Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

MINISTRO PONENTE: M.A.G.

SECRETARIA: I.R.F..

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/95. H. AYUNTAMIENTO DE MONTERREY, NUEVO LEON.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

VISTOS y RESULTANDO:

Primero. Por escrito presentado en la Subsecretaría de Acuerdos de este tribunal el tres de marzo de mil novecientos noventa y cinco, J.H.T. y M.G.G., en su carácter de presidente municipal y síndico segundo, respectivamente, del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, promovieron controversia constitucional contra actos del Congreso, gobernador constitucional, secretario general de Gobierno y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Estado de Nuevo León, consistentes en:

"Del H. Congreso del Estado se reclama: a) La invasión de la esfera municipal que se lleva a cabo, en virtud de la inclusión de la fracción XLV al artículo 63 de la Constitución Política de Nuevo León al establecer, como facultad de dicho cuerpo legislativo la de `instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, LOS MUNICIPIOS, los organismos descentralizados y empresas de participación estatales, o MUNICIPALES y, los particulares, estableciendo las normas de su organización, su funcionamiento, los requisitos para nombramientos, licencias y renuncias de los Magistrados que lo integren, sus procedimientos y recursos contra las resoluciones que se pronuncien.' b) La invasión a la esfera municipal con la expedición del Decreto No. 213 que contiene la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, que específicamente en el artículo 15, en cuanto que señala competencia de dicho tribunal para conocer de juicios que se inicien en contra de los actos, resoluciones o hechos definitivos dictados por autoridades administrativas o fiscales u organismos descentralizados de la Administración Pública Estatal y MUNICIPAL del Estado de Nuevo León; las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por la Ley de Hacienda del Estado o POR LA LEY DE HACIENDA DE LOS MUNICIPIOS; los que impongan sanciones no corporales por infracciones a las leyes y reglamentos estatales o MUNICIPALES; las que constituyan responsabilidad administrativa en contra de funcionarios, empleados o trabajadores, todos ellos al servicio del Estado o de sus MUNICIPIOS; las que causan un agravio en materia fiscal, así como todos aquellos actos realizados por cualquier autoridad administrativa, estatal o MUNICIPAL, fuera de procedimiento y ejecución; los dictados en materia de pensiones con cargo al Erario Estatal o de LOS MUNICIPIOS; los que se refieren a contratos de naturaleza administrativa en que sea parte el Estado o sus MUNICIPIOS; los relativos a la responsabilidad patrimonial extracontractual reclamada del Estado o sus MUNICIPIOS; lo relativo a las indemnizaciones por daños o perjuicios por infracciones en que incurran los funcionarios o empleados del Estado o MUNICIPIOS; los que se promuevan contra cualquier acto u omisión de las autoridades del Estado, sus MUNICIPIOS y que el tribunal conocerá de los juicios que promuevan las autoridades estatales y MUNICIPALES, para que sean anulables las resoluciones favorables a los particulares. c) La invasión de la esfera municipal con la expedición del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, en cuanto a que contiene el proceso contencioso administrativo que debe seguir un particular contra el Municipio y se señala que cuando sea la autoridad municipal la resolución corresponderá al síndico del Ayuntamiento observándose lo previsto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. La invasión de la esfera municipal con motivo de la disposición constitucional y las leyes ordinarias que se reclaman del Congreso Estatal, obedece a que el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos precisa que: las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. EL MUNICIPIO no forma parte de la Administración Pública Estatal. Tiene personalidad jurídica propia atendiendo a lo dispuesto por el artículo 115, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 120 de la Constitución Política de Nuevo León y en éste, los MUNICIPIOS que integran al Estado son independientes entre sí, atento a lo previsto en el artículo 118 de la Constitución Política de Nuevo León, regulándose, además, por una Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal diferente a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. De los CC. gobernador constitucional y secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León, se reclama: a) La invasión de la esfera municipal de Monterrey por el decreto de promulgación del primero, y la publicación en el Periódico Oficial del Estado, por parte del segundo de los actos legislativos reclamados al Congreso del Estado y que se precisan en los incisos anteriores, porque debieron de abstenerse de promulgar y publicar tales disposiciones por ir más allá de lo previsto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de Nuevo León. Del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, se reclama: a) Toda actuación en los conflictos planteados por particulares en contra de órganos de la Administración Pública de Monterrey, N.L., y específicamente, b) El auto admisorio de fecha 08 de diciembre de 1994 de la demanda, en juicio contencioso administrativo, formulada por el Lic. J.M.A.C. y L.A.C. en contra del tesorero municipal de Monterrey, formando el expediente 469/94; c) El auto admisorio de fecha 09 de enero de 1995 dictado con motivo de la demanda presentada por H.S.M.G. en contra del tesorero municipal, director de Ingresos y jefe de Ingresos de Monterrey, N.L., formando el expediente 006/95. d) El auto de fecha 25 de enero de 1995 en el cual, sin proveer sobre la contestación, desecha de plano el incidente de previo y especial pronunciamiento sobre la incompetencia del tribunal, dictado en el expediente 469/94. e) El auto de fecha 02 de febrero de 1995 dictado en el expediente 469/94 desechando el recurso de reclamación y aplicando supletoriamente el Código de Procedimientos Civiles aduciendo que: Contra la resolución que decida toda competencia, no habrá recurso alguno. f) Auto de fecha 18 de enero del año en curso desechando la promoción por la cual se solicitaba, como previo y especial pronunciamiento la declaración de incompetencia del tribunal, y g) Auto de fecha 31 de enero de 1995, notificado el día 07 de febrero del año en curso, dentro del expediente 006/95 desechando el recurso de reclamación por la misma razón a que se refiere el inciso e). Tales actuaciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo invaden la esfera de acción del Municipio, en virtud de que las controversias entre los particulares y los órganos de la Administración Pública Municipal, una vez que se satisface el principio de definitividad, por no existir recurso administrativo o existiendo, agotado éste, se dirimen por el juicio de amparo indirecto que en tal virtud adquiere las características de un verdadero juicio sumario de anulación. De todas y cada una de las autoridades demandadas se reclaman las consecuencias directas e indirectas que tanto de hecho y de derecho se desprendan de todos y cada uno de los conceptos anteriores."

Fundaron su demanda en los hechos que se transcriben a continuación:

"1. La Constitución Política del Estado de Nuevo León fue reformada en su fracción XLV del artículo 63 para otorgar facultad al Congreso Local para instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, siguiendo la norma prevista en el diverso 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que en sus disposiciones de normaciones complementarias del sistema federal determina que las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, `QUE TENGAN A SU CARGO DIRIMIR LAS CONTROVERSIAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LA ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y LOS PARTICULARES, ESTABLECIENDO LAS NORMAS PARA SU CONSTITUCION, SU FUNCIONAMIENTO, EL PROCEDIMIENTO Y LOS RECURSOS CONTRA SUS RESOLUCIONES.' La Administración Pública Estatal en Nuevo León se encuentra regulada por la Ley Orgánica correspondiente y que comprende las dependencias del Ejecutivo Estatal y organismos descentralizados de unidades administrativas y entre ellas, claro está, por la autonomía de que están dotados no se encuentran comprendidos los Municipios. Luego entonces, si la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos definió que las Constituciones y leyes locales establecerían Tribunales de lo Contencioso para conocer y resolver las contiendas entre los particulares y la Administración Pública Estatal, es inconcuso que dentro de éstas no quedaron comprendidos los Municipios, y, en el caso de Nuevo León, al reformarse el artículo 63, fracción XLV de la Constitución Política permite que al instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer no sólo las controversias entre particulares y la Administración Pública Estatal sino entre aquéllos y los Municipios y los organismos descentralizados y empresas de participación municipal, tal precepto de la Constitución Local va más allá de lo previsto por la norma federal y, en consecuencia, se invade la esfera de acción del Municipio. Este, en Nuevo León, tiene una Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. El órgano de Administración del Municipio es el Ayuntamiento, de acuerdo con lo previsto por el artículo 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 118 de la Constitución Política de Nuevo León y 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. A la vez existe un Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey que señala las atribuciones del presidente municipal y de cada una de las dependencias de la administración que son distintas y diversas a las que componen a la Administración Pública del Estado y Administración Pública Federal que se regula por sus respectivas Leyes Orgánicas. De esa manera, es claro que con la reforma constitucional invocada se invade la esfera de acción que corresponde al Municipio. Bien podría expedirse por la Legislatura Local una ley que instituya Tribunales de lo Contencioso Administrativo que conozcan y diriman los conflictos entre los particulares y los Municipios o de acuerdo con lo previsto en el último párrafo del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, celebrar un convenio entre el Estado y cada uno de los Municipios, y, en el caso del Municipio de Monterrey para que se sometan a la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso del Estado, como sucede en el caso del Municipio de Guadalajara y el Estado de Jalisco, como se acredita con la copia del convenio respectivo. 2. Como consecuencia de la disposición constitucional local artículo 63, fracción XLV de la Constitución Política de Nuevo León, el Congreso Local expidió los Decretos números 213 y 214 que contienen, respectivamente, la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León y Código Procesal del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, publicados en el Periódico Oficial número 80, Tomo CXXVIII de fecha 5 de julio de 1991. Dichas leyes contienen normas que, igualmente, invaden la esfera de acción de los Municipios de esta entidad federativa, al determinar, la primera, la competencia de dicho tribunal para concederle facultades para conocer de juicios que se inicien en contra de los actos, resoluciones o hechos administrativos no solamente dictados por autoridades administrativas o fiscales u organismos descentralizados de la Administración Pública Estatal, sino se incluyó a la municipal, así como se precisaron diversas causales de competencia del tribunal en las que se hace alusión a actos de autoridades administrativas municipales, sobrepasando lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que restringe la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Estatal, para conocer, tramitar y resolver exclusivamente conflictos surgidos entre los particulares y los órganos de la Administración Pública Estatal, dentro de la cual, obviamente, no se encuentra comprendida la Administración Pública Municipal. Consecuentemente, el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al señalar la forma de sustanciar y resolver los conflictos o controversias de los particulares con la Administración Pública Municipal, invade la esfera de acción de los Municipios, máxime que específicamente, en el artículo 5 establece como optativo para el particular agotar o intentar, desde luego, el juicio ante el tribunal o el recurso administrativo previsto en las leyes aplicables en el Municipio o en los reglamentos propios de éste. El sometimiento del Municipio al Tribunal de lo Contencioso Administrativo conforme al procedimiento mencionado constituye, además, una violación al artículo 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ser una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado. 3. Los actos relativos a la promulgación y publicación del artículo 63, fracción XLV de la Constitución Política del Estado de Nuevo León y de los Decretos 213 y 214 relativos a la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Código Procesal de dicho tribunal, son violatorios, por invadir la esfera de acción del Municipio, al no evitar que se dieran a conocer a los destinatarios y materialmente se publicara en el Periódico Oficial cuando el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, limita la facultad de los Congresos Estatales a instituir los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, para conocer, tramitar y decidir sobre los conflictos o controversias que se suscitan entre los particulares y la Administración Pública del Estado, dentro de la cual no se encuentran comprendidos los Municipios ni la Administración Pública de éstos y en especial de la Administración Pública de Monterrey. 4. Los actos que se reclaman del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León en cuanto a los autos admisorios de los expedientes 469/94 y 006/95, así como los que desechan el incidente de incompetencia y el recurso de reclamación interpuesto contra dichos autos desechatorios invaden la esfera de acción del Municipio, al constituirse en autoridad intermedia entre el Municipio de Monterrey y el Gobierno del Estado y deja de cumplir con lo previsto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo tenía la obligación de ajustarse a lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto facultó a las Legislaturas Estaduales a instituir dicha clase de tribunales, para conocer, exclusivamente, de los conflictos o controversias entre los particulares y la Administración Pública Estatal, debiendo tenerse presente lo que escribió don G.F. al sostener que los tribunales administrativos podrían juzgar sobre la constitucionalidad de la ley que le correspondía aplicar y lo que, por su parte el maestro A.M.B. aducía sobre el indebido monopolio del Poder Judicial de la Federación para conocer de la constitucionalidad de las leyes, pues, en el caso, correspondía al Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para evitar la invasión de esfera del Municipio, ejercer el control difuso de la constitucionalidad que se desprende de lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sabedor el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de que contra las resoluciones que emita en contra de los intereses del Municipio de Monterrey, o de los órganos de la Administración Pública de éste, no procede el ejercicio de la acción constitucional por actuar aquéllos en función de su actividad como sujeto de derecho público en sus relaciones con los particulares, emite resoluciones sin motivación ni fundamentación como son en el caso los desechamientos del recurso de reclamación, aplicando supletoriamente el artículo 130 del Código de Procedimientos Civiles del Estado, bajo el supuesto de la remisión que hace el artículo 1 del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya norma desacatan el Congreso Local, el gobernador del Estado, el secretario general de Gobierno y el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a pesar de la protesta rendida en los términos de los artículos 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 143 de la Constitución Política de Nuevo León, de cumplir y hacer cumplir las Constituciones y leyes que de ellas emanen, invadiendo la esfera de acción del Municipio al conocer de las controversias de particulares en contra de la Administración Pública Municipal, cuando dichos conflictos se encuentran y deban estar excluidos de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo porque el mandamiento constitucional, al ordenar la institución de dichos tribunales, los circunscriben exclusivamente para conocer de los conflictos entre los particulares y la Administración Pública Estatal. Los actos de ésta no son enjuiciables, hasta la fecha, por la vía contenciosa administrativa del Estado. Los particulares tienen a su alcance los recursos administrativos previstos en las leyes y reglamentos aplicables en el Municipio y contra las resoluciones de éstos, el juicio de amparo, mismo que, además procedería si no existiera medio ordinario de defensa, de acuerdo con lo previsto por los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 114 de la Ley de A.. La doctrina jurídica mexicana se ha orientado respecto a la incompetencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado para conocer de las controversias de los particulares en contra de la Administración Pública Municipal, cuando han sostenido: `Respecto a los actos administrativos dictados por los Ayuntamientos, no puede estimarse que fueren impugnables ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo Estatales, sino que al efecto sería aconsejable que los Ayuntamientos que así lo requieran (en función de la complejidad de sus problemas), crearan Tribunales de lo Contencioso Municipales, cuenta habida de que el Estado no puede en forma alguna calificar la legalidad de los actos administrativos municipales, pues tal calificación atentaría severamente contra el Municipio Libre' (`Avances y perspectivas de las formas constitucionales 1987 en el plano de jurisdicción contencioso administrativo. '-Abog. J.P.S.T. en: `Las Nuevas Bases Constitucionales y Legales del Sistema Judicial Mexicano. La Reforma Judicial 1986- 1987'. Editorial P., S.A.). Todas las leyes de justicia local atribuyen a los tribunales ambas justicias, la estatal y municipal, pero se pregunta sobre qué base constitucional se procede de este modo. Bastaría con agregar a la fracción IV que las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y Municipal y los particulares. (`El artículo 116 constitucional y la Justicia Administrativa Local. '-Lic. A.N.N. en: `Reformas Constitucionales de la Renovación Nacional'. L.P.C.. C.. Editorial P., S.A.). El propio Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en una ponencia presentada en el Congreso de Derecho Procesal sostuvo la anticonstitucionalidad del funcionamiento de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo estatales al conocer y resolver de los conflictos entre los particulares y la Administración Pública Municipal."

