Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan N. Silva Meza,José Vicente Aguinaco Alemán,José de Jesús Gudiño Pelayo,Salvador Aguirre Anguiano,Humberto Román Palacios,Juventino Castro y Castro,Genaro Góngora Pimentel,Mariano Azuela Güitrón,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo III, Junio de 1996, 394
Fecha de publicación01 Junio 1996
Fecha01 Junio 1996
Número de resoluciónP./J. 51/96
Número de registro3832
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 13/95. AYUNTAMIENTO DE SAN NICOLAS DE LOS GARZA, NUEVO LEON.


MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIO: A.A. ROJAS CABALLERO.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno correspondiente al día trece de mayo de mil novecientos noventa y seis.


VISTOS; Y RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este alto tribunal, el veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y cinco, A.N.R., F.F.G.G. y J.E.C.M., en sus respectivos caracteres de presidente municipal, secretario y síndico segundo del R. Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, promovieron acción de controversia constitucional, señalando al efecto:


"I. ENTIDAD, PODER U ORGANO ACTOR, DOMICILIO Y REPRESENTANTES: R. Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, con domicilio en su recinto oficial ubicado en el edificio de la Presidencia M. sito en Juárez e H. en San Nicolás de los Garza, Nuevo León, en cuyo nombre promueven los suscritos con el carácter de presidente municipal, secretario del R. Ayuntamiento y síndico segundo, respectivamente. II. ENTIDAD, PODER U ORGANO DEMANDADO Y SU DOMICILIO: H. Congreso del Estado de Nuevo León y C. contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León, con domicilio ambos en su recinto oficial ubicado en el edificio de la Torre Administrativa sito en Zaragoza y Matamoros en Monterrey, Nuevo León. III. ENTIDADES, PODERES U ORGANOS TERCEROS INTERESADOS Y SUS DOMICILIOS: Comisión de Vigilancia del H. Congreso del Estado, con domicilio en la Torre Administrativa ubicada en el lugar antes indicado; y C. procurador general de la República, con domicilio oficial en la ciudad de México, D.F. IV. NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN SU CASO, EL MEDIO OFICIAL EN QUE SE HUBIERAN PUBLICADO: Acuerdo No. 54 emitido por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, de fecha 18 de mayo de 1995, publicado el día 29 de mayo de 1995, en el Periódico Oficial del Estado y oficio No. 0237 (sic) de fecha 14 de junio de 1995, girado por el C. contador mayor de Hacienda al suscrito presidente municipal, recibido el día 14 de julio del año en curso, en el cual se da cumplimiento al Acuerdo No. 54 del H. Congreso del Estado y se ordena al suscrito proceder a hacer efectivos los oficios del 221 al 238 girados por el contador mayor de Hacienda a los CC. ex-presidente municipal, ex-síndico y ex-regidores miembros de la administración municipal 1992-1994, que contienen fincamientos de responsabilidades en contra de dichos ex-funcionarios, con motivo de la percepción de sobresueldos no autorizados por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, durante el ejercicio correspondiente al año 1993. V.P. CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMAN VIOLADOS: Los artículos 16, 115 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 30, 121, 152 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León y 16, 26, inciso c), fracción II, 130 y 134 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León. VI. HECHOS O ABSTENCIONES QUE CONSTITUYEN ANTECEDENTES DE LOS ACTOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA: El 14 de julio del año en curso, se recibió el oficio No. 0287/95 girado a la Presidencia M. por el C. contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León, en el que se le comunica al Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, N.L., con base en el Acuerdo No. 54 emitido por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, proceda a hacer efectivo el cobro derivado del fincamiento de responsabilidades a que fueron condenados los ex-miembros del H.C. 1992-1994, quienes de acuerdo con dicho oficio están obligados a reintegrar a la Tesorería M. las cantidades que percibieron por concepto de `sobresueldo' durante el año de 1993, correspondiendo regresar el ex-presidente municipal la cantidad de N$185,047.80 y al resto de los integrantes del Cabildo la cantidad de N$46,453.81 cada uno de ellos. Los llamados `sobresueldos' fueron pagos por asistencia y por participación en comisiones que se otorgaron a los integrantes del H.C. en forma adicional a su remuneración quincenal, pero estaban contemplados en el Presupuesto de Egresos. El día 4 de agosto del año en curso, se convocó a sesión extraordinaria del H.C., en la que se tomó el acuerdo de facultar al suscrito presidente municipal para estudiar los procedimientos legales a su alcance y ejercer los que en derecho procedieran, antes de proceder al cobro. El oficio en cuestión tiene como antecedente el punto cuarto del Acuerdo No. 54 del H. Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado en fecha 29 de mayo de 1995, el cual a la letra dice: `CUARTO. En virtud de que el contador mayor de Hacienda ha detectado que el ex-presidente municipal, ex-síndico y ex-regidores que integraron el R. Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, en 1993 percibieron sin autorización del H. Congreso del Estado y en franca violación a lo previsto por el artículo 129 de la Constitución Local, la suma de N$663,744.00, se instruye al propio contador mayor de Hacienda a fin de que realice cuanta gestión sea necesaria ante el actual R. Ayuntamiento para resarcir a la Tesorería M. la citada suma e informe, además, a esta soberanía del resultado de sus gestiones.' Como puede verse, el fundamento del H. Congreso del Estado y de la Contaduría Mayor de Hacienda para exigir la devolución de los llamados sobresueldos, lo constituye el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, el cual a la letra dice: `Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros, sin aprobación del Congreso.'"


SEGUNDO. El Ayuntamiento actor señaló los siguientes conceptos de invalidez:


"Estimamos que la aplicación del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León es ilegal e inconstitucional en atención a las siguientes consideraciones: I. El texto actual del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente desde el día 4 de febrero de 1983, en la parte conducente dice: `ARTICULO 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. ...IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: .Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de I.resos de los Ayuntamientos y revisarán sus Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.' Por su parte, el artículo 2o. transitorio del Decreto que modificó el artículo 115 constitucional, para quedar redactado en los términos antes transcritos, dice textualmente: `ARTICULO 2o. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en el plazo de un año, computado a partir de la vigencia de este escrito, procederán a reformar las leyes federales, así como las Constituciones y leyes locales, respectivamente, para proveer el debido cumplimiento de las bases que se contienen en el mismo:...' Como se desprende de las disposiciones transcritas, los Ayuntamientos en el aspecto administrativo, tienen libertad para aprobar sus Presupuestos de Egresos y a las mismas Legislaturas Locales corresponde solamente revisar las Cuentas Públicas para verificar que las mismas se hayan ajustado a tales presupuestos y en términos generales, a la legislación vigente. Entre los egresos que naturalmente deben aprobar los Ayuntamientos, están los relativos a la remuneración de los miembros que lo integran, siendo éstos el presidente municipal, el síndico o síndicos según el caso y los regidores. Acorde con lo anterior, el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado el día 28 de enero de 1991, señala lo siguiente: `ARTICULO 16. Los cargos de presidente municipal, regidores y síndicos de un Ayuntamiento, son obligatorios pero no gratuitos y su remuneración se fijará en los Presupuestos de Egresos correspondientes.' Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 121 y 152 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la Ley Orgánica de la Administración Pública M. tiene el carácter de ley constitucional, esto es, que posee la misma jerarquía de la Constitución Local y en estas condiciones y en los términos del artículo 2o. transitorio de dicha Ley Orgánica, quedó derogada toda disposición legal que se oponga a la misma, entre otras, el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, el cual se transcribió previamente. Para mayor claridad se transcriben también los referidos artículos 121 y 152 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León y 2o. transitorio de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León. `ARTICULO 121. Una ley reglamentaria establecerá el número de regidores y síndicos que juntamente con el presidente municipal, compongan los Ayuntamientos. Todos los Municipios, podrán tener regidores de representación proporcional, en la forma y términos que la propia Ley determine.' `ARTICULO 152. Las leyes de que hablan los artículos 44, 63, fracción XIX, 94 y 121 son constitucionales y en su reforma se guardarán las mismas reglas que en las de cualquier artículo de la Constitución, pudiendo ser discutidas y votadas en el mismo período en que sean propuestos, si así lo acordare el Congreso.' `ARTICULO SEGUNDO. Se abroga la Ley Orgánica de los Municipios, publicada en el Periódico Oficial del 13 de abril de mil novecientos setenta y tres, sus reformas y toda disposición legal que se oponga a esta Ley Orgánica, salvo lo previsto en los artículos transitorios siguientes:...' A virtud de lo anterior y ante la falta de vigencia del artículo 129 de la Constitución Local, resulta ilegal su aplicación por parte del H. Congreso del Estado y del contador mayor de Hacienda en el acuerdo y acto de aplicación impugnados en esta demanda. II. Independientemente de lo anterior, de considerarse vigente el artículo 129 de la Constitución Local del Estado de Nuevo León, resulta evidente la contradicción existente entre éste y el 115 de la Constitución Federal, pues sin necesidad de recurrir a interpretaciones rebuscadas, es fácil concluir que la libertad que se otorga a los Municipios para manejar sus dineros, implica la posibilidad jurídica de que sean sus Ayuntamientos, como órganos máximos de autoridad administrativa, quienes tengan facultades para acordar la remuneración de los miembros que lo integran, debiendo, desde luego, incluir las partidas correspondientes en el Presupuesto de Egresos. Siendo esto así, ante tal conflicto de leyes, debe prevalecer el artículo 115 de la Constitución Federal, pues así lo dispone expresamente el artículo 133 de dicha Constitución Federal, el cual a la letra dice: `Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.' Es evidente que la Legislatura Local del Estado de Nuevo León, debe respetar el artículo 115 constitucional y la propia Ley Orgánica de la Administración Pública M., que tiene carácter constitucional, las cuales solamente establecen como obligación que las remuneraciones de los miembros de los Ayuntamientos las incluyan en los Presupuestos de Egresos correspondientes, dejando de aplicar el artículo 129 de la Constitución Local, el cual debió quedar derogado expresamente desde el día 4 de febrero de 1984, en los términos del artículo 2o. transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 3 de febrero de 1983, al no haberlo hecho así el H. Congreso del Estado y el contador mayor de Hacienda a través del Acuerdo No. 54 antes referido y del oficio ya citado de fecha 14 de junio de 1995, vulneran la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al inmiscuirse en asuntos que son propios y exclusivos de la autoridad municipal, como lo es, la remuneración de los miembros que integran el que es más importante defender un principio, que una cantidad de dinero cualquiera que ésta sea, pues pasar por alto esta situación es aceptar que los Municipios de Nuevo León sigan bajo el tutelaje y control del Estado, que muchas veces se ejerce con fines de carácter evidentemente político. III. Además es visible de acuerdo con lo expuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagra la garantía de legalidad, conforme a la cual, todos los actos de las autoridades deben estar debidamente motivados y fundados, circunstancias que no se dan en la especie, pues, en primer lugar, se pretende apoyar el acto que se impugna en una disposición que se encuentra derogada en base al principio que establece que la ley posterior deroga a al anterior y además porque, el contador mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado carece de facultades para ordenar al presidente municipal que proceda a realizar los requerimientos de cuenta y para ordenarle que proceda el embargo de bienes en su caso, pues el propio artículo 115 constitucional establece que no habrá autoridad intermedia alguna entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado."


TERCERO. Mediante proveído de treinta y uno de agosto de ese mismo año, el presidente de este Tribunal Constitucional ordenó el turno de los autos al M.M.A.G., quien fungió como instructor.


Por acuerdo de cinco de septiembre, del Ministro instructor, se admitió la demanda y se ordenó emplazar a las autoridades demandadas; se tuvieron como autorizadas a las personas designadas por las autoridades actoras y el domicilio señalado. En la misma resolución no se reconoció el carácter de terceros interesados a la Comisión de Vigilancia del Congreso del Estado de Nuevo León y al procurador general de la República y se le dio vista al mismo, como parte que es en la presente controversia constitucional.


Mediante proveído de seis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, se ordenó agregar a los autos los oficios números 412/95 y 207/95 suscritos por el contador mayor de Hacienda del Estado y la diputada y presidenta de la Directiva de la LXVII Legislatura Constitucional, ambos del Estado de Nuevo León, por los que dan contestación a la demanda instaurada en su contra, los cuales, en su parte medular, sostienen respectivamente:


"Que por medio del presente escrito ocurro en tiempo y forma a dar contestación a la controversia constitucional número 13/95, promovida por los CC. presidente municipal, secretario del Ayuntamiento y síndico segundo del R. Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, en contra de actos de esta Contaduría Mayor de Hacienda y otras autoridades, en los siguientes términos: 1. Es infundado el acto reclamado hecho valer por los demandantes, consistente en el oficio No. 0287/95 girado a la Presidencia M. por el C. contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León, en el cual `Se le comunica al Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, con base en el Acuerdo número 54 emitido por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, proceda hacer efectivo el cobro derivado del fincamiento de responsabilidades a que fueron condenados los ex-miembros del H.C. 1992-1994, quienes de acuerdo con dicho oficio percibieron por concepto de `sobresueldo' durante el año de 1993, correspondiendo regresar al ex-presidente municipal la cantidad de N$185,047.80 y al resto de los integrantes del Cabildo la cantidad de N$46,453.81 cada uno de ellos. Los llamados `sobresueldos' fueron pagos por asistencia y por participación en comisiones que se otorgaron a los integrantes del H.C. en forma adicional a su remuneración quincenal del todo infundada, y en consecuencia improcedente la presente controversia constitucional, ya que tal oficio es la conclusión de la revisión de la Cuenta Pública y de ninguna forma se atenta contra la autonomía municipal como lo refiere la parte actora en su respectiva controversia, ya que tal aseveración no tiene fundamento, en virtud de que es el propio artículo 115 de nuestra Constitución, en su fracción IV, último párrafo, quien establece lo siguiente `Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de I.resos de los Ayuntamientos y revisarán sus Cuentas Públicas, los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.' Además de que el contador mayor de Hacienda del Estado se encuentra investido de las siguientes atribuciones de acuerdo a los numerarios de la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda, que a continuación se mencionan: Artículo 7, fracción II. Fincar en representación del Congreso con las formalidades que esta Ley establece las responsabilidades resultantes de las irregularidades detectadas, incluyendo formular denuncias o querellas ante el Ministerio Público. Artículo 21. Para los efectos de esta Ley incurre en responsabilidad toda persona física o moral imputable que intencionalmente, por imprudencia o negligencia causen daño o perjuicio a la Hacienda Pública Estatal, M. o de sus entidades o no dé cumplimiento a lo dispuesto por esta Ley y otras disposiciones jurídicas vigentes en el Estado, en relación con la materia fiscal, gasto público, obra pública, adquisiciones y demás materias relacionadas con los aspectos presupuestales. Artículo 23, fracción II. De implicar la irregularidad detectada daños y perjuicios patrimoniales a la Hacienda Pública Estatal, M. o de sus entidades, la Contaduría Mayor de Hacienda, en representación del Congreso, determinará y cuantificará la responsabilidad administrativa, los sujetos responsables y solicitará a la autoridad competente la haga efectiva a través de los medios legales e informará a la Comisión de Vigilancia. Artículo 23, último párrafo. Las responsabilidades y sanciones económicas que conforme a esta Ley se impongan, tendrán el carácter de crédito fiscal y se harán efectivas a través del procedimiento administrativo de ejecución. Por lo tanto, son plenamente constitucionales las atribuciones conferidas al C. contador mayor de Hacienda del Estado, ya que las mismas fueron otorgadas por el Congreso del Estado, mediante el Decreto número 55 de fecha 22 de abril de 1992, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, el día 8 de mayo de 1992. 2. El suscrito contador mayor de Hacienda del Estado considera que es improcedente la argumentación de los demandantes que señalan respecto del acto reclamado, consistente en la supuesta falta de fundamentación y motivación del oficio No. 287/95 de fecha 14 de junio de 1995, dirigido al presidente municipal de San Nicolás de los Garza, Nuevo León; puesto que dicho oficio tiene su fundamento en el diverso 23, fracción II de la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado, el cual faculta al contador mayor de Hacienda en representación del Congreso para determinar y cuantificar la responsabilidad administrativa a los sujetos responsables y solicitar a la autoridad competente la haga efectiva a través de los medios legales...' En efecto, dicho oficio se emitió para solicitar a la autoridad competente en este caso el Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, que hiciera efectivos los fincamientos de responsabilidades a cargo de ex-funcionarios municipales que desviaron recursos del Erario M., así como para dar cumplimiento al Acuerdo número 54 de fecha 18 de mayo del presente año, publicado en el Periódico Oficial del Estado del día 29 de mayo de 1995, en donde se da a conocer el resultado de la revisión de la Cuenta Pública del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, en la que se encontraron irregularidades consistentes en el pago de remuneraciones superiores a los aprobados por el Congreso del Estado. Es decir, que el oficio 287/95 de fecha 14 de junio de 1995, enviado al Municipio antes citado, fue para efectos de hacerle llegar los fincamientos a cargo de los responsables del desvío de recursos económicos que ocasionaron daños y perjuicios a la Hacienda Pública M. de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, y que se procediera a hacerlos efectivos para resarcir el menoscabo sufrido en sus finanzas municipales, conforme a las facultades consignadas en la ley de la materia y en particular en el artículo 23, fracción II, esto es, que dicho oficio no constituye un mandato u orden de esta Contaduría Mayor de Hacienda, sino que, por una parte, el objetivo fundamental de esta dependencia fue el de proporcionarle al Municipio los elementos documentales en donde consta fehacientemente los recursos desviados por funcionarios de la administración anterior, y por la otra solicitarle que ejerciera las acciones necesarias para lograr el resarcimiento de los recursos desviados en su perjuicio; independientemente de que como todo acto de autoridad, los fincamientos de responsabilidades emitidos por esta Contaduría Mayor de Hacienda, se encuentran debidamente fundados y motivados. Ahora bien, suponiendo sin conceder que el oficio No. 287/95 de fecha 14 de junio de 1995, emitido por esta Contaduría Mayor de Hacienda, se encuentra debidamente fundado y motivado. Ahora bien, suponiendo sin conceder que el oficio No. 287/95 de fecha 14 de junio de 1995, emitido por esta Contaduría Mayor de Hacienda careciere de fundamentación, no afecta su validez, toda vez que no es válido el argumento vertido por el Municipio en el sentido de que se violaron en su perjuicio los artículos 14 y 16 de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que esa supuesta violación se puede cometer en todo caso en perjuicio de los gobernados, no como en el presente caso en perjuicio del mismo gobernante. 3. Ahora bien, en cuanto a la argumentación que hacen valer los demandantes respecto a que el acto reclamado adolece de validez por ser violatorio del artículo 115, fracción IV, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal argumentación es del todo infundada; ya que si bien es cierto el Ayuntamiento es el que estudia y autoriza su gasto público municipal, pero asimismo a éste le corresponde enviar al Congreso del Estado para su aprobación definitiva la remuneración de los miembros del Ayuntamiento; y para evitar que se destinen cantidades excesivas a este concepto, la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en su artículo 129, establece una limitación a los integrantes del Ayuntamiento, única y exclusivamente, en lo que hace al egreso por remuneraciones al desempeño de sus cargos, dado que es una limitación constitucional a los miembros del Ayuntamiento, para garantizar un uso eficiente e imparcial del gasto, pues de lo contrario quedaría a su arbitrio al determinar sus ingresos personales en perjuicio del interés público, el cual tiene preeminencia frente al interés de sus administradores; ya que de no corresponder al Congreso Estatal la facultad de limitar los recursos destinados al pago de salarios de los administradores de recursos del Municipio, no existiría otra instancia que asegure la justicia y equidad de los criterios para determinar las remuneraciones de éstos. De lo anterior, se concluye que el artículo 129 de la Constitución Local del Estado de Nuevo León, de ninguna forma se contrapone al artículo 115, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que por el contrario se complementan, ya que son los Ayuntamientos de los Municipios del Estado quienes autorizan las remuneraciones de los miembros del Ayuntamiento y las incluyen en sus respectivos Presupuestos de Egresos, correspondiendo únicamente al H. Congreso Estatal la aprobación de esas remuneraciones, es decir, que entre las disposiciones constitucionales antes citadas existe congruencia y de ninguna manera vulneran la libre Administración de lasHaciendas Públicas. 4. En cuanto a la aseveración en la demanda respecto de que la Ley Orgánica es una ley constitucional con la misma jerarquía de las disposiciones constitucionales, concluyendo que por lo mismo el artículo 129 de la Constitución quedó modificado por el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M.; no tiene ninguna base jurídica su afirmación, pues la Constitución Política del Estado, es la ley suprema y de mayor jerarquía, le siguen las leyes constitucionales y, por último, las demás leyes que no tienen tal carácter. Lo anterior se desprende de su artículo 152 que establece las diferencias al señalar un procedimiento distinto para la aprobación de las leyes constitucionales, al admitir que pueden ser éstas discutidas y votadas en el mismo período en que sean propuestas. Asimismo, carece de sustento legal lo manifestado por los demandantes al afirmar que la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, dejó sin vigencia al artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, mencionando como argumento que el artículo segundo transitorio del Decreto de fecha 3 de febrero de 1983, establece que los Estados deberán reformar sus Constituciones para adecuarlas a la reforma del artículo 115 de la Constitución Federal; esto es, que una ley reglamentaria de la Constitución del Estado, no puede reformar a la misma Constitución, ni ninguno de sus artículos, sino mediante el trámite legislativo a que se refiere el Título XI de la Constitución Local en sus artículos 148 al 152, máxime que como lo expresamos anteriormente, el artículo 129 de la Constitución del Estado no se contrapone al 115 de la Constitución Federal, sino que, por el contrario, se complementan. 5. Por otra parte, son improcedentes las pretensiones de los demandantes que se señalan en los hechos de la controversia constitucional, ya que no agotaron previamente el procedimiento legal establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, que dispone que las controversias de cualquier índole que se susciten entre Municipios o entre ellos y el Estado, conocerá la Legislatura Local conforme a lo dispuesto por dicha Ley. En esas condiciones, debe sobreseerse la presente controversia constitucional que se plantea. Lo anterior es en consonancia con el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior ya que la disposición antes mencionada de la Ley Orgánica de la Administración Pública M., según aseveración de los mismos demandantes, tiene el carácter de ley constitucional, aunque sin reconocer que tenga la misma validez de un precepto de la Constitución Política del Estado, ya que ésta es la ley suprema. En tal virtud, si los demandantes no agotaron previamente el procedimiento establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M., la presente controversia es improcedente y, por lo tanto, debe declararse el sobreseimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, fracción VI de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que textualmente señala: `Las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.' 6. Es de hacer notar que los mismos demandantes consintieron el acto reclamado al someterse a la aprobación del Congreso del Estado con relación a las remuneraciones que percibieron en 1993 los integrantes del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León y no haberse inconformado con el Acuerdo de fecha 19 de febrero de 1993. Por lo que podemos deducir que es un acto consentido por ellos mismos. Para confirmar lo anteriormente expuesto, a continuación se menciona la forma en que fueron aprobadas las remuneraciones durante 1992 y 1993 de los integrantes del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León. En fecha 4 de julio de 1992, las Comisiones de Hacienda M. del H. Congreso del Estado, establecieron el ACUERDO mediante el que se hace referencia al hecho de que las Comisiones de Vigilancia, de Hacienda del Estado y de Presupuesto y Cuenta Pública, se avocaron a realizar un estudio a fin de determinar bases objetivas que servirán de apoyo a las diversas Comisiones de Hacienda M. para formular sus dictámenes sobre las solicitudes de remuneraciones enviadas por los Ayuntamientos. Dentro de este mismo ACUERDO se señala en el segundo párrafo de la página 3 lo siguiente: `Es conveniente mencionar que el documento interno que contiene las bases, fue aprobado unánimemente por los miembros que integran las tres comisiones precitadas, habiéndose firmado en su oportunidad.' Las bases a que se hace referencia, forman parte del ACUERDO de fecha 2 de julio de 1992, en el que de manera expresa se establecen los parámetros mínimos y máximos de remuneraciones a percibir por los miembros de los Ayuntamientos según el grupo al que pertenecen. Para el caso del presidente municipal de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, que pertenece al grupo quinto, le correspondió una asignación de N$10,000.00 como mínimo y N$15,000.00 como máximo, para el año de 1992, para el año de 1993, en ACUERDO de fecha 19 de febrero de 1993, el Congreso del Estado, aprueba un incremento de un 10%, a los montos máximos (10% de N$15,000.00 es de N$1,500.00 lo que determina la cantidad de N$16,500.00). Para los regidores y síndicos del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, que pertenece al grupo quinto, les correspondió una asignación como máximo de N$6,000.00 para el año de 1992. Para el año de 1993 el ACUERDO de fecha 19 de febrero de 1993 el Congreso del Estado aprueba un incremento de un 10% a los montos máximos (10% de N$6,000.00 es de N$600.00 lo que determina la cantidad de N$6,600.00).


