Ejecutoria num. P./J. 81/98 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 26828637

Ejecutoria num. P./J. 81/98 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 81/98
Localizacion:MARIANO AZUELA GÜITRÓN.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Noviembre de 1998
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL REGLAMENTO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE OAXACA DE JUÁREZ INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL ESTADO DE OAXACA, EN LA PARTE QUE REGLAMENTA EL TRANSPORTE.

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FACULTAD EN MATERIA DE TRÁNSITO NO INCORPORA LA DE TRANSPORTE.

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA LEGITIMACIÓN PASIVA CUANDO SE RECLAMA UN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO EN SU CONJUNTO, CORRESPONDE A LOS SÍNDICOS Y NO AL PRESIDENTE Y AL SECRETARIO MUNICIPALES (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA).

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA SUPLENCIA DE LA QUEJA AUTORIZA A EXAMINAR EN SU CONJUNTO LA DEMANDA A FIN DE RESOLVER LA CUESTIÓN EFECTIVAMENTE PLANTEADA, CORRIGIENDO LOS ERRORES QUE SE ADVIERTAN.

Nota: La siguiente ejecutoria aparece publicada bajo el rubro: "SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE. EL REGLAMENTO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE OAXACA DE JUÁREZ, EN LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A DICHO SERVICIO, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PORQUE AL APROBARLO Y EXPEDIRLO, EL AYUNTAMIENTO RESPECTIVO SE ARROGÓ LA FACULTAD DE PRESTAR UN SERVICIO QUE LA NORMA SUPREMA NO LE CONCEDE.".

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 2/98. ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIO: ARIEL ALBERTO ROJAS CABALLERO.

Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO

Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintinueve de enero de mil novecientos noventa y ocho, Roberto Pedro Martínez Ortiz, procurador general de Justicia del Estado y, por ende representante legal del Gobierno y del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ocurrió en la vía de controversia constitucional, manifestando al respecto:

I. Entidad, poder u órgano actor, domicilio, nombre y cargo del funcionario que lo representan: La entidad, el poder u órgano actor, así como el nombre y cargo del funcionario que lo representa, se encuentra señalado en el proemio de la presente demanda. El domicilio del procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca, representante legal del Estado de Oaxaca, lo es la Procuraduría General de Justicia del Estado ubicada en lugar bien conocido en la Agencia Municipal de la Experimental, Municipio de San Antonio de la Cal, Centro, Oax. II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: 1. El H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Oaxaca de Juárez. 2. El C. Presidente Municipal Constitucional del Municipio de Oaxaca de Juárez. 3. El C. secretario municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez. Todas estas autoridades con domicilio bien conocido en Palacio Municipal ubicado en el Ex-convento de la Soledad, Plaza de la Danza, Centro, Oax. III. Terceros interesados: No existen. Sin embargo para el caso de que se considere que existen ad cautelam señaló que pudiera tener ese carácter: La Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal, con domicilio conocido en Carretera Internacional sin número, Santa Rosa Panzacola, por lo que, se solicita en su caso, sea emplazado por conducto del H. Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez, como su superior jerárquico. IV. Normas generales o actos cuya invalidez se demanda y medios oficiales en que fueron publicados: La aprobación, expedición, promulgación, publicación y vigencia del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, aprobado en sesión ordinaria de cabildo, celebrada el 27 de noviembre de 1997, publicado en el Alcance al número 52 del Periódico Oficial de fecha 23 de diciembre de ese mismo año. V. Preceptos constitucionales que se estiman violados: Artículos 16, 28 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 20 párrafo décimo primero; 59 fracción LI, 94 párrafos cuarto inciso h) y quinto y, 160 párrafo tercero de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. VI. Los hechos o abstenciones que me constan y que constituyen los antecedentes de la norma general y actos cuya invalidez se demandan, son los siguientes: El Honorable Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, mediante sesión de Cabildo celebrada con fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete, aprobó el Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez. En la misma fecha, para su debida publicación y observancia, el Presidente Municipal Constitucional, promulgó el anterior reglamento, promulgación que ‘igualmente fue suscrita por el secretario municipal’. Dicho Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, fue publicado en el Alcance Número 52 del Periódico Oficial del Estado con fecha 23 de diciembre de 1997, cumpliendo con lo dispuesto en su artículo 5o. transitorio. VIII. Conceptos de invalidez: Primero. El Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez que se impugna, resulta contrario al espíritu de los artículos 16, 28 y 115 de la Constitución Federal por las siguientes consideraciones: Por orden constitucional corresponde a la Federación y al Estado concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado sujetándose a las leyes respectivas y siempre que el interés general lo requiera. En el caso, el reglamento impugnado faculta al Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez a otorgar concesiones, autorizaciones o permisos necesarios para el funcionamiento de cualquier tipo de transporte público de pasajeros, de carga o mixto con lo cual se viola flagrantemente la Constitución Federal ya que la facultad expresada no deriva de ninguna ley ordinaria y por el contrario dicha facultad está reservada por la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca, exclusivamente al titular del Poder Ejecutivo del Estado. En un evidente desconocimiento, el Ayuntamiento demandado confunde el significado del servicio público de tránsito con el de transporte. Efectivamente, pretende fundamentar el reglamento combatido en el artículo 115 de la Constitución Federal, fracción III, inciso h), en el que se hace mención a los servicios públicos de seguridad pública y tránsito, cuando en el mismo no se contempla el servicio público de transporte, cometiendo, con este proceder una flagrante violación a la Ley Suprema. Al hacer un estudio de los servicios públicos el tratadista Jorge Hernández Ruiz en su obra de ‘Derecho Administrativo’ (servicios públicos) señala: ‘Debemos entender por servicio público de tránsito, la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez-bien (sic) como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como el estacionamiento de estos últimos en la vía pública; cuyo cumplimiento uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico de derecho público, para el cabal ejercicio del derecho de tránsito de toda persona.’. En esta virtud, se debe entender que ‘tránsito es la acción y efecto de transitar que, a su vez, según la Real Academia Española, significa ir o pasar de un punto a otro por vías o parajes públicos. Tránsito es pues, el desplazamiento, el ir y venir el movimiento de personas y vehículos en la vía pública.’. Por su parte, el término transporte debemos entenderlo como un servicio público cuya actividad consiste en llevar personas o cosas de un punto a otro; se divide en atención a sus usuarios, en público y privado; y en razón de su objeto, en transporte de pasajeros y de carga, a los que se agrega el transporte mixto. En atención a su cobertura se clasifica en urbano, suburbano, foráneo, nacional e internacional. Por lo tanto, el autor anteriormente citado, define como servicio público de transporte: ‘La actividad técnica, realizada directa o indirectamente por la administración pública con propósito de satisfacer la necesidad de carácter general, consistente en el traslado de las personas o de sus bienes muebles de un lugar a otro; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico de derecho público.’. Con lo anterior, es de concluirse que el H. Ayuntamiento de la ciudad de Oaxaca de Juárez, al momento de emitir el reglamento que se objeta, hace dolosamente una incorrecta interpretación y apreciación de dichos términos; con lo que se corrobora la inconstitucionalidad del acto que se combate con la presente demanda. Segundo. Se viola en perjuicio de las entidades, poderes y órganos que represento, lo dispuesto por el artículo 16 primer párrafo de la Constitución Federal por las siguientes razones jurídicas: El H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Oaxaca de Juárez, emitió el Reglamento de Tránsito y Transporte, sin que se apoye en precepto legal alguno que lo autorice a reglamentar el ramo de concesiones de transporte público de pasajeros, de carga o mixto, específicamente el otorgamiento de concesiones para prestar dichos servicios, más aún dicho reglamento fue aprobado en contravención a la ley de la materia en vigor, la que establece que la autoridad legalmente facultada para el otorgamiento de concesiones y el establecimiento de las modalidades para su servicio, lo es el Gobernador Constitucional del Estado. Si bien es cierto, como ya se manifestó, que el artículo 115 fracción III inciso h) de la Constitución Federal establece que los Municipios tendrán a su cargo la seguridad pública y tránsito, estos servicios públicos están sujetos a la legislación ordinaria, sin que pueda, por no estar facultado para ello, legislar en la materia, y menos aún en contraposición a la legislación. En este orden de ideas, aun al reglamentar los servicios públicos de seguridad y tránsito debió respetar el orden jurídico vigente, lo que no acontece en el caso. De manera más precisa, tratándose del servicio público de transporte, si en los artículos 7o. fracción IV y 18 de la Ley de Tránsito del Estado, de manera expresa se ordena que el establecimiento y explotación del servicio público de pasajeros de carga o mixto entre otros, sólo podrá efectuarse mediante concesión o permiso que otorgue el gobernador del Estado, la autoridad municipal carece de facultades legales para concesionarlo, dentro de la jurisdicción del Municipio de Oaxaca de Juárez. De lo anteriormente manifestado, es de concluirse la falta de fundamentación y motivación del reglamento impugnado. Lo aquí concluido se corrobora, en virtud de la propia denominación de dicho ordenamiento: ‘Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez’, lo que denota que dicho documento reglamenta un ramo o materia para la cual no está facultada, como se desprende del texto del artículo 115 fracción III inciso h) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; toda vez que los citados preceptos legales, no le otorgan el servicio público de transporte, únicamente le otorgan facultades al Municipio para prestar los servicios públicos de seguridad pública y tránsito, pero con el concurso del Estado, de acuerdo a la legislación vigente. Por lo que se refiere a la entrada en vigor del reglamento en mención, cabe decir que resulta nulo por violación al propio principio de legalidad y de manera específica, a los principios legales de entrada en vigor de toda norma de carácter general; efectivamente el artículo tercero del Código Civil para el Estado de Oaxaca en vigor establece textualmente: ‘3o. Las leyes, reglamentos, circulares, o cualesquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y surten sus efectos desde la fecha de su publicación en el Periódico Oficial del Estado. En los lugares distintos del en que se publique el Periódico Oficial, para que las leyes, reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligatorios se necesita que transcurra un día más por cada cuarenta kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad. Si la ley, reglamento, circular o disposición de observancia general fija el día en que debe comenzar a regir, obliga desde ese día, con tal de que la publicación haya sido anterior a esta fecha.’. Así pues, en el artículo 1o. transitorio del multicitado reglamento, se menciona que entrará en vigor el día 28 de noviembre de 1997, situación que es posible siempre y cuando la publicación en el Periódico Oficial del Estado se realice con anterioridad a la fecha mencionada, caso que no ocurre pues la publicación corresponde al día 23 de diciembre de 1997. A mayor abundamiento, el reglamento en cuestión viola el principio de legalidad, al contravenir el artículo 59 fracción LI, de la Constitución Local, que textualmente establece: ‘Artículo 59. Son facultades de la legislatura: ... LI. Legislar sobre todos los servicios públicos, oficiales y particulares dentro del Estado.’. El reglamento en comento, es pues, contrario a derecho ya que al tratarse de servicios públicos, el Congreso del Estado es la única autoridad facultada para legislar en esta materia. Sirve de apoyo a los anteriores razonamientos, la tesis jurisprudencial número 23/1997 del Pleno de esa Suprema Corte de Justicia, que a la letra dice: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’. Tercero. Se violan en perjuicio del Estado y del Poder Ejecutivo, única autoridad legalmente facultada para otorgar concesiones del servicio público de transporte, lo dispuesto por el artículo 28 constitucional décimo primer párrafo, por las siguientes consideraciones: Los servicios públicos de transporte de pasajeros o carga corresponden al Estado, el cual podrá, siempre y cuando el interés general lo requiera, concesionar la prestación o explotación de dichos servicios, sujetándose en todo momento a las leyes de la materia debidamente promulgadas. En el caso específico del Estado de Oaxaca, se encuentra vigente la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca, desde el 27 de junio de 1972; esta ley en ninguno de sus artículos faculta a los Ayuntamientos o presidentes municipales para el otorgamiento de concesiones de servicio público de transporte; luego entonces, con lo anterior podemos concluir que el multicitado reglamento atenta contra el espíritu del artículo 28 constitucional y su correlativo 20 párrafo décimo primero de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Cuarto. Se violan en perjuicio del Estado, lo dispuesto por el artículo 115, en relación con el artículo 16 ambos de la Constitución Federal, y su correlativo 94 de la Constitución Local, mismo que a la letra dice: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: ... III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado, b) Alumbrado público, c) Limpia, d) Mercados y centrales de abasto, e) Panteones, f) Rastro, g) Calles, parques y jardines, h) Seguridad pública y tránsito, y i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios así como su capacidad administrativa y financiera.’. Se observa, que aun cuando corresponda a los Municipios la prestación del servicio de seguridad pública y tránsito, se hará, cuando así fuese necesario, con el concurso de los Estados y de acuerdo a lo que determinen las leyes (principio de legalidad); se observa también que en ninguno de los incisos que se han indicado, se encuentra el de transporte de pasajeros o carga, razón por la cual resultan inválidos tanto el reglamento que se combate como las disposiciones que contiene y que se detallan de la siguiente forma: artículos 1o., 3o., fracción III; 4o., 6o. fracciones I y II; 7o. fracción I, 8o. fracción XIV; 14 fracción III; 15, 39, 40 y 3o. transitorio del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez. En el artículo 1o. se establece el carácter de orden público que tiene el reglamento, además del objeto que consiste en establecer las normas a que deberán sujetarse los servicios públicos de transporte de pasajeros, de alquiler, de carga o mixtos en las vías públicas del Municipio de Oaxaca de Juárez. En el artículo 3o. fracción III, se crea como autoridad de tránsito al director general de Tránsito y Transporte Municipal, y en el artículo 4o., se establece la integración de la Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal. El artículo 6o., establece las atribuciones del Ayuntamiento en materia de tránsito y transporte y en su fracción I, lo faculta a regular todo lo referente a los servicios públicos de transporte de pasajeros, de carga o mixtos entre otros: en su fracción II le atribuye la facultad de otorgar concesiones, autorizaciones o permisos necesarios para el funcionamiento de cualquier tipo de transporte público de pasajeros, de carga o mixto. En el artículo 8o., se señalan las atribuciones del director general de Tránsito y Transporte Municipal; en su fracción II se especifica la de planificar y ordenar el tránsito y transporte municipal; en cuanto a su fracción XIV se le atribuye la facultad de fijar las tarifas a que deben sujetarse los vehículos de transporte público de pasajeros, de carga o mixto. Por otra parte el artículo 14, señala la clasificación de los vehículos automotores y en su fracción III quedan clasificados los que prestan servicio público y se subclasifican como de alquiler, de pasajeros urbano y suburbano y de carga en general. En el artículo 15 se establece la competencia a la dirección (debe entenderse Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal), la autorización y expedición de placas para automotores de uso particular, comercial y servicio público en cualquiera de sus modalidades. Por su parte la Ley de Tránsito reformada del Estado en los artículos conducentes establece: ‘Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto establecer las bases y requisitos a que se sujetarán la circulación de las personas, el manejo y tránsito de vehículos y semovientes y los servicios públicos de transporte de pasajeros y de carga en las vías públicas del Estado de Oaxaca, que no sean de jurisdicción federal, considerados como actividades de interés público. Por tal motivo, cuando por cualquier causa se suspenda la prestación de tales servicios, el Ejecutivo del Estado podrá intervenir las empresas para la reanudación de los propios servicios.’. ‘Artículo 2o. Corresponde al Poder Ejecutivo del Estado, por conducto de su Dirección General de Tránsito, la aplicación de esta ley y sus reglamentos.’. ‘Artículo 6o. Son autoridades de tránsito en el Estado: I. El gobernador del Estado. II. El director general de Tránsito del Estado. III. El subdirector general de Tránsito del Estado. IV. Los delegados foráneos de Tránsito del Estado; y, V. Los agentes de Policía y Tránsito del Estado.’. ‘Artículo 7o. El gobernador del Estado es competente: ... IV. Para otorgar concesiones y permisos para el establecimiento y explotación de servicios de transporte de pasajeros y de carga y, consecuentemente, para suspenderlos o revocarlos. V. Para ordenar la inspección y vigilancia de las empresas que exploten los servicios de transporte de pasajeros o de carga, así como la de los medios de transporte, con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley y asegurar los intereses del público.’. ‘Artículo 17. La circulación de las personas, el manejo y tránsito de vehículos y semovientes y los servicios de transporte de pasajeros y de carga en las vías públicas del Estado de Oaxaca, se sujetarán a las condiciones y requisitos señalados en esta ley y sus reglamentos.’. ‘Artículo 18. El establecimiento y la explotación de los servicios públicos de transporte de pasajeros o de carga, así como sus servicios conexos, solamente podrán efectuarse mediante concesión o permiso que otorgue el Ejecutivo del Estado. Las necesidades de tales servicios se determinarán por la Dirección de Economía del Gobierno del Estado con base en el estudio socioeconómico que elabore al efecto.’. ‘Artículo 21. Las concesiones y permisos a que se refiere esta ley, únicamente se otorgarán tratándose de personas físicas, a mexicanos, tratándose de personas morales, se otorgarán cuando éstas estén organizadas conforme a las leyes del país y siempre y cuando los socios extranjeros que formen parte de ellas convengan ante el Ejecutivo del Estado en considerarse como nacionales respecto de dichas concesiones y permisos y a no invocar por lo mismo, la protección de sus gobiernos en todo lo que respecta a aquellos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio del Estado los bienes que hubieren aportado, las inversiones hechas y los derechos que de los mismos se deriven.’. De lo anterior se concluye que las disposiciones enumeradas en el reglamento impugnado, pretenden reglamentar una materia como es la de concesiones para la prestación del servicio público de pasaje, carga o mixto, la cual es propia de la esfera de competencia de la autoridad estatal y específicamente del Poder Ejecutivo del Estado, como así se establece en los artículos 7o., fracción IV y 18 de la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca, trayendo como consecuencia la invalidez de todas y cada una de las señaladas, y de las cuales se ha hecho el estudio correspondiente, pues tratándose del servicio público de transporte, el Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez, carece, categóricamente, de facultad alguna para prestarlo, regularlo y menos aún para concesionarlo, por cuanto que la Constitución Federal en su artículo 115, fracción III, inciso h); la Constitución Política del Estado en su artículo 94, cuarto párrafo, inciso h) y la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca en su artículo 116, fracción VIII, inciso h) y la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca en su artículo 116 fracción VIII; no se refieren a este servicio, únicamente mencionan a la ‘seguridad pública y tránsito’, pero no al transporte, consecuentemente la facultad de regular y concesionar la prestación de este servicio, contenida en el contexto del reglamento que se combate resulta violatoria de los artículos constitucionales referidos. Sirven de apoyo a las anteriores consideraciones las jurisprudencias que aparecen bajo el rubro: ‘TRANSPORTE, SERVICIO PÚBLICO DE. CONCESIONES ESTATALES NO RENOVADAS POR EL EJECUTIVO, NO ACREDITAN EL INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE OAXACA). La concesión otorgada por la autoridad municipal, para prestar el servicio público de transporte de pasajeros en taxi, no justifica el interés jurídico para la procedencia del juicio de amparo, ya que para ser titular de la concesión, ésta debe expedirse por la autoridad legalmente facultada para ello, que en la especie lo es el Gobernador Constitucional del Estado, pues si bien, el artículo 115, fracción III, inciso h) de la Constitución Federal, establece que los Municipios tendrán a su cargo la seguridad pública y tránsito, esto se hará con el concurso de los Estados y lo que determinen las leyes; por lo tanto, si en los artículos 7o., fracción IV y 18 de la Ley de Tránsito del Estado, se ordena que el establecimiento y explotación del transporte de pasajeros, entre otros, sólo podrá efectuarse mediante concesión o permiso que otorgue el gobernador del Estado, es por lo que en consecuencia la concesión otorgada a favor del peticionario del amparo, por un Ayuntamiento constitucional, para prestar el servicio de que se trata, no acredita la titularidad del derecho respectivo, al haberse expedido por una autoridad que carece de facultades legales para ello, y por tanto, se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 73 fracción V de la Ley de Amparo y debe sobreseerse en el juicio, conforme a lo dispuesto por el artículo 74, fracción III de ese ordenamiento. Tribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito, Octava Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación, Tomo V, Segunda Parte-2, tesis XIII. J/5, página 730. Amparo en revisión 614/89. Eugenio Adrián Manzano Zárate. 19 de enero de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Agustín Romero Montalvo. Secretaria: Araceli Cuéllar Mancera. Amparo en revisión 657/89. Héctor Chiñas Mendoza. 31 de enero de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Agustín Romero Montalvo. Secretaria: María de la Luz A. Arias Cruz. Amparo en revisión 637/89. Panuncio López Sanjuán. 8 de febrero de 1990. Unanimidad de votos. Ponente. Robustiano Ruiz Martínez. Secretaria: Ruth Ramírez Núñez. Amparo en revisión 693/89. Pedro Alejandrino Cabrera Villanueva. 23 de febrero de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Robustiano Ruiz Martínez. Secretaria: Ruth Ramírez Nuñez. Amparo en revisión 61/90. Roberto Cruz Navarro. 23 de marzo de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Robustiano Ruiz Martínez. Secretaria: Ruth Ramírez Nuñez.’. ‘INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO, LAS CONCESIONES ESTATALES NO RENOVADAS PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE POR EL EJECUTIVO, NO ACREDITAN EL. En términos de lo dispuesto por los artículos 18 y 70, fracción IV de la Ley de Tránsito para el Estado de Oaxaca, la autoridad competente para otorgar concesiones y las renovaciones de éstas, para prestar el servicio público de transporte de pasajeros en el Estado, lo es el Gobernador Constitucional del Estado, por lo que si se pretende acreditar el interés jurídico del quejoso con una renovación de la licencia, expedida por el jefe de Tránsito del Estado, la misma carece de valor probatorio para demostrar que el quejoso sea titular de algún derecho subjetivo público tutelado por la ley, para los efectos de la procedencia del juicio de amparo, ya que esa prórroga de la concesión se expidió por una autoridad que carece de facultades otorgadas por la ley para ello, y por tanto en este caso debe sobreseerse en el juicio, por falta de interés jurídico, en términos del artículo 73, fracción V, en relación con el 74, fracción III de la Ley de Amparo. Primer Tribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito, Octava Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV Segunda Parte-1, página 295. Amparo en revisión 355/59. Antelmo López Mendieta. 18 de agosto de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: Robustiano Ruiz Martínez. Secretaria: Ruth Ramírez Nuñez. Amparo en revisión 311/89. Autobuses. Fletes y Pasajes, S.A. de C.V. 4 de agosto de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: José Ángel Morales Ibarra. Secretario: Amado Chiñas Fuentes.’. Respecto del artículo 39 y 40 del reglamento que se combate, la invalidez es aún más evidente. El primero de los artículos establece la competencia y facultad de la Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal para otorgar licencias y permisos para conducir vehículos en sus diferentes clases de servicio, expidiendo al efecto los documentos oficiales correspondientes; también se establece que dichos documentos tendrán validez en todo el territorio de la República en los términos del artículo 121 de la Constitución Política Federal. Sin embargo se considera que el citado precepto reglamentario resulta contrario al espíritu del artículo 121 mencionado porque según éste, los actos públicos de un Estado tendrán crédito en los otros Estados de la Federación; empero cumpliendo con determinados requisitos que se establezcan en las leyes generales que expida el Congreso de la Unión, respecto de la manera de probar dichos actos y el efecto que deban surtir, quedando sujetos a determinadas bases como son: las de que una ley de un Estado sólo tendrá efectos en su propio territorio y por consiguiente no podrán ser obligatorios fuera de él. En el caso concreto que nos ocupa, existe la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca la que en su artículo 8o., fracción VIII, faculta y obliga al director general de Tránsito del Estado a expedir conforme a las disposiciones de la propia ley y su reglamento, licencias para el manejo y tránsito de vehículos, señalándose los requisitos y procedimientos para obtenerlas en el capítulo XV, que comprende los artículos del 30 al 42 del Reglamento de la Ley de Tránsito, por lo tanto los supuestos del artículo 121 constitucional se cumplen con la ley ordinaria que se ha mencionado, y los documentos que se expidan con base a dicha ley concediendo licencias o permisos para conducir vehículos tienen la validez oficial y legal correspondiente dentro del Estado de Oaxaca y para su validez fuera del territorio estatal deberá estarse a las disposiciones que en la materia establezca el Congreso de la Unión. De todo ello se llega a la conclusión de que los preceptos del reglamento que se combate carecen de validez por contravenir el artículo 121 constitucional, porque no es posible que una disposición de carácter municipal, contraria a la ley de la materia, tenga validez no sólo en el interior del Estado de Oaxaca, sino en el territorio de la República Mexicana, esto amerita que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez que se hace valer. Por lo que se refiere al artículo 40, carece de legalidad la disposición de que se requiere de licencia o permiso expedido por la Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal, para conducir vehículos dentro del territorio municipal, pues como se ha dicho, la autoridad facultada para expedir licencias y permisos es la Dirección General de Tránsito del Estado; y al Municipio sólo corresponde los servicios de tránsito y vialidad. La disposición contenida en el artículo 3o. transitorio prevé la obligación del H. Cabildo municipal para establecer las bases y requisitos a que deberán sujetarse las personas interesadas en obtener concesión para prestar el servicio público multicitado, obligación que deberá cumplirse dentro del plazo de noventa días siguientes a la entrada en vigor del reglamento que se impugna. Disposición que adolece e igualmente del vicio de ilegalidad. Aunado a lo anteriormente expuesto, es conveniente precisar, que los Ayuntamientos, no tienen facultades legislativas, como ha manifestado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el siguiente criterio: ‘MUNICIPIOS. Carecen de la facultad de legislar y por ende, la de decretar impuestos. Tomo II, pág. 1360. Escobar Tomás. 8 de mayo de 1918. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 5a., Tomo II, página 1360.’. ‘MUNICIPIOS, CARECEN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, los Municipios son la base de la división territorial de los Estados, es decir, son organismos que corresponden a la descentralización territorial o por región cuyas funciones se limitan a la gestión de los asuntos administrativos de carácter local, mediante la realización de actos creadores de situaciones jurídicas concretas e individuales y no generales no abstractas como son los actos legislativos, puesto que ningún precepto constitucional les confiere facultades legislativas. Y si bien, la fracción I del citado artículo 115 concede a los Municipios personalidad jurídica para todos los efectos legales, no puede derivarse de tal personalidad la facultad legislativa, porque si la persona física goza del derecho de libertad y puede hacer todo lo que no este prohibido por la ley, la autoridad, sólo puede obrar dentro de las facultades que le confiere la ley, aunque tenga personalidad jurídica como los Municipios. Amparo en revisión 5658/59. Virginia Sosa Hernández. 18 de enero de 1966. Unanimidad de 15 votos. Ponente: José Castro Estrada. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Época: 6a. Volumen CIII, página 51.’. No debe creerse que por la reforma de 1983 el artículo 115, la cual establece en la fracción II de manera explícita la facultad de los Municipios para expedir bandos de policía y buen gobierno, la situación cambia, pues ésta es una facultad administrativa, no legislativa, pues se da conforme a las bases normativas establecidas por las Legislaturas Locales. La Constitución no ha establecido como base esencial para la existencia del Municipio, el que los Ayuntamientos tengan facultades para legislar, les conceden sólo para administrar y reglamentar el orden derivado de las leyes. La administración del Municipio debe pues, sujetarse a las leyes expedidas por las legislaturas, pues las autoridades municipales sólo pueden hacer lo que las leyes le permiten. Quinto. La promulgación y la orden de publicación efectuada por el presidente y secretario municipal, adolecen de los mismos vicios de invalidez que los precisados en los anteriores conceptos respecto del Ayuntamiento, por lo que en obvio de repeticiones se solicita se tengan aquí por reproducidos."