Segundo. Los representantes del Municipio demandante fundaron su promoción en los artículos 1o., 102, 105, 107, 115, 116, 128 y 133 y relativos (sic) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o., 11 y relativos (sic) de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal; 1o., 4o., 70, 71, 79, 93, 270, 271, 281, 322, 323, 324, 327, 328, 329, 337, 346, 349 y relativos del Código Federal de Procedimientos Civiles.

Tercero. Por auto de la Presidencia de esta Suprema Corte de diez de marzo del mismo año se ordenó formar y registrar el expediente relativo, así como el emplazamiento de las autoridades demandadas.

Cuarto. Por auto de cinco de abril, el presidente de este tribunal ordenó agregar al expediente formado con motivo de la presente controversia constitucional, el escrito y anexos de veintiocho de marzo del año en curso, suscrito por S.C.R.G., G.A.M. y A.J.T.G., con el carácter, respectivamente, de gobernador constitucional, secretario general de Gobierno y Magistrado del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado, y el escrito y anexos del treinta del mencionado mes, de J.G.R., presidente de la Diputación Permanente de la LXVII Legislatura Constitucional del citado Estado, recibidos en la Subsecretaría de Acuerdos el día treinta del antes citado mes. En este proveído el presidente de este máximo tribunal ordenó darle vista a la parte actora para que dentro del término de cinco días, a partir de la legal notificación de este acuerdo manifestara lo que a su derecho conviniera en virtud de la excepción de incompetencia planteada por las autoridades señaladas en su escrito de contestación.

Quinto. Mediante acuerdo de fecha cuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco el presidente de este tribunal supremo ordenó turnar los autos al M.M.A.G. a fin de que formule el proyecto de resolución en torno a la excepción de incompetencia planteada por la parte demandada y diera cuenta con él al Pleno de este alto tribunal.

Sexto. Por auto de quince de mayo el presidente de esta Suprema Corte ordenó agregar al expediente formado con motivo de la presente controversia constitucional el escrito suscrito por J.H.T. y M.G.G., con el carácter, respectivamente, de presidente municipal y síndico segundo del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, recibidos en la Subsecretaría de Acuerdos el diez de mayo del año en curso donde, en cumplimiento al proveído de cinco de abril pasado, hacen diversas manifestaciones con relación a la incompetencia planteada por las autoridades demandadas, ordenando a las partes estar a lo dispuesto en el proveído de cuatro de mayo del presente. El seis de julio de este año, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación pronunció resolución al respecto, conteniendo los siguientes puntos resolutivos concretos:

"PRIMERO. Es infundada la excepción de incompetencia hecha valer por la parte demandada. SEGUNDO. Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León. TERCERO. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la controversia constitucional suscitada entre el Ayuntamiento Municipal de Monterrey, Nuevo León, el gobernador constitucional del Estado, el Congreso del Estado, el secretario general de Gobierno y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León. CUARTO. Se ordena continuar con la tramitación del procedimiento de la controversia constitucional 1/95."

Séptimo. Mediante escrito presentado el seis de abril del año que transcurre, J.G.R., con el carácter de presidente de la Diputación Permanente de la LXVII Legislatura Constitucional del Congreso del Estado de Nuevo León, contestó la demanda promovida contra dicho órgano legislativo, en los siguientes términos:

"EN CUANTO A LOS CONCEPTOS DEMANDADOS. Son notoriamente improcedentes todos y cada uno de los conceptos precisados en los incisos a), b) y c) del escrito inicial de demanda, en dondese reclama equivocadamente la supuesta anticonstitucionalidad de la fracción XLV del artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, del Decreto número 213 que contiene el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, así como la impugnación relativa al diverso Decreto número 214 que contiene el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la misma entidad federativa mencionada y específicamente por lo que hace al procedimiento contencioso administrativo que este último ordenamiento legal dispone en favor de todo particular que tenga la necesidad de combatir actos administrativos provenientes de las autoridades municipales; ya que contra lo que tiene aducido el Ayuntamiento demandante, esta Legislatura Local estima fundadamente, que con la aprobación y expedición de los mencionados dispositivos legales, que no se incurre en invasión ni vulneración de facultades o atribuciones competenciales que estuviesen reservadas a la autoridad municipal; y al efecto en contra de todas las anteriores pretensiones reclamadas, oponemos desde este momento, entre otras, las excepciones de FALTA DE ACCION Y CARENCIA DE DERECHOS en la parte actora, por las razones y motivos que más adelante se exponen al darse contestación particularizada a cada uno de los hechos de la demanda. CONTESTACION A LOS HECHOS DE LA DEMANDA. 1. El punto primero de los hechos de la demanda se niega, impugna y objeta suscitándose al efecto expresa controversia en todo aquello que no coincida o concuerde con la realidad de los hechos que a continuación se exponen. En efecto, por principio de cuenta, se hace imprescindible destacar que entre las facultades del Congreso del Estado de Nuevo León, la fracción XLV del artículo 63 de la Constitución Política Local, establece la de `INSTITUIR MEDIANTE LAS LEYES QUE EXPIDA, EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DOTADO DE AUTONOMIA PLENA EN EL PRONUNCIAMIENTO DE SUS FALLOS Y CON FACULTADES PARA RESOLVER LOS CONFLICTOS Y CONTROVERSIAS QUE SE SUSCITEN ENTRE EL ESTADO, LOS MUNICIPIOS, LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACION ESTATALES O MUNICIPALES Y LOS PARTICULARES, ESTABLECIENDO LAS NORMAS DE SU ORGANIZACION, SU FUNCIONAMIENTO, LOS REQUISITOS PARA NOMBRAMIENTOS, LICENCIAS Y RENUNCIAS DE LOS MAGISTRADOS QUE LO INTEGREN, SUS PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE SE PRONUNCIEN.' Sin embargo no menos exacto es también que la Legislatura Estatal para autorizar la creación del mencionado Tribunal de lo Contencioso Administrativo contó además de la precitada disposición acabada de transcribir, con la aplicación que hizo de otras diversas atribuciones soberanas, igualmente contenidas en el multicitado artículo 63 de la expresa Constitución Política del Estado, en las fracciones que literalmente se transcriben a continuación. ARTICULO 63. PERTENECE AL CONGRESO. XXXV. EJERCER LAS FACULTADES PROPIAS DE UN CUERPO LEGISLATIVO EN TODO AQUELLO QUE NO LE PROHIBA LA CONSTITUCION FEDERAL O LA DEL ESTADO; XLI. FORMULAR LAS LEYES QUE REGLAMENTEN LOS ARTICULOS DE ESTA CONSTITUCION, INTERPRETANDO FIELMENTE SU CONTENIDO. En ese orden de cosas, es importante hacer hincapié en que la Constitución Federal de la República Mexicana, tanto en su artículo 116-IV al otorgarle a los Estados del país facultades para la creación e institución de los Tribunales Locales de lo Contencioso Administrativo, como en el diverso artículo 115, al disponerse las bases constitucionales para la organización política y administrativa del Municipio Libre, en ninguno de estos dos artículos del Pacto Federal existe prohibición ni impedimento alguno para que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León pueda ocuparse, entre otros casos, de dirimir controversias en las cuales un particular acuda en demanda de nulidad contra actos administrativos emitidos por las autoridades municipales; máxime cuando que dicha potestad jurisdiccional le fue otorgada al mismo tribunal en comento por la Legislatura Local en uso y aplicación de las facultades que igualmente con adecuación y armonía a la Ley Suprema se contiene al efecto en las precitadas fracciones XXXV, XLI y XLV del artículo 63 de la Constitución Política Local, de tal manera que, en la especie, el Ayuntamiento demandante, no demuestra que exista prohibición alguna en el referido artículo 116-IV de la Ley Fundamental vigente en el país, así como tampoco se justifica que con el funcionamiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local invada, restrinja o vulnere concretamente algunas de las facultadas reservadas en favor de los Municipios, ya en la Constitución Federal o la Local de la Entidad ni por cualquier otra ley secundaria, es incuestionable que no se surte en el caso agravio ni lesión jurídica directa en perjuicio de la autoridad municipal accionante, razón por la cual se deja opuesta la excepción de FALTA DE LEGITIMACION ACTIVA EN LA CAUSA; careciendo así de interés jurídico la parte actora en el planteamiento de la controversia que nos ocupa. Por otro lado, es absurda la argumentación que la contraparte hace pretendiendo el establecimiento o instalación de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo del nivel local especializados exclusivamente en el conocimiento de conflictos entre particulares y los Municipios, mediante la previa expedición de una ley AD HOC de parte de la Legislación Estatal; porque contra lo que tiene aducido la parte actora, tal evento amén de carecer de fundamentación legal y constitucional para ello, resultaría contrario a la política de simplificación administrativa que en la actualidad se está implementando en la Administración Pública tanto Federal como Local, sobre todo si se tiene en cuenta el estado de emergencia económica que en estos momentos nos toca vivir. Y por lo que se refiere a la diversa estimación que la parte accionante igualmente hace proponiendo la celebración de algún convenio entre el Estado y cada uno de los Municipios para que éstos, en opinión de la parte actora, se sometiesen expresamente a la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, cabe destacar, sin embargo, que dicha fórmula propuesta por la contraparte, en el caso particular del Municipio de Monterrey, deviene totalmente innecesaria, superflua e irrelevante, toda vez que el Ayuntamiento demandante de la ciudad de Monterrey, soslaya y omite exponer en su libelo, que el propio reglamento de la Administración Pública del referido Municipio de Monterrey, Nuevo León y concretamente al ocuparse de regular lo concerniente al recurso administrativo de inconformidad, dicho ordenamiento legal de carácter reglamentario, contiene diversos dispositivos como son los artículos 26, 28 y 37 que hacen referencia y remisión expresa tanto al procedimiento contencioso como al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, con lo que queda acreditado así que el Ayuntamiento de Monterrey al encargarse de reglamentar internamente su propia Administración Pública Municipal (y muy específicamente al reglamentar lo relativo a su recurso administrativo de inconformidad), se somete y reconoce implícitamente la jurisdicción del referido Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León; por consiguiente, está fuera de toda razón lógica y jurídica el desconocimiento que los funcionarios municipales demandantes, en forma confusa pretenden efectuar con relación a la jurisdicción con que siempre ha contado desde su creación el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local, en cuanto a la facultad que éste tiene para conocer y dirimir controversias suscitadas entre un particular y los actos administrativos provenientes de los Ayuntamientos. Con el fin de robustecer la conclusión acabada de precisar, se transcriben a continuación en forma textual, los preinvocados dispositivos contenidos en el vigente reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, Nuevo León.

