Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezGuillermo I. Ortiz Mayagoitia,Genaro Góngora Pimentel,José Vicente Aguinaco Alemán,Juventino Castro y Castro,Salvador Aguirre Anguiano,Mariano Azuela Güitrón,Juan N. Silva Meza,Humberto Román Palacios,Juan Díaz Romero,José de Jesús Gudiño Pelayo
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo IX, Marzo de 1999, 1217
Fecha de publicación01 Marzo 1999
Fecha01 Marzo 1999
Número de resoluciónP./J. 35/99
Número de registro5531
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

Nota: La siguiente ejecutoria aparece publicada bajo los rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD EN LAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 19, F.V., DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)."; y "AMPLIACIÓN DE DEMANDA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DELEGADOS DESIGNADOS POR EL ACTOR, NO ESTÁN LEGITIMADOS PARA PLANTEARLA.".


CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 30/97. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TENANCINGO, ESTADO DE MÉXICO.


MINISTRO PONENTE: H.R.P..

SECRETARIO: O.A.C.Q..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintidós de febrero de mil novecientos noventa y nueve.


VISTOS; y,

RESULTANDO:


PRIMERO.-Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, J.J.S., en su carácter de presidente municipal del Municipio de Tenancingo, Estado de México, y en representación del Ayuntamiento del citado Municipio, promovió demanda de controversia constitucional en contra de los actos y autoridades que enseguida se precisan:


"Entidad, poder u órganos demandados y su domicilio: a) El Gobierno del Estado de México, cuyo titular es el gobernador de dicho Estado, a quien también se le señala como principal emisor de los actos combatidos y como responsable de la promulgación y publicación del ordenamiento cuya inconstitucionalidad se reclama, con el secretario general de Gobierno, que intervino en el refrendo. Ambas autoridades tienen su domicilio en el Palacio de Gobierno del Estado de México, ubicado en las calles de Lerdo de Tejada, frente a la Plaza Cívica.-b) La H. Legislatura del Estado de México, con domicilio en el Palacio Legislativo, ubicado en el lado oriente de la Plaza Cívica, de la ciudad de Toluca, México.-Norma general cuya invalidez se demanda y el medio oficial en que fue publicada: Lo es la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y el Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, que fueron publicados en la Gaceta del Gobierno del Estado de México y se encuentran en vigor. Su inconstitucionalidad se hace valer en vía de acción, dentro de los treinta días siguientes al primer acto de aplicación que causa perjuicio al actor, al haberse admitido a trámite con base en dichas disposiciones la solicitud hecha por el Gobernador Constitucional del Estado de México a la H. LIII Legislatura del Estado, para solicitar la revocación del mandato de Presidente Municipal Constitucional de Tenancingo, Estado de México, previo el procedimiento correspondiente, precisamente por los mismos hechos que son materia de estudio en la diversa controversia constitucional número 15/97 que se encuentra en trámite ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, a instancia del mismo actor.-Acto cuya invalidez se demanda mediante la controversia constitucional: Lo es la resolución administrativa pronunciada el nueve de octubre del presente año, emitida por la H. LIII Legislatura del Estado de México, por conducto de la Comisión de Instrucción y Dictamen, que dio trámite a la solicitud presentada por el Gobernador Constitucional del Estado de México, para instaurar el procedimiento de revocación del mandato del presidente municipal de Tenancingo, ahora actor, con inexacta aplicación de los artículos 103, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, 46, fracciones II, III y V, de la Ley Orgánica Municipal, 14, 16 y 115, fracción I, párrafo tercero de la Constitución Política Federal, 61, fracción XXVIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, y 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, habiendo quedado registrado el expediente bajo el número 001/97."


SEGUNDO.-En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes.


"I. Con fecha veinte de junio del año en curso, el ahora actor, en mi carácter de presidente municipal de Tenancingo y además, en representación del H. Ayuntamiento, promoví la controversia constitucional que se tramita ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el expediente 15/97, en contra del Gobierno del Estado de México, de la H. Legislatura de la misma entidad, de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México y de la Primera Sala Regional Toluca de dicho tribunal.-II. En dicha controversia constitucional se reclamó la resolución definitiva pronunciada el día veinte de mayo del presente año, en el recurso de revisión 334/97, tramitado ante la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, a instancia del presidente municipal y secretario del H. Ayuntamiento de Tenancingo, Estado de México y en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Primera Sala Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en los expedientes acumulados 153/97 y 157/97, referentes a los juicios administrativos promovidos por el síndico y regidores, cuya restitución en sus cargos pretende el Gobierno del Estado, sin fundamentación ni motivación alguna.-III. En virtud de que con motivo de la tramitación de la controversia constitucional 15/97, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación decretó la suspensión de los actos reclamados, por acuerdo de veintitrés de junio del año en curso, el gobernador del Estado de México y la H. LIII Legislatura del Estado, manifestaron abiertamente su molestia y así procuraron mi comparecencia en la Subsecretaría ‘A’ dependiente de la Secretaría de Gobernación, para intimidarme a fin de que me desistiera de la controversia constitucional planteada, pues de lo contrario iniciaría juicio político en mi contra, para destituirme del cargo.-Asimismo, me solicitaron que diera cumplimiento inmediato a la resolución de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, pronunciada en el recurso de revisión 334/97, que fue deducido de los juicios contenciosos administrativos números 153/97 y 157/97 ventilados en la Primera Sala Regional Toluca de dicho tribunal y que me olvidara de la controversia constitucional.-Ante tal situación, intenté que el gobernador me diera audiencia de manera personal, para explicarle la situación; sin embargo, nunca me dio acceso y como no accedí a sus pretensiones, cumplió con la intimidación de la cual me hizo objeto, y así, por escrito de siete de octubre del año en curso, solicitó de la legislatura la revocación del mandato constitucional que me fue conferido como presidente municipal de Tenancingo.-Consecuentemente, se ha instaurado el procedimiento para revocar mi mandato constitucional como presidente municipal, con el expediente número 001/97, ante la H. LIII Legislatura del Estado de México, pero por los mismos hechos que fueron materia de controversia en los juicios contenciosos administrativos tramitados con los números 153/97 y 157/97 ante la Primera Sala Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y que se relacionan también con la controversia constitucional número 15/97 ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se encuentra sub júdice.-En estas condiciones, me veo en la necesidad de plantear la presente controversia constitucional, pues la instauración del procedimiento ante la legislatura para lograr la revocación de mi mandato, como presidente municipal, es ilegal, sin fundamentación ni motivación adecuada y con graves perjuicios en mi agravio, como se pone de manifiesto en los siguientes conceptos de invalidez."


TERCERO.-Por acuerdo de catorce de octubre de mil novecientos noventa y siete, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, respecto del cual correspondió fungir como instructor al M.H.R.P..


Por auto de la misma fecha, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional y ordenó emplazar a las autoridades demandadas; dar vista al procurador general de la República y formar por separado el cuaderno incidental respectivo.


CUARTO.-Por oficio presentado el cinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, C.E.C. aduciendo tener el carácter de presidente municipal de Tenancingo, Estado de México, presentó desistimiento en la presente controversia constitucional solicitando en consecuencia que se sobreseyera en el mismo.


En auto de nueve de enero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor determinó que no había lugar a acordar de conformidad la petición precisada anteriormente, ya que justamente la materia que se combate es la titularidad del cargo de presidente municipal y, consecuentemente, será hasta la sentencia definitiva cuando se resuelva lo conducente con relación a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos impugnados que se hicieron consistir en la solicitud del gobernador para revocar el mandato de J.J.S., como presidente del Municipio actor quien fue el que promovió la demanda de controversia constitucional; además, de que debe tomarse en consideración que conforme a lo dispuesto por el artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal de la entidad, la representación jurídica del Ayuntamiento la tiene el síndico y éste no puede desistir, transigir, comprometerse en árbitros, ni hacer cesión de bienes municipales, sin autorización expresa del propio Ayuntamiento, de ahí que para la procedencia del desistimiento es necesario que se dé cumplimiento al citado precepto.


QUINTO.-La Legislatura del Estado de México, al formular su contestación de demanda, en síntesis manifestó lo siguiente:


a) Que J.J.S., a esa fecha no contaba con la representación legal ni con la capacidad para representar al H. Ayuntamiento de Tenancingo, México, toda vez que se le revocó el mandato de Presidente Municipal Constitucional, por lo cual no puede ser parte en la presente controversia, atendiendo a que en las controversias constitucionales no se admite ninguna forma diversa de representación, tal como lo señala el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues mediante Decreto Número 34, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, de fecha dieciséis de octubre del año en curso, la LIII Legislatura del Estado de México, revocó el mandato que le fue otorgado a J.J.S.. Asimismo, en cumplimiento al decreto en cita, con esa misma fecha tomó protesta y asumió el cargo de presidente municipal de Tenancingo, México el doctor C.E.C..


b) Que se actualiza la causal de improcedencia prevista por la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a que a la fecha ya cesaron los efectos de la norma general o acto materia de la controversia, ya que con fecha quince de octubre del año en curso J.J.S. dio cumplimiento al acuerdo emitido por la Comisión de Instrucción y Dictamen de la LIII Legislatura, que le fue notificado personalmente el día nueve de ese mismo mes y año, sometiéndose con ello a la norma general y acto cuya invalidez reclama, aceptándolos tácitamente al comparecer ante la citada comisión a desahogar el procedimiento que establece el artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, en base a lo estipulado en las fracciones II, III y V del artículo 46 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, cesando con lo anterior los efectos de la norma general y acto que por esta vía se impugna. Más aún, con fecha quince de octubre del presente año, la LIII Legislatura, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 115, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 61, fracción XXVIII, de la Constitución Política Local, resolvió revocar el mandato de J.J.S..


c) Que el juicio es improcedente conforme a lo dispuesto en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Carta Magna, toda vez que J.J.S., a la fecha de interponer la controversia constitucional no había agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.


d) Que se actualiza en el caso la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 en relación con el artículo 11, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en virtud de que J.J.S. carece de la representación legal del Ayuntamiento de Tenancingo, México, ya que no cuenta con la capacidad para hacerlo, de conformidad con lo preceptuado en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.


e) Que tanto las normas como la resolución que por esta vía se combaten son constitucionales, ya que la Legislatura del Estado se encuentra facultada, de conformidad con los artículos 115, fracción I, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 61, fracción XXVIII, de la Constitución Política del Estado de México y 42 de la Ley Orgánica Municipal, para revocar el mandato de los miembros del Ayuntamiento, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando se dé oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.


f) Que el Ejecutivo del Estado de México, en ejercicio de las facultades contenidas en los artículos 77, fracción XXXIX de la Constitución Política Local y 47 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en fecha siete de octubre del año en curso presentó a la legislatura solicitud de revocación del mandato que le fue otorgado a J.J.S., para fungir como presidente municipal de Tenancingo, México, durante el periodo comprendido del primero de enero de mil novecientos noventa y siete al diecisiete de agosto del dos mil; fundamentando su solicitud en el artículo 46, fracciones II, III y V de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.


g) Que la Legislatura del Estado de México, habiendo recibido y concedido la solicitud mencionada con anterioridad, integró la Comisión de Instrucción y Dictamen, constituida formal y legalmente en términos de los artículos 103, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, procediendo a emitir la resolución de fecha nueve de octubre de este año, por lo cual, con fundamento en el artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México se le notificó a J.J.S., personalmente la instauración del procedimiento respectivo, con motivo de la solicitud de revocación de su mandato como presidente municipal de Tenancingo, México, citándolo para que expresara lo que a su derecho conviniera, rindiera y desahogara pruebas y formulara alegatos; llevándose a cabo dicha audiencia a las 9:00 horas del día quince de octubre de mil novecientos noventa y siete, en la cual hizo uso del derecho que consagra el propio artículo 125 del reglamento en cita.


h) Que una vez sustanciadas todas y cada una de las etapas del procedimiento señalado en el artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, constando en el expediente 001/97, relativo a la revocación de mandato de J.J.S., como presidente municipal de Tenancingo, México, la Comisión de Instrucción y Dictamen emitió su opinión correspondiente, sometiéndolo a la consideración de la asamblea en sesión celebrada el quince de octubre del presente año, la que resolvió en esa misma fecha la revocación del mandato del citado J.J.S. como presidente municipal, lo anterior con fundamento en lo preceptuado en los artículos 115, fracción I, párrafo tercero, de la Carta Magna, 61, fracción XXVIII, de la Constitución Política Local y 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, por considerar procedentes los cargos.


i) Que la Legislatura del Estado de México no conculcó en perjuicio del quejoso los artículos 14, 16 y 115 de la Carta Magna, ya que de la propia resolución que se combate se aprecia que se fundamentó entre otros artículos en los enunciados con antelación, dándose oportunidad a J.J.S., de desahogar su garantía de audiencia con apego estricto a lo preceptuado por el artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México.