SEGUNDO

Por auto de veintinueve de enero de mil novecientos noventa y ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó pasar el expediente al Ministro Mariano Azuela Güitrón para que actuara como instructor.

Mediante proveído de nueve de febrero de ese mismo año, el Ministro instructor ordenó tener por presentados al promovente con la personalidad que ostenta; admitir la demanda que se presenta en vía de controversia constitucional y emplazar mediante oficio a las demandadas para el efecto de que produjeran contestación dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la legal notificación de este proveído. Asimismo se tuvo por señalado el domicilio para oír y recibir notificaciones y por designados como sus delegados a los profesionistas que en el propio escrito de demanda se indican. Adicionalmente, se tuvo como tercero interesado en la presente controversia a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez. Finalmente, se ordenó correr traslado con copia autorizada de este auto, del acuerdo de radicación y turno, además de un ejemplar del escrito de demanda a dicho tercero interesado y al procurador general de la República.

TERCERO

Mediante oficio presentado el veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho, Pablo de Jesús Armaud Carreño, con el carácter de Presidente Municipal Constitucional, Ana María Soledad Cruz Vasconcelos y José Luis Bustamante del Valle, síndicos primero y segundo municipales, y con el carácter de representante jurídico del Honorable Ayuntamiento, Wilfrido Almaraz Santibáñez, secretario municipal, y Rodrigo César Arias Rosales, con el carácter de director general de Tránsito y Transporte Municipal, todos del Municipio de Oaxaca de Juárez, Estado de Oaxaca, comparecieron a dar contestación a la demanda de controversia constitucional en los siguientes términos:

I. Personalidad: Acreditamos nuestra personalidad antes mencionada, con los siguientes documentos ... II. Improcedencia en cuanto al actor. El licenciado Roberto Pedro Martínez Ortiz, procurador general de Justicia del Estado, se ostenta como representante legal del Gobierno del Estado y del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 105 fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos oponemos como causal de improcedencia en cuanto se refiere al actor con el carácter de representante legal del Gobierno del Estado de Oaxaca. En efecto, las controversias constitucionales sólo pueden interponerse por Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios; pero de ninguna manera por los Gobiernos de los Estados o los Ejecutivos de los Estados. El actor confunde estas cuestiones elementales, puesto que son diferentes a la entidad federativa o Estado con uno de sus poderes u órganos de gobierno, en este caso, el Ejecutivo del Estado. En tal virtud, ante lo evidente de la causal de improcedencia que se plantea, procede se sobresea en el juicio por lo que hace a la controversia planteada por el Gobierno del Estado, cuya representación se atribuye el señor procurador. III. Improcedencia en cuanto a la inexistencia del órgano demandado a que se refiere el actor. En cuanto al contenido del preámbulo de la demanda de controversia, establecido en el cuarto párrafo de la página uno, dice la parte actora; ‘... vengo en tiempo y forma a promover controversia constitucional en contra del Ayuntamiento, presidente y secretario municipal de la ciudad de Oaxaca de Juárez ...’. A este respecto manifestamos que no existen dichas autoridades, esto es, Ayuntamiento, presidente y secretario municipal de la ciudad de Oaxaca de Juárez, puesto que la ciudad de ese nombre, sólo es parte de un todo denominado Municipio de Oaxaca de Juárez. En estas condiciones, siendo diferente el Municipio de Oaxaca de Juárez, a la demandada Municipio de la ciudad de Oaxaca de Juárez, es evidente la inexistencia de la demandada, lo que impone se sobresea en el juicio, por falta de uno de los presupuestos fundamentales. Para el caso de que la actora se refiera al H. Ayuntamiento, presidente y secretario del Municipio de Oaxaca de Juárez, por medio del presente venimos a dar contestación al escrito de demanda controversial, en los siguientes términos: IV. Improcedencia de la acción intentada por no darse el presupuesto a que se refiere el artículo 105 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 10 fracción II de su ley reglamentaria. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 105 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de su ley reglamentaria se considera que las controversias constitucionales sólo pueden suscitarse entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un Municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un Municipio; g) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Que tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales como actor, la entidad, poder u órgano que la promueva y como demandado la entidad poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto objeto de la controversia y como terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional. La controversia que se plantea resulta notoriamente improcedente por lo siguiente: En cuanto se refiere a los suscritos CC. Presidente Municipal Constitucional y secretario municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, al no estar dentro de las categorías a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional no puede considerársenos como partes demandadas, pues sólo pueden ser objeto de una controversia las entidades como lo son la Federación, los Estados, el Distrito Federal o los Municipios, y los suscritos, como se hace mención, sólo tenemos el carácter de funcionarios dentro de la administración municipal. Lo mismo debe decirse cuando se señala al H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Oaxaca de Juárez, puesto que, éste es únicamente el administrador del Municipio, en los términos de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, razón por la cual el actor confunde al nivel de gobierno que es el Municipio con su administrador, pues no es lo mismo el Estado de Oaxaca que el Gobierno del Estado de Oaxaca y el gobernador del Estado de Oaxaca, pues son tres conceptos distintos. En consecuencia, la controversia se encuentra mal planteada al no demandar precisamente al Municipio de Oaxaca de Juárez, por conducto de su representante legal sino que al Ayuntamiento de este Municipio; no obsta para ello, que sea el Ayuntamiento el que conforme a la fracción II del artículo constitucional en consulta tenga facultades para expedir de acuerdo las bases normativas los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general. En tal virtud, al estar mal planteada la demanda y no existiendo suplencia de la queja, para variar la determinación de la parte demandada esto es, quién es el demandado, debe declararse improcedente la controversia, pues se insiste, no es lo mismo demandar al Ayuntamiento, que demandar al Municipio por conducto de su representante legal que lo es el síndico municipal en turno de conformidad por lo dispuesto por el artículo 40, fracción I de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, reglamentaria precisamente del artículo 115 constitucional. En estas condiciones, ante la improcedencia de la controversia debe sobreseerse en el juicio con apoyo en lo dispuesto por los artículos 19, fracción VIII, en relación con el artículo 20, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. No obstante lo anterior ad cautelam, venimos a dar contestación a la demanda controversial en los términos siguientes: V. En cuanto a los actos de invalidez que se demandan. Es cierto que en sesión ordinaria de Cabildo de fecha 27 de noviembre de 1997, se aprobó y expidió el Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, Oaxaca, mismo que fue publicado en el Alcance Número 52, del Periódico Oficial de fecha 23 de diciembre del mismo año. VI. En cuanto a los preceptos constitucionales que se estiman violados manifestamos: No es verdad que se violen los artículos 16, 28 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente: El artículo 16 constitucional tutela garantías individuales, por tanto, en su caso, tales violaciones deben ser reclamadas como actos de autoridad por particulares, en los términos del artículo 103, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es diverso al espíritu de las fracciones I y II del artículo 105 de la propia Constitución. Sólo puede invocarse la violación de preceptos constitucionales, cuando se relacionan con otros preceptos de leyes secundarias, lo que en el caso no acontece. No está por demás señalar que si la falta de fundamentación se pretende traducir en la falta de competencia para expedir el reglamento, basta la simple lectura de la fracción II del artículo 115 constitucional, para dejar claro que los Ayuntamientos poseen facultades para expedir, no sólo bandos de policía y buen gobierno como dolosamente lo menciona el actor, sino también reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, dentro de sus respectivas jurisdicciones. Como aparece de la lectura de la controversia planteada, se omite señalar esta parte de la mencionada fracción. Por otra parte, no se viola el artículo 28 de la Constitución Federal, toda vez que dicho precepto se refiere a las facultades que tiene el Estado Mexicano, no los Estados de la Federación. Aun en ese supuesto, tal precepto contiene una disposición general, de la que deben quedar excluidos los casos de excepción o específicos, que señala el artículo 115 constitucional. No es verdad que se viole el artículo citado en último término, como se verá más adelante. Además, en este apartado no se especifica la fracción o parte violada. En cuanto a las disposiciones que estima violadas el actor, respecto a la Constitución del Estado de Oaxaca, debe decirse lo siguiente: En caso de que existiesen violaciones a la Constitución del Estado de Oaxaca, su estudio no es competencia de ese Alto Tribunal por lo que, la vía de controversia constitucional planteada para ello, es improcedente. No obstante lo anterior, debe considerarse lo siguiente: El artículo 20 párrafo undécimo de la Constitución del Estado de Oaxaca la letra dice: ‘El Estado, sujetándose a las leyes podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio del Estado, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes y evitarán fenómenos de concentración que contravengan al interés público.’. Un análisis serio de dicha disposición, lleva a observar que el Estado no tiene facultades absolutas, pues la prevención establece las limitaciones, como lo son: a) La sujeción a las leyes. b) Que los servicios o los bienes, sean del dominio del Estado. En estas condiciones, si relacionamos tal disposición, la primera limitación debe estar en función de la Ley Orgánica Municipal. Como consecuencia, aquí encuentra su valladar o limitación excluyente la actuación del Estado. Por lo que se refiere a los servicios que deben excluirse, claramente están especificados en los artículos 115, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 116 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca. El artículo 59, fracción LI de la Constitución Local, establece: ‘Artículo 59. Son facultades de la legislatura: ... I. ... L. ... LI. Legislar sobre todos los servicios públicos, oficiales y particulares dentro del Estado.’. El desconocimiento del actor es absoluto. En efecto, en ningún momento el H. Ayuntamiento ha legislado, puesto que, como sabemos, esta fracción sólo corresponde al Poder Legislativo. Es cierto, el Municipio expidió un Reglamento de Tránsito y Transporte Municipal, reglamento que viene a abrogar el ya existente, expedido con fecha 20 de junio de 1992. Desconocer la facultad reglamentaria del Municipio, es no haber leído las facultades de éste contenidas en la fracción II del artículo 115 constitucional, que dice: ‘II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.’. El artículo 94 párrafos cuarto, inciso h), y quinto de la Constitución Local, son del tenor siguiente: ‘Los Municipios libres constituyen entidades con personalidad jurídica y por consiguiente son susceptibles de derechos y obligaciones ... ‘Los Municipios, con el concurso del Gobierno del Estado, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, los siguientes servicios públicos: a) ... g) ... h) Seguridad pública y tránsito.’. ‘Los Municipios del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.’. No existe la violación a dichas disposiciones constitucionales, por parte del Ayuntamiento demandado por el contrario, quien no observa tales disposiciones, es el Gobierno del Estado de Oaxaca, como se verá más adelante. La disposición contenida en el artículo 160 párrafo tercero de la Constitución Local, dispone: ‘Ningún pago podrá hacerse que no esté comprendido en el presupuesto respectivo o determinado por la ley ... Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes o por administración directa en los términos de la ley respectiva.’. Es totalmente inaplicable tal disposición, puesto que se está refiriendo a que el Estado no puede hacer cobro alguno o recibir pago que no se comprenda en el presupuesto determinado en la ley. Ahora bien, si el actor se refiere a que tal precepto dice, que la prestación de los servicios debe hacerse a través de licitaciones mediante convocatoria pública, ello se refiere única y exclusivamente a los servicios propios del Estado y no a los que son competencia municipal. Por otro lado, la prevención se refiere a la actuación del Estado, en cuanto a licitar los servicios públicos estatales; pero, de ninguna manera es aplicable al Municipio, pues en todo caso, en lo referente a concesiones, siempre se tendrá que sujetar a lo dispuesto en la Ley Orgánica Municipal del de Oaxaca. De lo anterior debe concluirse que no existe la violación de ninguno de los preceptos antes invocados, no obstante lo expuesto, previamente a la contestación de lo que el actor llama conceptos de invalidez, para mejor claridad de la situación constitucional del Municipio de Oaxaca de Juárez, debe establecerse lo siguiente: Para entender el problema que se plantea es necesario precisar los alcances a la octava reforma del artículo 115 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de 1983, sin olvidar las disposiciones que contienen los artículos 1o. y 2o. transitorios de dicha reforma, la disposición que contiene la ley reglamentaria en Oaxaca de dicho precepto constitucional, que lo es la Ley Orgánica Municipal, publicada el 2 de febrero de 1984 y sus disposiciones transitorias, la actual Ley Orgánica Municipal publicada el 20 de noviembre de 1993 y sus disposiciones transitorias. Como consecuencia, debe señalarse previamente lo siguiente: El Municipio es la entidad política jurídica integrada por una población asentada en un espacio geográfico determinado administrativamente, que tiene de unidad de gobierno y se rige por normas jurídicas de acuerdo a sus propios fines. Según la disposición constitucional, el Municipio Libre es una entidad de carácter político con patrimonio propio, autónomo en su régimen interior y con libre administración de su hacienda. El Ayuntamiento es el órgano de gobierno municipal a través del cual el pueblo, en ejercicio de su voluntad soberana que determinó a través del voto, realiza la autogestión de los intereses de la comunidad, y por ello debe señalarse que no debe existir autoridad intermedia entre los Municipios y el Gobierno del Estado. El Municipio es de jure un ente autónomo, y constitucionalmente un nivel de gobierno, diverso de los niveles estatal y federal, con los atributos siguientes: a) Personalidad jurídica propia, por tanto, sujeto de derechos y atribuciones. b) Es libre, no en el concepto inherente a la persona humana, incluido el filosófico, sino en la ausencia de coacción física o moral que pueda generarse sobre el órgano en la esfera de su competencia; sin perjuicio de la necesaria relación que sostenga con los otros niveles de gobierno. Esto es muy importante, pues su ámbito de competencia no podrá ser afectada. Lo anterior no ha sido comprendido aún por el Gobierno del Estado. El artículo 115 y los servicios municipales. Al expedirse la octava reforma del artículo 115 constitucional, se otorgaron atribuciones o facultades a los Municipios que antes no se contemplaban, y que son para nosotros verdaderas obligaciones. La prestación de los servicios municipales se consigna en la fracción III de dicho artículo en los términos siguientes: Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado. b) Alumbrado público. c) Limpia. d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines. h) Seguridad pública y tránsito, e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen. Dado el texto anterior, no existe lugar a duda que la prestación de los servicios públicos es una obligación que deben prestar los Municipios. Recordemos, que también en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca vigente, en su artículo 34, fracción XIX especifica como atribución de los Ayuntamientos el dotar de servicios públicos al Municipio y en su fracción XVI se contiene la formulación de programas de financiamiento de los servicios públicos municipales para ampliar su cobertura y mejorar su prestación. De acuerdo con el texto constitucional, existe la posibilidad de prestar los servicios mediante diversas formas: Una forma especial, es precisamente la concursada. En efecto, dice el citado precepto constitucional: Con el concurso de los Estados. Creo que aquí debemos hacer un paréntesis, para especificar que es el concurso. Aquí tenemos un término multívoco y considerarlo como competencia resultaría absurdo; pues, sería tanto como aceptar la dualidad del servicio: uno del Estado y otro del Municipio, por lo que en la prestación de los servicios se debe traducir como ayuda y no como competencia, luego entonces, en otros términos menos rebuscados que se prestan a equívocos, diríamos: ‘Los Municipios, con la ayuda de los Estados prestarán los servicios públicos’. ... Ahora bien ¿Podemos decir que el concurso o ayuda se dé siempre y sin más requisito? Indudablemente que no. Vivimos en un régimen de derecho, de facultades expresas y limitadas, y más aún, que un principio de derecho recogido por el texto del artículo 2o. de la Constitución del Estado de Oaxaca, dispone: ‘Artículo 2o. Que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley autoriza y deben hacer lo que la ley les manda.’. En consecuencia no podemos olvidar estos lineamientos. En estas condiciones y de conformidad con el propio texto constitucional ‘para que se dé el concurso o ayuda deben satisfacerse dos requisitos, digamos de procedibilidad’, a saber: a) Cuando así fuere necesario o sea cuando se necesite. b) Y lo determinen las leyes, o lo que es lo mismo, que exista esa disposición en una ley. Insisto, recordemos el candado citado en el artículo 2o. de la Constitución Local. En cuanto a la necesidad, debemos decir lo siguiente: ¿Quién va a determinar si necesita ayuda? Indudablemente que será el Ayuntamiento del Municipio necesitado. ¿Es necesario que al Municipio de Oaxaca de Juárez, se le dé ayuda para la prestación del servicio público de tránsito? Considero que existe la capacidad suficiente para ello y en caso de que no existiera, sería el Ayuntamiento quien lo requiriera. Pasemos al segundo requisito: Que esté consignado en una ley. ¿A qué ley se refiere? Es indudable que debe ser a la específica del caso, esto es, a la ley reglamentaria del artículo 115 constitucional o sea a la Ley Orgánica Municipal cuyo rango es especial, por ser precisamente reglamentaria de un precepto constitucional. Recordemos la pirámide de Kelsen, o como dice Tena Ramírez, es la prolongación de la norma constitucional. Por cierto, debemos advertir que es uno de los casos excepcionales, en que un precepto de la Constitución tiene varias leyes reglamentarias, tantas cuanto Estados de la República existen, a diferencia de otras leyes, como la del trabajo que reglamenta el artículo 123 y la Ley de Amparo que reglamenta los artículos 103 y 107 constitucionales. En estas condiciones, pasemos a estudiar si en el caso del Municipio de Oaxaca de Juárez, se dan esos requisitos legales. a) La primera exigencia constitucional, o sea la necesidad de recibir el concurso o la ayuda, sólo podrá determinarlo el Honorable Ayuntamiento, y será éste, en su caso, quien determine hasta qué punto o medida requiere de esa ayuda. Por cuestión de simple lógica no podríamos decir lo contrario. b) La segunda exigencia constitucional: que lo determine una ley. Dijimos que la ley que determinaría esa posibilidad, sería únicamente la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca. Vayamos a consultar la ley orgánica vigente: El artículo 116 dispone: ‘Los Municipios tendrán a su cargo la prestación, explotación, administración y conservación de los servicios públicos municipales, considerando enunciativamente y no limitativamente los siguientes: I. Agua potable y alcantarillado. II. Alumbrado público. III. Mercados y centrales de abastos. IV. Asistencia social en el ámbito de su competencia. V. Panteones. VI. Rastro. VII. Calles, parques y jardines. VIII. Seguridad pública y tránsito. IX. Registro Civil. X. Embellecimiento y conservación de los poblados, centros urbanos y obras de interés social. XI. Los demás que acuerde el Cabildo. Ahora bien, como acabamos de ver nuestra ley orgánica oaxaqueña es clara y terminante al especificar: Los Municipios tendrán a su cargo la prestación, explotación, administración y conservación de los servicios públicos. Como si la palabra tendrán a su cargo la prestación de los servicios públicos no fuera suficiente y a la que se refiere el artículo 115 de la Constitución Federal, esto es, que por si fuera poco, nuestra ley orgánica es hasta redundante, el agregar a esos términos las voces, explotación, administración y conservación, como para que no quedara duda alguna. Además, en el texto a estudio ya no encontramos la prevención: ‘con el concurso de los Estados’, cuando así fuere necesario y lo determine la ley. El precepto comentado lo suprime. Consecuentemente, no es necesario ser perito en la materia sino sólo seguir los términos gramaticales, para concluir que la ley no lo determina, o en palabras castizas, la ley consideró que los Municipios oaxaqueños no requieren de ese concurso. No apegarnos a los términos constitucionales y a la ley sería continuar con su violación. Conclusión: El Estado de Oaxaca, jurídicamente no debe tener injerencia alguna en la prestación de los mencionados servicios públicos. Antes de pasar adelante debemos subrayar que nuestra ley tiene avance en el sentido de que los servicios públicos podrán aumentarse según acuerde el Cabildo. Sin que lo anterior contradiga el texto de la Carta Magna, toda vez que en el mismo texto constitucional se faculta a las Legislaturas de los Estados para que establezcan los que consideren y en el Estado de Oaxaca esa facultad se deja a los Ayuntamientos o Cabildos. Es principio general de derecho que donde la ley no distingue, no es posible distinguir. Pues bien, cuando se refiere al servicio público de tránsito podemos preguntarnos ¿a que tránsito se refiere? Si la ley no hace ningún distingo nosotros no podemos distinguir y forzosamente llegamos a la conclusión de que se refiere a todo tipo de tránsito, por ello resulta inexplicable la existencia en el Municipio de Oaxaca de Juárez de diversos agentes de tránsito llamados del Estado a diferencia de los Municipales. Insistimos, si en la Constitución no se dice que sólo se refiera a determinado tránsito y la ley lo confirma, no podemos considerar válida la existencia de otras corporaciones que presten el servicio de tránsito así sea llamado del Estado. Como conclusión, todo tipo de tránsito debe estar regido, regulado, explotado, administrado y conservado por los Municipios, naturalmente dentro del ámbito territorial de su competencia. Es importante señalar que lo antes expuesto se encuentra contemplado en el artículo 117 de la vigente Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca que establece que la prestación de los servicios públicos se deberá realizar a través de los Ayuntamientos, sus unidades administrativas y organismos auxiliares, quienes podrán coordinarse con el Estado o con otros Municipios para una más eficaz prestación de los mismos. Podrá concesionarse temporalmente a terceros la prestación de servicios municipales a excepción de seguridad pública y tránsito, prefiriéndose en igualdad de circunstancias a vecinos del Municipio. En primer lugar la prestación del servicio corresponde a los Municipios a través de sus autoridades y cuando los Municipios carecen de recursos para la prestación de esos servicios los concesionan, esto es, autorizan o dan licencia para que los particulares presten ese servicio y es la ley en la que se deben estipular las circunstancias y condiciones para el otorgamiento de la concesión, así como para su revocación o caducidad. El procedimiento para el otorgamiento de concesiones se encuentra contenido en el capítulo VII de la vigente Ley Orgánica Municipal del Estado. El artículo 119 dice textualmente: ‘Sin perjuicio de que se presten los servicios públicos a través de dependencias de la administración municipal directa o de organismos descentralizados, los Ayuntamientos podrán prestar los servicios mediante el otorgamiento de concesiones. Cuando los servicios públicos municipales sean concesionados a terceros se sujetarán a lo establecido por esta ley, las cláusulas de la concesión y demás disposiciones aplicables.’. En estas condiciones, al entrar en vigor la disposición constitucional automáticamente cesaron las disposiciones anteriores y, en consecuencia, las funciones concedidas a otras dependencias, por ello, la exclusividad de los servicios públicos compete a los Municipios a partir de la fecha en que entra en vigor la publicación contenida en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de 1983, o sea la octava reforma del artículo 115 constitucional. Asimismo, dicha reforma en sus artículos 1o. y 2o. transitorios dispone: El 1o. ordena la derogación de todas las leyes que se le opongan y el 2o. establece categóricamente lo siguiente: ‘El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en el plazo de un año computado a partir de la vigencia de este decreto procederán a reformar y adicionar las leyes federales, así como las constitucionales y leyes locales, respectivamente, para proveer el debido cumplimiento de las bases que se contienen en el mismo. Las contribuciones locales y las participaciones a que se refieren los incisos a) al c) de la fracción IV, se percibirán por los Municipios a partir del 1o. de enero de 1984.’. Lo anterior se confirma al entrar en vigor la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca el 31 de enero de 1984, publicada en el Alcance al Número Cinco del Periódico Oficial de fecha dos de febrero de 1984 en la que en su artículo 80, fracción VIII como un agregado innecesario, cita junto al servicio de tránsito el de transporte, quedando su texto como sigue: ‘Artículo 80. Los Municipios organizarán y reglamentarán, la administración, funcionamiento, conservación y explotación de sus servicios públicos, considerados como tales en forma enunciativa, los siguientes: I. ... VII. ... VII. Seguridad pública, tránsito y transportes.’. Era innecesario el agregado transportes ya que el transporte es parte inherente al tránsito. A mayor abundamiento, el artículo 1o. transitorio de esta Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, estableció: ‘Artículo primero. Se abroga la Ley Orgánica de Ayuntamientos del Estado de Oaxaca, de 28 de noviembre de 1925, así como todas las disposiciones que se opongan a la presente ley.’. Ante tal disposición ¿Se salvaría la Ley de Tránsito reformada y su reglamento invocados por el actor y que datan de 1972? ¡Indudablemente que no! En la vigente ley de fecha 25 de junio de 1993, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 20 de noviembre de 1993, con mayor técnica jurídica el término es agregado e incorporado al artículo 62, fracción III al señalar el establecimiento de la Comisión de Tránsito y ‘Transporte’. Podemos afirmar que si la ley prevé una comisión de transporte no ha de ser para efectuar cuestiones distintas a éste, sino para dictaminar lo correspondiente, e inclusive para someter a Cabildo los dictámenes que considere convenientes. En estas condiciones, queda claro lo siguiente: que la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca y su reglamento quedaron sin vigencia a partir de la reforma constitucional, lo que se confirma al expedirse la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca de 1984 y la vigente de 1993, ley jerárquicamente superior por ser reglamentaria de un precepto constitucional y que precisa, como dijimos, con mayor técnica, la creación de una comisión del transporte. En efecto, en el artículo 62 de la Ley Orgánica Municipal vigente se establece que en la primera sesión del año de gestión del Ayuntamiento entrante se nombrarán aquellas comisiones que se consideren necesarias. Entre ellas encontramos en la fracción III, la Comisión de Seguridad Pública, Tránsito y Transporte. Lo anterior, debido a que no es concebible que exista una separación entre el tránsito y el transporte, pues gramaticalmente debemos considerar al tránsito como el principal y al transporte como lo accesorio. El transporte no tiene existencia lógica sin el tránsito, puesto que para transitar, transportarme o transportar, requiero someterme a determinadas normas, reglas, que van a regir mi tránsito y sin someterme a esas normas no podré transitar, transportarme o transportar en el Municipio; ejemplo: si quiero transportar algo, una carreta, una maquinaria, personas, etc., tengo que someterme precisamente a la normatividad del tránsito del Municipio, es decir, permiso, autorización o licencia, velocidad, peso, seguir determinada circulación, etc. Cuestiones específicas para cada caso, por ello, el transporte es parte inherente al tránsito. ¿Cómo puede el actor pasar por alto cuestiones elementales e invocar una ley derogada? En forma ilegal, en Oaxaca, se sigue aplicando la mencionada ley derogada, con olvido de lo dispuesto por el artículo 80, fracción I de la Constitución Local que exige como obligación al gobernador, cuidar del exacto cumplimiento de la Constitución General y de las leyes y decretos de la Federación, expidiendo al efecto las órdenes correspondientes. Lo único que se requería era una adecuada reglamentación de dicho servicio público, pues tenemos la existencia del orden constitucional, y la determinación de la ley orgánica, y fue el Municipio de Oaxaca de Juárez hizo al adecuar el anterior reglamento. VII. Procedemos a contestar los supuestos conceptos de invalidez que se formulan por el actor, en la forma siguiente: Primero. El actor dice en lo que llama su primer concepto de invalidez: ‘... El Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez que se impugna, resulta contrario al espíritu de los artículos 16, 28 y 115 de la Constitución Federal, por las siguientes consideraciones: Por orden constitucional corresponde a la Federación y al Estado, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado, sujetándose a las leyes respectivas siempre que el interés general lo requiera. En el caso, el reglamento impugnado faculta al Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, a otorgar concesiones, autorizaciones o permisos necesarios para el funcionamiento de cualquier tipo de transporte público de pasajeros, de carga o mixto con lo cual se viola flagrantemente la Constitución Federal ya que la facultad expresada no deriva de ninguna ley ordinaria y por el contrario dicha facultad está reservada por la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca, exclusivamente al titular del Poder Ejecutivo del Estado ...’. En cuanto a las violaciones de los artículos 16, 28 y 115 de la Constitución Federal, debemos remitirnos a lo antes expuesto en que se hizo el estudio de cada uno de los mencionados preceptos, e insistir en que el actor no especifica la flagrante violación, menos en qué hace consistir la violación de cada precepto. En el párrafo segundo del mencionado apartado, con falta de la más elemental técnica jurídica, el actor confunde dos disposiciones. Como también quedó dicho anteriormente, es cierto, que corresponden tanto a la Federación como al Estado, dentro del ámbito de su competencia, la prestación de determinados servicios públicos, pero también es cierto, como lo dejamos establecido anteriormente, que esa facultad se encuentra limitada a la ley, que en este caso lo es la Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca y a la propia disposición del artículo 115, fracción III de la Constitución Federal. Con total oscuridad, el actor manifiesta en el párrafo que se contesta, que el reglamento impugnado faculta al Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, a otorgar concesiones, autorizaciones o permisos necesarios para el funcionamiento de cualquier tipo de transporte público, con lo cual considera que se viola flagrantemente la Constitución Federal, sin que se especifique la disposición violada, haciendo consistir la violación, en que la facultad no deriva de ninguna ley ordinaria, sino que está reservada por la Ley de Tránsito reformada para el Estado, exclusivamente al titular del Poder Ejecutivo del Estado. Como quedó claramente establecido, el actor no tiene ni idea de lo que dice, pues la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca y su reglamento, publicada la primera, en el Periódico Oficial del Estado con fecha 4 de noviembre de 1972, y el segundo el 13 de marzo de 1973, dejaron de tener vigencia al expedirse la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, con fecha 31 de enero de 1984, la cual, en su artículo 80 fracción VIII, señalaba como servicios públicos municipales el tránsito y el transporte, además, como se dejó dicho en su artículo 1o. transitorio derogó todas las disposiciones que se le opusieran, sin que a la fecha se haya expedido una ley posterior, por la que el Estado recobrara esa facultad perdida, ni podrá expedirla ante la disposición constitucional. Por el contrario, en la vigente Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, como se dijo al inicio, con mayor técnica jurídica, contempla en su artículo 62, fracción III la comisión encargada del transporte. Dice el actor en el párrafo tercero de su primer concepto de invalidez, que en un evidente desconocimiento el Ayuntamiento confunde el tránsito con el transporte, a lo que manifestamos: De acuerdo con las disposiciones anteriores de las Leyes Orgánicas Municipales antes mencionadas, debe estarse a su manifestación expresa y a su espíritu, en el sentido de que el transporte es un servicio público municipal y algo inherente al tránsito, tan es así que existe la disposición que crea la Comisión del Tránsito y el Transporte. En cuanto a la manifestación que hace el actor en el sentido de que se confunde el tránsito con el transporte, debemos decir, que en ningún momento se incurre en tal confusión. Más bien, es el actor el que entra en gravísima confusión al mencionar únicamente el inciso h) de la fracción III del artículo 115 constitucional, sin tomar en consideración las disposiciones contenidas en la ley reglamentaria de dicho artículo constitucional aplicable al Estado de Oaxaca, como lo son los artículos 116 fracciones VIII y XI y 62 fracción III de la Ley Orgánica Municipal para el propio Estado. El actor continúa con su absurda confusión, al considerar que el espíritu de la ley es en el sentido de dividir las competencias en cuanto a los servicios públicos de tránsito y transporte, para darle al Estado la facultad de concesionar el transporte y al Municipio la facultad de reglamentar sólo el tránsito de ese transporte, cuando se trata de un servicio íntimamente relacionado. Sería interesante preguntar al actor ¿En dónde podrá realizarse la actividad técnica del traslado de personas o cosas sin sujetarse a las normas de tránsito municipal? Segundo. Dice el actor que ‘... se violan en perjuicio de las entidades, poderes u órganos que represento, lo dispuesto por el artículo 16 párrafo primero de la Constitución Federal ...’. Tal manifestación definitivamente nos lleva a considerarlo un verdadero usurpador por lo siguiente: En primer lugar no dice a qué entidades se refiere. En su caso, suponemos que es a la entidad Estado de Oaxaca. Tampoco dice, a qué poderes se refiere, siendo un verdadero absurdo su expresión, puesto que no puede representar al Ejecutivo, Legislativo y Judicial. De ser cierto ese absurdo, contravendría las disposiciones contenidas en el artículo 41 de la Constitución Federal y 30, párrafo segundo de la Constitución para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Igualmente, no especifica a qué órganos representa, por lo que, la demanda debió haberse mandado aclarar pues, deja a la parte demandada en estado de indefensión. Insiste el actor, sólo en señalar el artículo 16 de la Constitución Federal. Como se dejó dicho, tal disposición tutela garantías individuales que no deben ser objeto de estudio de una controversia constitucional, amén de que se relacionen con otras disposiciones legales, lo que no sucede en el presente caso, por lo que, debe concluirse que técnicamente no existe el concepto de invalidez. Es falso el contenido del párrafo segundo del concepto de invalidez que se contesta. En efecto, como ya se dijo con anterioridad, y como quedó expresado en la exposición de motivos del reglamento impugnado, la facultad reglamentaria emana de la fracción II del artículo 115 constitucional, del capítulo séptimo del título séptimo y del título décimo, capítulos primero y segundo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca. Sin embargo, el actor insiste en su absurdo de citar la Ley de Tránsito, que como ya dijimos quedó derogada, junto con su reglamento, por disposición constitucional. En cuanto al párrafo tercero del concepto de invalidez que se contesta, debemos señalar que ya se ha contestado, pues su único caballito de batalla lo es la aplicación de la ley de tránsito que, insistimos, ya perdió su vigencia y por tanto las facultades del gobernador para el otorgamiento de concesiones ya desaparecieron al considerar el Congreso de la Unión, otorgarle facultades a los Municipios, en la forma ya especificada. Por todo lo antes expuesto, la conclusión a que llega el actor en el párrafo cuarto del concepto de invalidez que se contesta, en el sentido de que carece de fundamentación y motivación el reglamento impugnado, reiteramos lo anterior, en el sentido de que se trata de una garantía individual sólo reclamable en el juicio de amparo, caso que no es el presente. Además de lo anterior, debe repetirse, pues ya se ha dicho muchas veces, que la facultad reglamentaria del Ayuntamiento se encuentra contemplada en la fracción II del artículo 115 constitucional; que el Municipio reglamenta precisamente, un servicio público contenido en el propio artículo en su fracción III; que el artículo 62 fracción III, así como el artículo 116, fracciones VIII y XI, ambos de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, contemplan y sirven de fundamento para la expedición de dicho reglamento. A mayor abundamiento el último precepto citado autoriza a los Municipios a tener a su cargo todos los servicios públicos que acuerde el Cabildo, motivo por el cual, resulta irrelevante la afirmación del actor. El párrafo quinto del concepto que se contesta, es notorio por el cúmulo de desaciertos que contiene. En efecto, haciendo una verdadera confusión dice: ‘que por lo que se refiere a la entrada en vigor del reglamento, resulta nulo, por violación al principio de legalidad’ (sic), sin que especifique a qué principio de legalidad se refiere, esto es, plantea el actor una cuestión distinta a la que viene tratando y argumenta disposiciones del Código Civil del Estado, relativas a la fecha en que surten efectos las leyes, reglamentos y circulares, a partir de su publicación, mencionando que se requiere que se transcurra un día por cada cuarenta kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad. No nos explicamos cuál es el concepto de invalidez a que esta barbaridad se refiere. No sólo debemos decir que al actor no le afectan sus intereses jurídicos, sino además, que dada la extensión territorial del Municipio de Oaxaca de Juárez, no podemos determinar que existan 40 kms. del punto central del Municipio, a cualquiera de sus lugares periféricos. Por otra parte, el actor se olvida además del principio de que el creador de la norma, es quien tiene la facultad para determinar su vigencia, de acuerdo a los lineamientos de la propia ley orgánica. El último punto tratado en el apartado que se contesta, habla de que se contraviene el artículo 59 de la Constitución Local en su fracción II, lo cual es totalmente falso, por lo siguiente: El Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez, en ningún momento ha legislado. Lo que ha hecho es reglamentar o ejercer sus facultades tantas veces ya mencionadas. La cita de la tesis jurisprudencial que hace el actor, no tiene ninguna relación con la supuesta violación a la fracción LI del artículo 59 de la Constitución Local. Por el contrario, en ella encuentra apoyo nuestro argumento vertido en el sentido de que la violación reclamada al artículo 16 constitucional, debe estar en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, lo que en la especie no acontece. Tercero. Lo expuesto por el actor en el concepto de invalidez correlativo que se contesta, dice: ‘Se violan en perjuicio del Estado y del Poder Ejecutivo, única autoridad legalmente facultada para otorgar concesiones del servicio público del transporte, lo dispuesto por el artículo 28 constitucional, décimo primer párrafo ...’. De lo expuesto, es claro el conocimiento de que no se especifica a qué Constitución se refiere el actor, si Federal o del Estado, siendo éste un primer motivo que deja a la demandada en estado de indefensión. La confusión se hace mayor en el segundo párrafo del concepto de que se trata, pues luego expresa que en el caso específico se encuentra vigente la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca, desde el 27 de junio de 1972 (sic) y que esta ley en ninguno de sus artículos faculta a los Ayuntamientos y presidentes municipales para el otorgamiento de concesiones del servicio público del transporte. De lo anterior se llega a la conclusión de que en ningún momento se especifica la violación a dicho precepto constitucional. Como dejamos precisado anteriormente y, para el caso de que se tome en cuenta lo relativo a la mencionada Ley de Tránsito, el propio actor manifiesta que la vigencia de dicha ley es anterior a la reforma constitucional del artículo 115 de 1983, es decir, que no tiene visión de la trascendencia de esta reforma sobre las leyes secundarias que se le oponen y que quedaron derogadas por disposición expresa del artículo 1o. transitorio de dicha reforma. Para el supuesto caso de que el actor se refiera al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya mencionamos que su contenido se refiere al Estado mexicano y no a las entidades federativas, pues se trata de conceptos distintos que no requieren mayor explicación. Por lo que hace al supuesto correlativo del artículo 20 párrafo undécimo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, también ha quedado especificado con toda claridad, que de esa disposición se excluyen los servicios que retoma el Congreso de la Unión para otorgárselos a los Municipios, es decir, que se está en el caso de excepción y no a la regla general constitucional. Cuarto. En el cuarto concepto de invalidez que formula la parte actora, expresa la existencia de violación a los artículos 115 y 116 de la Constitución Federal y su correlativo de la Constitución Local y transcribe parcialmente el primero de los citados artículos constitucionales, concluyendo que aun cuando corresponde a los Municipios la prestación de los servicios de seguridad pública y tránsito, se hará cuando así fuere necesario, con el concurso de los Estados y de acuerdo a lo que determinen las leyes, lo que llama principio de legalidad y que en ninguno de los incisos de tal precepto, se encuentra el transporte de pasajeros o carga, razón por la cual resultan inválidos tanto el reglamento, como las disposiciones que contiene. A este respecto cabe decir que también se han expresado los conceptos por los cuales se llega al conocimiento de que se expidió la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, publicada en el Alcance Número 5 del Periódico Oficial de fecha 2 de febrero de 1984, esto es, a raíz de la reforma constitucional y en la que la Legislatura del Estado, de conformidad con lo dispuesto por el inciso i) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, consideró como servicio público también el transporte, tal y como se leía en el artículo 80, fracción VIII de la invocada ley, esto es, que por disposición legal el Estado perdió la prestación del servicio del transporte, no sólo por disposición del artículo 1o. transitorio de la reforma al 115 constitucional, sino también por disposición expresa de su ley reglamentaria. Ahora bien, también ya insistimos en que con mayor técnica jurídica, por ser el transporte una cuestión inherente al tránsito, la Ley Orgánica Municipal vigente incorpora en el artículo 62, fracción III, la Comisión del Transporte. Pero aun en el supuesto caso de que la Ley Orgánica Municipal vigente no contenga en su artículo 116, fracción VIII la palabra transporte, no por ello va a recobrar vigencia la Ley de Tránsito reformada, que como ya dijimos fue derogada con anterioridad, es decir, no puede revivirse pues no existe ninguna ley que así lo declare, ni podrá expedirse ante la prevención constitucional, lo que también sería un absurdo. Lo fundamental consiste en que no se especifica el concepto de validez para considerar violados los mencionados preceptos constitucionales, por lo que, ante esa ausencia que deja sin defensa a la demandada y debe declararse improcedente la controversia planteada. En cuanto a la cita de los artículos 1o., 3o. fracción III, 4o., 6o. fracciones I y II, 7o. fracción I, 8o. fracción XIV, 14 fracción III, 15, 39, 40, y 3o. transitorio del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, el actor únicamente los transcribe y hace un comparativo con su famosa Ley de Tránsito reformada del Estado, citando los artículos 1o., 2o., 6o., 7o., 17, 18 y 21 que se refieren precisamente a la facultad del gobernador para otorgar concesiones y permisos, sin que se aporte nada nuevo en su argumento del párrafo segundo de la página 25 de la controversia que se contesta. Por el contrario, ha quedado demostrado jurídicamente, el porqué de la inoperancia de tales argumentos, los que solicitamos se tengan por reproducidos nuevamente, por economía procesal. Por lo que toca a los criterios jurisprudenciales que transcribe, es conveniente manifestar lo siguiente: Que adolecen de los mismos vicios de la demanda controversial, pues demuestran un absoluto desconocimiento de la problemática constitucional, razón por la cual, este Alto Tribunal tendrá que proceder a su análisis y decidir sobre las cuestiones de vigencia constitucional que se precisan en este escrito de contestación, lo que no hubiera ocurrido de haber leído los señores Magistrados de Circuito el artículo 80, fracción VIII de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca de Juárez, expedida el 31 de enero de 1984, vigente en la época en que se fallaron los amparos con ese criterio. Argumenta el actor que los artículos 39 y 40 del reglamento que se combate, son contrarios a lo dispuesto por el artículo 121 de la Constitución Federal, puesto que en él se dice, que la facultad de otorgar licencias y permisos para conducir vehículos en sus diferentes clases y servicios, compete a la Dirección de Tránsito Municipal y que éstos tendrán validez en toda la República. Tal argumento carece de fundamentación jurídica por lo siguiente: El artículo constitucional mencionado previene que: ‘... en cada Estado de la Federación, se dará fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales ...’. Ahora bien, los actos de la Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal, son actos públicos, como consecuencia, siendo las licencias o permisos para conducir, documentos que provienen de un acto público, debe dárseles entera fe y crédito como tales, en todos los Estados de la Federación. A mayor abundamiento, en ningún momento el precepto constitucional en comento, excluye los actos públicos municipales y en segundo lugar, si en la disposición constitucional no se habla de éstos, es porque el Congreso de la Unión, en igual forma no ha dado cumplimiento al artículo 2o. transitorio de la reforma constitucional del artículo 115. Pero como ejemplo, baste citar lo siguiente: En la fracción IV del propio artículo que se invoca, se establece: que los actos del estado civil, ajustados a las leyes de un Estado, tendrán validez en los otros. El matrimonio o cualquier acto del estado civil que celebra un presidente municipal en el Estado de Oaxaca, tienen validez en toda la República, por la sencilla razón de que se ajusta a la ley, aunque no se haga mención como acto municipal. En el caso que nos ocupa, los actos a que se refiere el artículo 39 del reglamento, tienen validez en toda la República, precisamente porque están ajustados a la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, reglamentaria, como se ha dicho, de un precepto constitucional que introdujo los servicios públicos con carácter municipal, razón por la cual se llega a la conclusión de que todo lo argumentado por el actor gira en la ignorancia de las disposiciones constitucionales. En forma inexplicable, el actor afirma que al Municipio sólo le corresponde los servicios de tránsito y vialidad ¿Entonces a qué servicios se refiere? ¡Qué elocuente! Para circular vehículos en mi Municipio que te expida licencia el Gobierno del Estado, para que explotes el servicio de transporte en mi Municipio que te expida la concesión el Gobierno del Estado y que como consecuencia, le ingresen los derechos por tales actos, privando al Municipio de ellos, y yo, Municipio, me voy a encargar de vigilar, de hacer la talacha, de fijar tarifas para que la inconformidad social sea en mi contra, pero imposibilitado para cancelar las concesiones que tú, Gobierno del Estado otorgaste ¡Excelente! Igualmente, siguiendo con su confusión, el actor de un punto salta a otro y en este supuesto concepto de invalidez, también habla del contenido del artículo 3o. transitorio del reglamento, que impone la obligación al Cabildo de dictar las bases y requisitos que deben reunir los particulares, para obtener las concesiones y, en el siguiente párrafo invoca que los Ayuntamientos no tienen facultades legislativas. Como se ve la exposición es un verdadero galimatías, puesto que, todo lo confunde dejándonos en estado de indefensión, por lo que sólo debemos decir, que no existe ningún vicio de ilegalidad en la disposición del artículo 3o. transitorio que se invoca, que además en nada afecta esa disposición al Estado. Por otra parte, ya hemos mencionado que en ningún momento el Municipio ha legislado, sino que, lo que ha hecho, es reglamentar una disposición de la Ley Orgánica Municipal. En una absurda idea de apoyar lo indefendible, el actor cita tesis que datan de 1918 y 1966, en la que señalan que los Municipios carecen de facultad para legislar, es decir, el actor persiste en su vicio de no actualización de sus conocimientos constitucionales, por lo que, se insiste, no estamos legislando y la idea de la descentralización territorial o por región, de los Municipios, está superada, puesto que el Municipio es anterior al Estado y que sus autoridades son electas por el voto popular y directo de sus habitantes, lo que no ocurre en un organismo descentralizado. En el último párrafo del concepto que se analiza, con toda mala fe, con omisión, el actor sólo se refiere a que el Municipio tiene facultades administrativas para expedir bandos de policía y buen gobierno, según lo dispone el artículo 115 fracción II; pero, de ninguna manera hace referencia a la disposición de expedir reglamentos. Al no invocarse, pretende cerrar los ojos a la realidad y tiende a engañar a este Alto Tribunal. Quinto. Es un absurdo total el contenido del quinto supuesto concepto de invalidez que se contesta. En efecto, no sólo jurídicamente sino por simple sentido común, no pueden tener los mismos vicios la aprobación, la expedición, la promulgación, la publicación del reglamento combatido, por tratarse de actos diversos, con características propias cada uno de ellos. Por tanto, al no expresarse conceptos de invalidez, debe desecharse. Como se desprende de lo anterior, la controversia que se plantea es sui generis, pues se reclama la expedición, aprobación, y promulgación y publicación de un reglamento; pero. sólo se hacen argumentos por lo que se refiere al otorgamiento de concesiones por considerarse que es facultad exclusiva del gobernador del Estado. Se hace algún argumento en cuanto a la vigencia del reglamento; pero, de ninguna manera se cuestiona todo el reglamento en los términos de su expedición, aprobación, promulgación y publicación. Como consecuencia ¿Que debemos entender? ¿Que se impugna todo el reglamento o sólo parte de él? ¿Qué lo que verdaderamente se impugna es el no sometimiento del Municipio al Estado a través del acto de autoridad que es el otorgamiento de concesiones? A ustedes señores Ministros, corresponde la respuesta sobre si el Municipio es una estructura de gobierno o es un órgano dependiente del Gobierno del Estado, sin facultades de decisión en cuanto al servicio público de transporte.".

