Artículo 55, que señala la forma en que se distribuirán los fondos municipales, a saber: I.G. de educación pública; II. Policía y tránsito; III. Alimentación de presos y sostenimiento de hospitales; IV. Gastos de conservación de edificio y obras municipales; V. Servicios públicos; VI. Obras de utilidad general para el Municipio, como caminos, redes telefónicas, puentes, etc.; VII. Gastos para el fomento de la agricultura, comercio e industria; VIII. Sueldos de los funcionarios y empleados del Ayuntamiento conforme lo dispongan los presupuestos respectivos. 4. Por su parte, la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Puebla dispone en sus artículos 1o. y 46 lo siguiente: 'Artículo 1o. La hacienda pública para atender los gastos de los Municipios del Estado de Puebla, percibirá en cada ejercicio las contribuciones, productos, aprovechamientos, participaciones federales y estatales; ingresos extraordinarios y en su caso las donaciones, herencias, legados y reintegros que se hicieran en su favor.'. 'Artículo 46. Las participaciones que correspondan a los Municipios del Estado, en ingresos federales, se ingresarán con arreglo a las disposiciones y cuotas de las leyes que las establecen y, en su caso, la Ley de Coordinación Fiscal Federal, la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Puebla, el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal y Federal.'. 5. Igualmente, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998, en el último párrafo de su artículo 8o. y en su artículo 19, dispone lo siguiente: 'Artículo 8o. (último párrafo) Las erogaciones que se ejerzan a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios deberán aplicarse conforme a lo dispuesto por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y este decreto. ...'. Artículo 19. Este precepto básicamente establece la manera en que se distribuirán las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en el año de 1998, como sigue: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, tanto estatal como municipal; Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal; y Fondo de Aportaciones Múltiples. 6. Los anteriores preceptos deben entenderse relacionados con los siguientes artículos de la Ley de Coordinación Fiscal, según la misma fue reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre de 1997, cuyos artículos forman parte del nuevo capítulo V de esta ley denominado 'De los Fondos de Aportaciones Federales': Artículo 25. Dispone que, con independencia de lo establecido en los capítulos del I al IV de la propia ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y Distrito Federal en la recaudación federal participable, los mismos fondos ya mencionados, es decir, el de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, el de Aportaciones para los Servicios de Salud, el de Aportaciones para la Infraestructura Social, el de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, y el de Aportaciones Múltiples, se constituirán en beneficio de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios con cargo a recursos de la Federación. Artículo 34. Establece la fórmula y los procedimientos conforme a los cuales el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, distribuirá el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social entre los Estados, considerando criterios de pobreza extrema. Artículo 35. Establece la fórmula conforme a la cual los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, considerando los criterios de magnitud de los Municipios y la profundidad de su pobreza extrema. También se establece que si de la información disponible no es posible aplicar la fórmula señalada, referida en el artículo 34 de la misma ley, se utilizarán las cuatro variables que ahí se precisan, a saber: 'Población ocupada del Municipio que perciba menos de dos salarios mínimos respecto de la población del Estado en similar condición ... Población municipal de 15 años o más que no sepa leer y escribir respecto de la población del Estado en igual situación ... Población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle, respecto de la población estatal sin el mismo tipo de servicio ... Población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la población del Estado en igual condición'. Artículo 36. Establece el monto conforme al cual se determinará anualmente, en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal. Artículo 37. Establece los fines a los que se destinarán las aportaciones federales que reciban los Municipios, a través de los Estados y el Distrito Federal, con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, precisando que dentro de los fines mencionados, debe darse prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras del Municipio y a la atención de las necesidades de seguridad pública de sus habitantes. Artículo 38. Este precepto señala que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, en el entendido de que dichas entidades, a su vez, distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, conforme al mismo criterio. 7. Con la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de ninguna manera se está dando cumplimiento a las disposiciones legales antes referidas, incluyendo las relativas al marco general del nuevo capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Efectivamente, el punto medular de esta controversia constitucional, estriba en que se crean instancias intermedias de autoridad, jerárquicamente superiores a los propios Municipios, como los multimencionados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como las llamadas Juntas Auxiliares, que ya funcionaban, pero resultan inconstitucionales por las facultades que se les están confiriendo. Ello hace que constituyan verdaderas instancias intermedias creadas para determinar los destinos de los recursos federales que se entregan a los Municipios provenientes de las participaciones y aportaciones que les corresponden, así como para administrar y ejercer el gasto de estos recursos. Lo anterior obviamente es muy grave, debido a que los preceptos de la ley que se combate, señalados como inconstitucionales, contravienen el precepto constitucional que establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los conceptos que se establecen en los diversos incisos de la fracción IV del artículo 115 de nuestra Carta Magna, dentro de los cuales se incluyen las participaciones y aportaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, de conformidad con lo establecido en el nuevo capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual, como ya se ha dicho, incluye como novedad a las aportaciones que ahí se mencionan. Efectivamente, todos los preceptos de la ley que se combate y todos los actos que de manera directa o indirecta limitan y restringen la facultad, libertad y autonomía con que deben contar los Ayuntamientos Municipales para administrar su hacienda y para manejar su patrimonio, implican una flagrante violación a la norma constitucional a que se refiere este segundo concepto de invalidez, en razón de que la autonomía que constitucionalmente gozan los Municipios, no debe entenderse como una soberanía, habida cuenta de que los Gobiernos Municipales deben ceñirse, en cuanto a la administración directa de los recursos propios que les corresponden, a las disposiciones legales aplicables, dentro de las que destacan las normas de la Ley de Coordinación Fiscal. Sin embargo, se insiste en que la administración de tales recursos propios que corresponden a los Municipios, debe ser realizada en forma directa por el mismo Municipio y no a través de autoridades u órganos intermedios. Para reforzar lo anterior, conviene recordar que conforme al último párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional corresponde de manera exclusiva a los Ayuntamientos de los Municipios, la aprobación de sus presupuestos de egresos, con base en sus ingresos disponibles. Igualmente, resulta claro que la ley que se combate y los actos que también se impugnan, que son o pueden llegar a ser consecuencia de la aplicación de la misma, transgreden lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional. Dicho párrafo dispone lo siguiente: 'Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.'. La ley que se impugna, en sus preceptos ya mencionados, resulta flagrantemente inconstitucional, pues entraña una humillante absorción de la personalidad jurídica de los Municipios y del manejo de su patrimonio, aspectos que son expresamente reconocidos por la citada disposición de la Ley Fundamental. Además, si los Municipios están representados y ejercen sus funciones a través de sus Cabildos, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, al asignar parte de esas funciones a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, de hecho desconoce la personalidad jurídica de los Municipios e impide que éstos manejen su patrimonio. 8. Los preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla que por esta otra razón resultan inconstitucionales, son los artículos 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83 y 84. Por ende, de manera lógica y natural todos los actos que pretendan realizarse al amparo de dichos artículos, también serán inconstitucionales. De la lectura de las mencionadas disposiciones de la ley que se combate se advierte, claramente, la violación constitucional a que se refiere este segundo concepto de invalidez, pues se limita la facultad autónoma de los Municipios para administrar libremente su hacienda, en función de lo siguiente: a) Se obliga a los Ayuntamientos a coordinarse y coadyuvar con las Juntas Auxiliares para la administración, recaudación, ejecución, aplicación y supervisión de diversos ingresos. b) Se obliga a los Ayuntamientos a entregar a las Juntas Auxiliares un determinado porcentaje de los recursos provenientes de las participaciones y aportaciones federales recibidas, cuyo porcentaje se obtiene y se determina con base en datos emitidos por un órgano descentralizado, denominado Consejo Estatal de Población. c) Se obliga a los Ayuntamientos a enterar una serie de recursos, lo que se traduce en gastos que no están contemplados en el presupuesto de egresos, el cual, como ya se ha dicho, debe ser aprobado exclusivamente por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, tal y como lo ordena el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional. d) Se otorga a los órganos de participación social señalados en la ley que se combate, así como a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y a las Juntas Auxiliares, la facultad de intervenir en los procesos relativos a la administración y aplicación de los recursos que forman parte de la hacienda municipal que, como se ha dicho, con base en nuestra Carta Magna debe ser libremente administrada por cada Municipio, con exclusión de cualquier otro órgano o autoridad, más aún si es intermedia. e) Se obliga a los Ayuntamientos municipales a formar parte de ese órgano o autoridad intermedia de cada Municipio, llamado Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, al que la ley que se impugna le confiere facultades que la Constitución otorga exclusivamente a los Municipios para que las ejerzan a través de sus Ayuntamientos. 9. Con motivo de la expedición de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, contrario al derecho, se está afectando la libre administración de los recursos económicos destinados a los Municipios, que por lo mismo, le corresponden por ser parte de su hacienda, lo cual, insistimos, es violatorio de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los demás preceptos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla, así como de las otras leyes secundarias locales y federales a que hemos hecho alusión con anterioridad en este segundo concepto de invalidez. Sobre el particular, cabe citar el siguiente precedente, aplicable por analogía al caso concreto, por tratarse de una ejecutoria dictada en un juicio de amparo que se tramitó y se resolvió cuando aún no se habían reformado las fracciones I y II del artículo 105 constitucional y, por ende, ni siquiera se había expedido su ley reglamentaria: 'MUNICIPIOS, LIBRE ADMINISTRACIÓN DE LOS BIENES POR LOS. Es de estimarse inconstitucional el acto del gobernador de un Estado, por el cual se incauta de los arbitrios municipales, pues el Constituyente ha querido que los Ayuntamientos, como expresión directa de la voluntad del pueblo, sean los administradores de sus intereses, y constituyan la base de una organización política y administrativa de todo punto independiente; todo lo cual indica que no se les puede privar de su derecho para administrar los bienes municipales. Además, cualquiera ley en que se apoye un gobernante para sustituirse en las atribuciones administrativas de los Ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional y no debe ser obedecida, por ser contraria al artículo 115 constitucional, que sienta las bases de la organización política de México, sobrelos principios del respeto al Municipio Libre y de la administración de sus bienes, sin intervención de ninguna otra autoridad. Por tanto, debe concederse el amparo contra el acto del gobernador, por ser éste violatorio de garantías, y asimismo, respecto a las autoridades ejecutoras, pues se trata de una ejecución inminente, que constituye una amenaza trascendental para las instituciones y para los derechos consagrados a favor de los Municipios. Tomo LXI, pág. 5202. Amparo en revisión 4600/39, S.. 2a. Ayuntamiento de Á.T., Ver. 29 de septiembre de 1939. Mayoría de cuatro votos. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: LXI. Página: 5202.'. 10. Ahora bien, no pasa desapercibida para los promoventes la posibilidad de que, en un momento determinado, pudiera pensarse que no son reales sino aparentes las violaciones constitucionales que sustentamos en el cuerpo de este escrito. Efectivamente, tal hipótesis partiría del falso supuesto de que no hay violación constitucional, porque no se están afectando participaciones federales, sino aportaciones, en cuyo caso se trataría de sostener que las participaciones constituyen el género y una de sus especies son las aportaciones. En ese supuesto, deberá concluirse que la misma carece de fundamento lógico-jurídico, pues más que tratarse de un auténtico silogismo, estaremos ante un sofisma. Esto es así, en mérito de los siguientes razonamientos: a) El inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, establece que las participaciones federales forman parte de la hacienda pública municipal, y que dichas participaciones serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados. b) Las participaciones federales a que tal precepto constitucional hace alusión, son las que corresponden a las haciendas públicas municipales en los ingresos federales, de conformidad con los términos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal, cuyos ingresos pueden ser los llamados ingresos fiscales tributarios, que son los que provienen del cobro de contribuciones. Es decir, impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y aportaciones de seguridad social, o pueden ser también los llamados ingresos fiscales no tributarios, los cuales son distintos de los anteriores. c) En uno y otro casos, las participaciones federales que provienen de los diversos ingresos que obtiene la Federación y que se entregan a los Municipios para que pasen a formar parte de sus respectivas haciendas, se convierten en recursos que ya son propios de los Municipios y, por lo mismo, ninguna ley puede señalar, restringir o limitar las facultades de los Municipios para administrar o determinar el destino que se dará a tales recursos, sin importar que los mismos se denominen 'participaciones' o 'aportaciones', toda vez que ambos conceptos configuran e integran la recaudación federal participable, que se entrega y se distribuye entre los Estados, Municipios y Distrito Federal, con base en la ya citada Ley de Coordinación Fiscal. Consecuentemente, aun cuando se pretenda alegar, con base en un simple cambio de denominación, que no hay violación constitucional alguna, en el fondo resulta evidente que las disposiciones de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, a que nos hemos referido en este segundo concepto de invalidez, sí son violatorias de la Constitución Federal, por transgredir la fracción IV inciso b) de su artículo 115, siendo igualmente inconstitucionales todos los actos que se realicen al amparo de tales preceptos. En este orden de ideas, la ley impugnada sostiene en su artículo 4o., que tiene por objeto establecer las bases de operación de carácter general y específico a que habrán de sujetarse los recursos fiscales que se ejerzan en el Estado, por lo que involucra aportaciones y participaciones, como también expresamente lo señala el artículo 5o. de dicho ordenamiento. 11. Por las mismas razones ya señaladas, también resulta inconstitucional, por ser consecuencia directa e inmediata de lo anterior, el artículo 96 de la ley que se impugna, pues se otorga al Gobierno del Estado de Puebla la facultad de suspender la entrega a los Ayuntamientos de las ministraciones de las aportaciones para la infraestructura social y las aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios, si no se justifica en la forma y tiempos establecidos, el avance y aplicación de tales recursos, o si se canalizan a fines distintos a los aprobados por los órganos de planeación previstos en tal ley. No está por demás manifestar, para concluir este segundo concepto de invalidez, que la ley que se combate viola flagrantemente el multicitado inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, pues no se limita a fijar bases, montos y plazos, según la facultad que le está conferida, sino que hace un ejercicio desmedido, abusivo y desleal de dicha facultad, rompiendo claramente con el régimen de facultades limitadas y expresas, admitido y consagrado por el constitucionalismo moderno. Al respecto, habría de recordar el apotegma de don E.R., tantas veces recordado por don M.H. y L. y también citado en la cátedra por el juspublicista don G.R.V. que dice: 'Cuando la Constitución prohíbe a los particulares, prohíbe lo mínimo; cuando la Constitución faculta a las autoridades, faculta lo máximo'. En tal virtud, se reitera que lo procedente conforme a derecho es declarar fundada la presente demanda y, consecuentemente, declarar la inconstitucionalidad de los multicitados artículos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y de todos los actos que son o resulten consecuencia de su aplicación. Tercero. Hay violación a lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 116 constitucional, por la delegación de facultades que conforme a la ley que se combate, hace el Poder Legislativo del Estado de Puebla en favor del gobernador del mismo Estado. 1. El primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, textualmente dispone lo siguiente: 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.'. El segundo párrafo del mismo precepto constitucional, dispone que 'Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos ...'. 2. En forma congruente con lo anterior, encontramos que los artículos 28 y 29 de la Constitución Política del Estado de Puebla, a su vez dispone lo siguiente: 'Artículo 28. El poder público del Estado dimana del pueblo, se instituye en beneficio del pueblo mismo y para su ejercicio se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.'. 'Artículo 29. Cada uno de los poderes públicos del Estado se organizará en la forma que establece esta Constitución y no podrá reunirse en una sola persona, o corporación, el ejercicio de dos o más de ellos.'. 3. La ley que se combate, viola de manera manifiesta los preceptos antes mencionados de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como también los de la Constitución Política del Estado de Puebla, al delegar el Poder Legislativo de Puebla sus facultades en una sola persona que es el gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a expedir el 'Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla'. Con ello el Poder Legislativo fue depositado, para los efectos del caso, en la persona del gobernador. 4. En tal contexto, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla pretende la creación y funcionamiento de órganos y autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales y el Estatal y, para su integración, ordena en el artículo 14, fracción III y en el párrafo final del mismo precepto, la elección de supuestos 'representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio', a través de supuestas 'asambleas democráticas', que deberán celebrarse 'de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado'. Lo anterior implica que los procesos electorales para la integración de los órganos de autoridad y gobierno, por lo que concierne a los representantes comunitarios, quedarán sujetos a una normatividad que, en función de legislador, emita el Ejecutivo Estatal, en flagrante violación del artículo 116 de nuestra Carta Magna. Cuarto. Hay violación a lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 120 de la misma Carta Magna, por la no aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal con motivo de la expedición de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. El artículo 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos obliga a los gobernadores de los Estados a publicar y hacer cumplir las leyes federales, es decir, los obliga a ejecutar las leyes federales. Se entiende que sólo ejecutan leyes federales de acuerdo con la interpretación que sobre dicho precepto constitucional ha dado esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de leyes, marco que por disposición constitucional tienen una jerarquía superior a la de las leyes locales, como son las leyes coincidentes de condicionamiento federal superior al local que regulan las materias de asentamientos humanos, salud, educación, protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. En tales casos, se entiende que las leyes federales son superiores a las leyes locales como una excepción al principio de distribución de competencias entre las autoridades locales y las autoridades federales que consagra el artículo 124 constitucional. Lo mismo ocurre en el caso particular por lo que se refiere a la materia fiscal relativa a aquellos supuestos específicos a que alude el último párrafo de la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, en que la Federación participa a las entidades federativas y éstas a su vez participan a los Municipios, al igual que en aquellos casos en que existe convención fiscal entre la Federación y las entidades federativas, conforme a los cuales las entidades federativas participan a los Municipios de las participaciones federales, incluyendo naturalmente las disposiciones del nuevo capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, que se refiere a aportaciones. Dicha Ley de C.F., que también es federal, obliga a los Estados a cumplirla y a acatarla, de donde se desprende que tiene una jerarquía superior a la de las leyes locales, de conformidad con el principio de supremacía de la Constitución que establece el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, la facultad que tienen los Estados a través de sus respectivos órganos legislativos, de fijar las bases, montos y plazos de la distribución de participaciones y aportaciones, innegablemente puede ser ejercitada, siempre y cuando el ejercicio de dicha facultad quede sujeto y se condicione a lo que la Ley de Coordinación Fiscal establezca al respecto. Consecuentemente, conforme a derecho, procede declarar fundada la presente demanda y declarar la inconstitucionalidad de todos los preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla a que ya nos hemos referido, así como la inconstitucionalidad de todos los actos que son o vayan a ser consecuencia de su aplicación."
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133.
QUINTO. Por acuerdo de fecha veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.J.V.C. y C., ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y se designó como instructor al M.S.S.A.A..
Por auto de veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor tuvo a los promoventes con la personalidad que ostentan y por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación de demanda; correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera; y tuvo como pruebas de la actora las documentales que adjuntó a su demanda.
SEXTO. El gobernador, el secretario de Gobernación y el procurador general de Justicia, todos del Estado de Puebla, en representación del Poder Ejecutivo del propio Estado, y los presidentes y secretarios de la Gran Comisión y de la Comisión Permanente del Congreso del Estado de Puebla, en representación del propio Congreso, al formular su contestación de demanda manifestaron:
"I.C. de improcedencia. Sin perjuicio de que las causales de improcedencia que se adviertan de la controversia constitucional planteada por los Ayuntamientos actores, deberán ser estudiadas de oficio, según lo dispone el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo sucesivo 'Ley Reglamentaria', se hace valer la siguiente: 1. La controversia constitucional planteada por los Ayuntamientos actores debe declararse improcedente en términos de lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria, en relación con lo que dispone el artículo 1o. de dicho ordenamiento jurídico, atento a los siguientes razonamientos: 1.1. Del escrito inicial de demanda se desprende lo siguiente: Que los Ayuntamientos actores demandan al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla. Que la norma general cuya invalidez se reclama es la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, aprobada por el Congreso del Estado de Puebla el veintisiete de enero de mil novecientos noventa y ocho, y publicada en el Periódico Oficial del Estado el día veintiocho de enero del año en curso. Que los Ayuntamientos actores impugnan diversos actos derivados de la aplicación de la norma general impugnada, y que a continuación se señalan: La creación, organización y funcionamiento de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, en lo sucesivo COPLADEMUNES, a quienes se atribuye el carácter de autoridades intermedias entre las autoridades municipales y el Gobierno Estatal. Los actos de las Juntas Auxiliares que tiendan al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se impugna supuestamente les otorga, a quienes también se les atribuye el carácter de autoridades intermedias. La afectación a la libre administración de la hacienda municipal. Sobre este punto, los Ayuntamientos actores argumentan que se les afecta en ese aspecto, en virtud de que la ley cuya invalidez se reclama atribuye facultades tales como la administración, distribución, ejecución, ejercicio y fiscalización de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores, a las autoridades que dicho ordenamiento jurídico supuestamente trata de establecer o crear. Lo anterior se desprende del capítulo III del escrito inicial de demanda, que a continuación se transcribe: 'III. N. general y actos cuya invalidez se demanda y medio oficial en el que se publicó tal norma general, de la cual derivan los actos que se impugnan. 1. La norma general cuya invalidez se demanda es la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, aprobada por el Congreso del Estado de Puebla el día 27 de enero de 1998, la cual entró en vigor el mismo día de su publicación. De esa ley se impugna todo el sentido general que su contenido revela, así como específicamente las disposiciones de aplicación general contenidas en los siguientes artículos de la misma ley impugnada: Artículos 4o., fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 75, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98. 2. También se impugnan, por carecer de validez constitucional, todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación concreta de los preceptos antes mencionados de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, sobre todo por lo que hace a la creación, organización y funcionamiento de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y demás grupos supuestamente organizados de los diversos sectores que prevé dicha ley, así como los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en forma específica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas autoridades intermedias que pretende establecer en los preceptos antes señalados. Asimismo, se combaten todos los actos que también son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la administración, distribución, ejecución, ejercicio y fiscalización de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores. Funciones que la ley impugnada pretende atribuir inconstitucionalmente a las autoridades que trata de establecer, en tanto que la Ley Fundamental y Suprema de toda la Unión atribuye incuestionablemente las mismas funciones a otras autoridades legítimamente establecidas, entre ellas a las autoridades municipales.'. 1.2. En relación con las argumentaciones que esgrimen los Ayuntamientos actores al hacer el señalamiento de la norma general y los actos cuya invalidez reclaman, nuestra parte manifiesta: 1.2.1. Ni los COPLADEMUNES ni las Juntas Auxiliares, fueron creados por la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, puesto que: 1.2.1.1. Los COPLADEMUNES tienen su fundamento en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4o. y 20 de la Ley de Planeación; 107 y 108 de la Constitución Política del Estado de Puebla; y 1o., 13, 14 y 17 de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, y no en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En efecto: El artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la rectoría económica del Estado, definiéndose su facultad de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, así como la regulación y fomento de las actividades que demanda la población. Cabe destacar que en el propio artículo 25 se señala que en el desarrollo económico nacional, concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, lo que implica que el desarrollo debe abarcar en su conjunto a los diferentes sectores de la población, a todo el territorio y ramas de la actividad económica, es decir, que el desarrollo deberá orientarse de manera equilibrada a efecto de que sus beneficios abarquen a los diversos grupos y regiones del país y que se eviten fenómenos de privilegio o beneficio indebido para algún grupo o área en específico. Por lo que se refiere al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, éste obliga al Estado a organizar un sistema de planeación democrático del desarrollo nacional que, entre otros aspectos, deberá ser equitativo. La equidad exige que exista equilibrio entre los distintos sectores de la población, las distintas ramas de actividad económica y las distintas regiones del país, lo que hace imprescindible su participación en el proceso de planeación y ejecución de los programas. Establece el propio artículo 26, que la planeación será democrática y que mediante la participación delos diversos sectores sociales, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos a los planes y programas de desarrollo. Esta característica que la Constitución impone al sistema nacional de planeación es también una norma de esencial importancia. Quedan excluidos, de esta manera, los planes autoritarios o burocráticos, ya que se exige que la formulación de los planes, así como su ejecución y evaluación, serán objeto de un amplio proceso participativo de los diversos sectores sociales. El sistema de planeación democrática constituye una de las vertientes fundamentales de la democracia participativa. De esta manera, la democracia no se agota en la soberana facultad del pueblo de autodeterminarse políticamente, dándose la forma de gobierno que más le convenga y decida, y ni siquiera en la participación popular periódica para integrar los órganos de su gobierno en sus distintos niveles. Para el ejercicio completo de la democracia, es indispensable que la sociedad a través de los distintos sectores y grupos tenga una participación permanente en la formulación, ejecución y evaluación de los planes y programas del gobierno constituido. Queda a la legislación ordinaria, tanto a nivel federal como local, determinar las fórmulas y procesos a través de los cuales el poder público recoja las aspiraciones y las demandas sociales para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo, así como la participación popular en los mecanismos de ejecución y evaluación de planes y programas. La Constitución Federal establece que la ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema de planeación democrática, y los criterios para la formulación, implementación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. La Constitución señala también que la ley determinará los órganos responsables del proceso de planeación. A nivel federal se ha expedido la Ley de Planeación, publicada el cinco de enero de mil novecientos ochenta y tres en el Diario Oficial de la Federación, que desarrolla el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer los principios rectores de las actividades, las líneas generales y bases organizativas para el funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática. De la Ley de Planeación deben destacarse, el artículo 4o. que establece la responsabilidad del Ejecutivo Federal para hacer partícipe a los grupos sociales de la planeación democrática, aspecto que se corrobora y amplía en el artículo 20 que prevé la intervención de los grupos sociales en la ejecución de planes y programas. Dichas disposiciones a la letra dicen: 'Artículo 4o. Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.'. 'Artículo 20. En el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del plan y los programas a que se refiere esta ley. Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación; de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Asimismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores al Congreso de la Unión. Para tal efecto, y conforme a la legislación aplicable, en el sistema deberán preverse la organización y funcionamiento, las formalidades, periodicidad y términos a que se sujetarán la participación y consulta para la planeación nacional del desarrollo.'. La mayoría de las entidades federativas, han introducido en sus Constituciones el concepto de planeación del desarrollo, y han expedido las leyes estatales de planeación respectivas. En el caso concreto del Estado de Puebla, los artículos 107 y 108 de la Constitución Política de dicha entidad, establecen: 'Artículo 107. El poder público del Estado y los Ayuntamientos tienen el deber de promover el desarrollo económico y social de sus habitantes y para ello su actividad será programada.'. 'Artículo 108. La ley reglamentará y fijará las facultades de los funcionarios en materia de planeación, formación de programas y presupuestos, ejecución de objetivos, supervisión, evaluación e información, así como la coordinación de los sectores público, social y privado del Estado.'. De las disposiciones legales antes invocadas, se desprende la obligación a cargo de los Gobiernos Estatal y Municipal de programar sus actividades, así como de hacer partícipes a todos los sectores en: 1) La formación de programas y presupuestos; y 2) La ejecución de objetivos, y su supervisión, evaluación e información. De esta manera los Comités de Planeación se traducen en los medios de los que se vale el Estado y los Municipios para cumplir con los mandatos constitucionales invocados. Comités que se identifican como instancias de planeación, mismas que se desenvuelven en el ámbito de competencia a la que se hizo mención. Lo anterior se corrobora con el contenido de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado que en sus artículos 1o. fracción IV, 13, 14 y 17, establecen la participación social en todas las etapas que comprende el proceso de planeación y cuya responsabilidad reside en el orden estatal y municipal. Dichas disposiciones a la letra dicen: 'Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer: ... III. Las bases para que el Ejecutivo Estatal coordine sus actividades de planeación con los Municipios de la entidad de acuerdo a la legislación aplicable.'. 'Artículo 13. Para los efectos de esta ley, se entenderá por proceso de planeación a la elaboración de objetivos, políticas, metas y estrategias expresados en planes y programas; su instrumentación a través de acciones que deberán llevarse a cabo y, a su vez, controladas y evaluadas para obtener resultados óptimos.'. 'Artículo 14. Se consideran como etapas del proceso de planeación las siguientes: I. Formulación. II. Instrumentación. III. Control y, IV. Evaluación.'. 'Artículo 17. Dentro del proceso de planeación deberán considerarse los siguientes niveles: I. Estatal. II. Sectorial e institucional. III. Municipal. IV. Regional.'. En conclusión, los COPLADEMUNES son instancias de planeación, y tienen su fundamento en la Constitución General; la Ley de Planeación; la Constitución Política del Estado de Puebla; la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, y no en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 1.2.1.2. La existencia de las Juntas Auxiliares deriva de lo dispuesto por los artículos 106 de la Constitución Política del Estado de Puebla, y 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, y no de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Las disposiciones legales invocadas establecen: El artículo 106 de la Constitución Política del Estado de Puebla, a la letra dispone: 'Artículo 106. La Ley Orgánica Municipal, además de reglamentar las disposiciones de esta Constitución relativas a los Municipios, establecerá: ... III. La forma de elegir Concejos Municipales o Juntas Auxiliares que ejerzan la autoridad local, en poblaciones de la jurisdicción Municipal, distintas de la cabecera. ...'. Los artículos 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, literalmente establecen: 'Capítulo III. Del Gobierno de los Municipios.' ... 'Artículo 16. El Municipio para su administración interior, se dividirá en ciudades, villas, pueblos, rancherías, comunidades, barrios y secciones.'. 'Capítulo X. De los pueblos y su gobierno.' ... 'Artículo 67. Para el gobierno de los pueblos habrá Juntas Auxiliares, integradas por un presidente y cuatro miembros propietarios, y sus respectivos suplentes.'. 'Artículo 68. Las Juntas Auxiliares serán designadas en plebiscito, que se efectuará de acuerdo con las bases que establezca la convocatoria que se expida por el Ayuntamiento, y con la intervención del presidente municipal o su representante, así como del agente subalterno del Ministerio Público. El Congreso del Estado podrá enviar o nombrar un representante que presencie la elección.'. 'Artículo 69. Cuando un pueblo no esté conforme con el nombramiento de la Junta Auxiliar, será removida si así lo solicitaren las dos terceras partes de los ciudadanos que tenga el pleno uso de sus derechos políticos. Para el efecto, la solicitud será elevada al Congreso del Estado por los conductos legales, y éste previos los informes sobre los motivos y autenticidad de la queja, exhortará al Ayuntamiento correspondiente para que convoque a los vecinos del pueblo a un plebiscito para que elijan nueva Junta.'. 'Artículo 70. Las Juntas Auxiliares serán elegidas el último domingo del mes de marzo del año que corresponda; durarán en el desempeño de su cometido tres años y tomarán posesión el día 15 de abril del mismo año, salvo los casos de que habla el artículo anterior y los de desaparición total de la Junta, para los cuales habrá plebiscitos extraordinarios. Los miembros de las Juntas Auxiliares otorgarán la protesta de ley ante el presidente municipal respectivo o su representante.'. 'Artículo 71. El primer día hábil después del 15 de abril, se reunirán los miembros de la Junta Auxiliar saliente con los que lo sustituyan, para que aquéllos hagan entrega formal de los expedientes, utensilios, materiales, etc., que hayan estado a su cargo. Si los miembros salientes no comparecieren, la actuación se llevará a cabo con intervención del representante que para el efecto designe el presidente municipal.'. 'Artículo 72. Las Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeño de sus funciones. A este fin ejercerán, dentro de los límites de su circunscripción y bajo la vigilancia y dirección de aquéllos, las atribuciones siguientes: I. Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos que deberán aplicarse a la satisfacción de los gastos públicos del pueblo; II. Remitir al Ayuntamiento con la oportunidad debida para su revisión y aprobación, los presupuestos de gastos del año siguiente; III. Procurar la debida prestación de los servicios públicos y, en general, la buena marcha de la administración pública e informar al Ayuntamiento sobre sus deficiencias; IV. Procurar la seguridad y el orden públicos del pueblo; V. Promover ante el Ayuntamiento de su jurisdicción, la construcción de las obras de interés público que estimare necesarias; VI. Nombrar a propuesta del presidente de la Junta, al secretario, tesorero y comandante de policía de la Junta Auxiliar, los que son funcionarios de confianza y podrán ser removidos libremente.'. 'Artículo 73. Son obligaciones y atribuciones de los presidentes auxiliares las siguientes: I. Procurar la debida prestación de los servicios públicos y en general, la buena marcha de la administración pública informando al Ayuntamiento sobre sus deficiencias; II. Formar inventarios minuciosos y justipreciados de los bienes muebles o inmuebles pertenecientes a la Junta Auxiliar siendo aplicables a estos inventarios las siguientes disposiciones: a) Se harán constar en un libro especial; y b) Se revisarán en el mes de enero de cada año, asentando las modificaciones de aumento o disminución que haya habido en el curso del año anterior; III. Deberán informar al Ayuntamiento del que dependan, el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la fracción anterior y su resultado; IV. Imponer dentro de su jurisdicción las sanciones que establezca el Bando de Policía y Buen Gobierno para los infractores de sus disposiciones; V.I. las sanciones a que se refieren los artículos 94 y 95 de esta ley; VI. Remitir mensualmente al Ayuntamiento por conducto de la Tesorería Municipal las cuentas relacionadas con el movimiento de fondos de la Junta Auxiliar; VII. Actualizar cada cinco años el padrón de los vecinos de la municipalidad con expresión de las circunstancias señaladas en el artículo 11 fracción III de esta ley y remitirlos al presidente municipal; VIII. Formar anualmente dentro de su jurisdicción, en el mes de julio, el padrón de niños a que se refiere la fracción XIII del artículo 41 y remitirlo al presidente municipal; IX. Las que establecen las fracciones II, VI, X, XXIII, XXV, XXVI, XXVIII y XL del artículo 41; y X. Los demás que les impongan o confieran las leyes.'. 'Artículo 74. Los acuerdos de las Juntas Auxiliares que no sean de carácter meramente económico, serán revisados y aprobados por el Ayuntamiento respectivo.'. 'Artículo 75. Las sesiones de las Juntas Auxiliares se rigen por las siguientes disposiciones: I. Se celebrará una sesión por mes; II. Se harán constar en un acta que tendrá los requisitos que establece el artículo 48, fracción XII, inciso a); III. Podrán celebrarse sesiones extraordinarias cuando lo acuerden los miembros de la Junta; IV. Se remitirá, copia de las actas de las sesiones a la autoridad inmediata superior.'. Es importante destacar que la existencia de las Juntas Auxiliares no es reciente, según se expone a continuación: Las Constituciones del Estado de Puebla. El antecedente de las Juntas Auxiliares en el Estado de Puebla, se encuentra ya en lo que se conocía como Juntas Municipales, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla expedida el catorce de septiembre de mil ochocientos sesenta y uno, que disponía: 'Artículo 90. En todas las municipalidades habrá un Ayuntamiento. En los demás pueblos de que ellas se forman habrá Juntas Municipales compuestas de un alcalde, un regidor y un síndico procurador que tendrá sus respectivos suplentes. Una ley posterior determinará el número de los miembros de los Ayuntamientos de las municipalidades, y ella podrá aumentar el de los individuos de las Juntas Municipales.'. 'Artículo 95. Las facultades y obligaciones de los Ayuntamientos son: I. Acordar toda obra de utilidad pública local y los arbitrios o fondos necesarios. II. Intervenir de la manera que lo disponga la ley en la formación y recaudación de los impuestos que formen la hacienda pública. III. Recaudar, previa la autorización del Ejecutivo, los impuestos municipales y los arbitrios de que habla la fracción anterior, invirtiéndolos en los objetos a que sean destinados. IV. Iniciar a la asamblea general las leyes que juzgue oportunas. V. Administrar los fondos municipales, los de las casas de beneficencia de sus respectivas localidades, excepto los de la capital que quedarán bajo la inspección inmediata del gobierno, y los de la educación primaria, ya por medio de sus miembros o por administradores que nombren. VI. Cuidar de la salubridad pública, del orden, de las buenas costumbres y de la policía en todos sus ramos. VII. Cuidar asimismo de todos los objetos de administración general y local que designen las leyes. VIII. Nombrar y remover con causa a su secretario, tesorero o administrador y empleados de sus oficinas. IX. C. en jurado de hecho para enjuiciar por delitos o faltas oficiales a los procuradores de los pueblos, Jueces de los tribunales correccionales, agentes del Ministerio Público y Jueces de Paz de la municipalidad.'. 'Artículo 96. Las Juntas Municipales ejercerán las mismas atribuciones que los Ayuntamientos, con excepción de la contenida en la fracción IV del artículo anterior.'. Fue en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla expedida el cinco de julio de mil ochocientos ochenta que por primera vez los gobiernos de los pueblos son denominados como Juntas Auxiliares, reflejándose en su contenido el interés de encontrar en ellas una forma de colaboración con el Ayuntamiento que les supervisaba. Dicho ordenamiento disponía: 'Artículo 73. En cada cabecera de municipalidad habrá una asamblea que se denominará «Ayuntamiento» y en los demás pueblos que de dicha municipalidad se forme, habrá Juntas Auxiliares. Una ley determinará el número de los miembros de los Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, no pudiendo formarse aquéllos de menos de siete individuos, y éstas menos de tres. La misma ley fijará la manera con que unos y otras deben ejercer sus funciones.'. 'Artículo 74. Los Ayuntamientos serán electos popularmente en elección indirecta en primer grado por todo el Municipio, y las Juntas Auxiliares, por sólo los respectivos pueblos: unas y otras corporaciones se removerán totalmente el primero de enero de cada año, en la forma que determine la ley. Esta misma, señalará la manera de suplir las faltas temporales y absolutas de los miembros de los Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, así como de resolver sobre las renuncias que hagan de sus encargos.'. 'Artículo 75. Si al terminar el periodo de algún Ayuntamiento, no se hubiere verificado la elección del que deba sucederle, o se hubiere declarado nula, continuará aquél en el ejercicio de sus funciones hasta que se haga la nueva elección. Esta prevención se observa también respecto de las Juntas Auxiliares.'. 'Artículo 76. Para ser miembro del Ayuntamiento o Junta Auxiliar, se requiere: ser ciudadano del Estado, en ejercicio de sus derechos, mayor de veintiún años y vecino de la municipalidad o pueblos respectivos.'. 'Artículo 77. No podrán ser miembros de Ayuntamiento o de Junta Auxiliar, los funcionarios y los empleados públicos, ni los ministros de los cultos.'. 'Artículo 79. Los deberes y atribuciones de los Ayuntamientos son: ... XVI. Constituirse en jurado hasta declarar la culpabilidad por delitos oficiales y hasta declarar si ha o no lugar a proceder por delitos comunes, en las acusaciones que se hagan contra sus miembros, los de las Juntas Auxiliares y los Jueces de Paz; reservándose a los jurados ordinarios el veredicto de culpabilidad por delitos comunes.'. En la Constitución del Estado de Puebla expedida el treinta de septiembre de mil ochocientos ochenta y tres, subsisten las Juntas Auxiliares como el gobierno de los pueblos con funciones que desarrollan bajo la supervisión y para el auxilio de las funciones del Ayuntamiento. 'Artículo 72. Las atribuciones y deberes de los jefes políticos son: ... XI. Publicar en las cabeceras de sus Distritos las leyes y decretos luego que los reciban, y hacerlos publicar por medio de los presidentes de los Ayuntamientos y Juntas Auxiliares en los demás pueblos de las respectivas demarcaciones. ... XIV. Procurar en unión de los Ayuntamientos o Juntas Auxiliares, la fundación de hospitales y hospicios, proponiendo al Congreso los arbitrios necesarios al establecimiento y subsistencia de esas casas de beneficencia.'. 'Artículo 73. En cada cabecera de municipalidad habrá una asamblea que se denominará «Ayuntamiento» y en los demás pueblos que de dicha municipalidad se forme, habrá Juntas Auxiliares. Una ley determinará el número de los miembros de los Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, no pudiendo formarse aquéllos de menos de siete individuos, y éstas de menos de tres. La misma ley fijará la manera con que unos y otras deben ejercer sus funciones.'. 'Artículo 74. Los Ayuntamientos serán electos popularmente en elección indirecta en primer grado, por los ciudadanos de todo el Municipio, y se renovarán en su totalidad el 1o. de enero de cada año. Las Juntas Auxiliares serán nombradas por los Ayuntamientos de las municipalidades respectivas, y se renovarán el 1o. de febrero, en la forma que determine la ley. Esta misma señalará la manera de suplir las faltas temporales y absolutas de los miembros de los Ayuntamientos y Juntas Auxiliares, así como la de resolver sobre las renuncias que hagan de susencargos.'. 'Artículo 76. Para ser miembro de Ayuntamiento o Junta Auxiliar, se requiere: ser ciudadano del Estado en ejercicio de sus derechos, mayor de veintiún años, y vecino de la municipalidad o pueblo respectivos.'. 'Artículo 77. No podrán ser miembros de Ayuntamientos o Junta Auxiliar los funcionarios y los empleados públicos, ni los ministros de los cultos.'. 'Artículo 78. El servicio en el Ayuntamiento o Junta Auxiliar se presta gratuitamente en beneficio del pueblo, y nadie puede eximirse de prestar ese servicio, sino por causa legal y justificada ante la autoridad que designe la ley.'. 'Artículo 79. Los deberes y atribuciones de los Ayuntamientos son: ... VIII. Nombrar a los miembros de las Juntas Auxiliares, a los Jueces Mayores y Menores de Paz de toda la municipalidad y a los agentes del Ministerio Público. ... XVI. Constituirse en jurado hasta declarar la culpabilidad por delitos oficiales, y hasta declarar si ha o no lugar a proceder por delitos comunes en las acusaciones que se hagan contra los miembros de las Juntas Auxiliares y Jueces de Paz de su nombramiento, reservándose a los jurados ordinarios el veredicto de culpabilidad por delitos comunes.'. 'Artículo 82. Los presidentes de los Ayuntamientos de las municipalidades que no sean cabecera de Distrito y los de las Juntas Auxiliares, cumplirán y harán cumplir las leyes federales, las del Estado, los reglamentos y acuerdos de sus respectivas corporaciones, sin perjuicio de que el jefe político use directamente de esa misma facultad cuando lo estimare necesario.'. 'Artículo 83. Las Juntas Auxiliares ejercerán, bajo la vigilancia del respectivo Ayuntamiento, las siguientes atribuciones: I. Acordar que se hagan las obras públicas de utilidad local que debe costear el Ayuntamiento, proponiendo los arbitrios o fondos necesarios para realizarlas. II. Proponer al Congreso, por conducto del Ayuntamiento respectivo, los impuestos necesarios para cubrir los gastos municipales. III. Remitir anualmente por conducto del Ayuntamiento respectivo y con la oportunidad debida, al gobernador del Estado, para su revisión y aprobación, los presupuestos de gastos municipales para el año siguiente. IV. Recaudar las rentas e impuestos municipales, invirtiéndolos en los objetos a que están destinados. V. Administrar por medio de sus miembros o de las personas que nombren, los fondos municipales, los de la instrucción primaria y los de las casas de beneficencia establecidas por las mismas juntas o que el gobernador les encomendare. VI. Cuidar de la salubridad pública, del orden, de las buenas costumbres y de la policía en todos sus ramos, formando los reglamentos respectivos por medio de los cuales podrán señalar como pena gubernativa a los infractores, hasta cincuenta pesos de multa o hasta ocho días de reclusión. VII. Nombrar y remover con causa, a los empleados de los diversos ramos que les estén encomendados. VIII. Recibir a sus miembros y a los empleados de su nombramiento, la protesta de guardar y en su caso hacer guardar, la Constitución Federal, la del Estado y las leyes que de ambas emanen. IX. Resolver sobre las renuncias que de sus encargos hagan los empleados de su nombramiento. X. Intervenir en la exacción de los impuestos que forman la hacienda del Estado, siempre que lo dispongan las leyes. XI. Cuidar de todos los objetos de administración general y local, e intervenir en las elecciones populares de la manera que designen las leyes.'. Las Juntas Auxiliares subsistieron al paso de mil novecientos diecisiete y hasta nuestros días. En efecto, tratándose de la Constitución Política del Estado de Puebla publicada en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Puebla el dos de octubre de mil novecientos diecisiete, se reiteró la existencia de las Juntas Auxiliares en la jurisdicción municipal en poblaciones distintas de la cabecera municipal, remitiendo sus funciones a la ley orgánica, según se desprende de su artículo 104 que a continuación se transcribe: 'Título séptimo. D.M.L.. Capítulo único.' ... 'Artículo 104. La ley reglamentaria municipal se sujetará a las bases siguientes: ... X. En las poblaciones de la jurisdicción municipal distintas de la cabecera, la autoridad local se ejercerá por medio de Concejos Municipales o Juntas Auxiliares elegidas como lo determina la ley orgánica. ... XII. Los Ayuntamientos atenderán la administración por medio de comisiones, entre las cuales distribuirán los diversos ramos de aquélla.'. En el tránsito por mil novecientos diecisiete es importante recordar la intervención del diputado L. en la quincuagésima sesión ordinaria del Constituyente de Querétaro, celebrada el veinte de enero de mil novecientos diecisiete, que a continuación se transcribe, en la que se leyó el dictamen sobre el proyecto de los artículos 115 y 122, inclusive, del proyecto de Constitución, que de manera clara revela la necesidad de que en los territorios que no reunieran determinadas características, no se constituyeran nuevos Municipios, debiendo por tanto subsistir los pueblos: '... así como a los Estados se les exige que sus legislaturas tengan quince miembros como mínimo, si se quieren evitar los cacicazgos, que cuatro compadres del pueblo arrojen en medio de la tiranía de su codicia y ruindad el adelanto de los pueblos, exijamos también que no haya un Ayuntamiento en el pueblo más rabón de la República que cuente con menos de quince miembros. Que ¿no se reúnen esos quince miembros? La ley secundaria establecerá la manera de cómo se han de reunir, pero de todos modos se necesita que los Ayuntamientos sean numerosos para que las clases sociales estén perfectamente representadas ...'