"`ARTICULO 26. LA TRAMITACION DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD QUE ESTABLECE EL ARTICULO 166, F.V. DE LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPAL, SE AJUSTARA A LAS DISPOSICIONES DE ESTE REGLAMENTO, O EN SU DEFECTO, A LAS NORMATIVAS CONSIGNADAS EN EL CODIGO PROCESAL DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEON.'

"`ARTICULO 28. LA INTERPOSICION DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD SERA OPTATIVA PARA EL INTERESADO, ANTES DE ACUDIR ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEON.'

"`ARTICULO 37. ES IMPROCEDENTE EL RECURSO CUANDO SE HAGA VALER CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS: I.I.. ...III. QUE HAYAN SIDO IMPUGNADOS ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEON.'

"`2. El segundo punto del capítulo de los hechos de la demanda, igualmente se controvierte e impugna, negándose expresamente la invasión de competencia municipal por parte del Congreso del Estado con motivo de la aprobación y expedición tanto de la Ley Orgánica como del Código Procesal que rigen respectivamente la competencia, el funcionamiento interno así como las disposiciones relativas, la tramitación y resolución del procedimiento de nulidad que se ventila en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León.

"En efecto, por lo que hace a los Decretos 213 y 214 que fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado con fecha 5 de julio de 1991, en donde se contienen respectivamente la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y el Código Procesal aplicable para los procedimientos ventilados ante el mismo Tribunal de lo Contencioso Administrativo; su aprobación y expedición que el Congreso del Estado efectuó con relación a esos dos ordenamientos legales acabados de precisar, es inexacto que se hayan efectuado aisladamente con base exclusiva en la multirreferida fracción XLV del artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León que refiere la parte actora, sino que lo cierto del caso es que, como ya he tenido oportunidad de precisar con antelación, la Legislatura Local también hizo uso de otras diversas atribuciones soberanas que dicho órgano legislativo local igualmente tiene asignado expresamente en las fracciones XXXV y XLI del propio artículo 63 de la Constitución Política del Estado, donde se dispone que compete al Congreso de Nuevo León ejercer las facultades propias de un órgano legislativo en todo aquello que no le prohíba la Constitución Federal o la del Estado, así como la facultad de emitir y formular las leyes que sean necesarias para reglamentar los dispositivos legales que contiene la misma Constitución Política Local. En ese orden de ideas, contra lo que tiene expuesto la parte actora, en la especie tampoco se surte violación a la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal del país, en virtud de que en este dispositivo constitucional, no está prohibido que el expresado Tribunal Local de lo Contencioso Administrativo ejerza su competencia jurisdiccional en lo concerniente al conocimiento y resolución de conflictos entre un particular y los actos administrativos provenientes de autoridades municipales; con ello tampoco se infringe ni vulnera atribución alguna reservada al Municipio por el diverso artículo 115 de la misma Carta Magna, en donde se contienen las bases fundamentales que rigen la organización y funcionamiento del Municipio Libre; asimismo, el Código Procesal del referido Tribunal de lo Contencioso Administrativo tampoco invade la esfera de acción de los Municipios al disponerse en su artículo 5o. como optativo para el particular, el agotar el recurso administrativo conducente, o bien intentar en su caso, el JUICIO DE NULIDAD ante el mencionado Tribunal de lo Contencioso Administrativo, siendo falso que en este último caso la autoridad municipal se vea obligada inconstitucionalmente por una ley estatal a someterse a la jurisdicción contenciosa administrativa del expresado tribunal local, porque contra lo que tiene manifestado la parte accionante, el diverso artículo 28 del propio Reglamento de la Administración Pública del Municipio de la ciudad de Monterrey, prevé a su vez que la interposición del recurso administrativo de inconformidad (único que se contempla en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal) será optativo para el interesado, antes de acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Gobierno del Estado de Nuevo León; lo que significa entonces, que en tal caso el sometimiento del Municipio de Monterrey con respecto al multirreferido Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, al estar consagrado en el mismo reglamento de la propia Administración Pública Municipal en comento, no puede ser desconocida tal jurisdicción administrativa pretextando como lo hace la parte actora, un supuesto rebasamiento de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución General de la República, porque, se insiste, la propia legislación reglamentaria de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, reconoce y consagra la legitimidad y constitucionalidad de la competencia jurisdiccional que para el caso en comento tiene el multicitado Tribunal Local de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, contra lo que tiene expuesto la parte accionante, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, tampoco origina violación alguna del artículo 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que con la substanciación y resolución de los conflictos contenciosos administrativos suscitados entre particulares y los Ayuntamientos del Estado, no se configura la intermediación que prohíbe entre Municipio y Gobierno Estatal el referido mandato constitucional, puesto que esta prohibición en comento establecida por la Carta Magna, lo que realmente proscribe es la existencia de un órgano político de Gobierno intermedio entre las esferas municipal y estatal, como acontecía hasta antes de la vigencia de nuestra actual Constitución Federal, con las Jefaturas o Prefecturas Políticas en la época de la dictadura ejercida en el país por el general P.D.. Al efecto se hace conveniente destacar la opinión que al respecto sustenta el maestro don G.F. que textualmente es del tenor siguiente: `La injerencia directa y despótica que las autoridades centrales llegaron a tener en la administración municipal por medio de los prefectos políticos, determinó un movimiento de reivindicación en favor de la libertad del Municipio, que se ha cristalizado en las disposiciones del artículo 115 constitucional, en el cual se previene, como antes indicamos, que no habrá ningún intermedio entre el Municipio y el Gobierno del Estado, de tal modo que, en esta forma, las relaciones entre la organización central y la descentralización no están sujetas o no son ya las de fiscalización absoluta que los prefectos políticos realizaban, sino sólo las que derivan del control que los poderes que constituyen el Gobierno de cada Estado ejercen para conservar la unidad interna del mismo en los términos que las leyes establecen.' (DERECHO ADMINISTRATIVO, 22a. edición, México, P., pág. 22-223). 3. La promulgación y publicación de los ordenamientos legales que puntualiza la parte actora en el tercer punto de los hechos de la demanda, no siendo actos propios del Congreso, no toca contestarlos; empero, de cualquier forma se niega enfáticamente que tales ordenamientos legales contravengan o violenten la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; suscitándose al efecto expresa controversia y arrojándole a la contraparte la carga probatoria de sus aseveraciones al respecto; debiéndose tener aquí por reproducidos íntegramente los razonamientos vertidos con antelación, al darse contestación a los puntos primero y segundo de los hechos de la demanda. 4. Por lo que toca al cuarto punto de los hechos de la demanda, en donde se refieren las actuaciones que la parte actora le atribuye directamente al titular del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, no le corresponde contestarlos al Congreso Estatal representado por el suscrito diputado compareciente; empero, por lo que hace al quinto párrafo que contiene el mencionado punto cuarto de los hechos de la demanda, se niega totalmente la supuesta violación del artículo 116-IV de la Constitución General del país, que temerariamente sin fundamento alguno le pretende atribuir la accionante al Congreso de Nuevo León que representa el suscrito; igualmente se niega que la Legislatura Local demandada hubiese incurrido en invasión de atribuciones competenciales reservadas a los Municipios que equivocada y tendenciosamente aduce la contraparte. Y al efecto se solicita que se tenga aquí por reproducidos íntegramente los mismos razonamientos vertidos con anterioridad, al haberse dado contestación a los puntos primero y segundo de los hechos de la demanda. EN CUANTO AL DERECHO. En virtud de resultar ineficaces los hechos de la demanda inicial, devienen completamente inaplicables los dispositivos legales que invoca la parte actora como fundamento de sus pretensiones. EXCEPCIONES Y DEFENSAS. I.S.A.A.: Consistente en la negativa absoluta de todos aquellos hechos de la demanda sobre los cuales se tiene suscitada controversia expresa. II. FALTA DE INTERES JURIDICO EN LA PARTE ACTORA: Porque en la especie el Ayuntamiento demandante no demuestra en forma alguna que se le esté originando afectación o perjuicio en su órbita legal de competencia, con motivo de la aprobación y expedición de los ordenamientos legales con base en los cuales ha quedado determinada la instalación y funcionamiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León. III. INEPTO LIBELO: Consistente en la obscuridad de que adolece el escrito inicial de demanda, en virtud de que nunca se precisa con exactitud la `ESFERA MUNICIPAL' que al efecto pretexta repetidamente la parte actora, como supuestamente afectada con los actos legislativos que son impugnados en la especie sin razón ni fundamentación por la parte actora. IV. Todas las demás defensas y excepciones que se desprendan del presente escrito de contestación de demanda."

Octavo. Mediante escrito presentado el siete de abril del referido año, S.C.R.G., gobernador del Estado de Nuevo León, G.A.M., secretario general de Gobierno de ese Estado y A.J.T.G., Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, formularon la contestación a la demanda, en los siguientes términos:

"La controversia planteada por las autoridades municipales indicadas, pretende fundarse en los artículos 103, fracción III, 105 y demás relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reclamando por lo que hace al gobernador constitucional del Estado y secretario general de Gobierno, `La invasión de la esfera municipal de Monterrey por el decreto de promulgación del primero y la publicación en el Periódico Oficial del Estado, por parte del segundo, de los actos legislativos reclamados al Congreso del Estado, que se precisan en los incisos anteriores, porque debieron de abstenerse de promulgar y publicar tales disposiciones por ir más allá de lo previsto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de Nuevo León' (sic). Los actos legislativos a que se refiere son: fracción XLV del artículo 63 de la Constitución Política Local, la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en especial su artículo 15 y la expedición del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Todos ellos los reclaman por lo que llaman `invasión de la esfera municipal'. Ese H. alto tribunal en diversas tesis ha sostenido que los Ayuntamientos no tienen carácter de poder, en el sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente y que los poderes a que se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal son exclusivamente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, no los Municipios; por lo que al no tener el carácter de poder el Municipio demandante no está legitimado para hacer valer la instancia contemplada en el artículo 105 de la Constitución Federal, mismo que establece que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten, `...entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos...', por lo que no siendo el Municipio un poder de acuerdo con el concepto que señala la Constitución, los actores no están legitimados para actuar en la presente controversia, por lo que solicitamos así se reconozca y se resuelva, oponiendo por ello la excepción de falta de acción. Tiene aplicación en el caso la siguiente tesis de ese alto tribunal. `CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE LOS PODERES DE UN MISMO ESTADO. Al disponer el artículo 105 constitucional que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre los poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos, presupone la existencia legal, indudable, sin discusión alguna, de esos poderes, supuesto que el motivo o materia de la controversia, siempre debe ser la constitucionalidad de sus actos y no es admisible la promoción de una controversia por quien pretende poseer los atributos del poder, sin que éste haya sido reconocido legalmente, ya que la controversia no puede entablarse con un poder presunto, sino con los poderes cuyo origen está fundado en las normas constitucionales y respecto de cuya legitimidad no existe asomo de duda. Por tanto, la Suprema Corte de Justicia no tiene competencia para resolver la controversia promovida por las personas que se dicen miembros de un Ayuntamiento contra la Legislatura de un Estado, que reconoció el triunfo de la planilla contraria a la formada por las citadas personas. Por otra parte, los Ayuntamientos no tienen carácter de poder, en el sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente, pues aun cuando la base de la división territorial y de la división política y administrativa de los Estados es el Municipio Libre y aun cuando forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, los Ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio de un Estado y tal extensión de jurisdicción es la que indiscutiblemente da a la Suprema Corte de Justicia, competencia para intervenir en las aludidas controversias; los poderes a que se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal son exclusivamente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial; los Municipios Libres sólo forman la base de la división territorial y la organización democrática y política en que los aludidos poderes descansan; y el reconocimiento del Municipio Libre, con derecho a ser administrado por un Ayuntamiento de elección popular y a disponer libremente de su hacienda no implica que adquiera todos los derechos y prerrogativas de un cuarto poder, ya que, de acuerdo con los artículos 49, 50, 80, 94 y 115 de la Constitución Federal, el supremo poder de la Federación se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se depositan en un presidente de los Estados Unidos Mexicanos, un Congreso General y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. PRECEDENTES: Quinta Epoca. Tomo XLVIII, página 399. Controversia Constitucional 2/1936 entre el Ayuntamiento de Papantla, Veracruz contra la H. Legislatura del mismo Estado. Promovido por A.T. y coags., en representación del Ayuntamiento. Unanimidad de 16 votos. Tesis relacionada con jurisprudencia 117/85. También resulta improcedente la demanda si se pretende fundamentarla en la fracción III del artículo 103 constitucional porque éste se refiere a la competencia de los tribunales de la Federación a través del juicio de amparo, por actos de las autoridades de los Estados que invadan la esfera de las autoridades federales o de los actos de éstos que invadan las esferas de aquéllas, pero todo ello a través de la violación de garantías individuales, como ya se dijo, a través del juicio de amparo, por lo que tampoco puede fundamentarse la controversia en ese precepto constitucional. 2. Se alega fundamentalmente por las autoridades demandantes, por lo que hace de los CC. gobernador constitucional del Estado y secretario general de Gobierno del Estado, la invasión de la esfera municipal de Monterrey para su intervención en la promulgación y publicación de la fracción XLV del artículo 63 de la Constitución Política de Nuevo León, al establecer, como facultades de dicho cuerpo legislativo, la de instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver, entre otros, los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los organismos descentralizados y empresasde participación municipal, así como también la invasión en la misma esfera municipal con la expedición del Decreto número 213 que contiene la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, específicamente su artículo 15, así como también la invasión de la esfera municipal por la expedición del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en cuanto que contiene el proceso contencioso administrativo que debe seguir un particular contra el Municipio y por señalar que quien sea parte de la autoridad municipal la resolución corresponderá al síndico del Ayuntamiento. 3. Del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se reclama su actuación en los conflictos planteados por particulares en contra de órganos de la Administración Pública de Monterrey, Nuevo León y en especial las actuaciones a que se refiere en los incisos del b) al g) de las páginas 3 y 4 del escrito de demanda. Se aduce, por otra parte, que el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al contemplar el establecimiento de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena autonomía para dictar fallos que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, por lo que, según los demandantes, no quedaron comprendidos los Municipios y los órganos descentralizados y empresas de participación municipal en la parte antes transcrita de la Constitución Política Federal. Son infundadas las apreciaciones que se invocan por las autoridades del Municipio de Monterrey, Nuevo León, porque el precepto constitucional citado que se dice violado, o sea la fracción IV del artículo 116 constitucional, al establecer que los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo para dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, está incluyendo en la denominación `Administración Pública Estatal', a todas las autoridades de los Estados, incluyendo las municipales, ya que la Constitución Política Federal al utilizar el término `Administración Pública Estatal' comprende a todas las autoridades del Estado. Esta interpretación se confirma con lo siguiente: a). En el artículo 115 constitucional al consignarse las bases para la organización de los Municipios, en ninguna de sus disposiciones los faculta para instituir Tribunales Contenciosos Administrativos y en la fracción III dispone que los Ayuntamientos poseen facultades de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados. Se puede apreciar que en ninguna de las fracciones del artículo 115 en comento se le dan tales facultades a los Municipios. b). El mismo artículo 116 de la Constitución Política Federal en comento cuando dice que el poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, comprende a todo el Estado incluyendo sus Municipios, lo que confirma en su fracción III donde se refiere a que el Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas, Poder Judicial que comprende a toda la conformación territorial del Estado, en el que están incluidos los Municipios. c). Tampoco viola la existencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo lo dispuesto en el artículo 115, fracción I de la Constitución Federal que dispone que no debe existir ninguna autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios, ya que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene plena autonomía y no forma parte de la Administración Pública del Poder Ejecutivo Estatal, pues su función es meramente jurisdiccional. d). Por último, es claro que los Municipios forman parte de la estructura jurídica del Estado y no integran un cuarto poder o un poder distinto del Ejecutivo, en cuanto que el artículo 115 en su primer párrafo claramente señala que: `Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre...' Con lo anterior se determina que el Municipio es la base de la organización política y administrativa del Estado y además se sustenta en la división territorial municipal. e). Además, es pertinente mencionar que buena parte de los Estados de la República han establecido Tribunales de lo Contencioso Administrativo dándoles facultades para dirimir las controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, organismos descentralizados estatales o municipales y los particulares, entre los que podemos mencionar los siguientes: Baja California, Estado de México, Guanajuato, G., Morelos,

Q., San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz, Yucatán e H.. Todos ellos han legislado en la misma forma que el Estado de Nuevo León bajo las facultades que le da el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y dentro de la aceptación `Administración Pública Estatal', que controvierten las autoridades reclamantes; y hasta donde hemos sabido, no se ha suscitado ninguna controversia en las mencionadas entidades federativas y alguno de sus Municipios. 4. Precisa mencionar que la intervención del C. secretario general de Gobierno en los decretos que se le reclaman es únicamente en los términos de los artículos 77 y 78 de la Constitución Local del Estado de Nuevo León, o sea, el refrendo a la firma del C. gobernador constitucional del Estado. 5. En relación con las acciones que se ejercitan concretamente en contra del C. Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, nos permitimos manifestar lo siguiente: Todas son improcedentes en virtud de que el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, que plantea su demanda a través de su presidente municipal y de su síndico segundo, han consentido plenamente la actuación y la legalidad de este tribunal y se han sometido expresamente a la jurisdicción desde su instalación. En efecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo inició sus labores el día 27 de abril de 1992 y consecuentemente, los particulares desde entonces plantearon demandas en contra del Municipio de Monterrey, como fueron los juicios números 36/92, 37/92, 45/92, 46/92, 47/92, 48/92, 56/92, 59/92, 60/92, 73/92 y 78/92 y en todos ellos, comparecieron la tesorera municipal o el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología o el jefe de Recaudación de Obras Municipales o el subdirector de Impuestos sobre Adquisición de Inmuebles o el presidente municipal y todos ellos se sometieron a su jurisdicción dando contestación a las respectivas demandas que se promovieron en su contra y oponían las excepciones y defensas que en su opinión debían de ejercitar. De igual manera, en todos esos juicios, compareció el síndico segundo del Ayuntamiento que es su representante legal en defensa de los intereses jurídicos del Municipio de Monterrey. No dudaron de su competencia, ni opusieron la excepción de incompetencia. Al mismo tiempo han cumplido de buen agrado con las sentencias que ha pronunciado el tribunal. Acompañamos como anexos del 1 al 16, copias certificadas expedidas por el C. secretario de este tribunal de los acuerdos pronunciados por esta autoridad, con motivo de las contestaciones que presentaron las autoridades mencionadas en este párrafo. Al mismo tiempo, durante el año de 1993, el Municipio de Monterrey fue parte en los juicios que se enlistan en anexos números 17 y 18 que acompaño, y posteriormente, en 1994, también participó en los expedientes cuyos números y nombre del actor se precisan en los anexos 19 y 20 correspondientes a ese año. En todos ellos también, se sometió a la jurisdicción de este tribunal y en ninguno opuso o ejerció alguna acción de incompetencia. Por último, con fecha 20 de marzo del año en curso, el presidente municipal del Municipio de Monterrey, Nuevo León, interpuso demanda de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en contra del C.G.S.O., reclamando la resolución de un recurso de inconformidad presentado dentro del expediente AI-7/93 de fecha 12 de mayo de 1994, y esta última fue admitida mediante acuerdo de fecha 22 del citado mes de marzo, habiéndosele formado al efecto el expediente 80/93. Acompañamos como anexo número 21 copia certificada por el C. secretario del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de la demanda respectiva y del acuerdo mediante el que la admitió a trámite. Lo anterior implica un pleno consentimiento de las funciones del tribunal y de su jurisdicción, por lo que resulta que la demanda que plantea, a la que ahora se da contestación es improcedente, en virtud de que como lo acreditamos con los anteriores expedientes, ha estado funcionando el tribunal con el consentimiento expreso de dicha autoridad demandante, a cuya jurisdicción se ha sometido sin ninguna restricción ni oposición. En cuanto a las reclamaciones concretas manifestamos lo siguiente: No es materia de una controversia constitucional reclamar actuaciones de juicios en particular, pero en todo caso: a). Es improcedente la acción de reclamar toda actuación en los conflictos planteados por los particulares en contra de órganos de la Administración Pública de Monterrey, Nuevo León, puesto que desde su fundación el Ayuntamiento de Monterrey y todos sus órganos de Administración Pública se han sometido expresamente a la jurisdicción del tribunal y en esa virtud resulta ahora improcedente la demanda por existir ya consentimiento respecto de su funcionamiento y de su legalidad. b). En relación a los autos a que se refiere en los incisos b), c), d), e), f) y g) que se reclaman del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, resulta improcedente la reclamación, toda vez que no son actos que invaden la esfera de acción del Municipio de Monterrey, quien por otra parte, como ya se dijo, las autoridades del Municipio de Monterrey, ya se han sometido a la jurisdicción del tribunal, de tal suerte que consienten su existencia y su legalidad y aceptan el funcionamiento del propio tribunal al reconocer que no controvierte ninguna disposición constitucional porque no dudaron ni reclamaron su incompetencia. c). Se advierte de esta demanda que la autoridad municipal demandante plantea las excepciones de incompetencia `cuando conviene a sus particulares intereses' porque por otro lado, cuando no surge esa conveniencia, acepta su jurisdicción al acudir a la esfera de su competencia a contestar las demandas que se promuevan en su contra, pero además, también ha acudido a su jurisdicción a demandar la nulidad de una resolución, lo cual acreditamos plenamente con el anexo número 21 que nos permitimos acompañar a esta demanda."

Noveno. Por proveído de veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cinco, dictado por el presidente de este alto tribunal, se tuvo por contestada la demanda planteada y por opuestas las excepciones y defensas ofrecidas por las partes.

En proveído del once de septiembre próximo pasado se ordenó citar a las partes a la audiencia de alegatos señalada para las diez horas del nueve de octubre.

Décimo. El nueve de octubre de mil novecientos noventa y cinco, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, sin la comparecencia personal de las partes, ni de persona alguna que legalmente les representare. En dicha actuación procesal se dio cuenta con diversas probanzas, las cuales fueron admitidas como las correspondientes de la parte actora y se ordenó turnar el asunto al señor M.M.A.G., para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal en Pleno es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional de conformidad con el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que el Municipio de Monterrey, Nuevo León, demanda al Congreso, al gobernador, al secretario general de Gobierno , y al Tribunal Contencioso Administrativo de esa entidad federativa, por considerar que a través de los artículos 63, fracción XLV de la Constitución Local de esa entidad federativa, el artículo 15 del Decreto No. 213 que contiene la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Decreto No. 214 que contiene el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, así como diversos juicios planteados ante el citado tribunal, contra actos de la Administración Pública Municipal, se invade la esfera de competencia de ese Municipio.

SEGUNDO. Previamente al estudio de las cuestiones debatidas, es menester precisar que las disposiciones aplicables en la tramitación y resolución de la presente controversia son las vigentes con anterioridad al diez de junio de mil novecientos noventa y cinco, en atención a lo ordenado por el artículo octavo transitorio del Decreto de fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente, por el que se modificaron varios artículos constitucionales, entre ellos el 105; dicho precepto es del tenor literal siguiente:

"Octavo. Las reformas al artículo 105, entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la ley reglamentaria correspondiente."

Los artículos transitorios relativos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo del presente señalan:

"PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor 30 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"SEGUNDO. Las controversias constitucionales y ordinarias pendientes de resolución a la entrada en vigor del presente decreto, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron."

En atención a que la presente controversia fue iniciada el tres de marzo de mil novecientos noventa y cinco, deberá tramitarse y resolverse en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron. Las disposiciones de mérito son el artículo 105 en su redacción proveniente del Decreto promulgado el veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y tres, publicado el veinticinco del mismo mes y año en el Diario Oficial de la Federación, cuyo texto es el siguiente:

"ARTICULO 105. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley."

Asimismo, en virtud de que no se expidió la ley reglamentaria de este precepto, se aplica el Código Federal de Procedimientos Civiles supletoriamente.