CUARTO

Mediante oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho, el procurador general de la República, Jorge Luis Madrazo Cuéllar, compareció para solicitar que se le diera vista con las contestaciones de las autoridades demandadas, así como la del tercero interesado y se le expidieran copias simples con el objeto de emitir su opinión.

Por auto de treinta de marzo de mil novecientos noventa y ocho del Ministro instructor se tuvo a las referidas autoridades contestando la demanda promovida en su contra y por desahogada la vista ordenada al director general de Tránsito y Transporte del Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez. Asimismo, se reconoció el carácter de delegado de cada una de las autoridades demandadas, tercero interesado y procurador general de la República a los profesionistas que se mencionan en sus respectivos oficios y, además, por presentadas las pruebas documentales que se acompañan, sin perjuicio de relacionarlas en la audiencia de ley. Por otra parte, con copia del oficio de contestación a la demanda y testimonio de este mismo auto se ordenó correr traslado a la actora y al procurador general de la República para que manifestaran lo que a su derecho conviniera. Se ordenó expedir la copias solicitadas por el procurador general de la República y se citó a las partes para que asistieran a la audiencia de ofrecimiento de pruebas y alegatos que tuvo verificativo a las diez horas del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

QUINTO

Mediante oficio presentado el seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho el procurador general de la República, emitió pedimento solicitando lo siguiente:

Primero

Tenerme por presentado en tiempo y forma, con la personalidad que tengo debidamente acreditada y reconocida en autos, haciendo las manifestaciones que formulo en los términos del presente ocurso, en vía de alegatos. Segundo. Declarar la procedencia y oportunidad de la controversia constitucional y legitimidad del promovente. Tercero. Declarar el sobreseimiento de la presente controversia constitucional, respecto del presidente y secretarios, ambos del Municipio de Oaxaca de Juárez, así como del director general de Tránsito y Transporte del mismo Municipio, por los razonamientos vertidos en el presente oficio. Cuarto. Declarar infundadas las causales de improcedencia que hacen valer los demandados y el tercero interesado. Quinto. Declarar infundados los conceptos de invalidez tercero y quinto, por las razones vertidas en el presente ocurso. Sexto. En su momento y previos los trámites de ley, declarar fundados los conceptos de invalidez primero, segundo y cuarto y, como consecuencia de ello, declarar la invalidez del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio, únicamente respecto de la regulación del servicio público de transporte."

SEXTO

A fojas trescientos veintiocho del expediente formado con motivo de la presente controversia constitucional obra el acta levantada con motivo de la audiencia celebrada el seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho que es del tenor literal siguiente:

En la Ciudad de México, Distrito Federal, siendo las diez horas del día seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, hora y día señalados por acuerdo de treinta de marzo del presente año, para que tenga verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dentro de los autos del expediente número 2/98, relativo a la controversia constitucional promovida por el licenciado Roberto Pedro Martínez Ortiz, en su carácter de procurador general de Justicia del Estado, en representación del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el Ministro Mariano Azuela Güitrón, instructor designado para conocer del presente asunto, quien actúa en unión del subsecretario general de Acuerdos de este Alto Tribunal, licenciado Alfredo Villeda Ayala, que autoriza y da fe, procedió a declarar abierta esta audiencia. A continuación se hace constar la asistencia del delegado del procurador general de la República, licenciado Edgar Pérez Canela, quien se identifica con la credencial número 20027, expedida por el oficial mayor de la dependencia, documento que se tiene a la vista, haciendo constar que la fotografía que en el mismo aparece coincide con los rasgos fisonómicos de su poseedor a quien se le devuelve; asimismo, se da cuenta con el expediente de la presente controversia constitucional que consta de doscientas diecinueve fojas útiles, debidamente foliadas y selladas, en el que corren agregadas las constancias relacionadas con la tramitación de este asunto, correspondientes a los escritos de demanda, contestación y ofrecimiento de pruebas. Por último, se da cuenta con el escrito de la parte actora, de fecha veintitrés de abril del año en curso y anexos que se acompañan, recibido el día cuatro de mayo de este año en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, registrado con el número 9557, mediante el cual ofrece como pruebas de su parte diversas documentales que corren agregadas en autos, así como copias certificadas del Periódico Oficial del Estado, de ocho de marzo y veintinueve de septiembre del año próximo pasado, además del ejemplar de la Constitución Política del mismo Estado. A continuación el Ministro Mariano Azuela Güitrón, instructor designado para conocer del presente asunto, acuerda: con fundamento en los artículos 31 y 32, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se admiten las pruebas presentadas por las partes, las que se desahogan por su propia y especial naturaleza. Sin pruebas pendientes que acordar y con apoyo en lo establecido en el artículo 34 de la ley reglamentaria citada, se reciben los alegatos, los cuales constan, por la actora, en el escrito del procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca, de veintitrés de abril del presente año, registrado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el día cuatro de mayo siguiente, con el número 9556; y por lo que hace al procurador general de la República los contenidos en su oficio número PGR 236/98, de fecha cuatro de mayo del año en curso, registrado el día seis siguiente con el número 9580. Con lo anterior y siendo las diez horas con diez minutos, se da por concluida la presente audiencia, firmando quienes en ella intervinieron; y procederá el Ministro instructor Mariano Azuela Güitrón, a elaborar el proyecto de resolución con el que se dará cuenta al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Doy fe.".

CONSIDERANDO:

PRIMERO

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional en atención a lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 antes señalado, dado que por esta vía el Gobierno del Estado de Oaxaca demanda la invalidez constitucional del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, aprobado en sesión ordinaria de Cabildo, celebrada el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete y publicado en el Periódico Oficial el veintitrés de diciembre de ese mismo año.

SEGUNDO

En primer lugar es menester analizar la oportunidad en la presentación de la demanda.

El escrito de demanda de la presente controversia constitucional fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintinueve de enero del presente año.

La norma general cuya invalidez se demanda es el Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, aprobado en la sesión ordinaria de Cabildo celebrada el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el número cincuenta y dos del Periódico Oficial de veintitrés de diciembre del mismo año.

Para determinar si la presente demanda fue presentada en tiempo es necesario transcribir enseguida los siguientes preceptos de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación:

Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.

Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes: I. ... II. Se contarán sólo los días hábiles, y III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: I. ... II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y III. ..."

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Artículo 3o. La Suprema Corte tendrá cada año dos periodos de sesiones; el primero comenzará el primer día hábil del mes de enero y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de julio; el segundo comenzará el primer día hábil del mes de agosto y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de diciembre.". "Artículo 159. Los servidores públicos y empleados de la Suprema Corte de Justicia y del Consejo de la Judicatura Federal, disfrutarán de dos periodos de vacaciones al año entre los periodos de sesiones a que se refieren los artículos 3o. y 7o. de esta ley. Los funcionarios designados para cubrir los recesos disfrutarán de las correspondientes vacaciones dentro de los dos primeros meses siguientes al del periodo inmediato de sesiones."