. Leyes Orgánicas del Estado de Puebla. Por lo que hace a las Leyes Orgánicas Municipales en el Estado, debe señalarse que son un valioso instrumento para determinar la naturaleza jurídica de las Juntas Auxiliares. En la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla expedida el treinta y uno de octubre de mil novecientos dieciséis, se destaca la existencia de las Juntas Auxiliares en los pueblos que no sean cabecera municipal, la dependencia de su nombramiento por el Ayuntamiento, y su responsabilidad de auxiliarlo en el ejercicio de sus funciones, al tenor siguiente: 'Artículo 41. En cada pueblo, que no sea cabecera del Municipio, habrá una Junta Auxiliar.'. 'Artículo 42. Las Juntas de que trate el artículo anterior serán nombradas por el Ayuntamiento del Municipio; se compondrán de cuatro miembros propietarios y cuatro suplentes, y tomarán posesión el día primero de febrero de cada año.'. 'Artículo 46. Las Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeño de sus funciones. A este fin ejercerán dentro de los límites de su circunscripción y bajo la vigilancia y dirección de aquéllos, las atribuciones siguientes: ...'. En la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla publicada en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Puebla, del dos y nueve de octubre de mil novecientos veintitrés, se reitera que las Juntas Auxiliares gobernarán en los pueblos, auxiliando en sus funciones a los Ayuntamientos, precisando que serán éstos quienes aprueben sus acuerdos. 'Artículo 2o. El Estado de Puebla se forma de los Municipios a que se refiere el decreto de 22 de diciembre de 1921, con las adiciones y reformas. Los Municipios que en lo sucesivo se formen deberán contener una población no menor de cinco mil habitantes o los recursos necesarios para subsistir. Además de cualquiera de las condiciones ya señaladas, tendrán edificios apropiados para escuela primaria, cárcel, oficinas municipales y lugar designado para panteón.'. 'Artículo 14. Cada Municipio se dividirá para su administración interior en los pueblos, rancherías, barrios y secciones que determinará la ley de división territorial.'. 'Artículo 54. Para el gobierno de los pueblos habrá Juntas Auxiliares, integradas por cinco miembros propietarios y cinco suplentes.'. 'Artículo 58. Las Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeño de sus funciones. A este fin ejercerán, dentro de los límites de su circunscripción y bajo la vigilancia y dirección de aquéllos, las atribuciones siguientes: ...'. 'Artículo 59. Los acuerdos de las Juntas Auxiliares que no sean de carácter meramente económico, serán revisados y aprobados por el Ayuntamiento respectivo.'. En la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Puebla, el dieciséis de julio de mil novecientos setenta y cuatro y expedida el once de julio de mil novecientos setenta y cuatro, además de reiterar a las Juntas Auxiliares como el gobierno de los pueblos y sujetar sus acuerdos a la aprobación del Ayuntamiento, precisa que las Juntas participarán para el ejercicio de sus funciones del presupuesto del Ayuntamiento, según se desprende de las siguientes disposiciones legales. 'Artículo 3o. Para que el Congreso del Estado pueda, dentro de los límites existentes, crear nuevos Municipios, se requiere: ... II. Que haya un mínimo de 20,000 vecinos en esa superficie ...'. 'Artículo 13. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre ésta y el Gobierno del Estado. Se dividirá para su administración interior en pueblos, rancherías, barrios y secciones.'. 'Artículo 14. Para que una comunidad sea elevada a la categoría de pueblo se requiere que lo declare el Congreso del Estado mediante decreto, si aquélla reúne los siguientes requisitos: I. Que tenga una población mayor de 2,500 habitantes; II. Que lo soliciten las dos terceras partes de sus vecinos; III. Que sea escuchado el Ayuntamiento del Municipio a que pertenece.'. 'Artículo 66. Para el gobierno de los pueblos habrá Juntas Auxiliares, integradas por un presidente y cuatro miembros propietarios y sus respectivos suplentes.'. 'Artículo 70. Las Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeño de sus funciones. A este fin ejercerán, dentro de los límites de su circunscripción y bajo la vigilancia y dirección de aquéllos, las atribuciones siguientes: I. Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos que deberán aplicarse a la satisfacción de los gastos públicos del pueblo; II. Remitir al Ayuntamiento con la oportunidad debida para su revisión y aprobación, los presupuestos de gastos del año siguiente; III. Procurar la debida prestación de los servicios públicos y en general la buena marcha de la administración pública e informar al Ayuntamiento sobre sus deficiencias; IV. Procurar la seguridad y el orden públicos del pueblo; V. Promover ante el Ayuntamiento de su jurisdicción la construcción de las obras de interés público o que estimare necesarias; VI. Nombrar a propuesta del presidente de la Junta, al secretario, tesorero y comandante de Policía de la Junta Auxiliar los que son funcionarios de confianza podrán ser removidos libremente.'. Atento a lo expuesto en este apartado resulta claro que ni los COPLADEMUNES ni las Juntas Auxiliares tienen su origen o son creados al amparo de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 1.2.2. Ni los COPLADEMUNES ni las Juntas Auxiliares constituyen autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales y el Gobierno Estatal, toda vez que tanto los referidos Comités de Planeación como las Juntas Auxiliares, forman parte de la estructura del Gobierno Municipal, según se expone en los apartados subsecuentes. 1.2.2.1. En primer lugar, resulta pertinente establecer qué debe entenderse por autoridad. La palabra 'autoridad' (del latín auctorita-atis: prestigio, garantía, ascendencia, potestad, de autor: hacedor, autor, creador, a su vez de auge, ere: realizar, conducir), significa dentro del lenguaje ordinario: estima, ascendencia, influencia, fuerza o poder de algo o de alguno, prerrogativa, potestad, facultad. Los usos jurídicos de autoridad reflejan esa compleja polivalencia. La característica esencial de una persona, ente u organismo, para que sea tenido por autoridad, es que desempeñe la función de imperio, que ordene y se haga obedecer. En efecto cuando la competencia otorgada a un órgano implica la facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, es decir, cuando el referido órgano está investido de facultades de decisión y ejecución, se está frente a un órgano de autoridad. Lo anterior se corrobora con la siguiente definición de autoridad que propone I.B. (El juicio de amparo, E.P., pág. 338) '... autoridad es aquel órgano estatal, de facto o de jure investido con facultades o poderes de decisión o ejecución, cuyo ejercicio crea, modifica o extingue situaciones generales o concretas, de hecho o jurídicas, con trascendencia particular y determinada, de una manera imperativa ...', así como con el criterio sustentado por los tribunales federales, y que a continuación se transcribe: 'AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON. Este tribunal estima que para los efectos del amparo, son actos de autoridad todos aquellos mediante los cuales los funcionarios o empleados de organismos estatales o descentralizados pretenden imponer dentro de su actuación oficial, con base en la ley y unilateralmente, obligaciones a los particulares, o modificar las existentes, o limitar sus derechos.'. 1.2.2.2. Para establecer qué debe entenderse por autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado, en los términos a que se contrae el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta pertinente remitirnos a los antecedentes históricos que dieron origen a la prohibición ordenada por el precepto jurídico invocado, en los términos que a continuación se exponen. La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere el precepto constitucional de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas 'de confianza', como los llamados 'jefes políticos', a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. El 'jefe político' es una figura de origen español; en nuestro país tiene sus antecedentes en los ordenamientos que a continuación se señalan: Carta de Cádiz; Constitución de mil ochocientos doce (artículo 309); Constitución de mil ochocientos treinta y seis (artículos 1o., 16, 18 y 19 de la Sexta Ley); Estatuto Provisional de la República Mexicana de quince de mayo de mil ochocientos cincuenta y seis (artículos 120, 122 y 123). Los jefes políticos estaban investidos de un gran cúmulo de facultades, obligaciones, responsabilidades y honores; lo eran de toda clase según relata la historia y los propios antecedentes constitucionales: ponían, controlaban y quitaban a los presidentes municipales; neutralizaban a los comandantes de la Guardia Nacional, sometían a los caciques; dependían en su nombramiento del gobernador del Estado; presidían, portando a la bandera, los paseos o desfiles patrios; su duración era indefinida dependiendo de la voluntad de quien los nombraba. Así se reconoció que por debajo del gobierno estaban los jefes políticos, que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tomando en consideración los antecedentes que llevaron al Constituyente de mil novecientos diecisiete a establecer la prohibición antes señalada, puede establecerse como premisa, que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, y cuya actuación no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas entre los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de éstos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio o que impliquen sustitución o arrogación de facultades de alguno de éstos. F.T.R., en su obra intitulada Derecho Constitucional Mexicano, E.P., páginas 150 y 151, y en relación con los antecedentes que dieron origen a la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expone lo que a continuación se transcribe: 'Para acentuar la centralización y borrar toda autonomía municipal, el gobierno del general D. agrupó a los Ayuntamientos en divisiones administrativas superiores que recibieron los nombres de Partido, Distrito, Prefectura o Cantón. Los prefectos, de origen centralista, pues fueron instituidos por la Constitución de 36 (art. 17 de la Ley VI), eran los agentes del gobierno central acerca de la población de los Distritos; no obedecían otras órdenes que las del gobernador y los medios que empleaban para conservar la paz y el orden eran con frecuencia crueles e ilegales; su actuación hacíase incompatible con cualquier asomo de libertad municipal. El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la Revolución, la cual consagró entre sus principales postulados la implantación del Municipio Libre. Los mismos partidos del antiguo régimen convinieron al cabo en que la supresión de las Jefaturas Políticas en la República es uno de los progresos que, en justicia, debemos acreditar a la Revolución; sin discutir la utilidad administrativa de esas magistraturas, tenemos que convenir en que ellas fueron el más eficaz instrumento de despotismo gubernamental, por lo que llegaron a hacerse no sólo impopulares, sino odiosas.'. 1.2.2.3. Por lo que hace a los COPLADEMUNES, nuestra parte manifiesta: Según quedó asentado en el apartado 1.2.1.1., los Comités de Planeación se traducen en los medios de los que se vale el Estado y los Municipios para cumplir con los mandatos constitucionales invocados. Comités que se identifican como instancias de planeación, y que se desenvuelven en el ámbito de su respectiva competencia. En la especie, los COPLADEMUNES son instancias de planeación que tienden a promover la participación social en el ámbito municipal, para la toma de decisiones en la orientación, definición y jerarquización de los programas, proyectos y obras públicas que se realizan a nivel municipal, sin que tengan autoridad sobre el Ayuntamiento sino por el contrario, forman parte de la estructura administrativa de los Municipios. Los COPLADEMUNES únicamente se desenvuelven en el ámbito municipal. Ello se corrobora de los términos en los que la Ley para el Federalismo Hacendario, en su artículo 14, prevé su integración. De dicho precepto legal se advierte que los COPLADEMUNES se integrarán por: 1) El Ayuntamiento del Municipio; 2) El total de Juntas Auxiliares de cada Municipio; 3) Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obras del Municipio; y 4) Los representantes del órgano de planeación estatal. El citado artículo 14 de la Ley para el Federalismo Hacendario, es congruente con el artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, por lo siguiente: Conforme al artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, el Municipio, para su administración interior, se dividirá en pueblos, rancherías, barrios y secciones. Los COPLADEMUNES se integran entre todas aquellas comunidades en que se divide la administración interior del Municipio, de tal manera que nopuede ni remotamente considerarse que constituyen organismos o autoridades intermedias. Lo único que su integración revela, es que se pretenden recoger las aspiraciones de los diversos sectores de la población, con el objeto de que los proyectos u obras que se realicen beneficien a todas las comunidades en forma equitativa. De lo antes expuesto, se advierte lo siguiente: Que los COPLADEMUNES forman parte de la estructura del Gobierno Municipal, dentro de la vertiente de democracia participativa. Que los COPLADEMUNES no son autoridades pues no reúnen las características que les son propias, al carecer de la capacidad de ordenar y hacerse obedecer. La actuación de los COPLADEMUNES se limita a promover la participación social en la toma de decisiones en los términos ya descritos. Es decir, los COPLADEMUNES no actúan de manera independiente, unilateral y con decisión, ya que quienes de manera directa toman los acuerdos o decisiones, son aquellos grupos sociales que los integran. En esas circunstancias, no se puede establecer que los COPLADEMUNES sean autoridades intermedias, puesto que su actuación no interrumpe u obstaculiza la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio máxime que forman parte de la estructura municipal. 1.2.2.4. Por lo que se refiere a las Juntas Auxiliares, y atendiendo a lo expuesto en el apartado 1.2.1.2., nuestra parte manifiesta: Como se ha mencionado, y así se desprende de la Ley Orgánica Municipal, para su administración interior, los Municipios se dividen en pueblos, rancherías, barrios y secciones. Los órganos encargados de administrar a los pueblos, se denominan Juntas Auxiliares, lo que también se desprende de la Ley Orgánica Municipal. Como se ha explicado, a lo largo de la historia de México se han reconocido jurídicamente a los gobiernos de los pueblos, como órganos que sin ser ajenos a la personalidad jurídica del Ayuntamiento, propician que éste pueda cumplir el imperativo de administrar en su territorio y prestar servicios. La intervención de L. en los debates del Constituyente de Querétaro, dejó manifiesto que la existencia de un Municipio requería de ciertas condicionantes como la población, dejando entrever que en aquellos casos en que no pudieran reunirse esas condicionantes, un pueblo no podía alcanzar la categoría de Municipio, siendo que la historia documenta la existencia de gobiernos en esos pueblos, que designados por los Ayuntamientos lo auxiliaban en el ejercicio de sus funciones. Es decir, se trataba de órganos que enmarcados dentro de la administración pública municipal, permitían que el Gobierno Municipal cumpliera con la obligación a su cargo, de prestar servicios en las comunidades que por diversas características se encontraban separados de los centros urbanos y poblaciones. De esta manera las Juntas Auxiliares que existían como tales, en la legislación poblana desde el siglo diecinueve, subsistieron al paso de mil novecientos diecisiete, consignándose, atento al espíritu constitucional, que en los 'pueblos' que no alcanzan la categoría de Municipio gobernara una Junta Auxiliar, caracterizada como una forma de organización de la administración pública municipal que participa de la personalidad jurídica de ese Gobierno Municipal, y en la que se depositan determinadas competencias para la prestación de servicios en el ámbito de su circunscripción territorial y en la jurisdicción de los Ayuntamientos, lo que propicia el descongestionamiento de la administración central, la que aprueba sus decisiones y de la que reciben recursos. Del análisis de las Constituciones de Puebla y sus Leyes Orgánicas Municipales podemos afirmar que las Juntas Auxiliares han definido la competencia que ejercen para la atención específica de los servicios públicos, a partir de su integración en la administración pública municipal. Para corroborar que las Juntas Auxiliares son órganos auxiliares, inmersos en la administración pública municipal, cabe destacar que conforme a las disposiciones legales aplicables, las funciones que realizan las Juntas Auxiliares, y que a continuación se señalan, están supeditadas a los Ayuntamientos: Las Juntas serán designadas de acuerdo con las bases que establezca la convocatoria que expida el Ayuntamiento y con la intervención del presidente municipal. Los miembros electos de las Juntas Auxiliares otorgarán la protesta de ley ante el presidente municipal. Para el ejercicio de las funciones que corresponden a las Juntas Auxiliares, éstas deberán, entre otras cuestiones: 1. Solicitar al respectivo Ayuntamiento los recursos que deberán aplicarse a la satisfacción de los gastos públicos del pueblo; 2. Remitir al Ayuntamiento, en forma anual, los presupuestos de gastos. Los acuerdos de las Juntas Auxiliares serán revisados y aprobados por el Ayuntamiento respectivo. De lo antes expuesto, claramente se advierte que no puede considerarse que las Juntas Auxiliares sean organismos intermedios entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Estatal, ni que tengan autoridad sobre el Ayuntamiento, ya que constituyen órganos de la administración pública municipal, dentro de la vertiente de la desconcentración municipal. 1.2.3. Por lo que hace a la afirmación que realizan los Ayuntamientos actores en el sentido de que a las Juntas Auxiliares y a los COPLADEMUNES se les dota de atribuciones para administrar y determinar el destino de los recursos municipales, nuestra parte manifiesta: Los únicos recursos que las Juntas Auxiliares ejercen, son de índole municipal, por tratarse de órganos de la administración pública municipal. Conforme al artículo 44 de la Ley para el Federalismo Hacendario para el Estado de Puebla, las Juntas Auxiliares deberán aplicar los recursos que en términos de dicha ley se les distribuyen, en la ejecución de obras que hayan sido aprobadas en los órganos de planeación de los Municipios. Es decir, el ejercicio de los recursos que se les distribuyen, está supeditado a las determinaciones adoptadas por los COPLADEMUNES, mismos que se integran por los Ayuntamientos y por todos los grupos sociales en los que se encuentra dividida la administración interior de los Municipios. Una vez que la instancia de planeación municipal, esto es, el COPLADEMUN jerarquiza las obras que se deben ejecutar, en auxilio del desempeño del Ayuntamiento y en el marco de la administración pública municipal a la que pertenecen, las Juntas Auxiliares aplicarán los recursos, informando al Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su ejercicio, debiendo observar los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal previstos en la ley. Contrariamente a lo que afirman los Ayuntamientos actores, a los COPLADEMUNES no se les dota de atribuciones para administrar y determinar el destino de los recursos municipales. Ello se advierte de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que determina con toda claridad a qué se contrae la actividad de los COPLADEMUNES. Dicho precepto legal, establece que los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, son instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo. Atento a lo anterior, no puede considerarse que los citados comités cuenten con facultades para administrar y determinar el destino de recursos. Sobre este particular, cabe mencionar que los recursos que integran los fondos de aportaciones para la infraestructura social municipal y de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios se encuentra determinada desde los artículos 33 y 37 de la Ley de Coordinación Fiscal, disposiciones que son retomadas en los artículos 73 y 79 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, lo que revela la falsedad con la que se conducen los Ayuntamientos actores. Ahora bien, para establecer que los COPLADEMUNES no administran recursos, basta dar una lectura a los artículos 69, 73, 80 y 81 de la Ley para el Federalismo Hacendario, de donde se advierte que los Ayuntamientos son quienes reciben los recursos y ejecutan las obras y acciones a que se encuentran destinados los mismos. 1.2.4. Contrariamente a lo que sostienen los Municipios actores, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, no afecta la libre administración de la hacienda municipal, según se expone en los apartados subsecuentes. 1.2.4.1. Una de las decisiones políticas fundamentales del pueblo de México fue la de constituirse en un Estado Federal. El sistema federal mexicano se plasma en los artículos 40 y 41, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que son del tenor literal siguiente: 'Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. 'Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ...'. De los preceptos legales invocados se desprende: Que el Estado federal mexicano se compone de la Federación y los Estados miembros. Que la Carta Magna reconoce la autonomía de los Estados miembros, que se hace consistir en que cada Estado tiene la facultad de expedir su Constitución, misma que en todo caso debe ser congruente con los lineamientos que establece la Constitución Federal. Derivado de su propia Constitución, los Estados se dan sus propias normas jurídicas dentro de los límites que el orden constitucional señala. La autonomía de los Estados está limitada por: Además de la limitación antes señalada, en el sentido de que las Constituciones Particulares de los Estados deben guardar congruencia con la Constitución General, se establecen ciertas obligaciones y prohibiciones a los Estados, tales como las que a continuación se señalan: 1) Éstos deben atenerse a las garantías individuales y sociales y los fundamentos del capítulo económico contenidos en los primeros 29 artículos constitucionales y en el artículo 123; deben, obligatoriamente, seguir las reglas que respecto a su organización política establecen los artículos 115 y 116; deben cumplir obligaciones concretas que les imponen los artículos 119, 120 y 121 y tiene claras prohibiciones previstas en los artículos 117 y 118. Rige para los Estados, una estricta definición de competencias con la Federación, que se prevé en el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos que se exponen en los apartados subsecuentes. 1.2.4.2. Atento a lo anterior, se advierte que la Constitución Federal crea dos categorías de órdenes jurídico-políticos: el de la Federación y el de los Estados componentes de la misma. El artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al que ya se hizo alusión, constituye la pauta para establecer el ámbito de competencia entre la Federación y los Estados, en los términos siguientes: 'Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entenderán reservadas a los Estados.'. El sistema que prevé el precepto legal invocado es el siguiente: La Constitución señala expresamente, cuáles son las facultades que corresponden a cada uno de los órganos federales. Dichos órganos sólo podrán ejercer aquellas que específicamente les asigne la propia Constitución, quedando el resto reservado a los Estados. 1.2.4.3. De esta manera, entre la Federación y los Estados se establecen una serie de relaciones de gobierno enmarcadas por sus respectivas competencias, las que se desarrollan en facultades expresas (implícitas y explícitas), concurrentes, y en limitaciones expresas. 1.2.4.4. De conformidad con el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son obligaciones de los mexicanos, contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. La obligación a que se refiere el artículo 31 de la Carta Magna, y que ha quedado precisada, debe enmarcarse dentro de nuestro sistema federal a efecto de poder precisar su alcance y definir la relación del contribuyente con la autoridad competente para establecer la contribución correspondiente. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución General, existen contribuciones que solamente puede establecer el Congreso de la Unión respecto de los objetos que la propia fracción prevé, por lo que son recursos federales exclusivos, y en cuya relación la ley secundaria federal debe establecer la proporción en que las entidades federativas tienen derecho a participar en el rendimiento de estas contribuciones especiales, como lo ordena el párrafo final de la propia fracción. Las Legislaturas Locales tienen la facultad de fijar el porcentaje que debe corresponder a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica, como también lo ordena esta disposición constitucional. A estos recursos federales exclusivos deben agregarse los previstos por el artículo 131 constitucional, generados por las mercancías que se importen o exporten o que pasen de tránsito por el territorio nacional y además, deben tenerse en cuenta las prohibiciones contenidas en las fracciones IV a VII y IX del artículo 117 de la propia Constitución. La fracción IV del artículo 115 de nuestra Carta Magna dispone que las Legislaturas Locales establecerán las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles, contribuciones que deben integrar la hacienda de los Municipios, por lo que son recursos municipales exclusivos. Respecto de cualquier otro objeto posible de contribución, existe una concurrencia competencial entre la Federación y Estados, por lo que en el pasado se provocó el fenómeno de la doble imposición, que esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas jurisprudencias determinó, que no era inconstitucional en virtud de que no existía precepto constitucional alguno que lo prohibiera, aun cuando no dejó de reconocer que era conveniente evitar la doble tributación para realizar una auténtica justicia fiscal. 1.2.4.5. Atento a lo expuesto en el apartado 1.2.4.4., las relaciones hacendarias entre la Federación y los Estados se inician con el ejercicio de las facultades constitucionales impositivas que se han mencionado, y las relaciones entre el Estado y los Municipios también se inician a partir del ejercicio de la potestad impositiva de la legislatura correspondiente. 1.2.4.6. Dado que existe una concurrencia competencial entre la Federación y los Estados, respecto de facultades impositivas diversas a las exclusivas de la Federación, se generó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que constituye un instrumento del federalismo fiscal y hacendario, cuyo propósito es el de evitar la doble tributación, que si bien es constitucional, no propicia la justicia fiscal. La coordinación fiscal es un instrumento para dar armonía en el ejercicio de las facultades impositivas y en las relaciones fiscales entre la Federación y los Estados, puesto que los Estados tienen competencia impositiva coincidente con la Federación en todas aquellas materias que no le estén reservadas a la Federación en forma exclusiva. La coordinación fiscal tiene, en primer término, que cumplir con el mandato del último párrafo de la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución Federal, en el sentido de que la Federación participe a los Estados en el rendimiento de los gravámenes exclusivos de ella, y en segundo término, en los rendimientos de los gravámenes de competencia impositiva concurrente que obtenga la Federación y respecto de los cuales los Estados no pueden establecer doble imposición. Pero la naturaleza de la primera clase de participaciones es distinta de la segunda, pues la primera constituye participación a los Estados de recursos federales exclusivos, en tanto que la segunda es la entrega por la Federación de recursos estatales -por existir facultad impositiva a favor de los Congresos Locales- que la Federación recauda por la coordinación fiscal establecida. El diseño y establecimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal no se definió en un periodo corto. Tuvieron que pasar muchos años para que la coordinación fiscal se sistematizara. Los primeros intentos para establecer el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se presentaron en las convenciones nacionales fiscales de mil novecientos veinticinco, mil novecientos treinta y tres y mil novecientos cuarenta y siete. Posteriormente, en mil novecientos cincuenta y tres se promulga la primera Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados; finalmente, las características de la coordinación fiscal durante el periodo comprendido entre mil novecientos setenta y tres y mil novecientos setenta y nueve, que se desarrolló mediante la celebración de convenios de colaboración administrativa en materia fiscal, constituye no sólo el antecedente más inmediato sino también la base de nuestro actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Después de las etapas de coordinación fiscal que han quedado precisadas, el Congreso de la Unión aprobó la Ley de Coordinación Fiscal, publicada en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, y que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos ochenta, misma que sustituyó a la ley de mil novecientos cincuenta y tres. El objeto de la Ley de Coordinación Fiscal, es la de coordinar el sistema fiscal nacional y regular las relaciones entre la Federación, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, estableciendo la participación que les corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos que recauda la Federación, pero sin que este ordenamiento pueda o pretenda cambiar la naturaleza de los recursos públicos que la propia Constitución Federal establece en sus disposiciones. Esta ley faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para celebrar los convenios con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y regula los diversos fondos que para el efecto de asignar las participaciones se consideran necesarios para cumplir con los objetivos del Estado Mexicano. 1.2.4.7. De lo expuesto en el apartado inmediato anterior, se advierte que la Ley de C.F. tiene como principal objeto, establecer la participación que corresponde a las haciendas públicas de la Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, en la recaudación federal. 1.2.4.8. Con fecha trece de noviembre de mil novecientos noventa y siete, el Ejecutivo Federal presentó iniciativa ante la Cámara de Diputados por la que se adiciona y reforma la Ley de Coordinación Fiscal. La iniciativa en cuestión propuso adicionar un capítulo a la Ley de Coordinación Fiscal, denominada 'De los Fondos de Aportaciones Federales', destinados específicamente a coadyuvar a las siguientes actividades de las entidades federativas y, en su caso de los Municipios: La educación básica; los servicios de salud; y la infraestructura social municipal. La adición del capítulo denominado 'De los Fondos de Aportaciones Federales', tuvo como finalidad, institucionalizar el apoyo que la Federación había venido realizandocomo complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los Municipios les corresponde como participación en la recaudación federal, mediante los convenios de descentralización en materia educativa, salud y desarrollo social. En efecto, durante varios años, y ante la insuficiencia de recursos tributarios para las entidades federativas y sus Municipios, los presupuestos de egresos federales aprobados por la Cámara de Diputados, han planteado programas de apoyo federal a la satisfacción de las necesidades más sentidas de la población, principalmente la educación básica, la atención a la salud y el desarrollo de la infraestructura básica municipal. 1.2.4.9. En ejercicio de la facultad exclusiva que conforme al artículo 74, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el trece de diciembre de mil novecientos noventa y siete, ésta expidió el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete; y dentro de este mismo esquema el H. Congreso de la Unión expidió decreto por el que se adiciona y reforma la Ley de Coordinación Fiscal, publicada en la misma fecha y en el mismo órgano. Derivado de lo anterior, se adicionó el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, denominado de 'De los Fondos de Aportaciones Federales', con sustento en el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación, que en los términos de la iniciativa correspondiente, descentraliza los recursos en los fondos de aportaciones federales para los rubros de educación básica y normal; servicios de salud; infraestructura social; construcción de escuelas; asistencia social; y apoyo prioritario para el pago de obligaciones financieras y necesidades de seguridad pública de los Municipios. 1.2.4.10. Sentado lo anterior, y contrariamente a lo que los Municipios actores plantean, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, no afecta la libre administración de la hacienda municipal. En efecto: En los intensos debates de mil novecientos diecisiete, el Constituyente de Q. reconoció que el fortalecimiento municipal sólo sería posible si contaban con un elemento que le era indispensable, es decir, con autonomía financiera. Desde el primer debate relativo al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se depositaba en el Poder Legislativo Local, la potestad impositiva en relación a los ingresos municipales, sin embargo en su fracción II se preveía que la recaudación de todos los impuestos (estatales y municipales) fuera realizada por el Municipio, y que éste contribuyera a los gastos del Estado en la proporción señalada por la legislatura. Lo inadecuado del sistema que subordina la administración estatal a la recaudación independiente de cada Municipio, llevó a la propuesta de M.N. y A.M., quienes propusieron clasificar concretamente los ingresos que debían corresponder al Municipio. Por su parte, M. y Jara presentaron un voto particular que proponía que la hacienda de los Municipios se formara de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos y del tanto que asigne el Estado a cada Municipio. La autonomía financiera del Municipio encontró su fórmula final en las sesiones de los últimos días de enero de mil novecientos diecisiete, cuando llegó el turno de debate de la fracción II del artículo 115 y al votar la propuesta del diputado U., se aprobó por ochenta y dos votos contra sesenta y dos que: 'Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en su caso serán suficientes para atender sus necesidades.'. En relación con el texto de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos aprobados por el Constituyente de Querétaro, debe destacarse que se estableció la facultad reguladora de los ingresos hacendarios municipales, a favor del legislador local, a lo que se suma el control legislativo del presupuesto, lo que reducía la actividad financiera municipal a la recaudación y erogación de ingresos. El ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se aprobó la trascendental reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres. Derivado de la reforma de mérito, el texto de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quedó como a continuación se transcribe: 'Artículo 115. ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles ... '. En la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a la reforma del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en lo relativo a la hacienda municipal, se asentó lo que a continuación se transcribe, por ser conducente: 'Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115, la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. ... Por último en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones. ...'. En el dictamen que emiten las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Segunda de Gobernación y Primera de Planeación de Desarrollo Económico y Social de la Cámara de Senadores respecto a la reforma del artículo 115 en comento, al abordarse lo relativo a la fracción IV, se establecieron los vínculos de tres valiosos conceptos constitucionales, tales como: autonomía hacendaria, potestad legislativa y planeación para el desarrollo, en los términos que a continuación se transcriben: 'Por principio en esta fracción se orienta lo que por origen ha correspondido siempre a los Municipios, o sea, su facultad de administrar libremente la hacienda municipal, la que en los términos del proyecto se enriquece notablemente al conformarla con contribuciones y participaciones que el propio texto enumera, mereciendo particular relevancia las participaciones por contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y su tasa adicional por todos los conceptos. ... Quedó entendido asimismo que la distribución de las participaciones que la Federación entrega a los Municipios habrá de realizarse a través de las normas que expidan los Congresos Locales, los cuales adecuarán en forma equitativa lo que corresponda a cada uno de ellos, con lo que se eliminan arbitrariedades, caprichos y desórdenes. Novedad que fortalece al Municipio es la autorización para que con el gobierno de su Estado concerte convenios de coordinación y éste ejecute algunas de las funciones relacionadas con la administración impositiva, necesidad de organización compartida que no deba gravitar sobre los recursos municipales ni entenderse como forma obligatoriamente perpetua, sino susceptible de eliminarse en la medida en que la autosuficiencia municipal acceda al campo de su capacidad administrativa. Ligado con lo anterior, ha quedado en el convencimiento de las dictaminadoras, que el manejo libre de la hacienda municipal quedará sujeto, en un ambiente de plena libertad, a las reglas de la planeación, normas que habrán de contemplarse en la Constitución General de la República, en el texto de otros preceptos que están siendo estudiados en el proceso legislativo federal y particularmente en la Ley Federal de Planeación, que contendrá las bases para que ésta sea democrática y participativa y se derive de acciones conjuntas entre Municipios, Estados y Federación. ...'. En congruencia con la normatividad constitucional federal, la Constitución Política del Estado de Puebla, en su artículo 103, otorga al Congreso Local la facultad para determinar los ingresos que deben integrar la hacienda pública municipal, ingresos que se integran por las contribuciones esencialmente municipales que ya se han mencionado, por los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, por las participaciones federales, y por cualquier otro ingreso que la Legislatura del Estado establezca a favor de aquéllos, y el artículo 111 señala que las participaciones que corresponden al Estado en ingresos federales y municipales, serán las que determinen las leyes y convenios que las establezcan. De lo antes expuesto, y atendiendo al texto de los artículos 40, 41, 115 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artículos 103 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se puede concluir lo siguiente: Que los ingresos municipales serán sólo los aprobados por el Congreso del Estado de Puebla. Que corresponde a la legislación del Estado de Puebla, determinar el marco en que los Municipios manejarán su patrimonio. Que además de los rendimientos y contribuciones, los Municipios contarán con otros ingresos que la Legislatura del Estado establezca. Entre ellos, se enumera expresamente a las participaciones federales. Que las participaciones federales están sometidas a las bases, montos y plazos que fije el Congreso del Estado de Puebla. Que, establecida por la Federación una fuente de ingresos municipales, a título de participaciones federales o de aportaciones federales, no podrá aplicarse como ingreso municipal sin la intervención de la Legislatura del Estado de Puebla. Que la relación financiera entre la Federación y los Municipios únicamente se establece a través de las autoridades estatales. Sobre este particular, cabe señalar que la Federación nunca entablará una relación directa con los Municipios, ya que el sistema federal se traduce en la relación que establece la Federación con los Estados y éstos con sus Municipios, según se advierte de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular de lo dispuesto por su artículo 116, fracción VII. A este respecto, T.R. en su obra intitulada 'Derecho Municipal', expone que las participaciones federales que corresponden a los Municipios de acuerdo al artículo 115, deben cubrirse a los Municipios con sujeción a lo previsto en la ley local, en cuanto a bases, montos y plazos, sin que ello deba interpretarse como que las ministraciones se efectúen directamente, y al efecto categóricamente manifiesta que '... Una ministración directa Federación-Municipios repugnaría el espíritu del Pacto Federal, pues la relación debe ser siempre a través de los Estados ...'. Que el manejo de la hacienda municipal queda sujeto a las reglas de planeación que establezcan los ordenamientos jurídicos correspondientes. Atento a lo expuesto en este apartado, puede establecerse que la libre administración de la hacienda municipal no puede entenderse como una libertad absoluta e irrestricta, sino dentro del marco constitucional federal y estatal, y en congruencia con las facultades que ambas normas constitucionales otorgan al Congreso del Estado de Puebla. En la especie, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, fue aprobada por el H. Congreso del Estado de Puebla, en ejercicio de las facultades que a éste le corresponden, mismas que se derivan tanto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como de la Constitución Política del Estado de Puebla, en los términos que han quedado precisados, sin que pueda considerarse que sus disposiciones afecten en forma alguna la libre administración de la hacienda municipal. 1.3. Lo expuesto en el apartado 1.2., nos permite concluir que todos los argumentos que los Ayuntamientos actores formulan, deben desestimarse por infundados. Sin perjuicio de ello, la controversia constitucional que plantean debe declararse improcedente, en términos de lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII de la ley reglamentaria, en relación con lo que dispone el artículo 1o. de dicho ordenamiento jurídico. En efecto: 1.3.1. El artículo 1o. de la ley reglamentaria, dispone: 'Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.'. De lo dispuesto por el artículo 1o. de la citada ley, se advierte que esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De la iniciativa correspondiente a la reforma al artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se advierte que las controversias constitucionales tienen por objeto la conservación del debido orden de competencias entre los tres niveles de gobierno: Federación, Estados y Municipios, para el efecto de que cuando dicho orden se vea alterado por una invasión de competencias entre un nivel y otro, la autoridad afectada acuda a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ejercicio de una acción de controversia constitucional, para que el más Alto Tribunal de la República, determine y precise el orden de competencias transgredido, a fin de conservar el equilibrio y la paz sociales. Es decir, no todo acto podrá ser materia de controversia constitucional, puesto que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con apego a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que, atendiendo a la naturaleza de estas acciones y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación en este ámbito es que podrá ejercitarse la acción de mérito. Para corroborar lo antes expuesto, a continuación se transcribe la parte conducente de las consideraciones que se contienen en la exposición de motivos que dio lugar a la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de la exposición de motivos que dio lugar a la expedición de la ley reglamentaria, en los siguientes términos: Exposición de motivos de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: 'Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal; la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal; dos Estados; un Estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. ...'. Exposición de motivos de la iniciativa de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal: '... las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder. Si el deseo y aspiración de todos los mexicanos se dirige a lograr una sociedad en la que impere el derecho y se reconozca y admita la pluralidad y diversidad de opinión de sus integrantes, los procedimientos previstos en el artículo 105 constitucional constituyen un importante elemento para lograrlo. En este sentido, cuando un órgano cuenta con los procedimientos para impugnar un acto o norma emitido por otro órgano, se da la posibilidad deque los conflictos entre ellos encuentren una vía jurídica de solución y, por ende, que se mantenga la paz social. La propia dinámica de las relaciones políticas encuentra en muchas ocasiones situaciones cuya resolución puede llegar a rebasar los marcos de la inconstitucionalidad, de ahí que sea importante contar con procedimientos mediante los cuales resulte factible resolverlos jurídicamente. ...'. 1.3.2. De la demanda materia de este procedimiento se desprende lo siguiente: Que los Ayuntamientos actores, demandan la invalidez de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, así como todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación concreta de los preceptos de la ley impugnada. De un análisis de los conceptos de invalidez que los actores formulan en su escrito inicial de demanda, se advierte lo siguiente: Que por un lado, éstos plantean una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Que por otro lado, plantean la violación de ordenamientos jurídicos secundarios, tales como: la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Puebla, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho y la Ley de Coordinación Fiscal. Es decir, no se actualiza uno de los supuestos de procedencia de las controversias constitucionales, al no existir un planteamiento expreso de invasión de esferas competenciales. 1.3.3. Atento a lo anterior, todos los argumentos que esgrimen los Municipios actores, son improcedentes en esta controversia, puesto que: Por lo que hace a los argumentos que plantean los actores que se refieren a la posible contradicción entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son improcedentes al ser planteados en una controversia constitucional, en atención a que dicha cuestión es materia de la acción de inconstitucionalidad prevista por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los únicos legitimados para promoverla serían el procurador general de la República y el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del H. Congreso del Estado de Puebla. Por lo que se refiere a la posible contradicción entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y los ordenamientos jurídicos secundarios a que se refieren los actores, esto es, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Puebla, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho y la Ley de Coordinación Fiscal, son improcedentes en el ejercicio de una controversia constitucional, ya que este tipo de acciones sólo procede en aquellos casos en los que se plantean violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. En apoyo de lo anterior, a continuación se transcribe el criterio sustentado por esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis número XLIV/96, que a continuación se transcribe: 'CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados. Controversia constitucional 3/93. Ayuntamiento de S.P.G.G.. 6 de noviembre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.C.R..'. 1.3.4. En virtud de lo anterior, la presente controversia constitucional debe declararse improcedente, en términos de lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII de la ley reglamentaria, en relación con lo que dispone el artículo 1o. de dicho ordenamiento jurídico. II. Contestación de hechos. 2.1. El hecho primero de la demanda que se contesta es cierto. Sin embargo, cabe precisar que la iniciativa de Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, fue suscrita y presentada ante el H. Congreso del Estado de Puebla, tanto por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, como por veintiún diputados de los treinta y nueve que integran el Congreso Local. 2.2. El hecho segundo de la demanda que se contesta es cierto, sin embargo, cabe hacer la aclaración que la iniciativa en cuestión fue turnada a las Comisiones Unidas de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales y de Hacienda Pública y Patrimonio Estatal y Municipal, y no como lo señala la parte actora, a las Comisiones Unidas de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales y de Hacienda y Patrimonio Estatal y Municipal. 2.3. El hecho tercero de la demanda que se contesta es cierto. 2.4. El hecho cuarto de la demanda que se contesta es cierto. 2.5. El hecho quinto de la demanda que se contesta es falso por la forma y términos en los que la parte actora lo narra. Habiendo negado el hecho, nuestra parte en relación al mismo manifiesta: 2.5.1. En el hecho que se contesta, los Municipios actores básicamente sostienen: Que a pesar de que la ley cuya invalidez se reclama ya entró en vigor, aún no se han creado los órganos que la misma prevé. Que los órganos que la ley prevé, tienen el carácter de autoridades intermedias prohibidas por la Constitución, como son los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal. 2.5.2. En relación con lo asentado por la actora en el hecho quinto que se contesta, nuestra parte manifiesta: Que es falso como lo sostienen los Municipios actores en el sentido de que a pesar de que la ley impugnada ya entró en vigor, los órganos que la misma prevé aún no se han creado, puesto que como se ha reiterado, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, no crea órgano alguno. Por lo que se refiere a las demás manifestaciones que se contienen en el hecho que se contesta, las mismas son igualmente falsas, habida cuenta de que los órganos que supuestamente crea la ley que se combate, no constituyen autoridades intermedias entre el Municipio y el Gobierno Estatal. III. Conceptos de invalidez. En relación con la exposición que formulan los Municipios actores relativa a la evolución que ha tenido el Municipio desde la Constitución de mil novecientos diecisiete, con el objeto de entender cuál ha sido la tendencia de las diversas reformas constitucionales en cuanto al Municipio, nuestra parte manifiesta que la referida exposición es imprecisa, debiéndose estar, por lo que hace a los antecedentes legislativos del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a lo expuesto por mi parte en el apartado 1.2.4. de este escrito, que solicitamos que en obvio de repeticiones se tenga por aquí reproducido como si a la letra se insertara. 3.1. Primer concepto de invalidez. Los Municipios actores argumentan que se viola lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que estiman que diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, crean autoridades intermedias entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. 3.1.1. Los Municipios actores argumentan que la violación de mérito se sustenta en lo siguiente: Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115, fracción I, primer párrafo, establece que no habrá autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado. Que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y los actos de su aplicación, contravienen de modo flagrante el imperativo constitucional aludido. Ello en virtud de que los Municipios actores estiman que los preceptos de la ley que se impugna y que de alguna manera se refieren a dichas autoridades intermedias, como son los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, transgreden la disposición constitucional a que se refiere el primer concepto de invalidez, toda vez que constituyen autoridades o entidades, sobrepuestas al Municipio en la administración de los recursos que le son propios y que constituyen parte fundamental de su patrimonio y su hacienda. Los preceptos de la ley impugnada, que los Municipios actores estiman que son inconstitucionales por las razones precisadas, son los artículos 4o. fracciones VII y IX, 8o. tercer párrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24 fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98. Que de las disposiciones legales invocadas en el párrafo anterior se desprende que se están creando autoridades intermedias entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, denominados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, además de las ya existentes Juntas Auxiliares, con facultades que implican una contravención a la prohibición constitucional mencionada, vulnerándose con ello la libertad y autonomía municipales, pues los Municipios actores estiman que se condiciona la actuación de los Municipios en cuanto al libre manejo de su patrimonio y la genuina administración de su hacienda. Que la ley que se combate otorga a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal facultades para planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones por realizar, así como para aprobar los programas de obras de acciones del fondo de aportaciones para la infraestructura social, facultades estas que los Municipios actores estiman que no son de mera coordinación y de apoyo a la administración pública municipal sino poderes unilaterales de decisión y de ejecución, que las coloca por encima de los Gobiernos Municipales, con supremacía frente a las actividades y atribuciones que corresponden a los Municipios. Que igualmente resulta inconstitucional el artículo 97 de la ley que se combate, pues dispone que en caso de que los Ayuntamientos no ministren los recursos correspondientes a sus Juntas Auxiliares, el gobierno del Estado los liquidará directamente. Que a través de la fracción VII del artículo 4o. de la ley impugnada, se está obligando a los Municipios a integrarse a los órganos hacendarios, concretamente a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, lo que estiman que es inconstitucional. 3.1.2. Los argumentos que los Ayuntamientos actores esgrimen, que han quedado precisados, son infundados y por ende, el primer concepto de invalidez debe desestimarse, según se expone a continuación. 