Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Número de resoluciónP./J. 30/2000
Fecha de publicación01 Marzo 1996
Fecha01 Marzo 1996
Número de registro3532
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo III, Marzo de 1996, 263
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 3/93. AYUNTAMIENTO DE S.P.G.G., NUEVO LEON.


MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIO: J.C.R..

FALLADA: 6 DE NOVIEMBRE DE 1995.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Es de estudio preferente la cuestión de incompetencia de esta Suprema Corte que los ciudadanos gobernador constitucional y contralor general del Estado de Nuevo León, al dar contestación a la demanda hicieron valer, con apoyo en los siguientes argumentos:


1. Que conforme a lo dispuesto en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, de las controversias que surjan entre un Municipio y el propio Estado o entre Municipios conocerá la Legislatura Local conforme a lo dispuesto en dicha Ley, por lo que, de la presente controversia no corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


2. Que el propio Municipio demandante se sometió a la jurisdicción del Congreso del Estado mediante su escrito de seis de enero de mil novecientos noventa y dos, al que el mismo Congreso dio contestación por Decreto de cinco de octubre de mil novecientos noventa y tres, por lo que resulta incongruente que ahora ocurra ante la Suprema Corte.


Por su parte, M.S.M., T.E.A. y J.G.A.C., presidente y secretarios, respectivamente, del Congreso del Estado de Nuevo León, al contestar la demanda respectiva, también opusieron la excepción de incompetencia haciéndola derivar, substancialmente, de las mismas circunstancias invocadas por sus codemandados, mismas que ya quedaron sintetizadas.


Alegan los demandados, en suma, que esta Suprema Corte carece de competencia para conocer de la presente controversia, en virtud de que conforme a lo dispuesto en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, a la Legislatura Local corresponde conocer de las controversias que se susciten entre Municipios, o entre éstos y el Estado.


El citado artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, dispone:


"ARTICULO 8o. De las controversias de cualquier índole que se susciten entre Municipios, o entre ellos y el Estado; conocerá la Legislatura Local conforme lo dispuesto por esta Ley y la Constitución Política del Estado."


El examen de este precepto a la luz de los artículos 105, 115 y 124, de la Constitución Federal, permite considerar que cuando el precepto transcrito se refiere a las "controversias de cualquier índole", la intervención de la Legislatura Local debe entenderse limitada a aquellas que surjan por violaciones o afectaciones a disposiciones de la Constitución estatal, de leyes locales o de disposiciones municipales, pero obvio resulta que el Congreso Local carece de competencia para dirimir las controversias donde el Municipio plantea violaciones a disposiciones constitucionales de orden federal; cuando esto sucede se satisfacen los presupuestos para el ejercicio de la acción mediante la controversia constitucional que sólo puede hacerse valer ante este alto tribunal, conforme a lo establecido por el artículo 105 de la Constitución Federal, inclusive antes de las reformas que entraron en vigor el 1o. de enero de 1995, en cuanto ya reservaba a la Suprema Corte de Justicia el conocimiento de la controversias que sobre aspectos de la Constitución Federal se suscitaran entre dos o más Estados, entre un Estado y el Distrito Federal, entre los P.es de un Estado y entre órganos de Gobierno del Distrito Federal, disposición que esta Suprema Corte ha interpretado extensivamente en el sentido de que también comprendía a las controversias existentes entre un Municipio y el Estado, como se pondrá de manifiesto en el considerando siguiente al examinar la improcedencia planteada por las demandadas. Y si esto era así antes de la indicada reforma, con mayor razón se surte la competencia en la actualidad, en que el citado artículo 105, ya reformado, expresamente se la otorga a este alto tribunal, al establecer que debe conocer en los términos de la ley reglamentaria (también ya en vigor), de las controversias constitucionales suscitadas entre "Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales" (fracción I, inciso i).


Preciso es, sin embargo, efectuar la importante distinción de las diferentes cuestiones planteadas en la demanda, pues algunas de ellas pueden referirse a leyes o actos a los que se atribuyen violaciones a la Constitución local o a leyes locales, cuya resolución compete a la Legislatura del Estado de Nuevo León en términos del invocado artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, mientras que otras pueden tener relación con violaciones a normas de la Constitución Federal, únicas reservadas a esta Suprema Corte.


Para lograr la mencionada distinción o división, se toma en cuenta que el Municipio demandante formuló, por escrito de seis de enero de mil novecientos noventa y dos, ante la Legislatura del Estado de Nuevo León, diversos planteamientos que en lo conducente y para efecto de determinar su naturaleza, en seguida se transcriben:


"El día dos de enero del año en curso recibimos de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, oficio, instructivos y formatos para la presentación de declaraciones patrimoniales a cargo del presidente municipal, regidores, síndicos y otros servidores públicos. Asimismo se recibió oficio y formato para manifestar los avisos y bajas de los servidores públicos en y de este Municipio. Estos hechos son violatorios a la autonomía municipal. No desconocemos las bondades de la normatividad concerniente a la responsabilidad de los servidores públicos, pues al través de ellas es posible exigir la realización de las tareas en beneficio de la comunidad con estricto apego a la legalidad y a la moralidad, en cuanto se actúa conforme a las facultades expresamente señaladas en la ley y a los principios de honestidad e imparcialidad. Para la adecuada normatividad en el Municipio, oportunamente será sometida a la consideración del Ayuntamiento el proyecto de reglamento al respecto. No debe olvidarse la tendencia modernizadora para desarrollar al Municipio como una verdadera instancia de gobierno. Permitir, tolerar y ejecutar, por el Municipio y sus servidores, los requerimientos de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, conlleva a una pérdida de dicha instancia. Consentir en ello sería permitir la merma de la ya menguada autonomía municipal, dado la aquiescencia para autorizar la realización del atentado al principio constitucional; `no habrá ninguna autoridad intermedia' entre el Municipio y el gobierno del Estado contemplado en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y entre los Ayuntamientos y los P.es del Estado no habrá ninguna autoridad intermedia, como se lee en el artículo 118, in fine, de la Constitución Política de Nuevo León, cuya observancia hemos protestado guardar y hacer guardar. Tanto el requerimiento de presentar declaración patrimonial como dar avisos de altas y bajas de servidores públicos es una clara intromisión de la Secretaría de la Contraloría General del Estado en la vida administrativa autónoma del Municipio, impidiendo el cumplimiento de los objetivos correspondientes al fortalecimiento del Pacto Federal y del Municipio Libre los cuales deben quedar como una realidad y no como un mero dogma. Ciertamente, `el desarrollo histórico de nuestro país ha vivido un proceso de centralización económica, política, social y administrativa que ha disminuido, cada vez más, el poder del gobierno municipal desplazándolo paulatinamente de su función como administrador de sus recursos naturales, materiales y humanos de su jurisdicción'. Pero no debe perderse de vista que `El Ayuntamiento gobierna al Municipio en base al poder que adquiere mediante elección popular' y es precisamente ese poder popular el cual respalda la autonomía administrativa y la libertad del Municipio para intervenir en todos los actos y hechos jurídicos de su competencia. Los preceptos constitucionales (115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 118 al 132 de la Constitución Política de Nuevo León), permiten sean los Ayuntamientos quienes en ejercicio de sus atribuciones se autorregulen y administren los recursos naturales, materiales y humanos de sus respectivos Municipios, sin injerencia del Estado, en las cuestiones de su exclusiva jurisdicción. De la exclusiva jurisdicción del Municipio es lo concerniente al patrimonio y la responsabilidad en la custodia, manejo y administración del mismo, al través de la cual se asegura la libertad política y se consolida la autonomía administrativa y económica del Municipio. Por ello la intención de la última reforma constitucional relacionada con el Municipio tiende a `preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica, que respondiera a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los Municipios, sin alterar, por otra parte, la esencia de nuestro federalismo'. Así, para evitar intromisiones e injerencias extrañas el legislador local estableció las bases generales relacionadas con la responsabilidad de los servidores públicos municipales, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. Ahora bien, con motivo de los requerimientos para formular declaraciones patrimoniales y manifestar avisos de bajas y altas de servidores públicos municipales, emanados de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, se suscita una controversia generada por la intervención de ese órgano de la Administración Pública del Estado, como autoridad intermedia entre el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León y el Estado (relación Ayuntamiento gobierno), estimada como injerencia o intromisión en la vida política y administrativa de esta municipalidad, cuya controversia compete dilucidar a ese H. Congreso, conforme a lo previsto por el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. Independientemente de la facultad de dirimir la controversia suscitada entre la Secretaría de la Contraloría General del Estado y el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, específicamente con los componentes de su órgano de administración y otros servidores públicos municipales, corresponde a ese H. Congreso, hacer, en los términos del artículo 63, fracción I de la Constitución Política de Nuevo León, la interpretación auténtica de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal en lo atinente a los deberes de los servidores públicos municipales (presidente, síndicos, regidores y encargados de la custodia, administración y recaudación de fondos) de presentar y exigir se presenten declaraciones patrimoniales y avisos de altas y bajas, determinar órganos competentes para hacer los requerimientos correspondientes o ante quienes deben presentarse tales declaraciones y avisos, en congruente relación a los principios constitucionales vigentes. En la aplicación de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado en cuanto a la obligación de presentar declaraciones patrimoniales en lo concerniente a servidores públicos de los Municipios, es menester realizar una `investigación y explicación del sentido de la ley', tal y cual es la función de la interpretación jurídica. En el caso es menester tener presente en esa labor de investigación el principio general derivado del régimen constitucional en cuanto a la autonomía política y administrativa del Municipio para aplicarlo a los requerimientos de la Secretaría de la Contraloría General del Estado. Ese principio de la autonomía municipal debe servir como presupuesto lógico necesario en la aplicación de toda norma legal ordinaria de reglamentos autónomos o heterónomos, relacionada con la vida institucional, de organización, funcionamiento y responsabilidades de la Administración Pública Municipal y sus titulares. Al indagar el sentido de la ley se hará basando el contenido objetivo de la misma prescindiendo del aspecto subjetivo del legislador para cuyo efecto deberán tenerse en cuenta los razonamientos derivados de la naturaleza: constitucional, administrativa, penal, etc; de la norma y a quien corresponde hacer la indagación primaria, auténtica, es al propio legislador, como se ha señalado en el párrafo anterior. Ahora bien, en la interpretación de la norma se pueden utilizar diversos medios: literal o gramatical, conforme al cual es preciso atender al significado literal de las palabras, y al respecto tenemos el concepto de servidores públicos debidamente definido en el artículo 105 de la Constitución Política de Nuevo León, al cual remite el diverso 2o. de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León. Luego, quienes habiendo sido electos popularmente y quienes desempeñan un empleo, cargo o comisión de cualquier índole, son servidores públicos, quienes por sus actos u omisiones, adquieren responsabilidades: política penal y administrativa.


"A). Las causales de responsabilidad política están previstas en los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado quienes resultan sujetos ya no son todos los mencionados en el artículo 105 de la Constitución Política de Nuevo León, sino aquellos a quienes hace alusión el diverso 110 de la misma Carta Magna local. El procedimiento para exigir esa responsabilidad y aplicar la sanción correspondiente, la cual puede consistir en destitución `y en su caso inhabilitación temporal para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público' por un período de uno hasta cinco años (artículo 111 de la Constitución de Nuevo León y 17 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos). El procedimiento a seguir es ante la Cámara de Diputados, en donde previa audiencia del servidor público, se deberá hacer la declaratoria de haber lugar a procedimiento ulterior, en cuyo caso, el Tribunal Superior de Justicia se erige en Jurado de Sentencia (Art. 111 de la Constitución de Nuevo León y del 9o. al 17 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos). En el presente caso no se da causal alguna de acción u omisión constitutiva de responsabilidad política y en consecuencia no ha lugar al procedimiento propio del juicio político.


"B). RESPONSABILIDAD PENAL. Todo servidor público, con motivo y en ejercicio de su empleo, puesto, cargo o comisión, puede incurrir en la comisión de delito. En el caso de reunir las cualidades a las cuales se refiere el artículo 112 de la Constitución de Nuevo León, habrá necesidad de hacer la declaratoria, por la Cámara de Diputados, de `ha o no lugar a proceder en contra del inculpado.' Las acciones u omisiones constitutivas de responsabilidad penal son las mencionadas en el Código Penal, quedando precisado el procedimiento para la declaración de procedencia en los artículos del 18 al 20 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos. Los requerimientos de la Secretaría de la Contraloría General del Estado para presentar declaraciones patrimoniales y avisos de altas y bajas de servidores públicos municipales, y la falta justificada de cumplimiento a los mismos, no encuadran en ninguno de los tipos delictivos aludidos por la legislación penal de Nuevo León.