SEXTO.-El gobernador y el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de México, al formular su contestación de demanda, en síntesis señalaron lo siguiente:


a) Que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que J.J.S. al promover la presente controversia constitucional, como presidente municipal de Tenancingo, México, carece de interés jurídico, legitimación activa y personalidad para proseguir y comparecer en representación de la parte actora, por habérsele revocado el mandato para fungir como presidente del Ayuntamiento del citado Municipio, pues a partir de la presentación de la demanda, han ocurrido hechos sobrevinientes que traen como consecuencia un cambio en la situación jurídica de la presente controversia constitucional, como son que: mediante Decreto Número 34, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, número 77, sección tercera, de fecha dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete, la LIII Legislatura del Estado de México, revocó el mandato que le fue otorgado a J.J.S., para fungir como presidente del Ayuntamiento de Tenancingo, México, durante el periodo comprendido del primero de enero de mil novecientos noventa y siete al diecisiete de agosto del dos mil; así como que en cumplimiento de este decreto, con fecha dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete, el doctor C.E.C. tomó protesta y asumió el cargo de presidente municipal de Tenancingo, Estado de México, en sustitución de J.J.S..


b) Que en el presente asunto se actualiza la causa de improcedencia del juicio prevista por el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues por tratarse de una controversia constitucional que se plantea en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, esto es, entre un Estado y uno de sus Municipios, las partes deben ser: como actor el Municipio de Tenancingo; como demandado el Estado de México; y, en términos del artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Municipio de Tenancingo debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que con arreglo a las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo, y en el caso de conformidad con el artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, corresponde a los síndicos: "Procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."; y de acuerdo con los artículos 48, fracción IV, y 50 de la citada ley orgánica municipal, el presidente municipal sólo puede asumir la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos sean parte, cuando el síndico esté ausente, se niegue a hacerlo o esté impedido legalmente para ello, y que el artículo 41 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, establece las reglas para normar las faltas y suplencias de los síndicos, por lo que el entonces presidente municipal de Tenancingo, carecía de facultades para comparecer a juicio en representación de ese Municipio, en términos de las disposiciones aplicables de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, y, en consecuencia, la presente controversia constitucional es improcedente porque fue promovida por el entonces presidente municipal, sin acreditar que en el caso se estuviera en alguno de los supuestos a que se refiere el artículo 50 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, para asumir la representación jurídica del Ayuntamiento.


c) Que el presente juicio constitucional lo promueve quien fuera presidente municipal, sin contar con el acuerdo expreso de los integrantes del Ayuntamiento, cuando en términos del artículo 48, fracción II, de la ley orgánica del Estado de México, el presidente municipal es un simple ejecutor de los acuerdos del Ayuntamiento, por lo que con fundamento en los artículos 10, fracción I, 11 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es improcedente la controversia constitucional.


d) Que en el presente asunto opera la causal de improcedencia prevista por el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 22, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues de una elemental lectura del escrito de demanda se desprende que no se reclama la invalidez de acto alguno proveniente del Ejecutivo del Estado, por lo que de los actos que se le atribuyen, se produce la improcedencia de la presente controversia constitucional.


e) Que en el caso se actualizan las causas de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones VII y VIII, en relación con el 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atendiendo a que la norma general cuya invalidez se demanda es la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y el Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, y como no se cuestiona en lo particular la constitucionalidad de alguno o algunos de los preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, debe entenderse que se controvierte en lo general el texto de este ordenamiento legal, siendo que el Ayuntamiento de Tenancingo, México, electo para el periodo comprendido del primero de enero de mil novecientos noventa y siete al diecisiete de agosto del dos mil, desde el inicio de su gestión administrativa se ha sometido a las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, como lo demuestra la existencia de diversos actos de gobierno y administrativos que ha expedido precisamente con fundamento en las disposiciones de esta ley; y, si bien, se señala como primer acto de aplicación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, el acuerdo de la Legislatura del Estado por el que se le da trámite a la solicitud del gobernador del Estado para revocar el mandato de J.J.S., como presidente municipal de Tenancingo, México, sin embargo, la expedición de diversos actos jurídicos del Ayuntamiento de Tenancingo, México, conforme con las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, denota su sometimiento y aceptación expresa a las normas de esta ley. Por lo tanto, no es exacto que el citado acuerdo de la Legislatura del Estado de México sea el primer acto de aplicación de las disposiciones legales de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México; y, por ende, resulta extemporánea la demanda presentada por el entonces presidente municipal de Tenancingo y deviene la improcedencia de la controversia constitucional por el consentimiento tácito y expreso de la parte actora de las disposiciones legales de la ley cuya inconstitucionalidad ahora reclama.


f) Que en el caso se surte la causa de improcedencia del juicio prevista por el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no haberse agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, ya que el artículo 43 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, dispone que el procedimiento para la revocación del mandato de los miembros de los Ayuntamientos se sustanciará en términos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, en sus artículos 75, 103, 104 y 105, establecen las disposiciones generales que lo norman: la existencia del órgano sancionador, la actuación del órgano sustanciador y el procedimiento para el conocimiento de la solicitud y la determinación de la procedencia de la revocación del mandato de los miembros de los Ayuntamientos; y, por último, el Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, en sus artículos 123 al 125, establece las reglas para la sustanciación del procedimiento para la revocación del mandato de los miembros de los Ayuntamientos, dentro de las que se destaca el desahogo de la garantía de audiencia de los miembros a quienes se les imputen las causas graves previstas en la Ley Orgánica Municipal y, en el caso, la controversia constitucional se planteó contra el acuerdo de la Legislatura del Estado por el que se citó a J.J.S. para que compareciera ante la Comisión de Instrucción y Dictamen de la Legislatura del Estado de México para desahogar la garantía de audiencia en términos de ley, por lo que bajo estos presupuestos es evidente que la parte actora debió esperar la decisión de la asamblea, antes de promover la presente controversia constitucional y, al no hacerlo así, se surte la causa de improcedencia del juicio constitucional.


g) Que el acto cuya invalidez se demanda, consistente en la citación a J.J.S. para que compareciera ante la Legislatura del Estado de México a deducir sus derechos, no era un acto definitivo, sino que estaba sujeto al dictamen de la comisión respectiva y a la aprobación del voto calificado del Pleno de la Cámara de Diputados y, en consecuencia, en el caso se está en presencia de un acto consumado, toda vez que como se tiene dicho, la Legislatura del Estado, mediante Decreto Número 34, publicado en la Gaceta del Gobierno el dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete, revocó el mandato que le fue otorgado a J.J.S., para fungir como presidente del Ayuntamiento del Municipio de Tenancingo, México, lo cual constituye por sí mismo una causa de improcedencia de la controversia constitucional.


h) Que también se actualiza la causal de improcedencia del juicio prevista por el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la presente controversia constitucional se plantea en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Carta Magna. En consecuencia, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 10, fracción II, de la citada ley reglamentaria, en todo caso debió haberse demandado a la persona moral de derecho público denominada Estado de México y, en consecuencia, el gobernador del Estado de México, el secretario general de Gobierno y la Legislatura del Estado, carecen de legitimación procesal pasiva para ser parte demandada.


i) Que en cuanto a que se señala también como demandado al Gobierno del Estado de México, debe precisarse que esta expresión es un concepto socio-político que carece de significación jurídica, toda vez que en términos de los artículos 43, 115, 116, 117, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las partes integrantes de la Federación y personas morales de derecho público con personalidad jurídica para ejercer derechos y asumir obligaciones, son los Estados.


j) Que en el caso debe sobreseerse el juicio con fundamento en el artículo 20, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que en el presente asunto corre agregada la solicitud de desistimiento formulada por el presidente municipal de Tenancingo, México, petición que se reitera con el acuerdo de Cabildo por el que el Ayuntamiento de Tenancingo, México, resuelve de manera expresa desistirse de las controversias constitucionales promovidas por J.J.S., quien fungió como presidente municipal hasta el dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete.


k) Que los actos que se demandan del gobernador del Estado de México y del secretario general de Gobierno, que se hacen consistir, respectivamente, en la promulgación, publicación y refrendo de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, no se impugnan por vicios propios, sino que su invalidez se hace derivar de una supuesta inconstitucionalidad de la ley y, en consecuencia, debe declararse su validez, ya que en términos del artículo 116, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 77, fracción III, y 80 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, es obligación del gobernador del Estado promulgar y publicar las leyes, decretos o acuerdos que expida la legislatura, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; y todas las leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos y, en general, los documentos que suscriba el gobernador en el ejercicio de sus atribuciones, deberán ser refrendados por el secretario general de Gobierno, pues sin este requisito no surtirán efectos legales.


l) Que no se expresa en la demanda ningún concepto de invalidez que sustente la supuesta inconstitucionalidad de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, motivo por el cual deberá declararse la validez de esta norma general.


m) Que aun y cuando pudiera existir identidad entre algunos de los hechos que originaron el presente juicio, con los que motivaron la diversa controversia constitucional 15/97, esta circunstancia tampoco es motivo para invalidar los actos demandados, pues la circunstancia de que los mismos hechos hayan motivado diferentes procedimientos, no implica que por este solo motivo el procedimiento que da origen a la presente controversia esté afectado de inconstitucionalidad, ya que en los juicios tramitados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, que sirvieron de antecedente a la controversia 15/97, la pretensión procesal deducida por los actores consistió en la reinstalación de los miembros del Ayuntamiento de Tenancingo, México, en los cargos de elección popular de los que habían sido separados por el entonces presidente municipal; en tanto que el procedimiento iniciado ante la Legislatura del Estado de México, a solicitud del gobernador del Estado, que dio origen a la controversia constitucional 30/97, tuvo por objeto la revocación del mandato del presidente municipal de Tenancingo, México, y bajo estos presupuestos no es exacto que la tramitación y estado procesal de la controversia 15/97, constituya un obstáculo jurídico, como insistentemente lo manifiesta la actora, para la sustanciación del procedimiento ante la Legislatura del Estado de México, tendiente a revocar el mandato de J.J.S. como presidente municipal de Tenancingo.


n) Que lo que en el fondo se propone es una simple cuestión de legalidad, consistente en una supuesta violación de diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México y de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, y las cuestiones de legalidad no pueden ser materia de la controversia constitucional, a la luz del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de donde resulta la inoperancia del concepto de invalidez.


o) Que la solicitud formulada por el gobernador del Estado de México a la Legislatura del Estado, para revocar el mandato de J.J.S., como presidente municipal de Tenancingo, México, no forma parte de la litis, por no haber sido demandada su invalidez, por lo que la solicitud del Ejecutivo del Estado queda fuera de discusión en la presente controversia constitucional.


p) Que la solicitud del gobernador del Estado de México hecha a la Legislatura del Estado, para revocar el mandato del presidente municipal de Tenancingo, México, se encuentra correctamente motivada y fundada y, por tanto, no es violatoria de las disposiciones legales que invoca la parte actora.


q) Que las cuestiones de legalidad que plantea la parte actora en esta controversia constitucional, ya fueron objeto de examen de parte de la Legislatura del Estado de México, cuyo estudio concluyó con la revocación del mandato de J.J.S., para fungir como presidente del Ayuntamiento de Tenancingo, México, durante el periodo comprendido del primero de enero de mil novecientos noventa y siete al diecisiete de agosto del dos mil.


r) Que no es exacto que el artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México sea inconstitucional, por las razones siguientes:


°En términos generales, el reglamento es una norma de carácter general, abstracta e impersonal expedida por el titular del Poder Ejecutivo, con la finalidad de lograr la aplicación de la ley.