3.1.2.1. Según quedó precisado en el apartado 1.2.1. de este escrito, ni los COPLADEMUNES ni las Juntas Auxiliares fueron creados por la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 3.1.2.1.1. Por lo que se refiere a los COPLADEMUNES, se reitera lo expuesto en el apartado 1.2.1.1., éstos tienen su origen y fundamento en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4o. y 20 de la Ley de Planeación; 107 y 108 de la Constitución Política del Estado de Puebla; y 1o., 13, 14 y 17 de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla. Sobre este particular, y para corroborar que los COPLADEMUNES no tienen su origen en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, sino en las disposiciones legales invocadas, se hace notar lo siguiente: Durante varios años, y ante la insuficiencia de recursos tributarios para las entidades federativas y sus Municipios, los presupuestos de egresos federales han planteado programas de apoyo federal tendientes a satisfacer las necesidades más sentidas de la población, principalmente la educación básica, la atención a la salud y el desarrollo de la infraestructura básica municipal. Para instrumentar los programas de apoyo federal antes precisados, por virtud de los cuales la Federación ha destinado recursos a las entidades federativas y a los Municipios, para los fines antes indicados, el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Puebla, desde el año de mil novecientos setenta y siete, han celebrado anualmente un convenio. Hasta mil novecientos ochenta y tres este documento se denominó Convenio Único de Coordinación (CUC), para después convertirse en Convenio Único de Desarrollo (CUD) hasta el año de mil novecientos noventa y dos, año en el cual se determinó nombrarlo Convenio de Desarrollo Social. El diez de abril de mil novecientos noventa y siete, el titular del Ejecutivo Federal y el titular del Ejecutivo del Estado de Puebla, celebraron el Convenio de Desarrollo Social 1997, por virtud del cual la Federación asignó recursos al Estado de Puebla hasta por $508'150,500.00 (quinientos ocho millones ciento cincuenta mil quinientos pesos 00/100 M.N.), para el Fondo de Desarrollo Social Municipal. Resulta pertinente transcribir la parte conducente de todas aquellas cláusulas de dicho convenio, que hacen alusión a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUNES), en los siguientes términos: 'Primera. El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Puebla, celebran el presente convenio que tiene como objeto coordinar la definición y ejecución de acciones y la aplicación de recursos para llevar a cabo la política para la superación de la pobreza en la entidad e impulsar el desarrollo regional y urbano, fortalecer la participación social en esas acciones, vigorizar al Municipio y otorgar un mayor dinamismo al sistema republicano federal, mediante la descentralización de programas de desarrollo social y regional. ... Segunda. Los Ejecutivos Federal y Estatal acuerdan fortalecer a los Municipios en la aplicación y ejercicio de las facultades que les otorga el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ... Para tal efecto, las partes fomentarán una mayor intervención de los Municipios en la definición, ejecución, operación, control, seguimiento y evaluación de los programas y acciones de la política para la superación de la pobreza; considerando los programas de desarrollo regional, instituidos en la entidad, en un marco de una creciente, organizada y democrática participación social en torno de esos procesos. En este contexto, acuerdan las partes impulsar la participación corresponsable de la sociedad, respetando la pluralidad y particularidades sociales y culturales de las comunidades, así como sus esquemas tradicionales de organización. La articulación de los esfuerzos sociales e institucionales para la definición, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas de alcance municipal, se dará en el seno del Ayuntamiento con la participación de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal. ... Séptima. Los Ejecutivos Federal y Estatal continuarán fortaleciendo la participación social en la planeación del desarrollo, mediante la constitución y consolidación de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y su intervención en la planeación, programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los programas financieros con recursos del Ramo 26 «Superación de la Pobreza», en especial los correspondientes al Fondo de Desarrollo Social Municipal. Octava. Con el propósito de fortalecer la planeación democrática y, en especial, para apoyar el desarrollo de una política social más eficiente, participativa y justa, el Ejecutivo Estatal, a través del COPLADE, se compromete a continuar impulsando la creación y operación del sistema de información para la planeación, consolidando y profundizando los avances logrados en 1996, así como a promover la instrumentación y desarrollo de ese sistema en cada Municipio, a fin de que éstos y los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, dispongan de instrumentos que eficienten la planeación y programación de las acciones de la política social. ... Décima tercera. Los Ejecutivos Federal y Estatal promoverán estrategias y mecanismos que permitan la consolidación del Fondo de Desarrollo Social Municipal. En ese sentido, el Ejecutivo Estatal se compromete, en el tenor de lo establecido en el presente convenio, entre otras acciones, a impulsar el proceso de organización y participación social en torno al fondo; consolidar los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y los Comités de Obras y acciones; revisar y promover la adecuación del marco jurídico para sustentar y apoyar el proceso participativo de la sociedad y la existencia y funcionamiento de los comités; definir e instrumentar una vigorosa política de desarrollo institucional para el fortalecimiento de las capacidades de las administraciones municipales, los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, comités y comunidades participantes, eficientar el diseño y la aplicación de la fórmula y mecanismos de distribución de los recursos del fondo entre los Municipios, para hacer más eficiente, transparente y equitativo su proceso de asignación; promover y difundir los objetivos y estrategias del fondo, y alentar el desarrollo de una profunda política informativa por parte de los Municipios hacia la población, de las acciones y recursos que se realicen y apliquen dentro del fondo, e impulsar el sistema de información para la planeación a nivel municipal, para que apoye a los Municipios y comités en una más eficiente y justa programación y orientación de los recursos del fondo. ... Décima cuarta. Los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a que la planeación, programación, operación, control, seguimiento y evaluación de las obras y/o acciones del Fondo de Desarrollo Social Municipal, se realizará por los Ayuntamientos con la participación de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y hombres y mujeres organizados en comités en un esquema regional y microregional. ... Décima octava. Los Municipios con la participación de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal decidirán la orientación de los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal, considerando las orientaciones estratégicas y la normatividad del fondo. En su caso, el Ejecutivo Estatal podrá promover ante los Ayuntamientos y los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal la orientación de las inversiones del fondo conforme a las metas de impacto acordadas con la Secretaría de Desarrollo Social y de acuerdo con los objetivos y estrategias de la política para la superación de la pobreza. ... Cuadragésima séptima. Los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a definir e instrumentar estrategias que fortalezcan y eficienten la participación social en la formulación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los programas que se realicen en el marco de este convenio. ... Quincuagésima. El Ejecutivo Federal, por conducto de las Secretarías de Desarrollo Social, y de Contraloría y Desarrollo Administrativo, se compromete a apoyar los esfuerzos que realice el Ejecutivo Estatal para la consolidación, en este ejercicio, de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, para que sean la instancia de programación, operación, control, seguimiento y evaluación,promoción de la participación social del Fondo de Desarrollo Social Municipal, así como de los demás programas que se descentralicen a los Municipios, para impulsar y profundizar la participación social en la instrumentación y desarrollo de los programas y acciones para la superación de la pobreza. ... Quincuagésima tercera. El Ejecutivo Estatal asume el compromiso de proponer las reformas que se requieran, a efecto de que se incorpore a los ordenamientos jurídicos correspondientes la figura de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y para impulsar y enriquecer la participación social en el desarrollo e instrumentación de las acciones para superar la pobreza. ... Quincuagésima octava. Con objeto de apoyar a los Municipios para que logren una eficiente realización de las funciones y acciones que se les transfieran, el Ejecutivo Estatal en coordinación con el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, se compromete a formular, instrumentar, dar seguimiento y evaluar el Programa de Desarrollo Institucional Municipal, cuyo objetivo fundamental será el de coadyuvar al desarrollo de las capacidades técnicas, administrativas, de promoción y organización social de las administraciones municipales. En dicho programa se incorporarán también acciones de apoyo para los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, comités y comunidades, a fin de que cuenten con capacidades crecientes para posibilitar su mejor participación en la instrumentación y desarrollo de los programas y acciones sociales ...'. Lo previsto en el Convenio de Desarrollo Social 1997, en lo relativo a la constitución de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, fue acatado por los doce Municipios que ahora promueven la presente controversia constitucional, en la que incongruentemente plantean, entre otras cuestiones, que por virtud de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean los referidos comités. A continuación se señalan las fechas en las que los Municipios actores integraron los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, para el ejercicio de los recursos derivados del Convenio de Desarrollo Social 1997, como sigue: El Municipio de Acajete el ocho de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de Acajete se jerarquizaron treinta y tres obras, de las cuales se aprobaron veintisiete. El Municipio de Atlixco el primero de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de Atlixco se jerarquizaron ciento veinticinco obras, de las cuales se aprobaron cincuenta y dos. El Municipio de Chapulco el primero de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de Chapulco se jerarquizaron veintiocho obras, de las cuales se aprobaron dieciséis. El Municipio de Nopalucan el primero de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de Nopalucan se jerarquizaron dieciséis obras, de las cuales se aprobaron nueve. El Municipio de Puebla el dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de Puebla se jerarquizaron doscientos siete obras, de las cuales se aprobaron ciento cuarenta y tres. El Municipio de San Andrés Cholula el siete de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de San Andrés Cholula se jerarquizaron setenta obras, de las cuales se aprobaron treinta y tres. El Municipio de San Gregorio Atzompa el nueve de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de San Gregorio Atzompa se jerarquizaron diez obras, de las cuales se aprobaron ocho. El Municipio de San Martín Texmelucan el nueve de mayo de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de San Martín Texmelucan se jerarquizaron setenta y ocho obras, de las cuales se aprobaron treinta y tres. El Municipio de San Matías Tlalancaleca el dos de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de San Matías Tlalancaleca se jerarquizaron diecinueve obras, de las cuales se aprobaron ocho. El Municipio de Tehuacán el doce de marzo de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de Tehuacán se jerarquizaron ciento veinticuatro obras, de las cuales se aprobaron noventa y ocho. El Municipio de San Pedro Cholula el tres de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de San Pedro Cholula se jerarquizaron cuarenta y dos obras, de las cuales se aprobaron veintiocho. El Municipio de Santiago Miahuatlán el ocho de abril de mil novecientos noventa y siete. Del acta que se levantó en dicha fecha se advierte que en el seno del COPLADEMUN del Municipio de S.M. se jerarquizaron veintiún obras, de las cuales se aprobaron catorce. Con lo expuesto en este apartado, se corrobora que los COPLADEMUNES no tienen su origen en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, sino en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4o. y 20 de la Ley de Planeación; 107 y 108 de la Constitución Política del Estado de Puebla; y 1o., 13, 14 y 17 de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, y que los Municipios actores, se han beneficiado con la actuación de estos importantes órganos de participación social. 3.1.2.1.2. La existencia de las Juntas Auxiliares tampoco deriva de la ley cuya invalidez se reclama, sino de lo dispuesto por los artículos 106 de la Constitución Política del Estado de Puebla, y 16, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, mismos que fueron transcritos en el apartado 1.2.1.2. de este escrito. 3.1.2.2. No puede considerarse que los COPLADEMUNES o las Juntas Auxiliares sean autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales, como lo sostienen los Municipios actores. En efecto: Derivado de lo expuesto en los apartados 1.2.1.1. y 1.2.2.3. se advierte con toda claridad que los COPLADEMUNES se identifican como instancias de planeación, y se desenvuelven en el ámbito de competencia a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4o. y 20 de la Ley de Planeación; 107 y 108 de la Constitución Política del Estado de Puebla; y 1o., 13, 14 y 17 de la Ley de Planeación para el Estado de Puebla. Los COPLADEMUNES son instancias de planeación que tienden a promover la participación social en el ámbito municipal, para la toma de decisiones en la orientación, definición y jerarquización de los programas, proyectos y obras públicas que se realizan a nivel municipal. Los COPLADEMUNES únicamente se desenvuelven en el ámbito municipal. Ello se corrobora de los términos en los que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en su artículo 14, prevé su integración. De dicho precepto legal se advierte que los COPLADEMUNES se integrarán por: 1) El Ayuntamiento del Municipio; 2) El total de Juntas Auxiliares de cada Municipio; 3) Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obras del Municipio; y 4) Los representantes del órgano de planeación estatal. El citado artículo 14 de la Ley para el Federalismo Hacendario, es congruente con el artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, por lo siguiente: Conforme al artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, el Municipio, para su administración interior, se dividirá en pueblos, rancherías, barrios y secciones. Los COPLADEMUNES se integran entre todas aquellas comunidades en que se divide la administración interior del Municipio, de tal manera que no puede ni remotamente considerarse que constituyen organismos o autoridades intermedios. Lo único que su integración revela, es que se pretenden recoger las aspiraciones de los diversos sectores de la población, con el objeto de que los proyectos u obras que se realicen beneficien a todas las comunidades en forma equitativa. De lo antes expuesto, se advierte lo siguiente: Que los COPLADEMUNES forman parte de la estructura del Gobierno Municipal, dentro de la vertiente de democracia participativa. Que los COPLADEMUNES no son autoridades pues no reúnen las características que le son propias, al carecer de la capacidad de ordenar y hacerse obedecer. La actuación de los COPLADEMUNES se limita a promover la participación social en la toma de decisiones en los términos ya descritos. Es decir, los COPLADEMUNES no actúan de manera independiente, unilateral y con decisión, ya que quienes de manera directa toman los acuerdos o decisiones, son aquellos grupos sociales que los integran. En esas circunstancias, no se puede establecer que los COPLADEMUNES sean autoridades intermedias, puesto que su actuación no interrumpe u obstaculiza la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, máxime que forman parte de la estructura municipal. Por lo que hace a las Juntas Auxiliares, de la Ley Orgánica Municipal se desprende que éstas constituyen los órganos encargados de administrar a los pueblos, es decir, sus funciones encuadran dentro del ámbito municipal. Del análisis de las Constituciones de Puebla y sus Leyes Orgánicas Municipales, realizado en los apartados 1.2.1.2. y 1.2.2.4., resulta claro que las Juntas Auxiliares han definido la competencia que ejercen para la atención específica de los servicios públicos, a partir de su integración en la administración pública municipal. Para corroborar que las Juntas Auxiliares son órganos auxiliares, inmersos en la administración pública municipal, cabe destacar que conforme a las disposiciones legales aplicables, las funciones que realizan las Juntas Auxiliares, y que a continuación se señalan, están supeditadas a los Ayuntamientos: Las Juntas serán designadas de acuerdo con las bases que establezca la convocatoria que expida el Ayuntamiento y con la intervención del presidente municipal. Los miembros electos de las Juntas Auxiliares otorgarán la protesta de ley ante el presidente municipal. Para el ejercicio de las funciones que corresponden a las Juntas Auxiliares, éstas deberán, entre otras cuestiones: 1. Solicitar al respectivo Ayuntamiento los recursos que deberán aplicarse a la satisfacción de los gastos públicos del pueblo. 2. Remitir al Ayuntamiento, en forma anual, los presupuestos de gastos. Los acuerdos de las Juntas Auxiliares serán revisados y aprobados por el Ayuntamiento respectivo. Luego entonces, no puede afirmarse que las Juntas Auxiliares sean autoridades intermedias entre el Estado y el Municipio, sino que constituyen órganos de la administración pública municipal, dentro de la vertiente de la desconcentración municipal. 3.1.2.3. La función de los COPLADEMUNES se limita a planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar, en congruencia con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo. No puede ni remotamente considerarse que dichas facultades constituyan poderes unilaterales de decisión y de ejecución, que coloque a los COPLADEMUNES por encima de los gobiernos municipales. Esto es así, por lo siguiente: Dichos comités se desenvuelven en el ámbito municipal; quienes los integran, son: el Ayuntamiento, es decir, el órgano de administración del Municipio, las Juntas Auxiliares, que como ya se ha expuesto constituyen órganos desconcentrados de la propia administración pública municipal, los representantes de las comunidades en que se divide el Municipio para su administración, y los representantes del órgano de planeación estatal; y quienes los encabezan son los Ayuntamientos. Los COPLADEMUNES únicamente constituyen instancias que promueven la participación social en la toma de decisiones, pero quienes toman las decisiones en el seno de los COPLADEMUNES, y quienes ejecutan las mismas, son quienes los integran. Los COPLADEMUNES tienen como finalidad darle un mayor sentido de equidad, eficacia y transparencia al gasto, al recoger todas las demandas y aspiraciones de los grupos sociales que integran a los Municipios. Lo que revelan los Municipios actores, al pretender desvirtuar las funciones que corresponden a los COPLADEMUNES en su intención de que los recursos que corresponden a los Municipios sean asignados a partir de decisiones administrativas unilaterales y cupulares, que no tomen en consideración las legítimas demandas de la comunidad. 3.1.2.4. Lo previsto por el artículo 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que establece que en el caso de que un Ayuntamiento no entregue participaciones a las Juntas Auxiliares, el Estado podrá entregarlas directamente, no resulta 'inconstitucional', y se justifica por el hecho de que las Juntas Auxiliares requieren de la entrega inmediata de recursos, con el objeto de estar en posibilidad de prestar los servicios y ejecutar las acciones que les corresponden en el ámbito de su competencia. 3.1.2.5. Contrariamente a lo que sostienen los Municipios actores, el artículo 4o., fracción VII de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, de ninguna manera establece la obligación a cargo de los Municipios de integrarse a los órganos hacendarios a que se refiere dicho ordenamiento jurídico. Lo que el precepto legal en cita establece, es que uno de los objetos de la ley impugnada, es la constitución de los órganos en materia hacendaria para el cumplimiento de los objetivos de la misma. Es incorrecta la aseveración de los Municipios actores, en el sentido de que los COPLADEMUNES sean órganos hacendarios, sobre este particular se reitera, dichos comités son instancias de planeación. Los únicos órganos hacendarios que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, prevé en su artículo 25, son los siguientes: La Reunión de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla; la Comisión Permanente de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla; la Comisión de Capacitación y Asesoría Hacendaria del Estado de Puebla; y las demás instancias que se decida crear para fortalecer la coordinación hacendaria. Sin perjuicio de lo anterior, debe destacarse que en términos de la Ley para el Federalismo Hacendario, no se obliga a los Municipios a participar en los COPLADEMUNES. A este respecto, también se reitera, que la obligación de los Ayuntamientos de integrarse a las instancias de planeación, emana del concepto de planeación democrática, sancionada en el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y lejos de imponer una carga o una limitación a las atribuciones municipales, permite hacerlas compatibles con el imperativo de participación social al que se refirió el Senado de la República, al considerar en la reforma al artículo 115 de la Carta Magna, de mil novecientos ochenta y tres, que el manejo libre de la hacienda municipal queda sujeto, en un ambiente de plena libertad, a las reglas de planeación que será democrática y participativa. En virtud de lo anterior, el primer concepto de invalidez debe desestimarse, por infundado. 3.2. Segundo concepto de invalidez. Los Municipios actores argumentan que se viola lo dispuesto por la fracción II y por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que estiman que diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, impiden que los Municipios actores administren libremente, a través de los Ayuntamientos legítimamente electos, las participaciones y aportaciones que la Federación les cubre, y que son parte de la hacienda municipal. 3.2.1. Los Municipios actores argumentan que la violación de mérito se sustenta en lo siguiente: Que con la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla de ninguna manera se da cumplimiento al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla, Ley Orgánica Municipal, Ley de Hacienda Municipal del Estado de Puebla, Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho y Ley de Coordinación Fiscal Federal. Que el punto medular de la controversia constitucional que plantean, estriba en que se crean instancias intermedias de autoridad, jerárquicamente superiores a los propios Municipios, como los multimencionados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como las llamadas Juntas Auxiliares, que ya funcionaban, pero resultan inconstitucionales por las facultades que se les están confiriendo, lo que hace que constituyan verdaderas instancias intermedias creadas para determinar los destinos de los recursos federales que se entregan a los Municipios provenientes de las participaciones y aportaciones que les correspondan, así como para administrar y ejercer el gasto de dichos recursos. Que la administración de los recursos que corresponden a los Municipios debe ser realizada en forma directa por el mismo Municipio y no a través de autoridades u órganos intermedios. Que para reforzar lo anterior, los Municipios actores destacan que conforme al último párrafo de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde de manera exclusiva a los Ayuntamientos, la aprobación de sus presupuestos de egresos, con base en sus ingresos disponibles. Que se transgrede lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, pues estiman que la ley que se combate entraña una humillante absorción de la personalidad jurídica de los Municipios y del manejo de su patrimonio. Que si los Municipios están representados y ejercen sus funciones a través de sus Cabildos, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, al asignar parte de esas funciones a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, desconoce la personalidad jurídica de los Municipios e impide que éstos manejen su patrimonio. Que los preceptos de la ley impugnada que por las razones que destacan en el segundo concepto de invalidez, resultan inconstitucionales, son los artículos 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83 y 84. En relación con dichos preceptos legales, sostienen que se advierte claramente la violación constitucional que invocan, pues se limita la facultad autónoma de los Municipios para administrar su hacienda, en función de lo siguiente: Se obliga a los Ayuntamientos a coordinarse y coadyuvar con las Juntas Auxiliares para la administración, recaudación, ejecución, aplicación y supervisión de diversos ingresos. Se obliga a los Ayuntamientos a entregar a las Juntas Auxiliares un determinado porcentaje de los recursos provenientes de las participaciones y aportaciones federales recibidas, cuyo porcentaje se obtiene y se determina con base en datos emitidos por un organismo descentralizado, denominado Consejo Estatal de Población. Se obliga a los Ayuntamientos a enterar una serie de recursos, lo que se traduce en gastos que no están contemplados en el presupuesto de egresos, el cual, debe ser aprobado exclusivamente por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Se otorga a los órganos de participación social señalados en la ley que se combate, así como a losComités de Planeación para el Desarrollo Municipal y a las Juntas Auxiliares, la facultad de intervenir en los procesos relativos a la administración y aplicación de los recursos que forman parte de la hacienda municipal. Se obliga a los Ayuntamientos a formar parte de ese órgano o autoridad intermedia de cada Municipio, llamado Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal. De una manera un tanto confusa y oscura, los Municipios actores manifiestan lo que a continuación se transcribe: '10. Ahora bien, no pasa desapercibida para los promoventes la posibilidad de que, en un momento determinado, pudiera pensarse que no son reales sino aparentes las violaciones constitucionales que sustentamos en el cuerpo de este escrito. Efectivamente, tal hipótesis partiría del falso supuesto de que no hay violación constitucional, porque no se están afectando participaciones federales, sino aportaciones, en cuyo caso se trataría de sostener que las participaciones constituyen el género y una de sus especies son las aportaciones. En ese supuesto, deberá concluirse que la misma carece de fundamento lógico-jurídico, pues más que tratarse de un auténtico silogismo, estaremos ante un sofisma. Esto es así, en mérito de los siguientes razonamientos: a) El inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, establece que las participaciones federales forman parte de la hacienda pública municipal, y que dichas participaciones serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados. b) Las participaciones federales a que tal precepto constitucional hace alusión, son las que corresponden a las haciendas públicas municipales en los ingresos federales, de conformidad con los términos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal, cuyos ingresos pueden ser los llamados ingresos fiscales tributarios que son los que provienen del cobro de contribuciones. Es decir, impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y aportaciones de seguridad social, o pueden ser también los llamados ingresos fiscales no tributarios, los cuales son distintos de los anteriores. c) En uno y otro casos, las participaciones federales que provienen de los diversos ingresos que obtiene la Federación y que se entregan a los Municipios para que pasen a formar parte de sus respectivas haciendas, se convierten en recursos que ya son propios de los Municipios y, por lo mismo, ninguna ley puede señalar, restringir o limitar las facultades de los Municipios para administrar o determinar el destino que se dará a tales recursos, sin importar que los mismos se denominen «participaciones» o «aportaciones», toda vez que ambos conceptos configuran e integran la recaudación federal participable, que se entrega y se distribuye entre los Estados, Municipios y Distrito Federal, con base en la ya citada Ley de Coordinación Fiscal. Consecuentemente, aun cuando se pretenda alegar, con base en un simple cambio de denominación, que no hay violación constitucional alguna, en el fondo resulta evidente que las disposiciones de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, a que nos hemos referido en este segundo concepto de invalidez, sí son violatorias de la Constitución Federal, por transgredir la fracción IV inciso b) de su artículo 115, siendo igualmente inconstitucionales todos los actos que se realicen al amparo de tales conceptos. En este orden de ideas, la ley impugnada sostiene en su artículo 4o., que tiene por objeto establecer las bases de operación de carácter general y específico a que habrán de sujetarse los recursos fiscales que se ejerzan en el Estado, por lo que involucra aportaciones y participaciones, como también expresamente lo señala el artículo 5o. de dicho ordenamiento.'. Que por las razones ya señaladas, también resulta inconstitucional el artículo 96 de la ley que se combate, pues se otorga al Gobierno del Estado de Puebla la facultad de suspender la entrega a los Ayuntamientos de las ministraciones de las aportaciones para la infraestructura social y las aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios, si no se justifica en la forma y términos establecidos, el avance y aplicación de tales recursos, o si se canalizan a fines distintos a los aprobados por los órganos de planeación correspondientes. Para concluir, los Municipios actores argumentan que la ley que se combate viola flagrantemente el multicitado inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, pues no se limita a fijar bases, montos y plazos, según la facultad que le está conferida, sino que hace un ejercicio desmedido, abusivo y desleal de dicha facultad. 3.2.2. El segundo concepto de invalidez debe desestimarse, por lo siguiente: 3.2.2.1. El incumplimiento a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que invocan los Municipios actores, no puede ser materia de una controversia constitucional. En todo caso, la posible contradicción entre la Constitución General y la Ley para el Federalismo Hacendario, era susceptible de impugnarse mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, y por conducto de los órganos a que se refiere la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3.2.2.2. La contravención a ordenamientos jurídicos secundarios tales como la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, la Ley de Hacienda Municipal para el Estado de Puebla, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho y la Ley de Coordinación Fiscal, tampoco puede ser materia de una controversia constitucional, puesto que como ya se dijo, este tipo de acciones sólo proceden en aquellos casos en los que se plantean violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. 3.2.2.3. El artículo 115 fracción IV, inciso b), que se invoca como violado, no se refiere a aportaciones, sino a las participaciones federales que corresponden a los Estados y Municipios, en términos de lo dispuesto tanto por dicho mandato constitucional como por los artículos 1o. y 10 de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, y 7o. del Código Fiscal del Estado de Puebla. Atendiendo a las disposiciones legales invocadas en el párrafo inmediato anterior, se puede establecer que las participaciones corresponden a una forma de compensación que se entrega a los Estados por limitar su potestad impositiva, mediante su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Las participaciones que recibe el Estado de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal Federal, se integran en los siguientes fondos: Fondo General de Participaciones. Fondo de Fomento Municipal. Participaciones directas a los Estados. Reserva de compensación. Puentes de peaje. Rendimientos de contribuciones participables a Municipios. Por lo que hace a las aportaciones a que se refiere el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, éstas participan de una naturaleza jurídica diversa de las participaciones. En efecto, las aportaciones son recursos complementarios a aquellos que corresponden a las entidades federativas y a los Municipios como participación en la recaudación federal, por virtud de los cuales la Federación apoya a los Estados y Municipios, para la satisfacción de las necesidades básicas de la población, a saber: la educación básica, la atención de la salud y el desarrollo de la infraestructura básica municipal. Siendo que las aportaciones no pueden identificarse con las participaciones, es evidente que la disposición constitucional cuya violación invocan los Municipios actores, esto es, el artículo 115, fracción IV, inciso b), que se refiere a participaciones federales, no es aplicable para el caso de aportaciones. La regulación de las aportaciones, corresponde al Poder Legislativo del Estado, en términos de lo dispuesto por el artículo 41, 115, fracción IV y 124 de la Carta Magna, y demás relativos y aplicables de la legislación estatal. 3.2.2.4. Se reitera lo que se ha venido asentando, en el sentido de que la ley impugnada no crea autoridades intermedias, carácter este que se atribuye a los COPLADEMUNES y a las Juntas Auxiliares, y al efecto me remito a lo expuesto sobre el particular. 3.2.2.5. La Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, no confiere facultades ni a los COPLADEMUNES ni a las Juntas Auxiliares, para que éstos determinen el destino de los recursos federales que se entregan a los Municipios provenientes de las participaciones y aportaciones que les corresponden, así como para administrar y ejercer el gasto de dichos recursos. En efecto: 3.2.2.5.1. Por lo que se refiere a aportaciones, el destino de éstas ya está previsto en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, en sus artículos 33 y 37, que a continuación se transcriben: 'Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones, que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza extrema, en los siguientes rubros: agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinas; urbanización municipal; electrificación rural y de colonias pobres; infraestructura básica de salud; infraestructura básica educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales e infraestructura productiva rural. En el caso de los Municipios, éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal que les corresponda, para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate ...'. 'Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal reciban los Municipios a través de los Estados y del Distrito Federal se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo los Municipios y el Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I a III del artículo 33 de esta ley.'. La Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, es coincidente con la Ley de Coordinación Fiscal, en cuanto al destino de los fondos de aportaciones. Ello se advierte de los artículos 69, 73, 79 y 81 de la ley cuya invalidez se reclama, disposiciones estas que se refieren al destino de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social y de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. En esas circunstancias, resulta claro que la ley es la que determina el destino de los recursos. Por tal motivo, y contrariamente a lo que sostienen los Municipios actores, no puede válidamente establecerse que los COPLADEMUNES y las Juntas Auxiliares, determinen el destino de las aportaciones, ya que, en lo relativo al ejercicio de éstas, únicamente participan en las diversas fases del proceso de planeación en el seno de los COPLADEMUNES, todo ello en cumplimiento con el mandato constitucional que exige que la planeación sea el resultado de la concertación social, en la que no nada más participe el ente público, sino también todos los grupos sociales, con el objeto de recoger sus demandas y aspiraciones. Quien administra los fondos de aportaciones son los Ayuntamientos, la participación que los COPLADEMUNES tienen con relación a dichos fondos, es la que se ha venido reiterando, es decir, que dichos comités constituyen las instancias de participación social a nivel municipal, cuyas funciones se limitan a planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar con dichos recursos. Por lo que hace a las Juntas Auxiliares, y en lo relativo a los fondos de aportaciones, éstas se limitan a participar en los COPLADEMUNES, por tratarse de órganos de la administración pública municipal, representativos de habitantes de los pueblos. 3.2.2.5.2. Por lo que se refiere a las participaciones, nuestra parte manifiesta: La Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prevé la entrega de las participaciones a los órganos encargados de la administración pública municipal, es decir, a los Ayuntamientos y a los órganos auxiliares de éstos, como lo son las Juntas Auxiliares. En el primer caso, esto es, por lo que se refiere a las participaciones que se entregan al Ayuntamiento, el ordenamiento jurídico invocado no establece destino alguno, ni siquiera prevé que en su ejercicio intervengan los Comités de Planeación. En el segundo caso, los artículos 42, 43, 44, 45 y 46 de la ley cuya invalidez se reclama, textualmente establecen: 'Artículo 42. Las Juntas Auxiliares se coordinarán con los Ayuntamientos, a efecto de coadyuvar con los mismos en las funciones que realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere esta ley, así como aquellas establecidas en la Ley Orgánica Municipal y demás leyes aplicables.'. 'Artículo 43. Para ejercer las funciones a que se refiere el artículo anterior, las Juntas Auxiliares recibirán de los Ayuntamientos, de los recursos provenientes de las participaciones por lo menos: a) El 5% cuando el Municipio cuente con 1 y hasta 5 Juntas Auxiliares. b) El 10% cuando el Municipio cuente con 6 y hasta con 10 Juntas Auxiliares. c) El 15% cuando el Municipio cuente con 11 o más Juntas Auxiliares. Dichos recursos se distribuirán en proporción directa al número de habitantes de cada Junta Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el efecto emita el Consejo Estatal de Población.'. 'Artículo 44. Las Juntas Auxiliares deberán aplicar los recursos citados en el artículo anterior en la ejecución de obras que de manera conjunta hayan sido aprobados en los órganos de planeación de los Municipios.'. 'Artículo 45. Las Juntas Auxiliares deberán remitir a los Ayuntamientos y éstos a la Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado, en los plazos a que se refiere la Ley Orgánica Municipal y para los efectos procedentes, los informes del ejercicio de los recursos a que se refiere este capítulo.'. 'Artículo 46. Las Juntas Auxiliares deberán observar en el ejercicio de los recursos, los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales que señalen las leyes aplicables.'. De las disposiciones antes transcritas se advierte que: Los recursos a que se alude, son asignados por el Ayuntamiento. Dichos recursos deberán destinarse a las funciones que corresponde realizar a las Juntas Auxiliares, así como a la ejecución de obras públicas, es decir, el destino de las participaciones en comento, no queda al arbitrio de autoridad alguna, sino que es determinado por la ley. Los recursos en comento, cuando se destinen a la ejecución de obras, se requiere que éstas hayan sido aprobadas en los órganos de planeación municipales. Es decir, el ejercicio de los recursos que se entregan a las Juntas Auxiliares, está supeditado a las determinaciones adoptadas por los COPLADEMUNES, que como se ha reiterado, se integran por los Ayuntamientos y por todos los grupos sociales en los que se encuentra dividida la administración interior de los Municipios. Una vez que la instancia de planeación jerarquiza las obras que se deben ejecutar, en auxilio de las funciones del Ayuntamiento y en el marco de la administración pública municipal, las Juntas Auxiliares aplicarán los recursos informando al Ayuntamiento y al Congreso del Estado de su ejercicio, debiendo observar los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal previstos en la ley. En lo relativo a la administración de participaciones, nuestra parte manifiesta que por las funciones que a los COPLADEMUNES corresponde realizar, es evidente que éstos no administran recurso alguno. Por lo que se refiere a las Juntas Auxiliares, es obvio que éstas administran los recursos que han quedado precisados, sin embargo con los lineamientos precisados. Ahora bien, el hecho de que administren dichos recursos no vulnera la autonomía financiera del Municipio, máxime que dichos órganos forman parte de la propia administración pública municipal. 3.2.2.6. El hecho de que la Constitución General de la República establezca que corresponde a los Ayuntamientos, de forma exclusiva, la aprobación de sus presupuestos de egresos, con base en sus ingresos disponibles, no refuerza los argumentos que los Municipios actores formulan en el segundo concepto de invalidez. En efecto: El control de la administración pública es la fase que mayor demanda tiene la comunidad, ya que cada vez son más los reclamos que ésta realiza, en la exigencia de evitar dispendios de recursos públicos. En el ámbito municipal, dada la ausencia de potestad legislativa de los Ayuntamientos, la propia Constitución General de la República, en su artículo 115, fracción IV, último párrafo, consagra que será la Legislatura Local la que revise o examine las cuentas públicas de los Municipios. Esta obligación es colateral a la atribución que se otorga a favor de los propios Ayuntamientos de aprobar sus presupuestos de gasto. De lo anterior se desprende que en el ámbito municipal los Municipios pueden aprobar sus propios presupuestos de gasto, de tal suerte que al realizar su plan de actividades y su programa de acción para un determinado ejercicio fiscal, o la cuantificación precisa de los costos de dicho programa, compete única y exclusivamente a los Ayuntamientos la revisión de los mismos; sin embargo, dicho presupuesto de egresos debe aprobarse con base en los ingresos disponibles, según prevé el texto constitucional, y dichos ingresos disponibles por disposición expresa del artículo 115, fracción IV, último párrafo constitucional corresponde fijarlos a las Legislaturas Locales; actividad que realiza el Congreso en el momento de emitir la Ley de Ingresos de los Municipios. Por otro lado, el control de gasto público, lo deposita la propia Constitución General de la República en manos de las Legislaturas Locales, ya que serán esas quienes recibirán y analizarán, aprobando o rechazando según sea el caso, la cuenta pública de los Municipios por cada uno de los ejercicios fiscales, verificando si las operaciones se realizaron con apego a las leyes de ingresos, a los presupuestos de egresos y demás ordenamientos aplicables. En términos de lo anterior, y según lo sostuvo esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, tramitada con el número de expediente 3/93, los tres aspectos que básicamente integran la actividad financiera pública a saber: ley de ingresos, presupuesto de egresos y revisión de la cuenta pública, están íntimamente relacionados entre sí, de tal manera que sólo su apreciación conjunta revela el estado de las finanzas públicas y permite discernir sobre la justificación del ejercicio, así como la toma de decisiones consecuentes. Atento a lo anterior, el hecho de que el Ayuntamiento tenga la facultad de aprobar su presupuesto de egresos, no refuerza en forma alguna los argumentos que sin fundamento alguno formulan los Municipios actores en el segundo concepto de invalidez. Esto es así, precisamente porque la facultad que corresponde a los Ayuntamientos de aprobar su presupuesto de egresos, no es irrestricta, y no puede concebirse aisladamente, sino que necesariamente debe entenderse en correlación con los otros aspectos que integran la actividad financiera, lascuales están a cargo de la Legislatura Local. Con ello, lo que se corrobora y refuerza es que: A la legislación del Estado de Puebla corresponde determinar el marco en que los Municipios manejarán su patrimonio. Que la libre administración de la hacienda municipal no puede entenderse como una libertad absoluta e irrestricta, sino dentro del marco constitucional federal y estatal, y en congruencia con las facultades que ambas normas constitucionales otorgan al Congreso del Estado de Puebla. 3.2.2.7. La ley que se combate no entraña una absorción de la personalidad jurídica de los Municipios y del manejo de su patrimonio, ni tampoco asigna a los COPLADEMUNES, funciones que corresponden a los Municipios. En efecto, atento a todo lo que se ha expuesto a lo largo de este escrito, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se expidió en ejercicio de las facultades que corresponden al Congreso del Estado de Puebla, dentro del marco constitucional federal y local, no constituye un ordenamiento que invada en forma alguna el ámbito de facultades que corresponde a los Municipios actores, y su mayor trascendencia se encuentra en prever la participación de la sociedad en forma por demás amplia. 3.2.2.8. El artículo 42 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, transcrito en el apartado 3.2.2.5.2., establece que las Juntas Auxiliares deben coordinarse con los Ayuntamientos en materia hacendaria para el ejercicio de funciones tales como la recaudación, administración, ejecución y supervisión. Sobre este aspecto de la ley impugnada, cabe señalar que las relaciones de coordinación son las que caracterizan la actuación de la administración pública y tienden a un eficiente y eficaz ejercicio de sus funciones. Las dependencias encargadas de la prestación de servicios y acciones en beneficio de una colectividad, se auxilian de órganos en quienes se definen ciertas responsabilidades, para que les auxilien en el ejercicio de sus funciones, lo que no sería posible, si entre ellos no existen relaciones de coordinación. Por disposición legal, las Juntas Auxiliares tienen como propósito, auxiliar al Ayuntamiento en el ejercicio de sus funciones, para lo cual reciben recursos del propio erario municipal. En esas circunstancias, y contrariamente a lo que manifiestan los Municipios actores, en ninguna parte de la ley que se combate, se obliga a un Ayuntamiento a coordinarse con órganos integrantes de la propia administración pública municipal, en forma ajena al orden constitucional, que prevé que la administración debe ser programada y coordinada. A la anterior conclusión se llega de la simple lectura de los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 107 y 108 de la Constitución Política Local, cuyos principios puntualmente se incorporan a la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Resulta lógico establecer que, para el ejercicio de las funciones que competen a las Juntas Auxiliares, éstas deben recibir recursos del propio Ayuntamiento, lo que es coincidente con el espíritu de la fracción I del artículo 72 de la Ley Orgánica Municipal, que dispone que las Juntas Auxiliares deben solicitar al respectivo Ayuntamiento los recursos que deben aplicarse a la satisfacción de los gastos públicos del pueblo. En esos términos, no se puede considerar que la entrega de recursos del Municipio a órganos desconcentrados de éste, es decir, a los órganos encargados de su administración pública, sea ilegal o violatoria de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3.2.2.9. Los únicos recursos que en términos de la ley que se impugna, reciben las Juntas Auxiliares, son participaciones, y no aportaciones, como indebidamente lo asientan los Municipios actores. Como se ha venido reiterando, la entrega de recursos a las Juntas Auxiliares, se justifica plenamente. Ahora bien, el hecho de que el artículo 43 de la Ley para el Federalismo Hacendario establezca que la distribución de recursos a las Juntas Auxiliares, se efectúe de acuerdo con los datos que para tal efecto emita el Consejo Estatal de Población, únicamente revela que la disposición en comento es lógica. Esto es así, en razón de que si los recursos se distribuirán en proporción directa al número de habitantes, no hay lugar a duda de que se requiere la información relativa a los habitantes de cada Junta Auxiliar, información esta que a quien corresponde elaborar es precisamente al Consejo Estatal de Población. 3.2.2.10. Por su propia naturaleza los presupuestos de egresos tienen una característica de anualidad, que significa que su vigencia inicia el primero de enero y concluye el treinta y uno de diciembre de cada año y constituyen una mera estimación de ingresos y gastos. Es cierto que la Constitución Federal establece que cada Municipio emitirá su propio presupuesto, pero esta disposición no es ajena a otros mandatos emanados del propio Ordenamiento Supremo, según ha quedado precisado con anterioridad. En efecto: Con anterioridad se expuso que la fórmula aprobada en la sesión permanente del Constituyente de Querétaro, relativa a la fracción II del artículo 115 constitucional, de los días veintinueve, treinta y treinta y uno de enero de mil novecientos diecisiete, propuesta por U., estableció que 'Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en su caso, serán suficientes para atender a sus necesidades'. De esto último se advierte que corresponde al legislador local, la facultad de regular los ingresos hacendarios municipales, a lo que se suma el control legislativo del presupuesto, lo que reduce la actividad financiera municipal a la recaudación y erogación de ingresos. También se expuso que la reforma del proceso constitucional en comento, aprobada en sesión ordinaria celebrada el ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, reiteró las atribuciones de las Legislaturas de los Estados, para regular la hacienda municipal, al establecerse que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, entre las que se encuentran las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. En esas circunstancias, si la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla prevé las bases y montos que el Municipio destinará a sus órganos auxiliares, ello no resulta violatorio de la Constitución, pues se limita a establecer la entrega de recursos al propio Municipio a la vez que consigna su destino, mismo que está preestablecido, desde la Ley de Coordinación Fiscal. Por otra parte, resulta claro que no es posible que los Municipios actores consignaran los recursos derivados de los fondos de aportaciones para la infraestructura social municipal y de fortalecimiento municipal en sus presupuestos, ni tampoco los fondos de participaciones, pues la Ley para el Federalismo Hacendario que establece los mecanismos para su cálculo y distribución entró en vigor una vez que se había iniciado el ejercicio fiscal en curso, es decir, el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho. 3.2.2.11. Los artículos 40, 41 y 124 de la Constitución General, definen el ámbito de competencia que corresponde a la Federación y a los Estados, y establece una serie de relaciones de gobierno enmarcadas por sus respectivas competencias. Una de las características esenciales del sistema federal mexicano, que se deriva del contenido del propio artículo 41 citado, origina la potestad legislativa que le asiste, para regular todo lo referente a su régimen interno. En el momento en que el Estado recibe aportaciones de la Federación, y éstas se integran a su hacienda pública, inicia su responsabilidad y facultad para legislar lo relativo a las bases para su distribución y control hacia los Municipios, sin que exista limitación para ello en la Constitución Federal. Luego entonces, resulta evidente que la Legislatura Estatal, en ejercicio de su facultad constitucional para legislar todo lo relativo a su régimen interno, podrá establecer los mecanismos que garanticen que los recursos que le son transferidos por la Federación se apliquen a los fines previstos por la ley, y a su vez que se cumpla con los fines consignados en el artículo 26 de nuestra Carta Magna, que dan origen a la participación social en la planeación del desarrollo. En tal virtud, el hecho de que la ley que se reclama establezca sanciones, que se hacen consistir en la retención de aportaciones para el caso de que no se justifique el avance y su aplicación, o si se canalizan a fines diversos a aquellos que la ley prevé, se encuentra ajustado a derecho. 3.3. Tercer concepto de invalidez. Los Municipios actores argumentan que se viola lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que estiman que conforme a la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, el Poder Legislativo del Estado de Puebla, delega facultades en favor del gobernador del mismo Estado. 3.3.1. Los argumentos que los Municipios actores formulan en el tercer concepto de violación, se hacen consistir en lo siguiente: Sostienen que la ley impugnada pretende la creación y funcionamiento de órganos y autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales y Estatal y que para su integración, el artículo 14, fracción III y el párrafo final de dicho precepto, ordenan la elección de supuestos representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio, a través de supuestas asambleas democráticas, que deberán celebrarse de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado. Que lo anterior implica que los procesos electorales para la integración de los órganos de autoridad y gobierno, por lo que concierne a los representantes comunitarios, quedarán sujetos a una normatividad que, en función de legislador, emite el Ejecutivo Estatal, en flagrante violación del artículo 116 de la Carta Magna. 3.3.2. El tercer concepto de invalidez debe desestimarse, habida cuenta de que: En primer término debe precisarse que no se trata de procesos electorales, sino de un manual para la elección de los representantes comunitarios, que según se expresó no constituyen autoridades intermedias, sino instancias de planeación acorde al artículo 26 constitucional. Tampoco se arrogaron al Ejecutivo del Estado facultades ajenas a su función, ya que en ningún momento pasa inadvertido el principio de la separación de poderes y de la división de facultades que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, pues si bien es cierto que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en su artículo 14, faculta al Ejecutivo del Estado a expedir el 'Manual de Operaciones para el Federalismo Hacendario en el Estado', esto obedece a las facultades reglamentarias que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla en su artículo 7o., fracción III concede al Ejecutivo del Estado. 3.4. Cuarto concepto de invalidez. Los Municipios actores argumentan que se viola lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 120 de dicho ordenamiento superior, por la no aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, con motivo de la expedición de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 3.4.1. Los argumentos en que se sustenta el agravio no son claros, pero suponiendo que se refieran a la falta de coincidencia entre la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y la Ley de Coordinación Fiscal, en cuanto a sus mecanismos de distribución, sería claramente improcedente esta controversia constitucional por no ser el medio idóneo para confrontar una ley federal con una ley estatal, pero concediendo la procedencia, a continuación se expone un comparativo de ambos ordenamientos, en los siguientes términos: 3.4.1.1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FISE). 3.4.1.1.1. Ley de Coordinación Fiscal. El Artículo 34 de este ordenamiento jurídico, a la letra dispone: 'El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, distribuirá el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social entre los Estados, considerando criterios de pobreza extrema, conforme a la siguiente fórmula y procedimientos:


'Así, la distribución del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se realiza en función de la proporción que corresponda a cada Estado de la pobreza extrema a nivel nacional, según lo establecido. ...'