TERCERO. Juventino G.R., al contestar la demanda de controversia constitucional interpuesta contra el Congreso Local del Estado de Nuevo León y otros, en su carácter de presidente de la diputación permanente de la LXVII Legislatura Constitucional, opuso las siguientes excepciones o defensas:

"I.S. actione agis.

"II. Falta de legitimatio ad causam y que, por ende, la demandante carece de interés jurídico para haber incoado la acción de que se trata.

"III. Inepto libelo, que se traduce como obscuridad de la demanda."

Asimismo, S.C.R.G., gobernador del Estado de Nuevo León, G.A.M., secretario general de Gobierno de ese Estado y A.J.T.G., Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, también de dicha entidad federada, al dar contestación a la demanda de referencia, opusieron la excepción perentoria de falta de acción y, además, la que consiste en que el ente jurídico público accionante carece de legitimación, ad procesum, de acuerdo con el concepto de poder a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal.

En torno al presupuesto procesal de falta de legitimación activa, es menester precisar que, como se señaló en el resultando sexto de esta resolución, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el seis de julio del año que transcurre, determinó, en esencia, que el Municipio, constituye un poder para los efectos de la procedencia de la acción de controversia constitucional que instituye el artículo 105 de la Constitución Política Federal.

Las consideraciones en que se fundamentó dicha resolución están insertas de la foja 551 a la 556 de autos y la interlocutoria de referencia fue notificada a las partes demandadas a través del Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de Nuevo León y a la actora, personalmente, por medio de su representante R.V.M..

De esa premisa se deduce que ya es cosa juzgada en este asunto que el Ayuntamiento de Monterrey sí tiene legitimación activa en el proceso para promover la controversia constitucional de origen.

Una vez analizada la excepción de falta de legitimación activa que constituye un presupuesto procesal, y no encontrando otras excepciones de la misma naturaleza, se pasa al examen de la cuestión de fondo planteada, atento a lo dispuesto por el artículo 348 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el cual ordena:

"Art. 348. Al pronunciarse la sentencia se estudiarán previamente las excepciones que no destruyan la acción, y, si alguna de éstas se declara procedente, se abstendrán los tribunales de entrar al fondo del negocio, dejando a salvo los derechos del actor. Si dichas excepciones no se declaran procedentes, se decidirá sobre el fondo del negocio, condenando o absolviendo, en todo o en parte, según el resultado de la valuación de las pruebas que haga el tribunal."

Por lo que toca a las excepciones sine actione agis e inepto libelo, éstas serán analizadas en los siguientes considerandos por tratarse del análisis de las cuestiones de fondo, en acatamiento de lo prescrito por el numeral antes reproducido.

CUARTO. Este tribunal percibe que los hechos en la presente controversia son los siguientes:

a) La iniciativa, discusión, aprobación, promulgación y publicación de la adición con una fracción XLV al artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial el veinte de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

b) La iniciativa, discusión, aprobación, promulgación y publicación de los Decretos 213 y 214 que contienen la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, aparecidos en el Periódico Oficial de cinco de julio de mil novecientos noventa y uno.

c) Los actos concretos de aplicación de dichas normas consistentes en: 1) Toda actuación en los conflictos planteados por particulares en contra de órganos de la Administración Pública de Monterrey, Nuevo León, y específicamente, 2) El auto admisorio de fecha 8 de diciembre de 1994 de la demanda, en juicio contencioso administrativo, formulada por el Lic. J.M.A.C. y L.A.C. en contra del tesorero municipal de Monterrey, formando el expediente 469/94, 3) El auto admisorio de fecha 9 de enero de 1995 dictado con motivo de la demanda presentada por H.S.M.G. en contra del tesorero municipal, director de Ingresos y jefe de Ingresos de Monterrey, N.L., formando el expediente 006/95, 4) El auto de fecha 25 de enero de 1995 en el cual, sin proveer sobre la contestación, desecha de plano el incidente de previo y especial pronunciamiento sobre la incompetencia del tribunal, dictado en el expediente 469/94, 5) El auto de fecha 2 de febrero de 1995 dictado en el expediente 469/94 desechando el recurso de reclamación y aplicando supletoriamente el Código de Procedimientos Civiles aduciendo que: Contra la resolución que decida toda competencia, no habrá recurso alguno, 6) Auto de fecha 18 de enero del año en curso desechando la promoción por la cual se solicitaba, como previo y especial pronunciamiento la declaración de incompetencia del tribunal, y 7) Auto de fecha 31 de enero de 1995, notificado el día 7 de febrero del año en curso, dentro del expediente 006/95 desechando el recurso de reclamación por la misma razón a que se refiere el inciso 5).

En relación con la existencia de las normas legales reclamadas éstas no son objeto de prueba, atento a lo dispuesto por el principio jurídico de referencia. Los actos de aplicación de las normas impugnadas señalados en el inciso c), han quedado acreditadas mediante las pruebas documentales públicas que obran a fojas 12 a 102 de autos. El artículo 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles ordena:

"Art. 202. Los documentos públicos hacen prueba plena de los hechos legalmente afirmados por la autoridad de que aquéllos procedan; pero, si en ellos se contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los documentos sólo prueban plenamente que, ante la autoridad que los expidió, se hicieron tales declaraciones o manifestaciones; pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado.

"Las declaraciones o manifestaciones de que se trata prueban plenamente contra quienes las hicieron o asistieron al acto en que fueron hechas, y se manifestaron conformes con ellas. Pierden su valor en el caso de que judicialmente se declare su simulación.

"También harán prueba plena las certificaciones judiciales o notariales de las constancias de los libros parroquiales relativos a las actas del estado civil de las personas, siempre que se refieran a época anterior al establecimiento del Registro Civil. Igual prueba harán cuando no existan libros de registro, original y duplicado, y cuando, existiendo, estén rotas o borradas las hojas en que se encontraba el acta.

"En caso de estar contradicho su contenido por otras pruebas, su valor queda a la libre apreciación del tribunal."

De lo transcrito se deriva el valor probatorio pleno de dichas constancias y que acreditan la existencia de los actos atribuidos al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado impugnados por esta vía.

Sobre lo anterior, J.G.R., al contestar la demanda en nombre de la LXVII Legislatura del Congreso Local, negó los hechos de la demanda, sin embargo, esta Suprema Corte considera que dichas negativas se refieren a la constitucionalidad o no de los mismos, situación reconocida por las otras autoridades demandadas. De las contestaciones vertidas por todas las autoridades demandadas y que se transcriben en los resultandos séptimo y octavo de esta resolución, se deriva que el sentido de las mismas es poner de relieve el que no se incurrió en ninguna violación constitucional al emitirlos y no su existencia.

QUINTO. La acción intentada por el Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, plantea para este tribunal supremo el examen constitucional de la modificación a la Carta Fundamental de esta entidad federativa, en su artículo 63, fracción XLV que faculta a la legislatura para expedir leyes que instituyan el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, así como la expedición por el órgano legislativo de los Decretos No. 213 y 214 que contienen la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y el Código Procesal del Contencioso Administrativo, así como la aplicación concreta de dichos ordenamientos en los litigios arriba indicados. No obstante que el demandante no expresa en un apartado los conceptos de invalidez relativos a su acción, es menester precisar que éstos se hacen consistir en los siguientes:

1. La consideración de que se invade la esfera municipal del Ayuntamiento actor, a través de los actos del Congreso, del gobernador, del secretario general de Gobierno y del Tribunal Contencioso Administrativo dado que el artículo 116, fracción IV de la Constitución Federal, sólo se refiere a la potestad de los tribunales que se establezcan para dirimir las controversias que se susciten entre los particulares y la "Administración Pública Estatal" dentro de la cual no se encuentra el Municipio.

2. El segundo concepto de invalidez esgrimido por el actor se basa en considerar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado como una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno Estatal, violando en opinión del accionante, la fracción I del artículo 115 constitucional.

3. Finalmente, el Municipio actor argumenta una sustitución de las autoridades municipales por el citado órgano jurisdiccional.

SEXTO. No pasa inadvertido para este alto tribunal que las disposiciones ordinarias contenidas enlos Decretos números 213 y 214 consistentes en la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal fueron expedidos y publicados con anterioridad a la enmienda constitucional que prevé la facultad de la legislatura para expedir las leyes respectivas. En efecto, los Decretos de mérito aparecen publicados en el Periódico Oficial del cinco de julio de mil novecientos noventa y uno y la reforma constitucional que adiciona una fracción XLV al artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León fue publicada en dicho órgano informativo el veinte de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Sin embargo, este hecho no es por sí atentatorio de la Constitución General de la República, dado que la propia fracción IV del artículo 116 constitucional se refiere indistintamente al establecimiento de estos tribunales por medio de la Constitución o las leyes de los Estados. El artículo 116, fracción IV de la Ley Fundamental señala:

"Art. 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:...IV. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones."

Adicionalmente, como lo manifiesta el representante de la LXVII Legislatura del Congreso de Nuevo León, las leyes de mérito fueron expedidas en su momento, en uso de las facultades que a la legislatura confieren las fracciones XXXV y XLI del propio artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León. Las disposiciones referidas son del tenor literal siguiente:

"Art. 63. Pertenece al Congreso:...XXXV. Ejercer las facultades propias de un cuerpo legislativo en todo aquello que no lo prohíban la Constitución Federal o la del Estado...XLI. Formular las leyes que reglamenten los artículos de esta Constitución, interpretando fielmente su contenido."

Derivado de lo prescrito por las normas reproducidas anteriormente, se establece que la litis de la controversia respecto a las leyes ordinarias estatales de que se trata, se circunscribe al análisis de su constitucionalidad, ya que el Congreso Local, en principio tenía facultad para expedirlas.

SEPTIMO. El Ayuntamiento demandante esgrime que los actos multicitados de las autoridades estatales invaden la esfera municipal. Sobre este particular asiste razón a las autoridades administrativas y legislativas del Estado, así como al Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando aducen que es inadecuado el fundamento jurídico de la invocación del artículo 103 constitucional, para que pudiera prosperar la acción de controversia que se analiza.

En efecto, dicho artículo dispone:

"Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: l. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales. II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."

Es pertinente anotar que el artículo 103 de la Constitución General de la República otorga facultades a los tribunales de la Federación (Suprema Corte de Justicia, Tribunales Colegiados, Tribunales Unitarios y Juzgados de Distrito), para resolver las controversias que se susciten por medio del juicio extraordinario que es el amparo, en los tres diversos supuestos hipotéticos, en los que no queda comprendida la presente controversia constitucional, dado que no hay transgresión a ningún derecho público subjetivo o del gobernado que el Constituyente de 1916- 1917 denominó como "Garantías Individuales"; tampoco existe acto alguno de autoridad federal que pudiere restringir o vulnerar la llamada soberanía de los Estados; menos aun se actualiza acto alguno de alguna entidad federada que invadiera el ámbito competencial de la autoridad federal, en agravio de un gobernado.

Sin embargo, con la finalidad de resolver la cuestión efectivamente planteada, este tribunal advierte que lo que se impugna en esta controversia es el detrimento, merma o intervención en la esfera competencial constitucional del Municipio actor en virtud de la aprobación y aplicación de los actos legislativos señalados.

OCTAVO. En razón de método, y tomando en cuenta que el Ayuntamiento actor esgrime los mismos conceptos de invalidez respecto de la reforma constitucional, los ordenamientos legales secundarios, así como del trámite de los juicios descritos anteriormente, se analizará la validez constitucional de la facultad de la legislatura para crear el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con competencia para dirimir controversias entre los particulares y los Municipios, elevada a rango constitucional, mediante el Decreto número 100, publicado el viernes veinte de noviembre de mil novecientos noventa y dos en el Periódico Oficial donde al artículo 63 se le agrega una fracción XLV, ya que los otros actos impugnados no fueron cuestionados por motivos distintos y las consecuencias de la validez o no de la norma de la Constitución Local serán aplicables a los otros actos por esta vía impugnados.

NOVENO. Respecto al análisis del primer concepto de invalidez precisado en el considerando quinto de esta resolución, donde la actora invoca la violación al artículo 116, fracción IV, mismo que quedó transcrito anteriormente, dado que estima que las disposiciones estatales van más allá de lo establecido por la fracción de marras, es menester determinar el sentido y alcance de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución General de la República. Este precepto fue incorporado al texto constitucional mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de octubre de mil novecientos ochenta y siete, en la que fueron modificados los artículos 17, 46, 115 y 116. La Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reforma Constitucional plantea los siguientes conceptos:

"El perfeccionamiento de la impartición de justicia en México ha sido una preocupación constante de la presente administración, para satisfacer la necesidad permanente del pueblo de disfrutar de legalidad, equidad, orden y seguridad, que permitan el pleno desarrollo del individuo en su convivencia social.