°En este sentido, el reglamento es producto de la facultad reglamentaria que la Constitución encomienda al Ejecutivo, para proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de la ley.


°Todo reglamento es una norma que completa y amplía el contenido de una ley, por lo que jerárquicamente se encuentra subordinado a ésta.


°La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la facultad reglamentaria es una función materialmente legislativa aunque formalmente sea administrativa, y que las leyes y los reglamentos son sustancial e intrínsecamente de la misma naturaleza, pues son idénticos en cuanto a su generalidad y abstracción, ya que solamente se distinguen, desde el punto de vista formal, es decir, en atención al órgano que los genera (Quinta Época, T. LXXXIV, p. 38-95, Séptima Época, Séptima Parte, Vol. LII, p. 4, AR. 2175/62. Compañía Minera Asarco, S.A. Unanimidad de cuatro votos).


°Las diferencias entre la ley y el reglamento estriban en el procedimiento de su creación y en su jerarquía.


°El Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, es un ordenamiento expedido formalmente por el Poder Legislativo del Estado de México, que contiene disposiciones generales, abstractas e impersonales.


°Para la creación del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, se siguió el mismo procedimiento legislativo que se sigue para la creación de las leyes, es decir, iniciativa, discusión y aprobación.


°El Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México es un acto formalmente legislativo, por haber sido expedido por el Poder Legislativo del Estado de México; y materialmente legislativo, por contener normas de carácter general, abstracto e impersonal.


°El Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México es un ordenamiento que no está jerárquicamente subordinado a la Ley Orgánica del Poder Legislativo.


°El Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México es formal y materialmente una ley.


°El principio de supremacía legal, según el cual el reglamento no puede rebasar los límites de la ley, sólo rige tratándose de reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo, para proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de la ley; por lo que en el caso resulta inaplicable.


°Consecuentemente, no es exacto que el Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, rebase los límites establecidos por la Ley Orgánica del Poder Legislativo, habida cuenta que no se trata estrictamente de un reglamento, sino de una ley formal y materialmente hablando, que se encuentra en el mismo nivel jerárquico.


°Asimismo, el Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México no desborda el texto de la Constitución Política Federal ni de la Ley Orgánica Municipal, por la sencilla razón de que estos ordenamientos no regulan el procedimiento para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición, suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros.


°Efectivamente, ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, contienen disposiciones que califiquen la naturaleza de las resoluciones de las Legislaturas Locales en los procedimientos para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición, suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, por no ser éstos los ordenamientos encargados de regular este tipo de previsiones.


°La disposición legal que se contiene en el artículo 125, último párrafo, del multicitado Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, es consecuente con nuestro sistema constitucional y con la naturaleza de los actos de soberanía que tienen atribuidos las Legislaturas de los Estados, independientemente de que no contraviene ningún precepto de la Constitución.


°El mandato legal del artículo 125, último párrafo del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, tiene sustento además, en el artículo 73, fracción VIII de la Ley de Amparo, que establece que el juicio de garantías es improcedente contra las resoluciones o declaraciones de las Legislaturas de los Estados, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente.


°En este orden de ideas, si es improcedente el juicio de amparo en contra de las resoluciones de las Legislaturas de los Estados que suspendan o revoquen el mandato de los miembros de los Ayuntamientos, con mayor razón no procede ningún medio de defensa ordinario, de ahí dimana la firmeza e inatacabilidad de estas resoluciones.


SÉPTIMO.-Por auto de fecha nueve de enero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor tuvo al delegado designado por el anterior presidente municipal del Ayuntamiento actor, ampliando la demanda de controversia constitucional con relación al hecho superveniente referente a la expedición, promulgación, publicación y aplicación del Decreto Número Treinta y Cuatro, de fecha dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete, expedido por el Congreso del Estado de México, publicado en la Gaceta del Gobierno de esa entidad federativa el mismo día, por el que se revocó el mandato conferido a J.J.S., como presidente municipal del Ayuntamiento de Tenancingo, México.


OCTAVO.-El gobernador y el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de México, al formular su contestación a la ampliación de demanda, en lo que interesa manifestaron:


a) Que el promovente de la controversia constitucional carece de interés jurídico, legitimación activa y personalidad para proseguir en representación de la parte actora, ya que mediante Decreto Número 34, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, número 77, sección tercera, de fecha dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete, la LIII Legislatura del Estado de México, revocó el mandato que le fue otorgado a J.J.S., para fungir como presidente del Ayuntamiento de Tenancingo, México, durante el periodo comprendido del primero de enero de mil novecientos noventa y siete al diecisiete de agosto del dos mil, y el entonces presidente municipal carecía de facultades para comparecer a juicio en representación del Municipio de Tenancingo, en términos de las disposiciones aplicables de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y, en consecuencia, el promovente de la controversia constitucional no acreditó estar en alguno de los supuestos establecidos en el artículo 50 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, para asumir la representación jurídica del Municipio, más aún siendo un simple ejecutor de los acuerdos del Ayuntamiento, no contó con el acuerdo expreso de los integrantes del mismo.


b) Que por escrito de fecha cinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Ayuntamiento del Municipio de Tenancingo, México, por conducto del presidente municipal en funciones doctor C.E.C., presentó formal desistimiento del juicio constitucional, por lo que la ampliación de demanda que se intenta es improcedente, pues se actualiza la causa prevista en el artículo 19, fracción VIII en relación con el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.


c) Que la ampliación de demanda es extemporánea, pues conforme al artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el momento procesal oportuno concedido al actor para ampliar la demanda original por la aparición de un hecho nuevo, será dentro de los quince días siguientes al de la contestación de la demanda, situación que en la especie no se da, en virtud de que como se desprende de autos, la contestación de demanda hecha por las autoridades demandadas, lo fue con fecha veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, a cargo del Ejecutivo del Estado, y si el promovente presenta su escrito de ampliación de demanda el día cinco de noviembre de ese año, la misma resulta extemporánea contraviniendo la hipótesis prevista en el artículo aludido, pues el término para la presentación del escrito de ampliación de demanda deberá ser posterior y dentro de los quince días siguientes al de la contestación, por lo que al haberse presentado la ampliación antes del término prescrito por el artículo 27 de la ley reglamentaria en comento, es obvio que esta deviene improcedente, al actualizarse la causal prevista en el artículo 19, fracción VIII en relación al artículo invocado.


d) Que como se puede apreciar del texto del artículo 27 en comento, se impone una segunda hipótesis imperativa para la procedencia de la ampliación de la demanda a cargo del actor, que de la contestación de la demanda se desprenda la aparición de un hecho nuevo, que pueda ser demostrado, que sea posterior a los planteados originalmente y que se relacionen con aquéllos para conformar la litis, sin poder modificarla para no perder la firmeza del procedimiento y, es el caso que los hechos que ahora invoca el promovente, existían y eran de su conocimiento como se aprecia a fojas seis del escrito de ampliación de demanda y, más aún, en el supuesto de que los ignorara, no por ello pueden considerarse como hechos nuevos, atendiendo a la propia confesión, por lo que al no satisfacerse la hipótesis normativa que condiciona la procedencia de la ampliación de demanda, ésta resulta improcedente a la luz del artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia.


e) Que la ampliación de la demanda de controversia constitucional es improcedente, pues tampoco satisface el requisito a que alude el artículo 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, pues los argumentos que esgrime el delegado del actor, única y exclusivamente son manifestaciones personales, subjetivas y reiterativas de los acontecimientos relatados anteriormente y en forma diferente en el escrito de demanda, los que además no pueden ser materia de controversia constitucional.


f) Que las cuestiones a que alude el actor versan sobre la legalidad de los actos demandados, cuestiones que no pueden ser materia de controversia constitucional.


g) Que la destitución de G.L.G.M., D.S.Ó., F.V.V., J.M.C. y M.L.G., en los cargos de síndico procurador propietario, primer regidor propietario, séptimo regidor propietario, octavo regidor propietario y décimo regidor propietario, llevada a cabo por J.J.S. en su carácter de presidente municipal, es ilegal, ya que carece de facultades legales para ello, toda vez que de acuerdo con el artículo 42 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, corresponde a la legislatura revocar el mandato de los miembros de los Ayuntamientos, por lo tanto, al destituir de sus funciones al síndico procurador y regidores propietarios, incurrieron en actos que les están vedados por la ley, arrogándose facultades exclusivas de la legislatura y, con flagrante violación a las garantías individuales de los separados.


h) Que no se ignora la tramitación de los juicios administrativos ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, que sirvieron de antecedente a la controversia constitucional 15/97, y se reitera que tanto la tramitación del juicio contencioso administrativo y la tramitación del procedimiento ante la Legislatura Estatal que culminó con la revocación del mandato de J.J.S. como presidente municipal de Tenancingo, México, son dos procedimientos con objetos, trámites y órganos distintos, con resoluciones independientes, sustentados en ordenamientos diferentes, que no pueden guardar conexidad de causa.


i) Que el decreto que el promovente manifiesta que desconocía y su ejecución, constituyen una cuestión de orden público, tomando en cuenta que en el presente caso se trata del ejercicio de las atribuciones de la Legislatura Local, la que actuó con fundamento en los artículos 61, fracción XXVIII, de la Constitución Política; 103 a 105 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; y 123 a 125 del Reglamento del Poder Legislativo, ordenamientos todos del Estado de México, que conjuntamente prevén y reglamentan la instauración del procedimiento para revocar el mandato de alguno o algunos de los miembros del Ayuntamiento, por causa grave prevista en la ley, las que se hicieron consistir en la especie, en las previstas en el artículo 46, fracciones II, III y V, de la Ley Orgánica Municipal del Estado, por atacar garantías individuales, realizar actos que no le sean permitidos por la ley o que requieran formalidades específicas, y propiciar entre los miembros del Ayuntamiento conflictos que obstaculicen el cumplimiento de sus fines o el ejercicio de sus respectivas competencias.


j) Que la solicitud formulada por el gobernador del Estado de México a la Legislatura del Estado para revocar el mandato de J.J.S., como presidente municipal de Tenancingo, México, se encuentra correctamente motivada y fundada y, por tanto, no es violatoria de las disposiciones invocadas por la actora, además de que dichas cuestiones de legalidad ya fueron objeto de examen de parte de la Legislatura del Estado de México, cuyo estudio concluyó con la resolución emitida y publicada en el Decreto Número 34, donde se ordena la revocación del mandato de J.J.S., para fungir como presidente del Municipio de Tenancingo, México.


k) Que no es exacto que el Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México rebase los límites establecidos por la Ley Orgánica del Poder Legislativo, habida cuenta que no se trata estrictamente de un reglamento, sino de una ley formal y materialmente hablando, que se encuentra en el mismo nivel jerárquico.


l) Que el Reglamento del Poder Legislativo Estatal, no desborda el texto de la Constitución Política Federal ni de la Ley Orgánica Municipal, por la sencilla razón de que estos ordenamientos no regulan el procedimiento para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición, suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros y en cambio el reglamento referido sí lo hace.