"Una vez determinada la participación de cada Estado dentro de este fondo, el artículo 35 de la Ley de Coordinación Fiscal a la letra señala que: 'Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas: a) Población ocupada del Municipio que perciba menos de dos salarios mínimos respecto de la población del Estado en similar condición; b) Población Municipal de 15 años o más que no sepa leer y escribir respecto de la población del Estado en igual situación; c) Población Municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle, respecto a la población estatal sin el mismo tipo de servicio; y d) Población Municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la población del Estado en igual condición. ...'. 3.4.1.1.2. Ley para el Federalismo Hacendario. El artículo 72 de este ordenamiento jurídico dispone en cuanto a la distribución del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, lo siguiente: 'La distribución de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, se hará de conformidad con lo establecido en los artículos 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal.'. 3.4.1.2. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el D.F. (FAFOM). 3.4.1.2.1. Ley de Coordinación Fiscal. En los artículos 36 al 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, se define el origen, destino y distribución del FAFOM, mismo que básicamente se distribuirá en base al criterio de población. Al efecto, se transcribe el invocado artículo 38: 'Artículo 38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Las entidades a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, atendiendo estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el párrafo anterior.'. 3.4.1.2.2. Ley para el Federalismo Hacendario. En el artículo 80 de este ordenamiento jurídico se especifica claramente que al FAFOM se distribuirá con el mismo criterio delineado en los párrafos anteriores: 'Artículo 80. La distribución del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, se realizará en proporción directa del número de habitantes de cada uno de ellos. Los montos se calcularán con base en la información oficial más reciente publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y deberá publicarse en el Periódico Oficial del Estado a más tardar el 31 de enero de cada ejercicio fiscal. Este fondo se ministrará en forma mensual y por partes iguales, atendiendo a las normas establecidas en esta ley.'. 3.4.1.3. Fondo General de Participaciones. 3.4.1.3.1. Ley de Coordinación Fiscal. El artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal establece el límite inferior de las participaciones federales que habrán de llegar a los Municipios, así como las facultades de la Legislatura Local para determinar su distribución, en congruencia con lo previsto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos siguientes: 'Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ...'. 3.4.1.3.2. Ley para el Federalismo Hacendario. Los artículos 35 al 38 de este ordenamiento jurídico detallan la forma en que el Estado asignará los recursos del fondo general de participaciones en los diversos fondos de apoyo a los Municipios, como sigue: 'Artículo 35. Los fondos participables que integran el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios son: I. Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribución se determinará en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio y a criterios de equidad y marginación; y II. Fondo para Incentivar y Estimular la Recaudación Municipal.'. 'Artículo 36. El Fondo de Desarrollo Municipal se integrará con el 20% de las participaciones que reciba el Estado del Fondo General de Participaciones, establecido en la Ley de Coordinación Fiscal incluyendo sus incrementos, así como de la recaudación que se realice en el Estado por concepto de los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y automóviles nuevos, y de la participación que corresponda al Estado del impuesto especial sobre producción y servicios aplicado a la cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados.'. 'Artículo 37. El Fondo para Incentivar y Estimular la Recaudación Municipal se integrará con el cien por ciento del Fondo de Fomento Municipal establecido en la Ley de Coordinación Fiscal que será entregado por el Estado a los Municipios.'. 'Artículo 38. El Fondo de Desarrollo Municipal se distribuirá entre los Municipios de la siguiente forma: I. El 50% se distribuirá en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio; y II. El 50% restante, se distribuirá tomando en cuenta los elementos siguientes: a) Garantía: Que asegura al Municipio recibir recursos financieros en términos nominales iguales a los del ejercicio fiscal inmediato anterior, recibidos por el criterio de marginación. b) Equidad y marginación: Que distribuye el aumento nominal directo del ejercicio fiscal inmediato anterior, de este componente del Fondo de Desarrollo Municipal, para los 217 Municipios, con base en lo establecido en el artículo 71 de esta ley. ...'. El artículo 71 de la Ley para el Federalismo Hacendario, establece el criterio de equidad y marginación con que habrán de distribuirse el 50% del Fondo de Desarrollo Municipal, en los términos siguientes: 'Artículo 71. Los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Estatal serán ejercidos por el Gobierno del Estado, atendiendo fundamentalmente a criterios deequilibrio regional. El Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, como órgano de participación social, será el encargado de analizar y seleccionar las obras a realizar con los recursos de este fondo. Para tal efecto, el Estado distribuirá entre los Municipios de alta y muy alta marginalidad estos recursos de conformidad con la siguiente fórmula: a) 25% del total de los recursos se repartirá en partes iguales entre el total de los Municipios de alta y muy alta marginación de la entidad; y b) El 75% restante, conforme a la fórmula establecida en el presente artículo, la cual toma en cuenta las necesidades básicas y ponderadores siguientes:


"'Las necesidades básicas establecidas anteriormente tendrán ponderador cero para los Municipios que no se encuentran en los estratos de marginalidad alta y muy alta. ...'. Como puede observarse, la Ley para el Federalismo Hacendario establece, para la distribución de los fondos de participaciones que el Estado está facultado para legislar, criterios similares a los establecidos en los artículos 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal, con lo que la distribución de éstos es plenamente consistente con lo dispuesto en la misma Ley de Coordinación Fiscal. De lo expuesto se advierte que, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla y la Ley de Coordinación Fiscal, son plenamente coincidentes en cuanto a sus mecanismos de distribución de recursos. 3.4.2. Los Municipios actores formulan una exposición relacionada con la jerarquía de normas. En relación con dicha exposición, nuestra parte manifiesta: La afirmación que formulan los Municipios actores en el sentido de que existe supremacía de las leyes federales sobre las leyes locales, es incorrecta. Sobre este particular, debe destacarse que entre las legislaciones federal y local existe igual jerarquía. La jerarquía de la legislación federal y de la local en un Estado Federal corresponde a la propia estructura jurídica y a la concepción del sistema federal, sustentado en los artículos 40 y 41 constitucionales. Este último que consagra el derecho de los Estados para regular su régimen interno y garantiza la autonomía de las entidades federativas. La solución a la problemática relativa a la jerarquía de normas federal y local, se encuentra en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que se relaciona con lo previsto en su artículo 124. El artículo 124 constitucional establece la pauta para separar el orden federal del de los Estados, al prever que todo aquello que no esté expresamente otorgado a la Federación es atribución de las entidades federativas. El vocablo 'expresamente' juega un papel relevante en el mencionado precepto, que tiene su antecedente en el artículo 6-2o. de la Constitución Norteamericana. Los artículos de la Confederación en los Estados Unidos de Norteamérica determinaron que cada Estado retenía su soberanía, libertad e independencia y que la facultad que no estuviera expresamente concedida a la Confederación se reservaba a los Estados o al pueblo. La enmienda décima a la Constitución Norteamericana admitió el precepto anterior de la Confederación, pero suprimió la palabra expresamente y esta omisión fue valorada en el sentido de que el 'Gobierno Nacional puede ejercer poderes incidentales, en adición a aquellos que le han sido expresamente otorgados.'. En México, el Constituyente de 1856-1857 aceptó la palabra expresamente, lo que revela que no se deseaba que se diera la misma interpretación adoptada en la Constitución Norteamericana. La importancia de la palabra expresamente reside en que la Federación sólo puede actuar en aquellos renglones que la Constitución le señala y, que por tanto son de su competencia, pero no puede actuar más allá de su límite jurídico, porque entonces sus actos son inválidos. Si la legislación federal se introduce en la competencia de las entidades federativas, esas normas son inconstitucionales. La jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano que se desprende del ya mencionado artículo 133 es la siguiente: 1) en la cúspide del orden jurídico como suprema está la Constitución General o del Estado Federal, 2) después las leyes constitucionales y los tratados internacionales, 3) en otro escaño inferior, el derecho federal ordinario y el local. M. de la Cueva distingue entre leyes constitucionales y derecho federal. Para él, las primeras son las que tanto material como formalmente emanan de la Constitución; en cambio, el segundo sólo emana formalmente de ella, lo que implica que las leyes constitucionales son parte de la Norma Fundamental, son la Constitución misma que se amplía; que se ramifica, que crece. Un ejemplo de ley constitucional, en los términos aludidos es la Ley General de Asentamientos Humanos. En cambio, el derecho federal únicamente deriva de la Constitución, en sentido formal, como ya se dijo. De esta manera, en México, el derecho federal y el local tienen la misma jerarquía, el uno no priva sobre el otro. En el supuesto de que existiera alguna aparente contradicción entre una norma federal y una local, debe examinarse qué autoridad es competente respecto a la materia de que se trate. Es decir, no puede existir contradicción entre una norma federal y una local, sino únicamente un problema de competencia. Tanto la legislación federal como la local están subordinadas a las leyes constitucionales y a los tratados internacionales y sobre todas ellas, la única norma suprema y base de todo el orden jurídico: La Constitución. En este sentido se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al expedir el siguiente criterio: 'LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la N.F. establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional. Octava Época. Amparo en revisión 1838/89. B.J.F., S.A. de C.V. y otros. 14 de mayo de 1990. Cinco votos. Amparo en revisión 3776/89. C.A., S.A. de C.V. 18 de junio de 1990. Unanimidad de cuatro votos. Amparo en revisión 252/90. D., S.A. de C.V. 18 de junio de 1990. Unanimidad de cuatro votos. Amparo en revisión 2118/89. Constructora Copan, S.A. de C.V. 6 de agosto de 1990. Cinco votos. Amparo en revisión 2010/90. S. delB., S.A. de C.V. 13 de agosto de 1990. Cinco votos. Tercera Sala, tesis 3a./J. 10/91, Gaceta Número 39, pág. 47, Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII-Marzo, pág. 56.'. En el caso que nos ocupa, se reitera, no existe contradicción entre la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Atento a todo lo expuesto en este apartado, se puede concluir lo siguiente: La Ley de Coordinación Fiscal establece los parámetros para la determinación y distribución del monto de aportaciones y participaciones asignadas a cada entidad federativa. La regulación de dichos recursos es de competencia federal, hasta en tanto los recursos presupuestados no ingresen a las haciendas estatales. Una vez que los aludidos recursos ingresan a la hacienda pública de un Estado, el derecho que le asiste a partir del artículo 41 constitucional, es el de regular todo lo relativo a su régimen interno, entre esto se comprende la materia hacendaria. Sobre este particular, cabe destacar que a este respecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no contiene reserva alguna de competencia para la Federación, salvo los casos en que a éste le asiste la facultad impositiva sobre determinadas hipótesis de causación, que no es el caso que nos ocupa. Luego entonces, tanto la Ley de Coordinación Fiscal como la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, están emitidas en un amplio respeto a la competencia que corresponde a cada nivel de gobierno. En las circunstancias anotadas, el cuarto y último concepto de invalidez debe desestimarse por ser infundado. IV. Razones y fundamentos jurídicos con base en los cuales se sostiene la validez de la norma general cuya invalidez se reclama. Las razones y fundamentos con base en los cuales se sustenta la validez de la norma general cuya invalidez se reclama, son todos aquellos que se formularon en los apartados I, II y III, de este escrito, por lo que nuestra parte solicita se tengan aquí por reproducidas todas las manifestaciones que se contienen en dichos apartados, para todos los efectos legales a que haya lugar. Lo expuesto en los aludidos apartados nos permite concluir lo siguiente: 4.1. Tanto los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, como las Juntas Auxiliares no fueron creadas por la Ley para el Federalismo Hacendario, puesto que: 4.1.1. Los comités están creados con fundamento en lo dispuesto por los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4o. y 20 de la Ley de Planeación; 107 y 108 de la Constitución Política del Estado de Puebla; y 1o., 13, 14 y 17 de la Ley de Planeación para el Estado de Puebla, y no en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. 4.1.2. Las Juntas Auxiliares están creadas por la Constitución Política del Estado de Puebla, y reguladas por la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. 4.2. Contrariamente a lo que sostienen los Municipios actores, ni los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, ni las Juntas Auxiliares son autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales y el Gobierno Estatal, toda vez que tanto los referidos comités como las Juntas Auxiliares forman parte de la estructura del Gobierno Municipal, los primeros dentro de la vertiente de democracia participativa, y los segundos dentro de la vertiente de la desconcentración municipal. 4.3. La libre administración de la hacienda municipal no puede entenderse como una libertad absoluta e irrestricta, sino dentro del marco constitucional y estatal y en congruencia con las facultades que ambas normas constitucionales otorgan al Congreso del Estado de Puebla. En la especie, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, fue aprobada por el H. Congreso del Estado de Puebla, en ejercicio de las facultades que a éste le corresponden, mismas que se derivan tanto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como de la Constitución Política del Estado de Puebla, en los términos que han quedado precisados, sin que pueda considerarse que sus disposiciones afecten en forma alguna la libre administración de la hacienda municipal. V. Para todos los efectos legales a que haya lugar, se hace notar a esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación que dentro de la circunscripción territorial del Municipio de Santiago Miahuatlán, no existen Juntas Auxiliares. A pesar de ello, formula conceptos de invalidez relacionados con dichos órganos de la administración pública municipal. Atendiendo a lo anterior, los conceptos de invalidez que el Municipio de S.M. formula, relativos a las Juntas Auxiliares deben declararse inoperantes."
SÉPTIMO. Por oficio número PGR 250/98, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el procurador general de la República en síntesis manifestó:
1. Respecto del primer concepto de invalidez:
"Para poder determinar si los órganos a que hace referencia la parte actora, constituyen una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, es pertinente realizar un estudio sobre los organismos que se contemplan en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. El primero, los denominados 'Comités para el Desarrollo Municipal', previstos como organismos de coordinación entre el Estado y los Municipios, cuya integración y facultades se encuentran contempladas en los siguientes preceptos de la ley controvertida: 'Artículo 12. La coordinación entre Estado y Municipios tendrá como propósito principal, estimular el desarrollo equilibrado e integral de las comunidades con base en una amplia participación social.'. 'Artículo 13. Para efectos del artículo anterior, los Municipios contarán con Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como las instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo.'. 'Artículo 14. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal se integrará por: I. El Ayuntamiento del Municipio; II. El total de las Juntas Auxiliares de cada Municipio; III. Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio; y IV. Los representantes del órgano de planeación estatal. En todo caso, la elección de los representantes comunitarios ante este órgano de planeación se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado.'. De la lectura de los artículos transcritos, se desprende que los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal son instancias de participación social encargadas de planear, discutir y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, y estarán integrados por el Ayuntamiento del Municipio, las Juntas Auxiliares de cada Municipio, los representantes comunitarios electos en asambleas democráticas y por los representantes del órgano de planeación estatal. Es pertinente señalar que el objetivo de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, es realizar una serie de planes tendientes al fortalecimiento del Municipio. La actora estima que al establecerse dentro de estos comités la participación social, a través de la representación de los barrios, localidades y colonias populares, en la planeación, discusión, análisis y selección de obras y acciones para la atención de las demandas de la población, se conculca el artículo 115 de la Constitución General. El segundo órgano, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, es el Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria, que tiene por objeto establecer las bases para la coordinación de las haciendas públicas en materia de ingresos, funciones de gasto, patrimonio y deuda entre las haciendas estatales y municipales, fijando sistemas para la distribución de las participaciones a los Municipios. Dicho sistema se integrará por los siguientes órganos: la Reunión de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla, la Comisión Permanente de Funcionarios Hacendarios del Estado de Puebla, la Comisión de Capacitación y Asesoría Hacendaria del Estado de Puebla y las demás instancias que se decidan crear para fortalecer la coordinación hacendaria. Como tercera instancia, aparecen las 'Juntas Auxiliares', que se encuentran contempladas en la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, específicamente en el capítulo X 'De los pueblos y su gobierno', y en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en su capítulo III 'De las participaciones a Juntas Auxiliares'. En el primer ordenamiento legal de los antes mencionados se les otorgan las siguientes atribuciones: 'Artículo 72. Las Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeño de sus funciones. A este fin ejercerán, dentro de los límites de su circunscripción y bajo la vigilancia y dirección de aquéllos, las atribuciones siguientes: I. Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos que deberán aplicarse a la satisfacción de los gastos públicos del pueblo; II. Remitir al Ayuntamiento con la oportunidad debida para su revisión y aprobación, los presupuestos de gastos del año siguiente; III. Procurar la debida prestación de los servicios públicos y, en general, la buena marcha de la administración pública e informar al Ayuntamiento sobre sus deficiencias; IV. Procurar la seguridad y el orden públicos del pueblo; V. Promover ante el Ayuntamiento de su jurisdicción la construcción de las obras de interés público que estimare necesarias; VI. Nombrar a propuesta del presidente de la Junta, al secretario, tesorero y comandante de policía de la Junta Auxiliar, los que son funcionarios de confianza y podrán ser removidos libremente.'. Estas Juntas Auxiliares, como ha quedado especificado en párrafos precedentes, son preexistentes a la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y se encuentran subordinadas al Ayuntamiento. Igualmente, se puede observar que la Ley para el Federalismo Hacendario, establece que estas Juntas se coordinarán con los Ayuntamientos, a efecto de coadyuvar con los mismos en las funciones que realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere la ley, así como en aquellas establecidas en la Ley Orgánica Municipal y demás ordenamientos aplicables. Una vez precisada la integración, funcionamiento y atribuciones de los organismos que la parte actora señala que transgreden a la Constitución Federal, en lo particular al multicitado artículo 115, en su fracción I, es menester citar diversas tesis jurisprudenciales sostenidas por ese Máximo Tribunal, en relación con la definición de lo que constituye una autoridad intermedia. 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA, NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO. La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas «de confianza», como los llamados «jefes políticos», a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. En el caso del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del Estado de Oaxaca, de los artículos 1o., 3o. y 4o. del Decreto Número 75 que lo creó, así como de las demás disposiciones que lo integran, que prevén su organización, objetivos y atribuciones, se advierte que tal organismo no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por lo contrario, sólo es de mera coordinación y apoyo, pues no se le otorgan facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de los Municipios; es, básicamente, un órgano descentralizado por servicio que únicamente actúa a instancia de éstos y aunque forma parte de la administración pública paraestatal dentro de la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o., 4o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no constituye autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del Estado y por no contar con facultades unilaterales de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. Controversia constitucional 6/96. A.V.R. y M.S.D., en su carácter de Presidente Municipal y Síndico del Municipio de Asunción Cuyotepeji, Distrito de Huajuapam, del Estado de Oaxaca, contrael Gobernador, S. General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 10 de febrero de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: J.D.R.. Secretario: O.A.C.Q..'. 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CÍVICO Y MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la ley que crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, los fines que persiguen éstas quedan limitados a encauzar y fomentar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material, y las atribuciones que se les otorgan se reducen a pugnar por inculcar un claro concepto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos para que actúen con justicia social, con nobleza y con dignidad, así como para fomentar el culto a los héroes que han forjado la patria. Atento a ello las Juntas de Mejoramiento no constituyen autoridad intermedia y, por ende, los preceptos citados no transgreden lo dispuesto en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les permite actuar en forma independiente, unilateral o con decisión que implique obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre Gobierno y Municipio o que signifique sometimiento, sustitución o arrogación de facultades de alguno de estos niveles de gobierno, ni invaden su esfera de competencia. Controversia constitucional 2/95. J.H.T., J.M.G. y M.G.G., en su carácter de Presidente Municipal, S. y Síndico Segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, respectivamente, contra el Gobernador, S. General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 13 de mayo de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q..'. La parte actora, en su escrito inicial, invoca la siguiente jurisprudencia emitida por el Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia, la que me permito hacer mía para los efectos de demostrar que la existencia de una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, debe cumplir con los elementos que sustenta ese Máximo Órgano Jurisdiccional. 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de «autoridad intermedia» a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como «jefes políticos» que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades. Controversia constitucional 2/95. J.H.T., J.M.G. y M.G.G., en su carácter de Presidente Municipal, S. y Síndico Segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, respectivamente, contra el Gobernador, S. General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 13 de mayo de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q..'. De los criterios que ese Alto Tribunal ha sostenido en los procedimientos de controversias constitucionales, en relación con lo que debe entenderse como una autoridad intermedia, se deriva que para considerar que un organismo la constituya, necesariamente deberá contar con facultades de decisión, que repercutan en la esfera de atribuciones y competencias de alguno de los niveles de gobierno, generando impedimentos en la libre comunicación que debe de existir, en el caso específico, entre el Poder Ejecutivo Estatal y el Municipio. Como se deriva tanto de las tesis jurisprudenciales transcritas, como de las atribuciones concedidas a los Comités para el Desarrollo Municipal y al Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria se puede concluir que no constituyen instancias intermedias de autoridad, ya que los mismos no interfieren en las políticas administrativas, económicas o de gobierno municipales, toda vez que no están investidos con facultades de ejecución ni de mando, sino que tienen como objetivo, el primero de ellos, la realización de una serie de planes tendientes al fortalecimiento del Municipio y el segundo, armonizar y coordinar el sistema hacendario estatal y municipal. De los objetivos que hemos distinguido, se infiere que tales organismos persiguen el fortalecimiento de los Ayuntamientos, así como que éstos tengan capacidad suficiente para prestar un mejor servicio a su comunidad, a través de mecanismos de apoyo, fomento y coordinación. Los organismos contemplados en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, actúan a instancia de los propios Municipios y no de manera unilateral, de modo que sus actuaciones se traduzcan de sumisión de éstos, que anulen o diluyan sus derechos o atribuciones, ya que con el apoyo de tales organismos o sin ellos, los Municipios podrán seguir llevando a cabo sus fines de acuerdo con su ámbito competencial y en uso de las atribuciones tuteladas por el artículo 115 constitucional. Por lo que hace a las Juntas Auxiliares, no constituyen autoridades intermedias ya que dependen del propio Ayuntamiento, es decir, forman parte del mismo, siendo que el desarrollo de sus funciones como su propio nombre lo indica es el de auxiliar a los Municipios en el desarrollo de sus actividades, en aquellas poblaciones que no sean cabecera municipal, de acuerdo a lo establecido en la legislación local. Del análisis realizado a las atribuciones de los órganos que contempla la ley para el federalismo hacendario y que la demandante afirma son autoridades intermedias, no se desprende que estén investidos con facultades de ejecución o mando, ni que invadan las facultades propias de los Municipios, sino que la finalidad de los órganos que supuestamente conculcan tal dispositivo constitucional, es la de que los Ayuntamientos tengan la suficiente capacidad para prestar un mejor servicio a su comunidad, a través de mecanismos de apoyo, fomento y coordinación, independientemente al hecho de que estos entes actúan a instancia de los propios Municipios y no de manera unilateral. Respecto a la afirmación de la actora, en cuanto a que la participación social, tanto en los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, como en las consultas que se lleguen a realizar con motivo de la formulación de programas y proyectos públicos, configura una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, no es cierta tal aseveración, ya que como quedó apuntado en el párrafo precedente no tienen actuación independiente, unilateral o con decisión que implique obstaculización en la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio, sino todo lo contrario, es un mecanismo que permite conocer, de manera directa, aquellas necesidades que resulta apremiante solventar en las comunidades que conforman los Municipios. Independientemente de lo anterior, la participación social en la toma de decisiones respecto de la orientación, definición y jerarquización de los programas a que se refiere la ley combatida, no violenta la fracción I, del artículo 115 constitucional que aduce la demandante, toda vez que la participación de los diversos sectores sociales, no es mediante un ente jurídico que esté investido de personalidad alguna, menos aún de facultades de ejecución respecto de las consultas que tengan lugar. Sobre el particular, cabe hacer referencia al artículo 26 de la Constitución Federal, que prevé la participación de los diversos sectores sociales para su incorporación en los planes y programas de desarrollo. Al respecto, la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, señala como obligación del Ejecutivo Estatal, la responsabilidad de llevar a cabo la planeación del desarrollo, fomentando la participación de los sectores económico, social y privado de la entidad, de lo que se desprende que la ley que la actora pretende sea declarada como inconstitucional, da cumplimiento a lo dispuesto por la ley de planeación, y se ajusta a ordenamientos de mayor jerarquía. Por todo lo expuesto, en opinión del suscrito resulta infundada la violación que argumenta la parte actora en relación con la fracción I del artículo 115 de la Constitución General, ya que los órganos que los actores aluden como autoridades intermedias, en la especie no lo son, puesto que carecen de atribuciones que les permitan actuar de manera independiente y no tienen facultad de ejecución."
2. Respecto del segundo concepto de invalidez:
"A efecto de poder determinar si en la especie se configura la violación que la parte actora esgrime en su segundo concepto de invalidez, es necesario determinar la naturaleza de los recursos a que se refiere la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, para poder definir si se trata de los mismos recursos a que se refiere el artículo 115 de la Constitución Federal. Es menester precisar, en primer término, que de la lectura integral de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, no se observa que se impida la libre administración de la hacienda municipal, en virtud de lo siguiente: Los artículos 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47 y 48 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla que impugna la parte actora, no conculcan lo dispuesto en la fracción II y en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, ya que los mencionados artículos únicamente se refieren a los mecanismos para la distribución de los recursos contenidos en el capítulo I, de la Ley de Coordinación Fiscal, según se establece en el penúltimo párrafo de su artículo 2o. A en cuanto a que los Estados entregarán a sus Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales, y de acuerdo también a lo estipulado en el primer párrafo del artículo sexto que dispone que las Legislaturas Locales establecerán la distribución de las participaciones federales entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. 'Artículo 2o. A. En el rendimiento de las contribuciones que a continuación se señalan, participarán los Municipios, en la forma siguiente: ... Los Estados entregarán íntegramente a sus Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales ...'. 'Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ...'. Por otra parte, considero necesario puntualizar que los artículos a que se refieren los Ayuntamientos actores respecto de los recursos del capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal de los Fondos de Aportaciones Federales, el propio artículo 42 de este ordenamiento, establece que dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y en su caso de los Municipios que las reciban, de conformidad con la legislación que les sea aplicable. En tal virtud, considero que no se viola la autonomía municipal ya que es precisamente la legislación federal la que establece que tanto las participaciones como las aportaciones federales se distribuirán de acuerdo a lo que disponga la legislación estatal, que en este caso la constituye la ley impugnada. Los artículos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que la parte actora objeta y que hacen referencia a aquellos provenientes del Ramo 33 'Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios', son de naturaleza diversa de aquellos que integran la hacienda municipal, en virtud de lo siguiente: Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998. 'Artículo 19. Las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en el año de 1998, importan la cantidad de ... El ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artículo deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ahí se señalan. La administración de los recursos de este ramo estará a cargo de la secretaría, la cual deberá coordinarse, en su caso, con las respectivas secretarías en cuyo sector se distribuyan las aportaciones federales, para llevar el seguimiento de dichos recursos. ... La contraloría, en el ámbito de sus atribuciones, realizará la inspección y vigilancia del ejercicio del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. La Cámara y las Legislaturas Locales, podrán celebrar convenios para coordinarse en el seguimiento y evaluación del ejercicio de estos recursos, en los términos del párrafo segundo del artículo 27 de este decreto.'. 'Artículo 24. La administración y ejercicio de los ramos ... aportaciones federales para entidades federativas y Municipios ... a que se refiere el presente decreto, se encomiendan a la secretaría.'. A mayor abundamiento, la legislación a la que el Decreto del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de 1998 hace referencia, en relación con los recursos del Ramo 33, es la Ley de Coordinación Fiscal, que dispone lo siguiente: 'Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales ...'. 'Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de ...'. 'Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. ...'. 'Artículo 36. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales ...'. 'Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal reciban los Municipios, a través de los Estados y el Distrito Federal se destinarán exclusivamente ...'. 'Artículo 38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Las entidades a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, atendiendo estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el párrafo anterior.'. 'Artículo 42. Las aportaciones que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo, reciban las entidades federativas y en su caso los Municipios, y sus accesorios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37 y 40 de esta ley. Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y en su caso de los Municipios que las reciban, de conformidad a la legislación que les sea aplicable. Las autoridades de control y supervisión del ejercicio del gasto de cada entidad federativa, serán responsables exclusivas de ejercer la vigilancia directa que corresponda, para constatar la correcta aplicación de los recursos que reciban de tales fondos y de fincar, en su caso, las responsabilidades administrativas correspondientes. No obstante lo señalado en el párrafo anterior, las responsabilidades administrativas, civiles y penales derivadas de afectaciones a la hacienda pública federal en que, en su caso, incurran las autoridades locales o municipales exclusivamente por motivo de la desviación de los recursos recibidos de los fondos señalados, para fines distintos a los previstos en este capítulo, serán sancionadas en términos de la legislación federal.'. De lo anterior, se desprende que estos recursos son de naturaleza eminentemente federal. El propio decreto de presupuesto de egresos, prevé que dichas erogaciones habrán de ser cubiertas conforme a las disposiciones del mismo y las contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal, por lo tanto, no forman parte de la hacienda municipal, en virtud de que los ordenamientos a que se ha hecho referencia, contemplan reglas específicas para su aplicación y distribución, a diferencia de aquellos que se contemplan en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General, ya que estos últimos son cubiertos por la Federación a los Municipios, y pasan a formar parte de su hacienda, pudiendo administrarlos libremente. Asimismo, de la lectura de los anteriores artículos, se desprende que en uso de las facultades que confiere el artículo 74 de la Constitución Federal a la Cámara de Diputados, ésta dispone en el decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el presente ejercicio, en particular en su numeral 24, que el ejercicio de los recursos contemplados en el Ramo 33 'Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios', corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por lo que no es dable la pretensión de la parte actora de que tales recursos son parte de la hacienda municipal y en consecuencia el Ayuntamiento debería tener libre disponibilidad sobre su administración, ya que como ha quedado apuntado, existen reglas específicas para el ejercicio de los mismos. Es menester resaltar que el Municipio no puede disponer a su libre arbitrio de la administración de los recursos a que hace referencia, ya que los mismos están destinados a fines específicos, como se infiere diáfanamente de los numerales citados con antelación. El artículo 115 de la Carta Magna, dispone que la hacienda municipal se formará, entre otros conceptos, de las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Las participaciones federales a que hace mención,como uno de los rubros que integran la hacienda municipal, son una especie del género que constituyen los recursos federales, mismos que cuando la Federación los cubra directamente a los Municipios e ingresen a las arcas del Ayuntamiento, formarán entonces parte de la hacienda municipal, pudiendo en consecuencia tener plena disponibilidad sobre los mismos, como sucede con aquellos que sean establecidos por las Legislaturas de los Estados, según lo dispone la fracción IV de este precepto. Cabe resaltar que las Legislaturas de los Estados no establecieron dichos recursos a favor de los Municipios, sino que fue la Federación, como se desprende del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998 y de la Ley de Coordinación Fiscal. En el caso que nos ocupa, lo único que hizo el Congreso Local del Estado de Puebla, fue acatar las disposiciones federales que dieron origen a dichos recursos, en la forma y términos establecidos por el Congreso Federal. Como ha quedado señalado, podemos inferir, que contrario a lo que señala la parte actora, no se violenta la autonomía y libertad municipal para manejar los recursos que integran su hacienda pública, contemplados en el artículo 115 de la Constitución Federal, puesto que, los recursos que integran el Ramo 33, denominado 'Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios', a la luz del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998 y de la Ley de Coordinación Fiscal, se establece claramente la naturaleza federal de los fondos que integran este ramo, señalando cómo habrán de distribuirse, bajo qué condiciones y términos, estipulando que no podrán destinarse a fines distintos de los determinados e indicando imperativamente que la administración y el ejercicio de estos recursos serán a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por otra parte, también se estipula que las aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, los Municipios, de conformidad con la legislación que les sea aplicable, observando estrictamente las reglas establecidas por la legislación federal para ello. Al respecto, cabe precisar que el presupuesto de egresos, establece lo siguiente: 'Artículo 19. Las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en el año de 1998, importan la cantidad de ... y se distribuyen de la siguiente manera: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal ... Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud ... Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal ... Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal ... Fondo de Aportaciones Múltiples ... El ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artículo deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ahí se señalan. La administración de los recursos de este ramo estará a cargo de la secretaría ...'. En concordancia con el anterior dispositivo, la Ley de Coordinación Fiscal, en su capítulo V, denominado de los Fondos de Aportaciones Federales, establece: 'Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se constituirán en beneficio de dichas entidades federativas y, en su caso, de los Municipios con cargo a recursos de la Federación, los fondos siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal; y V. Fondo de Aportaciones Múltiples. Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo.'. Con apego a los dos ordenamientos federales antes citados, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, establece lo siguiente: 'Artículo 53. De acuerdo con lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y en el decreto del presupuesto de egresos de la Federación, el Estado recibirá los recursos a que se refiere este título, para su administración, distribución, ejercicio en los casos que proceda y supervisión, clasificados en los fondos siguientes: I. De Aportaciones para la Educación Básica y Normal; II. De Aportaciones para los Servicios de Salud; III. De Aportaciones para la Infraestructura Social; IV. De Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; y V. De Aportaciones Múltiples.'. Al quedar claramente señalado que en lo que respecta a los recursos provenientes del capítulo I de la Ley de Coordinación Fiscal, por disposición expresa de la misma se distribuirán de conformidad a lo que establezca la legislación que al efecto emitan los Congresos Locales y que los recursos del Ramo 33 'Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios', se crearon por objetivos específicos y son de naturaleza diversa de aquellos que integran la hacienda municipal, no se conculca el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no configurarse, en la especie, la alegada violación a la libertad municipal; por lo que en opinión del suscrito, resulta infundado el presente concepto de invalidez, ya que los recursos que contempla la ley que se combate, no fueron establecidos por la Legislatura Local a favor de los Municipios, sino por la Federación, para ser aplicados a los fines específicos contemplados por la legislación federal, y consecuentemente, no podrán ser administrados libremente por los Municipios, sino de acuerdo a lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal, en los rubros específicos que ella misma preestablece."
3. Respecto del tercer concepto de invalidez:
"La parte demandante, estima que se están trasladando las facultades del Poder Legislativo a la persona del gobernador de la entidad, violando en consecuencia lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución Federal, que establece: 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ...'. La violación a que hace referencia, deriva de la interpretación que realiza la actora del artículo 14 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que dispone: 'Artículo 14. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal se integrará por: I. El Ayuntamiento del Municipio; II. El total de Juntas Auxiliares de cada Municipio; III. Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio; y IV. Los representantes del órgano de planeación estatal. En todo caso, la elección de los representantes comunitarios ante este órgano de planeación se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado.'. La parte actora argumenta que la delegación de atribuciones se configura al facultar al Ejecutivo para expedir el Manual Único de Operaciones para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. El Poder Legislativo, al enviar al Ejecutivo para su promulgación, el decreto que contiene la ley que se combate, ordena expresamente al Ejecutivo, en el numeral 14 de la misma, reglamentar, a través de la expedición del Manual Único de Operación para el Federalismo en el Estado de Puebla, lo relativo a la elección de los representantes comunitarios previstos en dicho dispositivo. La expedición que el Ejecutivo Local realice del Manual Único de Operación para el Federalismo en el Estado de Puebla, será en cumplimiento del mandato que se encuentra contemplado en el artículo 14 antes transcrito de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Independientemente de la consideración anterior, la Constitución Política del Estado de Puebla, otorga al gobernador de la entidad la facultad reglamentaria de acuerdo con el siguiente precepto: 'Artículo 79. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado: ... IV. Expedir reglamentos autónomos, decretos, órdenes y circulares de carácter y aplicación general, en los diversos ramos de administración pública. ... VII. ... XXXIV. ...'. Del anterior dispositivo, se desprende que además de que la propia ley combatida establece que el Ejecutivo expedirá el Manual Único de Operación para el Federalismo en el Estado de Puebla, el titular de este poder, cuenta con las facultades reglamentarias para ello. Tomando en consideración los preceptos legales invocados en el presente concepto de invalidez no se puede considerar que el Ejecutivo Estatal esté incurriendo en invasión de competencia frente al Poder Legislativo, toda vez que por mandato constitucional, el gobernador tiene la obligación de cumplir y hacer cumplir las leyes del Congreso, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, como sucederá en su oportunidad, al expedir el referido Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, el cual tendrá como finalidad establecer las reglas para la integración de los representantes comunitarios que se incorporarán a los Comités de Planeación. En mi opinión, considero que no se configura un exceso del gobernador en el ejercicio de la facultad reglamentaria, toda vez que, como ha quedado precisado, el Ejecutivo Estatal se limita exclusivamente a hacer lo que la ley le permite, que en el caso particular son dos ordenamientos, la Constitución Local, en la que se le concede la facultad reglamentaria, y la propia Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, la que expresamente le obliga a emitir el Manual Único de Operación, que será el medio para que tenga exacta observancia lo dispuesto por el artículo 14 de la ley que se combate. Por otra parte, en el desarrollo que de este concepto de invalidez realiza la actora, estima que, como consecuencia de las asambleas democráticas a través de las cuales se elegirán a los representantes comunitarios de las localidades, barrios y colonias populares de los Municipios, a efecto de que formen parte integrante del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, se crean autoridades intermedias entre los Gobiernos Municipales y Estatal, circunstancia que ya fue considerada en el tratamiento del primer concepto de invalidez, por lo que, en obvio de repeticiones, solicito se tengan aquí por reproducidas. En virtud de las consideraciones vertidas, en opinión del suscrito, no existe violación al artículo 116 de la Constitución General, puesto que a la luz de los razonamientos expuestos, no se reúnen dos o más Poderes del Estado en una sola persona o corporación, ni se está depositando la titularidad del Poder Legislativo en un solo individuo; en consecuencia, resulta infundado el presente concepto de invalidez."
4. Respecto del cuarto concepto de invalidez:
"En relación a la falta de aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, como ha quedado apuntado en el desarrollo que el suscrito realizó del segundo concepto de invalidez, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, constituye un mecanismo para la distribución de recursos federales, establecidos en el presupuesto de egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, a través del Ramo 33 denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, específicamente en el artículo 19 que señala lo siguiente: 'Artículo 19. Las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en el año de 1998, importan la cantidad de ... y se distribuyen de la siguiente manera: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal ... Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud ... Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal ... Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal ... Fondo de Aportaciones Múltiples ... El ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artículo deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ahí se señalan. La administración de los recursos de este ramo estará a cargo de la secretaría ...'. Como se desprende claramente del artículo 19 del presupuesto de egresos de la Federación, el ejercicio de dichos recursos deberá hacerse de conformidad con lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal, la que señala en sus artículos 6o. y 42, lo siguiente: 'Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ...'. 'Artículo 42. Las aportaciones que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo, reciban las entidades federativas y en su caso los Municipios, y sus accesorios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37 y 40 de esta ley. Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y en su caso de los Municipios que las reciban, de conformidad a la legislación que les sea aplicable. Las autoridades de control y supervisión del ejercicio del gasto de cada entidad federativa, serán responsables exclusivas de ejercer la vigilancia directa que corresponda, para constatar la correcta aplicación de los recursos que reciban de tales fondos y de fincar, en su caso, las responsabilidades administrativas correspondientes. No obstante lo señalado en el párrafo anterior, las responsabilidades administrativas, civiles y penales derivadas de afectaciones a la hacienda pública federal en que, en su caso, incurran las autoridades locales o municipales exclusivamente por motivo de la desviación de los recursos recibidos de los fondos señalados, para fines distintos a los previstos en este capítulo, serán sancionadas en términos de la legislación federal.'. De la lectura de los artículos transcritos, contrario a lo que señala el actor, en relación a que al promulgarse la ley que hoy se impugna, deja de tener aplicación la Ley de Coordinación Fiscal, resulta infundada tal afirmación, en virtud de que, es precisamente la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, la materialización de la legislación aplicable a que aluden los artículos 6o. y 42 de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que en dichos preceptos se establece claramente tanto para las participaciones contempladas en el capítulo I, como en las aportaciones contenidas en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, que las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general, es decir, que será la legislación local la que determine su distribución, por lo que no se deja de aplicar la legislación fiscal federal, sino por el contrario, se le da plena vigencia y observancia. Por lo que respecta a los artículos constitucionales que considera la actora se conculcan en su perjuicio, éstos establecen la obligación de los gobernadores de los Estados de cumplir y hacer cumplir las leyes federales y la supremacía de la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen. Como se ha precisado, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, expedida por el Congreso Local en uso de las facultades que le son conferidas al Estado por la Constitución Federal, y en apego a los dispositivos constitucionales que la parte actora invoca como transgredidos, establece los mecanismos mediante los cuales habrán de distribuirse los recursos que se encuentran contemplados en el presupuesto de egresos de la Federación y en la Ley de Coordinación Fiscal. A mayor abundamiento, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, destaca que los fondos contemplados por la Ley de Coordinación Fiscal, son retomados, en los mismos cinco rubros, por la ley que se combate. Contempla este último ordenamiento en acatamiento al primero, las reuniones periódicas de autoridades federales y estatales para que estas últimas informen del ejercicio del gasto del sector educativo y que se puedan analizar fórmulas a efecto de incrementar la equidad en los recursos para la educación, provenientes del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal. Respecto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en concordancia con la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, la destina a los rubros específicos que se contemplan en la legislación federal, mismo tratamiento que se hace respecto del 2% del total que por este fondo corresponda a los Municipios, al disponerse que se entregarán a ellos para la realización de un programa institucional. Asimismo, respecto del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, éste se distribuirá conforme a lo que establece en su parte conducente la Ley de Coordinación Fiscal, satisfaciendo los requisitos que la misma impone. En relación con los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, atendiendo a lo establecido por la Ley de Coordinación Fiscal, la norma que se pretende impugnar, señala que se canalizarán a la satisfacción de los requerimientos de los Municipios, prioritariamente al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a los programas de gasto derivados de la seguridad pública. Finalmente, los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, habrán de distribuirse a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en proporción directa al número de habitantes de cada entidad federativa, de acuerdo con los datos que para el efecto proporcione el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática; realizada la anterior distribución, los Estados ministrarán con el mismo criterio dichos recursos a los Municipios, concordando la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla con las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal. En virtud de lo expuesto en párrafos precedentes, podemos concluir, que la ley que la parte actora impugna de inconstitucional por impedir la aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, es precisamente la materialización de la legislación aplicable a que se hace referencia en ese ordenamiento federal, por lo que no solamente es incorrecta la afirmación de los Municipios actores, sino que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, retoma los lineamientos establecidos por el H. Congreso de la Unión en el decreto de presupuesto de egresos de la Federación y en la Ley de Coordinación Fiscal, por los argumentos vertidos, en opinión del suscrito, resulta infundado el presente concepto de invalidez."