"La sociedad mexicana en su conjunto nos ha acompañado en el propósito de alcanzar una nueva concepción social del Estado y del derecho, y de establecer los instrumentos institucionales para la consulta popular en las tareas del desarrollo y la renovación de nuestro modelo de vida nacional.

"El derecho se concibe, entre nosotros, como un instrumento de transformación social, por lo que la reforma jurídica, tan profunda como sea necesario, figura entre las grandes prioridades del presente.

"México vive y se desarrolla con nuevas normas jurídicas, que permiten una vida individual más justa y segura y que han mejorado la calidad de nuestra vida social. Normas jurídicas en cuya elaboración ha participado el pueblo, no solamente por su aprobación formal por el H. Congreso de la Unión, sino porque son el resultado de un permanente proceso de consulta popular, que responde a la vocación democrática de los mexicanos.

"El perfeccionamiento del orden jurídico y de los instrumentos de procuración e impartición de justicia es un proceso permanente y dinámico, en el que cada avance mejora la realidad social, provoca propuestas de mayor calidad y profundidad y alienta las aspiraciones de todos los mexicanos para proseguir en esta tarea, con tenacidad.

"El bienestar del individuo inserto en su vida social, es el propósito central de nuestro proyecto nacional, plasmado en la Constitución; la organización y correcto funcionamiento del Estado y del poder público, deben contribuir al logro de este propósito, con estricto sometimiento a las normas constitucionales y leyes que de ellas emanan, pues ha sido y es decisión mexicana vivir en el sano ambiente de un estado de derecho.

"La Constitución contiene el proyecto nacional del pueblo de México. En ella, la Nación expresa sus decisiones fundamentales y afirma su voluntad de conservar su identidad como comunidad, como cultura y como historia; conjuga los principios políticos de la Independencia, la Reforma y la Revolución, que recogen lo mejor de nuestra historia y los anhelos de las mayorías; establece las bases que sustentan la estructura de un gobierno nacional viable y propone las formas de relación entre gobierno y sociedad, constitutivas de la democracia.

"El respeto a los derechos del hombre y el principio de la división de poderes son piezas estructurales en la concepción del Estado mexicano, pues lo primero constituye el propósito de las instituciones sociales y el límite extrínseco de la actividad del Estado, garantía de la libertad de los hombres, y el segundo contiene la base orgánica de la estructuración del poder estatal y es el límite intrínseco de su propia actividad, pues el ejercicio de la potestad pública debe estar íntegramente supeditado al orden jurídico y su división forma parte del sistema general de protección a la libertad.

"La necesidad de dividir el ejercicio de las potestades del Estado fue reconocida en la elaboración de las Constituciones que surgieron de las revoluciones democráticas y liberales en América y Europa, por lo que el principio de la división de poderes ha sido una de las bases fundamentales de la doctrina constitucional moderna. En México, ya la Constitución de Apatzingán, primer ensayo constitucional mexicano, contiene la concepción tripartita de la división de poderes, al establecer que la atribución de la soberanía consistía en la facultad de dictar leyes, en la facultad de hacerlas ejecutar y en la facultad de aplicarlas a los casos particulares, estableciendo, en consecuencia, tres órganos de gobierno: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"El constitucionalismo mexicano a través de toda su historia, salvo la Constitución de 1836, ha mantenido incólume el esquema clásico de la división de poderes, con la particularidad de que, debido a nuestra organización de carácter federal, siempre ha existido similitud fundamental de este principio estructural entre la Federación y las entidades federativas.

"La Constitución Federal Mexicana, en su doble aspecto de Ley Fundamental del Estado Federal y de estatuto nacional común a los Estados que lo integran, contiene preceptos que afirman la identidad de nuestros principios políticos fundamentales. Esta característica de nuestra forma de ser federal, es la base en donde se sostiene toda la organización política y social de México, principio rector que condiciona la estructura política de los Estados.

"Dentro del marco de estos principios y para el perfeccionamiento de nuestro orden jurídico nacional, presentamos al Organo Constituyente Permanente, por conducto del H. Congreso de la Unión, la Iniciativa de Reforma de los artículos 17, 46, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. `El nuevo texto del artículo 116 que se propone se dedica a las normas relativas a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de los Estados , y sus fracciones I y II repiten el contenido actual de la fracción VIII del artículo 115 constitucional, dedicando la fracción I a las normas relativas al Poder Ejecutivo y la fracción II a las normas relativas al Poder Legislativo; la fracción III contiene las bases a que debe sujetarse la organización y funcionamiento del Poder Judicial; la fracción IV se dedica a señalar la posibilidad constitucional de la justicia administrativa en el ámbito local; y las V y VI repiten el contenido de las fracciones IX y X del texto vigente del artículo 115 constitucional, relativas a las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores y a la posibilidad de celebrar convenio entre la Federación, los Estados y sus Municipios.'"

En el dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Gobernación, de Puntos Constitucionales y Asuntos Relativos al Pacto Federal del Senado de la República se afirma:

"La fracción IV del artículo 116, a juicio de quienes dictaminan, resulta relevante, pues, da base y fundamento para el establecimiento de Tribunales de lo Contencioso Administrativo en la esfera estatal, aplicando a estos tribunales los lineamientos establecidos en el párrafo segundo de la fracción I del artículo 104 constitucional. El contenido de la fracción resulta positivo y proponemos su aprobación."

La Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, sobre el tema en estudio, sostuvo:

"En la fracción IV del artículo 116 se da base y fundamento al establecimiento de Tribunales de lo Contencioso Administrativo en la esfera estatal. Se aplican a éstos los mismos lineamientos establecidos en el párrafo segundo de la fracción I del artículo 104 constitucional para que gocen de plena autonomía y se establezcan normas de organización y funcionamiento. Con esto, es de esperarse su rápido desarrollo en la mayoría de las entidades como cimientos de un completo sistema de justicia administrativa."

Las transcripciones anteriores apuntan a establecer como teleología del precepto el de facultar a los Constituyentes Permanentes y a las Legislaturas de los Estados para expedir las normas que instituyan los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena autonomía con la competencia para dirimir las controversias entre los gobernantes y gobernados, pero como un mecanismo que fortalezca el respeto de las garantías individuales y el estado de derecho dentro de las entidades federativas. De lo anterior se sigue que, contrario a lo afirmado por la actora, es inexacto que se trate exclusivamente de facultar a los órganos legislativos locales para crear estos órganos jurisdiccionales para dirimir controversias entre los particulares y los órganos administrativos del Gobierno Estatal. La expresión "Administración Pública Estatal" no debe ser interpretada restrictiva y letrísticamente como lo pretende la actora, en virtud de tratarse de mecanismos procesales que permiten la salvaguarda de los derechos constitucionales y legales de los gobernados. Asimismo, los dictámenes de las Comisiones de las Cámaras del Congreso hablan de "esfera estatal" y de "un completo sistema de justicia administrativa", lo que forzosamente implica el interpretar la inclusión de los actos de las autoridades municipales dentro de los actos revisables por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por esta misma razón resulta inexacto que, como lo afirma la demandante, el poder revisor de la Constitución Local y el legislativo ordinario de la entidad se hayan extralimitado en sus funciones, yendo más allá de la prescripción de la Ley Fundamental del país. Siguiendo la metodología establecida en el considerando precedente, se impone transcribir el contenido del artículo 63, fracción XLV de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la cual es del tenor literal siguiente:

"Art. 63. Pertenece al Congreso:...XLV. Instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los organismos descentralizados y empresas de participación estatal o municipal, y, los particulares, estableciendo las normas de su organización, su funcionamiento, los requisitos para nombramientos, licencias y renuncias de los Magistrados que lo integren, sus procedimientos y recursos contra las resoluciones que se pronuncien."

De la revisión del precepto legal reproducido anteriormente a la luz del alcance de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se fijó en este considerando, se desprende lógicamente que no existe una extralimitación en las facultades de los órganos demandados del Estado de Nuevo León, dado que como se ha sentado, por "Administración Pública Estatal" no se entiende que están comprendidos exclusivamente los órganos dependientes del Gobierno del Estado, sino en general los comprendidos dentro del ámbito de la entidad federativa, dentro de los que se incluyen necesariamente las autoridades municipales. En consecuencia, existe una total concordancia entre lo prescrito entre la fracción IV del artículo 116 de la Constitución General de la República y la fracción correspondiente del artículo 63 de la Ley Fundamental neolonesa y, derivado de ello, de los demás actos legislativos y de aplicación que por esta vía constitucional se impugnan.

En respaldo de lo anterior, no debe perderse de vista que si bien el Municipio es una esfera competencial con facultades administrativas y legislativas que integra un nivel de gobierno, también el Municipio mexicano está sujeto a las disposiciones constitucionales y legales expedidas por los órganos competentes de la entidad federativa de que se trata. Lo anterior se demuestra a través de la reglamentación constitucional del Municipio, sobre el particular el artículo 115 del Código Supremo prevé:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los períodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a). Agua potable y alcantarillado.

"b). Alumbrado público.

"c). Limpia.

"d). Mercados y centrales de abasto.

"e). P..

"f). Rastro.

"g). Calles, parques y jardines.

"h). Seguridad pública y tránsito, e

"i). Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la Administración Pública de esas contribuciones.

"b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c). Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas.

"Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y Administración Pública de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y Administración Pública de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."

El precepto reproducido pone de manifiesto que el Municipio Libre está sujeto a las bases ordenadas por el mismo artículo en lo relativo a la integración del Ayuntamiento y su desaparición. La facultad legislativa de los Ayuntamientos también está sujeta a las bases normativas que deberán expedir las Legislaturas de los Estados. Pero más importantes para estos efectos, son las prescripciones contenidas en la fracción III del precepto en lo relativo a los servicios públicosque pueden prestar los Municipios, condicionados a los términos que "determinen las leyes". Son precisamente las Legislaturas Estatales quienes aprueban las Leyes de Ingresos de los Municipios y revisan sus cuentas públicas, de la misma manera, son las leyes federales y estatales las que regulan las facultades municipales en materia del destino de la propiedad inmobiliaria. Así, queda demostrado que el Municipio no es una entidad soberana, y por ende sin limitación, sino una persona de derecho público autónoma y de suyo limitada por las normas constitucionales y legales. La autonomía es el reconocimiento de una serie de facultades que pueden ser libremente ejercitadas por el ente en cuestión, sin embargo, estas potestades siempre son limitadas y en exceso de ellas imperan las normas generales, en este caso, las leyes federales y estatales. Al estar sujeto el Municipio a estos condicionamientos legislativos, es inexacto que se invada su esfera competencial por las normas constitucionales locales o por las leyes ordinarias de referencia y su aplicación, máxime que se trata del establecimiento de un órgano jurisdiccional que velará por el apego a la legalidad de los actos de las autoridades municipales, en salvaguarda de los derechos de los gobernados y en fortalecimiento del estado de derecho. Son los órganos de la entidad federativa constitucionalmente competentes para intervenir en el proceso de reforma a la Constitución Local o en la aprobación de leyes estatales los que en general determinan la forma en que se ejercitarán las facultades otorgadas a los Municipios, salvo que expresamente la Constitución General de la República, la de la entidad federativa o las demás leyes federales o locales, les otorgue expresamente el ejercicio de determinadas facultades en forma absoluta. En el presente caso no ocurre de esta manera, por lo que no puede considerarse que a través de la creación y operación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, primero a través de su Ley Orgánica y su Código Procesal y después elevando a rango constitucional la facultad expresa de la legislatura para instituir el tribunal, mermen, afecten, restrinjan o menoscaben las facultades del Ayuntamiento.

Sobre el contencioso administrativo, los tratadistas E.G.R. y T.R.F., sitúan sus orígenes en el derecho francés y concretamente en las facultades del Consejo de Estado creado por N.B. en la Constitución del año VIII sobre la huella del antiguo Consejo del Rey.

"Como órgano consultivo máximo del Ejecutivo, no tendrá poderes de decisión propios, sino simplemente de propuesta al gobierno, que será quien retenga la facultad de decidir, que ejerce, en principio, en interés propio, con la finalidad esencial de depurar las irregularidades más chocantes de los administradores, los verdaderos escándalos, cuya consolidación perjudicaría la propia imagen pública de la administración en su conjunto (L.. El contencioso administrativo nace pues, como un autocontrol de la administración sobre sí misma, carácter que conservará hasta la III República, en que el sistema inicial de `jurisdicción retenida' será sustituido por el de `jurisdicción delegada' con la ley de 24 de mayo de 1872, que reconoce y traspasa al Consejo esos poderes de decisión." (Curso de Derecho Administrativo, segunda Edición, Madrid, Editorial Civitas, 1989, Tomo II, p. 484).