NOVENO.-El Poder Legislativo del Estado de México, al formular su contestación a la ampliación de demanda, en síntesis manifestó:


a) Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala que las controversias constitucionales son improcedentes contra normas generales o actos en materia electoral, pues el acto cuya invalidez se demanda en la presente controversia fue el decreto dictado por la LIII Legislatura del Estado de México, en la sesión de fecha quince de octubre de mil novecientos noventa y siete, en el expediente 001/97, por el cual se le revocó a J.J.S. el mandato de presidente municipal del Ayuntamiento de Tenancingo, México, que implican derechos políticos que devienen de actos en materia electoral, y la controversia constitucional no se interpuso en contra de otros actos que no tuvieran el carácter de derechos políticos.


b) Que el procedimiento realizado por la Legislatura Local que culminó con la revocación del mandato del actor, se ajustó a las formalidades esenciales previstas en el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política Federal; artículo 61, fracción XXVIII, de la Constitución Política Local; y demás ordenamientos relativos y aplicables del Estado de México.


c) Que el Decreto Número 34, por el cual se revocó el mandato que le fue otorgado a J.J.S. para fungir como presidente del Ayuntamiento del Municipio de Tenancingo, Estado de México, es incuestionablemente un derecho político, ya que primero fue votado para dicho cargo, favoreciéndolo la ciudadanía del Municipio de Tenancingo con su voto, siendo una función inherente a la ciudadanía el participar en la vida política de dicho Municipio al amparo de la Constitución Federal, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, y de la Ley Orgánica Municipal de la entidad, en que se fundó su elección, así pues el ejercicio de su función, como la revocación de su mandato por causas justificadas, por el que el actor resultó afectado en el derecho de desempeñar un cargo público; es un derecho político en términos del criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al señalar que es todo acto amparado por las leyes constitucionales o de derecho público que son las que vinieron a fundar como se afirmó al actor como presidente municipal, el desarrollo de sus funciones y las irregularidades en que incurrió que dieron lugar a la revocación de su mandato o venga a hacerlo desaparecer. La revocación del mandato otorgado al actor por los ciudadanos de Tenancingo es un derecho político, ya que se ve afectado en el derecho a desempeñar un cargo público, como son los cargos concejiles y los de elección popular, en cuanto a que es una función inherente a la ciudadanía, atento a lo dispuesto por los artículos 35, fracción II, y 36, fracción V, de la Carta Magna, ya que dichos preceptos claramente establecen que el desempeño de los cargos de elección popular y concejiles, son una prerrogativa y una obligación del ciudadano.


d) Que es aplicable la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que el promovente de la ampliación de demanda de controversia constitucional, carece de interés jurídico, legitimación activa y personalidad para proseguir el presente juicio.


e) Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 27 ambos de la ley reglamentaria en comento, en virtud de que la presente ampliación de demanda es extemporánea, ya que fue presentada antes de la contestación de la demanda, es decir antes de los quince días posteriores a dicha contestación.


f) Que no puede considerarse como hecho nuevo el decreto emitido por la Legislatura Estatal, en atención a que el propio promovente confiesa su existencia y conocimiento.


g) Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 22, fracción VII, y 27 de la ley reglamentaria de la materia, ya que el promovente de la ampliación de demanda deja de observar las formas legales establecidas en dichos numerales, sin formular concepto de invalidez contra los actos que ataca, únicamente realiza manifestaciones de hechos cuya legalidad fue materia del procedimiento instaurado en su contra.


h) Que en términos del artículo 29 de la Ley Orgánica Municipal, de no existir mayoría de los integrantes del Ayuntamiento, el expresidente municipal debió apegarse a lo dispuesto en el artículo 22 de la citada ley y poner en conocimiento del Ejecutivo del Estado tal situación, para que este propusiera a la Legislatura Local o a la Diputación Permanente la designación de los miembros sustitutos y no, por el contrario, sin fundamento legal convocar a los suplentes y tomarles protesta como se tiene demostrado en el acta de la sesión de Cabildo del Ayuntamiento de Tenancingo, México, de fecha diez de marzo de mil novecientos noventa y siete, de la que se desprende que J.J.S., en su carácter de Presidente Municipal Constitucional tomó protesta a los suplentes, con lo cual destituyó a los miembros propietarios.


i) Que J.J.S. incurrió en las causas graves que prevé el artículo 146 de la Ley Orgánica Municipal, al arrogarse atribuciones que no le correspondían, propias de la Legislatura Local, al destituir a los miembros propietarios del Ayuntamiento y, al convocar a los suplentes y tomarles protesta.


j) Que del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el órgano competente para suspender a los Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y revocar el mandato a alguno de sus miembros, es la Legislatura Local, pues dicho precepto constitucional establece tres supuestos que en la especie fueron satisfechos: el acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura, por causas graves y previo proceso legal; pero dicho principio no ha sido rebasado en el caso ya que el artículo 61, fracción XXVIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, recoge el mismo principio constitucional y lo plasma con los mismos supuestos que exige la primera, esto es, acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura, por causas graves y previo proceso legal.


k) Que la Legislatura del Estado de México, en ejercicio de su soberanía instauró y concluyó el acto que por esta vía se reclama, ya que su facultad soberana emana de la propia Carta Magna, pues las atribuciones para fundar tales acciones están implícitamente derivadas y determinadas en la Constitución Política Local, estableciéndose como requisitos constitucionales el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de la legislatura, por causas graves y previa garantía de audiencia.


l) Que de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Constitución Política del Estado de México se desprende esa facultad soberana para resolver sobre la revocación de algún miembro del Ayuntamiento, como sucedió en el presente caso, ya que la Constitución Federal faculta a las Legislaturas Locales, en base a ello la Constitución Política Local consagra en su artículo 61, fracción XXVIII esa facultad soberana que ejerce o posee la legislatura, tal como lo preceptúa el artículo 38 de la propia Constitución Política del Estado, por lo que siendo el Estado de México parte integrante de la Federación de los Estados Unidos Mexicanos, libre y soberano en todo lo concerniente a su régimen interior, y que la soberanía estatal reside esencial y originalmente en el pueblo del Estado de México, quien la ejerce en su territorio por medio de los poderes del Estado, con arreglo a la Constitución Política de la entidad, resulta obvio que la facultad soberana para revocar el mandato a algún miembro del Ayuntamiento, sí está expresa tanto en la Constitución Política Federal como en la Constitución Política Local y la revocación del mandato de J.J.S. no se basó sólo en el Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México, sino también en los artículos 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 61, fracción XXVIII, de la Constitución Política del Estado de México, 42, 46 y 47 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, 103, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, y 123, 124 y 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México.


m) Que no es exacto que el Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México rebase los límites establecidos por la Ley Orgánica del Poder Legislativo, habida cuenta que no se trata estrictamente de un reglamento, sino de una ley formal y materialmente hablando, que se encuentra en el mismo nivel jerárquico.


n) Que el Reglamento del Poder Legislativo Estatal, no desborda el texto de la Constitución Política Federal ni de la Ley Orgánica Municipal, por la sencilla razón de que estos últimos ordenamientos citados no regulan el procedimiento para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición, suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros como sí lo hace el reglamento en cita.


o) Que ni la Constitución Política Federal ni la Ley Orgánica Municipal del Estado, contienen disposiciones que regulen las resoluciones de las Legislaturas Locales en los procedimientos para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición, suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, por no ser éstos los ordenamientos encargados de regular este tipo de previsiones.


p) Que opone la excepción sine actione agis, es decir, la falta de acción y derecho del actor para promover la controversia constitucional a nombre y representación del Ayuntamiento de Tenancingo, México, ya que conforme a los artículos 53, fracción I, y 50 de la Ley Orgánica Municipal, el síndico propietario es en quien recae la representación legal del Municipio, para promover las controversias constitucionales y, excepcionalmente, en el presidente municipal, y en el presente caso, J.J.S. promueve la controversia constitucional en su carácter de presidente municipal de Tenancingo, México, y como representante del Ayuntamiento, sin acreditar que el síndico estuviera ausente, se negara a hacerlo o estuviera impedido legalmente para promoverla, ya que para ese supuesto tendría que existir acuerdo de Cabildo del propio Ayuntamiento de Tenancingo, México, en el que se tomara esta determinación y se aprobara que el presidente municipal promoviera a su nombre la controversia constitucional en que se actúa, lo cual viola flagrantemente lo estipulado por el artículo 115 de la Constitución Política del Estado de México que preceptúa que en ningún caso los Ayuntamientos, como cuerpos colegiados, podrán desempeñar las funciones del presidente municipal, ni éste por sí sólo las de los Ayuntamientos; así como lo establecido en el artículo 143 que señala que las autoridades del Estado sólo tienen las facultades que expresamente les confieren las leyes y otros ordenamientos jurídicos, lo anterior en atención a que de conformidad con el artículo 27 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, los Ayuntamientos como órganos deliberantes deberán resolver colegiadamente los asuntos de su competencia.


q) Que el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la presunción de que quien comparezca a juicio en representación de alguna de las partes en la controversia, goza de tal representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Sin embargo, debe considerarse que tal presunción no opera cuando de la demanda derive que quienes pretenden actuar con tal carácter carecen de legitimación para ejercitar la acción de controversia constitucional al expresarse que el carácter referido lo derivan de actuaciones realizadas al margen de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, pues en esa hipótesis debe desecharse la demanda, pues al carecer de legitimación no pueden representar a la entidad, poder u órgano que como parte actora puede promover la controversia constitucional.


r) Que la Suprema Corte ha establecido que su competencia se limita a conocer de las controversias en que se impugne la violación de un precepto de la Constitución Política Federal y, en la especie, el actor sólo plantea su demanda contra actos a los que se atribuyen violaciones a leyes del Estado de México, y el delegado de la parte actora en la ampliación de la demanda sólo impugna el decreto por el que se le revocó el mandato al actor, sin que impugne violaciones a disposiciones federales.


s) Que el hecho superveniente que hace valer el delegado de la parte actora en su ampliación de demanda referente a la expedición, promulgación, publicación y aplicación del Decreto Número Treinta y Cuatro, expedido por la Legislatura del Estado de México, por el que se revoca el mandato conferido a J.J.S., como presidente municipal del Ayuntamiento de Tenancingo, México, constituye un procedimiento de orden público, cuya competencia es exclusiva de la propia Legislatura Local, de conformidad con los artículos 115, fracción I, de la Carta Magna y 61, fracción XXVIII, de la Constitución Política Local, por lo que no existe controversia constitucional, ya que el expresidente municipal, no es todo el Ayuntamiento, sino sólo un miembro de él, en consecuencia no es admisible la promoción de una controversia, por quien pretende poseer los atributos del poder, sin que éste se haya reconocido legalmente, por lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tiene competencia para resolver la controversia promovida por la persona que se dice miembro de un Ayuntamiento, contra la Legislatura del Estado que revocó su mandato, con todas las atribuciones y formalidades establecidas en la Constitución Federal, en la Constitución Local y demás ordenamientos legales aplicables.