OCTAVO. El día veintiocho de abril de mil novecientos noventa y nueve tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado en sus términos el trámiterespectivo, se pasó el asunto al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto competencial entre un Estado y diversos Municipios, concretamente el Estado de Puebla y doce de sus Municipios (Puebla, Acajete, Atlixco, Chapulco, Nopalucan, San Andrés Cholula, San Gregorio Atzompa, San Martín Texmelucan, San Matías Tlalancaleca, Tehuacán, S.M. y S.P.C..
SEGUNDO. Previamente a cualquier otra cuestión, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.
Las disposiciones y los actos impugnados en el escrito inicial de demanda son los siguientes:
a) Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, específicamente los artículos 4o., fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13 al 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47 al 50, 53 al 57, 73 al 76, 81 al 84 y 95 al 98.
b) Todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación concreta de la ley impugnada, sobre todo por lo que hace a la creación, organización y funcionamiento de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y demás grupos supuestamente organizados de los diversos sectores que prevé dicha ley, así como los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en forma específica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate otorga a dichas autoridades intermedias que se pretenden establecer.
c) Todos los actos que también son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, tendientes a la administración, distribución, ejecución, ejercicio y fiscalización de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores.
El artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria de la materia, señala:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
Conforme al precepto transcrito, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional, será de treinta días en tratándose de disposiciones generales y el plazo para su presentación se computará a partir de su publicación o de su primer acto de aplicación.
En el caso particular, la ley impugnada no se combate con motivo de algún acto específico de aplicación, pues inclusive la demanda se endereza en contra de los actos que pudieran derivar de la entrada en vigor de la citada ley, por lo que, toda vez que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se publicó el miércoles veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y, conforme a su artículo primero transitorio entró en vigor el mismo día de su publicación, cabe concluir que la demanda se presentó dentro del plazo legal correspondiente.
En efecto, si la norma impugnada fue publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho y entró en vigor el mismo día, el plazo para la presentación de la demanda corrió del jueves veintinueve de enero al jueves doce de marzo de ese año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado treinta y uno de enero, domingo primero, jueves cinco, sábado siete, domingo ocho, sábado catorce, domingo quince, sábado veintiuno, domingo veintidós y sábado veintiocho de febrero, domingo primero, sábado siete y domingo ocho de marzo, de mil novecientos noventa y nueve, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o., fracciones I y II y 6o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el veinte de febrero de mil novecientos noventa y ocho, esto es, al décimo sexto día hábil, debe concluirse que fue promovida dentro del plazo legal para tal efecto.
TERCERO. Procede ahora estudiar la legitimación de la parte actora por ser de orden público y de estudio preferente.
Signan la demanda de controversia constitucional los presidentes y síndicos de los Municipios actores, quienes acreditaron contar con la personalidad que ostentan en términos de las constancias que se acompañaron a su escrito inicial de demanda.
Ahora bien, los artículos 40, fracciones XIII y XXXIX, 41, fracción III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, disponen:
"Artículo 40. Son atribuciones de los Ayuntamientos:
"...
"XIII. Establecer las bases sobre las cuales el presidente municipal pueda celebrar contratos, aprobarlos una vez celebrados y someterlos a la autorización del Ejecutivo y a la aprobación del Congreso cuando la duración de esos contratos excediere del periodo del ejercicio del Ayuntamiento;
"...
"XXXIX. Las demás que le confieran las leyes."
"Artículo 41. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales:
"...
"III. Representar al Ayuntamiento y ejecutar sus resoluciones, salvo que se designe una comisión especial, o se trate de procedimientos judiciales, en los que la representación corresponde al síndico."
"Artículo 44. Son deberes y atribuciones de los síndicos:
"I. Representar al Ayuntamiento ante toda clase de autoridades, para lo cual tendrá las facultades de un mandatario judicial;
"II. Ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio;
"III. Seguir por todos sus trámites los juicios en que esté interesado el Municipio."
De lo anterior se advierte que para la promoción de la presente controversia constitucional los presidentes de los Municipios actores carecen de facultades para representar a los Ayuntamientos de dichos Municipios, pues en términos del artículo 41, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla antes transcrito, sólo pueden representar al Ayuntamiento siempre y cuando no se designe una comisión especial o se trate de procedimientos judiciales, por lo que, siendo que en el caso se trata de un juicio de controversia constitucional instaurado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, de un procedimiento judicial, cabe concluir que los presidentes municipales carecen de legitimación para promoverlo.
Por lo que hace a los síndicos de los Ayuntamientos de los Municipios actores, conforme a los artículos 41, fracción III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica Municipal de Puebla ya transcritos, a éstos les corresponde la representación del Ayuntamiento en procedimientos judiciales con facultades de mandatario judicial, así como para ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trámites los juicios en que éste esté interesado, por lo que, en estas condiciones y siendo que la controversia constitucional es un procedimiento de carácter judicial, se concluye que los síndicos están legitimados para promover a nombre y en representación de los Municipios actores de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia número 66/96, sustentada por este Tribunal Pleno, visible a fojas 326, Tomo IV, noviembre de 1996, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. FUNCIONARIOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLAS (CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS). Del análisis de los artículos 53, 54, 57, 60, fracción II, 61 y 67 del referido ordenamiento, vigente al cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se infiere que la representación legal para promover controversias constitucionales por los Municipios debe recaer, en primer lugar, en el síndico o síndicos del Ayuntamiento y, excepcionalmente, cuando tengan impedimento legal, en el presidente municipal, con la aprobación del Ayuntamiento. En los términos de los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."
CUARTO. Previo al análisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación procede al análisis de las causales de improcedencia que aleguen las partes o que de oficio advierta este tribunal, por ser de orden público y de estudio preferente en términos del artículo 19, último párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.
Las autoridades demandadas, plantean que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 1o., ambos de la ley reglamentaria de la materia, por considerar que de los conceptos de invalidez se advierte que se plantea la violación a ordenamientos jurídicos secundarios y no un planteamiento expreso de invasión de competencias.
Es infundado lo así manifestado.
En primer lugar, debe destacarse que del análisis integral del escrito de demanda, se advierte que, con independencia de las disposiciones secundarias que se señalen como infringidas, lo cierto es que existen planteamientos de inconstitucionalidad por contravención a los artículos 115, fracciones I, II y IV, inciso b), 116, 120 y 133 de la Constitución Federal, por lo que no puede alegarse que no exista cuestión de constitucionalidad.
En segundo lugar, este Alto Tribunal ha considerado que la Constitución Federal establece diversos instrumentos procesales con el objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un órgano de autoridad.
Entre los medios de control constitucional está la controversia constitucional prevista en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.
En cuanto a la tutela jurídica, en lo específico, de las controversias constitucionales, del análisis de su evolución legislativa se colige que es un mecanismo procesal de rango constitucional, que tiene como finalidad el someter a su revisión los actos o disposiciones generales que se consideren son contrarios a la Carta Fundamental; asimismo y correlativamente con lo anterior, tiene como fin proteger el ámbito de atribuciones constitucionales de los entes que se mencionan en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, como lo son, de manera genérica: la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.
Aunado a lo anterior, los artículos 1o. y 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción I, de la Constitución Federal, disponen:
"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."
"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
"...
"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
"...
"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales ..."
Por otra parte, la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, dice:
"Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ... Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad ... Aspectos generales y efectos de sus resoluciones ... Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad, o inconstitucionalidad de las normas impugnadas ... Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando. Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal; la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal; dos Estados; un Estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando algunos de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas. ..."
Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente:
"Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna. ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder. ..."
Atento a todo lo anterior, se concluye que en las controversias constitucionales pueden impugnarse actos y disposiciones generales, por contravención a la Constitución Federal; por lo que, en estos términos, si en el caso concreto se impugnan disposiciones generales y actos que se dicen violentan disposiciones de la Constitución Federal, con independencia de la posible transgresión o no de disposiciones secundarias, debe concluirse entonces que la controversia constitucional resulta procedente.
Por las mismas razones dadas con anterioridad, debe decirse que no asiste la razón a las autoridades demandadas cuando aducen que el planteamiento de contradicción entre la ley impugnada y la Constitución Federal, en su caso, debió plantearse en una acción de inconstitucionalidad y no por vía de controversia constitucional.
En efecto, como ya se precisó, conforme al artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, la controversia constitucional es procedente con motivo de conflictos que se susciten entre un Estado y sus Municipios con motivo de actos o disposiciones generales, por lo que, si en el caso, los Municipios actores impugnan la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, expedida y promulgada, respectivamente, por el Congreso y el gobernador del Estado de Puebla, resulta claro que la controversia constitucional es procedente para dirimir dicho conflicto.
No existiendo ninguna otra causal de improcedencia que aleguen las partes ni que de oficio advierta este tribunal, se procede al análisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer.
QUINTO. En los conceptos de invalidez, en síntesis, se aduce lo siguiente:
1. Violación a lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, porque en virtud de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, se crean autoridades intermedias entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. Concretamente se impugnan los artículos 4o., fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98.
2. Violación a lo dispuesto por la fracción II y por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, debido a que la aplicación de diversos preceptos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, impide que los Municipios actores administren libremente, a través de los Ayuntamientos legítimamente electos, las participaciones y aportaciones federales que la Federación les cubre, y que son parte de la hacienda municipal. Los artículos que expresamente se impugnan eneste concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96.
3. Violación a lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 116 constitucional, por la delegación de facultades que conforme a la ley que se combate, hace el Poder Legislativo del Estado de Puebla en favor del gobernador del mismo Estado, al autorizarlo a expedir el "Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla".
4. Violación a lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 120 de la misma Constitución, por la no aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal con motivo de la expedición de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.
SEXTO. En los conceptos de invalidez se plantea la inconstitucionalidad de los artículos 4o., fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones III y V, 30, 35, 36, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 57, 73, 74, 75, 76, 81, 82, 83, 84, 95, 96, 97 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.
Las citadas disposiciones legales señalan a la letra lo siguiente:
"Artículo 4o. La presente ley tiene por objeto:
"...
"VII. Constituir los órganos en materia hacendaria para el cumplimiento de los objetivos de esta ley así como de los convenios de coordinación y de colaboración que se celebren;
"...
"IX. Promover la participación social en los ámbitos estatal y municipal para la toma de decisiones en la orientación, definición y jerarquización de los programas y proyectos públicos, de acuerdo a las normas establecidas en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla."
"Artículo 8o. Los recursos que la Federación transfiera al Estado derivados de programas federales de descentralización del gasto y aquellos que, por su naturaleza análoga puedan ser considerados bajo este rubro, deberán sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de esta ley.
"...
"El Ejecutivo Estatal será el responsable de administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los recursos materia de esta ley se apliquen a los fines aprobados. Para ello, el Estado promoverá las acciones necesarias que garanticen la transparente y oportuna asignación de dichos recursos de conformidad con esta ley y sin menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a través de sus dependencias y entidades competentes, llevará a cabo la asignación y distribución de los recursos de aportaciones para la educación básica y normal; de aportaciones para los servicios de salud; infraestructura social estatal; y de aportaciones múltiples, con apego tanto a los programas establecidos por la Federación, como a los estatales, regionales y sociales que se instrumenten y que se aprueben en el seno del órgano de planeación."
"Artículo 13. Para efectos del artículo anterior, los Municipios contarán con Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como las instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo."
"Artículo 14. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal se integrará por:
"I. El Ayuntamiento del Municipio;
"II. El total de Juntas Auxiliares de cada Municipio;
"III. Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio; y,
"IV. Los representantes del órgano de planeación estatal.
"En todo caso, la elección de los representantes comunitarios ante este órgano de planeación se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado."
"Artículo 15. En la coordinación de acciones de planeación del desarrollo, el Estado tomará en cuenta la participación de los órganos de planeación y otros grupos organizados, entendiéndose como tales principalmente a las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas y de investigación, organismos empresariales y otras agrupaciones sociales, considerados órganos de consulta permanente."
"Artículo 16. El Estado fortalecerá la participación social en la planeación del desarrollo de la entidad, a través de los órganos creados por la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que intervengan en la planeación, programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los programas, y los convenios que con base en esta ley se establezcan."
"Artículo 17. La recepción y análisis de las propuestas sobre inversión, la promoción de la cooperación y colaboración de la participación social en las tareas de la planeación del desarrollo, y los convenios que con base en esta ley se celebren, se efectuarán bajo los lineamientos establecidos en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla."
"Artículo 18. Para propiciar el fortalecimiento municipal el Estado deberá:
"I. Impulsar programas de fortalecimiento de los Municipios, para hacer vigente su función como instancias de gobierno directamente vinculadas a las necesidades cotidianas de la población;
"II. Ampliar los cauces para que las comunidades participen activamente en la definición de los programas prioritarios de la gestión gubernamental y cuenten con la capacidad de decisión, ejecución y evaluación correspondiente, dentro del marco del fortalecimiento a los Ayuntamientos otorgándoles mayores responsabilidades públicas;
"III. Fomentar, bajo los principios de justicia social y equidad, las capacidades y oportunidades para que, en coordinación con el Estado, los Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de los servicios indispensables para el desarrollo social de su comunidad;
"IV. Promover la integración y homogeneidad entre las regiones, acelerando el desarrollo de las que tienen menor crecimiento relativo y manteniendo la dinámica de crecimiento de las que registren mayor capacidad de respuesta productiva y más altos índices de bienestar social; y
"V. Las demás acciones que establezcan los ordenamientos en la materia."
"Artículo 19. El Gobierno del Estado transferirá recursos y responsabilidades a los Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de coordinación entre ambos para apoyar la política social que asegure la prioridad en la atención a regiones y grupos sociales rezagados."
"Artículo 20. En la distribución de los recursos a que se refiere esta ley, el Estado establecerá criterios de equidad mediante la aplicación de fórmulas que procuren la integración al desarrollo, de las regiones que conforman el territorio, mismos que harán énfasis en el combate a la pobreza y en la superación de los rezagos sociales tanto rurales como urbanos."
"Artículo 21. La política de equidad municipal deberá atacar los desequilibrios entre las distintas regiones, a través de la canalización de recursos y la creación de condiciones adecuadas para la inversión productiva."
"Artículo 22. La coordinación entre el Estado y Municipios deberá encauzarse a la armonización en los procesos de planeación, administración, gasto y su ejecución, para la justa y equitativa distribución de los fondos, a efecto de fortalecer a los Municipios de la entidad."
"Artículo 24. El Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria tiene por objeto:
"...
"III. Fijar el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios;
"...
"V. Constituir los órganos de coordinación hacendaria."
"Artículo 30. El Estado de Puebla percibirá las participaciones correspondientes de los ingresos federales, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal.
"Los Municipios percibirán las participaciones en ingresos federales atendiendo a lo que señalan los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitución Local, la propia Ley de Coordinación Fiscal y la presente ley."
"Artículo 35. Los fondos participables que integran el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios son:
"I. Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribución se determinará en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio y a criterios de equidad y marginación; y
"II. Fondo para Incentivar y Estimular la Recaudación Municipal."
"Artículo 36. El Fondo de Desarrollo Municipal se integrará con el 20% de las participaciones que reciba el Estado del Fondo General de Participaciones, establecido en la Ley de Coordinación Fiscal incluyendo sus incrementos, así como de la recaudación que se realice en el Estado por concepto de los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y automóviles nuevos, y de la participación que corresponda al Estado del impuesto especial sobre producción y servicios aplicado a la cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados."
"Artículo 42. Las Juntas Auxiliares se coordinarán con los Ayuntamientos, a efecto de coadyuvar con los mismos en las funciones que realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere esta ley, así como aquellas establecidas en la Ley Orgánica Municipal y demás leyes aplicables."
"Artículo 43. Para ejercer las funciones a que se refiere el artículo anterior, las Juntas Auxiliares recibirán de los Ayuntamientos, de los recursos provenientes de las participaciones por lo menos:
"a) El 5% cuando el Municipio cuente con 1 y hasta 5 Juntas Auxiliares.
"b) El 10% cuando el Municipio cuente con 6 y hasta 10 Juntas Auxiliares.
"c) El 15% cuando el Municipio cuente con 11 o más Juntas Auxiliares.
"Dichos recursos se distribuirán en proporción directa al número de habitantes de cada Junta Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el efecto emita el Consejo Estatal de Población."
"Artículo 44. Las Juntas Auxiliares deberán aplicar los recursos citados en el artículo anterior en la ejecución de obras que de manera conjunta hayan sido aprobadas en los órganos de planeación de los Municipios."
"Artículo 47. El Estado y los Municipios podrán coordinarse en materia de gasto público con el objeto de realizar programas que busquen satisfacer las necesidades colectivas, mediante la realización de obras y prestación de servicios públicos que demande la colectividad."
"Artículo 48. Dentro de sus respectivas esferas de competencia y atribuciones, el Estado y los Municipios involucrados realizarán la coordinación en gasto público a través del cumplimiento de normas de orden público, acuerdos y convenios."
"Artículo 49. El Gobierno del Estado revisará y aprobará la evaluación socioeconómica de los proyectos de inversión para el Estado y los Municipios, procurando que dichos proyectos se apeguen a los objetivos de los planes nacional, estatal y municipales de desarrollo, así como a los programas sectoriales y regionales derivados de los mismos."
"Artículo 50. El H. Congreso del Estado establecerá normas que aseguren que el ejercicio del gasto se realice conforme a criterios de oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan cumplir con las condiciones técnicas de los proyectos y que atiendan a las prioridades del desarrollo."
"Artículo 53. De acuerdo a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y en el decreto del presupuesto de egresos de la Federación, el Estado recibirá los recursos a que se refiere este título, para su administración, distribución, ejercicio en los casos que proceda y supervisión, clasificados en los fondos siguientes:
"I. De Aportaciones para la Educación Básica y Normal;
"II. De Aportaciones para los Servicios de Salud;
"III. De Aportaciones para la Infraestructura Social;
"IV. De Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; y
"V. De Aportaciones Múltiples."
"Artículo 54. Los fondos a que se refiere este título se entregarán en la forma y tiempos establecidos en esta ley y para tales efectos no procederán anticipos."
"Artículo 55. El Estado podrá convenir con los Municipios el destinar el 2% del monto total de los fondos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 53 de esta ley, para el control, la vigilancia y la supervisión de los mismos."
"Artículo 56. Cuando los recursos a que se refiere este título sean administrados y ejercidos por el Estado, éste deberá observar las disposiciones contenidas en esta ley; la Ley de Obras Públicas del Estado; Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios del Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y demás disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se observarán los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales establecidos en la Ley de Egresos del Estado.
"Cuando estos recursos sean administrados y ejercidos por los Ayuntamientos, éstos deberán ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el párrafo anterior."
"Artículo 57. Cuando los recursos de los fondos a que se refiere este título se destinen a obras públicas, el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos presentarán ante las dependencias competentes, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras autorizadas por sus Comités de Planeación debiendo sujetarse, además de lo dispuesto por el artículo anterior, a la normatividad, supervisión técnica y asesoría que para tales efectos emitan dichas dependencias."
"Artículo 73. El Gobierno del Estado ministrará en forma mensual a los Municipios una cantidad igual para ser administrada por los Ayuntamientos; dichos recursos serán destinados exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones, que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza extrema.
"Para tales efectos, previamente los Municipios presentarán al Gobierno del Estado, sus programas de obras y acciones aprobadas en el seno de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal."
"Artículo 74. Los Ayuntamientos presentarán ante el Gobierno del Estado, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras aprobadas por sus Comités de Planeación."
"Artículo 75. Una vez aprobados los expedientes técnicos por el Gobierno del Estado, éste procederá a la ministración de recursos al Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el artículo 73 de esta ley."
"Artículo 76. Para continuar con la ministración de los recursos por parte del Gobierno del Estado, los Ayuntamientos comprobarán con la documentación correspondiente, la aplicación de los recursos a que se refiere este capítulo."
"Artículo 81. Para el óptimo aprovechamiento de los recursos, los Municipios aplicarán los recursos de este fondo de la siguiente manera:
"I. Prioritariamente para la amortización de empréstitos contraídos;
"II. Podrán convenir con el Estado el destinar cuando menos el 10% de este fondo para el pago de sus necesidades vinculadas a la seguridad pública en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y
"III. Canalizar el remanente a la realización de obra física en Juntas Auxiliares y en colonias populares, dando prioridad al mantenimiento y reparación de espacios educativos. Dichas obras serán consensadas y aprobadas en el seno del órgano municipal de planeación.
"En cualquier caso los Municipios deberán presentar los presupuestos con cargo a este fondo a la Contaduría Mayor del H. Congreso del Estado, para efectos de la revisión a que se refiere el tercer párrafo del inciso c) de la fracción IV, del artículo 115 constitucional."
"Artículo 82. Los Municipios deberán:
"I.H. del conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;
"II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras que se vayan a realizar; y
"III. Informar a sus habitantes al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados."
"Artículo 83. Para la aplicación de los recursos a que se refiere la fracción III del artículo 81 del presente ordenamiento, se estará a lo dispuesto por los artículos del 74 al 76 de esta ley."
"Artículo 84. Los Municipios deberán reportar al Gobierno del Estado a través de la Secretaría de Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y de manera permanente, la deuda directa y contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus organismos públicos descentralizados, con el objeto de programar el saneamiento de su deuda, estableciendo el tiempo y formas de pago."
"Artículo 95. Las infracciones en que incurran los servidores públicos estatales o municipales a las disposiciones de esta ley y su reglamentación, se sancionarán por los órganos de control y supervisión del Estado de conformidad con la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla, Ley Orgánica y Reglamentaria de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y demás ordenamientos estatales aplicables."
"Artículo 96. El Gobierno del Estado podrá suspender a los Ayuntamientos las ministraciones de los recursos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 53 de esta ley, si éstos no justifican en forma y tiempos establecidos el avance y aplicación de los mismos, o si se canalizan a fines distintos a los aprobados en los órganos de planeación."
"Artículo 97. En caso de que los Ayuntamientos no ministren los recursos que conforme a esta ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el Gobierno del Estado los liquidará directamente."
"Artículo 98. Las autoridades estatales y municipales que incurran en responsabilidades civiles y penales con motivo de la desviación de los recursos a que se refiere esta ley, serán sancionados en términos de la legislación aplicable."
SÉPTIMO. Por método, en primer término se procede al análisis del segundo concepto de invalidez en el que se plantea que los preceptos de la ley impugnada atentan en contra del libre manejo del patrimonio y de la libre administración hacendaria que en términos del artículo 115, fracción II y IV, inciso b), de la Constitución Federal, tienen los Municipios actores. Los artículos expresamente impugnados en este concepto de invalidez son: 19, 20, 21, 22, 35, 36, 47, 48, 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.
A efecto de resolver la cuestión planteada, es necesario interpretar y precisar previamente los alcances del artículo 115 constitucional, en cuanto al régimen de libre administración hacendaria que prevé, a efecto de estar en posibilidad de determinar si las disposiciones impugnadas contravienen dicha disposición fundamental.
El artículo 115, fracciones II, primer párrafo y IV, de la Constitución Federal, dispone:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"...
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación,traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."
De la disposición constitucional destacan los siguientes contenidos:
a) Los Municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley y administrarán libremente su hacienda.
b) La forma en que se integra la citada hacienda municipal.
c) Los casos en que las leyes federales no pueden establecer contribuciones sobre los conceptos que corresponden a los Municipios; y la prohibición para que en las leyes locales no se establezcan exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones.
d) La facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y para revisar sus cuentas públicas, y la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos.
Para interpretar la disposición constitucional en lo que interesa para el caso concreto, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por régimen de libre administración hacendaria y si toda la hacienda municipal o sólo parte de ésta se sujeta bajo dicho régimen.
La hacienda municipal está comprendida dentro de lo que es la hacienda pública, la que se ha definido de la siguiente manera:
a) Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas, E.P., décima edición, México 1997. "Hacienda pública. I. La hacienda pública es el conjunto de ingresos, propiedades y gastos de los entes públicos y constituye un factor de gran importancia en el volumen de la renta nacional y su distribución entre los grupos sociales ...".
b) Diccionario de Derecho Fiscal. H.C.I.. Editorial Oxford. Primera edición, México 1998. "Hacienda pública. Es el conjunto de bienes que una entidad pública (Federación, Distrito Federal, Estados, Municipios) posee en un momento dado para la realización de sus atribuciones, así como de las deudas a su cargo.".
c) D.J.H.. Derecho Constitucional. E.A.N.. Editorial Harla. México 1995. "Hacienda municipal. Se integra por cuatro rubros principales: las contribuciones, las participaciones federales, los ingresos provenientes de los servicios que tienen a su cargo los Municipios y rendimiento de los bienes que les pertenecen; existen otros rubros que pudieran calificarse de menores, como son los ingresos que pueden tener por concepto de donativos y herencias ...".
Atendiendo a las anteriores definiciones puede decirse, en principio, que, en términos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios.
Precisado lo anterior, debe señalarse ahora lo que es la libre administración hacendaria.
La libre administración hacendaria debe entenderse como un régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución y que ha sido motivo de múltiples reformas constitucionales, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.
Al respecto destaca la iniciativa de reforma al artículo 115 constitucional de 1983, que dice:
"Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones. Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios. Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptuó de estas reglas a los bienes del dominio público de la Federación, Estados y Municipios. ..."
En razón de lo anterior es que se instituyó como una prerrogativa constitucional a favor de los Municipios, el que éstos manejen su patrimonio conforme a la ley y administren libremente su hacienda, como lo establece el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal.
Por otro lado, atendiendo a las dos cuestiones antes mencionadas, hacienda municipal y libre administración hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o sólo una parte de ella entra dentro de dicho régimen de libre administración hacendaria.
El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, anteriormente transcrito, establece cómo se integra la hacienda municipal, señalando al efecto que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
De lo anterior se sigue que, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, sólo a los que se refiere la disposición constitucional son los que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria.
En estas condiciones, los conceptos que prevé la disposición constitucional como aquellos que conforman la hacienda municipal están señalados de manera limitativa, en cuanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen también parte de la hacienda municipal, tal es el caso de las deudas de los Municipios y los ingresos que por diferentes conceptos también pueden llegar a las arcas municipales como pueden ser, por ejemplo, las donaciones, las aportaciones federales u otros; sin embargo, esto es para delimitar los rubros respecto de los cuales el Municipio tiene libertad de administración, excluyendo aquellos que, por diversas razones, no pueden ser ejercidos libremente.
Atento a todo lo anterior e interpretando armónica, sistemática y teleológicamente la disposición constitucional de referencia, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, como quedó expuesto con anterioridad, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que evidentemente forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o como pasivos; y, en segundo lugar, destaca que la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que entran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos bajo el mismo, y no que establezca limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo.
Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV con relación a la libre administración hacendaria, se pasa al análisis de las participaciones federales y de las aportaciones federales, por ser ésta la materia del concepto de invalidez que se analiza en este considerando.
1. Participaciones federales.
Estos recursos tienen su razón de ser en virtud de que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes en virtud de una facultad concurrente, por lo que el legislador ideó la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un fondo general de participaciones formado con el 13% de la recaudación federal total que se incrementará con el por ciento que representen en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso.
La distribución de estos recursos se regula en el Presupuesto de Egresos de la Federación que considera las participaciones federales en el Ramo 00028 y en la Ley de Coordinación Fiscal.
La característica particular de estos recursos, es que, tanto la Federación como los Estados, pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación y los ingresos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de dichos recursos.
Dentro de las participaciones federales se encuentran los rendimientos sobre contribuciones especiales de energía eléctrica, según lo dispone el artículo 73, fracción XXIX-A, último párrafo de la Constitución Federal y el 10, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, en donde se establece que las Legislaturas de los Estados deben fijar el porcentaje que de ellas corresponda a los Municipios. Tales disposiciones dicen:
"Art. 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX-A. Para establecer contribuciones:
"...
"5o. Especiales sobre:
"a) Energía eléctrica;
"...
"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."
"Art. 10. Los Estados que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir las participaciones que establezca esta ley, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que deberá ser autorizado o aprobado por su legislatura. También, con autorización de la legislatura podrán dar por terminado el convenio. ... La adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal deberá llevarse a cabo integralmente y no sólo en relación con algunos de los ingresos de la Federación ... Los Estados que no deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán en los impuestos especiales a que se refiere el inciso 5o. de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, en los términos que establecen las leyes respectivas."
Por otra parte, también constituyen participaciones federales, las que señala el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal (capítulo I, De las participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en ingresos federales), que dice:
"Art. 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. ... La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichos Estados y el Distrito Federal participarán en el total de impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."
Estas participaciones se distribuirán entre los Municipios conforme lo determinen las Legislaturas Estatales, de conformidad con el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, que dispone:
"Art. 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del fondo general de participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ..."
2. Aportaciones federales.
Estos recursos provienen de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federación, es decir, se trata de recursos federales, los cuales se destinan para los Estados y Municipios.
Esta partida se crea para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas.
Este apoyo de la Federación a los Estados y Municipios es independiente a los recursos que éstos reciben vía participaciones federales, como se demuestra de la exposición hecha con anterioridad respecto a las participaciones.
Por lo anterior, las autoridades federales mediante convenios de desarrollo social celebrados con los Ejecutivos Locales determinan el monto, forma y tiempo en que deberán ser ejercidos estos recursos, y en caso de incumplimiento pueden suspender las ministraciones respectivas e inclusive solicitar la devolución de los citados recursos.
La distribución de estos recursos se regulaba en el Ramo 00026 del presupuesto de egresos y a partir de mil novecientos noventa y ocho en el Ramo 00033 de dicho presupuesto y en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.
En efecto, hasta 1998, la Federación entregaba recursos federales a los Municipios, considerados en el Ramo 00026, para la Superación de la Pobreza, a través de convenios que la Federación celebraba con los Estados. A diferencia de las participaciones (comprendidas en el Ramo 00028), estos recursos no se prevén para evitar la doble tributación sobre la misma fuente ante facultades concurrentes de la Federación y los Estados para gravar ciertas materias, sino que, las aportaciones, son recursos originarios de la Federación que ésta envía para materias específicas de interés común con los Estados y Municipios.
En la Ley de Coordinación Fiscal hasta antes de su reforma para 1998 no se establecía un capítulo expreso para regular el Ramo 00026 o las aportaciones federales, sino que es hasta este año en que se institucionalizan estos recursos en la Ley de Coordinación Fiscal, aunque dentro del Ramo 00033. Anteriormente sólo se preveía en el presupuesto de egresos de la Federación y en los convenios que al efecto celebraban las entidades con la Federación y, como consecuencia de dicho presupuesto y convenios, los Estados, como en el caso concreto sucede, legislan en su régimen interior para la aplicación de dichos recursos acorde a lo convenido.
Al respecto, el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente, establece:
"Art. 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes ..."
De tal disposición se aprecia el reconocimiento expreso de la existencia de las aportaciones federales que se venían dando con anterioridad a la Ley de Coordinación Fiscal de 1998, que ahora se institucionalizan y se regulan expresamente en esta ley, lo que se corrobora también de la exposición de motivos de la misma, que al efecto dice:
"... la iniciativa de reformas y adiciones que someto a la consideración de esa soberanía, tiene por objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas locales e inclusive municipales en dos ámbitos: el presupuestario a través de la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas; y en el tributario mediante la asignación a los Municipios del 50% de la recaudación que se obtenga a partir del 1o. de enero de 1998, respecto de las personas ahora ubicadas en la economía informal, que se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes. ...Con esta primera parte de la iniciativa, se propone a esa soberanía institucionalizar el apoyo que la Federación ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los Municipios les corresponden como participación en la recaudación federal. Así pues, en adición y con independencia al referido concepto de recaudación federal participable, se propone dar permanencia a los recursos que la Federación aporta para el mejor desarrollo de las actividades que se han descentralizado a las entidades en los últimos años. Con tal motivo, propongo la adición a la Ley de Coordinación Fiscal de un nuevo capítulo, el V, que se denomine 'De los Fondos de Aportaciones Federales' destinados específicamente a coadyuvar a las siguientes actividades de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios ... La iniciativa que someto a la consideración de esa soberanía, introduce al régimen jurídico de aportaciones federales, las erogaciones destinadas al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, que han venido siendo reguladas por el presupuesto de egresos de la Federación, como parte de los recursos del Ramo 26, 'Superación de la Pobreza'. ... Cabe señalar que estas aportaciones son independientes y adicionales a las participaciones de los Estados y Municipios en la recaudación federal participable, ya que constituyen recursos federales diferentes ..."
Precisadas las características esenciales de las participaciones federales y de las aportaciones federales, se pasa a un examen más detallado para determinar si ambas se ubican dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.
Como quedó expuesto, las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios en términos del inciso b) de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Federal, se refieren a los rendimientos sobre contribuciones especiales de energía eléctrica que contempla el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo de la propia Constitución.
Debe destacarse que aun en este aspecto en acatamiento de lo dispuesto por el propio artículo 73, fracción XXIX y 115, fracción IV, constitucionales, está a cargo de la Legislatura Local fijar las bases, montos, plazo y el porcentaje que a cada Municipio corresponderá de dichas contribuciones especiales.
Del mismo modo en su caso integran las participaciones federales que corresponden a los Municipios, los recursos derivados de los convenios de coordinación fiscal celebrados entre los Estados de la República con la Federación regulados en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal.
Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Estas participaciones federales a los Estados y Municipios que en términos de la fracción IV, inciso b) del artículo 115 constitucional forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el Ramo 00028 del presupuesto de egresos federal y dichos recursos, los Municipios podrán administrarlos libremente una vez que la Legislatura Local en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b) lo determine, y por ende formen parte de su hacienda, como se desprende del texto del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal que conviene volver a transcribir:
"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del fondo general de participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.
"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.
"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los Gobiernos de los Estados publicarán, cuando menos una vez al año en el Diario Oficial de la entidad, y en uno de los periódicos de mayor circulación de la misma, las participaciones que correspondan, durante un año, a cada uno de sus Municipios."
Cabe precisar que las partidas presupuestales del Ramo 00028 que conforme al presupuesto de egresos de la Federación corresponden a las entidades federativas y Municipios, tienen su origen en el sistema de coordinación fiscal previsto por la Ley de Coordinación Fiscal por virtud del cual según la exposición de motivos de la citada ley "los Estados de la República, en ejercicio de su soberanía, podrán solicitar adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos, un convenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar en un Fondo General de Participaciones formado con el 13.0% de la recaudación federal total que se incrementará con el por ciento que represente en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo será distribuido entre los Estados conforme a las bases establecidas en la ley que se propone y que se desarrollen en los citados convenios. A cambio de esta participación, los Estados no impondrán gravámenes o los mantendrán en suspenso, sobre las materias establecidas en las leyes federales relativas a impuestos participables, modalidad que no se hace extensiva en relación a otros impuestos en los cuales no ha existido participación a los Estados.", es decir, dicha partida obra en el presupuesto de egresos federal y no en el de cada entidad federativa por tratarse de una redistribución de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federación por virtud de los convenios de coordinación fiscal previstos en la ley en cita.
Tal afirmación se corrobora del texto del artículo 10 de la Ley de Coordinación Fiscal ya transcrito.
Del mismo modo, confirma lo anterior que en la exposición de motivos de la Ley de Coordinación Fiscal se estableciera lo siguiente:
"Los Estados de la República, si así lo prefieren, pueden no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, podrán establecer libremente los impuestos que estimen convenientes, salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, en relación con los cuales seguirán recibiendo las participaciones señaladas en las leyes federales."
Ahora bien, el presupuesto de egresos de la Federación tiene su fundamento constitucional en el artículo 74, fracción IV de la Constitución Federal que establece:
"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
"...
"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.
"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo, en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.
"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.
"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
"Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.
"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.
"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de ley de ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente, a informar de las razones que lo motiven."
De lo anterior se advierte que corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión elaborar el presupuesto de egresos de la Federación, en el que se establecerá el ejercicio que ha de realizarse de los ingresos federales que el Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracciones XXIX y VII determinó para cubrirlo.
Lo anterior se corrobora del texto del artículo 1o. del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, que señala:
"Artículo 1o. El ejercicio y control del gasto público federal para el año de 1998, se realizará conforme a las disposiciones de este decreto y a las demás aplicables en la materia."
Ahora bien, los artículos 25 y 73, fracciones XXV, XXIX-D, XXIX-E y XXX de la Constitución Federal disponen:
"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.
"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.
"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.
"Asimismo, podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.
"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritariamente o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República;
"...
"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social;
"XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios;
"...
"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."
De los citados preceptos, se advierte que corresponde a la Federación en el ámbito de sus respectivos poderes la coordinación del desarrollo nacional, y legislar en materias que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federación, entidades federativas y Municipios, los servicios educativos, públicos y económicos socialmente necesarios con el fin de hacer una distribución más justa de la riqueza.
Estos preceptos constitucionales, son la base del destino que la Cámara de Diputados Federal determinó para los recursos federales del Ramo 00033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, previsto en el artículo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho.
Asimismo, debe precisarse que los artículos 3o. y 4o. y párrafo tercero del artículo 19 del presupuesto de egresos en estudio, así como los artículos 32, 34, primer párrafo, 35, párrafo sexto, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, señalan:
"Artículo 3o. En la ejecución del gasto público federal, las dependencias y entidades deberán realizar sus actividades con sujeción a los objetivos y metas de los programas aprobados en este presupuesto, que correspondan a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo."
"Artículo 4o. La secretaría estará facultada para interpretar las disposiciones del presente decreto para efectos administrativos y establecer las medidas conducentes a su correcta aplicación, así como para establecer y, en su caso, recomendar medidas conducentes a homogeneizar, racionalizar y ejercer un mejor control del gasto público federal en las dependencias, entidades y demás ejecutores de gasto."
"Artículo 19. ...
"...
"El ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artículo deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ahí se señalan. La administración de los recursos de este ramo estará a cargo de la secretaría, la cual deberá coordinarse, en su caso, con las respectivas secretarías en cuyo sector se distribuyan las aportaciones federales, para llevar el seguimiento de dichos recursos."
"Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para la Infraestructura Social Municipal.
"Los fondos se enterarán mensualmente por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, sin que para este efecto procedan los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."
"Artículo 34. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, distribuirá el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social entre los Estados, considerando criterios de pobreza extrema, conforme a la siguiente fórmula y procedimientos ..."
"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:
"...
"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado."
"Artículo 36. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Este fondo se enterará mensualmente por partes iguales a los Municipios, por conducto de los Estados, y al Distrito Federal, sin que para este efecto procedan los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."
"Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal reciban los Municipios, a través de los Estados y el Distrito Federal se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los Municipios y el Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I a III del artículo 33 de esta ley."
"Artículo38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
"Las entidades a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, atendiendo estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el párrafo anterior."
De lo anterior, se advierte que en principio la ejecución del gasto público federal (recursos federales) corresponde a las dependencias y entidades de la administración pública federal y específicamente en tratándose de los recursos correspondientes al Ramo 00033, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en coordinación con las demás secretarías cuyo sector esté involucrado en la distribución de los citados recursos, en especial la Secretaría de Desarrollo Social.
Lo anterior se confirma del texto de los artículos 31, fracciones XXIII y XXV, y 32 fracciones I y II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que señalan:
"Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"...
"XXIII. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación nacional, así como de programación, presupuestación, contabilidad y evaluación;
"...
"XXV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."
"Artículo 32. A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"I.F., conducir y evaluar la política general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda;
"II. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y Municipales, la planeación regional."
Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en los artículos 34 y 35, párrafo sexto de la Ley de Coordinación Fiscal, y 32, fracciones I y II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el secretario de Desarrollo Social elaboró el acuerdo mediante el cual se dan a conocer las variables y fuentes de información para la distribución entre los Municipios de las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 00033 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de enero de mil novecientos noventa y ocho, y que en lo que al caso interesa señala:
"... Considerando ... Que de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal, los Estados distribuirán entre los Municipios las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la prevista para la distribución entre los Estados de acuerdo a lo señalado en el considerando anterior. Que la propia Ley de Coordinación Fiscal dispone que, con el objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de las fórmulas con base en las cuales distribuirán entre los Municipios respectivos las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado, he tenido a bien expedir el siguiente acuerdo ... Cuarto. Conforme a lo establecido en el artículo 35 de la Ley de Coordinación Fiscal, previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, los Estados calcularán la distribución del Fondo para la Infraestructura Social Municipal entre sus Municipios, debiendo publicarla en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del presente ejercicio fiscal, así como la fórmula y su correspondiente metodología, justificando cada elemento. ..."
Ahora bien, los artículos 35, párrafo séptimo de la Ley de Coordinación Fiscal, 22, 32 fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 116, fracción VII de la Constitución Federal, disponen:
"Artículo 35. ...
"...
"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento."
"Artículo 22. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, y con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades federativas."
"Artículo 32. A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"...
"II. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y Municipales, la planeación regional;
"III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Estatales y Municipales, buscando en todo momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control;
"...
"V. Evaluar la aplicación de las transferencias de fondos en favor de Estados y Municipios, y de los sectores social y privado que se deriven de las acciones e inversiones convenidas, en los términos de las fracciones anteriores;
"...
"XVII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos."
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"...
"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.
"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."
Con base en dichos dispositivos legales, el Ejecutivo Federal celebra con los Ejecutivos de los diversos Estados los Convenios de Desarrollo Social, con objeto de que los Gobiernos Estatales por conducto de los Municipios integrantes de los Estados asuman la ejecución y operación de las obras y servicios públicos que acorde con las disposiciones del presupuesto de egresos de la Federación y la Ley de Coordinación Fiscal se deben realizar en la ejecución de los recursos federales, entre otros los referentes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 00033.
En este punto, cabe precisar que toda vez que el objeto de los citados convenios es la asunción por parte de los Estados por conducto de sus Municipios de la ejecución de recursos federales en términos del artículo 116, fracción VII de la Constitución Federal, los citados convenios se celebran con los Ejecutivos Estatales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinación por no referirse a recursos locales.
Del mismo modo, del artículo 38 de la Ley de Coordinación Fiscal ya transcrito, se advierte que también por lo que hace al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, corresponde a la autoridad federal, en este caso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuir los recursos federales del Ramo 00033 a los Estados quienes bajo los mismos lineamientos a su vez deben distribuirlos a los Municipios, por tratarse de recursos federales.