Sobre ese tópico, el tratadista español J.G.P., en el Tomo I, página 271 de su obra "Derecho Procesal Administrativo" (Instituto de Estudios Políticos, Madrid, España, 1963), al abordar el estudio del derecho procesal administrativo francés, apunta:

"Cuando la Revolución consagra lo que después se llamará principio de la legalidad de la administración, proclamando la exigencia de que las distintas autoridades administrativas ajusten su actividad a las normas legales, va a nacer un sistema -el llamado sistema administrativo- en el que el principio de la división de poderes se interpreta de manera muy peculiar. La independencia de la administración frente a los tribunales va a ser idea capital en el pensamiento revolucionario, y se formulará de modo categórico por los tratadistas posteriores hasta nuestros días. El principio de separación de las autoridades administrativas y judiciales prohíbe a los tribunales del orden judicial, siguiendo los mismos términos de las leyes de 16-24 agosto 1790 y del 16 fructidor del año III, perturbar (troubler) de cualquier manera las operaciones de los cuerpos administrativos y conocer los actos de la administración, de cualquier clase que sean.

"Las consecuencias de este principio son claras: por lo pronto, sustraer el conocimiento de las pretensiones deducidas sobre actos y operaciones administrativas de los órganos judiciales. El particular que sufriera una lesión en su esfera jurídica como consecuencia de la actividad administrativa, no tenía otro camino que deducir sus reclamaciones ante órganos encuadrados en la propia administración, órganos que en un principio eran puramente administrativos, para devenir jurisdiccionales después de una lenta y progresiva evolución, que llegará a consagrar, junto al principio de la independencia de la administración respecto de los órganos de la jurisdicción ordinaria, el principio no menos importante de la independencia de los órganos de la jurisdicción administrativa respecto de la administración activa."

Los estudiosos de la historia del derecho mexicano coinciden en afirmar que la introducción en nuestra tradición jurídica del contencioso administrativo se debe a las ideas y gestiones del jurista del siglo pasado T.L. quien, en sus célebres Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Mexicano, establece por primera vez las características esenciales de la institución con las que se expidió la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo y su reglamento del año de mil ochocientos cincuenta y tres durante la última dictadura de A.L. de S.A.. En el efímero Segundo Imperio, al crearse nuevamente el Consejo de Estado, como órgano de jurisdicción retenida y regulado por el artículo 18 del Decreto sobre Organización General de los Ministerios de doce de octubre de mil ochocientos sesenta y cinco, así como por la Ley sobre lo Contencioso Administrativo y su reglamento, ambos del primero de noviembre del mismo año, y que se aproximan a la legislación L. de mil ochocientos cincuenta y tres, se trató también de manera infructuosa de implantar el contencioso administrativo en México.

La doctrina sostiene como punto de partida de la evolución del contencioso administrativo la disposición del artículo 97, fracción I de la Constitución Federal de cinco de febrero de mil ochocientos cincuenta y siete, que otorgó competencia a los tribunales de la Federación para conocer de las controversias suscitadas sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes federales; precepto que fue considerado por un sector importante de la doctrina como el apoyo constitucional de dichos tribunales para conocer y decidir sobre los conflictos entre los administrados y la Administración Pública Federal; y éste fue el criterio que siguieron los Códigos Federales de Procedimientos Civiles del seis de octubre de mil ochocientos noventa y siete y del veintiséis de diciembre de mil novecientos ocho, al regular los procedimientos de los juicios seguidos por los administrados contra las autoridades administrativas federales en los campos de nacionalidad y extranjería, expropiación por causa de utilidad pública, y patentes de invención.

El artículo 104, fracción I de la Constitución vigente, del cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, continuó el mismo sistema judicialista, en cuanto otorgó competencia a los tribunales de la Federación para conocer de todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento o aplicación de las leyes federales o de los tratados internacionales, incluyendo dicho precepto a la llamada "jurisdicción concurrente", cuando las citadas controversias sólo afecten intereses particulares, pues en ese supuesto pueden conocer de las mismas, a elección del actor, los Jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal.

Como ocurrió con el artículo 97, fracción I de la Carta Federal de mil ochocientos cincuenta y siete, no se hace referencia expresa a la materia administrativa, pero tanto la doctrina como la legislación y la jurisprudencia han estimado que se encuentra implícita en la referencia a las controversias civiles entendidas en sentido amplio, y con este fundamento, tanto las Leyes Orgánicas del Poder Judicial Federal de mil novecientos treinta y cuatro, como la de mil novecientos treinta y seis, y la vigente de mil novecientos noventa y cuatro otorgaron a los Jueces Federales de Distrito la facultad de conocer en primer grado: "de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas" (artículo 52, fracción I de la Ley Orgánica de mil novecientos noventa y cinco).

La misma doctrina administrativa señala que de acuerdo con estos preceptos, se instauraron los procesos ordinarios federales en materia administrativa, denominados juicios de oposición, reglamentados por las leyes administrativas especiales de carácter federal, inclusive en materia fiscal; los que se tramitaban en primera instancia ante los Jueces Federales de Distrito, y en apelación ante los Tribunales Unitarios de Circuito. Contra la sentencia de segundo grado, podía interpretarse ya sea el recurso de súplica (de acuerdo con la vieja denominación española) que se introdujo en el texto original de la citada fracción I del artículo 104 constitucional; o bien el juicio de amparo. Dichos medios de impugnación fueron regulados por la Ley de A. de mil novecientos diecinueve, en la inteligencia de que mientras los administrados podían elegir entre estos dos instrumentos, las autoridades únicamente podían utilizar el segundo, el que por este motivo constituye un antecedente del recurso de revisión fiscal, introducido en el mismo texto constitucional, por reforma de diciembre de mil novecientos cuarenta y seis .

Sin embargo, esta tradición que confirió a los tribunales ordinarios el conocimiento y resolución de las controversias en materia administrativa, empezó a modificarse de manera paulatina, tomando en consideración que el recurso de súplica se suprimió por reforma constitucional del dieciocho de enero de mil novecientos treinta y cuatro; que los juicios de oposición desaparecieron poco a poco de las leyes administrativas correspondientes y que surgieron algunos órganos de jurisdicción retenida, especialmente en materia fiscal, tales como el Jurado de Penas Fiscales creado por la Ley para la Calificación de las Infracciones a las Leyes Fiscales, del quince de abril de mil novecientos veinticuatro; la Junta Revisora introducida por la Ley del Impuesto sobre la Renta del dieciocho de marzo de mil novecientos veinticinco; y en forma paralela otro Jurado de Revisión, en la Ley de Organización del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Departamento del Distrito Federal, del once de enero de mil novecientos veintinueve. Según la doctrina este desarrollo preparó el terreno para la transformación esencial que significó la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal del veintisiete de agosto de mil novecientos treinta y seis; ordenamiento que creó el Tribunal Fiscal de la Federación, y por ello insertó dentro del sistema tradicional de carácter judicialista descrito con anterioridad, elementos del contencioso administrativo de carácter continental europeo, y más específicamente, francés. La creación del Tribunal Fiscal de la Federación fue el detonador del nuevo esquema del contencioso administrativo, por ello la evolución de este órgano resulta trascendente en la comprensión de esta institución en estudio. Se pueden señalar tres períodos esenciales en la evolución del tribunal Fiscal Federal: el primero a partir de su creación en mil novecientos treinta y siete, hasta el mes de abril de mil novecientos sesenta y siete, en que entra en vigor su primera Ley Orgánica, ya que en esta etapa inicial el referido tribunal funcionó como órgano de jurisdicción delegada, tomando en cuenta que según el artículo primero de este ordenamiento, que se reitera en el 146 del Código Fiscal de mil novecientos treinta y ocho, el referido tribunal dictaría sus fallos en representación del Ejecutivo de la Unión, aun cuando sería independiente de la Secretaría de Hacienda y cualquier otra autoridad administrativa.

Una segunda etapa se inicia con la citada Ley Orgánica del Tribunal Fiscal que entró en vigor el primero de abril de mil novecientos sesenta y siete, contemporáneamente con las disposiciones procesales del Código Fiscal Federal de la misma fecha, ya que el artículo primero de la citada Ley Orgánica dispuso que: "El Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos con la organización y atribuciones que la ley establece"; esta disposición hace variar el carácter de organismo de jurisdicción delegada, asumiendo un carácter estrictamente judicial, si bien con algunos resabios de la situación anterior.

La situación actual se inició con la nueva Ley Orgánica del repetido Tribunal Fiscal, publicada el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho, y que entró en vigor ciento ochenta días después, es decir en agosto del mismo año, y que no sólo conserva la plena autonomía del organismo (artículo primero), sino que emprende la desconcentración de la justicia administrativa federal, al establecer una Sala Superior y varias S.R., distribuidas en las once regiones en las cuales se divide el territorio nacional (artículo 21), siguiendo en esta materia la tendencia hacia la desconcentración de la Justicia Federal, como ha ocurrido con los Tribunales de Circuito y con los grupos especiales de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, con lo cual se pretende acercar los órganos judiciales a los justiciables.

En esta esquemática descripción del desarrollo de las facultades y organización del Tribunal Fiscal de la Federación, existe la tendencia hacia la creación de un Tribunal Federal de Justicia Administrativa, tomando como base el propio Tribunal Fiscal, al cual se le ampliaron considerablemente sus atribuciones, para comprender el conocimiento genérico de las controversias administrativas federales de carácter nacional (es decir, excluyendo las del Distrito Federal), salvo algunas materias concretas.

Debe destacarse, la reforma del artículo 104, fracción I de la Carta Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete que entró en vigor en octubre de mil novecientos sesenta y ocho, la cual introdujo dos factores de gran importancia en esta materia: en primer término, constitucionalizó la jurisdicción administrativa especializada y autónoma, ya que durante los primeros años de actividad del Tribunal Fiscal de la Federación, que como hemos dicho se creó por la Ley de Justicia Fiscal de agosto de mil novecientos treinta y seis, se discutió la constitucionalidad de este organismo, por considerar un sector la doctrina que invadía la esfera de atribuciones del Poder Judicial Federal.

En efecto, la adición a la fracción I del artículo 104 constitucional disponía:

"Las leyes federales podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Federal o del Distrito Federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones..."

Esta disposición pasó a formar parte de la actual fracción XXIX-H del artículo 73, mediante la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

El segundo aspecto esencial de la reforma de mil novecientos sesenta y ocho, que también modificó la parte conducente de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y la de A., fue el establecimiento específico, con apoyo en el artículo 107, fracción V, inciso b) de la Constitución Federal, del amparo de una sola instancia contra sentencias definitivas pronunciadas por los tribunales administrativos, lo que significa el reconocimiento, para efectos del mismo derecho de amparo, de la naturaleza judicial de dichos tribunales, como órganos dotados de plena autonomía, superando la situación anterior, de organismos de jurisdicción delegada, que tenía el Tribunal Fiscal de la Federación desde su creación en mil novecientos treinta y seis hasta la expedición de la Ley Orgánica que entró en vigor en abril de mil novecientos sesenta y siete.

Respecto a esta última innovación debe recordarse con anterioridad a la reforma constitucional indicada que las sentencias del mismo Tribunal Fiscal de la Federación se impugnaban en amparo de doble instancia, en los términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de A., por considerarse como actos formalmente administrativos.

Uno de los efectos inmediatos de la reforma constitucional de mil novecientos sesenta y ocho, por lo que se refiere a la adición de la fracción I del artículo 104 de la Carta Federal, fue la creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, por la ley promulgada el veintiocho de enero de mil novecientos setenta y uno, reformada posteriormente en mil novecientos setenta y tres y mil novecientos setenta y nueve.

La creación de este tribunal implica otro paso adelante en el desarrollo de la jurisdicción administrativa mexicana, que se inicia con un organismo de jurisdicción delegada y con competencia restringida a la materia fiscal, y se dirige hacia el establecimiento de tribunales judiciales autónomos de competencia genérica para conocer y resolver, salvo excepciones, de las controversias entre la Administración Pública y los administrados, y que a través de la citada Ley de mil novecientos setenta y uno se logra para el ámbito del Distrito Federal, el cual significó un adelanto en relación de la regulación del Tribunal Fiscal Federal, en cuanto, por una parte dicho Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal posee facultad imperativa para imponer sus determinaciones y el orden en el procedimiento, a través de las medidas de apremio y disciplinarias señaladas en el artículo 29 de su Ley Orgánica, así como en segundo lugar, para exigir el cumplimiento de la sentencia protectora del administrado, por conducto de un procedimiento de ejecución inspirado en el establecido por la Ley de A., según el artículo 82 del citado ordenamiento de lo contencioso administrativo.