"C). RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Para salvaguardar la legalidad, honradez e imparcialidad en el desempeño del cargo, puesto o comisión se imponen, a todo servidor público, diversas obligaciones, entre ellas `presentar con veracidad una declaración patrimonial al inicio y al término de su ejercicio constitucional'. Aquí es donde se suscita la controversia al pretender la Secretaría de la Contraloría General del Estado, se rinda por el presidente municipal, síndicos, regidores y otros servidores públicos, la declaración patrimonial que requiere la manifestación de los avisos de altas y bajas de los servidores públicos municipales, al interferir, conculcando, la autonomía política y administrativa del Municipio, convirtiéndose en la autoridad intermedia, prescrita en los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 118 de la Constitución Política de Nuevo León. Respecto de los medios para llegar a escudriñar el sentido de la norma, también es preciso, en la labor de interpretación, recurrir al elemento histórico para localizar el origen correspondiente. Por lo pronto es de atenderse al contexto del Título Tercero: `Responsabilidades Administrativas' y del Título Cuarto: `Del Registro de servidores públicos' de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, tal y como se discutió, aprobó, sancionó, promulgó y se publicó en el Periódico Oficial del 21 de diciembre de 1984 en estrecha relación con el último párrafo del artículo 107 de la Constitución Política de Nuevo León. Las sanciones por responsabilidad administrativa, siguiendo el procedimiento correspondiente `serán impuestas por el superior jerárquico' (artículo 38 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos), y `autónomamente por el órgano correspondiente' (artículo 107, in fine, de la Constitución Política de Nuevo León). En el Municipio el órgano de administración es el Ayuntamiento, el cual se auxilia de diversas dependencias con titulares, con las denominaciones de secretario, director, jefe, quienes en relación a los servidores públicos bajo su subordinación, tendrán el carácter de superior jerárquicos. Ni el Ayuntamiento ni los secretarios, directores, jefes, coordinadores, ni demás servidores públicos municipales dependen del gobierno del Estado ni en el caso, de la Secretaría de la Contraloría General del Estado y de ningún servidor público del Estado, sea cual fuere su nivel. En cuanto al `registro de servidores públicos', el texto original de los artículos 41 y 42 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, haciendo alusión a `la Dirección General de Contraloría del Estado', `y lo equivalente en los gobiernos municipales' en uno; `la Dirección General de Contraloría del Estado', `o los municipales', en otro; lo cual nos lleva, atendiendo a la `ocassio legis' a la determinación de acuerdo con el hecho histórico de `Todo lo concerniente al registro de servidores públicos, situación patrimonial de éstos y exigibilidad de responsabilidades', en cuanto servidores públicos municipales, debe ser atendida autónomamente por el Municipio, por lo que atendiendo al Municipio: `inclusio unios, exclusio alterios' (`la expresa inclusión de uno implica la tácita exclusión de otros'), es claro: todo lo referente a las declaraciones patrimoniales y avisos de altas y bajas de servidores públicos municipales deben ser a cargo del órgano municipal equivalente a la Secretaría de la Contraloría General del Estado. Ninguna norma debe interpretarse de manera aislada. Conforme al Decreto N.238 de la Legislatura Local, publicado en el Periódico Oficial del 31 de julio de 1991, se adicionó con una fracción el artículo 32, en el Capítulo Primero del Título Tercero, asimismo se adicionó el Título Cuarto, con un Capítulo Primero `De la manifestación de bienes', artículos 41 al 44 y el `Capítulo Unico' de ese Título pasó con la misma redacción a ser Capítulo Segundo, artículos 45 al 48 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos. Leídos aisladamente los artículos 41 al 44 mencionados llevan a la consideración: Todos los servidores públicos a los cuales hace mención el artículo 105 de la Constitución de Nuevo León en cuanto sean de elección popular y los aludidos en el diverso 110 de la propia Constitución local, tendrán obligación de presentar con veracidad una declaración patrimonial y tanto por ser de elección popular (presidente, síndicos y regidores) como por la expresa referencia en el citado último precepto constitucional, se concluye, erróneamente, de ahí el requerimiento formulado por la Secretaría de la Contraloría General del Estado respecto a la obligación correspondiente a tales servidores públicos. Tal consideración es errónea por no hacerse la interpretación armónica y sistemática de las disposiciones vigentes pues para descubrir el verdadero sentido de los referidos artículos 41 al 44 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, no basta con el significado literal de las disposiciones respectivas sino es menester poner en correlación las mismas con las demás afines contenidas en los artículos 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 117, in fine y 118 de la Constitución Política de Nuevo León; 1o., 10, 11, 12, 14, 18, 26, 30, 31 y 70, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal en relación con los diversos 38, 45 y 46 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos y la propia Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León. Dada la autonomía política y administrativa del Municipio, el P. Público de éste, se deposita en un Ayuntamiento, compuesto por presidente, regidores y síndicos de elección popular directa con la participación, como sujetos activos del voto, de los ciudadanos habitantes del mismo. Administrativamente la autoridad superior en el Municipio es el Ayuntamiento (Art. 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. En esa esfera de acción no existe dependencia alguna y no deberá haber autoridad intermedia alguna entre el Ayuntamiento y los P.es del Estado, artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 118 de la Constitución Política de Nuevo León y 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública ). Luego no tiene sustento constitucional alguno la intervención e interferencia de la vida constitucional del Municipio por la Secretaría de la Contraloría General del Estado, ésta forma parte de la organización y funcionamiento de la Administración Pública del Estado, dependiente del gobernador como jefe titular del P. Ejecutivo y jefe de la Administración Pública, con jurisdicción y competencia en lo relacionado con los servidores públicos, única y exclusivamente para quienes dependen del Ejecutivo del Estado de Nuevo León o de aquéllos de elección popular o mencionados en el artículo 110 de la Constitución de Nuevo León, al servicio de la administración general, paraestatal, judicial y legislativa del propio Estado. La responsabilidad administrativa del presidente municipal, regidores, síndicos, secretario del Ayuntamiento y tesorero sólo es exigible por el Ayuntamiento en su carácter de órgano jerárquico superior en los términos de los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y 38 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos en relación directa con el artículo 107, parte final de la Constitución Política de Nuevo León. En cuanto a los servidores públicos municipales de las dependencias y entidades de la Administración Pública Municipal en los términos del artículo 70 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, el superior jerárquico lo es el presidente municipal, por lo tanto, de acuerdo con los artículos 34, fracción II de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, único competente para aplicar las sanciones contempladas en el artículo 34, de la fracción I a la V de la citada Ley. En cuanto a la inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público será necesaria `resolución jurisdiccional que dictará el órgano que corresponde según las leyes aplicables', atendiendo a lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos. Por otra parte, tratándose de la manifestación de bienes o declaraciones patrimoniales atendiendo a la `ocassio legis', en lo referente a los servidores públicos municipales, éstos deben presentarla ante el `síndico segundo o el órgano administrativo municipal correspondiente como equivalente a la Secretaría de la Contraloría General del Estado' de acuerdo con lo establecido, además, por el artículo 31, fracción X de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, máxime si se observa el apotegma: `Benignos leyes interpretanae sunt, quo vontuntas earun conservatur' (`Las leyes han de interpretar en el sentido más benigno donde se conserve su disposición'). Como en relación al registro de servidores públicos, consecuentemente avisos de altas y bajas de quienes prestan sus servicios para el Municipio subsisten las mismas disposiciones (45 y 46 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos), publicado el 31 de junio de 1991 (análogos a los artículos 41 y 42 de la Ley de la misma denominación publicada el 21 de diciembre de 1984). En cuanto a la competencia de la Contraloría estatal y municipal, es el caso de señalar, en la especie, la incompetencia de la Secretaría de la Contraloría General, para solicitar tanto la declaración patrimonial como el aviso de altas y bajas de servidores públicos de este Municipio. En el caso de los actuales artículos 41 y 44 de la Ley de Responsabilidades de Servidores puede ocurrirse a la llamada interpretación restrictiva para considerar a la Contraloría del Estado, con la competencia exclusiva para conocer de la declaración patrimonial y el registro correspondiente de servidores públicos del Estado y dejar a la equivalente de ella en los Municipios la realización de las tareas afines, pues de acuerdo con el antecedente histórico, la teleología y el principio constitucional de autonomía política y administrativa en materia de control de tales actos y de exigibilidad de la responsabilidad administrativa conducente, las disposiciones escritas, en los artículos 45, 46, 47 y 48 ya citados en cuanto a la competencia atribuida a la Contraloría del Estado se excede al pensamiento tanto del Constituyente como del legislador ordinario, por lo cual se impone reducir las palabras a los límites de la voluntad de aquéllos, interpretando de que corresponde a un órgano municipal, equivalente a la Secretaría de la Contraloría Municipal del Estado el de recibir declaraciones patrimoniales y llenar el registro de los servidores públicos municipales, con la vigilancia, al respecto, del síndico segundo. Es indudable que las normas de los artículos 41 y 44 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, entendidas según el significado natural de las palabras, importan violación a la prohibición contenida en los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 118 de la Constitución Política de Nuevo León y 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, por lo que de acuerdo con la máxima `cessante ratione legis, cessat et ipsa lex', (`si cesa la razón de la ley, cesa la propia ley'), es correcta la interpretación sobre la incompetencia de la Secretaría de la Contraloría General del Estado respecto a los servidores públicos municipales. Como las citadas disposiciones riñen con los dispositivos constitucionales mencionados, de acuerdo con el principio de supremacía constitucional, debe prevalecer sobre todas las cosas la autonomía municipal y la facultad del Ayuntamiento para regular lo concerniente a las obligaciones y responsabilidad de los servidores públicos municipales, máxime cuando conforme a los artículos 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 143 de la Constitución Política de Nuevo León, se ha rendido la protesta de guardar, hacer guardar, cumplir y vigilar el cumplimiento de las mismas, por lo cual en ejercicio de la facultad de interpretar se solicita de ese Congreso, `la interpretación sobre las disposiciones de la Ley Suprema, que limitan o encauzan la propia actividad legislativa'. Siendo, como lo es, un principio esencial del Estado de derecho, el de que la autoridad sólo puede hacer aquello que la ley autoriza, y cuyo principio se plasma en el artículo 27 de la Constitución Política de Nuevo León, en cuanto: `...De la ley emanan la autoridad de los que gobiernan y las obligaciones de los gobernados. En consecuencia, el ejercicio de la autoridad debe limitarse a las atribuciones determinadas en las leyes', la Secretaría de la Contraloría General del Estado, debe tener presente la autonomía del Municipio y consecuentemente la facultad de desarrollar autónomamente todo lo pertinente a sus servidores públicos, concedida constitucionalmente, pues su actividad administrativa debe ser legítima y por ende, sujeta, sobre todas las cosas, a la Constitución. La Secretaría de la Contraloría General del Estado causa lesión a nuestros derechos y a los de los servidores públicos de este Municipio al no respetar la autonomía municipal y constituirse en autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el gobierno del Estado, con evidente violación a los artículos 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 118 de la Constitución Política de Nuevo León y 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, al requerir la presentación de declaraciones patrimoniales haciendo una inexacta aplicación del artículo 41 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos. De acuerdo con el Pacto Federal existen tres sistemas de administración pública: federal, estatal y municipal. En ellas operan, irregularmente, los regímenes centralizado y descentralizado o paraestatal. En la centralización administrativa hay una relación de jerarquía en cada uno de los sistemas: a). Federal del presidente al servidor público de inferior categoría; b). Estatal del gobernador al servidor público de inferior categoría; c). Municipal, frente al Ayuntamiento: presidente, regidores, síndicos, secretario del Ayuntamiento y tesorero, y frente al presidente, desde éste al servidor público de menor jerarquía. Esa relación jerárquica es, desde el punto de vista de las responsabilidades, para determinar la competencia, cuando se incurra en incumplimiento de obligaciones establecidas para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de funciones, empleos, cargos y comisiones, pues compete al superior jerárquico aplicar las sanciones administrativas correspondientes, fuera de la inhabilitación temporal la cual es de la competencia de un órgano jurisdiccional. Entre las obligaciones de los servidores públicos está la de presentar declaraciones de su situación patrimonial al iniciar sus labores como al concluirlas. Esta obligación debe cumplirse en el órgano señalado al respecto, según el sistema de la administración pública, a saber: A). Federal, Secretaría de la Contraloría de la Federación; B). Estatal, Secretaría de la Contraloría del Estado; C). Municipal, órgano equivalente, a aquéllas con la vigilancia del síndico segundo. El registro de los servidores públicos para los efectos de las responsabilidades lo llevará el órgano al cual se hace referencia en el apartado anterior, según el sistema dentro del cual actúe el servidor público. En cuanto a las responsabilidades políticas y penales no existe problema por la adecuada definición de los sujetos y causales constitutivas de juicio político o criminal según el caso. La declaratoria de la Cámara de Diputados de haber lugar a procedimiento ulterior y la elevación a la Cámara de Senadores, convertida en Jurado de Sentencia para dictar la resolución, en materia federal; o la Cámara de Diputados, en cada Estado, turnando los autos al Tribunal Superior de Justicia, como Jurado de Sentencia, en materia de servidores públicos estatales y municipales; cuando incurran en hechos u omisiones que dañen gravemente al buen despacho de los intereses públicos fundamentales. La declaratoria de haber lugar a proceder, por parte de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión o de la Cámara de Diputados de cada Estado, cuando el servidor público gozare de fuero e incurriera en acción u omisión constitutiva de delito federal o local, según el caso, la investigación por el Ministerio Público Federal o Local, el ejercicio de la acción ante el Juzgado de Distrito o el Juzgado Penal correspondiente, sería el procedimiento a seguir cuando resultare responsabilidad penal. Como en el caso de la exigibilidad de presentación de declaraciones patrimoniales y formulación de avisos de altas y bajas de parte de la Secretaría de la Contraloría General del Estado en relación a servidores públicos municipales, no se está en las hipótesis anteriores, se genera una controversia entre el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León y el Estado, que compete resolver a la Legislatura Local. Por lo anteriormente expuesto y fundado de ese H. Congreso del Estado, atentamente pedimos: 1o. Tenernos con este escrito y anexos en nuestro carácter de presidente municipal, síndico segundo y secretario del R. Ayuntamiento, respectivamente, del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, solicitando: a). Solución a la controversia suscitada con motivo del requerimiento de presentar declaraciones patrimoniales y avisos de altas y bajas de servidores públicos. b). Interpretar las normas constitucionales relacionadas con la autonomía municipal y de responsabilidad de servidores públicos, fijando los alcances de las mismas en relación a las disposiciones de las leyes ordinarias al respecto. 2o. Admitir esta promoción por estar ajustada a derecho, concediendo el derecho de audiencia. 3o. Dictar las resoluciones e interpretaciones conducentes, dejando clara la autonomía política y administrativa del Municipio y delimitando en materia de responsabilidades de servidores públicos las áreas competenciales de la Secretaría de la Contraloría General del Estado y de su equivalente en los Municipios, acatando el aforismo: `Distingue casus et conciliabilis jure' (`Distingue los casos y conciliaréis las leyes')."


La Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado, a la que fue turnado el escrito de referencia, el cinco de octubre de mil novecientos noventa y tres, emitió el dictamen con proyecto de acuerdo siguiente:


"Manifiestan los promoventes en su escrito, que el día 2 de enero de 1992, recibieron de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, oficios, instructivos y formatos para la presentación de declaraciones patrimoniales a cargo del presidente municipal, regidores, síndicos y otros servidores públicos, lo que a juicio de esa autoridad municipal es violatorio de su autonomía. Concluyen su escrito solicitando que se solucione la controversia suscitada con motivo del requerimiento de presentar declaraciones patrimoniales y avisos de altas y bajas de servidores públicos y además interpretar las normas constitucionales relativas con la autonomía municipal y de responsabilidad de servidores públicos, fijando los alcances de las mismas en relación a las disposiciones de las leyes ordinarias al respecto. De lo expuesto por los promoventes en su escrito del 23 de enero de 1992, esta Comisión estima establecer que conforme al artículo 115 de la Constitución Federal de la República, el 118 de la Constitución Política del Estado, y 1o., 2o. y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado, el Municipio es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa, de tal manera, que cada Estado se compone de circunscripciones especiales como son los Municipios, sobre los cuales se ejercen por los órganos de gobierno las funciones públicas, lo que nos lleva a la conclusión que en el territorio de un Estado y sobre la población que en él resida, ejercen el P. Público dos órdenes de autoridades, como son las del Estado y las que conciernen al Municipio dentro de los respectivos ámbitos competenciales de cada entidad federativa, lo que de ninguna manera implica desconocer que dentro de una circunscripción territorial como es el Municipio, se desarrollen funciones que tienen el carácter de federal, a virtud de la estructura misma del Estado mexicano. En esa virtud, la libertad del Municipio no debe interpretarse como independencia, sino sólo como una autonomía interior que permite a los mismos la disfruten en un marco estructural de la Federación y del Estado miembro al que pertenezcan en los términos de los artículos 28, 29 y 30 de la expresada Constitución local, subordinándose de esa manera la actividad municipal a las facultades constitucionales que le asignen en diferentes ramos, que no correspondan a la órbita federal. A virtud de lo anterior, el concepto de autoridad intermedia u órgano intermedio no debe entenderse como aquellos que señalan los munícipes de S.P.G.G., Nuevo León, sino únicamente como aquellos organismos que tienden a impedir la integración de un Ayuntamiento por la vía popular directa. De esa manera, la Contraloría General del Estado a que hace referencia en su solicitud el Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León, tiene su origen en una ley que fue dictada por este Congreso en uso de facultades expresas, según se refiere en el artículo 63, fracción I de la Constitución Política del Estado, con relación a la administración y gobierno, regulando el funcionamiento de la Administración Pública del Estado, que se integra por las dependencias de la administración central y por las entidades y organismos del sector paraestatal, contándose para el despacho de los asuntos de los diversos ramos, entre otros órganos, con la Secretaría de la Contraloría General, según se dispone por los artículos 1o. y 16, fracción VIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León. Por otra parte, la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado, prevé como obligación de todos los servidores públicos el presentar con veracidad una declaración patrimonial al inicio y al término del encargo de su ejercicio profesional, y a la Secretaría de la Contraloría le corresponde apremiar para que cumpla dentro del término que se prevé, apercibiéndolo de que si no lo hace se promoverán los trámites ante las autoridades competentes para la separación del encargo según se desprende de los artículos 32, fracción I, 41, 42, 43 y 44 del propio ordenamiento. A mayor abundamiento, debe establecerse que, según el artículo 105 de la Constitución Política del Estado se consideran como servidores públicos a los representantes de elección popular, y en general a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública ya sea del Estado o los Municipios y en los términos de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, sus disposiciones tienen por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado y son sujetos de la misma los servidores públicos a que se refiere el mencionado artículo 105 constitucional, estableciéndose como autoridades para aplicarla, entre otras, a la Secretaría de la Contraloría General del Estado, según se contempla en los artículos 1o., 2o. y 3o., fracción IV, del mencionado ordenamiento. Con lo anterior, se llega a la conclusión de que la Contraloría General del Estado no tiene el carácter de organismo intermedio como lo pretenden los solicitantes; y por el contrario se trata de un organismo de autoridad que de acuerdo con el texto constitucional y las leyes ordinarias, ejercita atribuciones que corresponden al control del cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, entre los que se encuentran los integrantes de los Ayuntamientos del Estado y quienes laboran en éstos. Por lo que hace a la interpretación auténtica que solicitan los representantes del Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León, respecto de las leyes de Administración Pública del Estado y de la organización municipal y de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, que corresponde a este Congreso en los términos del artículo 63, fracción I de la Constitución Política local, cabe expresar, que el concepto interpretación de la ley, tiende a buscar de entre sus expresiones su verdadero sentido, para lo cual la doctrina reconoce diferentes métodos, y tratándose de la auténtica, es la que el legislador mediante una ley establece en qué forma debe entenderse un concepto legal y la que obliga a la generalidad, precisamente porque constituye una norma secundaria de carácter meramente interpretativo, estimando en este caso que las leyes a que se refieren los solicitantes no ofrecen ninguna dificultad, obscuridad o falta de sentido que signifique incongruencia con los signos de la letra de la ley y su contenido o el sentido de las leyes o voluntad del legislador; y además, la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, tiene por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, y son sujetos los servidores públicos mencionados en el artículo 105 de la Constitución Política del Estado entre los que se cuentan a los de elección popular, determinando como autoridades competentes para aplicar la presente Ley entre otras, a la Secretaría de la Contraloría General del Estado conforme a los artículos 1o., 2o. y 3o., de dicha Ley, es indudable que el objeto de regulación de cada ordenamiento jurídico y su sentido es congruente con sus expresiones literales, en cuya virtud se estima que no ha lugar a proceder a dictar una ley de carácter interpretativo, mediante el procedimiento de interpretación auténtica. Por último, las expresiones de los solicitantes en cuanto a que existe controversia entre los órganos municipales y los del Estado por la intervención de la Contraloría General del Estado, que erróneamente fundamentan en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, es el caso de establecer que dicha Ley, en sus artículos 3o. al 8o., se ocupa de la división territorial del Municipio para fijar el ámbito del ejercicio de la autoridad en un territorio determinado y sobre una población y cuando existan controversias de cualquier índole que se susciten entre los Municipios o entre ellos o el Estado, conocerá la Legislatura Local conforme a lo dispuesto por dicha Ley y la propia Constitución, de tal manera, que la controversia únicamente se presenta cuando exista discrepancia para el ejercicio de la autoridad entre un Municipio y otro, o entre un Municipio y el Estado por el ejercicio del P. Público que le corresponde a cada municipalidad, por lo que se infiere que la aplicación de una ley como la Orgánica de la Administración Pública del Estado, o la de Responsabilidades de Servidores Públicos, que tuvieron su origen en este P. Legislativo, son de aplicación general para todo el Estado y como consecuencia los Municipios quedan subordinados al contenido de la misma, concluyéndose que no existe ninguna controversia que pueda ser resuelta por esta Legislatura, desechándose en consecuencia lo pretendido por los servidores públicos del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León. Por todo lo anteriormente expuesto y fundado, quienes integramos la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, nos permitimos someter al recto criterio de esta representación popular el siguiente proyecto de: ACUERDO: PRIMERO. No ha lugar a resolver controversia alguna entre el Municipio de S.P.G.G. y el Superior Gobierno del Estado de Nuevo León, en virtud de que, cumplir con las disposiciones de una ley no es materia de controversia, sino de respetar y cumplimentar las disposiciones de la misma, ya que conforme al artículo 105 de la Constitución Política local, los promoventes son servidores públicos de elección popular y tienen la obligación de rendir las declaraciones patrimoniales señaladas en nuestra legislación. SEGUNDO. La interpretación de la Ley Constitucional respecto a la autoridad municipal en relación a la responsabilidad del servidor público está muy clara en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal como en la propia disposición constitucional, por lo que reiteramos que no ha lugar a dictar una ley de carácter interpretativo mediante el procedimiento de interpretación auténtica, ya que el sentido de la ley es congruente con sus expresiones literales. Al distinguir exactamente el caso planteado estamos conciliando la ley, ya que queda clara la autonomía política y administrativa del Municipio, puesto que, el hecho de presentar las declaraciones patrimoniales en nada ofende, estorba o se opone al ejercicio de la actividad municipal. TERCERO. Téngase por despachado el asunto y envíese el expediente al archivo como asunto concluido. CUARTO: C. a los promoventes el presente acuerdo, tal como lo establece el artículo 124 del Reglamento para el Gobierno Interior del H. Congreso del Estado."


Al respecto, en el acta de sesión ordinaria de cinco de octubre de mil novecientos noventa y tres, de la LXVI Legislatura del Congreso del Estado, se asentó:


"EN SEGUIDA, SOLICITO Y SE LE CONCEDIO EL USO DE LA PALABRA AL C. DIP. M.S.M., SECRETARIO DE LA COMISION DE LEGISLACION Y PUNTOS CONSTITUCIONALES, DIO LECTURA AL DICTAMEN CON PROYECTO DE ACUERDO, EN RELACION AL ESCRITO PRESENTADO POR LOS CC. EDUARDO CANALES ZAMBRANO Y J.G.A.S., EN EL CUAL SOLICITAN A ESTE CONGRESO LA SOLUCION ADECUADA Y UNA RECTA INTERPRETACION DE LAS NORMAS RELACIONADAS CON LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS. MANIFESTANDO LOS PROMOVENTES EN SU ESCRITO, QUE EL DIA 2 DE ENERO DE 1992, RECIBIERON DE LA SECRETARIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO, OFICIOS, INSTRUCTIVOS Y FORMATOS PARA LA PRESENTACION DE DECLARACIONES PATRIMONIALES A CARGO DEL PRESIDENTE MUNICIPAL, REGIDORES, SINDICOS Y OTROS SERVIDORES PUBLICOS, LO QUE A JUICIO DE ESA AUTORIDAD MUNICIPAL ES VIOLATORIO DE SU AUTONOMIA. ACORDANDO QUE NO EXISTE CONTROVERSIA ALGUNA ENTRE EL MUNICIPIO DE SAN P.G.G., Y EL SUPERIOR GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEON, EN VIRTUD DE QUE CUMPLIR CON LAS DISPOSICIONES DE UNA LEY NO ES MATERIA DE CONTROVERSIA, SINO DE RESPETAR Y CUMPLIMENTAR LAS DISPOSICIONES DE LA MISMA, YA QUE CONFORME AL ARTICULO 105 DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, LOS PROMOVENTES SON SERVIDORES PUBLICOS DE ELECCION POPULAR Y TIENEN LA OBLIGACION DE RENDIR LAS DECLARACIONES PATRIMONIALES SEÑALADAS EN NUESTRA LEGISLACION. POCO ANTES DE FINALIZAR LA LECTURA, EL C. DIP. MARIO SAAVEDRA EXPRESO: `Y FIRMAN POR LA COMISION DE LEGISLACION Y PUNTOS CONSTITUCIONALES, EL PRESIDENTE DIP. C.L.C.H., VICEPRESIDENTE DIP. A.A.R.R., DIP. SECRETARIO M.S.M., DIPUTADOS VOCALES: O.S. DE LOS SANTOS, D.D.L., L.G.S.D.B., M.E.G.H., A.C.E.M.Y.J.A.J.S.. HAGO ENTREGA SEÑOR PRESIDENTE DEL DOCUMENTO A QUE HE DADO LECTURA, SOLICITANDO LO PONGA A LA CONSIDERACION DEL PLENO.' EL C. PRESIDENTE, EXPRESO: ` MUCHAS GRACIAS DIPUTADO SAAVEDRA. ESTA A LA CONSIDERACION DE LA H. ASAMBLEA EL DICTAMEN CON PROYECTO DE ACUERDO, QUE FUE LEIDO ANTERIORMENTE, SI ALGUN DIPUTADO DESEA HACER ALGUNA OBSERVACION, SIRVASE MANIFESTARLO EN LA FORMA ACOSTUMBRADA.' EN SEGUIDA, SOLICITO Y SE LE CONCEDIO EL USO DE LA PALABRA AL C. DIP. A.A.R.R., QUIEN EXPRESO: `HONORABLE ASAMBLEA, NOS HEMOS PRONUNCIADO A FAVOR DEL DICTAMEN QUE SE HA PUESTO A DISCUSION, PORQUE CIERTAMENTE NO EXISTE NINGUNA CONTROVERSIA QUE RESOLVER ENTRE LO PLANTEADO POR FUNCIONARIOS DEL AYUNTAMIENTO DE GARZA GARCIA Y EL GOBIERNO DEL ESTADO, A VIRTUD DE LA APLICACION DE LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE FUNCIONARIOS PUBLICOS SIN EMBARGO CONSIDERAMOS NECESARIO HACER ALGUNAS PRECISIONES AL PRONUNCIARNOS A FAVOR DE ESTE DICTAMEN. FUNDAMENTALMENTE PORQUE CONSIDERAMOS, QUE SI BIEN ES CIERTO, QUE EL ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCION GENERAL DE LA REPUBLICA PREVIENE QUE LOS AYUNTAMIENTOS EN CADA MUNICIPIO SERAN ADMINISTRADOS POR UN AYUNTAMIENTO DE ELECCION POPULAR DIRECTA, Y NO HABRA NINGUNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE ESTOS Y EL GOBIERNO DEL ESTADO, TAMBIEN ES CIERTO QUE EL DIVERSO ARTICULO 108 DE LA PROPIA CONSTITUCION SEÑALA QUE PARA LOS EFECTOS DE LAS RESPONSABILIDADES A QUE ALUDE ESTE TITULO, QUE ES EL RELATIVO AL TITULO CUARTO, DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS, SE REPUTARAN COMO SERVIDORES PUBLICOS A LOS REPRESENTANTES DE ELECCION POPULAR, A LOS MIEMBROS DE LOS PODERES JUDICIAL FEDERAL, Y JUDICIAL DEL DISTRITO FEDERAL, A LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS Y EN GENERAL A TODA PERSONA QUE DESEMPEÑE UN EMPLEO, CARGO O COMISION, DE CUALQUIER NATURALEZA EN LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL, O EN EL DISTRITO FEDERAL, QUIENES SERAN RESPONSABLES POR LOS ACTOS U OMISIONES EN QUE INCURRAN EN EL DESEMPEÑO DE SUS RESPECTIVAS FUNCIONES. EL ULTIMO PARRAFO DE ESTE ARTICULO 108, DISPONE EXPRESAMENTE QUE LAS CONSTITUCIONES DE LOS ESTADOS DE LA REPUBLICA PRECISARAN EN LOS MISMOS TERMINOS DEL PRIMER PARRAFO DE ESTE ARTICULO, Y PARA LOS EFECTOS DE SUS RESPONSABILIDADES, EL CARACTER DE SERVIDORES PUBLICOS DE QUIENES DESEMPEÑEN EMPLEO, CARGO O COMISION, EN LOS ESTADOS Y EN LOS MUNICIPIOS, CONSIDERAMOS ENTONCES QUE ESTE DICTAMEN DEBE FUNDARSE ADEMAS, EN LO DISPUESTO POR ESTE ARTICULO 108 EN SU PRIMER PARRAFO, QUE POR DISPOSICION DE LA PROPIA CONSTITUCION FEDERAL Y LA SUPREMACIA DE ESTA, ESTA CONTENIDO LITERALMENTE EN EL ARTICULO 105 DE LA CONSTITUCION POLITICA PARA EL ESTADO DE NUEVO LEON. CONSECUENTEMENTE SALVO EL TONO ASPERO QUE SE UTILIZA EN ALGUNOS ASPECTOS DEL DICTAMEN, COMO CUANDO SE SEÑALA QUE A MAYOR ABUNDAMIENTO, DIGO LA EXPRESION A MAYOR ABUNDAMIENTO ES PROPIA MAS DE UN LITIGANTE NO DEBE SER PROPIA DE UN DICTAMEN DE ESTE CONGRESO, A MAYOR ABUNDAMIENTO QUIERE DECIR TODAVIA MAS, O POR SI NO LES PARECE SUFICIENTE. NOSOTROS CONSIDERAMOS QUE EFECTIVAMENTE NO SE EJERCE UNA FUNCION INTERMEDIA ENTRE EL ESTADO Y EL AYUNTAMIENTO,CUANDO SE OBLIGA A LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LOS MUNICIPIOS A HACER SU DECLARACION PATRIMONIAL. FUNDAMENTALMENTE PORQUE LA FUNCION ADMINISTRADORA DEL AYUNTAMIENTO NO CONSISTE PRECISAMENTE EN RENDIR INFORMES PATRIMONIALES, CONSECUENTEMENTE NO PUEDE HABER UNA VIOLACION A LA AUTONOMIA MUNICIPAL, POR EL CUMPLIMIENTO DE ESTA OBLIGACION QUE DERIVA DE UNA NORMA CONSTITUCIONAL. FINALMENTE POR LO QUE SE REFIERE AL PUNTO DE ACUERDO, PRIMERO, QUE SE CONTIENE EN EL DICTAMEN EN DONDE DICE, NO HA LUGAR A RESOLVER CONTROVERSIA, YO CREO QUE AQUI ESTA MAL CONSTRUIDA GRAMATICALMENTE ESTA EXPRESION, PORQUE DEBE ESTABLECERSE CON CLARIDAD ABSOLUTA, QUE NO HAY CONTROVERSIA Y NO QUE NO HA LUGAR A RESOLVER CONTROVERSIA, PORQUE SE ESTA RESOLVIENDO UN PLANTEAMIENTO HECHO POR MIEMBROS DE UN AYUNTAMIENTO, O FUNCIONARIOS O EMPLEADOS DE UN AYUNTAMIENTO, LO QUE DEBE DECIR AQUI ES, NO HAY CONTROVERSIA ALGUNA ENTRE EL MUNICIPIO DE SAN P.G.G., Y EL SUPERIOR GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEON, EN VIRTUD DE QUE DE CUMPLIR CON LAS DISPOSICIONES EN LA LEY, NO ES MATERIA DE CONTROVERSIA, SINO DE RESPETAR Y CUMPLIMENTAR LAS DISPOSICIONES DE LA MISMA, YA QUE CONFORME AL ARTICULO 105 DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, LOS PROMOVENTES SON SERVIDORES PUBLICOS DE ELECCION POPULAR, Y TIENEN LA OBLIGACION DE RENDIR LAS DECLARACIONES PATRIMONIALES, SEÑALADAS EN NUESTRA LEGISLACION. ENTONCES ESTO ADEMAS PERMITIRIA QUE FUERA VERDADERAMENTE CONGRUENTE CON EL PUNTO SEGUNDO DEL ACUERDO, EN DONDE SE ESTABLECE LO RELATIVO A QUE NO HAY NECESIDAD DE HACER UNA INTERPRETACION CONSTITUCIONAL. YO LE PIDO AL PRESIDENTE QUE PONGA A CONSIDERACION DE LA ASAMBLEA SI SE MODIFICA NADA MAS EL TEXTO DE ESTE PUNTO PRIMERO DEL ACUERDO PARA QUE SE ESTABLEZCA QUE NO HAY CONTROVERSIA QUE RESOLVER.' EN SEGUIDA, SOLICITO Y SE LE CONCEDIO EL USO DE LA PALABRA AL C. DIP. O.V.G., QUIEN EXPRESO: `HONORABLE ASAMBLEA, CONSIDERANDO OPORTUNO ESTE DICTAMEN, VEMOS QUE LA DECLARACION PATRIMONIAL SE HACE ANTE UN ORGANO, QUE ES LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO, NOSOTROS CONSIDERAMOS QUE SE DEBE DE LEGISLAR, PARA QUE EL ORGANO ENCARGADO DE ESTO SEA LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA DEL CONGRESO DEL ESTADO. HAGO UNA INVITACION PARA QUE ESTA PROMOCION, SI LO CREEN VALIDO SE APLIQUE, GRACIAS.' POR LO ANTERIOR, EL C. PRESIDENTE SOLICITO AL C. DIP. VILLARREAL GARCIA, QUE PRESENTE POR ESCRITO SU SOLICITUD. EN SEGUIDA, SOLICITO Y SE LE CONCEDIO EL USO DE LA PALABRA AL C. DIP. C.L.C.H., QUIEN EXPRESO:`SEÑOR PRESIDENTE, COMPAÑEROS DIPUTADOS. SOLO PARA ABUNDAR MAS EN LOS COMENTARIOS, Y PUES QUIENES ESTAMOS ACOSTUMBRADOS A MANEJAR ESE ABUNDANTE IDIOMA, QUE ES EL CASTELLANO, HAY MUCHAS FORMAS DE DECIR LO MISMO, CON ADVERBIOS, VERBOS, MODOS Y TIEMPOS. YO NO CREO QUE HAYA NINGUNA TRASCENDENCIA EN EL DICTAMEN, SI LE QUITAMOS EL NO HA LUGAR , POR EL TIEMPO DEL VERBO QUE QUIERE EL DIPUTADO AMERICO RAMIREZ, NO CREO QUE PARA EFECTOS DEL CASTELLANO Y DE LO QUE PRETENDE, VAYA A PERJUDICAR EL SENTIDO DEL DICTAMEN, POR UNA PARTE, POR LA OTRA,YO QUISIERA EN APOYO AL REGIMEN FEDERAL QUE NOS DETERMINA QUE EL DICTAMEN SEA ADMINICULADO CON LA CLARIFICACION DE QUE TAMBIEN SE TOME EN CUENTA LA DISPOSICION DEL 108 DE LA CONSTITUCION POLITICA FEDERAL. PARA QUE EN SU MOMENTO SE AGREGUEN ESTOS CONCEPTOS, EN APOYO AL DICTAMEN.' EN SEGUIDA, SOLICITO Y SE LE CONCEDIO EL USO DE LA PALABRA AL C. DIP. H.O.C.B., QUIEN EXPRESO:`CON SU PERMISO SEÑOR PRESIDENTE, SOLAMENTE PARA HACER UNA OBSERVACION, DESDE LUEGO NOS PRONUNCIAMOS A FAVOR DEL DICTAMEN, PERO EN LA PAGINA 3 EN EL ULTIMO PARRAFO DICE: POR OTRA PARTE LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS DEL ESTADO, PREVE COMO OBLIGACION DE TODOS LOS SERVIDORES PUBLICOS EL PRESENTAR CON VERACIDAD UNA DECLARACION PATRIMONIAL AL INICIO Y AL TERMINO DEL CARGO DE SU EJERCICIO PROFESIONAL, YO CREO QUE AQUI DEBE DECIR `PUBLICO', PORQUE YO ENTIENDO PROFESIONALES, EL EJERCICIO QUE HACEMOS TODOS LOS PROFESIONISTAS DE CUALESQUIER RAMA EN EL EJERCICIO DE LA EXISTENCIA PROFESIONAL. QUE SE ESTA REFIRIENDO, EN LA PAGINA TRES, DEL CARGO EN SU EJERCICIO PROFESIONAL DICE, Y CREO YO QUE DEBE DECIR EJERCICIO PUBLICO, PORQUE ES UN DESEMPEÑO PUBLICO EL QUE ESTA HACIENDO EL FUNCIONARIO, ES UNA OBSERVACION NADA MAS SEÑOR PRESIDENTE.' EN SEGUIDA, SOLICITO Y SE LE CONCEDIO EL USO DE LA PALABRA AL C. DIP. R.O.V., QUIEN EXPRESO:`SEÑOR PRESIDENTE, CON SU PERMISO, DESDE LUEGO A FAVOR DEL DICTAMEN QUE TAN BRILLANTEMENTE HA HECHO EL PRESIDENTE DE LA COMISION DE LEGISLACION Y PUNTOS CONSTITUCIONALES, EL DIPUTADO CESAR L.C., AYUDADO DESDE LUEGO POR M.G. Y POR MARIO SAAVEDRA ES UN MAGNIFICO DICTAMEN, PERO YO CREO QUE ES MUY IMPORTANTE LO QUE AQUI HA DICHO TAMBIEN EL COMPAÑERO OVIDIO VILLARREAL DE ACCION NACIONAL. YO CREO QUE TENEMOS UN POQUITO QUE PRECISAR EN EL FUTURO, DISTINGUIDOS COMPAÑEROS DE LA COMISION DE LEGISLACION Y PUNTOS CONSTITUCIONALES, EL PAPEL DE LA CONTADURIA MAYOR Y EL PAPEL DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO. LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO ES EL CONTROL INTERNO DEL PODER EJECUTIVO DE LA ADMINISTRACION CENTRAL Y DE LA ADMINISTRACION PARAESTATAL ES EL PRIMER CONTROL Y LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA ES EL CONTROL INTERNO, ES DECIR, ES EL ULTIMO CONTROL DEL PODER EJECUTIVO, DEL PODER LEGISLATIVO Y DEL PODER JUDICIAL ENTONCES ES MUY IMPORTANTE QUE EN EL FUTURO SE PIENSE, YO PIENSO QUE DE COMUN ACUERDO, SOBRE TODO QUIENES SON ABOGADOS Y TIENEN MAS CONOCIMIENTO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, COMO EL DIPUTADO O.S. QUE ES MASTER EN ADMINISTRACION PUBLICA, QUE SE INCORPORE TAMBIEN A ESTO, PARA PODER PRECISAR, YO NO ENTIENDO PORQUE LOS DIPUTADOS TENEMOS QUE ENTREGAR UNA DECLARACION PATRIMONIAL A LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO, CUANDO DEBERIAMOS HACERLO A LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA. ENTONCES TODAS ESTAS COSAS QUE ESTAN SUELTAS, Y QUE YO LAS ENTIENDO PORQUE ESTAN SUELTAS, PORQUE ANTES NO HABIA UNA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA, AHORA HAY, VAMOS ACTUALIZARLA, VAMOS A PRECISAR, COMO D.A.M.S., Y PARA ESO YO CREO QUE TENDREMOS LA LUZ Y LOS CONOCIMIENTOS DEL DIPUTADO CESAR L.C. Y DE NUESTRO COMPAÑERO AMERICO RAMIREZ Y DESDE LUEGO O.S., MUCHAS GRACIAS.' EN SEGUIDA, SOLICITO Y SE CONCEDIO EL USO DE LA PALABRA AL C. DIP. M.S.M., QUIEN EXPRESO:`GRACIAS SEÑOR PRESIDENTE, CREO QUE SI ES CONVENIENTE HACER UNA REFERENCIA TANTO A LA PROPUESTA QUE FORMULO EL DIPUTADO OVIDIO VILLARREAL COMO A LOS COMENTARIOS VERTIDOS POR EL COMPAÑERO ROBERTO OLIVARES. EFECTIVAMENTE, AMBAS DEPENDENCIAS TANTO EN LA SECRETARIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO, COMO EN LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA, SON ORGANOS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO, CADA UNO TIENE PERFECTAMENTE DELIMITADO CUAL ES EL AMBITO DE COMPETENCIA, SIN EMBARGO CREO QUE ES PERTINENTE ACLARAR CUAL ES LA FUNCION DE LA SEGUNDA, PORQUE ESTO PUDIERA TENER TRASCENDENCIA CON OTRA SERIE DE PROPUESTAS QUE HEMOS VENIDO A FORMULAR AQUI EN LA TRIBUNA, Y NO DEBEMOS PERDER DE VISTA EL HECHO DE QUE LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA ES EL ORGANO TECNICO DEL CONGRESO, CUYA PRINCIPAL RESPONSABILIDAD ES LA REVISION Y PRESENTACION DE LOS INFORMES CORRESPONDIENTES A LA CUENTA PUBLICA, ENTENDIDA ESTA COMO EL EJERCICIO PRESUPUESTAL DE UN EJERCICIO, VALGAME LA REDUNDANCIA, CUYO DOCUMENTO DEBE CONTENER TANTO LAS ACCIONES PROGRAMATICAS DEL SECTOR PUBLICO Y LA CONSECUCION DE LOS FINES QUE CON LAS ACCIONES SE OBTUVIERON. EN CONSECUENCIA, SI ES MUY CONVENIENTE QUE TENGAMOS PRESENTE Y QUE VEAMOS CON DETENIMIENTO, CUALES SON LAS FACULTADES QUE ESTE PROPIO CONGRESO ATRIBUYO A LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA, A FIN DE EVITAR INCURRIR EN DESVIACIONES RESPECTO DE LAS ACTIVIDADES QUE LE QUERAMOS ENCOMENDAR TENDRIA QUE CAMBIARSE, DESDE MI PUNTO DE VISTA, TODO EL CONCEPTO FILOSOFICO DE LO QUE ES LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA, PARA DARLE O ATRIBUIRLE FACULTADES QUE EN ESTE MOMENTO CONFORME A LA LEY NO LE ESTAN ASIGNADAS.' EN ESTE MOMENTO Y DESDE SU LUGAR, EL C. DIP. A.A.R.R., EXPRESO: `DESDE AQUI DIPUTADO PRESIDENTE, NADA MAS PARA UNA MOCION DE ORDEN, ESTA A DISCUSION UN DICTAMEN SOBRE UNA CONTROVERSIA QUE PRESENTARON DOS FUNCIONARIOS DEL AYUNTAMIENTO DE SAN P.G.G., VAMOS A LIMITAR LA DISCUSION A ESTE DICTAMEN, Y GUSTOSAMENTE, INMEDIATAMENTE DESPUES, SI LA ASAMBLEA ASI LO DECIDE, CONTINUAREMOS DELIBERANDO SOBRE LAS ATRIBUCIONES QUE TIENE LA CONTADURIA Y LA CONTRALORIA RESPECTIVAMENTE.' POR LO ANTERIOR, EL C. PRESIDENTE, EXPRESO: `SI NO HAY OTRO DIPUTADO QUE DESEE HACER USO DE LA PALABRA SOBRE ESTE TEMA, SE PONE A LA CONSIDERACION DEL PLENO EL DICTAMEN CON LAS MODIFICACIONES PROPUESTAS POR LA COMISION DE LEGISLACION Y PUNTOS CONSTITUCIONALES; LOS QUE ESTEN A FAVOR, SIRVANSE MANIFESTARLO EN LA FORMA ACOSTUMBRADA'. HECHA QUE FUE LA VOTACION CORRESPONDIENTE, FUE APROBADO EN FORMA UNANIME. POR LO QUE EL C. PRESIDENTE SOLICITO AL C. SECRETARIO ELABORAR LA COMUNICACION REQUERIDA PARA EL CASO, Y ENVIARLA A LA MAYOR BREVEDAD POSIBLE. A CONTINUACION Y NO HABIENDO NINGUN INFORME QUE PRESENTAR POR LOS CC. DIPUTADOS, EL C. PRESIDENTE PASO AL SIGUIENTE PUNTO DE LA ORDEN DEL DIA,..."