De los preceptos anteriormente reproducidos se desprende que el plazo para interponer la demanda de controversia constitucional es de treinta días y deberá computarse a partir del día siguiente al en que se publicó el Reglamento de Tránsito y Transporte impugnado, además de que los plazos no corren durante los periodos de receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y en las controversias constitucionales sólo se cuentan los días hábiles. Ahora bien, si el Reglamento de Tránsito y Transporte impugnado fue publicado en el número cincuenta y dos del Periódico Oficial de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y siete, fecha en la cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo el segundo periodo de receso, establecido en el artículo 159 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el cómputo del plazo para interponer la presente demanda de controversia constitucional se debe contar a partir del dos de enero de mil novecientos noventa y ocho.

Tomando en cuenta lo anterior, el plazo que tuvo el actor para interponer la presente demanda de controversia constitucional, venció el trece de febrero del año en curso y si la demanda fue presentada el veintinueve de enero también del año en curso, es de concluirse que la demanda de controversia constitucional se presentó dentro del plazo legal correspondiente. Resulta aplicable al particular, en la parte relativa, la tesis P./J. 28/97 publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de 1997, página 416 que dice:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El ejercicio de la acción de controversia constitucional, deducida contra normas generales, con apoyo en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. El primer supuesto, relativo a las normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sumamente peculiar, pues podría parecer que en este caso sólo cabría impugnarlas cuando se realice su primer acto de aplicación, en tanto que la publicación de una norma general, en esas circunstancias, se efectuó antes de la vigencia de la ley de la materia. Con el fin de evitar lo anterior, y garantizar el ejercicio pleno de la acción de controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional, puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales."

TERCERO

A continuación es menester analizar la legitimación procesal de las partes; para ello es necesario transcribir a continuación los artículos 10 y 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 que, en lo conducente, señalan:

Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III. a VI ..."

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De conformidad con el escrito de demanda, el procurador general de Justicia del Estado Libre y Soberano de Oaxaca estimó que son partes en el presente juicio constitucional:

a). Como actor, el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, representado por el citado funcionario público.

b). Como demandados, el H. Ayuntamiento Constitucional de Oaxaca de Juárez, el presidente y el secretario municipal; y

c). Como tercero interesado, la Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal de Oaxaca de Juárez.

A continuación es necesario analizar si quienes fueron señalados como partes tienen o no ese carácter, haciéndose cargo de las excepciones y defensas enarboladas en sus contestaciones. El estudio respectivo deberá tomar en cuenta el contenido de la tesis 1a. XV/97 de la Primera Sala de este Alto Tribunal, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, agosto de 1997, página 468 que dice:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción, y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter procesal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento el texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario."

La aplicación del criterio que informa la tesis anteriormente reproducida permite distinguir la legitimación en el proceso y en la causa, como criterios que orientan y facilitan el análisis de esta cuestión.

Respecto a la legitimación en el proceso de la parte actora es preciso indicar que el artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, antes reproducido, señala que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

Sobre el particular, los demandados y el tercero interesado manifestaron que la presente controversia constitucional es improcedente porque el promovente no acredita la personalidad con la que se ostenta por lo cual, dice, se deberá sobreseer en la presente controversia constitucional.

En la especie, la Constitución Política del Estado de Oaxaca, en su artículo 137, fracción II y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, en su artículo 21, fracción III establecen lo siguiente:

Constitución Política del Estado de Oaxaca.

Artículo 137. El procurador general de Justicia ejerce tres clases de funciones: I. ... II. Como representante de la personalidad jurídica del Estado; y III. ..."

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca.

Artículo 21. A la Procuraduría General de Justicia corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I a II ... III. Intervenir como representante jurídico en los actos en que sean parte el Estado o su gobierno. IV a XXII. ..."

De las fracciones de los artículos antes transcritos, se desprende que el procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca, servidor público que promueve la presente controversia constitucional, está facultado para representar al Estado de Oaxaca en el presente juicio. Debe precisarse que a fojas veintitrés de autos obra copia certificada del nombramiento expedido por el Gobernador Constitucional del Estado a favor de Roberto Pedro Ramírez Ortiz, como procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca, el catorce de febrero de mil novecientos noventa y seis; por lo que se considera que el promovente de la presente controversia constitucional cuenta con la capacidad legal para comparecer a nombre y representación del Gobierno del Estado de Oaxaca.

Respecto a la legitimación en el proceso de los demandados debe señalarse que si bien el Municipio de Oaxaca de Juárez compareció en el presente juicio por conducto del presidente, secretario y los síndicos primero y segundo, sólo estos dos últimos cuentan con la potestad de representar los intereses del Municipio, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22 y 40 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca que establecen:

Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por: I. Un presidente municipal; quien será el representante público y responsable directo de la administración pública municipal, encargado de velar por la correcta ejecución de las disposiciones del Ayuntamiento y corresponderá a quien (sic) ocupe el primer lugar de la lista de concejales en los términos de los artículos 98 y 106 de la Constitución Estatal; II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal. Con base en el último censo de población se determinará el número de la siguiente manera: a) a b) ... III. ..."

Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones: I. Procurar, defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal; II a XIII ..."

En efecto, de la lectura de los artículos transcritos, se desprende que solamente los síndicos primero y segundo, se encuentran facultados para comparecer, a nombre y representación del Municipio de Oaxaca de Juárez, en su carácter de autoridad demandada, ya que ellos son los que, según lo establecen los artículos 22, fracción II, y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, ostentan la representación jurídica del Municipio demandado, por lo que, sólo a ellos deberá reconocérseles la personalidad con la que se ostentan, en virtud de que a fojas ciento quince y ciento dieciséis obra copia certificada del acta levantada con motivo de la sesión solemne de Cabildo del día primero de enero de mil novecientos noventa y seis, donde consta la protesta rendida por los señores Ana María Cruz Vasconcelos y José Luis Bustamante del Valle, como síndicos primero y segundo, respectivamente. Cobra aplicación la tesis P./J. 22/97, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 134 que dice:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA). De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y, para la procuración de la defensa de los intereses municipales tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: procurar, defender y promover los intereses municipales; representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste fuere parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. Por otra parte, de los preceptos de referencia, en relación con los artículos 17, 34, 44 y 46 de la ley en cita, se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de las atribuciones antes señaladas, no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, entre otros, ordenanzas, acuerdos administrativos, prestación y vigilancia de servicios públicos. Por tanto, los síndicos, en uso de las atribuciones que la ley les otorga, pueden promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la acción de controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

Debe precisarse que no obstante que se estimó que el presidente y secretario municipales no tienen legitimación en el proceso para representar al Municipio demandado no se puede generar ninguna consecuencia procesal, toda vez que la demanda de controversia constitucional fue contestada también por los síndicos primero y segundo.

No obstante lo anterior, respecto al presidente y secretario del Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez, este Alto Tribunal estima que se surte en la especie la causal de improcedencia que hacen valer tanto el Municipio demandado, el presidente y el secretario municipales, como el tercero interesado, en el sentido de que no se da el presupuesto a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, no por falta de legitimación pasiva en el proceso, sino en la causa, esto es que en la presente controversia constitucional no pueden tener el carácter de parte.

Argumentan que el presidente y secretario, ambos del Municipio de Oaxaca de Juárez, al no estar dentro de las categorías a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, no pueden considerarse como partes demandadas, puesto que sólo pueden ser consideradas como tales, a la Federación, los Estados, el Distrito Federal o los Municipios. Como se adelantó, la causal de improcedencia en análisis es fundada, puesto que efectivamente, como lo argumentan los demandados y el tercero interesado, ni el presidente ni el secretario, ambos del Municipio de Oaxaca de Juárez, pueden ser parte en esta controversia constitucional, en virtud de que de la simple lectura de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende que no existe un presupuesto procesal que autorice a un Estado o entidad federativa a demandar, en vía de controversia constitucional, a uno o varios integrantes del Ayuntamiento de un Municipio. La fracción I del artículo 105 de la Ley Fundamental establece limitativamente los entes públicos con la legitimación en la causa necesaria para accionar o tener el carácter de parte demandada en este mecanismo de control constitucional. La fracción de referencia establece:

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un Municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un Municipio; g) Dos Municipios de diversos Estados; h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

De la lectura del precepto anteriormente reproducido se sigue que la controversia constitucional es un mecanismo de control de la Ley Fundamental que se tramitará ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que se establecen limitativamente los entes, poderes u órganos dotados tanto de la legitimación activa como la pasiva en la causa; estos es, la propia Constitución reserva esta garantía constitucional para que a través de ella se ventilen cuestiones constitucionales entre los órganos del Estado en sus tres niveles. De la propia lectura de la fracción I del artículo 105 se desprende que, por medio de la controversia constitucional se controlan el desarrollo de las relaciones que en la doctrina se conocen como de supraordinación, entre los órganos del poder público en sus tres niveles de gobierno.

En estos términos, debe considerarse que no todo órgano público podrá acudir a este mecanismo de control constitucional, ni todo acto podrá ser materia de impugnación, ni toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación en este ámbito es que podrá ejercitarse la acción de mérito en contra de un acto y autoridad determinados. Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita:

... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ... (foja III) ... Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Aspectos generales y efectos de sus resoluciones ...Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas ... Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando. Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas."

Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente:

... Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder."

En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que, por regla general, este tipo de acciones sólo procederán con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno (Federación, Estado o Municipio), en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por una entidad, poder u órgano, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda.

Por tanto, la controversia constitucional deviene improcedente cuando no es promovida en contra de uno de esos niveles de gobierno o cuando el acto cuya invalidez se demanda no se cuestiona la indebida atribución de facultades o afectación en la esfera competencial de otro nivel de gobierno, distinto del que lo emite, generándose el deber de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de sobreseer en el juicio. Así se estima actualizada la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el 1o. y 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y 105, fracción I de la propia Constitución, por lo que con fundamento en la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria señalada se procede a sobreseer en el juicio. Los artículos invocados sostienen:

Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: I. ...

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."

Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."

Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse; y IV. El procurador general de la República."

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Art. 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

De conformidad con las disposiciones antes transcritas, la acción de controversia constitucional resulta improcedente si no es accionada en contra de los órganos, entes o poderes descritos en la fracción I del artículo 105 constitucional, por lo que se sobresee en el presente juicio respecto del presidente y secretario del Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez. Resulta aplicable sobre el particular la tesis 54/97 de este Tribunal Pleno, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, Tomo V-Junio a fojas 397, que dice:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL. De lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto constitucional, se advierte que para tener la calidad de parte (actora, demandada o tercera interesada) dentro de una controversia constitucional, es requisito indispensable que se trate de una entidad, poder u órgano. En el caso del Municipio, éste es el titular exclusivo de la acción de controversia constitucional, quien puede hacerla valer -u oponerse a ella-, por medio del Ayuntamiento, o bien del concejo municipal, por ser las instituciones en las que recae tal representación, de conformidad con lo señalado en el artículo 115 constitucional. Por ende, es inconcuso que cualquier miembro aislado, por sí mismo (presidente municipal, regidores o síndicos), del Ayuntamiento o Concejo Municipal de un Municipio, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, dentro de una controversia constitucional; y si la pretensión fuera deducida en defensa de los intereses del Municipio, resultaría ineficaz, pues la representación de ese ente corresponde sólo al Ayuntamiento y, de modo extraordinario, al Concejo Municipal."

Sobre la legitimación procesal del tercero interesado cabe señalar que este Alto Tribunal estima que la Dirección General de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, que compareció a juicio a través de su titular, acompañando, para acreditar la personalidad con la que se ostenta, copia certificada del nombramiento respectivo, no tiene ese carácter en función de lo siguiente:

El artículo 10, fracción III, de la ley reglamentaria del artículo 105, antes reproducido, establece que tendrá el carácter de parte en las controversias constitucionales, el tercero o terceros interesados, pudiendo intervenir con ese carácter, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I, del artículo 105 de la Constitución Federal, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieren resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse. De la relación entre el precepto reglamentario antes invocado con lo dispuesto por el artículo 105 de la Ley Fundamental en su fracción I, así como de la finalidad perseguida por el Poder Revisor de la Constitución en la enmienda publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, antes expuesta, se desprende que por entidad se debe entender a la Federación, a los Estados y a los Municipios; por poder se debe entender al Legislativo, Ejecutivo y Judicial, ya sea federal o local y por órgano, se debe entender a cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o su Comisión Permanente, así como las partes integrantes del Gobierno del Distrito Federal, es decir, al jefe del gobierno, a la Asamblea Legislativa o al Tribunal Superior de Justicia, todos ellos del Distrito Federal. Lo anterior permite concluir que la Dirección General de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, no puede ni debe intervenir como tercero interesado en la presente controversia constitucional, ya que forma parte o depende directamente del H. Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez; lo anterior se corrobora con lo establecido en el artículo 2o. del Reglamento de Tránsito y Transporte impugnado al decir que: "Corresponde al H. Ayuntamiento, por conducto de la Dirección General de Tránsito y Transporte Municipal, la observancia y aplicación de este reglamento."; por lo anterior, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional, respecto de la ya citada dirección general, con fundamento en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el 1o. y 10, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y 105, fracción I de la propia Constitución, y la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria señalada.

CUARTO

En el presente considerando se analizarán las causas de improcedencia hechas valer por las partes.

Los representantes del Ayuntamiento demandado, hicieron valer las siguientes causales de improcedencia:

a). Improcedencia por falta de legitimación del actor,

b). Improcedencia en cuanto a la inexistencia del órgano demandado a que se refiere el actor y

c). Improcedencia de la acción intentada por no darse el presupuesto a que se refiere el artículo 105, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 10, fracción II de su ley reglamentaria.

La causal de improcedencia marcada con el inciso a) ya fue tratada anteriormente, por lo que en este apartado sólo se analizarán las causales de improcedencia marcadas con el inciso b) y c).

Respecto a la causal de improcedencia esgrimida por los representantes del Municipio demandado en torno a la inexistencia del órgano demandado a que se refiere el actor, debe señalarse que los demandados manifiestan que la presente controversia constitucional es improcedente debido a que, al promover el actor la controversia constitucional en contra de la ciudad de Oaxaca de Juárez, demanda a una autoridad inexistente, lo que trae como consecuencia el sobreseimiento por falta de uno de los presupuestos fundamentales. Al respecto, debe señalarse que la causal de improcedencia en estudio resulta ser infundada, puesto que si bien es cierto el actor en su escrito inicial de demanda, señaló como autoridades demandadas, en el cuarto párrafo de la foja uno, al H. Ayuntamiento, presidente y secretario municipal de la ciudad de Oaxaca de Juárez, también lo es que la demanda constituye un todo, que no puede, ni debe ser interpretada aisladamente o en partes, lo que trae como consecuencia que el simple error en que incurrió el actor al mencionar la palabra ciudad, no pueda generar la consecuencia procesal de decretar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, pues ello se subsana con lo establecido en el punto II del multicitado escrito inicial de demanda, al decir que señala como entidad, poder u órgano demandado, entre otros, al H. Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez. Lo anterior se ve corroborado por lo prescrito en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional que establece:

Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

En efecto, la aplicación del precepto reproducido permite a este Alto Tribunal una amplia suplencia de la queja que, al mismo tiempo, lo faculta para apreciar la cuestión efectivamente planteada, estudiando en su conjunto los razonamientos vertidos por las partes. Así, estudiando en su integridad la demanda se llega a la conclusión que el ente demandado lo es el Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, con independencia de que en una parte se haya incurrido en el error de agregar al Municipio el epíteto de ciudad, por lo que se estima que no se surte la causal de improcedencia que se hace valer.

Respecto a la causal de improcedencia de la acción intentada por no darse el presupuesto a que se refiere el artículo 105, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 10, fracción II, de su ley reglamentaria, debe señalarse que los representantes del Municipio demandado manifestaron que la presente controversia constitucional es improcedente porque ésta sólo puede interponerse por la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, pero de ninguna manera por los Gobiernos de los Estados o los Ejecutivos de los Estados. La causal de improcedencia en estudio es infundada porque, en la especie sí se actualiza la hipótesis prevista en el inciso i), fracción I, del artículo 105 de la Constitución Federal, antes reproducido, toda vez que es precisamente el Estado de Oaxaca quien acude a la presente vía, a través del funcionario público que, conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, tiene la representación jurídica del Estado, tal como lo ordena el artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional. Adicionalmente, debe traerse a colación lo manifestado en el considerando anterior respecto a la legitimación en el proceso del procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca, quien por mandato de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, en su artículo 137, fracción II y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, en su artículo 21, fracción III, en esa parte reproducidos, tiene la representación jurídica del Estado de Oaxaca, por lo que también esta causal de improcedencia es infundada.

En las referidas circunstancias debe estimarse que, salvo por lo que toca al sobreseimiento decretado en el considerando anterior, respecto al presidente y secretario del Municipio de Oaxaca de Juárez y a la Dirección General de Tránsito y Transporte del mismo lugar, debe estimarse que la presente controversia constitucional es procedente.

QUINTO

No quedando pendiente de analizar ninguna causal de improcedencia y no advirtiéndose ninguna otra de oficio, se procede al estudio de los conceptos de invalidez, para ello resulta ilustrativo precisar los siguientes hechos:

De las afirmaciones del representante del Estado actor y de la contestación vertida por el Municipio demandado, así como de las distintas pruebas documentales que obran en el expediente, se constata que el H. Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, mediante sesión de Cabildo celebrada el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete, aprobó el Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez. Posteriormente, dicho reglamento fue publicado el veintitrés de diciembre del año próximo pasado, en el número cincuenta y dos del Periódico Oficial del Estado. Es necesario señalar que en la presente controversia constitucional no existe ningún punto de hecho que sea controvertido, ya que tanto actor y demandado coinciden en lo anteriormente relatado, existiendo exclusivamente conflicto respecto al derecho, esto es si el reglamento cuya invalidez se reclama invade o no la esfera competencial de los Poderes del Estado.

En los conceptos de invalidez primero, segundo y cuarto, el representante del Estado actor afirma que el reglamento impugnado, al facultar al Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez a otorgar concesiones, autorizaciones o permisos necesarios para el funcionamiento de cualquier tipo de transporte público de pasajeros, de carga o mixtos, viola los artículos 16, 28 y 115 de la Constitución Federal, ya que dicha facultad no deriva de ninguna ley ordinaria y, por el contrario, dicha facultad está reservada, por la Ley de Tránsito reformada para el Estado de Oaxaca, al titular del Poder Ejecutivo del Estado. Manifiesta además, que el Ayuntamiento demandado confunde el significado del servicio público de tránsito con el de transporte, ya que pretende fundamentar el reglamento combatido en el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que únicamente se hace mención a los servicios públicos de seguridad pública y tránsito y no contempla el servicio público de transporte.

Por su parte, los representantes del Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, manifestaron que el actor confunde dos disposiciones, ya que si bien es cierto que corresponden tanto a la Federación, como a los Estados, dentro del ámbito de su competencia, la prestación de determinados servicios públicos; también es cierto que esa facultad se encuentra limitada por la ley, que en el caso, lo es la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca y a la propia disposición del artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal. Argumentan que la Ley de Tránsito en la que se fundamenta el actor para acreditar que el servicio público de transporte le está otorgado exclusivamente, dejó de tener vigencia al expedirse la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, de fecha treinta y uno de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, la cual, en su artículo 80, fracción VIII, señalaba como servicios públicos municipales, el de tránsito y transporte, además de que su artículo 1o. transitorio derogó todas las disposiciones que se le opusieran, sin que a la fecha se haya expedido una ley posterior, por la que el Estado recobrara esa facultad perdida, ni podrá expedirla.

Este tribunal constitucional estima que los conceptos de invalidez cuya síntesis se realizó precedentemente, debidamente suplidos en su deficiencia, conforme lo autoriza el artículo 39 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional son fundados y suficientes para declarar la invalidez del reglamento impugnado, en la parte que regula el transporte público.