DÉCIMO.-Por oficio número 160/98, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el día veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho, el procurador general de la República, al formular su pedimento manifestó en síntesis, lo siguiente:


a) Que el artículo 105 de la Constitución Federal, prevé la posibilidad de que este Alto Tribunal conozca de una controversia suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales y, dado que, por esta vía, el actor plantea a este Máximo Tribunal un conflicto con motivo de un acto emitido por el gobernador y el secretario general de Gobierno del Estado de México, consistente en la solicitud que éstos hicieron al Congreso del Estado para la revocación del mandato del presidente municipal de Tenancingo, Estado de México, lo que en opinión del actor violenta diversos preceptos constitucionales, esta Suprema Corte es competente para conocer y resolver los actos impugnados, conforme a las disposiciones legales en que se fundamenta el auto de admisión.


b) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para admitir y conocer de la ampliación de demanda, conforme a lo establecido por el artículo 105 constitucional, en virtud de que se plantean violaciones a la esfera competencial del Municipio, con motivo de la solicitud presentada por el Ejecutivo Local a la Legislatura del Estado de México para la revocación del mandato al presidente municipal de Tenancingo; la resolución administrativa del Congreso donde se da trámite a la solicitud y, finalmente, el decreto por el cual se revoca tal mandato.


c) Que en la especie, el actor no señala si fue notificado del acto impugnado, lo que tampoco consta en autos, ni señala desde qué momento tuvo conocimiento del mismo, no habiendo constancia alguna para determinar el momento en que el actor se ostenta sabedor, sin embargo, el acto impugnado, consistente en la resolución administrativa, se pronunció el nueve de octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que el término de treinta días para interponer la demanda fenecía el veinticuatro de noviembre del mismo año, y si la demanda fue recibida en esta Suprema Corte el catorce de octubre del año próximo pasado, es indudable que la demanda que origina la presente controversia constitucional fue presentada en tiempo, de acuerdo con lo dispuesto por la fracción I del numeral 21 de la ley reglamentaria del artículo 105, antes transcrito.


d) Que la ampliación de la demanda, en virtud de la aparición de un hecho superveniente, puede ser presentada en cualquier momento del procedimiento, hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción, y como es evidente que al momento de la presentación de la ampliación de la demanda aún no se cerraba la instrucción, tal ampliación se presentó en tiempo, toda vez que se fundó en la existencia de un hecho superveniente.


e) Que el actor no aporta elemento probatorio alguno que acredite que el síndico se encontraba ausente, legalmente impedido para representar al Municipio o se negara a hacerlo, de conformidad con lo que establecen los artículos 48, 50, 52 y 53 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, por lo que válidamente se puede inferir que el presidente municipal, carece de legitimación procesal para promover en esta vía la demanda de mérito, por tanto, debe sobreseerse el presente juicio, ya que, no obstante que se tomó la protesta al síndico suplente desde el diez de marzo de mil novecientos noventa y siete, éste no comparece en representación del Municipio en la demanda fechada el once de octubre de mil novecientos noventa y siete. Lo anterior, con fundamento en lo establecido por los artículos 11, 19, fracción VIII y 20, fracción II de la ley reglamentaria del artículo 105.


f) Que el párrafo segundo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia solamente autoriza a los delegados para actuar dentro de la litis planteada por los titulares, esto es, los faculta para que hagan promociones dentro del procedimiento, acudan a las audiencias, rindan pruebas, formulen alegatos e interpongan incidentes y recursos, por lo que, es incuestionable que el promovente, en su carácter de delegado, no tiene facultades para representar al actor como si fuera un mandatario con facultades generales, toda vez que su actuación se encuentra limitada a participar en la defensa de la acción intentada, mas no para modificar o ampliar ésta, por tanto, debe sobreseerse el juicio con fundamento en lo establecido por los artículos 11, párrafo segundo, 19, fracción VIII y 20, fracción II de la ley reglamentaria del artículo 105.


g) Que ninguno de los demandados presentó documentación que acredite la personalidad con que se ostenta, sin embargo debe tenérseles por acreditada la misma, salvo prueba en contrario, de conformidad con lo dispuesto por la parte final del primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria del artículo 105.


h) Que se debe tener por debidamente representado al Congreso del Estado de México, en virtud de que se acredita que el Poder Legislativo del Estado de México se deposita en la Legislatura del Estado, la que al momento de rendir su informe se encontraba en receso, fungiendo entonces la Diputación Permanente, la cual es un órgano de la misma, que se representa por su presidente y su secretario.


i) Que en representación del Congreso del Estado de México, presentan la contestación a la ampliación de la demanda, los diputados J.G. de la Riva Pinal y J.J.A., en su carácter de presidente y secretario de la LIII Legislatura del Congreso del Estado de México, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 5o., 6o., 42, 43, 44, 46 y 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, por acuerdo se designó a la directiva del tercer mes del tercer periodo ordinario de sesiones, publicado en la Gaceta de Gobierno de 4 de febrero de 1998, la cual resulta coincidente con las personas que promueven, por lo que se debe tener por acreditada la personalidad con que se ostentan los comparecientes.


j) Que es infundada la causal de improcedencia consistente en que J.J.S. quien promovió la demanda carece de legitimación activa, personalidad e interés jurídico para proseguir y comparecer en representación de la parte actora, por habérsele revocado el mandato para fungir como presidente municipal de Tenancingo, Estado de México, ya que precisamente la cuestión de fondo en la presente controversia, es determinar si la solicitud de revocación del mandato al presidente municipal de Tenancingo, suscrita por el gobernador del Estado y dirigida a la Legislatura Local, el procedimiento de revocación de mandato, así como el decreto por el cual la legislatura revoca el mismo, violan o no la Constitución Federal, específicamente sus artículos 14, 16 y 115. Adicionalmente, la única vía prevista en la ley para oponerse a tales actos, argumentando su inconstitucionalidad, es la intentada por la actora; si ésta considera que la solicitud de revocación del mandato viola en su perjuicio algún precepto constitucional, no tiene que esperar a ser removido para iniciar la controversia.


k) Que es infundada la causal de improcedencia referente a que en el escrito de demanda no se señalan conceptos de invalidez, ya que si bien es cierto que el escrito es confuso, también lo es que se señala que con motivo de los hechos supervenientes, las autoridades emisoras violaron la autonomía municipal.


l) Que es infundado que la ampliación de demanda se haya presentado en forma extemporánea, toda vez que en la ampliación de la demanda se señala como hecho superveniente el Decreto 34, mediante el cual se revocó el mandato del presidente municipal de Tenancingo, supuesto en el cual la demanda podrá ser ampliada hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción, que en la especie lo constituye el decreto que revocó el mandato del presidente municipal de Tenancingo, el cual sí tiene el carácter de superveniente, por lo que esta causal de improcedencia resulta infundada.


m) Que no se actualiza la causal de improcedencia referente a que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, porque el mismo se presenta entre el Municipio de Tenancingo, por una parte, y por el gobernador y el Congreso del Estado, por la otra; esto significa, que el Congreso es parte del conflicto, por lo tanto, el procedimiento para la revocación del mandato al presidente municipal de Tenancingo, no puede ser la solución prevista legalmente, pues es la causa del propio conflicto.


n) Que es infundada la causal de improcedencia en la que se plantea que las autoridades demandadas carecen de legitimación procesal pasiva, en virtud de que tanto el gobernador, el secretario general de Gobierno y la Legislatura del Estado de México, sí cuentan con la legitimación procesal pasiva, puesto que el artículo 10, fracción II de la ley reglamentaria del artículo 105, señala que pueden ser demandados, las entidades, poderes u órganos de los Estados, teniendo tales características, el gobernador, titular del Poder Ejecutivo Estatal, el secretario general de Gobierno, titular de la Secretaría de Gobierno, que es una dependencia del Ejecutivo y, la Legislatura del Estado, por lo tanto, cuentan con la legitimación procesal pasiva, pues además se demandan actos que ejercieron en uso de sus competencias constitucionales y legales, que el actor considera le causan agravio.


o) Que es infundado que el juicio sea improcedente ya que del escrito de demanda se desprende que no se cuestiona en lo particular, la inconstitucionalidad de alguno o algunos de los preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, por lo que debe entenderse que se controvierte, en lo general, el texto de ese ordenamiento legal, por lo que argumentan, no es exacto que el acuerdo para revocar el mandato del presidente municipal, sea el primer acto de aplicación de las disposiciones legales de la Ley Orgánica Municipal, por lo que resulta extemporánea la demanda presentada por el entonces presidente municipal de Tenancingo y, que por lo tanto, deviene en improcedente la presente controversia constitucional, toda vez que el actor demandó la inexacta aplicación de los artículos 103, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, 46, fracción II, III y V de la Ley Orgánica Municipal, 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, 61, fracción XXVIII de la Constitución Local y el 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México, no a la Ley Orgánica Municipal en su generalidad, por lo que no se impugnan las normas generales, sino los actos que se dice tienen sustento en las mismas, por lo que se deduce que la demanda fue presentada en tiempo, debido a que el acto impugnado, es la referida resolución de nueve de octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que el término de treinta días para interponer la demanda en su contra, fenecía el veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete, y este Alto Tribunal la admitió el catorce de octubre del mismo año.


p) Que es inexacto que el juicio sea improcedente por haber cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia ya que, si bien la solicitud de revocación del mandato dejó de surtir efectos al emitirse el decreto de revocación, mediante acuerdo de nueve de enero del presente año, esa Suprema Corte admitió la ampliación a la demanda por la aparición del hecho superveniente consistente en el decreto por el cual la legislatura revocó el mandato al presidente municipal y tal decreto tiene como efecto la revocación del mandato al presidente municipal de Tenancingo.


q) Que no se actualiza la causal de improcedencia consistente en que las controversias constitucionales son improcedentes contra normas generales o actos en materia electoral, ya que la vía intentada por el actor, que es la controversia constitucional, resulta la adecuada, toda vez que el artículo 105 constitucional, en su fracción I, inciso i), señala que serán procedentes cuando exista un conflicto entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y es el caso, que la hipótesis se surte en la especie, con motivo del ejercicio de facultades de control político previstas en la Constitución, por parte de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, sin que se considere que se trata de una cuestión electoral, pues la misma se refiere a los mecanismos para la designación de representantes por medio del voto universal, secreto y directo.


r) Que el gobernador no violó disposición alguna de la Constitución Federal al emitir el acto impugnado. El acto es completamente legal y no contraría precepto constitucional alguno, puesto que lo hizo en uso de las facultades que le otorga la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y, al emitirlo, acató el artículo 16 de nuestra Carta Magna, pues tal acto está debidamente fundado y motivado, expresa los preceptos legales que fundamentan su solicitud, así como los argumentos por los cuales considera que se actualizan los supuesto que la ley prevé para solicitar a la legislatura la revocación del mandato a un miembro de un Ayuntamiento.


s) Que el Congreso del Estado cumplió cabalmente con el procedimiento de revocación, por lo que no se acredita violación alguna al artículo 14 constitucional.


t) Que los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio de Tenancingo, Estado de México, consistentes en que la solicitud de revocación del mandato al presidente municipal viola la autonomía municipal por parte del gobernador del Estado de México, es infundada, ya que no conculca los artículos 14, 16 y 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que alegó la actora, en virtud de que el acto impugnado fue emitido por el gobernador del Estado, con fundamento en los artículos 77, fracción XXXIX de la Constitución del Estado de México, en relación con el 47 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y tales preceptos no transgreden los artículos citados de la Constitución Federal.


u) Que respecto de los actos impugnados consistentes en el procedimiento de revocación del mandato, así como la revocación misma, contenida en el Decreto 34, por el cual la Legislatura del Estado de México revocó el mandato al servidor público referido, en el procedimiento de revocación se violaron los artículos 16 y 115, fracción I, párrafo tercero, constitucionales; por cuanto al decreto de revocación, al no acreditar que se actualizaron las causas graves en que fundó su resolución para revocar el mandato, se transgredió por parte de la legislatura el artículo 16 constitucional.


DÉCIMO PRIMERO.-El día ocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho, tuvo verificativo la audiencia a que se refieren los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se trata de una controversia suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, por actos y disposiciones generales que se atribuyen al primero.


SEGUNDO.-Previamente a cualquier otra cuestión, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.


El gobernador, el secretario general de Gobierno, y la Legislatura, todos ellos del Estado de México y el procurador general de la República, aducen que el juicio resulta improcedente, porque en el caso las normas generales cuya invalidez se demanda son la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y el Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México y dado que no se cuestiona la constitucionalidad de alguno o algunos de los preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, debe entenderse que se controvierte en lo general el texto de ese ordenamiento legal, y toda vez que el Ayuntamiento actor desde el inicio de su gestión se ha sometido a las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, esto denota su sometimiento y aceptación expresa de las normas de esta ley, siendo inexacto por lo anterior que el primer acto de aplicación de las normas sea el acuerdo de la Legislatura del Estado por el que se le dio trámite a la solicitud del gobernador del Estado para revocar el mandato de J.J.S. como presidente municipal de Tenancingo, México y, en consecuencia, en términos del artículo 19, fracciones VII y VIII, este último en relación con el 21, fracción II todos ellos de la ley reglamentaria, el juicio es improcedente por extemporaneidad en la presentación de la demanda.