A mayor abundamiento, debe precisarse que el Ramo 00033 del presupuesto de egresos de la Federación, denominado Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, aparece por primera vez en el presupuesto para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho.
El artículo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, que contiene el Ramo 00033, señala:
"Artículo 19. Las erogaciones previstas para el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en el año de 1998, importan la cantidad de $98,849'598,400.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
"Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal. $67,512'647,000.00
"Fondo de Aportaciones para los
Servicios de Salud. $10,546'151,400.00
"Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social, cantidad
que se distribuye en: $10,403'400,000.00
"Fondo para la Infraestructura
Social Estatal. $1,261'100,000.00
"Fondo para la Infraestructura
Social Municipal. $9,142'300,000.00
"Fondo de aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios
y del Distrito Federal. $6,732'100,000.00
"Fondo de Aportaciones
Múltiples. $3,655'300,000.00
"El ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artículo deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ahí se señalan. La administración de los recursos de este ramo estará a cargo de la secretaría, la cual deberá coordinarse, en su caso, con las respectivas secretarías en cuyo sector se distribuyan las aportaciones federales, para llevar el seguimiento de dichos recursos.
"El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, incluye la cantidad de $99'128,701.00 para promover la equidad de los servicios entre las entidades federativas, conforme a lo dispuesto en la fracción IV del artículo 30 de la Ley de Coordinación Fiscal.
"En lo que se refiere al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, las obras, acciones sociales básicas y las inversiones a las que el mismo se destinen por Estados y Municipios, procurarán que las acciones sean compatibles con la preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable.
"Los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples se deberán destinar a los programas para proporcionar exclusivamente desayunos escolares, apoyos alimentarios y asistencia social a la población en pobreza, apoyos a la población en desamparo, y a la construcción, equipamiento y rehabilitación de la infraestructura física de los niveles de educación básica y superior, en su modalidad universitaria.
"Los recursos que integran los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social, de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, y de Aportaciones Múltiples, se distribuyen conforme a lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.
"La contraloría, en el ámbito de sus atribuciones, realizará la inspección y vigilancia del ejercicio del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. La Cámara y las Legislaturas Locales, podrán celebrar convenios para coordinarse en el seguimiento y evaluación del ejercicio de estos recursos, en los términos del párrafo segundo del artículo 27 de este decreto."
En general, el citado precepto contiene las siguientes prevenciones:
a) El rubro en comento regula las aportaciones federales (sobre recursos federales) para entidades federativas y Municipios.
b) Los fondos que integran el citado ramo son los siguientes:
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social compuesto por:
Fondo para la Infraestructura Social Estatal.
Fondo para la Infraestructura Social Municipal.
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal.
Fondo de Aportaciones Múltiples.
c) Las erogaciones de este ramo se distribuirán en los términos del capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.
d) La administración de los recursos estará a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual se coordinará en su caso con las diversas secretarías federales en cuyo sector se distribuyan los recursos (educación, salud, desarrollo social) para llevar el seguimiento de los mismos.
e) El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se establece para promover la equidad de estos servicios entre las entidades federativas.
f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, busca financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones destinadas a los Estados y Municipios básicamente para la preservación y protección del medio ambiente y para impulsar el desarrollo sustentable.
g) El Fondo de Aportaciones Múltiples se constituye exclusivamente para proporcionar desayunos escolares, apoyos alimentarios y asistencia social a la población en pobreza, apoyos a la población en desamparo, y a la construcción, equipamiento y rehabilitación de la infraestructura física de los niveles de educación básica y superior, en su modalidad universitaria.
h) Los recursos correspondientes a los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social, de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, y de Aportaciones Múltiples se distribuirán conforme a lo dispuesto en el tomo que corresponda al Ramo 00033.
i) La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo será la encargada de realizar la inspección y vigilancia del ejercicio de estos recursos.
j) La Cámara de Diputados Federal y las Legislaturas Locales, podrán celebrar convenios para coordinarse en el seguimiento y evaluación del ejercicio de estos recursos.
Ahora bien, en este punto es necesario hacer referencia a diversos preceptos del propio presupuesto de egresos que se relacionan con el Ramo 00033 y que son los siguientes:
"Artículo 8o. Las erogaciones previstas para las dependencias, en el año de 1998, importan la cantidad de $208,910'182,700.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
"...
"12 Salud $15,768'933,600.00
"...
"De las erogaciones a que se refiere este artículo para el Ramo 12 Salud, se destinará, en el año de 1998, la cantidad de $1,558'400,000.00 para dar cumplimiento a lo dispuesto en las fracciones II y III del artículo 30 de la Ley de Coordinación Fiscal.
"Las erogaciones a que se refiere el párrafo anterior, constituyen la totalidad de los recursos previstos en este presupuesto para sufragar las medidas salariales y económicas que resulten en materia de incrementos salariales, así como las erogaciones que se deriven del cumplimiento de otras obligaciones laborales, de las prestaciones, de las aportaciones por seguridad social, y de los impuestos federales. Igualmente, con dichos recursos se cubrirán aquellas medidas que se requieran para la cobertura del sistema de salud y el mejoramiento de su calidad, y la creación de plazas. Las medidas salariales y económicas que se acuerden conforme a lo que establece este párrafo serán transferidas a las entidades federativas a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.
"La Secretaría de Salud, con cargo a los recursos del Ramo 12 Salud y de conformidad con las disposiciones aplicables, podrá asumir el gasto de operación, equipamiento o dotación de la plantilla necesaria para el funcionamiento de nuevas unidades de atención a la salud, construidas por los Gobiernos Estatales o Municipales, siempre y cuando exista acuerdo previo con dichos gobiernos.
"Las erogaciones que se ejerzan a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios deberán aplicarse conforme a lo dispuesto por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y este decreto. La contraloría, en el ámbito de sus atribuciones, realizará la inspección y vigilancia del ejercicio que del Ramo 12 Salud realice la Federación."
"...
"Artículo 16. Las erogaciones previstas para el Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal, en el año de 1998, importan la cantidad de $20,399'547,500.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
"Previsiones para Servicios Personales
para el Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal. $12,132'872,000.00
"Aportaciones para los Servicios de
Educación Básica en el Distrito Federal. $8,266'675,500.00
"Las previsiones para servicios personales a que se refiere el primer párrafo de este artículo, constituyen la totalidad de los recursos previstos en este presupuesto para sufragar las medidas salariales y económicas que resulten en materia de incrementos salariales, así como las erogaciones que se deriven del cumplimiento de otras obligaciones laborales, de las prestaciones, de las aportaciones por seguridad social, y de los impuestos federales. Igualmente, con dichos recursos se cubrirán aquellas medidas que se requieran para la cobertura del sistema educativo y el mejoramiento de su calidad, y la creación de plazas. Las medidas salariales y económicas que se acuerden conforme a lo que establece este párrafo serán transferidas en el caso de los Estados, a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios y, en el caso del Distrito Federal, por medio del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal.
"Las aportaciones para los servicios de educación básica en el Distrito Federal a que se refiere el primer párrafo de este artículo se ejercerán a través del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal, y su administración estará a cargo de la Secretaría de Educación Pública.
"Las erogaciones que se ejerzan a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios deberán aplicarse conforme a lo dispuesto por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y este decreto. La contraloría en el ámbito de sus atribuciones, realizará la inspección y vigilancia del ejercicio que del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal realice la Federación en lo que concierne a las aportaciones para los servicios de educación básica en el Distrito Federal."
"...
"Artículo 27. Para el control, evaluación, inspección y vigilancia de los recursos federales que se reasignen a las entidades federativas, la secretaría, en coordinación con las dependencias que participen en dicha reasignación y la contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias, y de acuerdo con lo que establece el artículo 25 de este decreto, podrán incluir en los convenios en la materia con los Gobiernos Estatales los indicadores de desempeño para elevar la calidad del gasto, así como lograr un ejercicio más eficiente y eficaz, a través de un seguimiento transparente de los recursos públicos.
"La Cámara y las Legislaturas Locales, podrán celebrar convenios a través de sus respectivos órganos técnicos de vigilancia con el objeto de coordinar acciones para el seguimiento del ejercicio de los recursos que se reasignen y los correspondientes a las aportaciones federales a que se refiere el artículo 19 deeste decreto, a través de mecanismos de información que faciliten la evaluación de los resultados, permitan incorporar éstos en las cuentas públicas respectivas y promuevan la rendición transparente y oportuna de cuentas, de acuerdo a la estructura programática estatal y a los indicadores de desempeño convenidos."
"...
"Artículo 44. El Ejecutivo Federal, por conducto de la secretaría, podrá autorizar erogaciones adicionales para aplicarlas a programas y proyectos estratégicos o prioritarios del sector público federal, conforme a lo siguiente:
"...
"II. De los excedentes de los ingresos tributarios, conforme a lo establecido en el inciso a) de la fracción I de este artículo se destinará, una vez descontadas las participaciones federales que correspondan a las entidades federativas y Municipios de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, hasta el equivalente al 1% de los ingresos tributarios correspondientes a los enteros que se realicen en los primeros nueve meses del ejercicio, conforme a lo siguiente:
"a) El 33.4% al Fondo para la Infraestructura Social Municipal;
"b) El 33.3% para apoyar los programas de desarrollo rural autorizados en el presupuesto, preferentemente en proyectos productivos de desarrollo agropecuario;
"c) El 33.3% para apoyar los programas de construcción, mantenimiento y modernización de infraestructura carretera autorizados en el presupuesto.
"Las erogaciones adicionales que, en su caso, resulten y se autoricen con base en esta fracción, se distribuirán a más tardar el último día del mes de mayo y el 15 de noviembre, y no podrán tomarse en cuenta para determinar la distribución de aportaciones federales, conforme a lo que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.
"El monto que rebase, en su caso, el equivalente al 1% de los ingresos tributarios a que se refiere el primer párrafo de esta fracción y aquellos excedentes de ingresos ordinarios que se enteren en los últimos tres meses del ejercicio fiscal, deberán aplicarse a la amortización de la deuda pública, y"
"...
"Séptimo. Al concluir la Federación el proceso de transferencia de los servicios de educación básica con el Gobierno del Distrito Federal, las aportaciones para los servicios de educación básica en el Distrito Federal a que se refiere el artículo 16 de este decreto, deberán canalizarse a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, conforme a lo que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal."
"Octavo. Al concluir la Federación el proceso de transferencia de los servicios de salud con el Estado de Baja California, las aportaciones para los servicios de salud a que se refiere el artículo 8o. de este decreto, deberán canalizarse a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, conforme a lo que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal."
Del texto de los preceptos transcritos anteriormente se advierte lo siguiente:
a) Por lo que hace al Ramo 00012 del presupuesto referente a salud, lo relativo a las erogaciones para sufragar medidas salariales y económicas en materia de incrementos salariales, cumplimiento de obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, impuestos federales, cobertura del sistema de salud, mejoramiento de su calidad y creación de plazas, deberán canalizarse a través del Ramo 00033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en los términos previstos por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.
b) Respecto del Ramo 00025, las previsiones para servicios personales para el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica se establece para sufragar las medidas salariales y económicas resultantes de incrementos salariales, cumplimiento de otras obligaciones laborales, prestaciones, aportaciones de seguridad social, e impuestos federales, medidas para la cobertura del sistema educativo y el mejoramiento de su calidad, así como la creación de plazas también deberán ser transferidas en los términos ya precisados.
c) La Cámara de Diputados y las Legislaturas Locales podrán celebrar convenios a través de sus órganos técnicos de vigilancia para dar seguimiento a los recursos que se distribuyan conforme al Ramo 00033.
d) Los servicios de educación básica en el Distrito Federal contenidos en el Ramo 00025 deberán canalizarse conforme lo previene el Ramo 00033.
Ahora bien, en este punto debe precisarse que la finalidad de los recursos de este ramo presupuestario es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas.
Así, se advierte de la exposición de motivos que el Ejecutivo Federal formuló, respecto del presupuesto de egresos de la Federación para mil novecientos noventa y ocho que en lo conducente señala:
"... Para impulsar decididamente el nuevo federalismo, en forma simultánea a la presentación del proyecto de presupuesto de egresos, someto a la consideración del Honorable Congreso de la Unión una propuesta de reforma a la Ley de Coordinación Fiscal. De ser aprobada esta propuesta, quedaría institucionalizada la figura Aportaciones Federales a las Entidades Federativas y los Municipios. Estas aportaciones complementarían las participaciones, lo que permitiría incrementar los recursos, fortalecer las responsabilidades de los Gobiernos Locales. La propuesta consiste en crear tres fondos, cada uno con un destino específico: el primero, para la atención de educación básica y normal en las entidades federativas; el segundo, para los servicios de salud, y el tercero, para atender las necesidades de inversión en infraestructura social básica en los Municipios, dando especial atención a aquellos con los niveles de marginación más altos. Como se detallará en el capítulo VII de la exposición de motivos, el propósito de esta reforma es fortalecer la seguridad jurídica sobre disponibilidad de recursos públicos para las entidades federativas y los Municipios, precisar las responsabilidades que tienen los tres órdenes de gobierno en la ejecución, vigilancia y rendición de cuentas sobre la aplicación de los mismos. ... el proyecto de presupuesto de egresos incluye un nuevo ramo presupuestario, denominado Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, en que se presupuestarán los recursos de los tres fondos ya descritos. Con la incorporación de este ramo, la Honorable Cámara de Diputados podrá conocer con mayor precisión y claridad los recursos que se propone destinar a los fines mencionados. De este modo y, además, mediante el fortalecimiento sustancial de otros programas descentralizados de gasto contenidos en este proyecto de presupuesto de egresos, podremos hacer más estrecho el vínculo entre la población y los responsables inmediatos de la prestación de los citados servicios públicos, quienes dispondrán de recursos para atender las demandas ciudadanas. Al fortalecer la cooperación y la coordinación recíproca entre los tres órdenes de gobierno, estas acciones contribuirán a vigorizar el Pacto Federal y el avance integral de la República. ..."
Del mismo modo, de la citada exposición de motivos, se aprecia que estas aportaciones federales se crearon para complementar las participaciones federales (Ramo 00028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diverso que se desarrollará más adelante.
En efecto, en primer lugar debe precisarse que la Ley de Coordinación Fiscal se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho y su última reforma se publicó el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho; sin embargo para el presente estudio sólo se atenderá a la ley reformada hasta el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Las circunstancias básicas que se tomaron en cuenta para la elaboración de la citada ley, según la exposición de motivos formulada por el Ejecutivo Federal son las siguientes:
"... La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no ha separado las fuentes de tributación que deban corresponder a cada uno de los niveles de gobierno, con la sola excepción de la fracción XXIX del artículo 73 que se adicionó a la Carta Fundamental y que reservó algunas fuentes que se decidió quedaran gravadas exclusivamente por la Federación; pero en dicha fracción no quedan comprendidos los principales impuestos federales y, por otra parte, nuestra Carta Fundamental no establece impuestos reservados en forma exclusiva a los Estados, ni a los Municipios.
"...
"La circunstancia de que los textos constitucionales no delimitan campos impositivos federales, estatales y municipales, determina que tanto el Congreso de la Unión, como las Legislaturas de los Estados, puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes. Cuando ello ocurre se da lugar a la doble o múltiple tributación interior, consecuencia de la concurrencia o coincidencia en el ejercicio de facultades impositivas de Federación y Estado.
"...
"La prudencia de los legisladores federales y estatales los ha llevado incluso a buscar acuerdos para que sólo una u otros graven determinada materia, compartiendo el producto de su recaudación y estableciendo las bases de colaboración administrativa en determinados impuestos de interés común para Federación y Estados. Surgió así el procedimiento de participaciones en impuestos, expresamente reconocido en la Constitución Política, que ha constituido uno de los principales alivios a los problemas derivados de la concurrencia impositiva.
"El acuerdo entre Federación y Estados no se ha limitado a las fuentes de impuestos señaladas en la Constitución, sino que se ha extendido a otras contribuciones federales en las cuales los Estados y los Municipios reciben participación a cambio de abstenerse de gravar la misma fuente. Esta abstención no constituye una restricción o limitación que vulnere la soberanía de los Estados; por el contrario, dicha soberanía se manifiesta y se ejerce cuando una entidad federativa decide dejar en suspenso la aplicación de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio de recibir participación en el impuesto establecido por la Federación.
"...
"Paralelamente y en muy diversas materias, los Estados se han venido acogiendo a participaciones otorgadas por las leyes federales, absteniéndose de gravar las mismas materias en los términos previstos en aquellas leyes; pero como el sistema de participaciones se desarrolló históricamente en diversas etapas y conforme a diferentes criterios, resulta que al conjunto del sistema tributario federal, falta racionalidad en cuanto a la determinación de los impuestos en que sí se otorgan participaciones y aquellos otros cuya recaudación se destina exclusivamente a la Federación. Falta también uniformidad y armonía en cuanto al monto y procedimiento para distribuir las participaciones entre las diversas entidades federativas.
"...
"Los Estados de la República, en ejercicio de su soberanía, podrán solicitar adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos, un convenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar en un fondo general de participaciones formado con el 13.0% de la recaudación federal total que se incrementará con el porciento que represente en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo será distribuido entre los Estados conforme a las bases establecidas en la ley que se propone y que se desarrollen en los citados convenios. A cambio de esta participación, los Estados no impondrán gravámenes o los mantendrán en suspenso, sobre las materias establecidas en las leyes federales relativas a impuestos participables, modalidad que no se hace extensiva en relación a otros impuestos en los cuales no ha existido participación a los Estados.
"El acto de adhesión por convenio al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tiene importancia relevante para los Estados, ya que deja en suspenso, mientras dura el convenio, algunos de los impuestos establecidos por su legislatura o impone abstención al propio Estado, por todo lo cual el convenio se rodea de formalidades especiales, debiendo ser aprobado, según lo dispongan las normas locales, por la legislatura de cada entidad.
"...
"Los Estados de la República, si así lo prefieren, pueden no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, podrán establecer libremente los impuestos que estimen convenientes, salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, en relación con los cuales seguirán recibiendo las participaciones señaladas en las leyes federales.
"...
"Como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se basará en las leyes y se desarrollará en convenios que celebren los Estados y la Federación, implica que los Estados no graven las fuentes en relación con las cuales reciben participaciones, es conveniente, si se busca preservar dicho sistema y facilitar su desenvolvimiento futuro, que se establezcan procedimientos para resolver los problemas que pudieren presentarse y mantener las relaciones entre la Federación y las entidades en un plano constante de entendimiento.
"...
"La colaboración administrativa de los Estados con la Federación para realizar tareas de recaudación, fiscalización y en general de administración de impuestos federales, ha sido una fecunda experiencia que ha demostrado un amplio grado de desarrollo de la capacidad administrativa de las entidades federativas. Esta colaboración ha hecho posible, en los últimos años, obtener un importante aumento en la recaudación del impuesto federal sobre ingresos mercantiles y de otros impuestos de la Federación. Por esta razón la iniciativa propone institucionalizar los convenios entre la Federación y los Estados para realizar de común acuerdo tareas de administración fiscal. En el caso del Departamento del Distrito Federal y dado su carácter de órgano de la administración pública federal, la colaboración administrativa se realizará con base en acuerdos que dicte el Ejecutivo de la Unión. ..."
Así pues, de lo expuesto se advierte que la Ley de Coordinación Fiscal en un principio se elaboró con la finalidad de coordinar el sistema fiscal de la Federación con los Estados, Municipios y Distrito Federal, con el objeto de establecer la participación que correspondería a las haciendas públicas de los citados entes en los ingresos federales, con base en una redistribución de los ingresos que perciben por medio de convenios de coordinación fiscal.
Lo anterior se corrobora de lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal, que para mayor comprensión del asunto se vuelve a transcribir:
"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.
"Cuando en esta ley se utilice la expresión entidades, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal.
"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichos Estados y el Distrito Federal participarán en el total de impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."
Ahora bien, dichos recursos referentes a las participaciones federales, como ya se precisó se regulan en el Ramo 00028 del presupuesto de egresos, por lo que, como se señaló anteriormente, los recursos del Ramo 00033 se instauraron en apoyo a las referidas participaciones, pero con una naturaleza enteramente distinta.
Así pues, hasta antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, la Ley de C.F. en sus cuatro capítulos regulaba lo concerniente al Sistema de Coordinación Fiscal por virtud del cual los Estados y Municipios reciben las participaciones contempladas en el Ramo 00028 del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Ahora bien, a partir de la citada reforma se adicionó el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal que regula precisamente las aportaciones federales que se encuentran contenidas en el Ramo 00033 del presupuesto de egresos citada y que se reitera, se trata de recursos federales que se establecen para el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales en apoyo a actividades específicas.
De la exposición de motivos de la multirreferida reforma destaca, lo siguiente:
"... la iniciativa de reformas y adiciones que someto a la consideración de esa soberanía, tiene por objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas locales e inclusive municipales en dos ámbitos: el presupuestario a través de la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas; y en el tributario mediante la asignación a los Municipios del 50% de la recaudación que se obtenga a partir del 1o. de enero de 1998, respecto de las personas ahora ubicadas en la economía informal, que se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes.
"...
"Con esta primera parte de la iniciativa, se propone a esa soberanía institucionalizar el apoyo que la Federación ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los Municipios les corresponden como participación en la recaudación federal.
"Así pues, en adición y con independencia al referido concepto de recaudación federal participable, se propone dar permanencia a los recursos que la Federación aporta para el mejor desarrollo de las actividades que se han descentralizado a las entidades en los últimos años. Con tal motivo, propongo la adición a la Ley de Coordinación Fiscal de un nuevo capítulo, el V, que se denomine De los Fondos de Aportaciones Federales destinados específicamente a coadyuvar a las siguientes actividades de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios:
"1. La educación básica;
"2. Los servicios de salud; y
"3. La infraestructura social municipal.
"En consonancia con esta iniciativa, y en atención a la demanda de fortalecer el nuevo federalismo, el Ejecutivo a mi cargo ha sometido a la consideración de la H. Cámara de Diputados, como parte del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio de 1998, la incorporación de un nuevo ramo -el 33- por medio del cual se transferirán los recursos para la constitución de sendos fondos de recursos de origen federal.
"...
"Los recursos que hasta ahora han sido canalizados de acuerdo a los Presupuestos de Egresos de la Federación por la vía del Ramo 25, se ubicarían en el nuevo Ramo 33, conformando el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, cuya creación propongo con la presente iniciativa, exclusivo para la operación de los servicios de educación básica y normal, en los términos de los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación. Por su parte, los recursos necesarios para las funciones que la propia ley reserva a la Federación en materia de educación básica, seguirían siendo asignados al Ramo 11.
"...
"Una característica destacada del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud de las entidades, que se propone en esta iniciativa y cuyo soporte presupuestario lo constituiría también el nuevo Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación, al que ya he hechoreferencia, es la transparencia de la distribución presupuestaria. Es por ello que, el monto de las aportaciones para dicho fondo, parte de la premisa de preservar la capacidad operativa de las entidades y, posteriormente, busca una mayor equidad del gasto público al distribuir los recursos remanentes mediante una fórmula de asignación.
"...
"Conviene ahora que se otorgue a la transferencia de recursos el mismo rango que se dio a los ámbitos de competencias, mediante su expresión en un nuevo capítulo de la Ley de Coordinación Fiscal.
"...
"Reitero que en el proyecto de presupuesto que estoy presentando a la H. Cámara de Diputados, dentro del ya mencionado nuevo Ramo 33, se consideran también los recursos que inicialmente constituirán el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, en una mecánica equivalente a lo ya descrito en esta exposición de motivos.
"...
"La iniciativa que someto a la consideración de esa soberanía, introduce al régimen jurídico de aportaciones federales, las erogaciones destinadas al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, que han venido siendo reguladas por el presupuesto de egresos de la Federación, como parte de los recursos del Ramo 26 'Superación de la Pobreza'.
"En esta iniciativa se propone que en los presupuestos de egresos de la Federación, se determinen anualmente recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.037% de la recaudación federal participable, a efecto de contar con un marco que servirá de base para la determinación del monto de las aportaciones federales que anualmente integrarán el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal. Cabe señalar que estas aportaciones son independientes y adicionales a las participaciones de los Estados y Municipios en la recaudación federal participable, ya que constituyen recursos federales diferentes.
"...
"A efecto de garantizar el cumplimiento de los objetivos y estrategias de la política de desarrollo social y de superación de la pobreza, se propone que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal que reciban los Municipios, se destinen exclusivamente a financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de su población en condiciones de rezago social y de pobreza extrema, en los rubros que expresamente se señalan, destinándose hasta un 2% de dichos recursos al desarrollo institucional municipal, a través de la formulación de programas específicos que serán convenidos entre el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate.
"...
"A fin de que los recursos que integran este fondo se distribuyan equitativamente entre las entidades federativas, conforme a la situación de pobreza extrema prevaleciente en cada una de ellas, se incorpora una fórmula que permite identificar los índices de pobreza extrema de cada entidad federativa, mediante criterios definidos y transparentes, en razón de necesidades básicas definidas por ingreso por persona, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad de espacio de la vivienda, disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar y disponibilidad de drenaje, que sirven para comparar la situación de pobreza de cada familia, para traducirla a niveles de pobreza extrema federativa a nivel nacional.
"Al efecto, la iniciativa prevé que las normas y criterios aplicables a esta fórmula sean establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social, conforme a la competencia que le determina el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
"...
"Sin embargo, el esfuerzo descentralizador no sería eficiente si en razón del origen federal de los recursos que originalmente constituyen tales fondos, su operación, manejo y supervisión se sujetara a disposiciones federales, anteponiéndolas a la legislación aplicable en cada entidad federativa y, en su caso, municipal.
"En tal virtud, como corolario del nuevo capítulo que propongo incorporar a la Ley de Coordinación Fiscal, planteo la conveniencia de establecer de manera expresa con el fin de vincular de manera más eficiente los recursos aportados por la Federación, con sus beneficiarios, y responsabilizarlos de su utilización, que los mismos serán administrados y ejercidos por los gobiernos de las propias entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que los reciban, de acuerdo a la legislación que en cada uno de ellos resulte aplicable; asimismo, que las aportaciones que con cargo a los fondos ya descritos reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios así como sus correspondientes accesorios, no podrán ser embargados, gravados, ni afectos en garantía, por parte de los gobiernos que los reciban, quienes tampoco podrán destinarlos a fines diversos a los que, para cada fondo limita la ley. ..."
De dicha exposición de motivos se advierte, lo siguiente:
a) La finalidad de dichas aportaciones es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales.
b) La reforma busca institucionalizar el apoyo que la Federación ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los Municipios les corresponden como participación en la recaudación federal (Ramo 00028).
c) Las aportaciones federales estarán contenidas en el Ramo 00033 del presupuesto de egresos de la Federación y se trata de recursos de origen federal.
d) Los recursos que anteriormente se canalizaban por vía del Ramo 00025 del presupuesto de egresos federal, con la reforma se integran dentro del Ramo 00033 al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica con la finalidad exclusiva de operar los servicios de educación básica y normal.
e) El monto de las aportaciones para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud busca preservar la capacidad operativa de las autoridades y, posteriormente lograr una mejor equidad del gasto público al distribuir los recursos remanentes mediante una fórmula de asignación.
f) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal hasta antes de la reforma se contenían en el Ramo 00026 del presupuesto de egresos federal.
g) Las aportaciones federales son independientes y adicionales a las participaciones de los Estados y Municipios en la recaudación federal participable (Ramo 00028), por constituir recursos federales diversos.
h) Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal que reciban los Municipios deberán destinarse a financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente sectores de su población en condiciones de rezago social y de pobreza extrema en los rubros que expresamente se señalan.
i) Se deberá destinar hasta un 2% de los recursos precisados anteriormente al desarrollo institucional municipal, a través de la formulación de programas específicos que serán convenidos entre el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate.
Estos convenios tienen como fundamento el artículo 116, fracción VII de la Constitución Federal que como ya se precisó anteriormente permite que la Federación convenga con los Estados y éstos con los Municipios la asunción por parte de estos últimos del ejercicio de funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario, que en principio corresponde a la Federación, como es el caso del ejercicio de los recursos federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 00033.
j) Para la distribución del referido fondo se incorpora una fórmula que permite identificar los índices de pobreza extrema de cada entidad federativa, mediante criterios definidos y transparentes.
k) Las normas y criterios aplicables a la citada fórmula serán establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social.
Debe señalarse que el multicitado capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal conforme al cual se distribuyen los recursos del citado Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 00033, retoma los principios de distribución de recursos que hasta antes del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se contemplaba exclusivamente para distribuir los recursos correspondientes al Ramo 00026 "Superación de la Pobreza".
Con la inclusión del citado capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal, se institucionalizan diversas figuras que anteriormente se plasmaban en el propio presupuesto de egresos sólo respecto al Ramo 00026, como son:
a) Los fondos que integran el Ramo 00033.
b) Se precisan los elementos con base en los cuales se distribuirán los recursos de los diversos fondos que integran este rubro.
c) Se establece claramente la actuación tanto de las autoridades federales, locales y municipales en la planeación de la aplicación de los recursos.
d) Se precisa la fórmula actuarial conforme a la cual se asignaron los recursos para promover la equidad en los servicios de salud.
e) Se proporcionan los porcentajes y parámetros conforme a los cuales se determinará el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
f) Se precisa el destino que deberá darse a las aportaciones federales que integran el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social de Estados y Municipios.
g) Se establecen las obligaciones que nacen para los Estados y Municipios respecto de dichas aportaciones, como son: hacer del conocimiento de sus habitantes de los montos que reciban, obras y acciones a realizar, metas, beneficiarios, etc.
h) Se faculta al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social para distribuir el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y a determinar la fórmula actuarial para tal efecto.
i) Se precisa la obligación que tiene el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federación las normas establecidas para necesidades básicas y valores para el cálculo de la fórmula y la estimación de los porcentajes de participación porcentual que se asignará a cada Estado.
j) Se determina la forma en que los recursos del Fondo para la Infraestructura Social serán distribuidos por los Estados a los Municipios, básicamente con base en una fórmula igual a la empleada para distribuir los recursos entre los Estados.
k) Se señala la obligación de la Secretaría de Desarrollo Social para publicar en el Diario Oficial de la Federación en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate y en apoyo de los Estados en la aplicación de sus fórmulas, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.
l) Se establece que los Estados con base en lineamientos dados por la ley y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal de sus Municipios, la cual junto con la fórmula y su respectiva metodología deberá ser publicada en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio fiscal aplicable.
m) Se instituye la obligación que tienen los Estados de enterar a sus respectivos Municipios los recursos que les correspondan, conforme al calendario de enteros en que la Federación lo hace en favor de los Estados.
n) Se establece la forma en que deberá determinarse el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal y los rubros a los que deberá destinarse.
o) Se determina la obligación a cargo del Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para distribuir el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal tomando como base el número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, así como la obligación de las entidades federativas de hacer lo propio respecto de los Municipios.
p) Se da la pauta para determinar el monto de los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples y los rubros en que deberá ejercerse.
q) Se remite al presupuesto de egresos correspondiente para conocer las asignaciones y reglas para la distribución del Fondo de Aportaciones Múltiples entre las entidades federativas.
r) Se prevé que los Gobiernos de los Estados y en su caso los Municipios, administrarán y ejercerán los recursos correspondientes de conformidad con la legislación local que les sea aplicable, así como la responsabilidad de las autoridades de control y supervisión del ejercicio del gasto en cada entidad federativa, de ejercer la vigilancia directa que le corresponda, para constatar la correcta aplicación de los recursos que reciban de tales fondos y de fincar, en su caso, las responsabilidades administrativas correspondientes.
Esta remisión que se hace a la legislación local para la administración y ejercicio de estos recursos, sólo se refiere a la administración interna (Estado) que se realizará de los recursos que previamente se determinen tanto en el convenio correspondiente celebrado entre el Ejecutivo Federal y los Estados, como los que sean determinados por las diversas dependencias federales involucradas, pues por tratarse del ejercicio de recursos federales éstos deberán regirse necesariamente tanto por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal como por lo dispuesto en el presupuesto de egresos correspondiente.
Del mismo modo, la responsabilidad administrativa por el manejo de estos fondos a que se refiere esta disposición se basa en la legislación local, pero como se verá en el párrafo siguiente con independencia de esta responsabilidad por tratarse de recursos federales procederá también fincar responsabilidad administrativa, civil y penal conforme a la legislación federal, e inclusive política en términos del artículo 110, párrafo segundo de la Constitución Federal.
s) Se señala que no obstante lo anterior, las responsabilidades administrativas, civiles y penales derivadas de afectaciones a la hacienda pública federal en que, en su caso, incurran las autoridades locales o municipales exclusivamente con motivo de la desviación de los recursos recibidos de los fondos integrantes del Ramo 00033, para fines distintos a los previstos en la ley, serán sancionados en términos de la legislación federal.
En adición a lo anterior, debe señalarse que los artículos 26, 29 y 40 de la Ley de Coordinación Fiscal, señalan:
"Artículo 26. Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación."
"Artículo 29. Con cargo a las aportaciones que del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos que los apoyen para ejercer las atribuciones que en los términos de los artículos 3o., 13 y 18 de la Ley General de Salud les competan."
"Artículo 40. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones Múltiples reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal se destinarán exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la población en desamparo, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria."
De lo anterior, se advierte que los Fondos de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, de Aportaciones para los Servicios de Salud y de Aportaciones Múltiples, se diseñaron para ser distribuidos entre los Estados y el Distrito Federal y no así para los Municipios.
De lo expuesto con anterioridad, se concluye que toda vez que la partida presupuestaria del Ramo 00033 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, se refiere a recursos federales, cuya ejecución corresponde a las autoridades federales en términos de los artículos 3o. y 19 del propio presupuesto de egresos de la Federación y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, además atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados como ingresos del Municipio actor por la Legislatura Local, quien es la única facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los Municipios en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b) de la Constitución General de la República, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresan a la hacienda municipal, no están comprendidos dentro del régimen de libre administración hacendaria.
De todo lo expuesto, podemos concluir lo siguiente:
a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b) de la Constitución Federal, están previstas en el Ramo 00028 del presupuesto de egresos federal y están regulados en los capítulos primero al cuarto de la Ley de Coordinación Fiscal.
b) Las citadas participaciones federales, integrarán las haciendas municipales, y por ende podrán ser administradas libremente una vez que las Legislaturas Locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello.
c) La finalidad de los recursos del Ramo 00033, es el fortalecimiento de las haciendas locales y municipales mediante la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas.
d) Las aportaciones federales previstas en el Ramo 00033 del presupuesto de egresos federal se crearon para complementar las participaciones federales (Ramo 00028) que reciben los Estados y Municipios bajo un esquema totalmente diferente.
e) Las aportaciones federales previstas en el Ramo 00033 del presupuesto de egresos de la Federación, están regulados en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.
f) Conforme a los artículos 35, párrafo séptimo de la Ley de Coordinación Fiscal, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 116, fracción VII, de la Constitución Federal, el Ejecutivo Federal celebra con los Ejecutivos de los Estados los convenios de desarrollo social con objeto de que los Gobiernos Estatales por conducto de los Municipios integrantes de los Estados asuman la ejecución y operación de obras y servicios públicos que acorde con las disposiciones del presupuesto de egresos de la Federación y la Ley de Coordinación Fiscal se deben realizar en la ejecución de los recursos federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 00033.
g) Toda vez que el objeto de los citados convenios es la asunción por parte de los Estados por conducto de sus Municipios de la ejecución de recursos federales, los citados convenios se celebran con los Ejecutivos Locales sin que en modo alguno participen los Congresos Estatales en su determinación por no referirse a ingresos locales.
h) El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal del Ramo 00033 del presupuesto de egresos federal en términos del artículo 38 de la Ley de Coordinación Fiscal y 31, fracciones XXIII y XV de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal son distribuidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados y éstos a los Municipios en los términos precisados por la Ley de Coordinación Fiscal por tratarse de recursos federales.
Precisado todo lo anterior, y considerando que las participaciones federales sí formanparte del régimen de libre administración hacendaria, y no así las aportaciones federales, procede ahora entrar al estudio de cada una de las disposiciones impugnadas a efecto de determinar si contravienen dicho régimen tutelado por el artículo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitución Federal.
Los artículos de la ley impugnada que expresamente se combaten en el presente concepto de invalidez, son: 19 al 22, 35, 36, 47, 48, 53 al 56, 74 al 76, 81, 83, 84 y 96.
Los artículos 19 al 22 de la ley combatida, pertenecen al título tercero, capítulo único, "Del fortalecimiento y la equidad municipal". Dichas disposiciones establecen:
"Artículo 19. El Gobierno del Estado transferirá recursos y responsabilidades a los Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de coordinación entre ambos para apoyar la política social que asegure la prioridad en la atención a regiones y grupos sociales rezagados."
"Artículo 20. En la distribución de los recursos a que se refiere esta ley, el Estado establecerá criterios de equidad mediante la aplicación de fórmulas que procuren la integración al desarrollo, de las regiones que conforman el territorio, mismos que harán énfasis en el combate a la pobreza y en la superación de los rezagos sociales tanto rurales como urbanos."
"Artículo 21. La política de equidad municipal deberá atacar los desequilibrios entre las distintas regiones, a través de la canalización de recursos y la creación de condiciones adecuadas para la inversión productiva."
"Artículo 22. La coordinación entre el Estado y Municipios deberá encauzarse a la armonización en los procesos de planeación, administración, gasto y su ejecución, para la justa y equitativa distribución de los fondos, a efecto de fortalecer a los Municipios de la entidad."
De las disposiciones transcritas puede advertirse que no se impone obligación alguna a los Ayuntamientos que pueda implicar contravención al régimen de libre administración hacendaria o afectación al libre manejo de su patrimonio, y tampoco establecen prohibición alguna que impida el ejercicio de tales derechos constitucionales, pues únicamente lo que prevén son lineamientos generales a través de los cuales se busca garantizar el fortalecimiento y equidad municipal.
En efecto, las disposiciones de referencia establecen que el Gobierno del Estado debe transferir recursos y responsabilidades a los Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de coordinación entre ambos para apoyar la política social que asegure la prioridad en la atención a regiones y grupos sociales rezagados (artículo 19); que en la distribución de los recursos que prevé la ley impugnada, el Estado establecerá criterios de equidad mediante la aplicación de fórmulas que procuren la integración al desarrollo, el combate a la pobreza y la superación de los rezagos sociales (artículo 20); que la política de equidad municipal debe atacar los desequilibrios entre las distintas regiones mediante la canalización de recursos y creación de condiciones para la inversión productiva (artículo 21); y que la coordinación entre el Estado y Municipios debe encauzarse a la armonización en los procesos de planeación, administración, gasto y su ejecución, para la justa y equitativa distribución de los fondos, a efecto de fortalecer a los Municipios de la entidad (artículo 22).
Como se aprecia, las disposiciones citadas efectivamente no establecen prohibiciones u obligaciones a cargo de los Municipios que delimiten su facultad de libre manejo de su patrimonio o de libre administración hacendaria, pues únicamente establecen criterios generales a los que debe atenderse para el fortalecimiento y equidad municipal, como parte de una política social para dar atención a regiones y grupos sociales rezagados mediante la asignación de los recursos correspondientes que deben ser asignados en forma justa y equitativa entre los Municipios de la entidad.
Por otra parte, los artículos 35 y 36 forman parte del título cuarto, "De la coordinación hacendaria", capítulo II "De la coordinación en ingresos y del sistema para la distribución de participaciones a los Municipios", sección II "Del sistema para la distribución de participaciones a los Municipios". Tales preceptos disponen:
"Artículo 35. Los fondos participables que integran el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios son:
"I. Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribución se determinará en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio y a criterios de equidad y marginación; y
"II. Fondo para Incentivar y Estimular la Recaudación Municipal."
"Artículo 36. El Fondo de Desarrollo Municipal se integrará con el 20% de las participaciones que reciba el Estado del Fondo General de Participaciones, establecido en la Ley de Coordinación Fiscal incluyendo sus incrementos, así como de la recaudación que se realice en el Estado por concepto de los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y automóviles nuevos, y de la participación que corresponda al Estado del impuesto especial sobre producción y servicios aplicado a la cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados."
Las disposiciones de mérito establecen cuáles son los fondos participables que integran el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios, así como la forma en que se determina la distribución e integración del Fondo de Desarrollo Municipal.
Como se aprecia, tales disposiciones no afectan en forma alguna las prerrogativas municipales anteriormente mencionadas, ya que no se limita o impone obligación alguna a los Municipios, que afecte su derecho a manejar libremente su patrimonio o de administrar libremente su hacienda, ya que únicamente precisan, dentro del rubro de participaciones federales, los fondos participables que integran el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios, y la forma de distribución e integración del Fondo de Desarrollo Municipal.
Los artículos 47 y 48, correspondientes al mismo título "De la coordinación hacendaria" capítulo IV "De la coordinación en gasto y patrimonio", disponen:
"Artículo 47. El Estado y los Municipios podrán coordinarse en materia de gasto público con el objeto de realizar programas que busquen satisfacer las necesidades colectivas, mediante la realización de obras y prestación de servicios públicos que demande la colectividad."
"Artículo 48. Dentro de sus respectivas esferas de competencia y atribuciones, el Estado y los Municipios involucrados realizarán la coordinación en gasto público a través del cumplimiento de normas de orden público, acuerdos y convenios."
Como se advierte de las disposiciones transcritas, en éstas tampoco se impone obligación o prohibición a los Municipios que afecte sus garantías de libre manejo de su patrimonio o de libre administración hacendaria, ya que tan sólo prevén la coordinación que pueden establecer el Estado y los Municipios en materia de gasto público.
Respecto de los demás artículos que se impugnan en el presente concepto de invalidez, concretamente el 53, 54, 55, 56, 74, 75, 76, 81, 83, 84 y 96, todos éstos forman parte del título quinto de la ley impugnada "De los fondos de aportaciones federales". Tales disposiciones establecen:
"Artículo 53. De acuerdo a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y en el decreto del presupuesto de egresos de la Federación, el Estado recibirá los recursos a que se refiere este título, para su administración, distribución, ejercicio en los casos que proceda y supervisión, clasificados en los fondos siguientes:
"I. De Aportaciones para la Educación Básica y Normal;
"II. De Aportaciones para los Servicios de Salud;
"III. De Aportaciones para la Infraestructura Social;
"IV. De Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; y
"V. De Aportaciones Múltiples."
"Artículo 54. Los fondos a que se refiere este título se entregarán en la forma y tiempos establecidos en esta ley y para tales efectos no procederán anticipos."
"Artículo 55. El Estado podrá convenir con los Municipios el destinar el 2% del monto total de los fondos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 53 de esta ley, para el control, la vigilancia y la supervisión de los mismos."
"Artículo 56. Cuando los recursos a que se refiere este título sean administrados y ejercidos por el Estado, éste deberá observar las disposiciones contenidas en esta ley; la Ley de Obras Públicas del Estado; Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios del Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y demás disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se observarán los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales establecidos en la Ley de Egresos del Estado.
"Cuando estos recursos sean administrados y ejercidos por los Ayuntamientos, éstos deberán ajustarse en lo procedente, a lo dispuesto en el párrafo anterior."
"Artículo 74. Los Ayuntamientos presentarán ante el Gobierno del Estado, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras aprobadas por sus Comités de Planeación."
"Artículo 75. Una vez aprobados los expedientes técnicos por el Gobierno del Estado, éste procederá a la ministración de recursos al Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el artículo 73 de esta ley."
"Artículo 76. Para continuar con la ministración de los recursos por parte del Gobierno del Estado, los Ayuntamientos comprobarán con la documentación correspondiente, la aplicación de los recursos a que se refiere este capítulo."