Con la finalidad de analizar los conceptos de violación que se han sintetizado precedentemente es indispensable fijar en primer lugar los conceptos de tránsito y transporte. Ante todo debe destacarse que ni en el texto constitucional ni en sus antecedentes existen elementos para determinar si existe diferencia entre los conceptos de tránsito y transporte y, en su caso, en qué consiste. Esto permite inferir que tanto el Constituyente como el Poder Reformador de la Constitución al utilizar en diferentes preceptos los dos vocablos estimó que se trataba de conceptos distintos y que éstos correspondían a su contenido gramatical y a la propia naturaleza de los servicios que dichos vocablos comprenden. Para determinar lo anterior resulta ilustrativo atender a la doctrina, la cual en términos generales no se ha ocupado de estudiar en detalle los conceptos de tránsito y transporte. En el estudio realizado por el investigador Jorge Fernández Ruiz sobre los servicios públicos referidos en la obra "Derecho Administrativo (servicios públicos)", publicado en México por la Editorial Porrúa en mil novecientos noventa y cinco sostiene a fojas trescientos cincuenta y siete y siguientes lo que a continuación se transcribe:

El servicio público de tránsito. Uno de los servicios públicos más complejos es sin duda el de tránsito, dadas sus imbricaciones con otros servicios, programas o actividades, tales como el transporte, la seguridad pública, la vialidad pública, la protección del medio ambiente, y el ahorro de energéticos, entre otros, que viene a complicar más aún el ya de por sí complejo servicio de tránsito, permanentemente amenazado, especialmente en las grandes urbes, por el congestionamiento vehicular cuyo aspecto medular lo expone H. Buchanan en los siguientes términos: ‘Los problemas del movimiento en las ciudades nos resultan tan familiares que no es necesario insistir en las frustraciones e irritaciones que provocan los embotellamientos, en el derroche de carburante y en los enormes y básicamente inútiles esfuerzos de la policía, de los agentes de tráfico y de todos los miembros de los numerosos cuerpos que se encargan de regular el tráfico. Un vehículo de motor, incluso el más pesado e imperfecto, es capaz de desplazarse a 1.5 kilómetros por minuto, mientras que la velocidad media del tráfico en las grandes ciudades es aproximadamente de 18 kilómetros por hora (Buchanan, H. El tráfico en las ciudades, Madrid, Tecnos, 1978, p. 9)’. A. Concepto de tránsito. Tránsito es la acción y efecto de transitar que, a su vez, según la Real Academia Española, significa ir o pasar de un punto a otro por vías o parajes públicos (Real Academia Española, op. cit.). Tránsito es, pues, el desplazamiento, el ir y venir, el movimiento de personas y vehículos en la vía pública. El tránsito es un derecho humano reconocido como tal en las declaraciones internacionales de derechos humanos y en los textos constitucionales de la mayoría de los países del mundo contemporáneo y, como observan Jorge Mossett Iturraspe y Horacio D. Rosatti: ‘En el derecho a transitar interesa el trayecto propiamente dicho y la posibilidad de cubrirlo con la menor cantidad de interferencias jurídicas, técnicas y fácticas posibles dentro de un marco de razonabilidad (Mosset Iturraspe, Jorge y Horacio Daniel Rosatti, Regulación del tránsito y del transporte automotor, Santa Fe, Argentina, Rubinzal-Culzoni Editores, 1992, p. 85)’. B. Definición. No hemos encontrado en la legislación nacional y extranjera, tampoco en la jurisprudencia y en la doctrina jurídica, una noción aproximada del servicio de tránsito, lo cual llama la atención, en el caso de México, porque la Constitución General de la República, en el inciso h) de su artículo 115, lo cataloga como servicio público. Por nuestra parte, entendemos por servicio público de tránsito, la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez -bien como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública; cuyo cumplimiento uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico de derecho público, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de toda persona. C. El de tránsito, en la división del servicio público. En la gran división hecha del servicio público en propio e impropio, el de tránsito se sitúa como un servicio público propio o propiamente dicho, por establecerlo la ley y atribuirlo expresamente al Estado quien, en este caso específico, lo presta directamente por medio de un órgano de la administración pública. D. El de tránsito en la clasificación del servicio público. En cuanto a la ubicación del servicio de tránsito en las diversas clasificaciones del servicio público, se da de la siguiente forma: a) Uti universi. Se considera al servicio público de tránsito, como de uti universi porque se presta genéricamente a toda la población sin que de ordinario se determine individualmente a los usuarios, quienes disfrutan del mismo por medio de la semaforización y demás normas de señalamiento, de la determinación del sentido de circulación vehicular en la vía pública, y de la vigilancia del cumplimiento de las normas que en ella regulan el desplazamiento de peatones, animales y vehículos, para agilizar el tránsito vehicular y lograr la seguridad vial. Decimos que de ordinario no se identifica al usuario del servicio público de tránsito, porque en caso de infracción a las disposiciones que lo regulan, el responsable puede ser identificado para su debida sanción. La identificación también se puede dar cuando el usuario se ve involucrado en un percance automovilístico, por ejemplo. b) De gestión pública. La prestación del servicio público de tránsito implica ejercicio de autoridad y, en opinión de algunos autores, de soberanía, por lo cual está a cargo directamente de la administración pública centralizada, tanto en el ámbito federal, como en el estatal y el municipal. c) Obligatorio para el usuario. Quien accede a la vía pública automáticamente se convierte en usuario del servicio público de tránsito y por ende, sea peatón o sea conductor o pasajero de un vehículo, queda sometido a una situación reglamentaria de la que se desprenden obligaciones a su cargo y derechos a su favor. Acerca de las obligaciones, el artículo 53 de la Ley de Tránsito y Transportes del Estado de México, dispone: ‘Las personas que transiten por la vía pública están obligadas a respetar los reglamentos de tránsito.’. Su principal derecho consiste en el ejercicio de la libertad de tránsito, propiciado mediante la prestación de dicho servicio. d) Obligatorio para el prestador del servicio. Como todo servicio público propiamente dicho, el de tránsito -por lo menos en la vía pública de jurisdicción estatal-, es obligatorio para los Gobiernos de los Estados, por estar establecido por el poder público en una ley formal, como es la de tránsito, y atribuido al Poder Ejecutivo del Estado. Por ejemplo, el artículo 5o. de la ley de la materia en el Estado de México, establece: ‘Son atribuciones del Ejecutivo del Estado: I. Regular y planear el tránsito de peatones y vehículos en la vía pública, en coordinación con los Ayuntamientos.’. Por otra parte, el artículo 89 de la Constitución Política del Estado de México, entre las obligaciones impuestas al gobernador, señala en la fracción II la de: ‘Cuidar del puntual cumplimiento de la presente Constitución y de las leyes, reglamentos, acuerdos y demás disposiciones que de ella emanen, expidiendo al efecto las órdenes correspondientes.’. Además, el gobernador y las demás autoridades de tránsito, al tomar posesión de sus cargos rinden la protesta de rigor, por la que se comprometen a cumplir la Constitución General de la República, la particular del Estado, y las leyes que de ellas emanen. En consecuencia, la prestación del servicio público de tránsito, a partir de la vigencia de la ley que lo establece, es obligatorio para la administración pública, por cuya razón lo debe prestar continua y permanentemente. e) Indispensable. En la vida moderna el servicio público de tránsito se clasifica como indispensable, porque a nadie escapa imaginar el caos vial que se formaría en cualquier ciudad si se suprimiese toda normatividad del tránsito de peatones, animales y vehículos, sin normas, sin señalamientos, sin semáforos, sin determinación del sentido de circulación de las calles, y sin agentes para regular y dirigir el tránsito, en cualquier momento la actividad socioeconómica podría sufrir un colapso. f) Constante. Se clasifica como un servicio constante, porque aun en las horas de menor circulación vehicular, diariamente se presta el servicio de tránsito aunque, desde luego, con menor intensidad que en las horas ‘pico’, porque cuando menos está en operación el señalamiento fijo y la semaforización de los cruceros más importantes, así como una guardia mínima de agentes para el servicio de las primeras horas del día. g) Gratuito. Como todo servicio uti universi, para el usuario, el servicio público de tránsito es formalmente gratuito, pese a las extorsiones que en la práctica cometen algunos malos agentes del mismo en contra de los usuarios. h) Régimen jurídico de derecho público. Por cuanto ve a su régimen jurídico, se puede clasificar al de tránsito, como un servicio de régimen jurídico de derecho público, porque tanto su establecimiento, como su organización y su funcionamiento, están regulados por normas de derecho público, por tratarse de un servicio público de gestión directa. i) Régimen de monopolio. La prestación del servicio público de tránsito se reserva estrictamente a la administración pública, por cuya razón sólo ella lo puede prestar, sin que pueda proporcionarse a través de particulares bajo el régimen de concesión, locación, gestión interesada o cualquier otro. Lo anterior no impide, por ejemplo, que para el desempeño de ciertas actividades complementarias del referido servicio se recurra a empresas particulares, como se advierte en la instalación y el mantenimiento de los equipos de semaforización, por ejemplo. j) Por el ámbito de su jurisdicción. En el capítulo décimo nos ocupamos ya de la clasificación de los servicios públicos, agrupados por la doctrina en generales o nacionales, regionales o provinciales, y municipales; o, bajo la óptica del federalismo, en federales, de las entidades federativas, y municipales. Como el servicio público de tránsito se presta en las tres esferas de competencia, lo podemos clasificar también como federal, estatal y municipal. E. Elementos del servicio regional de tránsito. En México, concurren a la prestación del servicio público de tránsito los gobiernos federal, de las entidades federativas y de los Municipios; el servicio público federal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción federal; el servicio público estatal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción estatal, así como en las zonas urbanas no atendidas por los Municipios; y el servicio público municipal de tránsito se presta en las zonas urbanas, habida cuenta que, en términos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras de la misma clase son de jurisdicción federal o estatal. De acuerdo a nuestra legislación, se puede afirmar que los servicios estatales o de las entidades federativas son residuales, porque se integran por los que no son competencia del Gobierno Federal, ni están comprendidos entre los señalados por la fracción III del artículo 115 constitucional para desempeño municipal, aun cuando estos últimos pasan a engrosar los de las entidades federativas cuando los Municipios carecen de capacidad para su prestación, como ocurre con frecuencia con el servicio de tránsito. Como en todo servicio público, en México, en el servicio regional de tránsito, además de los caracteres jurídicos esenciales de que se inviste, se detectan sus elementos indispensables, a saber, la necesidad de carácter general a satisfacer, la actividad mediante la cual se satisface dicha necesidad, el universo de usuarios potenciales del servicio público, la intervención estatal, el sujeto que desarrolla la actividad satisfactoria, los recursos empleados en la prestación del servicio, y su régimen jurídico exorbitante del derecho privado. a) La necesidad de carácter general a satisfacer. Se trata de la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez, bien como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de toda persona. b) La actividad satisfactoria de dicha necesidad. La satisfacción de la referida necesidad de carácter general requiere de realizar la actividad técnica consistente en ordenar y agilizar el tráfico vehicular, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública. c) El universo de usuarios potenciales del servicio. Tres diferentes clases de usuarios se distinguen en el universo de usuarios potenciales del servicio público de tránsito: el peatón, el pasajero de vehículos y el conductor de tales medios de transporte; estos últimos se diferencian también en diversas categorías. El peatón. Sin duda el usuario más desprotegido del servicio público de tránsito es el peatón, quien se ve involucrado en la mayoría de los accidentes viales ocurridos en los países que cuentan con una cantidad importante de vehículos, razón por la cual el número de peatones muertos en percances de tránsito es muy elevado. A este respecto Mosset y Rosatti, comentan: ‘El peatón («que camina», «que anda a pie») es uno de los protagonistas centrales del tránsito moderno. Es quien padece con mayor grado de indefensión un desorden del que también es causante (Idem, p. 283).’. El capítulo XII del Reglamento de la Ley del Servicio de Tránsito del Estado de Jalisco, regula el tránsito de peatones, quienes, conforme al mismo, deberán transitar sobre las banquetas, tomando su derecha y sin formar grupos que ocupen más de la mitad del ancho de las mismas, o integrar corrillos que obstruyan el paso de los demás peatones; para rebasar a otra persona se hará por el lado izquierdo de ella. Para cruzar las arterias, los peatones deben hacerlo en las esquinas, de manera perpendicular al eje de circulación por las zonas de seguridad destinadas para ello, cuando lo permita la señal de tránsito. Los discapacitados física o mentalmente y los niños, deberán transitar acompañados por personas aptas para cuidarlos. Los invidentes podrán usar un silbato para pedir la ayuda de los agentes de tránsito. Los físicamente discapacitados tendrán derecho preferente de paso al cruzar los arroyos de las calles. En los caminos, al contrario que en las calles, los peatones transitarán por el acotamiento de su izquierda. En el siglo pasado la reglamentación del tránsito de peatones era mucho más prolija, según observa Alcides Greca: En el Digesto de Ordenanzas, Reglamentos y Acuerdos de la Municipalidad de Buenos Aires, publicado en 1873, se encuentra una disposición que hoy puede parecernos curiosa, pero que estaba a tono de las costumbres de la época. Ella es la siguiente: ‘La derecha en el tránsito de las veredas es del que la lleva, y toda persona que trayendo la pared a su izquierda, la disputase al que la trae a su derecha, se considerará agresor en la contienda: el bello sexo es en todo caso preferido en la vereda, así como los ministros del culto y autoridades. Si se encontrasen dos señoras acompañadas de caballeros, los señores bajarán y las señoras seguirán por la calzada, guardando el orden que les quepa de derecha a izquierda (Greca, Alcides, Derecho y ciencia de la administración municipal, 2a. ed., Santa Fe, Argentina, t. II, p. 229).’. El pasajero. En lo relativo a los pasajeros, se analiza su situación con detenimiento al ocuparnos, en este mismo capítulo, del servicio público de transporte. El conductor. Los conductores de vehículos se clasifican en diversas categorías. En Jalisco, por ejemplo, la ley de la materia, los distingue en motociclistas, automovilistas, choferes, y conductores de servicio. La anterior clasificación, aun cuando con algunas modificaciones y otras denominaciones, se utiliza en muchos países; en España, por ejemplo, conforme al artículo 262 del Código de Circulación aprobado por decreto de 25 de septiembre de 1934, aún en vigor de acuerdo a la disposición transitoria del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial: I. Los permisos de conducción expedidos por las Jefaturas Provinciales y Locales de Tránsito serán de algunas de las siguientes clases: A-1. Para motocicletas cuya cilindrada no exceda de 75 centímetros cúbicos y coches de inválidos. A-2. Para motocicletas de cualquier cilindrada, con o sin sidecar, y demás vehículos de tres ruedas cuyo peso en vacío no exceda de 400 kilogramos. B-1. Para automóviles de tres ruedas y de turismo, incluidos los destinados a alquiler sin conductor, y para camiones, todos con peso máximo autorizado que no exceda de 3,500 kilogramos. B-2. Para turismos de servicio público y de los servicios de policía, extinción de incendios y asistencia sanitaria, con peso máximo autorizado que no exceda de 3,500 kilogramos. C-1. Para camiones y turismos con peso máximo autorizado superior a 3,500 kilogramos y que no exceda de 16,000. C-2. Para camiones con cualquier peso máximo autorizado y vehículos articulados destinados al transporte de cosas. D. Para autobuses, trolebuses y vehículos articulados destinados al transporte de personas. E. Que autoriza a los titulares de los permisos de las clases B-1, B-2, C-1, C-2, y D para que puedan conducir los vehículos a que se refieren arrastrando un remolque no ligero. d) La intervención estatal. En el servicio público de tránsito la intervención del Estado se realiza en diversos aspectos que abarcan desde su misma creación; en México, por ejemplo, la intervención del Estado en la determinación del carácter público de este servicio se advierte en el inciso h) del artículo 115 de la Constitución General de la República y se reitera en las Constituciones de las entidades federativas. En el servicio público de tránsito, la intervención estatal se realiza también por medio del régimen jurídico de derecho público al que se sujeta, cuya elaboración e interpretación, así como el control y vigilancia de su aplicación y observancia, competen a los órganos estatales de gobierno. Igualmente, se manifiesta la intervención estatal en la prestación misma del servicio público regional de tránsito, por estar a cargo de la administración pública, concretamente de la centralizada. Obviamente, sin la intervención estatal, el servicio de tránsito dejaría de ser público, porque ya no estaría atribuido al Estado o al Municipio y perdería su régimen jurídico exorbitante del derecho privado que asegura su prestación con sus caracteres esenciales de generalidad, regularidad, uniformidad, continuidad, obligatoriedad, adaptabilidad y permanencia, por cuya razón, la intervención estatal es indispensable para la configuración y prestación del servicio público de tránsito.

El servicio público regional o provincial de transporte. El mundo moderno genera para sus habitantes nuevas necesidades de carácter general; así, por ejemplo, la revolución industrial propicia el crecimiento de la mancha urbana, y ésta provoca el alargamiento de las distancias entre los centros habitacionales y los laborales, educacionales y de esparcimiento, con el consiguiente aumento de la demanda de transporte urbano, tanto público como privado, lo cual da lugar a la multiplicación de los vehículos de transporte a grado tal que provoca la disminución de su velocidad promedio a niveles desesperantes en las grandes ciudades; John W. Dickey, reproduce una serie de datos suministrados por la American Transit Association: ‘... que demuestran que las velocidades en los centros de negocios de las ciudades más grandes de Estados Unidos son extremadamente bajas, en particular para los transportes públicos. Los 7.8 kilómetros/hora y los 9.0 kilómetros/hora de los transportes públicos en los centros urbanos de Dallas y Filadelfia son casi increíbles y proporcionan una idea muy clara de una situación que exige grandes mejoras (Dickey, John W., Manual del transporte urbano (trad. Santiago Téllez Olmo), Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p. 69).’. Indiscutiblemente, el desarrollo tecnológico influye poderosamente en la modernización del transporte, la cual se inicia, tras milenios de estancamiento, a mediados del siglo pasado como resultado de la revolución industrial; por ello, durante muchos siglos, el transporte se efectuó fundamentalmente por medio de bestias, de carros de tracción animal, y de embarcaciones de vela o de remos. Así, Napoleón, por ejemplo, no dispuso de medios de transporte técnicamente superiores a los utilizados dos milenios antes por Aníbal. La aparición del barco de vapor, del ferrocarril, del automotor y del avión, revolucionan radicalmente la idea y realidad del transporte, en un lapso no mayor de cincuenta años. A. Conceptos, división y clasificación del transporte. Entendido el transporte como un servicio cuya actividad consiste en llevar personas o cosas de un punto a otro, se divide, en atención a sus usuarios, en público y privado; y en razón de su objeto, en transporte de pasajeros y de carga, a los que se agrega el transporte mixto. En relación con los medios utilizados para su realización, se clasifica en marítimo, submarino, fluvial, aéreo, terrestre -ferroviario y carretero-, subterráneo y extraterrestre. En atención a su cobertura se clasifica en urbano, suburbano, foráneo, nacional e internacional. B. Definición. Entendemos por servicio público de transporte, la actividad técnica, realizada directa o indirectamente por la administración pública, con propósito de satisfacer la necesidad de carácter general consistente en el traslado de las personas o de sus bienes muebles de un lugar a otro; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico de derecho público. C. El transporte en la división del servicio público. El de transporte se coloca dentro de la clasificación del servicio público propio o propiamente dicho, por estar expresamente establecido en la ley como tal y, en consecuencia, atribuido a la administración pública, quien lo puede prestar directamente o de manera indirecta, por medio de particulares. La Ley de Tránsito y Transportes del Estado de México, por ejemplo, dispone al respecto en su artículo 17: ‘El transporte de pasajeros y carga en el Estado, constituye un servicio público cuya prestación corresponde al Gobierno del Estado. Sin embargo, pueden prestarlo los particulares o sociedades legalmente constituidas, mediante concesión, permiso o autorización, otorgados en los términos de la presente ley y su reglamento.’. D. El de transporte, en la clasificación del servicio público. a) Uti singuli. Se considera al servicio público de transporte, como de uti singuli porque se presta a toda persona determinada que lo requiera, siempre y cuando satisfaga los requisitos legales y reglamentarios en cada caso. b) De gestión pública y privada. El servicio público de transporte puede ser gestionado directamente por el Estado o indirectamente por medio de particulares bajo el régimen de concesión o permiso. El transporte ferroviario en varios países está a cargo de un organismo público del Estado, como Renfe en España o Ferronales en México. En cambio, el transporte carretero o transporte automotor foráneo, se acostumbra prestar por medio de particulares, bajo el régimen de concesión o permiso. Por ejemplo, en su parte relativa al transporte público foráneo, el artículo 43 de la ley de la materia en el Estado de Jalisco, preceptúa: ‘Para el otorgamiento de permisos de rutas foráneas, se dará preferencia a las personas físicas o morales que hubiesen prestado el servicio de transporte antes que los caminos abiertos estuvieran atendidos por el Gobierno del Estado. A falta de aquéllos, a instituciones de beneficencia pública y a las comunidades ejidales y de bienes comunales, que tengan su domicilio en la región o zona en las cuales se pretenda establecer el servicio. Cada permiso se contraerá a un solo vehículo, sin que pueda concedérsele más de tres a un mismo permisionario. Para el otorgamiento de permisos relativos a servicios de transporte de características especiales para pasajeros no se otorgarán derechos preferenciales, sin embargo, en igualdad de condiciones, se dará preferencia al orden cronológico de presentación de solicitudes.’. c) Voluntario para el usuario. A nadie se le puede obligar a ser usuario de un servicio público de transporte, claro está; mas, todo pasajero de un vehículo cualquiera de transporte público, queda sometido a una situación reglamentaria específica del servicio público de que se trate, de la que se desprenden obligaciones a su cargo y derechos a su favor. d) Obligatorio para el prestador del servicio. Como en el caso del servicio de tránsito, también la prestación del servicio público de transporte, a partir de la vigencia de la ley que lo establece, es obligatorio para la administración pública, por cuya razón ésta lo debe prestar continua y permanentemente, cuando es de gestión directa. En el caso del transporte público concesionado, es obligatoria para el concesionario la prestación del servicio en los términos de ley y de los específicamente señalados en la concesión o permiso respectivos. e) Indispensable. El mundo de hoy no puede realizar sus actividades ordinarias sin la prestación del servicio público del transporte, porque sin él la ciudad se colapsa, la economía nacional se atrofia, el comercio internacional se extingue. La prestación adecuada de los servicios públicos de transporte propicia el sano funcionamiento de las ciudades, el florecimiento de la economía y el auge del comercio internacional. f) Cotidiano. El transporte público no constituye un servicio de los clasificados como constantes, porque se presta conforme a horarios específicos en los que la frecuencia de paso o de salida de los vehículos con los cuales se presta, se intensifica en los días y horas de mayor afluencia de pasajeros. g) Oneroso. El servicio público de transporte, de jurisdicción estatal, al igual que el transporte en general, se clasifica como oneroso porque, para acceder al mismo, el usuario debe pagar un precio autorizado en la tarifa aprobada por el Gobierno del Estado. h) De régimen jurídico exorbitante del derecho privado. El transporte público de jurisdicción estatal se puede clasificar como un servicio de régimen jurídico de derecho exorbitante del derecho privado, porque tanto en su establecimiento, como en su organización y en su funcionamiento, la regulación se hace por normas en gran parte de derecho público. i) De régimen de oligopolio. La prestación del servicio público de transporte de jurisdicción de las entidades federativas se atribuye al Gobierno del Estado, por cuya razón sólo ella lo puede prestar directamente, o concesionar a particulares para su prestación indirecta. j) Por el ámbito de su jurisdicción. En el capítulo décimo nos ocupamos ya de la clasificación de los servicios públicos, agrupados por la doctrina en generales o nacionales, regionales o provinciales, y municipales; o, bajo la óptica del federalismo, en federales, de las entidades federativas, y municipales. El servicio público de transporte se ubica principalmente en la clasificación nacional o federal, y en la estatal o provincial, sin perjuicio de que se pueda producir también su municipalización. E. Servicio regional o provincial de transporte, en México. Como acabamos de decirlo, en México, concurren a la prestación del servicio público de transporte los Gobiernos Federal y de las entidades federativas. Es de carácter federal todo el servicio público de transporte aéreo, el marítimo, el de ferrocarriles, así como el de autotransporte realizado mediante el aprovechamiento de los caminos de jurisdicción federal. El servicio público de transporte de carácter estatal se reduce prácticamente al de transporte automotor, proporcionado mediante el aprovechamiento de los caminos de jurisdicción estatal, así como al de transporte urbano en sus diversas modalidades; metro, tren ligero, tranvía, trolebús, autobús, microbús, taxi, camión de carga, grúa, y vehículo de tracción animal. a) Forma de gestión. En México, el servicio público de transporte regional se proporciona mediante organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal, y particulares bajo el régimen de concesión o permiso, ya sea como personas físicas u organizados en sociedades cooperativas o mercantiles. No existe un criterio legal basado en criterios políticos, económicos, jurídicos o de otra índole, que predetermine en qué casos es utilizable cierta forma de gestión y en cuáles son empleables las demás; por consiguiente las decisiones son coyunturales y arbitrarias, a pesar de existir circunstancias que exigen formas específicas de gestión recomendables para cada tipo de transporte, según se trate de sistemas cerrados de transporte, o de sistemas semi-cerrados, semi-abiertos o abiertos; de transporte de pasajeros o de carga o mixto; de transporte urbano, suburbano o foráneo; de uso general, restringido o especializado; colectivo o individual."