"En mi calidad de diputada y presidenta de la Directiva de la LXVII Legislatura Constitucional del Estado de Nuevo León y como consecuencia en representación del Honorable Congreso Estatal, según lo justifico exhibiendo y adjuntando al presente ocurso el Periódico Oficial del Estado, que contiene el decreto, donde se hace la publicación oficial del nombramiento y designación de la calidad con que ahora comparezco, es por ello que con la expresada personalidad y con fundamento en los artículos 11, párrafo primero, 23 y 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ocurre la suscrita en este acto a fin de dar CONTESTACION en tiempo y forma a la improcedente demanda que contiene la referida controversia constitucional número 13/95 planteada por el R. Ayuntamiento del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León; lo anterior, en virtud de que este órgano legislativo con fecha 19 de septiembre del año actual, ha sido notificado y emplazado para dicho efecto, por conducto del C. actuario adscrito al Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Nuevo León; contestación que se efectúa en los siguientes términos: EN CUANTO A LOS ACTOS RECLAMADOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA: Es improcedente la invalidación que pretende la parte actora en relación con el Acuerdo número 54 emitido por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, de fecha 18 de mayo de 1995, y publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 29 del mismo mes y año señalados; asimismo, también deviene improcedente la reclamación de invalidación que hace la parte actora en relación al diverso acto consistente en el requerimiento contenido en el oficio número 0287/95 de fecha 14 de junio de 1995, expedido por el C.G.G.R., en su carácter de contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, a fin de que se sirviera girar instrucciones a la Tesorería M. para que ésta procediera a su vez a la notificación y cobro de fincamiento de responsabilidades a cargo de diversos ex-funcionarios del mismo Ayuntamiento en la administración 1992-1994 y proporcionara a la autoridad requirente copia certificada de dichas notificaciones, recibos de pago que llegaran a efectuar los responsables o, en su caso, el acta de embargo de bienes que cubran dichos créditos fiscales. Al efecto, en contra de dichas pretensiones reclamadas, se oponen desde este momento las excepciones de falta de acción y carencia de derecho en la parte accionante, por las razones y motivos que más adelante se exponen, al controvertirse los argumentos que expresa la contraparte, como supuestos conceptos de invalidación. POR LO QUE HACE A LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ESGRIMEN EN LA DEMANDA COMO SUPUESTAMENTE VIOLADOS: En contra de lo que tiene aducido el Ayuntamiento demandante, los actos cuya invalidez reclama la misma parte accionante, se niega que sean conculcatorios de los artículos 16, 115 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como tampoco se surte contravención alguna a los diversos numerales 30, 121 y 152 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León que invoca la parte actora; y finalmente tampoco resultan violentados los artículos 16, 26, inciso c), fracción II, 130 y 134 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León; suscitándose, por tanto, expresa controversia al respecto y remitiéndose al efecto a los argumentos y razonamientos de orden legal, con que se rebaten y controvierten particularizadamente las erróneas interpretaciones de la contraparte en el capítulo relativo a los supuestos conceptos de invalidación. CONTESTACION A LOS HECHOS QUE COMO ANTECEDENTES EXPONE LA PARTE ACTORA EN SU DEMANDA: 1. Es cierto que con fecha 14 de julio del presente año, la Contaduría Mayor de Hacienda en su carácter de órgano técnico del Congreso del Estado, le notificó al C.A.N. RAMOS en su carácter de presidente municipal del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, el oficio número 0287/95 fechado el día 14 de junio del año en actual, habiendo sido girado dicho oficio por el C.G.G.R., en su carácter de contador mayor de Hacienda del Estado, comunicándosele al expresado funcionario municipal a través del oficio de referencia, el acto que ahora es materia de reclamación por el Ayuntamiento demandante. 2. La sesión extraordinaria de Cabildo, a que la contraparte dice haberse convocado, el día 4 de agosto del año en curso, así como el supuesto acuerdo que la misma parte accionante afirma que fue tomado en dicha ocasión por el Ayuntamiento actor, no siendo hechos propios de esta Legislatura, hace que se suscite controversia expresa al respecto para el efecto de arrojarle a la contraria la carga probatoria de todas sus aseveraciones que refiere sobre el particular. 3. El referido oficio número 0287/95 de fecha 14 de junio del año en curso, aparece en la especie debidamente fundado y motivado, como lo demuestra el hecho de encontrarse precisado en el texto del propio oficio en cuestión, que el mismo fue expedido con fundamento en el Acuerdo número 54 del H. Congreso del Estado, de fecha 18 de mayo del año actual, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 29 del mencionado mes y año, a efecto de que el C. presidente municipal de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, se sirviera girar instrucciones a la Tesorería M. de dicho Ayuntamiento, para que la misma procediera a su vez a la notificación y cobro del fincamiento de responsabilidades a cargo de dichos ex-funcionarios del mencionado Ayuntamiento de la administración 1992-1994, por concepto de sobresueldos no aprobados por la Legislatura Estatal. Y a su vez, el mencionado Acuerdo número 54 del H. Congreso del Estado, de fecha 18 de mayo del año en curso (publicado el día 29 del mismo mes y año en el Periódico Oficial del Estado) aparece debidamente fundamentado en el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León. CONTESTACION A LOS SUPUESTOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ QUE EXPONE LA PARTE ACTORA: 1. Es totalmente improcedente el primer concepto de invalidez que aduce y pretexta la parte actora en su escrito inicial de demanda, toda vez que el mismo está sustentado en una incorrecta e inexacta interpretación de la reforma que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha 3 de febrero de 1993, en relación con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, particularmente en lo concerniente a la fracción IV del expresado dispositivo constitucional. Contra lo que tiene expuesto la parte accionante, la realidad es que el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, en vigor a partir del 19 de enero de 1991, al disponer que la remuneración concerniente a los cargos de presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, se fijará en los Presupuestos de Egresos correspondientes, no es suficiente para concluir como lo pretende la actora, la supuesta derogación del artículo 129 de la Constitución Política Local del Estado, donde se previene expresamente que los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin la aprobación del Congreso; observándose al efecto que el Ayuntamiento demandante invoca aisladamente el expresado artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. de la entidad, dejando de tener en cuenta otros diversos dispositivos de la propia Ley Orgánica en comento, tales como las fracciones III y VIII del inciso c) del artículo 26 relativos a las atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos en materia de Hacienda Pública M., preceptos estos últimos que dejan en claro que la actividad y gestión financiera de los Ayuntamientos de la entidad, no es irrestricta ni escapa a ciertos mecanismos legales que en nuestro sistema jurídico local, apoyado en las disposiciones conducentes de la propia Constitución Federal del país, consagra a efecto de evitar abusos administrativos en cuanto a la aplicación del gasto público municipal, consignándose así de esta forma, la diversa atribución y facultad que tienen las mismas Legislaturas Estatales, para revisar las Cuentas Públicas M.es, acorde a lo preceptuado por la referida fracción IV del precitado artículo 115 constitucional; de tal suerte que en esas circunstancias, el expresado artículo 129 de la Constitución Política Local que impugna la actora, sigue teniendo plena vigencia en la actualidad y además resulta acorde y es correlativo precisamente de la mencionada atribución que la Ley Suprema del país, artículo 115-IV, reserva expresamente a las Legislaturas Estatales para revisar y examinar la totalidad de la Cuenta Pública M., sobre todo tomando en cuenta que un importante renglón del gasto público de los Municipios, corresponde al rubro de remuneraciones, emolumentos, salarios y compensaciones de los integrantes del Ayuntamiento; sin que lo anterior se traduzca en vulneración ni menoscabo a la autonomía municipal dicho sea en honor a la verdad y despojados en cualquier apasionamiento partidario; y al efecto se adjunta documental en fotocopia simple que contiene transcripción mecanográfica de la entrevista efectuada por el Canal 28 de la televisión local en la ciudad de Monterrey, Nuevo León, en la persona del ex-diputado del Partido Acción Nacional señor LIC. L.S. DE LA GARZA, en la cual este prestigiado profesionista del derecho, emite una interesante e imparcial opinión suya con respecto a la interpretación y aplicación del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en relación con el principio concerniente a la libre administración de la Hacienda M. que consagra la Constitución General de la República; prueba documental ésta que desde este momento se ofrece como de la intención de esta Legislatura Estatal demandada, probanza que será perfeccionada y autenticada oportunamente, en la audiencia probatoria respectiva, de la presente controversia constitucional. 2. Carece de fundamentación el segundo concepto de invalidez que expone el Ayuntamiento demandante, toda vez que contra lo aseverado por la parte actora, no existe antinomia alguna entre el artículo 115 de la Constitución Federal y el diverso numeral 129 de la Constitución Política Local de la entidad; por ende, en la especie resultan perfectamente apegados a derecho los actos de aplicación concreta, consistentes tanto en el Acuerdo número 54 de fecha 18 de mayo de 1995, emitido por el H. Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el día 29 de mayo del año actual, así como el diverso oficio número 0287/95 de fecha 14 de junio de 1995, expedido por el C.G.G.R., en su carácter de contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, mediante el cual se requirió al C. presidente municipal de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, a fin de que éste se sirviera a su vez girar instrucciones a la Tesorería M. de dicho Ayuntamiento, para que la misma procediera a la notificación y cobro del fincamiento de responsabilidades a cargo de diversos ex-funcionarios del referido Ayuntamiento en la administración 1992-1994, por concepto de sobresueldos no aprobados por la Legislatura Estatal. Sin que se actualice en la especie con tales actos aplicativos ahora reclamados, ninguna invasión a la esfera competencial del Municipio demandante, por las razones y motivos que a continuación se indican. Por principio de cuenta, la obligación que en el Estado de Nuevo León, tienen sus Municipios, de recabar previamente la autorización del Congreso Estatal, en cuanto a la fijación definitiva correspondiente a la remuneración de los presidentes municipales, regidores y síndicos de dichos Ayuntamientos, conforme lo dispone el artículo 129 de la Constitución Política Local, sigue vigente y además resulta acorde y es correlativo precisamente de la diversa atribución que tiene la Legislatura del Estado, para revisar y examinar la totalidad de la Cuenta Pública M., según lo previene expresamente el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal Mexicana al disponerse que: `LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS APROBARAN LAS LEYES DE INGRESOS DE LOS AYUNTAMIENTOS Y REVISARAN SUS CUENTAS PUBLICAS.' A mayor abundamiento, de la propia Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, en su Capítulo IV `De las Atribuciones del Ayuntamiento', artículo 26, dispone que son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos, inciso c) en materia de Hacienda Pública M.: `III.S. anualmente a examen y aprobación del H. Congreso del Estado, durante la primera quincena del segundo período ordinario de sesiones, la Cuenta Pública M. correspondiente al año anterior. .VIII. Enviar trimestralmente al Congreso los documentos y estados financieros que comprenderán la balanza de comprobación, el balance general y el estado de resultados del ejercicio presupuestario de I.resos y Egresos que corresponda a la fecha.' Consiguientemente, si tanto la Constitución General de la República, en su último párrafo de la fracción IV del preinvocado artículo 115, así como por disposición igualmente expresa de la diversa Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León (artículo 26, inciso c), fracciones III y VIII), obliga a los Ayuntamientos a someter la Cuenta Pública M. a la revisión del Congreso Estatal, de manera que siendo así, carece de fundamentación entonces la pretensión del Ayuntamiento demandante, de que no se requiera la aprobación de la Legislatura Local en lo concerniente a la fijación definitiva de las remuneraciones que lleguen a disponer para sí en sus respectivos Presupuestos de Egresos, los integrantes de dicho Ayuntamiento; cuando la verdad de las cosas es que tales remuneraciones o emolumentos de los integrantes del Ayuntamiento, constituye un gasto público muy importante dentro del Presupuesto de Egresos del Municipio y como tal, no puede legalmente escapar a las funciones de fiscalización, control y evaluación que sobre el gasto público del Municipio, al efecto ejerce la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico del Congreso del Estado, y cuya actividad está regida precisamente por la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, ordenamiento legal éste que al haber iniciado su vigencia a partir del día 9 de mayo de 1992, resulta incluso más reciente que la Ley Orgánica de la Administración Pública M. a que pretende acogerse el Municipio accionante, siendo de tenerse en cuenta que dicha Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda en el Estado, reglamentaria de las facultades del Congreso del Estado, comprendidas en el artículo 63, fracción X, parte final, y XII de la Constitución Política Local, no aparece impugnada dentro de la presente controversia constitucional. `ARTICULO 63. Pertenece al Congreso: ...X. Fijar anualmente, a propuesta de los respectivos Ayuntamientos, las contribuciones que deben formar la Hacienda Pública de los Municipios, procurando que sean suficientes para cubrir sus necesidades; y revisar y aprobar las cuentas que estos presenten correspondientes al ejercicio anterior.' `XIII. Revisar y aprobar en su caso, cada año y cuando lo juzgue conveniente, las cuentas de cobro e inversión de los caudales públicos del Estado y municipales, previo el examen y glosa de la Tesorería y el informe del gobernador.' Consecuentemente, el principio de la libre administración de la Hacienda M. que contiene la Constitución Federal mexicana, no es un postulado irrestricto sino que tiene limitaciones que se contienen y desprenden de la propia redacción y su correcta interpretación, del texto íntegro del mismo artículo 115 de la Carta Magna federal, de tal suerte que la pretendida autonomía financiera municipal, es correlativa y paralela a la diversa atribución consagrada en favor de los Estados en cuanto a la revisión de la totalidad de la Cuenta Pública M.. En ese orden de cosas, se hace pertinente destacar también el diverso artículo 125 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en donde se dispone que: `Los Ayuntamientos, por conducto del Ejecutivo enviarán a la Diputación Permanente, las cuentas giradas durante el año anterior, a fin de que el H. Congreso en su segundo período ordinario de sesiones las revise, previo el informe del mismo Ejecutivo'; con lo cual queda patentizado, que contra lo aseverado por la contraparte, el vigente artículo 129 de la Constitución Política de la entidad, lejos de constituir un precepto fuera de contexto como lo pretende hacer aparecer el Ayuntamiento demandante, está perfectamente armonizado con la diversa atribución que sobre revisión de Cuenta Pública se establece en favor de las Legislaturas Estatales en el multicitado artículo 115 (fracción IV, último párrafo) del Pacto Federal, así como con el procedimiento de fiscalización, control y evaluación que igualmente en favor del órgano legislativo estatal se desprende a su vez de la propia Ley Orgánica de la Administración Pública M. en su artículo 26, inciso c), fracciones III y VIII, en concordancia, por otro lado, con la vigente Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda en el Estado. Sin que lo anterior se traduzca en vulneración alguna a la autonomía municipal, haciéndose conveniente puntualizar al respecto, el comentario que sobre el particular tiene emitido el LIC. F.G.P., dentro de `AUTONOMIA ECONOMICA: BASE DEL MUNICIPIO LIBRE' (Reformas Constitucionales de la Renovación Nacional, L.P.C., México, P., 1987, p. 345) que textualmente refiriéndose a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, opina lo siguiente: `La primera parte del último párrafo de la fracción que comentamos, establece que las leyes de ingresos de los Municipios serán aprobadas por las Legislaturas de los Estados y QUE ESTAS TAMBIEN REVISARAN SUS CUENTAS PUBLICAS. Esto podría interpretarse como un freno para que los Municipios alcancen una total autonomía financiera.


Pero debemos reconocer que la autonomía del Municipio no debe entenderse al margen de los intereses nacionales y de los Estados. Sería muy peligroso hacerlo ya que, como atinadamente lo expresa A.G.: `Una autonomía financiera municipal entendida al margen de los objetivos generales del Estado podría conducir a etnocentrismos contrarios a la necesaria solidaridad nacional.' Por todo lo cual y con base en la serie de razonamientos vertidos con antelación, se deja opuesta para todo efecto legal la excepción de FALTA DE INTERES JURIDICO EN LA PARTE ACTORA, toda vez que en la especie el Ayuntamiento demandante no demuestra en forma alguna que se le esté originando afectación o perjuicio en su órbita legal de competenciacon motivo de la aplicación del acto reclamado. 3. Es improcedente, a su vez, el tercer concepto de invalidez que expone el Ayuntamiento demandante, en virtud de que contra lo aseverado por la parte accionante, los actos reclamados en la especie, o sean tanto el Acuerdo número 54 de fecha 18 de mayo de 1995, emitido por el H. Congreso del Estado y que fue publicado el día 29 de mayo del año actual, así como el diverso oficio número 0287/95 de fecha 14 de junio del año en curso, sí aparecen debidamente fundados y motivados, como lo demuestra el hecho de encontrarse precisado en el propio oficio de referencia, que el mismo fue expedido con fundamento en el Acuerdo número 54 de la expresada fecha del 18 de mayo del año actual, expedido por el H. Congreso del Estado, a efecto de que el C. presidente municipal de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, se sirviera girar instrucciones a la Tesorería M. de dicho Ayuntamiento, para que la misma procediera a su vez a la notificación y cobro del fincamiento de responsabilidades a cargo de diversos ex-funcionarios del mencionado Ayuntamiento en la administración 1992-1994, por concepto de sobresueldos no aprobados por la Legislatura Estatal; habiéndose incluso notificado a la parte actora el expresado oficio 0287/95 adjuntándole diversa documentación complementaria en que se detalló también pormenorizadamente el propósito de la notificación en cuestión. En virtud de todo lo cual, resulta manifiestamente improcedente la supuesta violación que en relación al artículo 16 de la Constitución General de la República, pretexta equivocadamente la contraparte; máxime cuando que la Contaduría Mayor de Hacienda, al haber efectuado en los indicados términos, la notificación del oficio en cuestión, estuvo ajustada al diverso artículo 23, fracción II de la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda en el Estado, en donde se faculta precisamente a la Contaduría Mayor de Hacienda en representación del Congreso Estatal, para determinar y cuantificar la responsabilidad administrativa, los sujetos responsables y solicitar a la autoridad competente, la haga efectiva a través de los medios legales conducentes; siendo pertinente advertir que la parte actora se abstiene totalmente de impugnar, en el presente caso, la referida Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado, lo anterior no obstante de que en los actos concretos de aplicación reclamados, se han hecho en aplicación del expresado ordenamiento legal, el cual incluso es posterior y más reciente en cuanto a su vigencia, que la Ley Orgánica de la Administración Pública M. de la entidad."