"Artículo 81. Para el óptimo aprovechamiento de los recursos, los Municipios aplicarán los recursos de este fondo de la siguiente manera:
"I. Prioritariamente para la amortización de empréstitos contraídos;
"II. Podrán convenir con el Estado el destinar cuando menos el 10% de este fondo para el pago de sus necesidades vinculadas a la seguridad pública en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y
"III. Canalizar el remanente a la realización de obra física en Juntas Auxiliares y en colonias populares, dando prioridad al mantenimiento y reparación de espacios educativos. Dichas obras serán consensadas y aprobadas en el seno del órgano municipal de planeación.
"En cualquier caso los Municipios deberán presentar los presupuestos con cargo a este fondo a la Contaduría Mayor del H. Congreso del Estado, para efectos de la revisión a que se refiere el tercer párrafo del inciso c) de la fracción IV, del artículo 115 constitucional."
"Artículo 83. Para la aplicación de los recursos a que se refiere la fracción III del artículo 81 del presente ordenamiento, se estará a lo dispuesto por los artículos del 74 al 76 de esta ley."
"Artículo 84. Los Municipios deberán reportar al Gobierno del Estado a través de la Secretaría de Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y de manera permanente, la deuda directa y contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus organismos públicos descentralizados, con el objeto de programar el saneamiento de su deuda, estableciendo el tiempo y formas de pago."
"Artículo 96. El Gobierno del Estado podrá suspender a los Ayuntamientos las ministraciones de los recursos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 53 de esta ley, si éstos no justifican en forma y tiempos establecidos el avance y aplicación de los mismos, o si se canalizan a fines distintos a los aprobados en los órganos de planeación."
Como se aprecia de las disposiciones de referencia, éstas regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las que, como ya quedó expuesto con anterioridad, a diferencia de las participaciones federales, no forman parte de la hacienda municipal, que dentro del régimen de libre administración hacendaria, por constituir recursos federales, tienen una regulación propia conforme al presupuesto de egresos de la Federación y de la Ley de Coordinación Fiscal, en virtud de la cual los Municipios no tienen libre disposición de los recursos correspondientes.
Por lo tanto, respecto a los fondos que integran las aportaciones federales previstas en el título quinto de la ley impugnada, se concluye que toda vez que de la partida presupuestaria del Ramo 00033 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, y del capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal que regula dichos recursos, se advierte que éstos son recursos federales, cuya aplicación corresponde a las autoridades federales en términos de los artículos 3o. y 19 del propio presupuesto de egresos de la Federación, 35 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal y 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, además atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados por la Legislatura Local quien es la única facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los Municipios en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b) de la Constitución General de la República, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresen en la hacienda municipal, no entran dentro del régimen de libre administración hacendaria y, por ende, las disposiciones de la ley impugnada que regulan los citados recursos federales no violan dicho régimen y, consecuentemente, no existe invasión a la esfera competencial de la parte actora.
No es óbice a lo anterior que el Congreso Local precisamente en la ley impugnada regule las citadas aportaciones federales para que éstas pudieran considerarse como parte de la hacienda municipal sujeta al régimen de libre administración hacendaria, pues el artículo 53 de la ley en cita corrobora lo ya señalado en el sentido de que se trata de recursos federales cuya ejecución corresponde en principio a las autoridades federales, al señalar que:
"Artículo 53. De acuerdo a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y en el decreto del presupuesto de egresos de la Federación, el Estado recibirá los recursos a que se refiere este título, para su administración, distribución, ejercicio en los casos que proceda y supervisión, clasificados en los fondos siguientes ..."
Las demás cuestiones que se alegan en el segundo concepto de invalidez, referentes a las facultades de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares, se analizarán conjuntamente con el primer concepto de invalidez, ya que se relacionan directamente.
OCTAVO. En el primer concepto de invalidez y en la parte conducente del segundo, se alega violación al artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que en la ley impugnada se crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, y con facultades que limitan las correspondientes de estos últimos. Los artículos expresamente impugnados en este aspecto son: 4o. fracciones VII y IX, 8o. tercer párrafo, 13 al 18, 24 fracciones III y V, 30, 42 al 44, 49, 50, 57, 82, 95 y 98 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.
A efecto de dilucidar la cuestión planteada, es necesario determinar previamente lo que debe entenderse por autoridad intermedia para los efectos del artículo 115, fracción I, constitucional, ya que dicha figura no se encuentra expresamente definida en el texto constitucional y, por ello, su determinación resulta compleja.
El citado dispositivo fundamental en su fracción I establece:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado."
De la disposición constitucional transcrita se advierte que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.
La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la disposición fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos" o "prefectos", a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio.
Los antecedentes constitucionales, legislativos e históricos de los que se tiene conocimiento sobre la autoridad intermedia, a saber, son los siguientes:
Según apunta la historia, la institución de los jefes políticos tuvo su origen en la Constitución Gaditana de mil ochocientos doce, la que a su vez siguió el modelo francés de la época napoleónica. El antecedente francés consagró, en la época moderna, ese régimen que intercepta las relaciones entre la vida local y la autoridad central, mediante una autoridad intermedia, colocada sobre el Ayuntamiento y bajo la dependencia directa del gobierno. N.B. había realizado esta centralización administrativa, con una variante que se ha conocido como organización descentralizada.
El Estado ejerce el control y el Ayuntamiento conserva su autonomía bajo tales limitaciones. El sistema fue implantado por N. al crear la institución de las Prefecturas, por las cuales el prefecto, como delegado del Poder Ejecutivo, administraba el Departamento y el subprefecto, como delegado del prefecto, administraba el Distrito.
La Carta Constitucional, dada por L.X. en mil ochocientos catorce, confirmó la existencia del régimen de Prefecturas en Francia y había de dar lugar a la expedición de instrucciones a los prefectos, como las que se dictaron en mil ochocientos quince y mil ochocientos dieciséis.
En el Imperio Español, la Constitución de Cádiz, al introducir las Jefaturas Políticas, copió el modelo francés, regulando la organización y funcionamiento de los Ayuntamientos por el capítulo I del título IV que lleva la denominación siguiente: "Del gobierno y administración de los pueblos".
En la Constitución expedida por las Cortes Españolas, disponía la existencia de Ayuntamientos para el gobierno interior de los pueblos, debiendo integrarse por alcaldes, regidores, un procurador y un síndico, presididos por el jefe político donde lo hubiese o, en su defecto, por el alcalde. Cada Provincia estaba a cargo de un jefe político y de la Diputación respectiva, compuesta de su presidente, que lo era el jefe político, del intendente y de siete individuos. Las funciones de la Diputación además de políticas, eran de naturaleza predominantemente hacendaria y en el caso de la Provincia de México, tanto el jefe político como los diputados provinciales, residían en la capital. Así se desprende de la Constitución Política de la Monarquía Española de marzo dieciocho de mil ochocientos doce, en sus artículos 46, 67, 81, 309, 324, 325, 332 y 337.
La figura del jefe político se instituye en nuestro país con motivo de la Constitución de Cádiz, y que sirve de antecedente y base para la emisión de los siguientes ordenamientos en que se reglamenta dicha figura y que son: Decreto de veintitrés de mayo de mil ochocientos doce relativo a la "Formación de los Ayuntamientos constitucionales" (artículo VII); Orden Número 105 de "Los jefes políticos no tienen voto en los Ayuntamientos; pero sí los alcaldes y procuradores síndicos"; e, "Instrucción para el gobierno económico-político de las Provincias, decretada por las Cortes Generales y Extraordinarias" (artículos 2o., 3o., 6o., 7o., 9o., 11, 16, 17, 18, 19, 22, 23 y 24 y capítulo III, artículos I al XXXV) de veintitrés de junio de mil ochocientos trece.
De los ordenamientos antes citados destaca lo siguiente:
En un principio el gobierno político de las Provincias residíaen el jefe superior nombrado por el rey en cada una de ellas, y en cada Provincia había una Diputación llamada Provincial presidida por ese jefe superior ante quien tomaban protesta del cargo los alcaldes, quien también debía atender el orden, seguridad de las personas y de sus bienes, de la ejecución de las leyes y órdenes del gobierno y en general todo lo relativo al orden público y prosperidad de la Provincia. Asimismo, para el gobierno interior de los pueblos se preveían los Ayuntamientos compuestos por el alcalde o alcaldes, regidores y procurador síndico, quienes estaban presididos por el jefe político; los jefes políticos tenían diversas funciones, entre otras las de tomar protesta a los integrantes de los Ayuntamientos (salvo la de los alcaldes que correspondía al jefe superior) y de los miembros de las Diputaciones Provinciales, presidir las Juntas de Parroquia con asistencia del cura o párroco, así como presidir las Juntas Electorales de Partido.
Además, tocante a los jefes políticos de Provincia, en la instrucción para el gobierno político-económico de las Provincias, se establecían ciertas obligaciones a cargo de los Ayuntamientos que constituían, correlativamente, facultades de los citados jefes políticos, entre otras, las siguientes: los Ayuntamientos tenían obligación de enviarles periódicamente una nota relativa a información del Registro Civil (nacidos, casados y fallecimientos), así como en caso de enfermedades reinantes o epidémicas para que el jefe político tomara las medidas pertinentes; tenía que informársele también lo inherente a caminos, calzadas, acueductos u otras cualesquiera obras públicas de la Provincia para su conocimiento y atención para el conveniente remedio; los Ayuntamientos tendrían a su cargo aquella intervención que le asignara el jefe político en esta materia; se le tenía que dar aviso, para su remedio, de los abusos que se dieran en cuanto a hospitales y casas de expósitos o de beneficencia a cargo de los Ayuntamientos; en caso de que éstos tuvieran necesidad de recursos económicos adicionales a los que les eran asignados, para gastos públicos o de utilidad común, deberían acudir al jefe político quien lo comunicaría a la Diputación Provincial; los informes de cuentas anuales de los Ayuntamientos, del estado en que se hallen los objetos puestos a su cuidado y de la renovación de sus integrantes, debían informarse directamente al jefe político; los vecinos que se sintieran agraviados por providencias económicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento debían acudir al jefe político para su resolución; todo lo relativo a bagajes, alojamientos y demás suministros para la tropa debían hacerse siguiendo las órdenes del jefe político superior o del subalterno.
Sumado a todo lo anterior, en caso de amenaza los jefes políticos podían tener temporalmente, además del mando político, el mando militar; tenían el carácter de señoría u otro mayor o de excelencia; podían continuar en el mando por tiempo indeterminado, y sólo podían ser removidos o trasladados a voluntad y juicio del gobierno; tenía que cuidar del legal nombramiento de los Ayuntamientos y de las elecciones relativas; presidía el Ayuntamiento pero sin voto, salvo en casos de empate; como presidente de la Diputación Provincial tenía que cuidar que se guardara el orden en la Provincia para los negocios y para el cumplimiento de las obligaciones y encargos; el jefe político era el único conducto de comunicación entre los Ayuntamientos y la Diputación Provincial y entre ésta y el gobierno; sólo el jefe político podía circular las leyes y decretos del gobierno; eran considerados como primeros agentes del gobierno en las Provincias pudiendo ejercer incluso algunas facultades del rey; le competía remitir al gobierno la información del Registro Civil de las Provincias, de los problemas de sanidad que se gestaran y de los que se suscitaren con motivo de las elecciones en los Ayuntamientos; le correspondía aprobar ciertas cuentas públicas de los Ayuntamientos con el visto bueno de la Diputación Provincial y, en su caso, dar cuenta al gobierno con ellas; debía proponer al gobierno los planes convenientes para el fomento de la agricultura, industria, comercio y todo lo que estimara conveniente para el beneficio de la Provincia; le correspondía visar, y expedir los pasaportes en las Provincias fronterizas y lo inherente a la salida y entrada de nacionales y extranjeros; cuidar del plan estadístico de la Provincia que él debía remitir al gobierno; el jefe político tenía la facultad de presidir todas las funciones públicas.
Posteriormente a los ordenamientos antes señalados, con motivo de las Leyes Constitucionales de mil ochocientos treinta y seis, particularmente la Ley Sexta, se instituyó que la República se dividía en Departamentos, éstos en Distritos y finalmente éstos en Partidos, y que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores con sujeción al Gobierno General, los Distritos a cargo de los prefectos y los Partidos a cargo de los subprefectos.
Con esta reforma constitucional se introduce la figura del prefecto y del subprefecto, que se reglamenta, en lo que interesa, en los artículos 1o., 4o., 7o., 16, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29 y 31, de la Sexta Ley.
Conforme a estas disposiciones el gobernador tenía la facultad de nombrar a los prefectos y de aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento.
A los prefectos correspondía cuidar en su Distrito del orden y tranquilidad pública, con entera sujeción al gobernador; de cumplir y hacer cumplir las órdenes del gobierno particular del Departamento; y, velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Ayuntamientos, y en general, sobre todo lo concerniente al ramo de policía.
Las funciones del subprefecto en el Partido, eran las mismas que las del prefecto en el Distrito, pero con sujeción a éste y, por su medio, al gobernador.
Se preveían los Ayuntamientos en las capitales de Departamento, cuya integración se fijaba por las Juntas Departamentales respectivas y con acuerdo del gobernador. En esta época los Ayuntamientos tenían a su cargo cuidar de las cárceles, hospitales y casas de beneficencia públicas, escuelas de primera enseñanza, construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos, y de ciertas recaudaciones, así como promover la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y orden público del vecindario.
Los alcaldes tenían facultades judiciales pero con sujeción a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.
Los Jueces de Paz eran propuestos por los subprefectos, nombrados por el prefecto y aprobados por el gobernador; estos Jueces debían actuar con sujeción a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.
Con la Ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el "Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos", concretamente en sus artículos 1o., 3o., 8o., 17, 61 al 109, 134, 141, 143, 157, 159 y 164, se dispuso que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores, Juntas Departamentales, prefectos, subprefectos, Ayuntamientos, alcaldes y Jueces de Paz.
A los gobernadores correspondía nombrar a los prefectos y aprobar el nombramiento de los subprefectos del Departamento, y confirmar el de los Jueces de Paz y remover a cualquiera de estos funcionarios. Los gobernadores eran el conducto ordinario de comunicación entre los Supremos Poderes de la Nación y las Juntas Departamentales, y entre éstas y las autoridades de los Departamentos.
A los prefectos correspondía cuidar en su Distrito del orden y tranquilidad pública, con entera sujeción al gobernador; publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del Congreso que reciba del gobernador y circularlos oportunamente a las poblaciones del Distrito, por medio de los subprefectos; y, cumplir y hacer cumplir los decretos y órdenes del Gobierno General, las disposiciones de la Junta Departamental y del respectivo gobernador.
También los prefectos podían imponer multas; recibir las quejas en contra de los funcionarios del Gobierno del Distrito; resolver gubernativamente dudas sobre las elecciones de Ayuntamientos y admitir o no las renuncias de sus miembros o de los Jueces de Paz; expedir orden de cateo; destinar a los vagos, ociosos y sin oficio conocido, previa anuencia del gobernador, a los establecimientos respectivos o a los obrajes o haciendas de labor; excitar a los tribunales para la pronta y recta administración de justicia; procurar que no falten escuelas y que haya asistencia puntual de los niños, así como cuidar de la buena conducta y moral de los maestros; concedían o negaban la licencia a menores para contraer matrimonio; proponer al gobernador cuantas medidas se estimaran necesarias para el fomento de la agricultura, industria, instrucción y beneficencia pública, y para la ejecución de obras de utilidad común y de reparación; arreglar gubernativamente el repartimiento de tierras comunes en los pueblos del Distrito; cuidar que los subprefectos, Ayuntamientos y Jueces de Paz cumplieran con sus obligaciones; vigilar la administración e inversión de ciertos fondos de los pueblos; dictaban las providencias necesarias para proporcionar bagajes, alojamientos y demás suministros que deban hacerse a las tropas; visitar sus Distritos e informar sobre su estado al gobernador pudiendo tomar por sí las medidas convenientes para corregir los abusos que noten; presidir en las asistencias públicas a todas las autoridades del Distrito; presidir, sin voto, el Ayuntamiento, pero podrán decidir en caso de empate; eran el conducto ordinario de comunicación entre el gobernador y las autoridades subalternas del Distrito.
Los subprefectos debían actuar con sujeción al gobernador pero por medio del prefecto; los Ayuntamientos tenían a su cargo diversas materias pero con sujeción al subprefecto y por su medio con sujeción al prefecto y al gobernador; los Ayuntamientos tenían que dar aviso a los subprefectos de enfermedades reinantes en la demarcación para que por su medio se ministraran los auxilios necesarios, y debían remitir periódicamente al mismo datos del Registro Civil para que se hicieran llegar al gobernador; los alcaldes debían rendir juramento ante los prefectos.
Por otro lado, conforme al Reglamento del Cuerpo de Policía Municipal de Vigilantes Diurnos, en sus artículos 2o., 4o., 5o., 6o., 27 y 28, publicado el siete de abril de mil ochocientos treinta y ocho, y el ordenamiento "Sobre que toca a los prefectos conceder licencias temporales a los Jueces de Paz" de fecha treinta de octubre de mil ochocientos treinta y ocho, a los prefectos correspondía nombrar a los policías municipales y determinar en general todo lo inherente a este cuerpo de seguridad, y otorgar las licencias a los Jueces de Paz.
De las disposiciones anteriormente destacadas se retomaron diversas cuestiones en ordenamientos posteriores, como lo es en el Decreto de Gobierno del once de mayo de mil ochocientos cincuenta y tres, sobre las facultades de los gobernadores de los Estados, en el que, en su artículo I, fracciones XVII, XXI a XXIII, en lo conducente y a propósito de los llamados jefes políticos, se disponía que éstos tenían ciertas facultades para suspender y remover a los Ayuntamientos y a sus individuos, así como nombrarlos en determinadas circunstancias, correspondiéndoles además admitir o no las renuncias de los integrantes de los Ayuntamientos y aprobar los contratos que estos últimos celebraran, sin cuyo requisito carecían de todo valor, y autorizar los gastos extraordinarios que aquéllos requirieran.
Asimismo, tocante a los prefectos, en el Estatuto Orgánico Provisional de mil ochocientos cincuenta y seis, en sus artículos 28, 29, 33 al 38, también se reglamentaron sus facultades, concretamente y en lo que interesa para el presente estudio, se disponía que los prefectos eran los delegados del emperador para administrar los Departamentos cuyo gobierno se les encomendaba; contaban con un Consejo de Gobierno Departamental compuesto del funcionario judicial más caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial; estos prefectos eran nombrados por el emperador; contaban con subprefectos que eran sus representantes en su respectivo Departamento; se disponía que los alcaldes que estaban a cargo de la administración municipal eran nombrados y removidos por el emperador, pero los demás integrantes del Ayuntamiento por el prefecto del Departamento respectivo.
Teniendo como premisas todas las disposiciones antes señaladas, se emitieron diversos ordenamientos de carácter local, tanto en el Distrito Federal como en los Estados de la República, en los que se preveía de una u otra manera la figura del jefe político o prefecto, en otros casos como intendentes, con similares facultades y funciones de las anteriormente precisadas que se contienen en las disposiciones que se han venido detallando en la presente resolución.
Así, por ejemplo, en el Distrito Federal se expidieron numerosas disposiciones; en lo que respecta a la integración del Poder Municipal, con fecha cuatro de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, se expidió un decreto sobre elecciones, que disponía que el Ayuntamiento de la capital estuviera compuesto por veinte regidores y dos procuradores de la ciudad, presidido por el primer regidor y, en su defecto, por el que le siguiera en orden de numeración. Las demás poblaciones del Distrito, cuyo censo fuera no menor de cuatro mil habitantes, debían contar también con sus respectivos Ayuntamientos, integrados por siete regidores y un procurador.
El territorio del Distrito Federal, por Decreto de seis de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, quedó dividido en las siguientes secciones:
1. Municipalidad de México.
2. Partido de G.H..
3. Partido de Xochimilco.
4. Partido de Tlalpan.
5. Partido de Tacubaya.
En cada uno de estos Partidos había prefectos. El gobernador del Distrito, con amplísimas atribuciones, demarcaba las poblaciones, villas y barrios correspondientes a cada Partido, les formaba sus presupuestos, nombraba y removía a los prefectos y en la Municipalidad de México desempeñaba las funciones de autoridad local. El prefecto de cada partido era presidente nato de su respectivo Ayuntamiento y jefe de la policía.
Asimismo, en el Estado de A. había la Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior del Estado, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, en la que, en sus artículos 52, 53, 58 fracciones I, II y III, y 62, se preveía la existencia de los jefes políticos, estableciéndose sus facultades, entre las que destacaba que éstos eran el conducto indispensable de comunicación entre los Municipios del Partido bajo su mando, para con el gobierno.
De igual manera se cita como ejemplo el Estado de Chiapas, en el que igualmente se reglamentaba la existencia y atribuciones de los jefes políticos, concretamente en los artículos 47 fracción I, y 52 de su Constitución Política de quince de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo único de la Ley de trece de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo 1o. de la Ley de veintinueve de diciembre de mil ochocientos noventa y tres; artículos 1o., 2o. y 3o. fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de la Administración Política de los Departamentos y Municipios de quince de enero de mil ochocientos sesenta y dos. Además de las anteriores disposiciones, en el Estado de Chiapas existían otras que reglamentaron la figura de los jefes políticos, a saber: reformas a la Ley de quince de enero de mil ochocientos setenta y cuatro; Decreto de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y cinco; Ley de treinta de octubre de mil ochocientos setenta y tres; Ley de veintisiete de noviembre de mil ochocientos sesenta; Ley de veinticuatro de diciembre de mil ochocientos ochenta y ocho; y otras leyes y circulares.
Conforme a todos estos antecedentes históricos, constitucionales y legislativos, desde la Constitución de Cádiz hasta la Constitución de mil novecientos diecisiete, se instituyó y tuvo vigencia la figura del jefe político o prefecto, en quienes recaía un cúmulo crecido de facultades, funciones, obligaciones y responsabilidades, que lo distinguían y ponían en un plano de superioridad frente a todas las autoridades de carácter local, que existían o que fueron dándose durante el período que enmarcan las Constituciones citadas.
Por una parte, estos funcionarios eran nombrados directamente, según la etapa histórica, por el rey, por los gobernadores o por el emperador, a quien debían obediencia plena y rendían informe de los gobiernos interiores de las regiones que se les encomendaban, que, según también la época y la forma en que el territorio se dividía para su gobierno, a los jefes políticos y prefectos correspondían las Provincias, Distritos o Departamentos.
Dentro de este esquema de supra-subordinación que los jefes políticos y prefectos tenían con relación a quien los nombraba, tenían la obligación y responsabilidad de gobernar aquellas regiones que les eran asignadas y respecto de las cuales tenían que rendir informe a su superior que los designaba, y de quien recibían órdenes para llevar a cabo las políticas de cualquier índole en las zonas en que ejercían autoridad, de tal manera que constituían la autoridad inmediata para la ejecución y aplicación de las órdenes del rey, gobernador o emperador, en cada una de las regiones. Así pues, en este patrón piramidal, estos últimos lograban centralizar las decisiones y políticas que debían aplicarse en las Provincias, Distritos o Departamentos y, así, consecuentemente, en todo el territorio en general.
En esas circunstancias, las Jefaturas y Prefecturas se identifican de manera destacada en los regímenes centralistas, en los que la toma de decisiones y planes de ejecución surgían precisamente del Poder Central y se llevaban a su término a través de estas figuras, que permitían efectivamente un control directo del gobierno de todas las regiones del país, sujetos así a un mando central.
Por otro lado, los jefes políticos y prefectos, contaban con amplísimas facultades, tanto de carácter político, gubernativo, social, administrativo, hacendario, religioso, electoral, y de toda índole, que no se limitaba a una cuestión propia o interna de la Jefatura o Prefectura, sino que abarcaba todo lo inherente al gobierno interno de la Provincia, Distrito o Departamento, según el caso, y que, dada esa amplitud de atribuciones y consecuentemente de funciones, implicaba en esos ámbitos de gobierno a las autoridades locales y particularmente a la de los Ayuntamientos, de tal manera que las atribuciones de estos últimos se veían de tal forma limitadas que no podían actuar o realizar mayores funciones sin la supervisión, consenso o conocimiento previo del jefe político o prefecto, de tal forma que los Ayuntamientos sólo podían llevar de manera autónoma funciones menores.
Lo anterior se identifica claramente, pues, por una parte, estos jefes o prefectos, presidían toda clase de juntas o eventos, fueran de índole religioso, social, electoral, político y otros, dado que, siendo la autoridad máxima inmediata del lugar, los ordenamientos les reconocían una preeminencia frente a cualquier autoridad y exigía ese reconocimiento, y en esos mismos términos se les reconocía la facultad para dirigir y presidir cualquier junta o evento en esas materias. Tales atribuciones no se limitaban a una simple dirección y presidencia, pues adquirían tales características que podían y debían decidir en un amplio contexto todo lo relativo a las Provincias, Distritos o Departamentos, en lo que se consideraba lo másimportante, y en lo de menor trascendencia, de cualquier manera recibían informes y autorizaban en su generalidad las actuaciones de las autoridades locales como lo eran los Ayuntamientos.
Las cosas estaban dadas de tal forma, que los Ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos jefes políticos o prefectos y, por tanto, no podían acceder directamente a los Poderes Supremos sino que esto era únicamente por conducto de aquéllos.
En estos términos, se reconoció que por debajo del gobierno estaban los jefes políticos o prefectos, que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuvieran medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del artículo 115 constitucional.
Sobre este tema el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha emitido las tesis jurisprudenciales números 26/97, 48/97 y 50/97, visibles a fojas 133, 395 y 343, respectivamente, del Tomo V correspondiente a los meses de abril y junio de 1997, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dicen:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO. La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas 'personas de confianza', como los llamados 'jefes políticos', a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. En el caso del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del Estado de Oaxaca, de los artículos 1o., 3o. y 4o. del Decreto Número 75 que lo creó, así como de las demás disposiciones que lo integran, que prevén su organización, objetivos y atribuciones, se advierte que tal organismo no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por lo contrario, sólo es de mera coordinación y apoyo, pues no se le otorgan facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de los Municipios; es, básicamente, un órgano descentralizado por servicio, que únicamente actúa a instancia de éstos y aunque forma parte de la administración pública paraestatal dentro de la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o., 4o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no constituye autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del Estado y por no contar con facultades unilaterales de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno."
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CÍVICO Y MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley que crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, los fines que persiguen éstas quedan limitados a encauzar y fomentar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material, y las atribuciones que se les otorgan se reducen a pugnar por inculcar un claro concepto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos para que actúen con justicia social, con nobleza y con dignidad, así como para fomentar el culto a los héroes que han forjado la patria. Atento a ello, las Juntas de Mejoramiento no constituyen autoridad intermedia y, por ende, los preceptos citados no transgreden lo dispuesto en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les permite actuar en forma independiente, unilateral o con decisión que implique obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre gobierno y Municipio, o que signifique sometimiento, sustitución o arrogación de facultades de alguno de estos niveles de gobierno, ni invaden su esfera de competencia."
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de 'autoridad intermedia' a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como 'jefes políticos' que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."
Atento a todo lo anteriormente expuesto y reexaminando los criterios sustentados por este Alto Tribunal, se pasa a realizar un análisis interpretativo de la disposición fundamental de referencia, a efecto de determinar los alcances de la prohibición constitucional sobre la autoridad intermedia.
El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, dispone:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado."
Los elementos normativos de la disposición fundamental que destacan para efectos del presente estudio, son los siguientes:
Conforme al primer párrafo del artículo 115 constitucional:
a) En su régimen interior los Estados tendrán una división territorial.
b) En su régimen interior los Estados tendrán una organización política y administrativa.
c) La base de los dos puntos anteriores será el Municipio Libre.
d) Las bases del Municipio Libre son las que se instituyen en las diferentes fracciones del precepto.
Conforme a la fracción I del artículo 115 constitucional:
a) Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento.
b) Los Ayuntamientos serán de elección popular directa.
c) No habrá autoridad intermedia entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado.
Como se observa del primer párrafo de la disposición constitucional, en éste se instituye al Municipio Libre como base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado; por otra parte establece que dicha institución se sustentará en las bases que se fijan en las diferentes fracciones del propio precepto fundamental.
De lo anterior se sigue que, por una parte, se fija el elemento sustancial, que es precisamente el Municipio Libre; por otra, se anuncian las bases a las que se sujetará dicha institución, al remitir a las diversas fracciones del aludido artículo, y que, dados los términos del primer párrafo del precepto, las vincula esencialmente a la cuestión política y administrativa.
Entendido así, las bases contenidas en las ocho fracciones del artículo, tienden a precisar, fundamentalmente, los lineamientos generales en que se sustenta el Municipio Libre política y administrativamente hablando.
Ahora bien, en términos de la fracción I del referido artículo 115, claramente se advierte que señala en ese ámbito político y administrativo dos cuestiones específicas: que la elección de los Ayuntamientos debe ser popular y directa; y que la administración de los Municipios corresponde a los Ayuntamientos.
Sin embargo, también la fracción I de mérito se refiere a que no debe haber autoridad intermedia entre los Municipios y el Gobierno del Estado.
Si se atiende a los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos anteriormente precisados, y que motivaron la prohibición de mérito, tal disposición que introdujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos, y que tenían amplias facultades con respecto a estos últimos.
Todo esto puede llevar a dar diversas interpretaciones respecto de la autoridad intermedia, en tanto que, en términos de la disposición constitucional y de los antecedentes que se tienen, podría decirse que la prohibición se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el Municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o, finalmente, que la prohibición únicamente pretenda impedir que dentro de la relación que debe existir entre el Gobierno del Estado y el Municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un órgano intermedio que impida la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicación.
Para analizar tales cuestiones, es conveniente determinar previamente lo que debe entenderse por Gobierno del Estado para efectos de la aludida fracción I del artículo 115 constitucional, para lo cual se precisan previamente algunas generalidades de los conceptos de gobierno y de Estado.
En el D.J.M., del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, se define el vocablo "gobierno" como: "Del latín gubernatio-onis, de gubernare, gobernar. En el lenguaje usual es sinónimo de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar, etc. Es el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la dirección o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo".
El propio diccionario, al referirse al "Estado", dice: "Dentro de la teoría del derecho y en la jurisprudencia dogmática el concepto de Estado es bastante controvertido, sin embargo es posible hacer una caracterización y proporcionar una breve descripción de sus características jurídicas fundamentales. Básicamente se concibe al Estado como una corporación, como una persona jurídica. Esta corporación es una corporación territorial, esto es, actúa y se manifiesta en un espacio, una determinada circunscripción territorial. Otra de las características del Estado, igualmente esencial, es que actúa, se conduce, de forma autónoma e independiente. Este último dato se describe como poder originario, autoridad soberana o, simplemente como la soberanía. De ahí la ampliamente compartida noción del Estado como corporación territorial dotada de un poder de mando originario. La caracterización anterior ha sido persistente en la doctrina jurídica a través de los años y tiene antecedentes remotos".
Por otra parte, la doctrina reconoce que, al hablar de gobierno, generalmente se le vincula con vocablos tales como: autoridad política, régimen político, conjunto de órganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, dirección del Estado, parte del Estado, etcétera, todo lo cual en términos generales se refiere al gobierno; de tal forma que puede considerarse a éste como la acción y efecto de la conducción política, que agrupa al conjunto de órganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurídico denominado Estado.
Asimismo, al hablar de Estado la doctrina, en términos generales, lo caracteriza como la organización jurídico-potestativa de una comunidad humana, tendiente a concretar en modo sistemático y efectivo la ordenación de la vida social en las condiciones y dentro del ámbito territorial determinados por factores históricos.
Conforme a lo expuesto, puede decirse que el Estado tiene como elementos constitutivos la población, el territorio y la organización política, mientras que el gobierno no es más que este último elemento, entendido como el ordenamiento de un conjunto de normas y de actos.
Ahora bien, estas ideas generales de gobierno y Estado doctrinalmente se conciben en un sentido amplio; sin embargo, para efectos de la disposición constitucional en estudio, debemos ahora precisar que, conforme al artículo 43 de la Constitución Federal, al referirse la fracción I del artículo 115 constitucional al Estado, alude a éste como alguna de las entidades federativas que integran a la Federación. En estas condiciones, se concluye que el Gobierno del Estado a que se refiere esta última disposición, es precisamente la organización política del ente (uno de los que integran a la Federación) que se caracteriza por reunir sus elementos constitutivos que lo distinguen de otros consistentes en una población, territorio y organización política determinados.
Por lo que, siguiendo este orden de ideas, resta precisar si el gobierno a que alude la fracción I del artículo 115 constitucional, se refiere al Poder Ejecutivo del Estado, o bien a todos sus componentes, específicamente tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo y Judicial.
Frecuentemente se llega a identificar al gobierno como la parte de la administración pública propia del Poder Ejecutivo; sin embargo, en los términos que apunta la doctrina y siguiendo los conceptos antes precisados, el término "gobierno" no se refiere de manera específica a un poder u órgano público determinado, concretamente al Poder Ejecutivo, o a un conjunto limitado de acciones o actos del Estado de carácter esencialmente administrativos.
Por otra parte y atendiendo a la fracción I del artículo 115 constitucional, tampoco puede limitarse la expresión "gobierno" a aquella actividad del Estado de carácter administrativo y propia del Poder Ejecutivo, ya que, por una parte, tomando en consideración los antecedentes de los jefes políticos y de los prefectos, es claro que tenían amplias facultades en muchas materias, de las cuales algunas que podrían calificarse como de carácter legislativo y judicial, como son, entre otras, presidir las Diputaciones Provinciales, resolver algunos conflictos que se suscitaran entre los gobernados y los Ayuntamientos, suspender a los miembros de éstos, etcétera, facultades estas que en la actualidad son competencia de los Poderes Legislativos y Judiciales de los Estados.
Además, el texto vigente del artículo 115 de la Constitución Federal, en algunos apartados sí alude a un poder específico, por ejemplo cuando atañe a ciertas facultades de las legislaturas para fijar los derechos tributarios de los Ayuntamientos o para suspender a los miembros de éstos (fracciones I, tercer párrafo, y IV); pero igualmente hace alusión al Estado en forma genérica dirigiéndose no al Poder Ejecutivo en particular, sino a otro de sus poderes, como es el caso de la fracción IV, inciso c), segundo párrafo, que se refiere a que "las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c)", en donde evidentemente se advierte que, al hablar de Estado, lo hace en forma genérica pero aludiendo a la legislatura y no al Poder Ejecutivo, pues es claro que la fijación de contribuciones corresponde al Poder Legislativo.
De lo anterior se concluye que la prohibición de autoridad intermedia, al referirse al Gobierno del Estado, no está limitada al Poder Ejecutivo de la entidad federativa, pues, dadas las competencias que en la actualidad tienen los diferentes Poderes de los Estados y que antes podían incidir en el jefe político o prefecto, y toda vez que la terminología que al respecto utiliza la disposición constitucional se hace en forma genérica y no referida exclusivamente al Poder Ejecutivo, debe entenderse que comprende no sólo a este último poder en cita, sino también a los otros poderes, frente a los cuales eventualmente podría gestarse también una autoridad intermedia con relación a los Ayuntamientos.
No pasa inadvertido que, conforme al párrafo primero del artículo 115 constitucional, los lineamientos generales que se instituyen en las bases contenidas en sus diferentes fracciones, tienen por esencia fijar los principios rectores en materia municipal que esencialmente se identifican con cuestiones políticas y administrativas, cuya competencia corresponde al Poder Ejecutivo en el ámbito estatal; sin embargo, por las razones antes dadas, actualmente y dentro del ámbito de atribuciones de los Poderes Judicial y Legislativo de los Estados, también tienen relación en ciertas materias con los Municipios, como en los casos antes apuntados, en los que también podría evaluarse un caso en que se instituyera una autoridad intermedia que afectara a los Municipios, como por ejemplo sería si el Municipio tuviera que acudir ante un ente diverso para proponer su presupuesto de egresos, para que éste lo autorizara o diera su aprobación y posteriormente fuera quien lo propusiera ante la legislatura.
Precisado lo anterior, se pasa al análisis del caso concreto a la luz de las tres posturas que dan una distinta interpretación de lo que debe entenderse por autoridad intermedia, en la inteligencia de que tal análisis versará respecto de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y de las Juntas Auxiliares que prevé la ley impugnada.
1. Primera postura. Respecto a que la prohibición de autoridad intermedia se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el Municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.
A) De los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal:
Los artículos 13 y 14 de la ley impugnada establece:
"Art. 13. Para efectos del artículo anterior, los Municipios contarán con Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como las instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo."
"Art. 14. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal se integrará por:
"I. El Ayuntamiento del Municipio;
"II. El total de Juntas Auxiliares de cada Municipio;
"III. Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio; y
"IV. Los representantes del órgano de planeación estatal.
"En todo caso, la elección de los representantes comunitarios ante este órgano de planeación se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado."
Estos comités si bien se califican como de desarrollo municipal, también lo es que su forma de integración está dada de tal manera que no puede calificarse como parte del Gobierno del Estado o del Municipio.
En efecto, estos comités se integran por el Ayuntamiento del Municipio, por el total de JuntasAuxiliares de cada Municipio, por los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio, y por los representantes del órgano de planeación estatal. Como se aprecia, dichos comités se conforman tanto con autoridades municipales como estatales, así como por representantes de la población.
En tales condiciones, aunque dichos organismos se califiquen como municipales y se integren, entre otros, por autoridades municipales y estatales, evidentemente no pueden catalogarse como órganos municipales o estatales. Es cierto que la forma de su integración no es lo que determina la naturaleza municipal o estatal del mismo, pero también lo es que no existe disposición expresa que lo considere orgánicamente en uno u otro.
En consecuencia, debe considerarse que dichos comités constituyen una autoridad al margen del Gobierno del Estado y de los Municipios, por lo que, conforme a la postura que se analiza, deben considerarse como autoridades intermedias.
No pasa inadvertida la manifestación de la parte demandada, en el sentido de que los Comités de Planeación tienen su sustento en los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal, 4o. y 20 de la Ley de Planeación, 107 y 108 de la Constitución del Estado de Puebla, y 1o., 13, 14 y 17 de la Ley de Planeación para el Desarrollo de Puebla; sin embargo, tales disposiciones no prevén la forma de integración y conformación de los comités que ahora se analizan, pues únicamente se refieren a la concurrencia para el desarrollo económico de los sectores público, social y privado, así como a las instancias de planeación y coordinación de dichos sectores, y no así a la forma de su integración y menos aún respecto de los municipales.
B) De las Juntas Auxiliares:
Dichos organismos no pueden catalogarse como autoridades intermedias en términos de esta primera postura, toda vez que estas juntas sí se encuentran consideradas orgánicamente dentro de los Municipios.
En efecto, los artículos 16 y 67 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, dicen:
"Art. 16. El Municipio, para su administración interior, se dividirá en ciudades, villas, pueblos, rancherías, comunidades, barrios y secciones."
"Art. 67. Para el gobierno de los pueblos habrá Juntas Auxiliares, integradas por un presidente y cuatro miembros propietarios, y sus respectivos suplentes."
2. Segunda postura. Interpretación en el sentido de que autoridad intermedia es aquella que, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.
A) Respecto de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal.
El artículo 13 de la ley impugnada dispone:
"Art. 13. Para efectos del artículo anterior, los Municipios contarán con Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como las instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo."
De conformidad con la disposición transcrita, los aludidos comités constituyen instancias de participación social, encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población.
De conformidad con el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.
Los artículos 13 y 40 de la Ley Orgánica Municipal disponen:
"Art. 13. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por los miembros de la planilla que haya obtenido el mayor número de votos, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado."
"Art. 40. Son atribuciones de los Ayuntamientos:
"...
"IV. Expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, referentes a su organización, funcionamiento, servicios públicos que deban prestar y demás asuntos de su competencia, sujetándose a las bases normativas establecidas por la fracción III del artículo 105 de la Constitución Política del Estado;
"...
"XII. Promover cuanto estime conveniente para el progreso del Municipio y acordar la realización de las obras públicas que fueren necesarias;
"...
"XXX. Formular y aprobar, de acuerdo con las leyes federales y estatales, la zonificación y planos de desarrollo urbano municipal ..."
De las disposiciones transcritas se desprende, por una parte, que la máxima autoridad administrativa de los Municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aquellas disposiciones relativas a su organización, funcionamiento, servicios públicos y otros de su competencia, así como promover y autorizar la realización de obras públicas y lo inherente a su desarrollo urbano.
Lo anterior se relaciona directamente con las atribuciones que se le reconocen a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal a que se refiere el artículo 13 de la ley impugnada, en tanto que éstos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población.
Acorde con lo anterior, es evidente que los referidos comités se constituyen en autoridades intermedias conforme a la segunda postura que se analiza, ya que se les dota de facultades tales que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos, que son la máxima autoridad administrativa de los Municipios, y que, por tal razón, son los que deberían planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población.
No debe soslayarse que, considerando la naturaleza propia de estos organismos de planeación, su función debe limitarse a apoyar y coordinar a las autoridades estatales y municipales, así como a los particulares, para que los sectores públicos, sociales y privados concurran en el desarrollo social de los Municipios, pero no para la toma de decisiones en estas materias, cuya competencia es exclusiva en el ámbito municipal de los Ayuntamientos, quienes si bien están obligados a dar intervención a cada sector, ello no implica darles poder de decisión y ejecución, pues de otra manera el Ayuntamiento se constituiría en mero ejecutor de las decisiones de dichos comités, con lo que se hace nugatoria la garantía constitucional que reserva la administración municipal a los Ayuntamientos.
B) Respecto de las Juntas Auxiliares:
Los artículos 16, 67 y 72 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, disponen:
"Artículo 16. El Municipio, para su administración interior, se dividirá en ciudades, villas, pueblos, rancherías, comunidades, barrios y secciones."
"Artículo 67. Para el gobierno de los pueblos habrá Juntas Auxiliares, integradas por un presidente y cuatro miembros propietarios, y sus respectivos suplentes."
"Artículo 72. Las Juntas Auxiliares tienen por objeto ayudar al Ayuntamiento en el desempeño de sus funciones. A este fin ejercerán, dentro de los límites de su circunscripción y bajo la vigilancia y dirección de aquéllos, las atribuciones siguientes:
"I. Solicitar al respectivo Ayuntamiento recursos que deberán aplicarse a la satisfacción de los gastos públicos del pueblo;
"II. Remitir al Ayuntamiento con la oportunidad debida para su revisión y aprobación, los presupuestos de gastos del año siguiente;
"III. Procurar la debida prestación de los servicios públicos y, en general, la buena marcha de la administración pública e informar al Ayuntamiento sobre sus deficiencias;
"IV. Procurar la seguridad y el orden públicos del pueblo;
"V. Promover ante el Ayuntamiento de su jurisdicción, la construcción de las obras de interés público que estimare necesarias;
"VI. Nombrar a propuesta del presidente de la junta, al secretario, tesorero y comandante de policía de la Junta Auxiliar, los que son funcionarios de confianza y podrán ser removidos libremente."
De los preceptos transcritos se desprende que los Municipios se dividen, para su administración interior, en pueblos y otros, y que para el gobierno de éstos se integran las Juntas Auxiliares, cuyas facultades no transgreden las de los Ayuntamientos como órganos superiores de administración de los Municipios, a los que deben sujetarse las propias Juntas.
De esto se sigue que las referidas Juntas Auxiliares no afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos y, consecuentemente, no constituyen autoridad intermedia en términos de la segunda postura que se analiza.
3. Tercera postura. Son autoridades intermedias las que impiden la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.
A) Respecto de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal:
Los artículos 13, 44, 57, 59 fracción IV, 67, 73, 74, 81 fracción III, y 82 fracción II, de la ley impugnada, disponen:
"Art. 13. Para efectos del artículo anterior, los Municipios contarán con Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como las instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo."
"Art. 44. Las Juntas Auxiliares deberán aplicar los recursos citados en el artículo anterior en la ejecución de obras que de manera conjunta hayan sido aprobadas en los órganos de planeación de los Municipios."
"Art. 57. Cuando los recursos de los fondos a que se refiere este título se destinen a obras públicas, el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos presentarán ante las dependencias competentes, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras autorizadas por sus Comités de Planeación debiendo sujetarse, además de lo dispuesto por el artículo anterior, a la normatividad, supervisión técnica y asesoría que para tales efectos emitan dichas dependencias."