El estudio doctrinario reproducido sustentado en el análisis del contenido conceptual de los vocablos "tránsito" y "transporte", así como en el estudio racional y legal de la naturaleza de esas figuras, permite a esta Corte Constitucional estimar que los servicios públicos de tránsito y de transporte son distintos y que el primero no involucra necesariamente el segundo, como lo pretende el Ayuntamiento demandado. En efecto, no sólo de los conceptos que de cada uno de ellos se da, sino sobre todo de las características de cada uno se desprende su distinción: mientras el de tránsito es uti universi, o sea dirigido a los usuarios en general o al universo de usuarios de gestión pública y constante; el de transporte es uti singuli, o sea dirigido a usuarios en particular, de gestión pública y privada y cotidiano. Así, para este tribunal son cuestiones distintas el tránsito y el transporte, sin que valga el argumento sostenido por el demandado en su contestación de que no es posible el transporte de personas o cosas sin su tránsito por las calles del Municipio, ya que el mismo argumento permitiría que alrededor de la actividad del tránsito se sumaran todos los aspectos de reglamentación estatal, es decir, el Ayuntamiento demandado estima que si la materia de tránsito es municipal y para transportar es necesario transitar, la competencia en materia de transporte también es municipal. El mismo argumento del demandado autorizaría a considerar que la competencia para reglamentar las especificaciones de los automotores y las cuestiones sanitarias, ecológicas o tributarias que se generan por el desplazamiento de personas o vehículos también fueran municipales, lo que evidentemente rompe con el sistema que la Constitución ha establecido para la distribución de competencias.

Para demostrar que con la emisión y promulgación del Reglamento de Tránsito y Transporte impugnado, se viola la esfera competencial del Estado de Oaxaca, se hace necesario realizar un estudio sobre el sistema de distribución de competencias que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece para los tres niveles de gobierno. El sistema de distribución de competencias adoptado por la Constitución General de la República se establece básicamente en sus artículos 73, 115, 117, 118 y 124 que establecen:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal;

II. (Derogada);

III. Para formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto:

1o. Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos.

2o. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia política.

3o. Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunicación respectiva.

4o. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que le sea pedido.

5o. Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras.

6o. Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las Legislaturas de los Estados, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate.

7o. Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de Legislaturas de los demás Estados.

IV. Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias tengan un carácter contencioso.

V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación.

VI. (Derogada);

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto;

VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la República en los términos del artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública;

IX. Para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones;

X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;

XI. Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones.

XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo.

XIII. Para dictar leyes según las cuales deben declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al derecho marítimo de paz y guerra;

XIV. Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales, y para reglamentar su organización y servicio.

XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman, el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos;

XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el departamento de salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.

3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan;

XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal.

XVIII. Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.

XIX. Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos.

XX. Para expedir las leyes de organización del cuerpo diplomático y del cuerpo consular mexicano.

XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.

Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales;

XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación.

XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal;

XXIV. Para expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor.

XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República;

XXVI. Para conceder licencia al presidente de la República y para constituirse en colegio electoral y designar al ciudadano que deba sustituir al presidente de la República, ya sea con el carácter de sustituto, interino o provisional, en los términos de los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

XXVII. Para aceptar la renuncia del cargo de presidente de la República;

XXVIII. (Derogada);

XXIX. Para establecer contribuciones:

1o. Sobre el comercio exterior.

2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27.

3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.

4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, y

5o. Especiales sobre:

a). Energía eléctrica;

b). Producción y consumo de tabacos labrados;

c). Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

d). Cerillos y fósforos;

e). Aguamiel y productos de su fermentación;

f). Explotación forestal,

g). Producción y consumo de cerveza.

Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto de impuestos sobre energía eléctrica.

XXIX-B. Para legislar sobre las características y uso de la Bandera, Escudo e Himno Nacionales;

XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo 3o. del artículo 27 de esta Constitución, y

XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social.

XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.

XXIX-F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico;

XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones; y

XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión. "

Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a). Agua potable y alcantarillado.

b). Alumbrado público.

c). Limpia.

d). Mercados y centrales de abasto.

e). Panteones.

f). Rastro.

g). Calles, parques y jardines.

h). Seguridad pública y tránsito, e

i). Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c). Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

VIII. La leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

IX. (Derogada);

X. (Derogada)."

Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras;

II. (Derogada);

III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado;

IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio;

V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera;

VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía;

VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia;

VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.

IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.

El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. "

Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.

III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al presidente de la República."

Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

De lo previsto en los artículos reproducidos se desprende claramente que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos adopta el sistema consistente en enumerar las competencias de los órganos de gobierno federales (artículo 73), al señalar las materias en las que puede legislar el Congreso de la Unión, asimismo en la parte conocida como orgánica, la Ley Fundamental estatuye a los Poderes Federales y les concede un diverso cúmulo de competencias. Lo anterior debe ser relacionado con el texto del artículo 124 constitucional, que señala que las facultades que no están expresamente conferidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, por lo que se debe entender ampliamente que corresponde a las entidades federativas el ejercicio de las facultades que la Ley Fundamental no reservó a entes federales, por lo que el ejercicio de las mismas debe quedar plasmado en las Constituciones y legislación locales. La aparente amplitud de facultades residuales para los Estados, se ve limitada por los artículos 117 y 118, que señalan prohibiciones absolutas respecto del ejercicio de diversas competencias, por una parte, y por otra, algunas más que no puede desempeñar, si no es con el consentimiento del Congreso de la Unión.

A las anteriores limitaciones competenciales de los Estados, se debe sumar lo prescrito en el artículo 115 constitucional, que ordena la reglamentación necesaria en la Ley Fundamental Local, de diversos principios que garanticen la existencia del Municipio Libre, entre los que se encuentra el ejercicio exclusivo de diversas facultades. De esta forma, los Estados pueden ejercer válidamente las facultades que no estén expresamente conferidas a la Federación, que no tengan prohibiciones o que no se señalen para su ejercicio por los Municipios. Ahora bien, para determinar la distribución de competencias entre las entidades federativas y los Municipios, se hace necesario acudir, de nueva cuenta, a la Constitución General de la República, pues es ésta la que en su artículo 115, fracción III, establece las facultades conferidas a los Municipios. Por otra parte, si tomamos en cuenta que la Constitución Federal, dentro de su título quinto, establece las bases o principios mínimos que deberán observar tanto las entidades federativas como los Municipios y el Distrito Federal para su organización interna y, al estatuir en su artículo 115, las bases sobre las cuales el Municipio Libre se deberá organizar, debemos entender que tanto el Estado como el Municipio de Oaxaca de Juárez, deberán acatar dichas bases. Dentro de las bases establecidas en el artículo 115 de la Constitución Federal, se encuentra aquella que establece cuáles son los servicios públicos cuya prestación corresponde a los Municipios. Esto es, la fracción III del artículo 115 constitucional establece una serie de facultades a lo Municipios de manera absoluta, reservando la posibilidad de que la Legislatura Local les encomiende la prestación de otros servicios públicos.

La redacción vigente de la fracción III del artículo 115 constitucional proviene de la reforma promulgada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente. Ahora bien, de la exposición de motivos de la iniciativa presidencial que se envió al Constituyente Permanente destacan las siguientes ideas para desentrañar el sentido de la norma motivo del presente estudio:

CC. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión.

Presente.

El Municipio, sociedad natural domiciliada, ha constituido y sigue siendo en la realidad nacional mexicana una institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y quehacer político.

Nuestra historia es rica en sus manifestaciones, pues lo encontramos ya delineado en los calpullis de los aztecas, en las organizaciones tribales de las culturas mixteco-zapotecas y en los clanes de la adelantada civilización maya.

Fue base política de la conquista desde la fundación del Ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz en el año de 1519. El Municipio indígena compartió con el español, de profundas raíces romanas y visigótica, la prolongada época colonial; existió en las etapas de la Independencia y de la Reforma; perduró, aunque desvirtuado por las negativas actuaciones del prefecto o jefe político, durante el régimen porfiriano; y devino como decisión fundamental del pueblo mexicano en el Municipio Libre en la Constitución de 1917.

Su naturaleza de índole social y natural encontró regulación como unidad política, administrativa y territorial de nuestra vida nacional como una de las grandes conquistas de la Revolución Mexicana.

En el Constituyente de Querétaro motivó apasionados debates cuando se pretendió establecer desde el punto de vista constitucional su autonomía económica y política, traducidas a la postre en el texto del artículo 115.

El Municipio Libre es una institución que los mexicanos consideran indispensable para su vida política; pero debemos reconocer que no se ha hecho efectiva en su cabal racionalidad, por el centralismo que, más que como doctrina como forma específica de actuaciones gubernamentales, de cierta manera se fuera manifestando en nuestra realidad política para consolidar los intereses de la nación.

Es evidente que nuestra práctica política dio al federalismo una dinámica centralizadora que permitió durante una larga fase histórica multiplicar la riqueza, acelerar el crecimiento económico y el desarrollo social y crear centros productivos modernos. Pero hoy sabemos bien que esta tendencia ha superado ya sus posibilidades de tal manera que la centralización se ha convertido en una grave limitante para la realización de nuestro proyecto nacional.

La descentralización exige un proceso decidido y profundo, aunque gradual, ordenado y eficaz de la revisión de competencias constitucionales entre Federación, Estados y Municipios: proceso que deberá analizar las facultades y atribuciones actuales de las autoridades federales, y de las autoridades locales y municipales, para un mejor equilibrio entre las instancias del gobierno constitucional.

Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica.

El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral.

La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional: indudablemente, ha llegado el momento de revertir la tendencia centralizada, cuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. No requerimos una nueva institución: tenemos la del Municipio ...

... Por todo ello, el fortalecimiento municipal no sólo es de considerarse como el camino para mejorar las condiciones de vida de los Municipios poco desarrollados, sino también para resolver simultáneamente los cada vez más grandes problemas que enfrentan las concentraciones urbano-industriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestión meramente municipal sino nacional, en toda la extensión del vocablo. A este respecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rincones de nuestro territorio, que el Municipio, aun cuando teóricamente constituye una fórmula de descentralización en nuestra realidad lo es más en el sentido administrativo que en el político, por lo que por meta inmediata de la vigorización de nuestro federalismo, nos planteamos la revisión de las estructuras diseñadas al amparo de la Constitución vigente a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva en el federalismo, la célula municipal tanto en autonomía económica como política ...

... Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y en lo general aquellas facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados de la Federación.

En sí, esta tarea exigió un punto de equilibrio político y constitucional, al cual llegamos después de numerosos análisis y estudios, pues siendo nuestra estructura política de naturaleza federal, debemos respetar la esencia de nuestras instituciones plasmadas en los principios de libertad y autodeterminación de las entidades federativas, sin invadir o lesionar aquellas facultades que por virtud del pacto federal y de acuerdo con nuestra forma republicana se encuentran conferidas a los Estados en los artículos 40, 41 y 124 de nuestra Carta Magna.

Recogimos en este sentido las inquietudes vertidas por los Constituyentes de 1917 y de algún modo pretendemos revitalizar las ideas que afloraron en ese histórico foro nacional a la luz de las vigorosas intervenciones de Heriberto Jara e Hilario Medina, para robustecer y lograr, en la realidad política mexicana, el Municipio Libre.

Se tomaron en cuenta las realidades sociológicas y económicas de los Municipios del país, sus grados de desarrollo, y los contrastes entre aquellos Municipios urbanos e industrializados que cuentan con determinados recursos económicos y capacidad administrativa para la consecución de sus fines colectivos, y aquellas comunidades municipales marginadas de todo apoyo económico, del libre ejercicio de su autogobierno y carentes de toda capacidad para la gestión administrativa.

Nuestro objetivo es vigorizar la decisión fundamental del pueblo sobre el Municipio Libre, estableciendo dentro del marco fundamental de la Constitución General de la República, aquellas normas básicas que puedan servir de cimientos a las unidades sociopolíticas municipales para que al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se evite la constante emigración del campo hacia las grandes ciudades y a la capital de la República, no sólo con el propósito de redistribuir la riqueza nacional en las múltiples y variadas regiones del país, sino para ubicar las decisiones de gobierno en las células políticas a las que lógicamente deben corresponder, es decir a los Ayuntamientos como órganos representativos de los Municipios Libres ...

... Así, en la fracción III se definen como servicios públicos municipales: los de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito, estableciendo que podrán proporcionarse con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, teniendo además dicha característica de servicios públicos aquellos otros que se fijen por las Legislaturas Locales en atención a las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios así como a su capacidad administrativa y financiera.

En el entendido de que esta problemática no ha sido privativa de nuestra Nación, acudimos a las experiencias de otras latitudes, recogiendo por sus reconocidos resultados positivos el derecho de los Municipios de una misma entidad de coordinarse y asociarse para la eficaz prestación de sus servicios públicos con la sola sujeción a las leyes de la materia."

Derivado de lo expuesto hasta aquí, se sigue que el órgano revisor de la Constitución pretendió, a través de la enmienda en comento, fortalecer el ámbito competencial del Municipio, recogiendo un viejo anhelo del constitucionalismo mexicano, de ahí que las facultades establecidas en la fracción III del artículo 115 constitucional corresponden en primera instancia al Municipio, de que sólo a través de las leyes estatales, cuando así fuere necesario, se podrá establecer el concurso de los Estados en esta materia y, finalmente, se establece la posibilidad de que la Legislatura Local les encomiende la prestación de otros servicios. Esta interpretación histórica y causal teleológica se ve fortalecida por la gramatical. En efecto, el precepto en análisis señala que los servicios públicos que enumera serán prestados por el Municipio y los no contemplados en dicha enumeración sólo serán prestados por los Municipios si la Legislatura Local se los encomienda. De esta forma, la materia de transporte no se encuentra reservada por la Constitución Federal a los Municipios y sólo es posible que dicha competencia sea de la atribución del Ayuntamiento si la Legislatura Local, así lo determina.

Recapitulando, la fracción III del artículo 115 constitucional establece que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros servicios públicos, el de seguridad pública y tránsito, pero la Constitución General de la República no reserva a los Municipios prestar el servicio de transporte público, pues en ninguna parte del artículo 115 de la Constitución Federal se establece que les corresponda prestar dicho servicio público. Por consiguiente si la facultad no se encuentra expresamente conferida, en principio se entiende tácitamente vedada, pues las autoridades solamente pueden hacer lo que la ley expresamente les faculta aunque, desde luego, con la excepción que el propio dispositivo constitucional establece, a saber, cuando la Legislatura Local determine que el servicio de transporte corresponde a los Municipios, lo que no aparece que haya acontecido en el Estado de Oaxaca. De esta forma, si la prestación de un servicio público no está expresamente conferida a la Federación por una parte, ni a los Municipios por la otra, no sólo por la Constitución, se entiende que se encuentra implícitamente conferida a las entidades federativas, con fundamento en el artículo 124 constitucional.

Como se señaló anteriormente, existe la posibilidad constitucional, contenida en la fracción III, inciso i), del artículo 115, que las Legislaturas Locales determinen que los Municipios tendrán a su cargo otros servicios públicos, diferentes a los enunciados en dicho precepto, esto es, no obstante que el servicio público de transporte no se encuentra dentro de la enumeración efectuada en el mismo precepto, las Legislaturas de los Estados pueden válidamente reservar este servicio a los Municipios. En el presente caso resulta necesario transcribir los siguientes artículos:

Constitución Política del Estado de Oaxaca.

Artículo 59. Son facultades de la legislatura:

Fracción XXXVI. Expedir leyes sobre vías de comunicación, aprovechamiento de las aguas y bosques que no sean de jurisdicción federal;

Fracción LI. Legislar sobre todos los servicios públicos, oficiales y particulares dentro del Estado;

Fracción LIII. Legislar sobre todo aquello que la Constitución General y la particular del Estado, no someten expresamente a las facultades de cualquier otro poder; ..."

Artículo 79. Son facultades del gobernador;

XXIV. Todas las demás que le asigne la ley."

Artículo 94. Los Municipios Libres constituyen entidades con personalidad jurídica y por consiguiente son susceptibles de derechos y obligaciones.