Aparece entonces del escrito del Municipio demandante y del dictamen parcialmente transcrito, así como del acta de sesión de la Legislatura aludida, que los planteamientos ante el Congreso del Estado se hicieron consistir en la discordancia entre el referido Municipio y el Estado, surgida por los requerimientos del gobierno local para que los funcionarios municipales presenten su declaración patrimonial ante la Contraloría estatal así como para que el Ayuntamiento dé avisos de altas y bajas de los servidores públicos municipales, lo cual, a juicio de la ahora demandante viola la autonomía del Municipio y pugna con varios artículos de la Constitución local y con el artículo 115 de la Constitución Federal; aparece, asimismo, que la Legislatura acordó que no existe violación de la autonomía municipal con motivo de los requerimientos indicados, que la Contraloría del Estado no tiene por ese hecho el carácter de autoridad intermedia y concluyó declarando que no existe tampoco controversia al respecto entre el Municipio y el Estado.


Con tales antecedentes y la breve síntesis acabada de efectuar, deberán tomarse en cuenta las pretensiones deducidas por el Municipio de S.P.G.G. en su demanda, para determinar cuáles son propias de la competencia de esta Suprema Corte. Dicho Ayuntamiento reclama:


"a). Declaración de que el requerimiento de presentar declaraciones patrimoniales por el presidente municipal, regidores, síndicos del R. Ayuntamiento y demás servidores públicos de S.P.G.G., Nuevo León, ante la Secretaría de la Contraloría General del Estado invade la esfera de acción del Municipio.


"b). Declaración de que lo previsto por el artículo 105 de la Constitución Política de Nuevo León es para determinar a los servidores públicos, de elección popular y servidores o empleados en general, al servicio, entre otros, de los Municipios que adquieran responsabilidad por actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.


"c). Declaración de que las disposiciones del artículo 115 de la Constitución Política de Nuevo León en cuanto a la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos es en referencia a quienes presten sus servicios para la Administración Pública del Estado.


"d). Declaración de que el R. Ayuntamiento del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León tiene facultades para expedir disposiciones de carácter general que determinen la obligación y responsabilidad en las que incurran los servidores públicos al servicio del Municipio.


"e). Declaración de que al pretender aplicar los artículos 41 al 48 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado, a los servidores públicos municipales, es invadir la esfera de acción que corresponde a los Municipios.


"f). Declaración de que la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal es una ley constitucional en los términos de los artículos 152, 45, 63, fracción XIX, 94 y 121, de la Constitución Política de Nuevo León y que para sus reformas se contienen las mismas reglas en relación de cualquier artículo de la Constitución, en consecuencia:


"1). Que al exigir el Congreso del Estado que las remuneraciones de presidente municipal, regidores y síndicos del Municipio de S.P.G.G., sean aprobadas por el Congreso del Estado, se invade la esfera de acción del Municipio y se conculca lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal.


"2). Que la disposición contenida en el artículo 129 de la Constitución Política de Nuevo León que expresamente dispone: `Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso' resultó modificada por el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, que tiene el carácter de ley constitucional, y que por ser una ley nueva debe entenderse que deroga la anterior.


"g). Declaración de que la petición del Congreso del Estado para que se remitan las remuneraciones, para su aprobación, del presidente municipal, síndicos y regidores, invaden la esfera de acción del Municipio."


La reflexión sobre lo demandado por el actor de esta controversia constitucional, revela que es parcialmente fundada la excepción de incompetencia invocada por las demandadas, ya que sólo se plantean violaciones a la Constitución del Estado de Nuevo León o a las leyes locales o su interpretación en los siguientes incisos:


En el inciso b), porque la interpretación que se pide sobre el alcance del artículo 105 de la Constitución del Estado de Nuevo León, no trasciende al ámbito constitucional federal.


En el inciso c), porque se pretende una interpretación del artículo 115 de la misma Constitución local, en relación con la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León.


En el inciso f), subincisos 1) y 2), porque aun cuando en estos últimos el actor alude a invasión de la esfera municipal por parte del Congreso estatal, esa invasión no se hace derivar de una trasgresión a alguna disposición constitucional de orden federal, sino de la pretensión de que el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal tiene carácter de ley constitucional, con poder para modificar el artículo 129 de la Constitución local.


En cambio, corresponde a la competencia de esta Suprema Corte en la vía de controversia constitucional, lo planteado en los siguientes incisos:


En los incisos a) y e), porque poniéndolos en relación con las argumentaciones del demandante, se ve que en la invasión a la esfera de acción municipal que se reclama por la exigencia de que los funcionarios municipales presenten sus declaraciones patrimoniales ante la Contraloría del Estado, se atribuye transgresión al artículo 115 de la Constitución Federal.


En el inciso d), íntimamente relacionado con los inmediatos anteriores, pues la pretensión de que el Municipio tiene facultades para expedir normas sobre responsabilidades de los servidores públicos municipales, requiere el cotejo con los artículos 108 y 115 de la Constitución Federal.


Y, finalmente, en el inciso g), en virtud de que la declaración que se demanda sobre la censura de la petición hecha por el Congreso Local para que las remuneraciones de los funcionarios municipales sean aprobadas por dicha Legislatura, se presenta como violación a la esfera municipal que establece el artículo 115 constitucional federal.


Por lo antes expuesto, cabe concluir que esta Suprema Corte sólo es competente para conocer de esta controversia constitucional, en relación con los planteamientos de estos cuatro inciso a), d), e) y g), de la demanda. Ello, con fundamento en el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos según reformas que entraron en vigor el once de junio de mil novecientos noventa y cinco y 10, fracción I de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación publicada el veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, en virtud de que en los aspectos indicados, el M.S.P.G.G., plantea una controversia constitucional en contra de los P.es Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León.


Resultan aplicables las normas de competencia contenidas en los preceptos constitucional y legal invocados, no obstante que la citada controversia se originó antes de la vigencia de dichas normas, porque éstas operan en cuanto entran en vigor por ser de orden público, según lo ha sostenido este Tribunal Pleno en la jurisprudencia número 391, visible en la página 654, Segunda Parte, del Apéndice de la compilación de 1917 a 1988, que a la letra dice:


"COMPETENCIA, APLICACION DE LAS LEYES DE. Las normas que regulan la competencia por materia, se apoderan de las relaciones jurídicas procesales en el estado en que se encuentran, rigiendo inmediatamente, por ser de orden público."


Sólo resta agregar en este capítulo relativo a la competencia, que no cabe admitir el argumento de que este tribunal es incompetente porque el Municipio actor ya se había sometido a la competencia del P. Legislativo local; lo inaceptable de tal pretensión deriva de que, como ya se indicó, la Legislatura mencionada sólo puede válidamente hacer pronunciamiento sobre violaciones a las disposiciones locales, pero no en relación con transgresiones a la Constitución Federal. De ahí que al haber ocurrido a aquel órgano legislativo, ningún sometimiento cabe deducir respecto de las cuestiones federales ya indicadas.


SEGUNDO. La parte demandada opone también como defensa de falta de acción, lo que propiamente debe considerarse como falta de legitimación de la demandante, proveniente de la circunstancia de que el Municipio no constituye un P., carácter éste que otorga la posibilidad de contender en este juicio constitucional, y que únicamente ostentan "...el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial..."


Esta excepción también resulta infundada.


En efecto, en principio, no debe perderse de vista que conforme a las normas que rigen la competencia para conocer de la presente controversia ya precisadas en el considerando que antecede, los Municipios están legitimados para promover la controversia constitucional, atento a lo dispuesto en el citado artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice:


"ARTICULO 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:...i). Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;"


Entonces, conforme a lo dispuesto en tal reforma, si el Municipio de S.P.G.G. del Estado de Nuevo León ocurre por conducto de su legal representación a promover la presente controversia constitucional en contra del mismo Estado, es claro que se ubica en el supuesto a que se refiere el precepto invocado, por lo que aquella entidad política tiene legitimación para intentar la acción.


Más todavía, la legitimación municipal se surtió en el momento de presentar la demanda, esto es, antes de las reformas constitucionales que entraron en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y cinco, en virtud de que este tribunal ha resuelto varios precedentes con anterioridad a la reforma al artículo 105 de la Constitución, en los que se concibió al Municipio como un P. para efectos de que pudiera tener acción constitucional a fin de garantizar la efectividad de los beneficios derivados del artículo 115 de la propia Constitución, reformado por Decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres que, de otro modo, carecería de resguardo judicial.


Así, este tribunal, al resolver por unanimidad de once votos la controversia constitucional número 1/95, en sesión de seis de julio de mil novecientos noventa y cinco, siguió el criterio que al respecto ya había establecido la anterior integración y que, por resultar aplicable en este asunto, se reitera en lo conducente:


"El Municipio dentro de nuestro sistema constitucional es un P. y, por lo tanto, las controversias que sostenga frente a otros P.es sobre la constitucionalidad de sus actos deberán ser resueltas por este máximo tribunal. En efecto, el Municipio en la Constitución de 1917 es una esfera o ámbito de competencias ejercidas por una persona jurídica de derecho público de naturaleza política. El artículo 115 desde sus orígenes y con mayor precisión a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete integra una persona colectiva de derecho público con facultades perfectamente establecidas, que delimitan una esfera de competencias en materia administrativa y legislativa, diferente a la federal y la estatal. El artículo 115 establece como facultades de los Municipios la prestación de servicios públicos; la administración de su patrimonio y la formulación, aprobación y administración de su presupuesto; la zonificación y la elaboración de planes de desarrollo urbano municipal; la participación en la creación y administración de sus reservas territoriales; el controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; el intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; el otorgar licencias y permisos para construcciones, y la participación en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas; en materia legislativa los Ayuntamientos expedirán bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Por lo anterior, es claro que existe una esfera de competencia municipal, la cual no puede ser vulnerada por los actos de las autoridades federales o estatales. Asimismo, no se debe perder de vista que dentro de nuestra tradición constitucional ha sido recurrente la preocupación por un Municipio Libre y autónomo, por ello el propio artículo 115 en su primer enunciado ordena: Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre...El carácter político del Municipio no sólo deviene de su esfera competencial sino sobre todo de la integración y elección de su órgano de gobierno: el Ayuntamiento. El artículo 115 sobre el particular establece: ...`I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser reelectas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las Legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley..."


El Constituyente de 1917 y el órgano revisor de la Ley Fundamental, a diferencia de lo acontecido con la Constitución de 1857, ha establecido normas que han regulado, cada vez con mayor detalle, el Municipio Libre, con el ánimo de fortalecerlo en sus diversos ámbitos de actuación. Así, al plantearse las bases de regulación en la Constitución General de la República es lógico que las controversias que se sostengan con otros P.es sean ventiladas en la misma vía constitucional, esto es, por medio de la controversia constitucional prevista en el artículo 105 constitucional.


Podría argumentarse en contrario al criterio expuesto que textualmente la Constitución Federal no se refiere al Municipio como un P., sino a una instancia de diferente naturaleza y, en consecuencia, los conflictos que sostenga contra actos de los otros P.es deberán ser ventilados a través de los mecanismos que establezca la Constitución local o alguna ley, como en el caso se refiere al artículo 8o. de la Ley de la Administración Pública Estatal. Sin embargo, esta argumentación es insostenible. En primer lugar, por el lugar que ocupa el Municipio dentro del sistema constitucional mexicano, no sólo es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades federativas; sino una persona colectiva de derecho público, carácter otorgado por la propia Ley Fundamental, con patrimonio libremente administrado que ejerce las facultades que la propia Constitución le otorga, constituyendo un verdadero ámbito de competencia. A mayor abundamiento, el Ayuntamiento integrado por servidores públicos de elección popular, innegablemente no se encuentra supeditado o dependiendo jerárquicamente del gobierno estatal, lo que descarta que se trate de un organismo descentralizado por región del gobierno del Estado, sino una instancia autónoma con las facultades competenciales establecidas por la Constitución. Al ser una de las instituciones constitucionales fundamentales mexicanas, que ejerce atribuciones imperativas, unilaterales y coercitivas en materias administrativa y legislativa, por medio de servidores públicos electos popularmente, es natural y jurídico que las controversias que sostenga con otros P.es sean ventiladas a través del proceso de controversia constitucional previsto en el artículo 105 de la Ley Fundamental.