Es infundada la causal de improcedencia invocada, por las siguientes razones:


El actor ciertamente plantea la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica Municipal y del Reglamento del Poder Legislativo, ambos ordenamientos del Estado de México; sin embargo, es inexacto que deba entenderse que se controvierte la totalidad de las disposiciones de estos ordenamientos y que, por tanto, se hayan consentido, pues de la demanda inicial claramente se advierte que se aduce como primer acto de aplicación, la resolución emitida por la Comisión de Instrucción y Dictamen de la Legislatura del Estado de México el nueve de octubre de mil novecientos noventa y siete, por la que se dio trámite a la solicitud presentada por el gobernador del Estado de México para instaurar el procedimiento de revocación del mandato del presidente municipal de Tenancingo; es decir, se controvierten los ordenamientos citados con motivo de su aplicación en el trámite del referido procedimiento de revocación de mandato, por lo que, con apoyo en el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia que dispone: "Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."; debe considerarse que la parte actora plantea la invalidez de los preceptos de los ordenamientos legales citados, que regulan al primer acto de aplicación que se impugna y no respecto de la totalidad de sus preceptos.


Dichos preceptos son los siguientes: artículos 42, 43, 46 y 47 de la Ley Orgánica Municipal y 123, 124 y 125 del Reglamento del Poder Legislativo, ambos ordenamientos del Estado de México y que en lo conducente disponen:


"Artículo 42. La legislatura, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá declarar la suspensión o desaparición de los Ayuntamientos y suspender o revocar el mandato de sus miembros, siempre y cuando hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."


"Artículo 43. El derecho a los miembros de los Ayuntamientos en los casos a que se refiere el artículo precedente, se otorgará conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Poder Legislativo."


"Artículo 46. A los miembros de los Ayuntamientos se les podrá revocar su mandato por:


"I.O. daños y perjuicios a la hacienda pública municipal, por el indebido manejo de sus recursos;


"II. Atacar a las instituciones públicas, al funcionamiento normal de las mismas, a la forma de gobierno, a las garantías individuales o sociales; y a la libertad del sufragio;


"III. Infringir la Constitución Política y ordenamientos legales locales, que causen perjuicio grave al Estado, al Municipio o a la colectividad;


"IV. Realizar actos que impliquen violaciones sistemáticas a los planes y programas o perjuicio a los recursos de la administración pública estatal o del Municipio, así como aquellos que no le sean permitidos por la ley o que requieran de formalidades específicas;


"V. Propiciar entre los miembros del Ayuntamiento conflictos que obstaculicen el cumplimiento de sus fines o el ejercicio de sus respectivas competencias;


"VI. Usurpar funciones y atribuciones públicas;


"VII. Utilizar su autoridad o influencia oficial para hacer que los votos en las elecciones recaigan en determinada persona o personas;


"VIII. Ordenar la privación de la libertad de las personas fuera de los casos previstos por la ley;


"IX. Realizar cualquier otro acto u omisión que afecte derechos o intereses de la colectividad, altere seriamente el orden público o la tranquilidad y la paz social de los habitantes del Municipio."


"Artículo 47. Cuando el Ejecutivo del Estado tenga conocimiento de alguna o algunas de las situaciones previstas en los preceptos de este capítulo, solicitará de la Legislatura Local la suspensión de los Ayuntamientos, la declaración de que éstos han desaparecido y, en su caso, la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros; y dictará las medidas que procedan para asegurar la vigencia del orden jurídico, la paz y la tranquilidad sociales en el Municipio que corresponda."


"Artículo 123. El procedimiento para la suspensión de Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido; suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, se sujetará a las disposiciones de este capítulo."


"Artículo 124. La Comisión de Instrucción y Dictamen se integra en la forma prevista en la ley. Para cada asunto que le sea turnado elegirá de entre sus miembros un presidente, un secretario y un prosecretario.-Para que pueda sesionar y tomar determinaciones en forma colegiada será necesaria la concurrencia de la mayoría de sus integrantes, entre quienes deberá estar quien la presida.-Serán aplicables en lo conducente las disposiciones relativas al funcionamiento de las comisiones de dictamen."


"Artículo 125. Presentada ante la legislatura la solicitud respectiva, se turnará a la Comisión de Instrucción y Dictamen para la sustanciación del procedimiento, de conformidad con las reglas siguientes:


"I. Recibido el expediente, la Comisión de Instrucción y Dictamen ordenará la notificación personal de la instauración del procedimiento, al Ayuntamiento o a los miembros a quienes se les imputen causas graves, previstas en la Ley Orgánica Municipal, corriéndoseles traslado de la solicitud respectiva; asimismo hará de su conocimiento el derecho que tienen a expresar lo que a su derecho convenga y a rendir pruebas, citándolos para ambos efectos en fecha y hora determinada a una audiencia, que se llevará a cabo después de cinco y antes de quince días, a partir de la notificación;


"II. En la audiencia a que se refiere la fracción anterior, la comisión acordará la admisión de las pruebas que se relacionen con el asunto planteado y se desahogarán en la misma fecha, quedando a cargo de los oferentes su presentación; de ser necesario, la audiencia se prolongará por el tiempo que se requiera para el desahogo de todas las pruebas admitidas, pasando a la etapa de alegatos, los que podrán formularse verbalmente o por escrito;


"III. Los implicados tendrán derecho a estar asistidos por un defensor en todo el procedimiento. En caso de que los interesados no asistan a la primera audiencia se tendrá por precluido su derecho y por presuntivamente ciertos los hechos que motiven las causas graves imputadas;


"IV. Celebrada la audiencia, deberá en su caso emitirse el dictamen respectivo que será sometido a la consideración de la asamblea; si el dictamen considera procedente la solicitud, se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura para declarar en su caso la suspensión, desaparición o revocación correspondiente.


"La resolución que se emita será definitiva e inatacable, la que se notificará a los interesados y será publicada en la Gaceta del Gobierno."


Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis aislada P.X., visible a fojas 78, Tomo 205-216, Primera Parte, Tribunal Pleno, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, que señala:


"AMPARO CONTRA LEYES. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL PRECEPTO QUE SE COMBATE, DEBEN TENERSE EN CUENTA LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN.-Para determinar el precepto que se combate, tratándose de amparo contra leyes, debe atenderse no sólo al capítulo de actos reclamados sino al estudio integral de la demanda y de manera especial a los conceptos de violación que se aduzcan, pues es atendiendo a los razonamientos que se hacen valer como puede determinarse cuál es la norma que se ataca de inconstitucional."


Por otra parte, el artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia señala:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."


En el caso concreto se impugnan disposiciones de la Ley Orgánica Municipal y del Reglamento del Poder Legislativo, ambos del Estado de México, así como el acto concreto de aplicación consistente en la resolución emitida el nueve de octubre de mil novecientos noventa y siete, por la Comisión de Instrucción y Dictamen de la LIII Legislatura del Estado de México, que dio trámite a la solicitud presentada por el gobernador del Estado de México, para instaurar el procedimiento de revocación del mandato del presidente municipal de Tenancingo.


Por cuanto hace al acto concreto de aplicación, a fojas 86 del cuaderno de pruebas de las autoridades demandadas, obra copia certificada de su notificación a J.J.S., entonces presidente municipal de Tenancingo, Estado de México, realizada el día nueve de octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el día trece de octubre del mismo año, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se concluye que ésta se presentó dentro del plazo legal de treinta días hábiles que para la impugnación de actos concretos otorga el artículo 21, fracciones I y II, de la ley de la materia antes transcrito.


En efecto, el acuerdo combatido, que constituye el primer acto concreto de aplicación de las disposiciones reclamadas, fue emitido el nueve de octubre de mil novecientos noventa y siete y notificado en la misma fecha, por lo que se tiene que el término de treinta días hábiles para promover la demanda de controversia constitucional corrió del viernes diez de octubre al viernes veintiuno de noviembre del mismo año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado once, domingo doce, sábado dieciocho, domingo diecinueve, sábado veinticinco y domingo veintiséis del mes de octubre, así como el sábado primero, domingo dos, sábado ocho, domingo nueve, sábado quince, domingo dieciséis y jueves veinte de noviembre de mil novecientos noventa y siete, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o., fracciones I y II, y 6o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y en consecuencia debe concluirse que la demanda se promovió dentro del plazo legal para tal efecto.


Por otro lado, respecto de las disposiciones que se impugnan, los artículos 42 al 47 de la Ley Orgánica Municipal y 123 a 125 del Reglamento del Poder Legislativo, ambos ordenamientos del Estado de México, regulan el procedimiento para suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición, suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros.


Como ya se analizó, conforme al artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días en tratándose de disposiciones generales y el plazo para su presentación se computará a partir de su publicación o de su primer acto de aplicación.


Del citado precepto se desprende la posibilidad de impugnar una ley con motivo de su primer acto de aplicación, lo que obedece a otorgar una doble oportunidad de impugnación cuando no se hizo valer a partir de su publicación o entrada en vigor, pero limitándose esa posibilidad a que efectivamente se trate del primer acto de aplicación; esto es, esa segunda oportunidad no puede actualizarse o generarse como consecuencia de actos ulteriores de aplicación, sino que está restringida únicamente al primer acto, de tal manera que, si el derecho de ejercer la acción no se hizo valer en alguno de estos momentos (publicación o entrada en vigor de la disposición, o con motivo de su primer acto de aplicación), ya no podrá hacerse con motivo de actos posteriores aun y cuando constituyan también actos de aplicación de la norma combatida.


En el caso particular, como ya se ha precisado, de la resolución señalada como primer acto de aplicación (foja 17 del expediente), se advierte que efectivamente el Congreso Local acordó instaurar el procedimiento respectivo en relación con la revocación del mandato del entonces presidente municipal de Tenancingo, solicitada por el gobernador del Estado, procedimiento a que se refieren los preceptos precisados de las normas impugnadas, por lo que atento a lo anterior, se reitera que debe tenerse como primer acto de aplicación de las normas impugnadas la resolución de referencia.


Confirma lo anterior, el hecho de que conforme al artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México, el acuerdo impugnado como acto de aplicación, es el que efectivamente inicia la instauración del procedimiento de revocación de mandato referido anteriormente, lo que corrobora que debe considerarse que éste constituye el primer acto de aplicación de las normas referidas.


No es óbice a lo anterior, el hecho de que en la resolución o acuerdo que se señala como primer acto de aplicación sólo se cite como fundamento el referido artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México y no así la Ley Orgánica Municipal del citado Estado, pues el artículo 43 de esta última señala que el citado procedimiento se realizará "conforme a lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Legislativo", y precisamente el artículo 1o. del multicitado reglamento dispone que: "Artículo 1o. Este reglamento es de orden público e interés general y tiene por objeto regular la organización y funcionamiento del Poder Legislativo, conforme a las disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México y la Ley Orgánica del Poder Legislativo."; por lo que aun cuando el Congreso Local no fundó su acto en la Ley Orgánica Municipal, es claro que dicha norma es la que prevé el citado procedimiento, aunque la ley y reglamento del Congreso sean los que lo reglamenten, y por tanto debe tenerse a la resolución del Congreso como el primer acto de aplicación de las dos normas impugnadas.


TERCERO.-Es de análisis previo, por ser de orden público, el estudio de la personalidad de quien comparece ejercitando la acción de controversia constitucional en nombre del Municipio de Tenancingo, Estado de México.