CUARTO. El procurador general de la República, mediante oficios números PGR0528/95 y PGR0064/96, desahogó las vistas ordenadas y en razón de que en el último se repiten los razonamientos esgrimidos por la representación social federal en el primero de los oficios mencionados, se transcribe a continuación la parte conducente del segundo de ellos:


"PRIMERO. El Municipio actor pretende que ese Supremo Tribunal declare inconstitucional el requerimiento del contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León, dirigido al presidente municipal del Ayuntamiento actor, a fin de que se sirva dar instrucciones a la Tesorería M. para que proceda a la notificación y cobro de fincamientos de responsabilidades a cargo de diversos ex-funcionarios del mismo Ayuntamiento, administración 1992-1994, y proporcione a la autoridad requirente copias certificadas de dichas notificaciones, de los recibos de los pagos que efectúen o, en su caso, del acta de embargo de bienes que cubran dichas cantidades, contenido en el oficio número 287/95, de 14 de junio de 1995, el requerimiento formulado se motivó y fundamentó en el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León. Como es de saberse, el artículo 129 de la Constitución Estatal, establece que los Ayuntamientos del Estado de Nuevo León necesitan de la aprobación del Congreso Local para acordar las remuneraciones de sus miembros. La opinión del suscrito ha sido expresada en torno a que tal disposición que data del año de 1918, fue rebasada por el nuevo texto del artículo 115 de la Constitución General de la República, a partir de la reforma del año de 1983. En esa reforma constitucional se reconoció la libertad política y sobre todo económica al Municipio, y se estableció que las normatividades de los Estados debían ser congruentes con la federal, lo que no ocurrió en el caso del mencionado artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León. Analizando sistemáticamente la regulación que sobre el caso existe y es patente en el Estado de que se trata, encontramos que, por una parte, existe una disposición contenida en el artículo 129 constitucional local, en que se requiere de la aprobación del Congreso para que los Municipios fijen las remuneraciones de sus miembros. Por otra parte, existen disposiciones que siguieron los pasos de la aludida reforma constitucional de 1983, contenidas en la Ley Orgánica M. del Estado de Nuevo León, en sus artículos 16 y 26, inciso c), fracción II, y que disponen que corresponde a los Ayuntamientos elaborar sus Presupuestos Anuales de Egresos, en los que, entre otros rubros, se fijarán las remuneraciones de sus miembros. Aún más contradicción existe cuando en las normas de la Constitución Federal, relativas a la organización de los Estados y del Municipio, específicamente en el artículo 115, se dispone que el mismo Municipio está investido de personalidad jurídica y administrará libremente su hacienda. Además establece que si bien las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de I.resos de los Ayuntamientos y revisarán sus Cuentas Públicas, los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. El conflicto existente debe ser dirimido siguiendo el principio de supremacía constitucional que rige nuestro estado de derecho, pues la Constitución General de la República, es superior a todas las Constituciones de las entidades federativas, en virtud del Pacto Federal conforme al cual se envuelven estas últimas en una cobertura única proyectándose la unidad política de la Federación denominada Estados Unidos Mexicanos. El principio fundamental sobre el que descansa nuestro régimen constitucional es la supremacía de la Constitución. Sólo la Constitución es suprema en la República. Ni el Gobierno Federal, ni la autonomía de sus entidades, ni los órganos del Estado que desempeñan y ejercen las funciones gubernativas, ya sean órgano del Poder Federal, ya sean órganos del Gobierno Local, son en nuestro derecho constitucional soberanos, sino que todos ellos están limitados, expresa o implícitamente, en los términos que el texto positivo que nuestra Ley Fundamental establece. La Constitución Federal se ocupa de establecer estrictamente la organización federal, estatal y municipal; las leyes reglamentarias se ocupan de regular la aplicación de los preceptos constitucionales, la supremacía constitucional está consagrada, incluso, en el propio texto de nuestra Ley Fundamental, cuanto en su artículo 133 establece: `Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.' A efecto de dar cabal cumplimiento al principio de supremacía constitucional, cuando ocurre una reforma o adición a la Ley Fundamental, llevada a cabo de conformidad con lo dispuesto por el artículo 135 constitucional, el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales están obligadas a reformar, adicionar o modificar sus ordenamientos legales a efecto de que los mismos se ajusten al contenido de la Constitución Federal. Así se ordenó cuando se reformó el artículo 115 constitucional, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 3 de febrero de 1983, cuyo artículo 2o. transitorio estableció que debían adecuarse las constituciones locales con la Constitución Federal. Tal ordenanza no fue acatada por el Congreso del Estado de Nuevo León, en lo que concierne al artículo 129 de la Constitución del Estado, disposición que ha servido de base para que se efectúen los requerimientos planteados como materia de la presente controversia constitucional. Al no guardar congruencia con el texto constitucional federal, su aplicación resulta inconstitucional y en tal sentido no puede ser tolerada. A partir de la reforma constitucional municipal de 1983, las entidades federativas tomaron, o debieron tomar, las medidas necesarias de modificación de sus normas constitucionales para que quedaran acordes con las disposiciones de la Constitución Federal. De esa manera, podemos citar algunos ejemplos, de manera meramente comparativa: Constitución Política del Estado de Aguascalientes. `Artículo 71. Los Municipios administrarán libremente su hacienda; la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso: ...El Congreso aprobará las Leyes de I.resos de los Municipios y revisará sus Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.' Constitución Política del Estado de Colima. `Artículo 93. Aprobado por el Cabildo el gasto público ejercido el año anterior, los Ayuntamientos estarán obligados a remitir la Cuenta Pública para su revisión a más tardar el 11 de abril.' Constitución Política del Estado de Chihuahua. `Artículo 133. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, en la forma y términos que establezca la ley.' `Artículo 134. Dentro del mes siguiente al término de cada ejercicio fiscal, los Ayuntamientos remitirán al Congreso su Cuenta Pública Anual, así como su estado patrimonial, poniendo a disposición del Congreso, a través de la Contaduría General, la documentación comprobatoria respectiva, la cuenta se acompañará de los estados financieros correspondientes a sus organismos descentralizados y demás entidades municipales...' Constitución Política del Estado de Durango. `Artículo 111. La Hacienda M. se forma de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones y financiamiento. En consecuencia, la Hacienda M., administrada libremente por el Ayuntamiento se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que la Legislatura del Estado establezca a favor y en todo caso: La Legislatura aprobará la Ley de I.resos de los Municipios y revisará sus Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en los ingresos municipales disponibles.' Constitución Política del Estado de México. `Artículo 125. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan así como de las contribuciones y otros ingresos que establezca la ley de la materia. Los Ayuntamientos celebrarán sesiones extraordinarias de Cabildo cuando la Ley de I.resos aprobada por la Legislatura, requiera adecuaciones al Presupuesto de Egresos. Estas sesiones nunca excederán de diez días hábiles y tendrán como único objeto concordar el Presupuesto de Egresos con la citada Ley de I.resos. Al concluir las sesiones en las que se apruebe el Presupuesto M. de Egresos en forma definitiva, se dispondrá por el presidente municipal su promulgación y publicación.' Constitución Política del Estado de Guerrero. `Artículo 102. Los Ayuntamientos aprobarán los Presupuestos de Egresos que regirán en el ejercicio fiscal inmediato siguiente con base en sus ingresos disponibles y sus cuentas serán glosadas preventivamente por el regidor comisionado para el efecto y por el tesorero municipal durante los dos primeros meses del año. Las Cuentas Públicas se remitirán a más tardar el día 15 de marzo a la Contaduría Mayor de Glosa de la Cámara de Diputados, la que comprobará la exactitud de la aplicación de los fondos o, en su caso, determinará las responsabilidades a que haya lugar. Los Consejos Consultivos de Comisarios M.es, así como los Consejos Consultivos de Presidentes o C.E. y de Bienes Comunales, deberán rendir opinión, previamente a su aprobación, de los Presupuestos de Egresos para cada ejercicio fiscal y los programas trianuales que conforme a las leyes expidan los Ayuntamientos.' Constitución Política del Estado de H.. `Artículo 129. La Hacienda de los Municipios de los Estados se formará con las percepciones que establezca su Ley de I.resos y demás disposiciones relativas, así como las que obtenga de participaciones de impuestos federales y estatales, convenios, legados, donaciones y por cualesquiera otras causas; y, en todo caso, los Ayuntamientos: ...IV. D. de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. La Legislatura del Estado, aprobará las Leyes de I.resos de los Ayuntamientos y recibirá sus Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.' Constitución Política del Estado de Michoacán. `Artículo 123. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos: ...III. Aprobar sus Presupuestos de Egresos con base en sus ingresos disponibles y de conformidad con lo dispuesto en la ley. El Congreso del Estado aprobará las Leyes de I.resos de los Ayuntamientos y revisará sus Cuentas Públicas.' Constitución Política del Estado de Morelos. `Artículo 115. El Congreso del Estado expedirá las


Leyes Orgánicas y la de División Territorial M. con sujeción a las siguientes bases: ...VI. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la que se integrará con las contribuciones y demás ingresos que en su favor establezca el Congreso del Estado, con las participaciones y subsidios que les otorguen la Federación y el Estado, así como con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan estando, además, facultados para: .d) Percibir los ingresos por los servicios públicos que presten. El Congreso del Estado deberá aprobar las Leyes de I.resos de los Municipios las que deberán presentarse en el plazo previsto por el artículo 32, tercer párrafo, de esta Constitución. Los Presupuestos de Egresos municipales serán aprobados por los Ayuntamientos de acuerdo con sus ingresos disponibles.' Constitución Política del Estado de Querétaro. `Artículo 83. Los Municipios administrarán su patrimonio conforme a la ley. La Legislatura del Estado aprobará, en su caso, las Leyes de I.resos y revisará las Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.' `Artículo 84. Los Ayuntamientos deberán presentar el estado que guarde su Cuenta Pública a la Legislatura del Estado por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda.' La exposición de motivos de la reforma constitucional al artículo 115 del año de 1983 y que dio lugar a los textos constitucionales locales citados, afirmó que `...como consecuencia lógica del principio de la libre administración de la Hacienda M., se propone que los Presupuestos de Egresos de los Municipios deban ser aprobados sólo por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles y evidentemente de acuerdo con los ingresos que se les hubiesen autorizado.' Los Estados tienen poderes y competencias reservados por la misma Constitución en todo aquello que no haya sido expresamente concedido a los Poderes Federales, por lo tanto, no pueden ensanchar esos poderes y competencias sin la previa ampliación de sus facultades actuales por nuestra Ley Fundamental. Y si de la Federación y los Estados pasamos a los órganos respectivos de ambos gobiernos, nos encontramos con igual restricción y limitación de las facultades propias de los mismos, pues los tres Poderes Federales en que se divide para su ejercicio el Supremo Poder de la Federación, es decir, los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sólo tienen las facultades expresamente enumeradas y fijadas por la misma Constitución. Deben considerarse los actos que ejecuten fuera de esas atribuciones expresas, como nulos y sin valor, por carecer de la competencia constitucional correspondiente, pues se trata de órganos federales de gobierno carentes de soberanía y que sólo pueden disfrutar de las facultades y concesiones expresas que les han sido conferidas por nuestro Código Político. Lo mismo debe decirse respecto a los órganos de gobierno de los Estados. Atento a lo expuesto, podemos concluir que: 1). Vivimos bajo un régimen institucional en el que sólo es suprema la Constitución; por consiguiente, todos los poderes y autoridades, es decir, los gobernantes, así como todos los habitantes de la República, están sujetos a los mandatos imperativos de la Constitución Política que nos rige. 2). El Estado Federal Mexicano, o sea la Federación, no es más que una forma de gobierno creado y organizado por la Constitución y, por consiguiente, sólo tiene las facultades y la esfera de acción que el mismo Código Político fija, sin que puedan ensancharse sus atribuciones. Consecuentemente, las entidades federativas o Estados reconocidos y organizados igualmente por nuestra Ley Fundamental, y cuya autonomía les confiere la propia Constitución como partes integrantes de nuestro Estado Federal, sólo tienen los poderes, las funciones y los órganos políticos con la extensión y limitaciones que la misma Constitución les ha fijado, sin que puedan pretender mayores atribuciones fundándose en antecedentes históricos, sociales o políticos. En otros términos, la autonomía que a los Estados reconoce la Constitución Federal para que provean lo necesario para establecer su régimen interior, se expresa en las Constituciones particulares de los mismos Estados, las cuales han de ser en todo conformes con el texto y el espíritu de la Ley Fundamental federal. 3). Debe decirse que los Poderes Locales y órganos políticos de los Estados tienen facultades todavía más restringidas que los poderes y órganos federales, puesto que están limitados tanto por la Constitución Federal como por las Constituciones particulares de las entidades federativas, las cuales en ningún caso pueden contradecir a aquélla. SEGUNDO. El presente apartado tiene por objeto sugerir, desde el punto de vista del análisis de la constitucionalidad de las normas involucradas en la presente controversia, la posibilidad de que se declare inconstitucional el artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León, por atentar contra el contenido de la fracción IV, último párrafo, del artículo 115 constitucional. Como ha quedado claro, la Constitución Federal ha establecido y definido la organización del sistema federal y de sus entidades, así como la institución del Municipio Libre. Sólo la norma básica puede establecer los lineamientos a seguir en nuestro orden jurídico, distribuir facultades e imponer limitaciones a las mismas. Las normas de inferior rango no pueden transgredir sus preceptos ni pueden establecer más excepciones a los mismos que aquéllas previstas por la propia Constitución Federal. La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades esenciales del Estado para realizar sus fines, como resultado del principio lógico de la división de poderes aplicado a la teoría constitucional: la función legislativa, la función administrativa y la función jurisdiccional. Todo ello para lograr la satisfacción de las necesidades sociales y mantener la armonía del conjunto social. `En la función armónica de los departamentos que crea la Constitución -decía D.E.R.- está el secreto de la estabilidad del poder, la garantía de las libertades y la base de su tranquilidad.' Más que una separación de poderes debemos hablar de una separación de funciones en una unidad de fines. La Federación, según el artículo 49 de nuestro Código Político, divide su poder para su ejercicio en tres órganos: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y cada uno de ellos desempeña las atribuciones que de una manera limitada y expresa les confirió la Constitución, sin que en el ejercicio de ellas puedan ponerles cortapisas, ni presentarles oposición de ningún género, los Estados o las autoridades locales, pues el Poder Federal, en el ejercicio de sus prerrogativas concedidas por la Constitución, es supremo y los Estados no tienen derecho ni posibilidad de resistirle. Y es que en la teoría político-jurídica de nuestra Federación, los Estados sólo tienen la capacidad de ejercitar las atribuciones y facultades que no habiendo sido conferidas expresamente a los Poderes Federales por el Pacto Federal, se consideran reservados a ellos (artículo 124 constitucional), pero como en los casos de duda sobre el alcance e interpretación de las facultades de unos y otros poderes, quien decide en definitiva es el Poder Judicial Federal, puesto que a él corresponde calificar la competencia constitucional de la Federación y de los Estados, así como la de los diversos órganos de gobierno que integran aquélla y a éstos. Esto coloca a dicho Poder, en cuya cúspide se encuentra esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el plano mismo de la Ley Suprema, con la grave y trascendente responsabilidad de interpretar el sentido y los alcances de la misma Constitución. Ahora bien, el funcionamiento de cada una de las atribuciones específicas, delimitadas en la Constitución, se ha regulado mediante un mecanismo de control constitucional de pesos y contrapesos en que convergen diferentes órganos de poder con el fin de regular la actuación de las autoridades y evitar los posibles excesos en la aplicación de las normas que las rigen. La separación de las funciones y su atribución a personas o cuerpos distintos es en realidad la aplicación de un programa político que en su momento fue sumamente revolucionario y que hace imposible el absolutismo y el despotismo; sólo el gobierno de las leyes garantiza la libertad. La mejor garantía, si no la única, de que el poder no podrá cometer abusos, consistente en que el poder detenga al poder, función que corresponde exactamente a la idea de la separación de los poderes. Expresado en otras palabras, que siguiendo las ideas de A. y de L. dejara final y firmemente asentada el Barón de Montesquieu, conduce a un sistema de frenos y contrafrenos, de pesos y contrapesos en la actividad de cada uno de los poderes. No es suficiente la enumeración de potestades o funciones, sino que es preciso demostrar que su separación y la consecuente atribución a personas o cuerpos colegiados distintos, es una exigencia para el imperio de la libertad: si la potestad legislativa y ejecutiva se reúnen en una sola persona o cuerpo colegiado, no hay libertad; si la potestad de juzgar no está separada del Poder Legislativo, tampoco hay libertad, porque el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, ya que el J. sería el legislador, si el poder de juzgar estuviese en la potestad ejecutiva, entonces el J. tendría la fuerza de un opresor. En efecto, la protección de la Constitución se integra por todos aquellos factores políticos, económicos, sociales y de técnica jurídica que han sido canalizados por medio de normas de carácter fundamental e incorporados a los documentos constitucionales con el propósito de limitar el poder y lograr que sus titulares se sometan a los lineamientos establecidos en la propia Carta Fundamental, tanto por lo que respecta a sus atribuciones como también y de manera esencial, en cuanto al respeto de los derechos humanos de los gobernados, es decir, con estos instrumentos se pretende lograr el funcionamiento armónico, equilibrado y permanente de los poderes públicos y, en general, de todo órgano de autoridad. El instrumento político más significativo como protector de la Constitución, radica en la llamada división de poderes o de funciones, cuya importancia no consiste en la separación de las tres funciones esenciales del poder del Estado, sino en el empleo de esta separación para encomendar dichas funciones a diversos organismos con el objeto de evitar la concentración del poder mediante su limitación recíproca, en virtud del concepto de `Checks and Balances' (pesos y contrapesos), que no obstante las transformaciones de los regímenes contemporáneos, todavía debe considerarse como un principio válido, de permanente actualidad. En todo, el dogma político del constitucionalismo moderno según el cual existen tres funciones distintas y un solo poder verdadero se ha modificado profundamente y se ha vueltomás complejo al agregarse otros elementos y formas de limitaciones del poder. El tratadista español M.G.P., consideró que no podía afirmarse que el mantenimiento y la funcionalidad de la división clásica de los poderes carezca de significación, sino que simplemente se ha modificado su sentido, en cuanto tienen la función de contribuir a la racionalidad del estado democrático, al introducir factores de diferenciación y articulación en el poder político por las fuerzas sociales, y de obligar a los grupos políticamente dominantes a adoptar el contenido de su voluntad a un sistema de formas y de competencias, con la que se objetiva el ejercicio del poder. Así, aunque la teoría de la división de poderes y la doctrina de los derechos del hombre son lo fundamental en un estado liberal, existe otro principio del constitucionalismo que es complementario, conexo, necesario e indispensable, pues sin él los dos primeros quedarían truncos; este principio constituye, junto con la división de poderes la doctrina de los derechos del hombre, las ideas marco de la doctrina constitucional contemporánea. Este principio no es otro más que el de legalidad o de limitación jurídica de la acción gubernamental, que se plantea en el sentido de que todo acto jurídico supone la existencia de una norma que confiere facultades correlativas de obligaciones; toda facultad requiere necesariamente de haber sido prevista en los ordenamientos constitucionales o legales respetuosos de la Constitución. En virtud del principio de legalidad, los gobernados disfrutan de seguridad y garantías, ya sea que se consignen en favor de ellos derechos considerados como fundamentales y no sujetos a modificaciones o ya sea por medio de las limitaciones que la Ley Suprema ha establecido en las competencias políticas y constitucionales de cada uno de los órganos del Estado. Finalmente, es pertinente añadir con el doctor H.F.Z., que existe una categoría más de defensa constitucional: la protección a la Constitución, la cual, constituida por normas de carácter preventivo o preservativo; se compone de todos los instrumentos políticos, económicos, sociales y de técnica jurídica que tienen el propósito de limitar el poder y que los titulares se sometan a los lineamientos de la Constitución. En este sentido, es indudable que la protección de la Constitución se la ha dado el propio Constituyente y en nuestro régimen federal las Constituciones estatales no pueden rebasar su carácter autónomo para arrogarse la facultad soberana de establecer funciones y limitaciones que sólo corresponde regular a la propia Constitución Federal. Si nuestra Carta Magna ha establecido lineamientos específicos para que los Municipios de todo el país aprueben sus Presupuestos de Egresos, en los que obviamente se incluye o debe incluirse el rubro correspondiente a las remuneraciones de sus miembros, tal disposición no puede ser limitada por una Constitución Local como lo es la de Nuevo León, sin que exista un desacato a la Constitución Federal."