De manera ilustrativa se especifica que entre otros, éstos fueron los razonamientos utilizados por el Constituyente Permanente para clarificar la redacción del artículo 105 mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994 al establecer:


"Artículo 105. (Se transcribe en el precedente de mérito)."


Sobre el particular conviene añadir que si bien es cierto que la reforma constitucional a que se hace referencia no ha entrado en vigor, sin embargo ello no impide que en los términos del artículo 105 anterior a la reforma constitucional publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro se estime que la Suprema Corte resulta competente para conocer la presente controversia constitucional como lo estimó en el precedente citado por el Municipio demandante.


No debe perderse de vista que por mandato de la propia Ley Suprema es este órgano del Estado el encargado de dirimir las controversias que se susciten sobre constitucionalidad, ya sea que éstas se presenten entre gobernados y gobernantes o entre gobernantes entre sí. En el presente caso esta Suprema Corte debe avocarse al conocimiento de una controversia sobre constitucionalidad entre distintos órganos del gobierno de un Estado y un Municipio, el cual por las consideraciones jurídicas e históricas vertidas anteriormente debe considerarse un P..


En varias ocasiones este tribunal ha considerado que efectivamente el Municipio es un P. y, en consecuencia, las controversias entre el Municipio y los otros P.es del Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos corresponde sólo conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En efecto, al resolver la controversia constitucional 1/93 ventilada entre el Ayuntamiento de Delicias, C., el gobernador y el secretario de gobierno de esa entidad federativa y el amparo en revisión 4521/90 promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California se sostuvo que dentro de nuestro sistema constitucional el Municipio constituye un P. y, en consecuencia, de conformidad con el texto del artículo 105 vigente, incorporado a la Ley Fundamental mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1993, este tribunal es el competente.


Las consideraciones que sustentaron las resoluciones de referencia, en la parte conducente, señalan:


"Lo anteriormente expuesto permite concluir que el Municipio constituye un P.,..." "... El artículo 115 constitucional reconoce al Municipio personalidad jurídica plena, estableciendo como órgano de gobierno al Ayuntamiento, con lo que se solidifica la existencia del P. municipal, P. que se manifiesta a fin de defender las prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se vean lesionados por otro de los P.es del Estado, al prevenir el primero de los artículos citados que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias que se susciten entre los P.es de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. El artículo 116 constitucional establece: El P. Público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos P.es en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Cabe aclarar que el artículo 105 constitucional prácticamente no ha sufrido alteración en su texto original y, en contraposición, el artículo 116 de la Ley Suprema, ha sido reformado radicalmente, definiéndose en él de manera precisa las bases sobre las cuales deben conformarse las entidades federativas y relacionándolo con el artículo 115, que regula la estructura sobre la cual debe sustentarse la institución municipal, permite inferir su estrecha vinculación con el P. Público de la entidad federativa, al ubicarse este numeral dentro del Título Quinto referente a los Estados de la Federación y principiar su texto consagrado que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, de lo que deriva que existe una íntima vinculación entre el P. Público de cualquier entidad federativa con la institución municipal y, consecuentemente, con el P. municipal, ya que dentro de cada Estado existen los Municipios y ello implica P.es municipales dentro de la propia entidad federativa. Debe advertirse en este sentido, que ante la inminencia de dejar indefensos a los Municipios respecto de los derechos que se les reconocieron en la reforma constitucional y el claro propósito que informó la iniciativa de que el Municipio recibiera las garantías que históricamente se le habían negado, debe inferirse que se estimó implícitamente comprendido al Municipio dentro de los P.es a que alude el artículo 105 constitucional, no siendo, por tanto, necesaria su reforma. Si este precepto no fue reformado cabe inferir que fue en la medida en que no se estimó necesario, pues si bien su texto se había interpretado conforme a la división de P.es tradicional, referida a los P.es Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como por otra parte, a los P.es federales y estatales, no existe impedimento alguno para interpretar, conforme todas las consideraciones expuestas, que se entiende dirigido a todo P., en sentido genérico, dentro de cuyo concepto queda comprendido el Municipio. Lo contrario implicaría que la reforma al artículo 115 sería nugatoria cuando alguno de los otros P.es de un Estado realizara acciones que vulneran las prerrogativas que la Constitución Federal otorga a los Municipios pues al tratarse de prerrogativas que se reconocen en su calidad de entidad de derecho público y no garantías o derechos individuales de gobernado, no tendría el derecho de acudir al juicio de amparo para defenderse. Esto significaría que hacer una interpretación diversa a la contenida en esta resolución volvería a colocar al Municipio en la situación en que se encontraba antes de la última reforma al artículo 115 de la Constitución, que fue lo que ésta trató de solucionar. De lo anteriormente expuesto deriva que el análisis histórico de nuestra evolución política y jurídica, por una parte, y la interpretación relacionada de los artículos 115, 105 y 116 constitucionales, por la otra, permiten concluir que a partir de la reforma al primero de los numerales citados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se puede aseverar que en el sistema federal mexicano existen tres diferentes niveles de gobierno en los que se manifiesta el ejercicio del P. Público: federal, estatal y municipal. En efecto, tal reforma, que otorgó autonomía financiera a los Municipios a fin de lograr un desarrollo integral y un avance democrático más significativo como respuesta a dicha evolución, da lugar a interpretar que aunque las reformas que se han hecho a los artículos 105 y 116 de la Carta Magna nunca han sido para considerar expresamente al Municipio como uno de los niveles en los cuales se divide el ejercicio del P. Público de los Estados, cabe interpretar que existen razones para que se considere incluido dentro de los mismos porque, por una parte, al habérsele otorgado al Municipio las características de un verdadero P. y al existir una estrecha vinculación entre el Municipio y el P. Público de las entidades federativas, según se deriva de lo consignado en el artículo 115, debe desprenderse como consecuencia lógica que constituye uno de los P.es de los Estados y, por otra, que resultaba innecesario hablar del P. municipal en el artículo 116 pues en él se regula el P. estatal como segundo nivel del gobierno y ya en el artículo 115 se encuentra regulado lo relativo al P. municipal como tercer nivel de gobierno. Lo considerado permite concluir que la interpretación del artículo 105 constitucional dentro de nuestra evolución y sin apartarse del propio contexto constitucional, sino apegándose a la interpretación sistemática del mismo, lleva a determinar que al establecer que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias que se susciten, entre otros casos, entre los P.es de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, permite el acceso del Municipio a la controversia constitucional porque éste en la actualidad y a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres debe ser considerado como un P., aunque desde luego diferente a los P.es Legislativo, Ejecutivo y Judicial,..." "...Es decir, interpretando los artículos 115 y 116 de la Ley Fundamental para poder establecer de manera integral y con claridad y precisión su verdadero alcance, se llega a la conclusión de que dentro de la segunda hipótesis de este numeral se comprenden las controversias que pudieran suscitarse entre los P.es de la entidad federativa y también los conflictos entre dichos P.es con el P. municipal. Conviene recalcar que interpretar en forma aislada el artículo 105 constitucional o exclusivamente con el numeral 116 pero no así relacionándolo con el 115, llevaría a hacer prácticamente nugatorio el espíritu de la reforma constitucional a este último dispositivo, especialmente en los casos en que con mayor claridad se vería la necesidad de la reforma de que se ha tratado, a saber, cuando los P.es de un Estado pretenden vulnerar las prerrogativas que como ente público se le otorgan a los Municipios. En efecto, al depender el Municipio de la Legislatura Local ésta podría apartarse de todas las prerrogativas que dicho numeral establece en favor de la entidad municipal y al no tener acceso jurisdiccional el Municipio para defender sus prerrogativas cuando sus intereses se vean lesionados, pues no podrá promover el juicio de amparo ni tampoco la controversia constitucional prevista en el artículo 105, resultaría ineficaz la reforma. Cualquier ordenamiento jurídico y, con mayor razón, la Carta Fundamental, debe interpretarse en su conjunto, de manera integral y no solamente parcial, ya que esta última postura originaría una óptica segmentada, es decir, una visión parcial que conduciría a una interpretación también parcial, que impediría alcanzar los objetivos perseguidos por la Norma Constitucional. Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno considera que el artículo 105 constitucional al prevenir que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias suscitadas entre los P.es de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, debe interpretarse conjuntamente con los artículos 115 y 116 de la Carta Magna Federal y de ello concluir que el Municipio constituye con sus propias peculiaridades, uno de los P.es que existen en las entidades federativas al cual debe permitírsele el acceso a la controversia constitucional, en aras de hacer efectivos los derechos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce; interpretación que se ajusta, además, al espíritu de la reforma municipal y que se adecua a las condiciones y circunstancias que rodean el entorno municipal en la actualidad y no con un criterio que pudo ser válido en mil novecientos diecisiete, pues estimar que las posibles controversias entre los P.es de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, sólo puede verificarse entre los P.es Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin considerar que dentro de cada entidad federativa existe otro nivel de P. que es el municipal y que nace, vive y se desarrolla dentro del propio Estado y cuya condición hoy en día es muy distinta a la de mil novecientos diecisiete, resulta obsoleta y origina limitantes a la actuación municipal dentro del contexto constitucional actual. La única forma de garantizar la efectividad de los objetivos perseguidos con la reforma al artículo 115 constitucional, concretamente el de la autonomía municipal, es la de abrir la vía de la controversia constitucional al Municipio cuando se vean vulnerados o restringidos los derechos públicos que le fueron reconocidos. Lo contrario, es decir, el impedir el acceso del Municipio a la controversia constitucional, llevaría a sostener que no obstante que el propósito de la reforma aludida fue el garantizar la autonomía municipal, no se dieron los elementos para que ésta fuera una realidad al no preverse un medio de defensa para que los Municipios pudieran atacar los actos que vulneren sus prerrogativas. Debe añadirse que si cuando no se había reformado la Constitución para establecer con claridad que los Municipios pueden acudir a la controversia constitucional ya lo había admitido esta Suprema Corte, por mayoría de razón debe hacerlo cuando se ha introducido esa reforma e incluso se ha promulgado y publicado la Ley Orgánica del Artículo 105 de la Constitución, aunque la presente controversia deberá resolverse conforme a las disposiciones aplicables al momento en que se inició, tal como lo establece el artículo segundo transitorio del Decreto congresional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995 que contiene la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el cual entró en vigor treinta días después de su publicación."


Consecuentemente, al constituir el Municipio un P. en los términos y para los efectos antes referidos, es claro que se ubica en el supuesto previsto en el mencionado artículo 105 de la Constitución General de la República, antes de su reforma, en cuanto tiene legitimación, como titular del derecho consignado en la Carta Magna, para ejercitar la acción correspondiente de controversia constitucional; con mayor razón si el mismo precepto constitucional ya reformado, señala expresamente al Municipio como una de las entidades con el derecho de intervenir en tal tipo de controversias.


TERCERO. A continuación procede analizar las cuestiones de fondo.


Por lo que toca a los planteamientos contenidos en los incisos a) y e), los cuales se analizan conjuntamente dada la íntima relación que guardan, la actora impugna tales actos argumentando, esencialmente, lo siguiente:


Que los requerimientos del gobierno del Estado para que los servidores públicos municipales presenten su declaración patrimonial, así como los avisos de altas y bajas, atentan en contra del desarrollo municipal autónomo.


Que en virtud de tales requerimientos, la Secretaría de la Contraloría del Estado se convierte en una autoridad intermedia entre el Municipio y el gobierno del Estado, conculcándose el artículo 115, fracción I de la Constitución Federal que prohíbe tal sistema.


Que la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, reformada mediante Decreto número 238, publicado en el Periódico Oficial de treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y uno, en cuanto impone a los funcionarios municipales la obligación de formular declaraciones patrimoniales ante la Contraloría del Estado, invade la esfera de atribuciones que el artículo 115 de la Carta Magna reserva al Municipio.


Con objeto de examinar dichas argumentaciones se toma en consideración que los artículos 108, 109 y 113 de la Constitución General de la República, establecen lo siguiente:


"ART. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros de los P.es Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.


"El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.


"Los gobernadores de los Estados, los diputados a las Legislaturas Locales y los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.


"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.


"ART. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:


"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas;


"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y


"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.


"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.


"Las leyes determinarán casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.


"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.


"ART. 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."


De la lectura de las invocadas disposiciones de la Carta Magna, se advierte, en primer lugar, la intención del Constituyente de regular a ese alto rango la vigilancia de todos los servidores públicos a fin de garantizar la transparencia de su conducta en el ejercicio de sus funciones, dejando claramente definida la necesidad de responsabilizarlos mediante los lineamientos generales cuyo desarrollo y especificación encomienda a las Constituciones locales y a las leyes, tanto federales como estatales.


También se advierte que la Constitución General de la República prevé, en los artículos transcritos, tres distintas formas de responsabilidad: una política, cuando en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos adopten conductas que perjudiquen los intereses públicos básicos o el buen despacho de los asuntos respectivos; otra de carácter penal, por los delitos perpetrados por dichos servidores; y una más de índole administrativa, por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que los servidores públicos deben cumplir en sus cargos; estas responsabilidades como ya se indicó, son reglamentadas en las leyes secundarias, siendo importante destacar para efectos de este asunto, que los funcionarios públicos al servicio del Municipio sin excepción , están sujetos a dichas responsabilidades políticas, penales y administrativas y, asimismo, que el propio artículo 108 constitucional ordena a los Constituyentes y Legislaturas Locales la expedición de las normas relativas, tanto en relación con los servidores del Estado, como en lo atinente a los de los Municipios.


Intimamente relacionada con los preceptos constitucionales acabados de transcribir y glosar, la fracción I del artículo 115 de la Carta Magna establece, en los párrafos tercero, cuarto y quinto, que las "Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebrasen nuevas elecciones, las Legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley."


Si en los términos de las disposiciones acabadas de transcribir, las Legislaturas estatales tienen facultades para suspender Ayuntamientos, declarar que han desaparecido, así como suspender o revocar el mandato de sus miembros, por alguna causa grave prevista en la ley, obvia es la relación con los preceptos constitucionales sobre responsabilidades anteriormente transcritos, porque esas "causas graves" deben tener su génesis en la mayoría de los casos, en la actualización o incidencia de alguna de dichas responsabilidades: política, penal o administrativa.