El gobernador, el secretario general de Gobierno, y la Legislatura, todos ellos del Estado de México y el procurador general de la República, aducen que el juicio resulta improcedente, que en términos del artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, el Municipio de Tenancingo debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que con arreglo a las normas que los rigen estén facultados para representarlo y, en el caso, conforme a los artículos 48, fracción IV, y 50 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, el presidente municipal sólo puede asumir la representación jurídica del Ayuntamiento cuando el síndico esté ausente, se niegue a hacerlo o esté impedido legalmente para ello, por lo que el entonces presidente municipal de Tenancingo carecía de facultades para comparecer a juicio en representación del Municipio conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal citada, aunado a que el promovente actuó sin contar con el acuerdo expreso de los integrantes del Ayuntamiento conforme al artículo 50 de la ley señalada anteriormente para asumir su representación jurídica, por lo que el juicio resulta improcedente conforme a los artículos 10, fracción I, 11 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Es parcialmente fundada la causal de improcedencia que se alega atendiendo a lo siguiente:


En el caso suscribe la demanda el Presidente Municipal Constitucional del Municipio de Tenancingo, Estado de México, a nombre propio y en representación del Ayuntamiento.


Resulta pertinente destacar que la doctrina y nuestro derecho positivo reconocen dos tipos de legitimación: en la causa y en el proceso.


La primera se suele identificar con la vinculación que existe entre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo, que hace valer ante los órganos jurisdiccionales cuando ese derecho se estima violado o desconocido; la segunda es un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del juicio.


La legitimación en la causa se traduce, pues, en la afirmación que hace una parte sobre la existencia de un derecho sustantivo que estima le asiste, cuya aplicación y respeto pide al órgano jurisdiccional por considerar encontrarse frente a un estado lesivo a ese derecho y, por su parte, la legitimación procesal se identifica, no con el derecho sustantivo, sino con la capacidad para realizar actos jurídicos de carácter procesal en un juicio determinado.


Ahora bien, respecto de la legitimación en la causa y en el proceso, para efectos de las controversias constitucionales, ésta se prevé de la siguiente manera:


Respecto de la primera, los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10, fracción I, de su ley reglamentaria, al efecto disponen:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"La Federación y un Estado o el Distrito Federal;


"La Federación y un Municipio;


"El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;


"Un Estado y otro;


"Un Estado y el Distrito Federal;


"El Distrito Federal y un Municipio;


"Dos Municipios de diversos Estados;


"Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y


"Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales ..."


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia ..."


De estos numerales se advierte que solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercitar la acción de referencia.


Respecto de la legitimación en el proceso, ésta se regula en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que permite que las partes puedan ser formalmente representadas en el procedimiento.


Dicho numeral dispone:


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley ..."


En la norma transcrita se prevén dos medios para tener por reconocida la representación de quienes promueven a nombre de las partes, bajo los siguientes lineamientos:


1. Representación consignada en ley:


a) El actor, el demandado y en su caso el tercero interesado, podrán comparecer en la controversia constitucional a través de sus funcionarios.


b) Dichos funcionarios deben tener facultades de representación.


c) Estas facultades deben estar contenidas en ley.


2. Presunción de la representación:


d) En todo caso existe la presunción de que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo.


e) Esta presunción opera salvo prueba en contrario.


De lo anterior se desprende que, atento al texto de la norma y al orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley; y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario.


Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, si antes no se analiza si la representación y capacidad deriva de la ley, y sólo ante el evento de una situación excepcional que provoque duda, sea ésta por deficiente regulación o por una laguna legislativa o alguna situación análoga que no permita determinar de primer momento si el funcionario tiene o no dicha representación y capacidad, y existen elementos que permitan su presunción, entonces se presumirán éstas, salvo prueba en contrario.


Sería erróneo considerar que esa presunción opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del artículo 11 transcrito, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria si de cualquier manera se presumiría válida la representación en términos de la segunda parte de dicho dispositivo por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades. Por esto, no puede el promovente acogerse de manera arbitraria al segundo supuesto para que se presuma su legitimación, sino sólo ante el evento antes señalado.


Sirven de apoyo a lo anterior las tesis aisladas números XV/97 y XVI/97, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que al efecto dicen:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO.-La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter procesal que para el caso de las controversias constitucionales se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y, 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento al texto de la norma y al orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley; y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario."


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE.-De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento a los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo, en caso de duda en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa o por alguna situación análoga y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria si de cualquier manera se presumiría válida la representación en términos de la segunda parte de dicho dispositivo por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."


En consecuencia, procede ahora determinar, conforme a los dispositivos legales y consideraciones anteriormente hechas, si quien suscribe la demanda tiene legitimación en la causa para ejercer la presente acción de controversia constitucional, en tanto que promueve a nombre propio y a nombre del Ayuntamiento.


Por cuanto a lo primero, este tribunal considera que el presidente municipal carece de legitimación para ejercer la acción, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con el 10, fracción I, de su ley reglamentaria, son los poderes, entidades u órganos de los respectivos niveles de gobierno los que tienen el derecho para ejercer la presente acción, en tanto que la posibilidad de impugnar actos o disposiciones generales deriva de la posibilidad de que se afecte su respectivo ámbito de competencia, por lo que son éstos los que pueden acudir a la vía, por conducto de sus representantes, y no sus integrantes por derecho propio, en tanto que el derecho alegado debe guardar relación directa con la esfera competencial del respectivo ente y no de sus funcionarios en lo particular.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial número 54/97, del Tribunal Pleno, que dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL.-De lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto constitucional, se advierte que para tener la calidad de parte (actora, demandada o tercera interesada) dentro de una controversia constitucional, es requisito indispensable que se trate de una entidad, poder u órgano. En el caso del Municipio, éste es el titular exclusivo de la acción de controversia constitucional, quien puede hacerla valer -u oponerse a ella-, por medio del Ayuntamiento, o bien del concejo municipal, por ser las instituciones en las que recae tal representación, de conformidad con lo señalado en el artículo 115 constitucional. Por ende, es inconcuso que cualquier miembro aislado, por sí mismo (presidente municipal, regidores o síndicos), del Ayuntamiento o concejo municipal de un Municipio, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, dentro de una controversia constitucional; y si la pretensión fuera deducida en defensa de los intereses del Municipio, resultaría ineficaz, pues la representación de ese ente corresponde sólo al Ayuntamiento y, de modo extraordinario, al concejo municipal."


Por otra parte, respecto de la legitimación procesal del presidente municipal para promover en representación del Ayuntamiento, se considera que sí la tiene en virtud de lo que se pasa a considerar:


Los artículos 128, fracción V, de la Constitución Política del Estado de México y 48, fracción IV, 50, 52 y 53, fracción I de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, señalan:


"Artículo 128. Son atribuciones de los presidentes municipales:


"...


"Asumir la representación jurídica del Municipio en los casos señalados por la ley; ..."


"Artículo 48. El presidente municipal tiene las siguientes atribuciones:


"...


"IV. Asumir la representación jurídica del Municipio en los casos previstos por la ley; ..."


"Artículo 50. El presidente asumirá la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios, cuando el síndico esté ausente, se niegue a hacerlo o esté impedido legalmente para ello."


"Artículo 52. Los síndicos municipales tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, en especial los de carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que, en su caso, ejercerán conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los Ayuntamientos."


"Artículo 53. Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:


"I.P., defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal; ..."


De las disposiciones antes transcritas se desprende que el síndico municipal tiene la representación jurídica del Ayuntamiento, y el presidente municipal del Municipio igualmente puede asumir dicha representación, concretamente cuando el síndico esté ausente, se niegue a hacerlo o esté impedido legalmente para ello.


En estas circunstancias, la facultad corresponde al síndico municipal y por excepción al presidente municipal en los casos expresamente señalados por la Ley Orgánica Municipal.


Cabe destacar que en autos no está acreditado que el síndico haya estado ausente, se haya negado a promover o que estuviera impedido legalmente para ello; sin embargo, se dan circunstancias particulares que obligan a considerar que el presidente municipal estaba en aptitud para promover la demanda a nombre y en representación del Ayuntamiento en la época en que lo hizo.


En efecto, de las constancias que obran en autos se advierte que el acto y disposiciones que ahora se combaten y que se estima invaden la esfera de competencia del Municipio, tienen como antecedente que el síndico procurador G.L.G.M., y diversos regidores, ante sus ausencias a las sesiones de Cabildo, llevó a tomar la protesta de los suplentes respectivos, como se corrobora de las copias certificadas de las actas de Cabildo de fechas seis, ocho, nueve y diez de marzo de mil novecientos noventa y siete (fojas 233 a 246 del cuaderno de pruebas de las autoridades demandadas).


Destaca el contenido de las actas de Cabildo de fechas nueve y diez de marzo de mil novecientos noventa y siete, en las que respectivamente se dice:


"... No habiendo quórum legal establecido por el artículo 29 de la Ley Orgánica Municipal en vigor, el C.S. da cuenta de: ... 2o. Con esta sesión cumplen su quinta falta consecutiva los CC. Síndico procurador, G.L.G.M. ... En uso de la palabra el C. Presidente municipal, J.J.S., con el común acuerdo de los presentes ordena a la secretaría que: Se cite a los suplentes del C. Síndico procurador ... y se convoque nuevamente a sesión de Cabildo, con toma de protesta a los suplentes antes mencionados para el día de mañana 10 de marzo de 1997 ..."


"... Orden del día: 1. Toma de protesta a suplentes de síndico procurador y regidores. ... El C. Presidente municipal tomó la protesta de ley a los siguientes miembros del H. Ayuntamiento: C.M.N.G., síndico procurador."


De lo anterior se desprende que al momento de la presentación de la demanda no se tenía conocimiento de que hubiera síndico en funciones, lo que llevó a admitir la demanda suscrita por el presidente municipal; y que, sustanciado el procedimiento respectivo, se recabaron elementos de juicio que permiten determinar en forma cierta, que al momento de la presentación de la demanda sí había síndico municipal, lo que en principio podría llevar a considerar que éste debió promover la demanda y no así el presidente municipal.


Debe resaltarse que la demanda se presentó el trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, y al síndico suplente se le tomó protesta desde el diez de marzo de ese mismo año, de lo que se colige que a la fecha en que se ejerció la presente acción de controversia, ya había síndico en funciones.


Sin embargo, en el caso no debe determinarse que el presidente municipal carece de legitimación procesal, pese a lo anterior, toda vez que en las copias certificadas de las sentencias dictadas respectivamente el catorce de abril de mil novecientos noventa y siete por el Magistrado de la Primera Sala Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México y el veinte de mayo del mismo año por la Sala Superior de dicho tribunal (fojas 60 a 73 del cuaderno de pruebas de las autoridades demandadas), se advierte que la materia de la litis versó sobre la destitución del anterior síndico procurador, en la que se resolvió declarar la nulidad de los actos que motivaron esa destitución y la reinstalación en el cargo que venía desempeñando, todo lo cual pone de relieve la subsistencia de un conflicto en cuanto al síndico que legalmente podía representar al Ayuntamiento, en tanto que, por una parte, el síndico suplente había tomado la protesta y venía fungiendo con tal carácter, y, paralelamente, al emitirse las citadas sentencias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo decretó la nulidad del acto por el que se destituyó al síndico propietario, determinando que debía reinstalársele y, por ende, entrar en funciones.


Por lo tanto, si al momento en que se promovió la demanda de controversia constitucional, persistía una situación jurídica reconocida por el tribunal contencioso en favor del síndico propietario, y por el otro lado el síndico suplente con anterioridad a esa sentencia había entrado en funciones con tal carácter, se concluye que prevalecía en la fecha en que se ejerció la acción constitucional una situación de duda en cuanto a la legalidad o derecho que le asistía al síndico suplente y al síndico propietario para representar al Ayuntamiento.


En consecuencia, ante tal circunstancia y tomando en consideración que ninguno de los dos síndicos ejerció la acción, y por el contrario fue el presidente municipal quien la hizo valer en representación del Ayuntamiento, debe presumirse, dadas las circunstancias particulares del momento en que se promovió la demanda, que el citado presidente sí contaba en ese momento con la legitimación necesaria para promover a nombre y representación del Ayuntamiento, dado el conflicto suscitado respecto de la legal o ilegal destitución y reinstalación del síndico propietario.