La evolución de la jurisdicción administrativa mexicana, ha culminado con el establecimiento creciente de organismos de justicia administrativa en las entidades federativas inspirados en el ejemplo del Tribunal Fiscal Federal y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, tomando en consideración que se hicieron algunos intentos infructuosos para crear tribunales fiscales de jurisdicción delegada, en Tamaulipas (1951); Colima (1955); y Guanajuato (1962-1963). De la misma manera, han ido apareciendo los siguientes órganos que incorporan la institución del contencioso administrativo en el nivel local: Tribunal Fiscal del Estado de México (1958); Tribunal Fiscal del Estado de Veracruz (1975); Tribunal Fiscal del Estado de Sinaloa (1976); Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora (1977); y los Tribunales de lo Contencioso Administrativo del Estado de H. (1979), de Jalisco (1983), Q. y Guanajuato (1985), G. y Yucatán (1987).

La enmienda constitucional de mil novecientos ochenta y siete reconoce esta evolución y busca con la misma estructurar un sistema completo e integral de justicia administrativa. No es casual que en la iniciativa de reforma constitucional se haya presentado a consideración del órgano revisor de la Constitución, la modificación de varios artículos relacionados con la impartición de justicia. La reforma judicial de mil novecientos ochenta y siete busca perfeccionar el estado de derecho y los mecanismos procesales que lo hacen efectivo. Con razón se ha visto en los Tribunales de lo Contencioso Administrativo una pieza esencial del sistema actual de Administración Pública de justicia en México.

Por lo expuesto, sería contrario a la finalidad de la reforma el darle como contenido a la fracción IV del artículo 116 sólo la posibilidad de impugnar mediante los Tribunales de los Contencioso Administrativo de las entidades federativas, los actos de las autoridades del segundo nivel de gobierno, siendo que dentro de los Estados, "como base de su división territorial y de su organización política y administrativa" se encuentra al Municipio Libre. De esta forma, no puede interpretarse que la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nuevo León y su Código Procesal, así como la adición a la Constitución Local al incluir la fracción XLV del artículo 63 y su aplicación, merme, limite o impida el ejercicio de la esfera competencial constitucional y legal del Municipio.

Los mismos argumentos vertidos en este considerando son válidos para considerar infundadas las argumentaciones del Ayuntamiento actor en torno al artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, que estima invade la esfera municipal. El artículo en comento establece:

"Art. 15.- El tribunal conocerá de los siguientes juicios que se inicien en contra de los actos, resoluciones o hechos definitivos, dictados por autoridades administrativas o fiscales u organismos descentralizados de la Administración Pública Estatal y Municipal del Estado de Nuevo León.

"1).- Los que determinan la existencia de una obligación fiscal, de un crédito fiscal o den las bases para su liquidación.

"2).- Los que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por la Ley de Hacienda del Estado o por la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado, indebidamente percibidos por éstos.

"3).- Los que impongan sanciones no corporales por infracción a las leyes y reglamentos estatales o municipales.

"4).- Los que constituyan responsabilidad administrativa en contra de funcionarios, empleados o trabajadores, todos ellos al servicio del Estado o de sus Municipios.

"5).- Los dictados en el procedimiento administrativo de ejecución, siempre y cuando se afirme:

"a). Que el crédito que se exige se ha extinguido legalmente.

"b). Que es poseedor, a título de propietario, de los bienes embargados en el procedimiento administrativo de ejecución, seguido contra otras personas o que es acreedor preferente al fisco, para ser pagado con el producto de los mismos. El tercero deberá antes de iniciar el juicio, formular su instancia ante la autoridad fiscal correspondiente.

"d). Que el procedimiento fiscal de ejecución no se encuentra ajustado a la ley. En este caso, no podrá hacerse valer la oposición, sino contra la resolución definitiva en que se apruebe o desapruebe el remate, excepción hecha de las resoluciones cuya ejecución material sea de imposible reparación.

"En los juicios que se promuevan por alguna de las causas a que se refiere esta fracción, no podrá discutirse la existencia del crédito fiscal.

"6).- Los que causen un agravio en materia fiscal distinto al precisado en los incisos anteriores, así como todos aquellos actos realizados por cualquier autoridad administrativa, estatal o municipal, fuera del procedimiento de ejecución.

"7).- Los dictados en materia de pensiones con cargo al Erario Estatal o de los Municipios de la entidad.

"8).- Los que se refieren a contratos de naturaleza administrativa, en que sea parte el Estado o sus Municipios.

"9).- Los relativos a la responsabilidad patrimonial extracontractual, reclamada del Estado o sus Municipios.

"10).- Los relativos a las indemnizaciones que deban cubrirse a particulares, motivadas por la expropiación de bienes por causas de utilidad pública y que den motivo a controversia.

"11).- Los relativos a las indemnizaciones por daños o perjuicios por las infracciones en que incurran los funcionarios o empleados del Estado o Municipio de quienes provenga el acto administrativo impugnado.

"12).- Los que se promuevan contra cualquier acto u omisión de las autoridades administrativas del Estado, de sus Municipios u organismos descentralizados que afecten los intereses jurídicos de los particulares.

"13).- Los demás que determinen las leyes."

En efecto, el hecho de que este órgano jurisdiccional conozca de diversos litigios en contra de resoluciones o hechos definitivos dictados por las autoridades municipales no representa una limitación, afectación, merma o detrimento de las facultades constitucional y legalmente asignadas al actor. Esto es así, en virtud de que, como ha quedado señalado en los párrafos precedentes, la teleología de la reforma introducida al artículo 116, fracción IV de la Ley Fundamental responde a estructurar un sistema integral de justicia administrativa que fortalezca el estado de derecho y por ende, el respeto de los derechos constitucionales y legales de los gobernados. Resulta inconcuso el establecer que una instancia que busca resolver de manera imparcial e imperativa las controversias entre los particulares y los Municipios, como un órgano garante de la legalidad de los actos de las autoridades pueda considerarse como atentatorio a la esfera competencial del Municipio actor. Por estas mismas razones deben desestimarse los argumentos del actor que sostienen que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del artículo 133 constitucional, no debió de conocer y tramitar los actos concretos de aplicación que por esta vía reclama.

DECIMO.- En el segundo concepto de invalidez precisado en el considerando quinto de esta resolución, el actor esgrime que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León se erige en una instancia intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado en violación a la fracción I del artículo 115 constitucional. El representante de la legislatura en su contestación, expresa que la finalidad de esta prescripción es evitar la creación de órganos de control político sobre el Municipio fuera de las autoridades constitucionales, como fueron los jefes políticos del P.. Como se desprende de su naturaleza, el tribunal sólo puede actuar a instancia de parte como un mecanismo de control de la legalidad que de ninguna manera merma las facultades del Municipio actor, ni le impone ningún tipo de control político. Sobre el particular es conveniente transcribir los siguientes artículos del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León:

"Artículo 1o.- Los juicios que se promuevan ante el tribunal se substanciarán y resolverán con arreglo al procedimiento que señala esta Ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo que prescribe este ordenamiento, se estará a lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles del Estado de Nuevo León."

"Artículo 5o.- Cuando las leyes o reglamentos del Estado o de los Municipios establezcan algún recurso o medio de defensa, será optativo para el particular agotarlo o intentar desde luego el juicio ante el tribunal; contra la resolución dictada en el recurso procede el juicio ante el tribunal."

"Artículo 62.- Las sentencias que dicte el tribunal no necesitarán formulismo alguno, pero deberán contener:

"I.- La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos y la apreciación de las pruebas.

"II.- Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolución definitiva, y

"III.- Los puntos resolutivos en que se expresen con claridad las decisiones o actos administrativos cuya nulidad o validez se declare, la reposición del procedimiento que se ordene, los términos de la modificación del acto impugnado, y en su caso, la condena que se decrete."

"Artículo 63.- Las sentencias que declaren fundada la demanda, dejarán sin efecto el acto impugnado y fijarán el sentido de la resolución que deba dictar la autoridad administrativa, para salvaguardar el derecho afectado."

Los preceptos transcritos demuestran las características del tribunal, en cuanto a que sólo interviene a petición del particular y está limitado a dejar sin efecto el acto impugnado y fijar el sentido de la resolución de la autoridad para salvaguardar el derecho afectado, lo que de ninguna manera representa una instancia intermedia, este hecho aunado a que el propio artículo primero de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo considera parte del Gobierno del Estado, integrando la Administración Pública de la entidad. El artículo en comento establece:

"Artículo 1o.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, es un órgano formalmente administrativo, materialmente jurisdiccional, dotado de plena autonomía, con la organización, atribuciones y funciones que esta Ley establece."

DECIMOPRIMERO.- Finalmente, tampoco asiste razón al demandante al sostener que la "invasión a la esfera municipal" deriva de una sustitución de las autoridades municipales por el tribunal en cuestión. En efecto, como quedó precisado en las consideraciones precedentes, estos órganos jurisdiccionales están regulados en el artículo 116, fracción IV de la Constitución con competencia para dirimir las controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos de autoridad insertos dentro del ámbito de las entidades federativas, constituyendo un sistema integral de justicia administrativa. En el considerando décimo se precisó la naturaleza del tribunal que, como quedó asentado, sólo interviene a instancia de parte, con el ánimo de examinar la legalidad de los actos administrativos en cuestión. Y como se desprende de la lectura de los artículos 1o., 5o., 62 y 63 del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, reproducidos anteriormente, esta instancia jurisdiccional no sustituye la esfera competencial de las autoridades municipales, toda vez que su función no corresponde a la destinada por la Constitución General de la República, la Local de Nuevo León o las leyes de esta entidad federativa a las autoridades municipales. Esto es así, en atención a la naturaleza y competencia del propio tribunal de órgano materialmente jurisdiccional y por ende, sus facultades se circunscriben a dirimir controversias, tal como lo asienta el artículo primero de su Ley Orgánica, transcrito en el considerando anterior.

En efecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo está facultado constitucional y legalmente para resolver las controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos municipales, por ello, resulta impreciso que exista una sustitución de las autoridades municipales; las funciones administrativas y legislativas reservadas por el artículo 115 constitucional al Ayuntamiento no son usurpadas por el tribunal, dado que su función es jurisdiccional. En adición a lo expuesto, es necesario destacar que ningún mecanismo constitucional establecido para velar por la legalidad de los actos de cualquier autoridad puede estimarse atentatorio a la esfera competencial de cualquier órgano del Estado, en primer lugar, por el rango constitucional de la institución de defensa del orden jurídico y en segundo sitio, por su finalidad de restituir al gobernado en el goce de sus derechos violados por un acto de autoridad, como ha quedado reflejado en el considerando precedente. De aceptarse la postura del demandante se caería en el absurdo de considerar que todas las garantías constitucionales que el Código Supremo establece para salvaguardar el orden jurídico de él derivado, atentan contra el sistema de competencias que el mismo establece. Así, el juicio de amparo, las acciones de inconstitucionalidad, las comisiones de derechos humanos o las propias controversias constitucionales atentarían contra las facultades de los órganos involucrados. Por su rango constitucional, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de las entidades federativas son un mecanismo fundamental de control de legalidad dentro del país y por ello pueden considerarse comprendidos dentro de las garantías constitucionales que la propia Ley Fundamental establece. Por ello, en principio podría analizarse este problema como un aparente conflicto de normas del mismo nivel constitucional, sin embargo, debe considerarse que los preceptos que establecen derechos a favor de los gobernados y los medios procesales para hacerlos valer y restituir en caso de violación, sin duda son de mayor jerarquía. Este principio tiene un amplio desarrollo doctrinario y se ve fortalecido por el propio origen del movimiento constitucionalista mundial.

De esta forma, debe concluirse la validez constitucional de los actos impugnados de las autoridades neolonesas que quedaron transcritos en el resultando primero de esta sentencia.

Por lo expuesto y con fundamento en el artículo 105 constitucional se resuelve:

PRIMERO.- Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León.

SEGUNDO.- El actor no probó su acción.

TERCERO.- Se reconoce la validez de los actos de la legislatura, gobernador, secretario de Gobierno y Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, descritos en el resultando primero de esta resolución.

N., por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno por unanimidad de once votos de los Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. Fue ponente el M.M.A.G..