QUINTO. El catorce de febrero de mil novecientos noventa y seis, se celebró la audiencia de ley. El proyecto de sentencia fue listado para verse en sesión de dieciocho de marzo del presente año, habiéndose resuelto por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., A.G., D.R., G.P., G.P., O.M., S.C., S.M. y presidente A.A., que la controversia constitucional es procedente de conformidad con las argumentaciones expuestas en la propia sesión y que se engrosan en el considerando segundo de esta resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, atento a lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso j) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de dicho precepto, y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que a través de ella se resuelve el conflicto surgido entre el Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, el Congreso del Estado y el contador mayor de Hacienda de dicho cuerpo legislativo, todos del Estado de Nuevo León, sobre la constitucionalidad del Acuerdo No. 54 emitido por el segundo, publicado el veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, en el Periódico Oficial y el oficio número 0287/95 girado al presidente municipal por el contador mayor de Hacienda, recibido el catorce de junio de mil novecientos noventa y cinco.


SEGUNDO. Es preciso analizar, ante todo, la causal de improcedencia del juicio hecha valer por el contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León, atento a lo dispuesto en el artículo 19, fracción VI, en relación con el 41, fracción V de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que son del tenor literal siguiente:


"ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: .VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;..."


"ARTICULO 41. Las sentencias deberán contener: ...V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;..."


En el punto número cinco de la contestación rendida por G.G.R., en su carácter de contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, hace valer la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria, en virtud de que el Ayuntamiento actor no agotó previamente el procedimiento establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León. Dicha causal de improcedencia es infundada por las razones que se enumeran enseguida:


La fracción VI del artículo 19 de la ley que rige las controversias constitucionales, y que fue transcrita anteriormente, consagra el principio de definitividad en el trámite de estos mecanismos de control constitucional. Por su parte, el artículo 8 de la ley estatal antes referida, ordena:


"ARTICULO 8. De las controversias de cualquier índole que se susciten entre Municipios, o entre ellos y el Estado; conocerá la Legislatura Local conforme lo dispuesto por esta Ley y la Constitución Política del Estado."


Cabe mencionar que la causal de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria, no se encontraba prevista en la iniciativa de la ley que el titular del Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Senadores, la que fungió como la de origen. Fue en el dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación, Primera Sección, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Tercera Sección, del Senado de la República, donde se incluyó el artículo 19, tal como fue aprobado por ambas Cámaras del Congreso de la Unión. En dicho dictamen sólo se explicó:


"En el Capítulo III, se regulan, por razones de orden público, las causas evidentes que puedan hacer improcedente la controversia constitucional intentada y las causas de sobreseimiento del juicio, previéndose que las causales de improcedencia deban ser examinadas de oficio, independientemente de que las aleguen o no las partes."


Es conveniente señalar que la causal de improcedencia en análisis no existía en el marco legal vigente con anterioridad al diez de junio de mil novecientos noventa y cinco, y fue introducida por la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional. No pasa inadvertido que el Tribunal Pleno, en sesiones celebradas el seis de noviembre y cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, resolvió en lo principal, las controversias constitucionales 3/93 y 1/95 promovidas por los Ayuntamientos de S.P.G.G. y Monterrey, ambos del Estado de Nuevo León, declarando la validez constitucional de los actos reclamados; sin embargo, las controversias fueron tramitadas conforme al marco jurídico anterior, en atención a lo ordenado por el artículo octavo transitorio del Decreto de fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente, por el que se modificaron varios artículos constitucionales, entre ellos el 105; dicho precepto es del tenor literal siguiente:


"Octavo. Las reformas al artículo 105, entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la ley reglamentaria correspondiente."


Los artículos transitorios relativos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo del presente, señalan:


"PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor 30 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. SEGUNDO. Las controversias constitucionales y ordinarias pendientes de resolución a la entrada en vigor del presente decreto, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron."


Al haberse presentado la demanda de la presente controversia el veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y cinco, ésta se tramitó y deberá resolverse conforme a lo ordenado por el artículo 105 reformado y su nueva Ley Reglamentaria, donde se contiene el principio de definitividad en materia de controversias constitucionales.


No obstante existir un recurso ante la Legislatura, este tribunal constitucional considera que el mismo no se refiere a las controversias constitucionales entre los Estados y los Municipios, respecto de la constitucionalidad de sus actos o disposiciones de carácter general a las que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal. En efecto, en la fracción I, inciso i), de ese dispositivo, se hace referencia específica a esos conflictos, como de aquellos de que deberá conocer la Suprema Corte, lo que hace coherente el artículo 8 de la Ley de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, que se refiere a conflictos entre el Estado y los Municipios, pero en relación con la Constitución y leyes locales, de lo que se infiere que la expresión "controversias de cualquier índole" que en el mismo se utiliza, debe circunscribirse a las acabadas de señalar. De lo anterior se sigue que el Congreso del Estado de Nuevo León resultaba constitucionalmente incompetente para resolver el conflicto planteado que se refiere a la "constitucionalidad" de actos del Estado en contra del Municipio o accionante. Además, resulta obvio que al regular el artículo 105 de la Constitución Federal, las controversias constitucionales las vincula a ella misma y no a las Constituciones Locales. Según se desprende de la lectura de los conceptos de invalidez reproducidos en el resultando primero de esta ejecutoria, se demanda la constitucionalidad del Acuerdo No. 54 emitido por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, de fecha dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco, publicado el veintinueve de ese mismo mes y año en el Periódico Oficial del Estado, y su aplicación mediante el oficio de catorce de junio de mil novecientos noventa y cinco, del contador mayor de Hacienda. La litis de la controversia versa sobre la interpretación del artículo 115 con la finalidad de establecer si la facultad de aprobar los emolumentos de los servidores públicos del Ayuntamiento, los puede realizar de manera autónoma o si se está en presencia de una potestad de la Legislatura Local, esto es, se trata de establecer si la facultad de aprobar las remuneraciones de los servidores públicos del Ayuntamiento es municipal o estatal, de acuerdo con la Constitución Federal. Por ello, la Legislatura Local resultaba incompetente para conocer el conflicto, dado que la interpretación de la Norma Fundamental, corresponde, en exclusiva, dentro de nuestro sistema constitucional, al Poder Judicial de la Federación y, en última instancia, a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


El artículo 8 de la Ley de la Administración Pública M., establece una vía para la solución de conflictos entre el Estado de Nuevo León y sus Municipios, ello no puede involucrar el análisis relativo a si se violó la Constitución Federal, sino sólo de violaciones a la Constitución y leyes locales. La causal de improcedencia relativa al principio de definitividad que establece la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, tendría que vincularse con una vía establecida específicamente para la decisión de ese tipo de controversias que dejara a la Suprema Corte el carácter de tribunal de última instancia en ese tipo de asuntos, lo que por el momento no ha acontecido. En efecto, para que pudiera operar la referida causal de improcedencia, tendría que ser la propia Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución, o algún ordenamiento del mismo rango, la que previera y regulara una vía de defensa previa ante algún órgano del propio Poder Judicial de la Federación, único facultado constitucionalmente para examinar y definir cuestiones relativas a si se respetó la supremacía constitucional.


Por todo lo anterior, se estima que no se surte la causal de improcedencia esgrimida por el contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León; y no advirtiéndose, de oficio, ninguna otra causal, lo procedente es examinar el fondo de la controversia constitucional.


TERCERO. De manera sintética, los conceptos de invalidez esgrimidos se hacen consistir en que el Acuerdo No. 54 emitido por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, de fecha dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco, publicado el veintinueve del mismo mes y año en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León y el oficio número 0287/95 de fecha catorce de junio de mil novecientos noventa y cinco, girado por el C. contador mayor de Hacienda al presidente municipal del Ayuntamiento actor, recibido el catorce de julio del año en curso, en el cual se da cumplimiento al Acuerdo No. 54 del H. Congreso del Estado y se ordena al presidente referido proceder a hacer efectivos los oficios del 221 al 238 girados por el contador mayor de Hacienda a los CC. ex-presidente municipal y ex-regidores miembros de la administración municipal mil novecientos noventa y dos-mil novecientos noventa y cuatro, que contienen fincamientos de responsabilidades en contra de dichos ex-funcionarios, con motivo de la percepción de sobresueldos no autorizados por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, durante el ejercicio correspondiente al año mil novecientos noventa y tres, son violatorios de los artículos 16, 115 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones mencionadas enseguida:


a) El artículo 129 de la Constitución Local neolonesa, aplicado en los actos cuya invalidez se reclama, se encuentra tácitamente derogado por efectos del artículo 2o. transitorio del Decreto que modificó el artículo 115 constitucional, vigente desde el cuatro de febrero de mil novecientos ochenta y tres.


b) De considerarse vigente el artículo 129 de la Constitución Local, existe una contradicción entre este precepto y el 115 de la Constitución General de la República, ya que al permitir éste a los Ayuntamientos la autorización de sus presupuestos, debe entenderse que están autorizados para determinar y otorgar las remuneraciones de los servidores públicos municipales en forma autónoma, sin la injerencia de ninguna otra autoridad, de donde se concluye que la aplicación del artículo 129 de la Constitución Local, en los actos impugnados, invade la esfera de competencia del Municipio Libre.


c) La falta de fundamentación por las razones arriba señaladas de los actos impugnados.