Del mismo modo es inexacto que el promovente carezca de legitimación para plantear la presente controversia constitucional por no contar con el acuerdo expreso de los integrantes del Ayuntamiento, pues como se ha precisado, de conformidad con los artículos 50, 52 y 53, fracción I de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, corresponde al síndico municipal y por excepción al presidente municipal, la representación del Ayuntamiento y del diverso artículo 31 del citado ordenamiento legal se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de dichas atribuciones no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, por lo que en consecuencia si en el caso particular por las razones expuestas se consideró que el presidente municipal tiene legitimación para promover la presente controversia constitucional, sería ilógico exigirle mayores requisitos de los que originalmente requiere la Ley Orgánica Municipal para la representación del Ayuntamiento.


Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia número 22/97 sustentada por este Tribunal Pleno, visible a fojas 134, T.V., abril de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación que señala:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA).-De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y, para la procuración de la defensa de los intereses municipales tiene, entre otras, las siguientes atribuciones: procurar, defender y promover los intereses municipales; representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste fuere parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. Por otra parte, de los preceptos de referencia, en relación con los artículos 17, 34, 44 y 46 de la ley en cita, se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de las atribuciones antes señaladas, no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, entre otros, ordenanzas, acuerdos administrativos, prestación y vigilancia de servicios públicos. Por tanto, los síndicos, en uso de las atribuciones que la ley les otorga, pueden promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la acción de controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."


Ahora bien, respecto de la ampliación de demanda, las autoridades demandadas aducen que ésta es improcedente porque el delegado de la parte actora conforme al párrafo segundo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, está facultado para actuar dentro de la litis planteada por los titulares; es decir, pueden hacer promociones dentro del procedimiento, acudir a las audiencias, rendir pruebas, formular alegatos, interponer incidentes y recursos, pero no para representar al actor como si fuera un mandatario con facultades generales, pues su actuación se encuentra limitada a participar en la defensa de la acción intentada pero no para modificar o ampliar ésta, por lo que toda vez que dicho delegado es quien plantea la ampliación de la demanda, ésta resulta improcedente conforme a los artículos 11, párrafo segundo, y 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia.


Es fundada la causal de improcedencia que se alega.


En efecto, los artículos 11 y 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal señalan:


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley ..."


"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."


Del texto de los preceptos transcritos, se advierte que en términos del citado artículo 27, la facultad que otorga la ley para ampliar la demanda corresponde únicamente a las personas que hubieren ejercido la acción en vía de controversia constitucional, y no así a los delegados que en términos del artículo 11 se hubieren designado para actuar dentro del procedimiento, pues el último precepto citado solamente autoriza a los delegados, en el caso de la parte actora para actuar dentro de la litis planteada por los titulares de los órganos de gobierno que hubieran acudido en vía de controversia constitucional a demandar la invalidez de un acto o norma o bien de la tutela de un derecho.


Por lo anterior, debe estimarse que el citado artículo 11 únicamente faculta a los delegados para que hagan promociones dentro del procedimiento, respecto a la rendición de pruebas, formulación de alegatos e interposición de los incidentes y recursos previstos en la ley respectiva.


Esto es así, toda vez que como se ha precisado, la ampliación de la demanda opera cuando existe un hecho nuevo o superveniente, es decir, cuando surge un nuevo acto que se considera causa una lesión a un derecho sustantivo de la parte actora, por lo que sólo los funcionarios facultados para representar al ente actor conforme a las normas que los rigen están legitimados para plantear la citada ampliación de demanda, pues esta nueva acción trae aparejada la disposición del derecho sustantivo del ente demandante, el cual sólo puede alegarlo por conducto del funcionario que legalmente posea la representación de éste.


En consecuencia, debe concluirse que el promovente de la ampliación de demanda en estudio, en su carácter de delegado de la parte actora, no tiene facultades para representar a la parte referida como si fuera un mandatario con facultades generales, toda vez que su actuación dentro del proceso se encuentra limitada a participar en la defensa de la acción intentada pero no para modificar o ampliar ésta.


Como resultado de lo anterior, en el caso lo procedente es determinar la improcedencia de la ampliación de demanda en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 11 y 27, todos ellos de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, sobreseer el juicio conforme al artículo 20, fracción II, del citado ordenamiento legal.


Esto último atendiendo que, en tratándose de la ampliación de demanda de controversia constitucional, debe tramitarse y, por ende, calificarse conforme a los mismos criterios y disposiciones que rigen para la demanda principal, de conformidad con lo dispuesto por la última parte del artículo 27 citado.


CUARTO.-Previo al estudio del fondo del asunto, se pasa al análisis de las causales de improcedencia invocadas por las partes respecto de la demanda inicial.


El gobernador, el secretario general de Gobierno, y la Legislatura, todos ellos del Estado de México y el procurador general de la República, aducen que el juicio resulta improcedente ya que el artículo 43 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, dispone que el procedimiento para la revocación del mandato de los miembros de los Ayuntamientos se sustanciará en términos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y, dicho ordenamiento en sus artículos 75, 103, 104 y 105 establece las disposiciones generales que norman la existencia del órgano sancionador, la actuación del órgano sustanciador y el procedimiento para el conocimiento de la solicitud y la procedencia de la revocación del mandato de los miembros del Ayuntamiento, y los artículos 123 a 125 del Reglamento del Poder Legislativo establecen las reglas para la sustanciación del procedimiento, dentro de los cuales destaca la garantía de audiencia, por lo que al haberse planteado la controversia constitucional contra el acuerdo de la Legislatura del Estado de México por el que citó a J.J.S. para que compareciera ante la Comisión de Instrucción y Dictamen para desahogar la garantía de audiencia, debe concluirse que la parte actora debió esperar la decisión de la asamblea dictada en el procedimiento y, como no lo hizo, debe considerarse que el juicio es improcedente conforme al artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, por no haberse agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto.


Es fundada la causal de improcedencia expuesta.


El artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, señala:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; ..."


De la disposición transcrita se desprende que la controversia constitucional será improcedente, cuando se surtan los siguientes presupuestos normativos:


-Que no se agote la vía legal correspondiente.


-Que esta vía sea apta para la solución del propio conflicto.


Del análisis lógico, jurídico y gramatical de los presupuestos normativos antes señalados, se advierte que la causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales; sin embargo, debe redefinirse tal principio para este tipo especial de asuntos constitucionales, ya que el mismo no se prevé simplemente como un mecanismo para que, previamente a la controversia, se agoten los recursos o medios de defensa procedentes, sino que tiene mayores alcances de los que hasta ahora se habían precisado, por lo que debe reexaminarse y fijar todos sus alcances.


Este principio implica que, si existe un recurso o medio de defensa en virtud del cual pueda combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia, y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, sin necesidad de tener que acudir a este tipo de vía constitucional, la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción.


Sin perjuicio de lo anterior, de una interpretación gramatical de la propia disposición, se advierte que tal principio de definitividad no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse previamente a la controversia, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, no se han agotado, esto es, que se estén sustanciando o que se encuentren pendientes de resolución ante alguna otra autoridad, y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.


En efecto, si existe un procedimiento ya iniciado pero que se encuentra en trámite o pendiente de resolución, en el que la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional, y que por su naturaleza es apto para dirimir el propio conflicto planteado en la controversia, pero que, por su estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, debe considerarse entonces que la controversia resulta improcedente precisamente por no haberse agotado o concluido aún la vía legalmente prevista para tal efecto.


Por tanto, la causal de improcedencia de mérito involucra dos cuestiones específicas:


1. Que exista un recurso o medio de defensa que proceda en contra del propio acto impugnado en la controversia constitucional y que éste no se haya agotado, y que sea apto para la solución del propio conflicto.


2. Que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento no agotado, pendiente de resolución definitiva, en el que la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.


Considerando todo lo anterior, se pasa al análisis del caso concreto.


En la presente controversia, la parte actora impugna la resolución, y disposiciones que la fundamentan, dictada por la Comisión de Instrucción y Dictamen de la Legislatura del Estado de México, de fecha nueve de octubre de mil novecientos noventa y siete, por la que se admitió a trámite la solicitud presentada por el gobernador del Estado de México, para instaurar el procedimiento de revocación del mandato del presidente municipal de Tenancingo, de la propia entidad federativa.


Conforme al artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México, el acuerdo impugnado es el que inicia el procedimiento de revocación de mandato, dentro del cual, conforme a los artículos 42, 43, 46 y 47 de la Ley Orgánica Municipal y 123, 124 y 125 del Reglamento del Poder Legislativo, ambos ordenamientos del Estado de México, el interesado tendrá derecho a que se le notifique la instauración del procedimiento, podrá expresar lo que a su derecho convenga, rendir pruebas, rendir alegatos, así como para estar asistido de un defensor; y, por otra parte, para poder considerar procedente la solicitud de revocación del mandato, la legislatura tendrá que aprobarlo por voto de las dos terceras partes de sus integrantes.


De lo anterior se sigue que el acuerdo impugnado en la presente controversia constitucional, constituye un acto propio del procedimiento ante la legislatura, cuya materia era precisamente la revocación del mandato del presidente municipal de referencia; y, por otra parte, en esta controversia se plantea la ilegalidad e inconstitucionalidad del referido procedimiento de revocación del mandato.


En tales condiciones, si se encontraba en trámite y, por ende, sin resolución, el procedimiento de revocación, cuya materia es la propia de esta controversia, la parte actora debió esperar a que se dirimiera el conflicto planteado en la vía legal procedente, esto es, la que había sido sometida al conocimiento de la Legislatura Estatal, previamente a la interposición de su demanda de controversia constitucional; por lo tanto, si esto no lo hizo así, este Alto Tribunal está imposibilitado jurídicamente para resolver sobre la legalidad y constitucionalidad del aludido procedimiento, precisamente por carecer de definitividad.


Consecuentemente, al ser improcedente la presente controversia en contra del acto antes precisado, igual consideración debe hacerse respecto de las normas impugnadas que se combaten con motivo de dicho acto de aplicación.


Cabe aclarar que, si bien es cierto que durante la instrucción de la presente controversia, la legislatura emitió la resolución definitiva por la que determinó revocar el mandato de presidente municipal al promovente de esta acción constitucional, lo que en principio justificaría entrar al análisis de la cuestión planteada, también lo es que respecto de tal resolución la controversia resultó igualmente improcedente, conforme a lo expuesto en el considerando que antecede, ya que la ampliación de la demanda no fue presentada por parte legitimada para tal efecto, por lo que, en tales condiciones, no es dable proceder a su análisis.


Atento a todo lo expuesto en la presente resolución, al ser fundadas las causales de improcedencia previstas en las fracciones VI y VIII del artículo 19, en relación con el 11 y 27, todos ellos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede sobreseer en la controversia constitucional con fundamento en lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, de la propia ley.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es improcedente la controversia constitucional promovida por J.J.S., en su carácter de presidente municipal del Ayuntamiento del Municipio de Tenancingo, México.


SEGUNDO.-Carece de legitimación J.J.S., en su carácter de presidente municipal del Ayuntamiento de Tenancingo, Estado de México, para promover a nombre propio la presente controversia constitucional, en términos del considerando tercero de esta ejecutoria.


TERCERO.-Es improcedente la ampliación de demanda promovida en esta controversia.


CUARTO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.


QUINTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. Ausente el señor M.J.V.A.A., por licencia concedida. Fue ponente en este asunto el señor M.H.R.P..


Nota: Las tesis de rubros: "AMPARO CONTRA LEYES. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL PRECEPTO QUE SE COMBATE, DEBEN TENERSE EN CUENTA LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN.", "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO.", "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL.", citadas en esta ejecutoria , aparecen publicadas, la primera de ellas, en el Semanario Judicial de la Federación , Octava Época, T.V., Primera Parte, página 11, tesis P.X., y las tres últimas, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., agosto de 1997, páginas 468 y 466, tesis 1a. XV/97 y 1a. XVI/97, y T.V., junio de 1997, página 397, tesis P./J. 54/97, respectivamente.


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