Basados en los mencionados preceptos de la Carta Magna, los artículos 63, fracción V, 105, 107, 110, 112 y 115, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, establecen:


CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO DE NUEVO LEON


"ARTICULO 63. Pertenece al Congreso: ...V. Expedir las bases generales a las que deberán sujetarse los Ayuntamientos para la formación de los reglamentos respectivos.


"ARTICULO 105. Para los efectos de lo preceptuado en este Título, se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del P. Judicial, a los servidores o empleados y en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza, en la Administración Pública, ya sea del Estado o los Municipios; quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.


"ARTICULO 107. EL Congreso del Estado expedirá la ley de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: I. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas; II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos del Código Penal; y III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que sin constituir delito, puedan afectar la eficiencia y buena marcha de los asuntos públicos. Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente por el órgano correspondiente.


"ARTICULO 110. Podrán ser sujetos de juicio político los diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los Jueces, el procurador general de Justicia, los secretarios y subsecretarios encargados de despacho del Ejecutivo, el oficial mayor de Gobierno, los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos, así como los presidentes municipales, regidores, síndicos y alcaldes judiciales.


"ARTICULO 112. (Antes de la reforma). Para proceder penalmente contra el gobernador del Estado, los diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, el procurador general de Justicia, los secretarios y subsecretarios encargados de despacho del Ejecutivo, el oficial mayor de Gobierno, así como los presidentes municipales, regidores y síndicos por la comisión de delitos durante el tiempo de su cargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de los miembros que la forman y previa audiencia del acusado, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.


"Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.


"Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.


"Por lo que toca al gobernador del Estado, sólo habrá lugar a acusarlo en los términos de lo previsto por el artículo 106, en cuyo caso se resolverá con base en la legislación penal aplicable.


"El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado, será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria, el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no cabe la gracia del período en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se aplicarán en un período no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.


"La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en el Código Penal.


"ARTICULO 112. (Reformado por Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 20 de noviembre de 1991). Para proceder penalmente contra el gobernador del Estado, los diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el procurador general de Justicia, los secretarios del Ejecutivo, así como los presidentes municipales, regidores y síndicos, por la comisión de delitos durante el tiempo de su cargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de los miembros que la forman y previa audiencia del acusado, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado...


"ARTICULO 115. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones."


Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León, en sus artículos 2o. y 24, fracciones VII y XIII, establece:


"ART. 2o. El gobernador del Estado, titular del P. Ejecutivo y jefe de la Administración Pública, tendrá las atribuciones que le señalen: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la presente Ley, y las demás leyes, reglamentos y disposiciones jurídicas vigentes en el Estado.


"ART. 24. A la Contraloría General del Estado le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... VII. Vigilar el correcto cumplimiento de los convenios de coordinación que el Estado celebre con los Municipios de la entidad en cuanto de ellos se derive la inversión de fondos estatales; ...XIII. Recibir la declaración patrimonial de los servidores públicos en los términos de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado."


A su vez, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, establece lo siguiente en los preceptos que se transcriben:


"ART. 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: a). En materia de régimen interior: ...VII. Elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para el mejor funcionamiento del Ayuntamiento en beneficio general de la población de conformidad con las bases generales que contiene esta Ley.


"ART. 160. Los reglamentos municipales son ordenamientos jurídicos que establecen normas de observancia obligatoria para el propio Ayuntamiento y para los habitantes del Municipio con el propósito de ordenar armónicamente la convivencia social en el territorio municipal y buscar el bienestar de la comunidad.


"ART. 161. Los reglamentos municipales serán expedidos por los propios Ayuntamientos quienes los aprobarán ajustándose a las bases normativas que se señalan en la presente Ley, y su vigencia surtirá efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."


Finalmente, la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, ordena en sus artículos 2o., 3o., 41, 45 y 46, lo siguiente:


"ARTICULO 2o. Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos mencionados en el artículo 105 de la Constitución Política del Estado.


"ARTICULO 3o. Son autoridades competentes, para aplicar la presente Ley:


"I. El H. Congreso del Estado.


"II. El H. Tribunal Superior de Justicia del Estado.


"III. El H. Tribunal de Arbitraje del Estado.


"IV. La Dirección General de Contraloría del Estado.


"V. Los demás órganos jurisdiccionales o administrativos que determinen las leyes.


"ARTICULO 41. A todos los servidores del Estado a que hace referencia el artículo 105 de la Constitución Política del Estado, en cuanto a que sean representantes de elección popular y los mencionados en el artículo 110 de la misma Constitución, tanto al asumir su cargo o empleo como al dejarlo, deberán manifestar su patrimonio ante la Contraloría General del Estado, por escrito y bajo protesta de decir verdad.


"ARTICULO 45. La Dirección General de Contraloría del Estado y su equivalente en los gobiernos municipales, estarán facultadas para solicitar en sus visitas de inspección o auditoría, en forma debidamente fundada y motivada a los servidores públicos, sus declaraciones fiscales anuales de ingresos o una relación de sus bienes, cuando adviertan que se han ejercido partidas de egresos, sin la debida justificación o apartándose de las autorizaciones respectivas, o de los procedimientos que las leyes determinen para el manejo de los recursos económicos y existan signos de riqueza, ostensibles y notoriamente superiores a los ingresos que pudiera tener el servidor en la función, cargo, empleo o comisión encomendados.


"ARTICULO 46. La Dirección General de Contraloría del Estado o las municipales, podrán ordenar la práctica periódica de visitas de inspección y auditorías a las diversas dependencias gubernamentales."


Como ya se indicó, de lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte la obligación ineludible de todo servidor público dependiente de cualquiera de las entidades de gobierno, federal, estatal y municipal, de obrar de tal manera que se salvaguarde la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones, empleo o cargo y al efecto, se dispone también la necesidad y obligación del Congreso de la Unión y de las Legislaturas Locales de expedir genéricamente las leyes de responsabilidades, las normas conducentes a aplicar las sanciones que en su caso pudieran resultar y los procedimientos, autoridades y órganos al respecto encargados, a efecto de determinar e imponer las que correspondan, ya sean de carácter administrativo o bien, de naturaleza política o penal.


Dicha obligación ha sido recogida por el Constituyente y el legislador del Estado de Nuevo León y así, en la Constitución local, según se desprende de los preceptos invocados, dispone la expedición de las bases generales a las que deberán sujetarse los Ayuntamientos para la formulación de sus reglamentos; precisa el carácter de servidores públicos estatales y municipales para efectos de sus responsabilidades en el desempeño de sus funciones y las obligaciones que han de corresponderles que se fijarán en las leyes secundarias locales, a las cuales se sujetarán los Municipios.


La relación concordante de los preceptos transcritos permite inferir que si la Constitución Federal otorga facultades expresas a las Constituciones estatales para establecer lo relativo a las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos del Estado y de los Municipios; si de acuerdo con el artículo 115 de la Carta Magna las responsabilidades en que puedan incurrir los servidores públicos municipales son susceptibles de ser declaradas y sancionados en lo conducente por la Legislatura Local; si de conformidad con esas facultades de la Carta Fundamental, la Constitución del Estado de Nuevo León establece que para efectos de responsabilidades se reputan como servidores públicos, entre otros, todos aquellos que desempeñen un cargo, empleo o comisión en los Municipios; que al Congreso del Estado compete expedir la ley de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas tendientes a sancionar a quienes incurran en responsabilidad; que los presidentes municipales, regidores, síndicos y alcaldes de los Municipios pueden ser sujetos a juicio político; que del juicio de procedencia en contra de los mencionados servidores municipales conoce la Cámara de Diputados; si, de la misma forma en congruencia con las normas constitucionales de tipo federal y local , la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León, dispone que corresponde a la Contraloría General del Estado, entre otras atribuciones, vigilar el correcto cumplimiento de los convenios de coordinación entre el Estado y los Municipios por lo que se refiere a la inversión de fondos estatales, así como recibir la declaración patrimonial de los servidores públicos en los términos de la Ley de Responsabilidades del Estado, la que a su vez, en el artículo 41 ordena expresamente que todos los servidores del Estado a que hace referencia el artículo 105 de la Constitución del Estado de Nuevo León en cuanto sean representantes de elección popular, y aquellos que menciona el artículo 110 de la misma Constitución local entre los cuales se enumeran a presidentes municipales, regidores, síndicos y alcaldes, al asumir el cargo y al dejarlo deben manifestar su patrimonio "ante la Contraloría General del Estado, por escrito y bajo protesta de decir verdad", por todo lo anterior ha de llegarse a la necesaria conclusión de que los requerimientos para que el presidente municipal, los regidores, los síndicos y los alcaldes de S.P.G.G., así como aquellos servidores públicos de dicho Municipio electos popularmente, presenten su declaración patrimonial ante la Contraloría General del Estado de Nuevo León, no invade la esfera de competencia de dicho Municipio, pues el examen sistemático y congruente de las disposiciones constitucionales federales y locales, y legales, llevan a considerar que dicha Contraloría tiene facultades para ello.


Debe señalarse, sin embargo, que de las mismas disposiciones a que se acaba de aludir, se infiere que con excepción de los servidores públicos de S.P.G.G. mencionados en el párrafo anterior, esto es, el presidente municipal, regidores, síndicos, alcaldes y los electos popularmente, todos los demás no tienen obligación de presentar sus declaraciones patrimoniales ante la Contraloría General del Estado.


Acorde con el criterio acabado de asentar, cabe a continuación examinar el oficio número 596 M 0.2/91 de fecha dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y uno, dirigido por el secretario general de la Contraloría del Estado de Nuevo León al presidente municipal de S.P.G.G., que constituye uno de los actos reclamados en esta controversia; dicho oficio es del tenor siguiente:


"De acuerdo con las atribuciones que nos confiere el artículo 24, fracción XIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, y a fin de dar cumplimiento a lo establecido a los artículos reformados 32, fracción X, 41, 42, 43, 44 y demás relativos de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, en anexo me permito remitir a usted, copias fotostáticas del Periódico Oficial del Estado del miércoles 31 de julio del año actual, en el cual aparece publicado el Decreto número 238 relativo a la presentación de la declaración patrimonial de los servidores públicos, que entró en vigor a partir del 1o. de agosto de 1991, además los instructivos y formatos correspondientes de las declaraciones patrimoniales por conclusión del cargo de los miembros del Ayuntamiento municipal que usted preside, a fin de que en el plazo de quince días siguientes a la separación de los cargos encomendados, realicen con oportunidad los trámites correspondientes para presentar la declaración de situación patrimonial respectiva, en las oficinas de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, sita en la Torre Administrativa, 1er. piso, Matamoros núm. 555 ote. en Monterrey, N.L., y se proceda a dar cumplimiento con la obligación vigente establecida."


El contenido de dicho oficio fue considerado por el Municipio actor como un acto conculcatorio del artículo 115, fracción I de la Constitución Federal, en los términos que expone en el escrito de demanda motivo de la presente controversia y fundatorio de las pretensiones marcadas en los citados incisos a) y e) del referido escrito, a examen.


Sin embargo, el análisis integral del oficio en cuestión y anexos que al mismo se acompañan, permite considerarlo acorde con la conclusión a que llegó este alto tribunal en relación con los planteamientos de la actora, en los términos que antes se expusieron, pues como se ve, el oficio de referencia acompaña copias del Decreto número 238 publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y uno, relativo a la declaración patrimonial de los servidores públicos, con la evidente finalidad de que éstos pudieran conocer e imponerse de las obligaciones consignadas en el referido Decreto reformatorio, el cual, en su artículo 41, como ya se indicó, dispone que los servidores públicos del Estado a que hacen referencia los artículos 105 y 110 de la Constitución Política de la misma entidad, "en cuanto a que sean representantes de elección popular", así como presidentes municipales, regidores, síndicos y alcaldes, deberán manifestar su patrimonio ante la Contraloría General del mismo Estado.


Del oficio y Decreto aludidos se sigue, de manera inequívoca, que la Contraloría General de que se trata comunicó al Municipio actor, por conducto de su presidente, la obligación que tienen los funcionarios acabados de indicar, y no otros, del Municipio de S.P.G.G., de presentar su declaración patrimonial ante la propia Contraloría del Estado, con arreglo a la Constitución Federal, a la local y a las leyes secundarias.


La parte actora rechaza todo tipo de requerimiento sobre la presentación de situaciones patrimoniales ante la Contraloría del Estado, manifestando que al admitirlo, ésta se convertiría en una autoridad intermedia entre el Municipio y el gobierno del Estado, lo cual está prohibido por la fracción I, del artículo 115 de la Constitución Federal, pero tal argumentación es infundada porque lo que se pretende con esa prohibición es evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos", a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio, resultado perjudicial que de ningún modo se produce en la especie porque independientemente de que la Contraloría tiene regulados su estructura, organización y funcionamiento en las disposiciones legales y reglamentarias conducentes, no es un intermediario con el gobierno estatal, sino parte relevante de éste, de manera que su intervención con requerimientos como el examinado, implica trato directo entre el gobierno del Estado y el Municipio de S.P.G.G..


Igualmente infundado resulta el argumento del actor acerca de que el artículo 41 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, reformada mediante Decreto 238, publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y uno (anteriormente transcrito), invade la esfera de atribuciones municipales al imponer a los mencionados servidores públicos municipales la obligación de efectuar sus declaraciones patrimoniales ante la multicitada Contraloría. Lo infundado proviene de que el examen concordante de todas las disposiciones ya mencionadas, partiendo de las constitucionales federales, llevan a la conclusión de que la Contraloría estatal tiene esas atribuciones, y ello, no sólo con la interpretación puramente formal de los preceptos, sino por las atribuciones materiales de vigilancia del correcto cumplimiento de los convenios de coordinación que permiten a los Municipios la inversión de fondos estatales (artículo 24, fracción VIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado).