CUARTO. Es preciso señalar que los hechos en el presente asunto no fueron controvertidos, por ello, la litis de la presente controversia se refiere exclusivamente a la validez constitucional de los actos impugnados que aplican el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, ya sea que se estime derogado o contrario al artículo 115 de la Constitución General de la República, circunstancias que involucran el mismo estudio, razón por la cual los conceptos de invalidez se analizarán conjuntamente.


Los actos cuya invalidez se reclama, que fueron acompañados a la demanda, se hacen consistir en lo siguiente:


"EL H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE NUEVO LEON, LXVII LEGISLATURA, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE CONCEDE EL ARTICULO 63, DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE: ACUERDO: NUM. 54. PRIMERO. Se tiene por recibido en tiempo y forma, el informe definitivo y complementario de la Cuenta Pública correspondiente al ejercicio fiscal de 1993, del R. Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, N.L., rendido por la Contaduría Mayor de Hacienda, según lo dispone el artículo 15 de la ley de la materia. SEGUNDO. Se instruye al contador mayor de Hacienda para que en el ejercicio de sus atribuciones presente ante el Ministerio Público las denuncias penales a que hubiera lugar en contra de los CC. F.R.T.G. y G.A.G. y de quienes en su unión resulten responsables de las irregularidades cometidas y detectadas en relación con las obras realizadas en 1993 al Municipio de San Nicolás de los Garza, N.L., por la empresa `Construcciones y Equipos de la Fuente, S.A.' de la que fueran accionistas los CC. I.. R. de la Fuente Villarreal y M.G.F. de de la Fuente, funcionarios públicos de la administración municipal en ese mismo año y cuyos apellidos forman parte de la denominación social de la empresa referida. TERCERO. En virtud de que la Contaduría Mayor de Hacienda detectó, en el año de 1993, la existencia y operación de un procedimiento o mecanismo lesivo e irregular para otorgar sin el conocimiento ni consentimiento del R. Ayuntamiento, gratificaciones a diversos funcionarios de la Administración Pública M. por la cantidad de $2'754,408.00 se le instruye al contador mayor de Hacienda para que en el ejercicio de sus atribuciones finque la responsabilidad correspondiente contra el ex-tesorero municipal C.F.G.S. y demás que resulten responsables. CUARTO. En virtud de que el contador mayor de Hacienda ha detectado que el ex-presidente municipal, ex-síndicos y ex-regidores que integraron el R. Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, en 1993, percibieron sin autorización del H. Congreso del Estado y en franca violación a lo previsto por el artículo 129 de la Constitución Local la suma de $663,744.00 se instruye al propio contador mayor de Hacienda a fin de que realice cuanta gestión sea necesaria ante el actual R. Ayuntamiento para resarcir a la Tesorería M. la citada suma e informe además a esta soberanía del resultado de sus gestiones. QUINTO. Con base en las determinaciones expuestas, esta soberanía no aprueba la Cuenta de la Hacienda Pública del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, correspondiente al ejercicio de 1993, que le fue rendida para esos efectos, hasta en tanto la Contaduría Mayor de Hacienda ejecute lo instruido por esta soberanía. SEXTO. Instrúyase a la Comisión de Vigilancia para que en cumplimiento de los puntos resolutivos de este acuerdo haga del conocimiento de la Contaduría Mayor de Hacienda las instrucciones que en este sentido le son giradas. SEPTIMO. G. copia del dictamen al R. Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, N.L., para su conocimiento y efectos legales. Por lo tanto, envíese al Ejecutivo del Estado, para su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Dado en el Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su capital, a los diez y ocho días del mes de mayo de mil novecientos noventa y cinco."


"GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEON. PODER LEGISLATIVO. CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA. OFICIO No. 0287/95. Monterrey, N.L. a 14 de junio de 1995. ASUNTO: Se envía para su notificación y cobro los fincamientos de responsabilidades. C.A. NUÑEZ RAMOS. PRESIDENTE MUNICIPAL DE SAN NICOLAS DE LOS GARZA, NUEVO LEON. PRESENTE. A fin de dar cumplimiento al ACUERDO No. 54 de fecha 18 de mayo de 1994, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 29 de mayo del año en curso, expedido por el H. Congreso del Estado, en el que se determinó instruir a esta Contaduría Mayor de Hacienda para que proceda a realizar cuanta gestión sea necesaria ante ese R. Ayuntamiento para resarcir a la Tesorería M. las cantidades percibidas por concepto de sobresueldos en el año de 1993 por los integrantes de ese R. Ayuntamiento administración 1992-1994, sin aprobación del H. Congreso del Estado; adjunto al presente, se acompañan en dos tantos oficios de fincamientos de responsabilidades a cargo del ex-presidente municipal, ex-síndicos y ex-regidores, relacionados en documento anexo a este oficio. Lo anterior a efecto de que se sirva girar instrucciones a la Tesorería M., para que proceda a la notificación y cobro de dichos fincamientos de responsabilidades, proporcionando a esta Contaduría Mayor de Hacienda copias certificadas de los fincamientos debidamente notificados, así como de los recibos del pago que efectúen los responsables, o en su caso el acta de embargo de bienes que cubran dichos créditos fiscales. Sin otro particular de momento, y en espera de su amable respuesta a nuestra petición a la brevedad posible, reitero a usted las seguridades de mi atenta y distinguida consideración. ATENTAMENTE. SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION. EL CONTADOR MAYOR DE HACIENDA DEL ESTADO DE NUEVO LEON. C.G.G.R.. RUBRICA.


Ver documento

De los documentos reproducidos se desprende que la Legislatura y el contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, estiman que los servidores públicos municipales cuyos nombres aparecen en la relación anexa al segundo documento, recibieron emolumentos no autorizados por la Legislatura Local, en contravención al artículo 129 de la Ley Fundamental Local. Dicho precepto ordena:


"ARTICULO 129. Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso."


La parte actora deduce la inconstitucionalidad o derogación de tal precepto, de la oposición que encuentra con las fracciones I, II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal, que establece la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus Presupuestos de Egresos con base en sus ingresos disponibles, lo que se relaciona con el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M., que dice:


"ARTICULO 16. Los cargos de presidente municipal, regidores y síndicos de un Ayuntamiento, son obligatorios pero no gratuitos y su remuneración se fijará en los Presupuestos de Egresos correspondientes. Estos cargos sólo podrán ser excusables o renunciables por causa justificada que calificará el propio Ayuntamiento con sujeción a esta Ley, en todos los casos, el H. Congreso del Estado conocerá y hará la declaratoria correspondiente y proveerá lo necesario para cubrir la vacante."


Lo anterior lleva a considerar que el planteamiento básico materia de la presente controversia, consiste en determinar si la circunstancia de que los párrafos mencionados del artículo 115 de la Constitución General de la República, establezcan que los Municipios son la base de la división territorial y de su organización política y administrativa; que el Ayuntamiento administra el Municipio; que los Municipios tengan personalidad jurídica; que manejan su patrimonio conforme a la ley y que los Presupuestos de Egresos deben ser aprobados por los Ayuntamientos, hace inconstitucional o deroga el artículo 129 de la Constitución del Estado, que impide a dichos Ayuntamientos acordar remuneraciones para sus miembros sin aprobación del Congreso.


Las referidas fracciones del artículo 115, disponen:


"ARTICULO 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las Legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos M.es que concluirán los períodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley; II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones; IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones; b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; c). Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de I.resos de los Ayuntamientos y revisarán sus Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."


Este precepto fue incorporado al texto constitucional mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres. Dicho decreto señala en su artículo segundo transitorio lo siguiente:


"ARTICULO SEGUNDO. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en el plazo de un año computado a partir de la vigencia de este decreto, procederán a reformar y adicionar las leyes federales así como las Constituciones y leyes locales, respectivamente, para proveer al debido cumplimiento de las bases que se contienen en el mismo. Las contribuciones locales y las participaciones a que se refieren los incisos a) al c) de la fracción IV, se percibirán por los Municipios a partir del 1o. de enero de 1984."


Para determinar si el artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León contradice al artículo 115 de la Constitución General, debe considerarse, por una parte, que este último precepto no puede examinarse aisladamente de los demás dispositivos de la Carta Fundamental; y, por otra, que tanto por lo que se refiere a la fijación de remuneraciones a los servidores públicos, como en cuanto a la aprobación de presupuestos, se establece un sistema congruente con el principio contenido en el artículo 39 consistente en que la soberanía nacional reside, esencial y originariamente, en el pueblo, así como con el derivado del artículo 40 en cuanto a que "Es voluntad del pueblo constituirse en una República representativa", principios a los que se encuentran sujetos los Municipios, no obstante la autonomía que se les reconoce en el artículo 115 del mismo ordenamiento supremo.


Por lo que toca al sistema de fijación de remuneraciones, existe un dispositivo de carácter general aplicable no sólo a la Federación, sino también a los Estados y a los Municipios. El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su parte conducente: "Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley." La Ley Fundamental acoge el principio básico de nuestro sistema jurídico, consistente en que sólo a través de un acto formalmente legislativo se puede establecer el salario de un servidor público, lo que resulta congruente con los principios de soberanía y representación popular. Esta es la razón por la cual, tratándose de funcionarios federales, se exige que su remuneración la establezca la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos, tal como lo estipulan los artículos 75 y 126 de la Constitución que ordenan:


"ARTICULO 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo."


"ARTICULO 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."


El Constituyente reservó a la representación nacional la facultad de fijar las remuneraciones de los servidores públicos a través de la aprobación del correspondiente Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual es un acto formalmente legislativo por provenir de una de las Cámaras del Congreso de la Unión, tal como lo señala el artículo 74, fracción IV de la Ley Fundamental, que establece:


"ARTICULO 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: .IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior."


Por otra parte, el artículo 73 señala, en su fracción VII, la facultad del Congreso de la Unión de "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto." También resultan ilustrativos los párrafos tercero a séptimo del propio artículo 74, que disponen:


"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República. La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de I.resos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;..."


El párrafo noveno del artículo 100, relativo al Poder Judicial de la Federación que constitucionalmente goza de plena autonomía en grado superior o, al menos, análogo a la de los Municipios, dispone:


"La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación. Con ambos se integrará el presupuesto del Poder Judicial de la Federación que será remitido por el presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su presidente."


Respecto del Gobierno del Distrito Federal, se previenen disposiciones semejantes. En la fracción IV, inciso a), del artículo 122, se establece que:


"La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para: a) Expedir su Ley Orgánica que regulará su estructura y funcionamiento internos, la que será enviada al jefe del Distrito Federal y al presidente de la República para su sola publicación; b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos. La Asamblea de Representantes, formulará su proyecto de presupuesto y lo enviará oportunamente al jefe del Distrito Federal para que éste ordene su incorporación al Proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal."


En el inciso c) se añade:


"c) Revisar la Cuenta Pública del año anterior. La revisión tendrá como finalidad comprobar si los programas contenidos en el presupuesto se han cumplido conforme a lo autorizado según las normas y criterios aplicables, así como conocer de manera general los resultados financieros de la gestión del Gobierno del Distrito Federal. En caso de que de la revisión que efectúe la Asamblea de Representantes, se manifestaran desviaciones en la realización de los programas o incumplimiento a las disposiciones administrativas o legales aplicables, se determinarán las responsabilidades a que haya lugar de acuerdo con la ley de la materia."


Finalmente, también fortalece las consideraciones expuestas el artículo 127 de la Constitución, que establece:


"El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los Presupuestos de Egresos de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda."


De esta forma, la interpretación sistemática de los artículos transcritos del Código Supremo lleva a la conclusión de que sólo puede retribuirse los servicios prestados por un servidor público federal en los términos señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado anualmente por la Cámara de Diputados.


Las anteriores consideraciones, sustentadas en disposiciones de la Constitución Federal, permiten inferir que si las Constituciones y leyes locales siguen el mismo sistema, en cuanto a los problemas referidos en relación a los Estados y Municipios, lejos de considerarse violatorios de aquélla, la respetan fielmente. Esto quiere decir que el artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León, respeta la Constitución Federal al prevenir que sólo el Congreso Local, como órgano legislativo, representante de la ciudadanía pueda autorizar la remuneración de los servidores públicos, no sólo del Estado, sino también de los Municipios, al carecer el Ayuntamiento del carácter de órgano formalmente legislativo. El mandato del artículo 13 constitucional se vería insatisfecho si la remuneración de un servidor público sólo es autorizada por el Cabildo al aprobar el Presupuesto de Egresos, ya que el Ayuntamiento no es un órgano formalmente legislativo y por lo mismo no expide leyes.


El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo, ordena:


"ARTICULO 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo."


Este precepto, conjuntamente con lo ordenado por las fracciones II y IV del artículo 115, contrariamente a lo pretendido por el Ayuntamiento actor, llevan a la conclusión de que la facultad de establecer las remuneraciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de los Municipios corresponde al Congreso Local. Esto es así, en virtud de que las facultades que la Constitución otorga a los Municipios y a su órgano de dirección política y administrativa, que es el Ayuntamiento, en estas materias no son absolutas, sino restringidas. En principio, la fracción II del artículo 115 del Código Político, establece expresamente que la facultad de manejar el patrimonio de los Municipios está limitada a lo que determinen las leyes, disposiciones que sólo pueden expedir el Constituyente y la Legislatura Local. Por ello, resulta infundada la pretensión de la actora que considera derogado o inconstitucional el numeral 129 de la Constitución Local, ya que esta disposición sólo establece una modalidad en la que la potestad del Ayuntamiento debe ser ejercitada. De lo anterior se sigue que la prerrogativa municipal de aprobar sus presupuestos tampoco es absoluta, sino también limitada a lo que establezca la Constitución y las leyes locales, no existiendo, en la especie, una invasión a la esfera competencial municipal. Especialmente ilustrativos para interpretar el alcance del artículo 115 de la Constitución, en cuanto previene que los Ayuntamientos aprobarán sus presupuestos, son las siguientes partes de la exposición de motivos de la reforma constitucional respectiva, así como del dictamen de la Cámara de Senadores.