Los Municipios estarán investidos, de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas establecidas por la Legislatura Local, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

Los Municipios, con el concurso del Gobierno del Estado, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a). Agua potable y alcantarillado;

b). Alumbrado público;

c). Limpia;

d). Mercados y centrales de abastos;

e). Panteones;

f). Rastro;

g). Calles, parques y jardines;

h) Seguridad pública y tránsito, e

i). Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios así como su capacidad administrativa y financiera.

Los Municipios del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

Los conflictos de límites que se susciten entre los diversos Municipios del Estado, podrán ser resueltos por convenios que celebren con aprobación del Congreso. Cuando dichos conflictos tengan carácter contencioso, serán resueltos por el Tribunal Superior de Justicia del Estado.

Los Municipios del Estado, podrán asociarse libremente, tomando en consideración su filiación étnica e histórica para formar corporaciones de desarrollo regional que tengan por objeto;

a). El estudio de los problemas locales;

b). La realización de programas de desarrollo común;

c). El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnico;

d). La capacitación de sus funcionarios y empleados;

e). La instrumentación de programas de urbanismo, y

f). Las demás que tiendan a promover el bienestar y progreso de sus respectivas comunidades.

En todos los programas de urbanización, planeación y regulación de las poblaciones, los Municipios señalarán las áreas naturales protegidas y las reservas territoriales necesarias."

Artículo 95. Los Poderes del Estado son los únicos superiores jerárquicos de los cuerpos municipales, sobre los que ejercen las facultades de organización y regulación de funcionamiento, sin coartar ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la particular del Estado."

Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca.

Artículo 34. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

I. Expedir y reformar las ordenanzas, bandos municipales así como reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, necesarias para su organización, la prestación de los servicios públicos y en general para el cumplimiento de sus fines;

II. Proponer ante la Legislatura Local, iniciativas de leyes o decretos en materia municipal;

III. Dividir o modificar el territorio municipal para efectos administrativos;

IV. Declarar la categoría y denominación política y administrativa que les corresponda a las localidades conforme a esta ley;

V. Convenir o contratar la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos con el Estado, con otros Municipios de la entidad o con particulares;

VI. Concluir las obras iniciadas por administraciones anteriores y dar mantenimiento a la infraestructura e instalaciones de los servicios públicos municipales;

VII. Celebrar convenios con el Estado para que éste asuma las funciones relacionadas con la administración de contribuciones municipales, o para que el Ayuntamiento asuma las de carácter estatal;

VIII. Solicitar al Ejecutivo del Estado la expropiación de bienes por causa de utilidad pública;

IX. Acordar el destino y uso de los bienes inmuebles municipales;

X. Crear las unidades administrativas necesarias para el adecuado funcionamiento de la administración pública municipal y para la eficaz prestación de los servicios públicos;

XI. Proponer a la Legislatura Local por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos municipales descentralizados para la prestación y operación en su caso de los servicios públicos;

XII. Formular, aprobar y ejecutar los planes de desarrollo municipal y los programas de obras correspondientes;

XIII. Establecer las estrategias de supervisión de obras y servicios;

XIV. Convocar a elecciones de las autoridades auxiliares en las agencias municipales, de policía y núcleos rurales;

XV. Aprobar el nombramiento o remoción del secretario y tesorero, a propuesta del presidente municipal;

XVI. Resolver en los términos convenientes para la comunidad, los casos de concesión de servicios públicos de su competencia, con excepción de los de seguridad pública y tránsito;

XVII. Someter oportunamente a revisión y aprobación del Congreso Local, el proyecto de Ley de Ingresos Municipales que deberá regir durante el año fiscal siguiente; aprobar y remitir dentro de la primera quincena del segundo periodo de sesiones ordinarias del Congreso la cuenta pública anual anterior, para su revisión, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 104 constitucional;

XVIII. Aprobar su presupuesto anual de egresos;

XIX. Dotar de servicios públicos al Municipio;

XX. Coadyuvar en la ejecución de los planes y programas federales y estatales en el Municipio;

XXI. Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales y ecológicas; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones privadas, planificar y regular las localidades conurbadas;

XXII. Enajenar y dar en arrendamiento, usufructo o comodato los bienes del Municipio en los términos establecidos en la presente ley;

XXIII. Formular y fomentar programas de organización y participación comunitaria, en los trabajos colectivos de beneficio común que permitan una mayor cooperación entre autoridades y habitantes del Municipio, conforme a los usos y costumbres de cada región étnica;

XXIV. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales aplicables en materia de cultos;

XXV. Proponer al H. Tribunal Superior de Justicia del Estado, al alcalde o Juez Municipal;

XXVI. Formular programas de financiamiento de los servicios públicos municipales, para ampliar su cobertura y mejorar su prestación;

XXVII. A propuesta del presidente municipal designar a los concejales que deberán presidir las comisiones que se establezcan, en los términos de la presente ley;

XXVIII. Conceder licencias a sus miembros hasta por treinta días;

XXIX. Promover ante la Legislatura del Estado, la suspensión y revocación del mandato de sus miembros por causa grave de acuerdo a lo dispuesto en esta ley;

XXX. Rendir a la ciudadanía por conducto del presidente, un informe anual detallado sobre el estado que guardan los asuntos municipales y el avance de los programas y obras ejecutados;

XXXI. Proponer la creación del Consejo de Protección Civil Municipal, para garantizar la seguridad de la población en caso de trastornos;

XXXII. Promover la organización y preservación de los archivos históricos municipales;

XXXIII. Nombrar al cronista municipal como fedatario del acontecer local, que preserve y fomente la identidad de los pobladores con su Municipio y el Estado, que difunda las tradiciones y costumbres de las comunidades, y supervise el archivo de los documentos históricos municipales;

XXXIV. Constituir y actualizar el registro de población municipal conforme a la reglamentación interna;

XXXV. Establecer un sistema de estímulos y reconocimientos al mérito de los servidores públicos municipales y de los ciudadanos que conlleve a la eficiencia y modernización de la administración municipal, en la realización de sus actividades y en la ejecución de obras y servicios municipales;

XXXVI. Fomentar las actividades culturales y las recreativas de sano esparcimiento además de fortalecer los valores históricos y cívicos del pueblo, así como el respeto y aprecio a los símbolos patrios;

XXXVII. Desempeñar las funciones de registro civil cuando en su jurisdicción no exista éste;

XXXVIII. Aceptar herencias y legados en favor del Municipio;

XXXIX. Glosar las cuentas del Ayuntamiento anterior dentro del término de sesenta días contados a partir de la fecha de instalación del Ayuntamiento en funciones;

XL. Establecer y actualizar la información económica, social y estadística de interés general;

XLI. Elaborar y publicar en coordinación con las autoridades competentes el catálogo del patrimonio histórico y cultural del Municipio, vigilando su preservación y coadyuvando a determinar cuáles construcciones y edificios no podrán modificarse;

XLII. Vigilar que se envíen semestralmente al Congreso del Estado los documentos, cortes de caja o estados financieros que comprenderán la balanza de comprobación, el balance general y el estado de resultados del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que corresponda a la fecha;

XLIII. Solicitar al Congreso del Estado, por conducto del Ejecutivo, autorización para contratar créditos destinados a obras de beneficio general;

XLIV. Las demás que les señalen las leyes y reglamentos municipales."

Artículo 59. Los Ayuntamientos, para el eficaz desempeño de sus funciones públicas, podrán auxiliarse por:

I. Comisiones; y

II. Órganos de colaboración."

Artículo 60. Las comisiones son órganos de consulta no operativos y son responsables de estudiar, examinar y proponer al Ayuntamiento las normas tendientes a mejorar la administración pública municipal, así como vigilar la ejecución de las disposiciones y acuerdos del Ayuntamiento, y la prestación de los servicios públicos."

Artículo 61. Las comisiones, para el cumplimiento de su fines y previa autorización del Ayuntamiento, podrán celebrar reuniones públicas en las localidades del Municipio para recabar las opiniones y sugerencias de sus habitantes."

Artículo 62. En la primera sesión del año de gestión del Ayuntamiento entrante, se nombrarán aquellas comisiones que se consideren necesarias para el adecuado funcionamiento de sus servicios:

I. Hacienda municipal.

II. Gobernación y reglamentos.

III. Seguridad, tránsito y transporte.

IV. Salud pública.

V. Obras públicas.

VI. Instrucción pública, recreación y espectáculos.

VII. Comercios, mercados y restaurantes.

VIII. Bienes municipales y panteones.

IX. Rastro.

X. Ecología.

XI. Las demás que apruebe el Ayuntamiento.

Con excepción de la Comisión de Hacienda Municipal, que conforme al Código Electoral, debe ser asignada a la planilla triunfadora en la elección, las restantes comisiones se asignarán a los concejales que designe el Cabildo."

Artículo 116. Los Municipios tendrán a su cargo la prestación, explotación, administración y conservación de los servicios públicos municipales, considerando enunciativamente y no limitativamente los siguientes:

I. Agua potable y alcantarillado.

II. Alumbrado público.

III. Mercados y centrales de abastos.

IV. Asistencia social en el ámbito de su competencia.

V. Panteones.

VI. Rastro.

VII. Calles, parques y jardines.

VIII. Seguridad pública y tránsito.

IX. Registro civil.

X. Embellecimiento y conservación de los poblados, centros urbanos y obras de interés social.

XI. Los demás que acuerde el Cabildo."

Artículo 190. Para la aprobación y expedición de los reglamentos municipales, los Ayuntamientos deberán sujetarse a las siguientes bases generales:

I. Que los ordenamientos respeten las garantías individuales consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado de Oaxaca.

II. Que los ordenamientos no contravengan o invadan disposiciones o competencias federales y estatales.

III. Que tengan como propósito fundamental la seguridad, el bienestar y la tranquilidad de la población.

IV. Que su aplicación fortalezca al Municipio Libre.

V. Que en su elaboración se tome en cuenta la opinión de la comunidad y que se prevean procedimientos de revisión y consulta con la participación de la propia comunidad para garantizar la actualización de cada reglamento.

VI. Que su artículo la formulación y funcionamiento de unidades administrativas municipales, responsables de la inspección, vigilancia del cumplimiento de los reglamentos y de la aplicación de sanciones cuando proceda.

VII. Que la normatividad de la administración y de los servicios públicos municipales tengan como propósitos primordiales, la eficiencia de los mismos y el mejoramiento general de la población del Municipio.

VIII. Que incluyan un capítulo sobre recursos de inconformidad que permita a los particulares impugnar actos de autoridad. Los particulares o las autoridades podrán, al margen de los recursos administrativos o judiciales que procedan, denunciar la violación de las bases antes señaladas en la expedición de algún reglamento, ante la Legislatura del Estado, quién podrá en su caso solicitar al Ayuntamiento la modificación o derogación de los ordenamientos correspondientes."

De la lectura de los preceptos reproducidos se desprende que el artículo 94 de la Constitución Local del Estado de Oaxaca, reitera y establece las facultades y atribuciones de los Municipios que se encuentran en el artículo 115 de la Constitución General de la República, y en él no se les faculta para prestar el servicio público de transporte. Por otro lado, tampoco la ley orgánica faculta al Municipio a prestar el servicio público de transporte, por lo que tampoco por la vía de facultades legales se surte la competencia del Ayuntamiento en esta materia. En efecto, si en los artículos 94 de la Constitución Local y 116 de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de Oaxaca, que establecen las facultades de los Municipios para prestar diversos servicios públicos, no se encuentra expresamente el de transporte público, se debe entender que no se actualiza la hipótesis normativa prevista en la fracción III, inciso i), del artículo 115, de la Constitución Federal, por la vía de que la Legislatura Local encomiende diversas facultades.

Por otro lado, no es suficiente para considerar, como lo afirman los representantes del Municipio demandado, que la facultad de prestar el servicio público de transporte deviene por del hecho de que el artículo 62 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca establece la creación, entre otras, de la Comisión de Seguridad Pública y Transportes, pues ello no implica que se le otorgue al Municipio la facultad de prestar dicho servicio público, toda vez que, ésta no se encuentra dentro del catálogo realizado por los artículos 94 de la Constitución Local y 116 de la Ley Orgánica Municipal, como ya quedó precisado; por otro lado, los artículos 59 y 61 de la Ley Orgánica Municipal establecen que las comisiones son exclusivamente órganos de consulta no operativos y son responsables de estudiar, examinar los distintos aspectos relacionados con su encomienda, lo que no puede generar la consecuencia que pretenden los demandados de que por crearse en la ley la Comisión de Seguridad, Tránsito y Transporte se surta la competencia del Ayuntamiento en esta última materia, la que no está encomendada por las disposiciones de la Constitución Local y de la ley orgánica que establecen facultades de los Municipios.

Aunado a lo anterior, el análisis de las fracciones XXXVI, LI y LIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca autoriza considerar que, en adición a las consideraciones vertidas sobre la distribución constitucional de esferas competenciales y, en fortalecimiento del criterio de este tribunal constitucional en el sentido de que en el caso de Oaxaca, la competencia en materia de transporte es estatal, el Constituyente Local estableció la facultad del Congreso Local de expedir leyes sobre vías de comunicación que no sean de jurisdicción federal y a legislar sobre los servicios públicos. Cabe señalar que a diferencia del argumento del Ayuntamiento demandado que incluye al transporte dentro del tránsito, el concepto de vías de comunicación sí permite incluir tanto a uno como a otro, ya que alude al objeto sobre el que se llevan a cabo dichas actividades. En efecto, la aseveración vertida anteriormente halla su explicación en que, como ha quedado demostrado, el ámbito competencial estatal se integra por facultades no expresamente reservadas a la Federación y no encomendadas a los Municipios, de tal suerte que la materia de vías de comunicación estatales incluye desde luego la regulación del transporte e, incluso la materia de tránsito, dentro de las áreas geográficas no reservadas a la jurisdicción municipal, como son las vías de comunicación estatales. En adición a lo anterior, la facultad residual consagrada en la fracción LIII del artículo 59 de la Constitución Local no viene sino a apoyar el hecho de que si una potestad no está reservada por la Ley Fundamental Federal a la Federación o a los Municipios corresponde a la entidad federativa.

Cabe añadir que los razonamientos anteriormente vertidos conducen a desestimar la defensa opuesta por el Municipio demandado en torno a la abrogación tácita de la Ley de Tránsito reformada que regula las concesiones del servicio público de transporte por la Ley Orgánica Municipal del treinta y uno de enero de mil novecientos ochenta y cuatro que establecía en su artículo 8o., fracción VIII la competencia del Municipio en materia de transporte, ya que independientemente de que el argumento fuera válido y que por lo tanto, la ley estuviera abrogada en la parte de transporte, subsiste la competencia del Estado de Oaxaca en esa materia, dado que ésta no deviene de la ley señalada, sino de la aplicación armónica de los artículos de la Constitución Federal, de la Local y de la Ley Orgánica Municipal que se invocaron precedentemente. Aunado a lo anterior debe recordarse que por esta vía no se combate la ley señalada, sino el Reglamento Municipal de Tránsito y Transporte, por lo que la defensa opuesta, aunque fuera cierta no puede generar en el presente caso ningún pronunciamiento de este tribunal constitucional. El mismo razonamiento resulta válido para desestimar la defensa opuesta por el demandado consistente en que la fracción XI del artículo 116 de la Ley Orgánica Municipal autoriza al Municipio a prestar los demás servicios públicos que acuerde el Cabildo, por lo que sólo es necesario, en su opinión, la aprobación del Ayuntamiento para que se preste, en adición al catálogo consignado, un nuevo servicio público y, por lo mismo, que se amplíe el ámbito competencial del Municipio. Lo anterior no es válido, dado que como ha quedado fijado, las facultades de los Ayuntamientos se encuentran acotadas por las disposiciones de la Constitución General de la República y las propias del Estado de Oaxaca. A mayor abundamiento, la fracción III, inciso i), del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sólo autoriza la delegación de nuevas facultades a los Ayuntamientos a través de disposiciones normativas de la Legislatura Local y no del Cabildo.

Por todo lo anterior, el Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, al aprobar y expedir el Reglamento de Tránsito y Transporte impugnado, viola lo dispuesto por el artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal, pues con la emisión de dicho reglamento, el demandado se arroga la facultad de prestar un servicio público que aquélla no le concede; como consecuencia de ello, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declara la invalidez del reglamento impugnado, únicamente por cuanto hace a la prestación del servicio público de transporte por parte del Municipio.

Al estimarse fundados los conceptos de invalidez, señalados se estima innecesario el estudio de los demás.

SEXTO

Debe determinarse el alcance de esta resolución. La fracción I del artículo 105 de la Constitución en la parte que interesa dispone:

... Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en controversia ..."

Por otra parte las fracciones IV, V y VI del artículo 41 y el 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, ordenan:

Artículo 41. Las sentencias deberán contener;

... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;

V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;

VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.

En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Del análisis de los preceptos transcritos se llega a la conclusión de que se está en la hipótesis de declarar la invalidez del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez impugnado, por lo que toca a las disposiciones relativas al transporte, con efectos generales, toda vez que la presente resolución ha sido aprobada por unanimidad de diez votos de los Ministros de este Tribunal Pleno, por lo que la declaración de invalidez del aludido reglamento tiene el efecto de nulificarlo, puesto que el caso se halla en la hipótesis de disposiciones de un Municipio impugnadas por el Estado.

Con fundamento en los numerales señalados, esta Suprema Corte procede a determinar los alcances y efectos de la sentencia.

En primer lugar debe declararse la invalidez constitucional con efectos generales del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, aprobado en la sesión ordinaria de Cabildo celebrada el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el número cincuenta y dos del Periódico Oficial de veintitrés de diciembre del mismo año, por lo que toca a las disposiciones relativas al transporte, la que surtirá efectos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Cabe señalar que este Tribunal Pleno no hace ningún pronunciamiento sobre los actos de aplicación del reglamento invalidado, en virtud de que éstos no fueron impugnados en la demanda de controversia constitucional, ni se advierte su existencia.

Por lo expuesto y con fundamento, además, en el artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se resuelve:

PRIMERO

La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se sobresee en el juicio respecto del presidente y secretario del Municipio de Oaxaca de Juárez.

TERCERO

Con las excepciones anteriores la presente controversia constitucional es procedente.

CUARTO

El Estado actor probó su acción.

QUINTO

El Ayuntamiento demandado no probó sus excepciones y defensas.

SEXTO

Se declara la invalidez constitucional del Reglamento de Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez, aprobado en la sesión ordinaria de Cabildo celebrada el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el número cincuenta y dos del Periódico Oficial de veintitrés de diciembre del mismo año, por lo que toca a las disposiciones relativas al transporte, la que surtirá efectos a partir del día siguiente de la publicación de la presente ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación.

SÉPTIMO

Publíquese íntegramente esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese y cúmplase; haciéndolo por medio de oficio a las partes; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Güitrón, Castro y Castro, Díaz Romero, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, y presidente Aguinaco Alemán. El señor Ministro Juan Silva Meza, no asistió, por estar disfrutando de vacaciones. Fue ponente el señor Ministro Mariano Azuela Güitrón.

Nota: La presente ejecutoria aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 9 de noviembre de 1998.

Tesis:

Número tesis: 194936

Rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL REGLAMENTO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE OAXACA DE JUÁREZ INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL ESTADO DE OAXACA, EN LA PARTE QUE REGLAMENTA EL TRANSPORTE.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; VIII, Diciembre de 1998; Pág. 821; [J];

Número tesis: 195029

Rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; VIII, Diciembre de 1998; Pág. 788; [J];

Número tesis: 195030

Rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FACULTAD EN MATERIA DE TRÁNSITO NO INCORPORA LA DE TRANSPORTE.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; VIII, Diciembre de 1998; Pág. 822; [J];

Número tesis: 195031

Rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA SUPLENCIA DE LA QUEJA AUTORIZA A EXAMINAR EN SU CONJUNTO LA DEMANDA A FIN DE RESOLVER LA CUESTIÓN EFECTIVAMENTE PLANTEADA, CORRIGIENDO LOS ERRORES QUE SE ADVIERTAN.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; VIII, Diciembre de 1998; Pág. 824; [J];

Número tesis: 195032

Rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA LEGITIMACIÓN PASIVA CUANDO SE RECLAMA UN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO EN SU CONJUNTO, CORRESPONDE A LOS SÍNDICOS Y NO AL PRESIDENTE Y AL SECRETARIO MUNICIPALES (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA).

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; VIII, Diciembre de 1998; Pág. 823; [J];