"Art. 59. Para cumplir con lo dispuesto en el artículo anterior, el Gobierno del Estado a través de sus dependencias ejercerá las siguientes acciones:
"...
"IV. Promover y fortalecer la participación social en las actividades educativas que correspondan al Estado, a través de los órganos de planeación de los Municipios y agrupaciones o consejos, para la conservación, mejoramiento y equipamiento de los servicios y demás proyectos de desarrollo educativo en sus respectivas jurisdicciones."
"Art. 67. El Gobierno del Estado recibirá los recursos presupuestales a que se refiere este capítulo que le transfiera la Federación, y los programará y presupuestará entre los Municipios de la entidad, de acuerdo a las directrices establecidas a nivel federal en materia de salud y según las necesidades que hayan sido debidamente jerarquizadas con los mismos en el seno de los órganos de planeación."
"Art. 73. El Gobierno del Estado ministrará en forma mensual a los Municipios una cantidad igual para ser administrada por los Ayuntamientos; dichos recursos serán destinados exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones, que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza extrema.
"Para tales efectos, previamente los Municipios presentarán al Gobierno del Estado, sus programas de obras y acciones aprobadas en el seno de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal."
"Art. 74. Los Ayuntamientos presentarán ante el Gobierno del Estado, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras aprobadas por sus Comités de Planeación."
"Art. 81. Para el óptimo aprovechamiento de los recursos, los Municipios aplicarán los recursos de este fondo de la siguiente manera:
"...
"III. Canalizar el remanente a la realización de obra física en Juntas Auxiliares y en colonias populares, dando prioridad al mantenimiento y reparación de espacios educativos. Dichas obras serán consensadas y aprobadas en el seno del órgano municipal de planeación."
"Art. 82. Los Municipios deberán:
"...
"II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras que se vayan a realizar."
De las disposiciones transcritas puede advertirse que los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, no sólo constituyen órganos de planeación y coordinación, sino que se les dota de facultades que van más allá que implican el sometimiento del Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de tal forma que, para que éstos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto, deben contar con los planes, programas y jerarquización de obras y acciones autorizadas por los referidos comités.
Lo anterior demuestra que, conforme a la tercera postura que se analiza, los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal constituyen autoridad intermedia, en la medida que interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los Municipios, ya que sin la intervención de aquéllos, como ente de enlace entre estos dos niveles de gobierno, los Municipios estarán obstaculizados para coordinarse con el Estado para llevar a cabo las atribuciones que en materias comunes tienen ambos niveles de gobierno.
B) Respecto de las Juntas Auxiliares:
De conformidad con los artículos 67 y 72 de la Ley Orgánica Municipal anteriormente transcritos, que prevén las Juntas Auxiliares y sus atribuciones, se concluye que no constituyen autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios conforme a esta tercer postura, ya que no interfieren en forma alguna en la comunicación directa que deben tener ambos niveles de gobierno, pues en todos los casos dichas Juntas deben sujetarse a los lineamientos que establezcan los Ayuntamientos.
No pasa inadvertido que en el escrito de demanda también se aduce que los grupos organizados que prevé la ley impugnada también constituyen autoridad intermedia.
El artículo 15 de la ley, dispone:
"Art. 15. En la coordinación de acciones de planeación del desarrollo, el Estado tomará en cuenta la participación de los órganos de planeación y otros grupos organizados, entendiéndose como tales principalmente a las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas y de investigación, organismos empresariales y otras agrupaciones sociales, considerados órganos de consulta permanente."
De la disposición transcrita puede apreciarse que los referidos grupos organizados constituyen tan sólo órganos de consulta permanente, pero sin reconocerles ninguna facultad de decisión, por lo que, dada la naturaleza que les da la ley y al no constituir autoridad estatal o municipal, en cualquiera de los casos no puede reconocérsele como una autoridad de las prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.
Atento a todo lo expuesto en el presente considerando, es de concluirse que las Juntas Auxiliares Municipales no constituyen autoridad intermedia, pero, por cuanto hace a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, éstos sí constituyen autoridad intermedia conforme a las tres interpretaciones dadas, en contravención a lo dispuesto por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.
Consecuentemente, procede declarar la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 14 que prevén dichos comités y sus atribuciones.
NOVENO. Respecto de los artículos 4o. fracciones VII y IX, 8o., tercer párrafo, 13, 14, 15 16, 17, 18, 24 fracciones III y V, 30, 42, 43, 44, 49, 50, 57, 82, 95, 97 y 98 de la ley impugnada, que se combaten expresamente en el segundo concepto de invalidez por constituir autoridades intermedias, se considera lo siguiente:
"Artículo 4o. La presente ley tiene por objeto:
"...
"VII. Constituir los órganos en materia hacendaria para el cumplimiento de los objetivos de esta ley así como de los convenios de coordinación y de colaboración que se celebren;
"...
"IX. Promover la participación social en los ámbitos estatal y municipal para la toma de decisiones en la orientación, definición y jerarquización de los programas y proyectos públicos, de acuerdo a las normas establecidas en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla."
"Artículo 8o. Los recursos que la Federación transfiera al Estado derivados de programas federales de descentralización del gasto y aquellos que, por su naturaleza análoga puedan ser considerados bajo este rubro, deberán sujetarse para su ejercicio, a las disposiciones de esta ley.
"...
"El Ejecutivo Estatal será el responsable de administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los recursos materia de esta ley se apliquen a los fines aprobados. Para ello, el Estado promoverá las acciones necesarias que garanticen la transparente y oportuna asignación de dichos recursos de conformidad con esta ley y sin menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a través de sus dependencias y entidades competentes, llevará a cabo la asignación y distribución de los recursos de aportaciones para la educación básica y normal; de aportaciones para los servicios de salud; infraestructura social estatal; y de aportaciones múltiples, con apego tanto a los programas establecidos por la Federación, como a los estatales, regionales y sociales que se instrumenten y que se aprueben en el seno del órgano de planeación."
"Artículo 13. Para efectos del artículo anterior, los Municipios contarán con Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como las instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo."
"Artículo 14. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal se integrará por:
"I. El Ayuntamiento del Municipio;
"II. El total de Juntas Auxiliares de cada Municipio;
"III. Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los Comités de Obra del Municipio; y
"IV. Los representantes del órgano de planeación estatal.
"En todo caso, la elección de los representantes comunitarios ante este órgano de planeación se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado."
"Artículo 15. En la coordinación de acciones de planeación del desarrollo, el Estado tomará en cuenta la participación de los órganos de planeación y otros grupos organizados, entendiéndose como tales principalmente a las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas y de investigación, organismos empresariales y otras agrupaciones sociales, considerados órganos de consulta permanente."
"Artículo 16. El Estado fortalecerá la participación social en la planeación del desarrollo de la entidad, a través de los órganos creados por la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que intervengan en la planeación, programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los programas, y los convenios que con base en esta ley se establezcan."
"Artículo 17. La recepción y análisis de las propuestas sobre inversión, la promoción de la cooperación y colaboración de la participación social en las tareas de la planeación del desarrollo, y los convenios que conbase en esta ley se celebren, se efectuarán bajo los lineamientos establecidos en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla."
"Artículo 18. Para propiciar el fortalecimiento municipal el Estado deberá:
"I. Impulsar programas de fortalecimiento de los Municipios, para hacer vigente su función como instancias de gobierno directamente vinculadas a las necesidades cotidianas de la población;
"II. Ampliar los cauces para que las comunidades participen activamente en la definición de los programas prioritarios de la gestión gubernamental y cuenten con la capacidad de decisión, ejecución y evaluación correspondiente, dentro del marco del fortalecimiento a los Ayuntamientos otorgándoles mayores responsabilidades públicas;
"III. Fomentar, bajo los principios de justicia social y equidad, las capacidades y oportunidades para que, en coordinación con el Estado, los Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de los servicios indispensables para el desarrollo social de su comunidad;
"IV. Promover la integración y homogeneidad entre las regiones, acelerando el desarrollo de las que tienen menor crecimiento relativo y manteniendo la dinámica de crecimiento de las que registren mayor capacidad de respuesta productiva y más altos índices de bienestar social; y
"V. Las demás acciones que establezcan los ordenamientos en la materia."
"Artículo 24. El Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria tiene por objeto:
"...
"III. Fijar el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios;
"...
"V. Constituir los órganos de coordinación hacendaria."
"Artículo 30. El Estado de Puebla percibirá las participaciones correspondientes de los ingresos federales, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal.
"Los Municipios percibirán las participaciones en ingresos federales atendiendo a lo que señalan los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitución Local, la propia Ley de Coordinación Fiscal y la presente ley."
"Artículo 42. Las Juntas Auxiliares se coordinarán con los Ayuntamientos, a efecto de coadyuvar con los mismos en las funciones que realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere esta ley, así como aquellas establecidas en la Ley Orgánica Municipal y demás leyes aplicables."
"Artículo 43. Para ejercer las funciones a que se refiere el artículo anterior, las Juntas Auxiliares recibirán de los Ayuntamientos, de los recursos provenientes de las participaciones por lo menos:
"a) El 5% cuando el Municipio cuente con 1 y hasta 5 Juntas Auxiliares.
"b) El 10% cuando el Municipio cuente con 6 y hasta 10 Juntas Auxiliares.
"c) El 15% cuando el Municipio cuente con 11 o más Juntas Auxiliares.
"Dichos recursos se distribuirán en proporción directa al número de habitantes de cada Junta Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el efecto emita el Consejo Estatal de Población."
"Artículo 44. Las Juntas Auxiliares deberán aplicar los recursos citados en el artículo anterior en la ejecución de obras que de manera conjunta hayan sido aprobadas en los órganos de planeación de los Municipios."
"Artículo 49. El Gobierno del Estado revisará y aprobará la evaluación socio-económica de los proyectos de inversión para el Estado y los Municipios, procurando que dichos proyectos se apeguen a los objetivos de los planes nacional, estatal y municipales de desarrollo, así como a los programas sectoriales y regionales derivados de los mismos."
"Artículo 50. El H. Congreso del Estado establecerá normas que aseguren que el ejercicio del gasto se realice conforme a criterios de oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan cumplir con las condiciones técnicas de los proyectos y que atiendan a las prioridades del desarrollo."
"Artículo 57. Cuando los recursos de los fondos a que se refiere este título se destinen a obras públicas, el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos presentarán ante las dependencias competentes, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras autorizadas por sus Comités de Planeación debiendo sujetarse, además de lo dispuesto por el artículo anterior, a la normatividad, supervisión técnica y asesoría que para tales efectos emitan dichas dependencias."
"Artículo 82. Los Municipios deberán:
"I.H. del conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;
"II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras que se vayan a realizar; y
"III. Informar a sus habitantes al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados."
"Artículo 95. Las infracciones en que incurran los servidores públicos estatales o municipales a las disposiciones de esta ley y su reglamentación, se sancionarán por los órganos de control y supervisión del Estado de conformidad con la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla, Ley Orgánica y Reglamentaria de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y demás ordenamientos estatales aplicables."
"Artículo 97. En caso de que los Ayuntamientos no ministren los recursos que conforme a esta ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el Gobierno del Estado los liquidará directamente."
"Artículo 98. Las autoridades estatales y municipales que incurran en responsabilidades civiles y penales con motivo de la desviación de los recursos a que se refiere esta ley, serán sancionados en términos de la legislación aplicable."
En la fracción VII del artículo 4o., no se establece disposición que implique constitución de autoridades intermedias, ya que sólo prevé el que se procure la coordinación en materia de gasto. En la fracción IX del propio artículo únicamente se prevé el que se promueva la participación social en los ámbitos estatal y municipal, pero sin que se instituyan tampoco autoridades intermedias. Cabe aclarar que, el que se promueva la participación social en los ámbitos estatal y municipal para la toma de decisiones en la orientación, definición y jerarquización de los programas y proyectos públicos, no afecta en sí mismo las facultades de los Ayuntamientos, siempre y cuando las decisiones corran a cargo de los Ayuntamientos, cuestión que dicha disposición no limita.
El tercer párrafo del artículo 8o. de la ley impugnada, tampoco prevé autoridades intermedias, pues únicamente se refiere a la facultad del Ejecutivo Estatal como responsable de administrar, distribuir, ejercer y supervisar los recursos materia de la ley para que se apliquen a los fines aprobados, además de que dispone que esto será sin menoscabo de la libertad municipal.
El artículo 15 que prevé los grupos organizados como órganos de consulta, tampoco instituye autoridades intermedias, por tratarse de órganos de consulta sin alguna otra atribución.
El artículo 16 tampoco contraviene la disposición fundamental, pues se refiere a la participación social en la planeación del desarrollo de la entidad a través de los órganos creados por la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla; esto es, no se refiere a los órganos de planeación municipales cuyas facultades se establecen en la ley que ahora se combate.
El artículo 17 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que únicamente prevé que deberá estarse a los lineamientos establecidos en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla para efectos de la recepción y análisis de las propuestas sobre inversión, la promoción de la cooperación y colaboración de la participación social en las tareas de la planeación del desarrollo, y para la celebración de convenios.
El artículo 18 tampoco vulnera la prohibición de autoridad intermedia, en tanto que únicamente establece lineamientos generales para propiciar el fortalecimiento municipal.
El artículo 24, fracciones III y V, tampoco violenta la disposición constitucional que se aduce violada, ya que tan sólo establece el objeto del Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria.
El artículo 30 tampoco violenta la disposición constitucional, ya que se refiere a que el Estado percibirá las participaciones correspondientes de los ingresos federales de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal.
El artículo 42 tampoco instituye autoridades intermedias, ya que solamente prevé que las Juntas Auxiliares se coordinarán con los Ayuntamientos para coadyuvar en las funciones que realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere la ley y demás aplicables.
El artículo 43 prevé los porcentajes mínimos que por concepto de participaciones deberán recibir las Juntas Auxiliares, con lo cual no se crean autoridades intermedias.
El artículo 49 tampoco infringe la disposición fundamental señalada, en cuanto a que regula la revisión y aprobación que hará el Gobierno del Estado de la evaluación socio-económica de los proyectos de inversión para el Estado y los Municipios.
El artículo 50 tampoco vulnera el artículo 115, fracción I, constitucional, pues sólo prevé que el Congreso Estatal establecerá normas que aseguren que el ejercicio del gasto se realice conforme a criterios de oportunidad, calidad y eficiencia.
Los artículos 95 y 98 tampoco violentan la disposición constitucional de referencia, ya que regulan cuestiones propias de responsabilidades y sanciones, sin que instituyan de ninguna forma autoridades intermedias.
En efecto, el artículo 95 establece las sanciones que por incumplimiento de la ley podrán hacerse acreedores los servidores públicos estatales o municipales y para tales efectos remiten a las diversas Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla, Orgánica y Reglamentaria de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del propio Estado y demás ordenamientos estatales aplicables, y el artículo 98 se refiere a las responsabilidades civiles y penales en que pueden incurrir las autoridades estatales y municipales al desviar los recursos que contempla la citada ley y para ello remite a la legislación aplicable.
Lo anterior es acorde con el texto constitucional y no invade las atribuciones de los Municipios actores por lo siguiente:
Los artículos 108, primero y cuarto párrafos, y 109, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señalan:
"Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
"...
"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."
"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones."
De lo anterior, se advierte que las Legislaturas Locales están facultadas para expedir las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos Estatales y Municipales.
Del mismo modo, el artículo 115, fracción IV, inciso c), último párrafo, faculta a las Legislaturas Locales para revisar las cuentas públicas de los Ayuntamientos.
Por lo expuesto, se puede concluir que el artículo 95 de la ley impugnada al remitir a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla, a la Ley Orgánica y Reglamentaria de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del citado Estado y a los demás ordenamientos estatales aplicables para la determinación de las infracciones en que pudieran incurrir los servidores públicos estatales y municipales, en la aplicación de la ley impugnada, es acorde con las facultades constitucionales que posee el Congreso Local.
Lo mismo cabe concluir del artículo 98, pues lo único que establece es la remisión a la legislación aplicable en caso de que exista una desviación de los recursos de la ley por parte de las autoridades estatales o municipales, lo que de ninguna forma vulnera ninguna facultad de los Municipios actores.
En otro aspecto, se considera que los artículos 13, 14, 44, 57, 82 fracción II, y 97 de la ley impugnada, sí violan la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de lo siguiente:
Dichas disposiciones son contrarias a la disposición constitucional en cita, por las mismas razones dadas en el considerando que antecede, toda vez que integran los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y les otorgan facultades de tal manera que afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos, pues supeditan sus facultades a las decisiones de dichos comités.
Finalmente, respecto del artículo 97 de la ley impugnada, al establecer la posibilidad de que el Estado entere recursos de las participaciones federales directamente a las Juntas Auxiliares sin tomar en cuenta a los Ayuntamientos a quienes constitucionalmente les corresponde la facultad de administrar los recursos de la hacienda municipal, afecta las facultades constitucionales que tienen estos últimos, con lo que se transgrede el artículo 105, fracciones I y IV, inciso b), constitucional, en cuanto que establece que los Ayuntamientos son a los que corresponde administrar el Municipio y que, por ende, son los que llevan a cabo la libre administración hacendaria municipal, por lo que la facultad que se otorga al Gobierno del Estado para entregar los recursos directamente a las Juntas Auxiliares en caso de que los Ayuntamientos no los ministren resulta inconstitucional. Cabe señalar que aun ante una situación anómala de parte del Ayuntamiento que motive la falta de entrega de los recursos que correspondan a las Juntas, es una cuestión que será responsabilidad del propio Ayuntamiento y de las consecuencias legales correspondientes, pero no puede justificar que el gobierno se sustituya en las atribuciones que constitucionalmente les son propias a los Ayuntamientos.
Atento a todo lo expuesto en el presente considerando y en el anterior, además de la inconstitucionalidad decretada de los artículos 13 y 14, procede también declarar inconstitucionales los artículos 44, 57, 82 fracción II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.
DÉCIMO. En el tercer concepto de invalidez se alega violación al artículo 116 constitucional, por la delegación de facultades que se hace en la ley impugnada en favor del gobernador del Estado para expedir el "Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla".
Es infundado el concepto de invalidez expuesto.
La parte relativa del artículo 116 constitucional que se aduce violada, dispone:
"Art. 116. El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ..."
El último párrafo del artículo 14 de la ley impugnada, dispone:
"Art. 14. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal se integrará por:
"...
"En todo caso, la elección de los representantes comunitarios ante este órgano de planeación se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado."
Como se aprecia del artículo impugnado, no existe contravención a la disposición constitucional de referencia, ya que con dicho precepto no se provoca que se reúnan dos o más de los poderes públicos en una sola persona o corporación, ni se deposita el Legislativo en un solo individuo.
En efecto, la disposición combatida únicamente reserva al Poder Ejecutivo Estatal, la facultad de emitir el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, a efecto de establecer la forma en que deberá llevarse a cabo la asamblea democrática para la elección de los representantes comunitarios ante el órgano de planeación, lo que debe considerarse como la facultad que tiene para proveer en la esfera administrativa para el cumplimiento de las leyes que emita la Legislatura Estatal.
DÉCIMO PRIMERO. En el cuarto concepto de invalidez se aduce violación al artículo 133 de la Constitución Federal, en relación con el 120 de la propia Carta Fundamental, por la no aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal con motivo de la expedición de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. En esencia, la parte actora alega que la ley impugnada se aparta de lo dispuesto de la Ley de Coordinación Fiscal, en virtud de que la facultad que tienen los Estados a través de sus respectivos órganos legislativos, de fijar las bases, montos y plazos de la distribución de participaciones y aportaciones, innegablemente puede ser ejercida siempre y cuando el ejercicio de dicha facultad quede sujeto y se condicione a lo que la Ley de Coordinación Fiscal establezca al respecto.
Es parcialmente fundado el concepto de invalidez expuesto.
Para dilucidar la cuestión planteada debe analizarse por separado lo relativo a las participaciones federales y por otra las aportaciones federales.
Con relación a las participaciones federales se considera lo siguiente:
En primer lugar debe precisarse que, contrariamente a lo considerado por los Municipios actores, el artículo 133 de la Constitución Federal no establece ninguna jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino un ámbito de competencias diverso, el cual se deriva del texto del artículo 124 de la propia N.F..
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 10/91, sustentada por la Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a fojas 56, Tomo VII-Marzo, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación que a la letra señala:
"LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la N.F. establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional."
Por lo que respecta a las participaciones federales, como ya se ha precisado en el presente fallo, esta materia es de coordinación entre la Federación y los Estados en tanto que se trata de una redistribución delos ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federación por virtud de los convenios de coordinación fiscal previstos en la Ley de Coordinación Fiscal.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), y último párrafo, de la Constitución Federal, las participaciones federales, como parte de la hacienda municipal, serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, las que aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas.
De lo anterior, se sigue que las Legislaturas Estatales, en su respectivo ámbito de competencia, por disposición constitucional, tienen facultades para regular el rubro de participaciones federales y concretamente sobre las bases, montos y plazos.
En consecuencia, debe desestimarse el concepto de invalidez en el que se alega que la ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal en cuanto a las bases, montos y plazos correspondientes a las participaciones federales, pues esto es una facultad de la legislatura en su ámbito de competencia.
Respecto a que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal en lo relativo a las bases, montos y plazos en materia de aportaciones federales, cabe considerar lo siguiente:
Previamente resulta pertinente aclarar que, tratándose de las aportaciones federales, siendo recursos de los que los Municipios deben beneficiarse en términos del presupuesto de egresos de la Federación y de la Ley de Coordinación Fiscal, esto legitima en la causa a los Municipios actores para cuestionar en esta vía la constitucionalidad de la ley que ahora se impugna, toda vez que en ésta se establecen los supuestos normativos en virtud de los cuales tiene que hacerse la distribución y asignación de los recursos respectivos a los Municipios.
En efecto, como quedó expuesto en considerandos anteriores, son recursos de naturaleza federal que destinan y supervisan las autoridades federales, que se rigen por disposiciones de carácter federal, que se entregan a los Estados previo convenio con la Federación y en el que no participan los Municipios, que, aunque finalmente llegan a ingresar a la hacienda municipal, no forman parte del régimen de libre administración hacendaria, y que los Municipios únicamente ejecutan la aplicación de dichos recursos en los rubros previamente determinados por las disposiciones federales; sin embargo, en estos casos, los Municipios tienen especial interés en que los recursos correspondientes se reciban oportuna y eficazmente en términos de las disposiciones legales respectivas, para los fines para los cuales se les destinan, por lo que, si en el caso se aduce que la ley impugnada se aparta de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal que establece los lineamientos generales al efecto en contravención a la Constitución Federal, es evidente que debe reconocerse que los Municipios están legitimados en la causa para acudir en esta vía a plantear la inconstitucionalidad de la ley impugnada si se considera que contraviene a la Constitución Federal.
A efecto de determinar si la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se ajusta a las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal en materia de aportaciones federales para los Municipios, es conveniente atender, en primer lugar, a lo que establece el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año de mil novecientos noventa y ocho; y, en segundo lugar, a las disposiciones relativas de la ley impugnada y la Ley de Coordinación Fiscal.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 19 del citado presupuesto de egresos de la Federación, las erogaciones previstas para el Ramo 00033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios para el año de mil novecientos noventa y ocho, se distribuye entre los siguientes fondos:
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
En este último fondo los recursos se distribuyen entre los siguientes rubros:
Fondo para la Infraestructura Social Estatal.
Fondo para la Infraestructura Social Municipal.
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal.
Fondo de Aportaciones Múltiples.
La disposición en cita también establece que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artículo deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ahí se señalan.
En el capítulo V de la citada Ley de Coordinación Fiscal, en el que se regula lo relativo a las aportaciones federales, se contienen diversos preceptos en los que expresamente se reglamenta la forma y términos para la asignación de estos recursos que están destinados a los Municipios.
A continuación se procede a realizar el comparativo entre las disposiciones relativas que interesan para el caso concreto de la Ley de Coordinación Fiscal, con las respectivas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla.
El artículo 32, y el 35, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, con relación a las aportaciones para la infraestructura social, dispone:
"Art. 32. ... Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para la Infraestructura Social Municipal.
"Este fondo se enterará mensualmente en los primero diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley. ..."
"Art. 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal ... Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley."
Al efecto, los artículos 73, 74 y 75 de la ley impugnada, correspondientes al capítulo Del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, disponen:
"Art. 73. El Gobierno del Estado ministrará en forma mensual a los Municipios una cantidad igual para ser administrada por los Ayuntamientos; dichos recursos serán destinados exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones, que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza extrema.
"Para tales efectos, previamente los Municipios presentarán al Gobierno del Estado, sus programas de obras y acciones aprobadas en el seno de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal."
"Art. 74. Los Ayuntamientos presentarán ante el Gobierno del Estado, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras aprobadas por sus Comités de Planeación."
"Art. 75. Una vez aprobados los expedientes técnicos por el Gobierno del Estado, éste procederá a la ministración de recursos al Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el artículo 73 de esta ley."
De los preceptos transcritos se advierte que los artículos 73, 74 y 75 de la ley impugnada, no se ajustan a los lineamientos generales previstos en la Ley de Coordinación Fiscal, en tanto que no prevén el mismo plazo para el suministro de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en tanto que esta última dispone que deberá enterarse mensualmente en los primeros diez meses del año, sin más limitaciones ni restricciones; mientras que los citados artículos de la ley combatida establecen que serán ministrados los recursos de dicho fondo mensualmente y condicionado a que los Municipios cuenten con la aprobación de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal de los programas de obras y acciones para que el Gobierno del Estado apruebe los expedientes técnicos para proceder a la ministración de los recursos a los Ayuntamientos.
Por otra parte, el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, en lo que se refiere a los Municipios, establece:
"Art. 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros:
"a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural, y
"b) ...
"En caso de los Municipios, éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal que les correspondan para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate.
"Adicionalmente, los Estados y Municipios podrán destinar hasta el 3% de los recursos correspondientes en cada caso, para ser aplicados como gastos indirectos a las obras señaladas en el presente artículo. Respecto de dichas aportaciones, los Estados y los Municipios deberán:
"I.H. del conocimiento de sus habitantes, los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;
"II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar;
"III. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados;
"IV. Proporcionar a la Secretaría de Desarrollo Social, la información que sobre la utilización del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le sea requerida. En el caso de los Municipios lo harán por conducto de los Estados, y
"V. Procurar que las obras que realicen con los recursos de los Estados sean compatibles con la preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable."
Al respecto, el artículo 69 de la ley impugnada dispone:
"Art. 69. Corresponde al Gobierno del Estado y a los Municipios financiar obras y realizar acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a la población que se encuentre en condiciones de rezago social y de pobreza extrema. Para ello, en cada uno de los rubros mencionados a continuación deberán en materia de:
"I. Agua potable, drenaje, letrinas, alcantarillado y tratamiento residual ...
"II. Electrificación rural y de colonias populares ...
"III. Infraestructura básica de salud y educativa ...
"IV. Mejoramiento de vivienda ...
"V. Caminos rurales ...
"VI. Infraestructura productiva rural ...
"VII. Las demás que establezcan las leyes y demás ordenamientos aplicables."
De esta última disposición se advierte que hay coincidencia entre lo previsto en la ley impugnada y el primer párrafo, inciso a), del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Por otra parte, el artículo 77 de la ley combatida dispone:
"Art. 77. Los Municipios podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del fondo para infraestructura social municipal que les correspondan, para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal, el Gobierno del Estado y los Municipios."
Este artículo 77 es coincidente con lo dispuesto en el cuarto párrafo del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Por otro lado, el artículo 78 de la ley que se combate, establece:
"Art. 78. El Estado y los Municipios deberán:
"I.H. del conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;
"II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar;
"III. Detonar el desarrollo de las regiones identificadas en los programas regionales y especiales; y
"IV. Informar a sus habitantes al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados."
Este precepto es coincidente con lo dispuesto por las fracciones I, II y III del citado artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, en lo referente al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, pero debe destacarse que la ley impugnada es omisa en cuanto a los lineamientos generales establecidos en el párrafo quinto (destino del 3% para gastos indirectos) y en las fracciones IV y V del citado artículo 33 (informar a la Secretaría de Desarrollo Social sobre la utilización del fondo y por conducto de los Estados en el caso de los Municipios, y que las obras realizadas con dicho fondo sean compatibles con el medio ambiente e impulsen el desarrollo sustentable).
En otro aspecto, el artículo 35 de la Ley de Coordinación Fiscal, con relación al Fondo para la Infraestructura Social Municipal, dispone:
"Art. 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas ..."
Por su parte, el artículo 72 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, dispone:
"Art. 72. La distribución de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, se hará de conformidad con lo establecido en los artículos 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal."
En virtud de la remisión que hace el artículo 72 de la ley impugnada a los artículos 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal para efectos de las fórmulas que deben aplicarse para la distribución de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, se advierte que existe total coincidencia entre ambos ordenamientos legales.
Con relación al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal dispone:
"Art. 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, reciban los mismos a través de los Estados, se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los Municipios tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I a III del artículo 33 de esta ley."
Al respecto, los artículos 79 y 82 de la ley impugnada, contenidos en el capítulo Del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, disponen:
"Art. 79. Los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios deberán ser canalizados a la satisfacción de sus requerimientos, para lo cual se dará prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras y a los programas de gasto derivados de la seguridad pública."
"Art. 82. Los Municipios deberán:
"I.H. del conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;
"II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras que se vayan a realizar; y
"III. Informar a sus habitantes al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados."
De las disposiciones transcritas de la ley impugnada, se aprecia que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 37 en relación con el 33, fracciones I a III, de la Ley de Coordinación Fiscal.
Por otro lado, el artículo 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, establece:
"Art. 38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada Estado, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
"Los Estados a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, atendiendo estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el párrafo anterior."
Con relación a este precepto, el artículo 80 de la ley combatida establece:
"Art. 80. La distribución del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, se realizará en proporción directa del número de habitantes de cada uno de ellos. Los montos se calcularán con base en la información oficial más reciente publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y deberá publicarse en el Periódico Oficial del Estado a más tardar el 31 de enero de cada ejercicio fiscal. ..."
De este último precepto se aprecia que en esencia existe coincidencia con lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley de Coordinación Fiscal.
De lo expuesto se concluye que, con relación a lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal respecto de aportaciones federales que deben suministrarse a los Municipios, los artículos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla se apartan de lo dispuesto en aquélla.
Lo anterior es violatorio de la Constitución Federal, aunque por contravención a preceptos distintos de los que señala la parte actora.
En efecto, en el concepto de invalidez que se analiza se señalan como violados los artículos 120 y 133 de la Constitución Federal. Tales disposiciones establecen:
"Art. 120. Los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales."
"Art. 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
La contradicción existente entre los artículos señalados de la ley impugnada y la Ley de Coordinación Fiscal, no contraviene lodispuesto por el artículo 120 de la Constitución Federal, toda vez que este precepto únicamente establece la obligación a cargo de los gobernadores de los Estados de publicar y hacer cumplir las leyes federales, pero no el que los Congresos Estatales deban legislar conforme a las leyes federales.
Tampoco la aludida contradicción entre la ley impugnada y la Ley de Coordinación Fiscal contraviene al artículo 133 de la Constitución Federal, ya que, como quedó expuesto en el presente considerando, en esta disposición constitucional no se establece un sistema de jerarquía de normas entre las legislaciones federal y locales sino ámbitos determinados de competencia, por lo que la contradicción planteada entre una y otra ley no pueden implicar contravención al referido precepto fundamental.
Pese a lo anterior y a efecto de resolver la cuestión efectivamente planteada, con apoyo en lo dispuesto por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede suplir la deficiencia de la queja y tener como preceptos constitucionales violados los artículos 124, 134, primero y cuarto párrafos, en relación con el 74, fracción IV, de la Constitución Federal, por contravención a las facultades que tiene la Federación para administrar su hacienda pública y para destinar y regular sus recursos federales como son las aportaciones federales.
En primer lugar, es necesario establecer el principio general de administración pública hacendaria que rige para los Municipios, los Estados, el Distrito Federal y la Federación.
Como ya quedó expuesto en la presente resolución, la hacienda municipal se prevé en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en la que se establece como prerrogativa de los Municipios el régimen de libre administración hacendaria. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la citada disposición constitucional, se llegó a la conclusión de que la hacienda municipal comprende la totalidad de los ingresos, activos y pasivos de los Municipios, pero sólo determinados conceptos quedan comprendidos dentro del régimen de libre disposición hacendaria que son los que expresamente señala la fracción IV de la referida norma fundamental. Sobre estos conceptos los Municipios pueden disponer libremente de su hacienda para los fines públicos establecidos en las leyes, de tal manera que los Municipios pueden ejercer y aplicar los recursos que integran su hacienda y que están comprendidos dentro del régimen de libre administración hacendaria, en la forma y términos que consideren convenientes, siempre y cuando se ajusten a las disposiciones legales que los rigen y para los fines públicos para los cuales deben destinarse.
De igual manera debe reconocerse que con relación a las entidades federativas, incluyendo el Distrito Federal, rige el principio de libre administración hacendaria, en tanto que, al contar con una hacienda pública integrada por diversos conceptos y que debe destinarse a satisfacer sus necesidades, deben gozar de libertad para administrar y disponer de sus recursos económicos a efecto de ejercerlos y aplicarlos para los fines públicos para los cuales deben destinarse.
Por su parte, la Federación también cuenta con una hacienda pública federal, que le corresponde administrar y disponer conforme a las disposiciones que la rigen, por lo que, respecto de los recursos económicos que la integran, tiene facultad de ejercerlos y aplicarlos para los fines públicos en que deben destinarse conforme a las disposiciones legales aplicables.
En este orden de ideas, considerando los diferentes niveles de gobierno en que se divide nuestro sistema federal, que comprende un ámbito de competencia determinado en el que cada nivel ejerce sus facultades, y considerando que cada uno cuenta con una hacienda pública integrada por diversos conceptos y que respectivamente se rige por sus propias disposiciones, debe concluirse que el principio de libre administración de la hacienda pública, inmerso en nuestra Carta Fundamental, rige para los Municipios, los Estados, el Distrito Federal y la Federación, los que, acorde con sus respectivos ámbitos de competencia y conforme a las disposiciones que a cada uno les es aplicable, deben administrar sus haciendas públicas a efecto de poder ejercer y aplicar los recursos económicos que les corresponden para sus fines públicos.
Lo anterior es acorde con el sistema federal que consagra el artículo 124 de la Constitución Federal, en virtud del cual las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados, por lo que, tratándose de la hacienda pública, la Federación tiene facultades expresas para administrar sus recursos, y en lo tocante a las haciendas estatales y del Distrito Federal, deben entenderse reservadas dichas facultades a favor de cada entidad federativa, así como para los Municipios; en estas condiciones, cada nivel de gobierno es el competente para disponer y ejercer sus propios recursos públicos para la satisfacción de sus necesidades en términos de las leyes correspondientes.
Ahora bien, sin perjuicio del respectivo ámbito de competencia de cada nivel de gobierno y del principio de libre administración hacendaria que rige para cada uno en lo individual, es el caso que determinados recursos de un nivel de gobierno, en aras de dicho principio y consecuentemente en función de su libre disposición y aplicación, se destinan a favor de otro nivel de gobierno para su fortalecimiento y para coadyuvar en determinadas materias específicas; sin embargo, en este tipo de recursos, aunque pasan a formar parte de la hacienda pública del ente al que se beneficia, prevalecen las disposiciones del que los destina para tal efecto, de tal manera que para esos recursos continúan rigiendo las disposiciones legales que originariamente los prevén y que son las que establecen dicho destino y aplicación, por lo que en estos casos los beneficiarios de los mismos no pueden disponer libremente de los recursos sino en estricta aplicación para los fines que prevén las leyes que los regulan.
En efecto, sea que se trate de entidades federadas o de la Federación, la actividad financiera se desarrolla no sólo por el Gobierno Federal, sino también por los Gobiernos Locales (Estados, Distrito Federal o Municipios), cada uno en su respectivo ámbito de competencia, lo que eventualmente genera problemas de coordinación entre la actividad de cada nivel de gobierno, que puede referirse tanto a la coordinación entre la prestación del servicio y al monto de los gravámenes necesarios para prestarlo, como al control del nivel conjunto de gastos públicos y de la recaudación tributaria, para evitar que la superposición de varios sistemas fiscales conduzca a una excesiva presión impositiva, y en el caso de Gobiernos Federales, impedir que la política financiera local obstaculice la política financiera del Gobierno Federal. Esto ha motivado el establecimiento de sistemas de coordinación, mediante la celebración de convenios acorde con las disposiciones que rigen los recursos respectivos, para que cada nivel de gobierno pueda disponer de sus recursos y cuando éstos se destinan a otro nivel de gobierno se ajusten a las disposiciones legales del primero para su correcta y eficaz aplicación y destino para coadyuvar en materias específicas de interés común.
Lo anterior se evidencia claramente tratándose de las aportaciones federales que, como quedó expuesto en considerandos anteriores, son recursos federales, que destinan y supervisan las autoridades federales para los Estados y los Municipios y que, por su naturaleza, se rigen por disposiciones federales, por lo que, aunque pasan a formar parte de las haciendas estatales y municipales, no están comprendidos dentro del régimen de libre administración de estos últimos, pues es la Federación la que autoriza su destino y aplicación, de ahí que los otros niveles de gobierno no puedan disponer libremente de dichos recursos y, por el contrario, deben estarse a las disposiciones federales y convenios de coordinación respectivos para su aplicación.
Al respecto cabe citar lo expuesto en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal, de fecha trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, relativa al decreto que reforma la Ley de Coordinación Fiscal, que dice:
"... La iniciativa presentada en esa oportunidad fue enriquecida por las aportaciones sustantivas de esa honorable representación, de forma tal que, además de los fondos de aportaciones federales inicialmente propuestos para la educación básica, los servicios de salud y la infraestructura social municipal, esa entidad soberana incluyó los Fondos de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal, así como el de Aportaciones Múltiples. ..."
Ahora bien, en atención a lo expuesto, se considera que los artículos 73, 74 y 75 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, que se oponen a lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal, son violatorios de los artículos 124, 134, primero y cuarto párrafos, en relación con el 74, fracción IV, de la Constitución Federal, toda vez que establece reglas distintas en materia de aportaciones federales que, por su naturaleza y por las razones dadas en la presente resolución, deben regularse conforme a las disposiciones que al efecto prevé la citada Ley de Coordinación Fiscal.
En efecto, siendo recursos federales que se rigen por disposiciones federales, respecto de los cuales la Federación dispone su destino en su respectivo ámbito de competencia conforme al principio de libre administración pública hacendaria, los Estados no pueden establecer reglas distintas sobre sus montos, bases y plazos, por lo que, las disposiciones citadas de la ley impugnada, como quedó demostrado con anterioridad, al contrariar los lineamientos generales establecidos por la Ley de Coordinación Fiscal, contravienen el ámbito de facultades de la Federación.
Los artículos 134, primero y cuarto párrafos, y 74, fracción IV, de la Carta Magna, disponen:
"Art. 134. Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
"...
"El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo."
"Art. 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
"...
"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior."
De conformidad con las disposiciones constitucionales transcritas, el Gobierno Federal deberá administrar los recursos de que disponga, de tal manera que satisfaga los objetivos para los cuales están destinados; y, por otra parte, compete a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación.
De lo anterior se sigue que los recursos económicos de que puede disponer el Gobierno Federal y los rubros en los que deben aplicarse, los establece la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el presupuesto de egresos de la Federación, en el que se prevén, en su artículo 19, las aportaciones federales para las entidades federativas y los Municipios que ya fueron materia de análisis en la presente resolución.
Por su parte, el presupuesto de egresos de la Federación, en su citado artículo 19, dispone que el ejercicio de las erogaciones a que se refiere este artículo deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que ahí se señalan.
En este orden de ideas, si la Federación debe ejercer sus recursos económicos en términos del presupuesto de egresos de la Federación el que a su vez, en materia de aportaciones federales, remite a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, es de concluirse que la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, en cuanto a sus disposiciones que regulan lo relativo a las aportaciones federales, debe ajustarse a los lineamientos generales establecidos en el referido presupuesto y Ley de Coordinación Fiscal.
En consecuencia, si la parte actora aduce que la ley impugnada se opone a lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal en cuanto a los plazos, bases y montos en materia de aportaciones federales, y si del análisis comparativo correspondiente se consideró que los artículos 73, 74 y 75 de la ley combatida se contraponen a las disposiciones relativas de la referida Ley de Coordinación Fiscal, es de concluirse que aquéllos resultan violatorios del artículo 134, primero y cuarto párrafos, en relación con el 74, fracción IV, de la Constitución Federal, en tanto que afectan el principio de libre administración pública hacendaria federal respecto de los recursos señalados que sólo compete a la Federación su regulación.
Atento a todo lo expuesto en la presente ejecutoria, al haber resultado parcialmente fundados los conceptos de invalidez expuestos, procede declarar la invalidez de los artículos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82 fracción II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y reconocer la validez de los demás preceptos impugnados.
Esta sentencia producirá plenos efectos a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, por lo que las disposiciones declaradas inválidas ya no podrán aplicarse a partir de entonces. En virtud de la invalidez de preceptos que regulan cuestiones propias de las aportaciones federales, las autoridades deberán ajustarse a las disposiciones federales sobre la materia.
Debe precisarse que, toda vez que los Municipios actores en vía de consecuencia impugnan los actos de aplicación de la ley combatida, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, procede también declarar la invalidez de los actos que hayan sido emitidos como consecuencia de la aplicación de las normas declaradas inválidas así como de los actos que con apoyo en dichos preceptos se emitan con anterioridad a la publicación de esta sentencia, los que no podrán continuar produciendo efecto legal alguno a partir de dicha publicación; lo anterior en la inteligencia de que si dichos actos ya produjeron algunos efectos únicamente respecto de éstos ya no operará la invalidez decretada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45, párrafo segundo, de la citada ley reglamentaria, que dispone que la declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos.
Finalmente, conforme a los artículos 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Federal y 42 de su ley reglamentaria, la citada declaratoria de invalidez, por tratarse de una ley estatal impugnada por los Municipios actores, sólo surtirá efectos entre las partes.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida por los Ayuntamientos de los Municipios precisados en el primer resultando de esta ejecutoria.
SEGUNDO.-Los presidentes municipales de los Ayuntamientos de los Municipios actores carecen de legitimación para promover la presente controversia constitucional en términos del considerando tercero de este fallo.
TERCERO.-Se declara la invalidez de los artículos 13, 14, 44, 57, 73, 74, 75, 82 fracción II, y 97 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y de los actos de aplicación de dichas disposiciones en los términos precisados en el último considerando de esta sentencia.
CUARTO.-Se reconoce la validez de las demás disposiciones impugnadas de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria.
QUINTO.-Esta ejecutoria surtirá plenos efectos al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, en los términos precisados en el último considerando de esta sentencia.
SEXTO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Puebla y en el Semanario Judicial de la Federación.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores M.A.A., C. y C., D.R., A.A., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. No asistieron los señores M.J. de J.G.P., por licencia concedida y M.A.G., previo aviso a la Presidencia. Fue ponente en este asunto el señor M.S.S.A.A..
Nota: Los rubros a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponden a las tesis P./J. 10/2000, P./J. 14/2000, P./J. 12/2000 y P./J. 5/2000, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, páginas 509, 511, 512 y 515, respectivamente. De la misma resolución también derivaron las tesis P./J. 4/2000, P./J. 6/2000, P./J. 7/2000, P./J. 8/2000, P./J. 9/2000, P./J. 11/2000 y P./J. 13/2000, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN LOS SÍNDICOS EN REPRESENTACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA.", "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", "PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.", "APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.", "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.", "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA VOZ 'GOBIERNO DEL ESTADO', UTILIZADA EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE CARÁCTER LOS GRUPOS ORGANIZADOS QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA.", publicadas en las páginas 513, 514, 630, 509, 514, 510 y 511, respectivamente, de esa misma publicación.