Exposición de Motivos:


"En congruencia con el principio constitucional de los regímenes interiores de los Estados, se deja la regulación de las comunidades municipales a las Constituciones y leyes locales, para que en éstas se contengan las normas que correspondan a las particularidades geográficas, demográficas y económicas que sean propias de cada una de las entidades federativas." . "En la fracción II se reitera la personalidad jurídica de los Municipios, se confiere jerarquía constitucional al manejo de su patrimonio de conformidad con la ley, a fin de evitar interpretaciones que se han dado en práctica institucional, inclusive de orden judicial, que no corresponden a la ortodoxia jurídica de la naturaleza de los Ayuntamientos como órganos deliberantes y de decisión de las comunidades municipales, se establece con toda claridad que estarán facultados para expedir, de acuerdo con las bases que fijen las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y de buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Con esta medida, a la par que la anterior, se busca el robustecimiento político y jurídico de los Municipios." ... "Además, como consecuencia lógica del principio de la libre administración de la Hacienda M., se propone que los Presupuestos de Egresos de los Municipios deban ser aprobados sólo por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles y evidentemente de acuerdo con los ingresos que se les hubiesen autorizado."


Dictamen del Senado:


"La ratificación de la fracción II de la iniciativa, de la personalidad jurídica de los Municipios, queda debidamente complementada y robustecida con el agregado que estos `manejarán su patrimonio conforme a la ley'. De igual manera se reafirma la facultad para que las comunidades municipales puedan expedir bandos de policía y buen gobierno, así como reglamentos, circulares y otras disposiciones de orden administrativo, de acuerdo con bases que establezcan las Legislaturas de los Estados. Las Comisiones quieren dejar asentado a este respecto, que si bien es cierto que la emisión de una circular no puede sujetar a normas estrictas emitidas por un Congreso, advierten que el texto del segundo párrafo de la fracción II de la iniciativa marca una obligación a las Legislaturas Locales, de permitir a los Ayuntamientos que realicen libremente lo que el texto consigna, lo que por supuesto habrá de quedar sujeto al orden jurídico local y, desde luego, federal." . "Ligado con lo anterior, ha quedado en el convencimiento de las dictaminadoras que el manejo libre de la Hacienda M. quedará sujeto, en un ambiente de plena libertad, a las reglas de planeación, normas que habrán de contemplarse en la Constitución General de la República, en el texto de otros preceptos que están siendo estudiados en el proceso legislativo federal y particularmente en la Ley Federal de Planeación, que contendrá las bases para que ésta sea democrática y participativa y se derive de acciones conjuntas entre Municipios, Estados y Federación."


Adicionalmente, del texto del párrafo IV del artículo 115, se infiere que tratándose de ingresos municipales y de la revisión de sus cuentas, no existe duda sobre la legítima intervención de las Legislaturas Locales, y así lo ha recogido la Constitución Estatal y las leyes secundarias en diversos preceptos, como son los artículos 63, fracción X y 128 de la Constitución del Estado y 26, inciso c), fracciones I y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. de la entidad, que establecen:


"ARTICULO 63. Pertenece al Congreso: ...X. Fijar anualmente, a propuesta de los respectivos Ayuntamientos, las contribuciones que deban formar la Hacienda Pública de los Municipios, procurando que sean suficientes para cubrir sus necesidades; y revisar y aprobar las cuentas que éstos presenten correspondientes al ejercicio anterior..."


"ARTICULO 128. Los anteproyectos de Leyes de I.resos y los Presupuestos de Egresos se deberán de elaborar por los Ayuntamientos con estricto apego a las disposiciones contenidas en las leyes y decretos fiscales federales, estatales y municipales y en base, además, a los convenios respectivos."


"ARTICULO 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: .c). En materia de Hacienda Pública M.: I.S. oportunamente a la revisión y aprobación del H. Congreso del Estado, el Presupuesto de I.resos M.es, que debe regir durante el ejercicio fiscal del año siguiente, con base en el artículo 128 de la Constitución Política del Estado. ...III.S. anualmente a examen y aprobación del H. Congreso del Estado, durante la primera quincena del segundo período ordinario de sesiones, la Cuenta Pública M. correspondiente al año anterior."


La oposición o derogación que plantea la parte actora se limita al tema relacionado con la válida intervención del Congreso en materia de remuneraciones a los servidores municipales, arguyendo en lo esencial, que si la Constitución Federal dispone que los Presupuestos de Egresos deben ser aprobados por los Ayuntamientos, ninguna intervención compete a las Legislaturas para aprobar dichas remuneraciones puesto que éstas quedan comprendidas en el Presupuesto de Egresos.


Esta Suprema Corte no comparte la proposición de la actora, que tiene como fundamento la interpretación, literal y aislada, del párrafo final de la fracción IV antes transcrita, cuando la exégesis sistemática y armónica con las otras disposiciones señaladas y de la propia exposición de motivos de la reforma constitucional correspondiente y del Dictamen del Senado de la República, conduce a otro resultado.


En efecto, debe tomarse en consideración, inicialmente, que los tres aspectos que básicamente integran la actividad financiera pública, que son la Ley de I.resos, el Presupuesto de Egresos y la revisión de la Cuenta Pública, están íntimamente relacionados entre sí, de tal manera que sólo su apreciación conjunta revela el estado de las finanzas públicas y permite discernir sobre la justificación del ejercicio, así como la toma de decisiones consecuentes.


Esto es así, obviamente, porque si la Ley de I.resos establece las reglas conforme a las cuales el Municipio puede válidamente allegarse fondos para el ejercicio, el Presupuesto de Egresos constituye el instrumento idóneo para determinar en ese mismo ejercicio el gasto público, en estrecha concordancia con la programación de actividades, conforme a los objetivos y prioridades que señale el Plan M. de Desarrollo y sus Programas, aspectos sin los cuales no es posible material y jurídicamente efectuar la revisión de la cuenta anual.


Específicamente, la vinculación entre el presupuesto y el Plan M. de Desarrollo impone la asignación de recursos por áreas deacuerdo con programas previamente establecidos, con objeto de obtener un mayor control y mejor evaluación del gasto público y la posible determinación de las responsabilidades resultantes, mediante la revisión de la Cuenta Pública, esto es, a través de la vigilancia financiera y la verificación de la eficiencia de los planes implementados, la fiscalización de la gestión financiera y el cuidado y cotejo de las cantidades erogadas con las partidas del presupuesto.


Lo anterior se deduce de los artículos 130 a 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado, que respectivamente disponen:


"ARTICULO 130. Los Presupuestos de Egresos M.es serán los que aprueben los Ayuntamientos respectivos, para sufragar, desde el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre del ejercicio anual correspondiente, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias directas y los organismos descentralizados que conforman la Administración Pública M.."


"ARTICULO 131. El Presupuesto de Egresos además de comprender las erogaciones a que se refiere el artículo que antecede, deberá incorporar los subsidios, donaciones, estímulos, transferencias y demás conceptos de gastos que se otorguen a asociaciones, patronatos, instituciones de beneficencia pública y privada y demás organizaciones similares a éstas."


"ARTICULO 132. La presupuestación del Gasto Público M. se ajustará a los objetivos y prioridades que señale el Plan M. de Desarrollo y sus Programas."


"ARTICULO 133. Los Presupuestos de Egresos regularán el Gasto Público M. y se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, detallando las asignaciones presupuestarias a nivel de partidas y la calendarización de sus ejercicios. A más tardar el día 31 de diciembre del año que antecede al ejercicio de su Presupuesto de Egresos, cada Ayuntamiento debe publicar un resumen del mismo en el Periódico Oficial del Estado. Asimismo, las modificaciones al Presupuesto de Egresos que autorice el Ayuntamiento, deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado, dentro de los quince días siguientes a la fecha del acuerdo respectivo."


"ARTICULO 134. El Gasto Público M. comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pago de pasivos a deuda pública que realicen las dependencias de la Administración Pública M. directa y los organismos descentralizados."


"ARTICULO 135. Los Ayuntamientos establecerán un sistema de evaluación y control que les permita que la ejecución del Presupuesto de Egresos se haga en forma programada."


"ARTICULO 136. Cada Ayuntamiento llevará su contabilidad por períodos anuales y deberá comprender el registro de los activos, pasivos, capital, patrimonio, ingresos y egresos, así como las asignaciones, compromisos y ejercicios correspondientes a los programas y partidas de su propio presupuesto, para a la vez permitir, la obtención de sus estados financieros y demás información presupuestal."


"ARTICULO 137. El sistema contable deberá diseñarse y operar en forma que facilite el control de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecución de programas y en general, de manera que permita medir la eficacia y eficiencia del Gasto Público M.."


En correspondencia con el artículo 115 de la Constitución General de la República, la Constitución Política del Estado establece la facultad del Congreso del Estado de Nuevo León, de fijar los presupuestos con base en lo que determinen los Ayuntamientos, potestad consagrada en la fracción X del artículo 63, antes reproducido y la disposición del mismo precepto en su fracción XIII, que ordena:


"ARTICULO 63. Pertenece al Congreso: ...XIII. Revisar y aprobar en su caso, cada año y cuando lo juzgue conveniente, las cuentas de cobro e inversión de los caudales públicos del Estado y municipales, previo examen y glosa de la Tesorería y el informe del gobernador."


De estas disposiciones constitucionales se revela la idea rectora de que la Cuenta Pública M. vaya acompañada de una información completa que permita efectuar una revisión seria y efectiva al Congreso Local; para ello, el Estado, cuenta con el asesoramiento técnico y jurídico del jefe de la Hacienda Pública del Estado, tal como lo disponen los artículos 135, 136, 137, 138 y 140 de la propia Constitución Estatal.


"ARTICULO 135. Será jefe de la Hacienda Pública del Estado, el secretario de Finanzas y tesorero general del Estado. No podrán recaudar ninguna cantidad por concepto de impuestos o contribuciones que no estén basadas en la ley emanada del Congreso y sancionada por el Ejecutivo. No se hará ningún egreso sin orden escrita del gobernador y que esté previamente autorizado por la ley o decreto del Congreso."


"ARTICULO 136. El secretario de Finanzas y tesorero general del Estado enviará el Ejecutivo, en la segunda quincena de enero de cada año, una memoria circunstanciada del estado que guarda la Hacienda Pública al final del ejercicio fiscal anterior."


"ARTICULO 137. El secretario de Finanzas y tesorero general del Estado y todos los empleados de Hacienda que tengan manejo de caudales públicos, otorgarán previamente ante el Ejecutivo, fianza suficiente para garantizar su manejo a juicio del mismo Ejecutivo."


"ARTICULO 138. El año fiscal correrá del primero de enero al 31 de diciembre."


"ARTICULO 140. Ninguna cuenta, ya sea del Estado o de los Municipios dejará de concluirse y glosarse anualmente."


En íntima relación con las disposiciones transcritas, se hallan las obligaciones de los servidores municipales, conforme a lo dispuesto en los preceptos 26, inciso c), fracciones I, II, III, VIII, IX y X, 78, fracciones I, II, III y V, 79, fracción III, 128, 130 y 133 de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública M., que en lo conducente, establecen:


"ARTICULO 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: .c). En materia de Hacienda Pública M.: I.S. oportunamente a la revisión y aprobación del H. Congreso del Estado, el Presupuesto de I.resos M.es, que debe regir durante el ejercicio fiscal del año siguiente, con base en el artículo 128 de la Constitución Política del Estado. II. Elaborar sus Presupuestos Anuales de Egresos. III.S. anualmente a examen y aprobación del H. Congreso del Estado, durante la primera quincena del segundo período ordinario de sesiones, la Cuenta Pública M. correspondiente al año anterior .VIII. Enviar trimestralmente al Congreso, los documentos y estados financieros que comprenderán la balanza de comprobación, el balance general y el estado de resultados del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que corresponda a la fecha. IX. Solicitar al H. Congreso del Estado, por conducto del Ejecutivo, autorización para contratar créditos para obras de beneficio general. X. Solicitar al H. Congreso del Estado, en los términos de la Constitución Política Estatal, expedición de decretos para la venta, desafectación, gravamen o donación de bienes del patrimonio municipal..."


"ARTICULO 78. La Tesorería M. depende directamente del presidente municipal y tiene las siguientes atribuciones: I. Recaudar los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones especiales municipales, así como las participaciones federal y estatal, e ingresos extraordinarios que se establecen a favor del Municipio; II. Elaborar el Programa-Presupuesto M. de I.resos de cada Ejercicio Fiscal Anual; III. Elaborar el Presupuesto M. de Egresos de cada ejercicio fiscal anual, en caso de que no exista una dependencia a la cual el Reglamento Interior de la Administración M. le confiera esta atribución; ...V. Ejercer el Presupuesto de Egresos, llevar la contabilidad general, el control del ejercicio presupuestal y efectuar los pagos de acuerdo a los programas y presupuestos aprobados, en caso de que no exista una dependencia a la cual el Reglamento Interior de la Administración M. le confiera dichas atribuciones;..."


"ARTICULO 79. El tesorero municipal será nombrado por el presidente municipal, previa aprobación del Ayuntamiento y será el responsable directo de la administración de la Hacienda M., de la recaudación y el gasto. Además de las atribuciones de la dependencia a su cargo que se señalan en el artículo anterior, el tesorero municipal, sin ser miembro del Ayuntamiento, tendrá las siguientes facultades y obligaciones: .III. Con apego a las leyes de la materia, proponer al Ayuntamiento, las medidas necesarias y convenientes para incrementar los ingresos y racionalizar los gastos municipales;..."


"ARTICULO 128. Los anteproyectos de Leyes de I.resos y los Presupuestos de Egresos se deberán de elaborar por los Ayuntamientos con estricto apego a las disposiciones contenidas en las leyes y decretos fiscales federales, estatales y municipales y en base, además, a los convenios respectivos."


"ARTICULO 130. Los Presupuestos de Egresos M.es serán los que aprueben los Ayuntamientos respectivos, para sufragar, desde el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre del ejercicio anual correspondiente, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias directas y los organismos descentralizados que conforman la Administración Pública M.."


"ARTICULO 133. Los Presupuestos de Egresos regularán el Gasto Público M. y se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, detallando las asignaciones presupuestarias a nivel de partidas y la calendarización de sus ejercicios. A más tardar el día 31 de diciembre del año que antecede al ejercicio de su Presupuesto de Egresos, cada Ayuntamiento debe publicar un resumen del mismo en el Periódico Oficial del Estado. Asimismo, las modificaciones al Presupuesto de Egresos que autorice el Ayuntamiento, deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado, dentro de los quince días siguientes a la fecha del acuerdo respectivo."


De la misma Ley invocada, se desprenden claramente las consecuencias del desacato a las normas presupuestales, a saber:


"ARTICULO 46. El Congreso del Estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes podrá declarar la desaparición o la suspensión del Ayuntamiento, la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros y la designación de Consejos M.es."


"ARTICULO 47. Son causas de desaparición de un Ayuntamiento: ...VI. Cuando el Ayuntamiento realice reiteradamente actos que alteren los Presupuestos de Egresos, planes y programas de desarrollo municipal. VII. Cuando el Ayuntamiento disponga de bienes del patrimonio municipal, sin sujetarse a los procedimientos previstos en la presente Ley."


"ARTICULO 56. El Congreso del Estado podrá declarar la revocación del mandato de alguno o algunos de los miembros del Ayuntamiento, por cualquiera de las siguientes causas: ...V. Por disponer sin autorización y para beneficio personal de caudales públicos y bienes del patrimonio municipal. VI. Por realizar en lo personal, cualquiera de los actos a que se refiere el artículo 47 de la presente Ley."


Sentado lo anterior, cabe hacer notar la circunstancia común en derecho constitucional y administrativo, del establecimiento de temperamentos o moderaciones en el ejercicio de las atribuciones de los distintos órganos de autoridad, aun los que son titulares de poderes, esto es, ciertas limitaciones de carácter excepcional en el ejercicio de las atribuciones que les corresponden. Así se pueden considerar por ejemplo, entre otras, los artículos 64, 86, 88 y 92 de la Constitución Estatal que respectivamente, prevén diversos supuestos en que quedan impedidos el Congreso y el gobernador, sin desconocimiento de sus atribuciones ordinarias:


"ARTICULO 64. No puede el Congreso: I. Establecer más contribuciones que las indispensables para satisfacer las necesidades generales del Estado y los Municipios. II. Imponer préstamos forzosos de cualquier especie o naturaleza que sea, ni facultar al Ejecutivo para que los imponga. III. Conceder ni abrogarse en ningún caso facultades extraordinarias. IV. Consentir en que funcionen como autoridades las que debiendo ser electas popularmente según esta Constitución, no tengan tal origen."


"ARTICULO 86. No puede el Gobernador: I. Ausentarse del Estado por más de treinta días sin autorización para hacerlo, del Congreso o de la Diputación Permanente en su caso. Cuando el gobernador se ausentare del Estado, por un término mayor de cinco días y menor de treinta deberá dar aviso al Congreso o a la Diputación Permanente, en el receso de aquél. Para salir de la República necesita en todo caso, autorización del Congreso o de la Diputación Permanente. II. Impedir o embarazar con pretexto alguno las elecciones populares ni la reunión y deliberación del Congreso. III. Hacer observaciones a las leyes constitucionales ni a los actos electorales del Congreso. IV. Imponer contribución alguna que no esté prevista por ley o decreto. V.M. inmediata y personalmente, en campaña, la Guardia Nacional, y demás fuerzas del Estado, sin haber obtenido permiso de la Legislatura o de la Diputación Permanente."


"ARTICULO 88. Ninguna orden del gobernador se tendrá como tal, sino no va firmada por el secretario general de Gobierno y por el secretario del despacho que corresponda, o por quienes deben sustituirlos legalmente. Los firmantes serán responsables de dichas órdenes."


"ARTICULO 92. Nunca se concederá al Ejecutivo licencia con el carácter de indefinida ni tampoco por un tiempo mayor de seis meses. Si concluida la licencia no se presentare el gobernador, será llamado por la Legislatura o la Diputación; y si no compareciere dentro de diez días, cesará en su cargo, procediéndose como lo disponen los artículos 90 y 91 en sus respectivos casos; salvo lo dispuesto en el artículo 89."


Estos impedimentos específicos a los poderes públicos consignados como excepción en las disposiciones constitucionales invocadas, que se traducen en limitaciones o temperamentos al ejercicio en general de las atribuciones que formal y materialmente les competen, encuentran plena justificación como medidas que son, tendientes a evitar que la autoridad abuse del poder que ejerce, dado que ninguna autoridad en nuestro derecho está investida de soberanía; ésta, conforme al artículo 39 de la Constitución Federal, sólo es propia del pueblo mexicano, del que dimana todo poder público.


De todo lo expuesto se sigue que el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, materia de la presente controversia, que establece que los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros, sin aprobación del Congreso Estatal, constituye una medida similar a las referidas, en cuanto viene a moderar la atribución del Ayuntamiento de aprobar su presupuesto; providencia que se estima justificada en cuanto encuentra su apoyo en el principio constitucional que ordena establecer las remuneraciones de los servidores públicos en un acto formalmente legislativo, en las atribuciones que la Constitución Federal, así como la Constitución Estatal y las leyes secundarias otorgan a la Legislatura Local para aprobar las Leyes de I.resos M.es, revisar las cuentas anuales correspondientes, suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por causa grave especificada en la ley, atribuciones todas ellas de control y vigilancia que garantizan el manejo transparente de los recursos públicos destinados a la remuneración de los Municipios.


Por otro lado, dicha medida moderadora se justifica también por la necesidad de que en la aprobación del Presupuesto de I.resos M. se tomen en consideración, como parte de las necesidades del Ayuntamiento, los emolumentos de los servidores públicos municipales, a efecto de que, entre otros resultados convenientes a la Administración Pública M., se obtengan los siguientes:


-Guardar la armonía, proporcionalidad y equidad con las percepciones de los demás servidores públicos del Estado, de los otros Municipios de la entidad e, inclusive, de los empleados y funcionarios del propio Municipio, extremos que sólo pueden alcanzar el Congreso Local, que por sus propias funciones tiene la visión del panorama general de la entidad en los aspectos de la Administración Pública de que se trata.


-Sentar las bases para facilitar el fincamiento de responsabilidades, sean éstas de carácter político, penal o administrativas.


-Sanear el manejo y destino de los fondos públicos: un destino irregular es descubierto en la revisión de la Cuenta Pública M., pero no ocurre así, cuando se trata de un aprovechamiento abusivo, oculto o simulado en una determinación con apariencia de legal; y aquí es conveniente observar que el artículo 129 de la Constitución Local, que se analiza, implica el término "remuneraciones", que tiene mayor amplitud que el de sueldos.


-Evitar actitudes disociantes o factores de desintegración social y política entre los miembros de la comunidad, organizaciones y Municipios diversos, derivadas de desigualdades económicas motivadas por la desproporción de emolumentos fijados aisladamente y sin criterios uniformes sobre los distintos Ayuntamientos.


-Mediante la aprobación de los montos de las remuneraciones a los miembros de los Ayuntamientos, el Congreso Local tiene oportunidad, aplicando criterios equitativos generales, de contribuir a la integración presupuestal de los diferentes Municipios y Ayuntamientos, a fin de que sus servidores se vean retribuidos en proporción a las posibilidades financieras de cada uno y, al mismo tiempo, evitar la fijación de remuneraciones tan desmesuradas dentro de esos criterios generales, que constituyan desigualdades incongruentes, y, con todo ello, cooperar al fortalecimiento del Pacto Federal.


-Evitar que la situación económica de los funcionarios públicos municipales, que por falta de temperamentos a sus remuneraciones, se incrementen de manera excesiva, venga a substituir las motivaciones y convicciones políticas, éticas y de servicio, requeridas en todos aquellos individuos que aspiren a ocupar un puesto administrativo o de elección popular, dentro de los Ayuntamientos.


Por último, debe destacarse que el Tribunal Pleno, en la sesión pública correspondiente al seis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, resolvió la controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León, aprobándose al efecto la tesis que fue identificada con el número XLI/96 y que es del tenor literal siguiente:


"MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEON. EL ARTICULO 129 DE LA CONSTITUCION POLITICA, DE DICHO ESTADO, EN CUANTO IMPIDE A LOS AYUNTAMIENTOS DE AQUELLOS ACORDAR REMUNERACIONES PARA SUS MIEMBROS SIN APROBACION DEL CONGRESO, NO INFRINGE EL ULTIMO PARRAFO DE LA FRACCION IV, DEL ARTICULO 115, DE LA CONSTITUCION FEDERAL. La citada disposición de la Constitución Federal establece que `Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de I.resos de los Ayuntamientos y revisarán las Cuentas Públicas', agregando que `los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.' Este último párrafo no hace inconstitucional el artículo 129 de la Constitución Estatal, en cuanto prescribe `Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso', como pudiera inferirse de una interpretación gramatical y aislada; por lo contrario, la apreciación conjunta de aquella disposición permite ver que los tres elementos a que se refiere y que se traducen en la facultad de expedir la Ley de I.resos, determinar el Presupuesto de Egresos y revisar la Cuenta Pública, están íntimamente ligados entre sí y tienen, entre otras finalidades, la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas. Dichas finalidades se logran mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de las responsabilidades resultantes, según se deduce de lo dispuesto en los artículos 108 a 114 de la Constitución Federal y 130 a 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado; lo anterior se confirma porque la Constitución Estatal establece la idea rectora de que la revisión de la Cuenta Pública M. compete al Congreso Local, con el asesoramiento técnico y jurídico del jefe de la Hacienda Pública del Estado, como se desprende de lo dispuesto en sus artículos 63, fracciones X y XII, 135, 136, 137, 138 y 140; y porque la citada Ley Orgánica de la Administración Pública M., establece las obligaciones de los servidores públicos y las responsabilidades consecuentes. Por tanto, si de las Constituciones Federal y Local y de las leyes invocadas se advierte, que en íntima conexión con la atribución de los Ayuntamientos de aprobar sus presupuestos, se encuentran las atribuciones de las Legislaturas Locales para aprobar las Leyes de I.resos M.es, revisar las cuentas anuales, suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar mandatos por las causas graves especificadas en la ley, atribuciones de control y vigilancia que garantizan el manejo transparente de los recursos públicos, ha de concluirse que el artículo 129 de la Constitución del Estado, establece una medida, compatible con la Constitución Federal, tendiente a evitar el abuso del poder y procurar la conservación del equilibrio y equidad presupuestal de los Municipios de la entidad, tomando en consideración que los Municipios son autónomos dentro de la Constitución Federal, pero no soberanos, máxime que dicha medida no vulnera su economía ni invade la esfera que les corresponde; tampoco restringe la libre administración de la Hacienda Pública M., ni limita u obstaculiza su actividad financiera."


Por las razones antes expuestas y tomando en consideración, además, por ser de capital importancia, que los Municipios son autónomos dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no soberanos, cabe concluir que el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León que se examina es una medida moderadora justificada y perfectamente coherente con el sistema que la Constitución Federal establece en materia de remuneraciones y de presupuesto. Esta medida de colaboración en modo alguno vulnera la economía de los Municipios, ni invade la esfera de los mismos; tampoco restringe siquiera la libre administración de la Hacienda Pública M., pues no impide el ejercicio de ésta, como no limita u obstaculiza la actividad financiera que conforme a las disposiciones constitucionales y legales compete a los Municipios. Cabe considerarlo así tomando en cuenta que dentro del ejercicio del presupuesto municipal si bien las partidas de remuneraciones que corresponden a los miembros del Ayuntamiento son importantes, como importantes son los servicio propios de su encargo, tales renglones no alcanzan la trascendencia de los destinados a la comunidad y que, incluso, son motivo de especial y permanente preocupación por parte de los funcionarios de cualquier nivel de gobierno, como aquéllos destinados a la seguridad pública, asistencia médica, actividades educacionales y culturales, obras públicas o comunicaciones. Sin embargo, no obstante la importancia evidente de estas empresas, no se observa en ellas ninguna intervención estatal que no sea aquella acordada con los Ayuntamientos en los términos que se establezcan y con sujeción a las normas constitucionales y legales aplicables ya invocadas.


Por las referidas razones, debe considerarse que los conceptos de invalidez esgrimidos son infundados, dado que ni el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, fue derogado por el artículo segundo transitorio del Decreto de fecha dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente; ni existe contradicción entre su contenido y el artículo 115 de la Constitución General de la República, ya que la facultad de aprobar las remuneraciones de los servidores públicos de los Municipios en el Estado de Nuevo León, corresponde, en primer lugar, al Ayuntamiento al autorizar el proyecto de presupuesto, el que debe ser autorizado en definitiva por la Legislatura Local. De esta forma, también resulta infundado el concepto de violación señalado con el inciso c) en el considerando anterior, ya que dichos actos, por estas razones, no carecen de fundamentación. En consecuencia, procede declarar infundadas las pretensiones de la actora y reconocer la validez de los actos impugnados en la presente controversia.


Por lo expuesto y con apoyo en la fracción I del artículo 105 de la Constitución General de la República, y 39 a 45 de la Ley Reglamentaria de sus Fracciones I y II, se resuelve:


PRIMERO. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, respecto de los temas que se precisan en la parte final del considerando primero de este fallo.


SEGUNDO. Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento del Municipio de San Nicolás de los Garza del Estado de Nuevo León.


TERCERO. La parte actora no probó su acción y, en consecuencia, se DECLARA LA VALIDEZ de los actos impugnados que se hicieron consistir en el Acuerdo No. 54 emitido por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, de fecha dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco, publicado el día veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco en el Periódico Oficial del Estado y el oficio No. 0287 de fecha catorce de junio de mil novecientos noventa y cinco, girado por el C. contador mayor de Hacienda al presidente municipal, recibido el día catorce de julio del mismo año, en el cual se da cumplimiento al Acuerdo No. 54 del H. Congreso del Estado y se ordena al citado presidente proceder a hacer efectivos los oficios del 221 al 238 girados por el contador mayor de Hacienda a los CC. ex-presidente municipal, ex-síndico y ex-regidores miembros de la administración municipal mil novecientos noventa y dos - mil novecientos noventa y cuatro, que contienen fincamientos de responsabilidades en contra de dichos ex-funcionarios, con motivo de la percepción de sobresueldos no autorizados por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, durante el ejercicio correspondiente al año de mil novecientos noventa y tres; asimismo, se DECLARA LA VALIDEZ, del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.


N., por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


P. integralmente en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


Así, lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, en sesiones celebradas los días dieciocho de marzo y trece de mayo de mil novecientos noventa y seis, en la primera por unanimidad de nueve votos de los Ministros: A.A., A.G., D.R., G.P., G.P., O.M., S.C., S.M. y presidente A.A., se resolvió que la controversia constitucional es procedente. Los Ministros C. y C. y R.P. no asistieron por estar desempeñando un cargo extraordinario. En la segunda se resolvió la parte restante del proyecto que corresponde al tercer resolutivo, por mayoría de siete votos de los Ministros: A.G., D.R., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.; los Ministros A.A. y G.P., votaron en contra y porque se declarara la invalidez de los actos impugnados; manifestaron que formularán voto particular de minoría. No asistieron los Ministros G.P., previo aviso a la Presidencia; y C. y C., por estar gozando de vacaciones. Fue ponente el M.A.G..



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