Dice la actora, por otra parte, que el artículo 45 (también ya transcrito) de la mencionada Ley de Responsabilidades, al establecer que en los gobiernos municipales existen órganos equivalentes a la Dirección General de la Contraloría del Estado, está admitiendo que cada gobierno municipal cuente con un organismo homólogo que es ante quien deben los funcionarios municipales rendir sus declaraciones patrimoniales y no ante la Contraloría estatal. Resulta inaceptable esta propuesta en cuanto lleva la intención de sostener que ningún servidor público municipal se halla obligado a presentar sus declaraciones patrimoniales a la Contraloría estatal, sino que todos ellos, sin excepción, deben exhibirlas ante los propios órganos del gobierno municipal. Lo inaceptable deriva de que aun cuando dicho precepto legal hace referencia a un órgano municipal equivalente a la Contraloría estatal, de ahí no se sigue de modo lógico que excluya la competencia de la Contraloría para recibir las declaraciones que sobre su patrimonio deben hacer el presidente municipal, regidores, síndicos, alcaldes y los servidores electos popularmente.


Por lo anterior, según lo que se ha considerado, en caso de que se erigiera dicho órgano municipal cuya estructura y organización no es clara , no habría ninguna posibilidad, jurídicamente hablando, de que el desempeño de las funciones de la Contraloría estatal relativas a la recepción de declaraciones patrimoniales invadiera la competencia de dicho órgano municipal, porque en caso de que éste tuviera similares facultades, no se ejercerían sobre los mismos funcionarios municipales, sino sólo en relación con aquellos que la Constitución local y las leyes no reservan a la vigilancia de la Contraloría.


Independientemente de lo anterior, de las facultades establecidas en dicho artículo 45, se ve que tales órganos municipales equivalentes a la Contraloría no tienen competencia para recibir las declaraciones patrimoniales; están facultados para hacer visitas de inspección y auditoría y para pedir a los servidores públicos, llegado el caso, sus declaraciones fiscales, o una relación de sus bienes, pero no aparece que tal artículo en particular, le dé competencia para recibir las declaraciones patrimoniales, mucho menos aquellas que se reservan a la Contraloría del Estado.


En los términos de los preceptos constitucionales y legales invocados, el Municipio Libre, como base de la división territorial y de la organización política y administrativa, goza de autonomía en su régimen interno, pero siempre sujeto a las leyes del Estado del que forma parte, lo mismo que a las de la Federación, como corresponde a cualquier entidad política que se halle regida por el Pacto Federal, pues la sujeción a dichas leyes y la corresponsabilidad que entre sí guardan las distintas entidades políticas, constituyen la cohesión del Estado mexicano y la razón de ser del régimen de gobierno republicano, representativo y popular; ello permite concluir que los requerimientos al Ayuntamiento del Municipio actor para que los funcionarios tantas veces mencionados presenten su declaración patrimonial ante el órgano de control estatal, así como los avisos de altas y bajas, en modo alguno pueden considerarse como un acto de invasión de esferas o atribuciones que corresponden al Municipio y que vulnere el artículo 115 de la Constitución General de la República. Como ha quedado plenamente establecido, tal obligación proviene de la citada Constitución Federal, la cual, como Ley Suprema, impone el deber de preservar la honesta y eficiente conducta de todos los funcionarios públicos y de instrumentar la consecución de ese fin mediante la expedición de las leyes secundarias correspondientes.


El Municipio actor, en un escrito fechado el seis de enero de mil novecientos noventa y dos dirigido al Congreso del Estado, exhibido en copia certificada por la demandada, manifiesta (foja tres, primer párrafo), que en relación con las cuestiones que debate y "para la adecuada normatividad en el Municipio, oportunamente será sometida a la consideración del Ayuntamiento el proyecto de reglamento al respecto"; en concordancia con lo anterior, aparece el Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de S.P.G.G., publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y dos, cuyos artículos 1o., 2o., 13 y 26 (el 2o. y 13 reformados por Acuerdo publicado en el citado Periódico el quince de agosto de mil novecientos noventa y cuatro), establecen:


"ART. 1o. El presente Reglamento tiene por objeto normar la estructura, atribuciones, funcionamiento y responsabilidad de los distintos órganos de la Administración Pública Municipal en complemento a las disposiciones de la ley.


"ART. 2o. Para el despacho del orden administrativo y fundamentalmente para el ejercicio de las atribuciones que corresponden al presidente municipal y que puedan ser delegadas, se contará con las siguientes entidades de la Administración Pública Municipal que serán llamadas SECRETARIAS. A). Secretaría del R. Ayuntamiento. B). Secretaría de Finanzas y Tesorería Municipal. C). Se deroga. D). Secretaría de Promoción Humana. E). Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología. F). Secretaría de Seguridad Pública y Vialidad. G). Secretaría de Obras Públicas. H). Secretaría de Servicios Primarios.


"ART. 13. La Secretaría de Finanzas y Tesorería Municipal tendrán como funciones las que le otorguen la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, así como las siguientes y las que se desprendan de otras leyes y reglamentos: I. El control de egresos y las diferentes partidas que afectan el presupuesto de cada área, así como la administración financiera de las inversiones municipales; y la administración y control de todo tipo de egresos del Municipio, velando siempre por los intereses de éste. II. El control de ingresos, de acuerdo a las partidas correspondientes a la recaudación municipal, conforme a las leyes correspondientes y velando siempre por los intereses del Municipio. III. Realizar auditorías internas a las distintas áreas municipales, coadyuvar con el síndico segundo a controlar las declaraciones patrimoniales de todos los que tengan obligación de presentarla, coadyuvar con las áreas de esta SECRETARIA en lo que se refiere al procesamiento de ingresos y egresos en el Municipio, y asegurar el apego al presupuesto municipal. IV. Encargarse de la adquisición de bienes y servicios para el Municipio, mediante una forma ordenada de estímulo de competencia entre proveedores y de acuerdo a las necesidades de la Administración Pública.


"ART. 26. Para lo no previsto en el presente Reglamento, deberá estarse a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constitución Política de Nuevo León, Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y de las leyes o reglamentos aplicables a cada materia del área de responsabilidad de cada una de las SECRETARIAS."


Esta Suprema Corte no efectúa ningún pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicho Reglamento porque tal aspecto es ajeno a la materia de esta controversia constitucional. Al respecto sólo se limita a observar, para efectos meramente valorativos probatorios, que dicho Reglamento, en todo caso podrá acreditar que la Secretaría de Finanzas y Tesorería Municipal tienen, entre otras funciones, la de coadyuvar con el síndico segundo a controlar las declaraciones patrimoniales de todos los que tengan obligación de presentarla, pero no puede válidamente demostrar, en derecho y de acuerdo con las reglas de la lógica, que como resultado de tal Reglamento, la Contraloría estatal carece de atribuciones para exigir a los funcionarios municipales de S.P.G.G. ya especificados, sus declaraciones patrimoniales, porque las normas del Ayuntamiento no pueden jurídicamente derogar las leyes y, mucho menos, la Constitución del Estado.


CUARTO. En relación con el tema a que se contrae el citado inciso d) del escrito de demanda, materia de la presente controversia, que se hace consistir, esencialmente, en que contrariamente a lo que pretende la Contraloría estatal con su requerimiento, el Municipio tiene facultades para expedir normas reglamentarias sobre responsabilidades de los servidores públicos municipales, deben tomarse en consideración las disposiciones ya examinadas y otras que aquí se citarán, a propósito de esta nueva perspectiva.


En primer lugar, se reitera que el artículo 108 de la Constitución Federal, ya transcrito, otorga tales facultades normativas, en principio, a los órganos constituyentes de los Estados; asimismo, que el artículo 115, fracción II de dicha Ley Fundamental establece que los Ayuntamientos tienen facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, pero es muy importante resaltar que estas atribuciones sólo pueden válidamente ejercitarlas los Ayuntamientos "De acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados."


Ahora bien, como ya se puso de manifiesto en el considerando anterior, la Constitución Política del Estado de Nuevo León no otorga a los Ayuntamientos de esa entidad la atribución de expedir normas generales sobre materia de responsabilidades de los servidores públicos de los Municipios, pues en su artículo 107 reserva esta facultad, en relación con la que corresponde a todos los servidores públicos de la entidad, al Congreso del Estado.


En cambio, la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, y con más claridad la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de dicha entidad, sí dan bases suficientes para que los Ayuntamientos puedan válidamente expedir normas reglamentarias en materia de responsabilidades de los servidores públicos de los Municipios, aunque no de modo arbitrario, sino en la medida que las señalen tales bases y con las limitaciones que les demarcan las disposiciones constitucionales y legales.


En efecto, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal dispone, en los preceptos conducentes, lo que sigue:


"ARTICULO 14. El Ayuntamiento se integra con los siguientes miembros...III. Los síndicos responsables de vigilar la debida administración del erario público y del patrimonio municipal en general...


"ARTICULO 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones:...XIII. Vigilar la correcta administración del patrimonio municipal...


"ARTICULO 30. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o del síndico primero en su caso:...II. Coordinar la Comisión de Hacienda Pública Municipal del Ayuntamiento y vigilar la correcta recaudación y aplicación de los fondos públicos. III. Revisar y en su caso, si está de acuerdo, suscribir los estados de origen y aplicación de fondos, la Cuenta Pública municipal y los estados financieros... V. Vigilar que el Ayuntamiento cumpla con las disposiciones que señala la ley y con los planes y programas establecidos...


"ARTICULO 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo:...X. Vigilar que los servidores públicos municipales de nivel directivo presenten oportunamente la declaración de su situación patrimonial al tomar posesión de su cargo, anualmente y al terminar su ejercicio...


"ARTICULO 79. El tesorero municipal será nombrado por el presidente municipal previa aprobación del Ayuntamiento y será el responsable directo de la administración de la Hacienda municipal, de la recaudación y el gasto. Además de las atribuciones de la dependencia a su cargo que se señalan en el artículo anterior, el tesorero municipal sin ser miembro de Ayuntamiento, tendrá las siguientes facultades y obligaciones:...VII. Vigilar y controlar las oficinas de recaudación...


"ARTICULO 86. El Ayuntamiento designará un comisario para cada uno de los organismos descentralizados que cree y establecerá las formas para contar con una adecuada información sobre el funcionamiento de dichos organismos."


Basta la relación de las disposiciones legales transcritas, para llegar a la consideración de que, en general, los Ayuntamientos del Estado de Nuevo León tienen facultades para expedir normas generales sobre materia de responsabilidades de los servidores municipales, en virtud de que en las leyes aludidas existen las bases que para ello exige el artículo 115, fracción II de la Constitución Federal, cuya validez dependerá, obviamente de su respeto, y apego a tales bases.


Justamente por esto último, debe señalarse que aun cuando de manera general tiene razón el Municipio actor al afirmar que el Ayuntamiento que lo preside tiene atribuciones para expedir reglas generales sobre responsabilidades de las personas que trabajan a su servicio, deberá negársele razón y desestimarse la acción específica que en este punto deduce, porque lo que a través de sus argumentaciones demanda, no es que se le permita reglamentar al respecto, extremo que las partes demandadas en ningún momento le han impedido pues no existe ningún acto en que tal prohibición se les atribuya, sino lo que pretende es que esa facultad reglamentaria, como si fuera soberana y suprema en el Municipio, excluya tajantemente el ejercicio de las atribuciones de la Contraloría del gobierno del Estado sobre la vigilancia de todo tipo de funcionarios municipales, pretensión que no se justifica de acuerdo con las disposiciones y consideraciones apuntadas en los apartados anteriores que, al menos en lo que atañe al requerimiento que se reclama por la presentación de las declaraciones patrimoniales del presidente municipal, regidores, síndicos, alcaldes y todo aquel que haya llegado al cargo mediante elección popular, no hay duda que corresponde a dicho órgano del gobierno del Estado.


QUINTO. A continuación se entra al tema litigioso a que se alude en el inciso g) del escrito de demanda relativo, que se hace consistir en la inconstitucionalidad del artículo 129 de la Constitución del Estado, por virtud del cual se exige al Municipio actor remita para su aprobación, la relación de las remuneraciones acordadas para los miembros del Ayuntamiento.


El citado artículo 129, establece:


"ARTICULO 129. Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso."


La parte actora deduce la inconstitucionalidad de tal precepto, de la oposición que encuentra con la fracción IV, último párrafo del artículo 115 de la Constitución Federal, que establece la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus Presupuestos de Egresos con base en sus ingresos disponibles, lo que relaciona con el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, que dice:


"ARTICULO 16. Los cargos de presidente municipal, regidores y síndicos de un Ayuntamiento, son obligatorios pero no gratuitos y su remuneración se fijará en los Presupuestos de Egresos correspondientes. Estos cargos sólo podrán ser excusables o renunciables por causa justificada que calificará el propio Ayuntamiento con sujeción a esta Ley, en todos los casos, el H. Congreso del Estado conocerá y hará la declaratoria correspondiente y proveerá lo necesario para cubrir la vacante:"


Lo anterior lleva a considerar que el planteamiento básico materia de la presente controversia, consiste en determinar si la circunstancia de que el último párrafo de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución General de la República, establezca que los Presupuestos de Egresos deben ser aprobados por los Ayuntamientos, hace inconstitucional el artículo 129 de la Constitución del Estado, que impide a dichos Ayuntamientos acordar remuneraciones para sus miembros sin aprobación del Congreso.


La referida fracción IV, en su último párrafo, dispone:


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."


Del texto del párrafo invocado se infiere que tratándose de ingresos municipales y de la revisión de sus cuentas, no existe duda sobre la legítima intervención de las Legislaturas Locales, y así lo ha recogido la Constitución estatal y las leyes secundarias en los diversos preceptos antes aludidos, como son los artículos 63, fracción X y 128, de la Constitución del Estado y 26, inciso c), fracciones I y III de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la entidad.


La oposición que plantea la parte actora se limita al tema relacionado con la válida intervención del Congreso en materia de remuneraciones a los servidores municipales, arguyendo en lo esencial, que si la Constitución Federal dispone que los Presupuestos de Egresos deben ser aprobados por los Ayuntamientos, ninguna intervención compete a las Legislaturas para aprobar dichas remuneraciones puesto que éstas quedan comprendidas en el Presupuesto de Egresos.


Esta Suprema Corte no comparte la proposición de la actora, que tiene como fundamento la interpretación literal y aislada del párrafo final de la fracción IV antes transcrita, cuando la exégesis sistemática y armónica con otras disposiciones conduce a otro resultado.


En efecto, debe tomarse en consideración, inicialmente, que los tres aspectos que básicamente integran la actividad financiera pública, que son la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos y la revisión de la Cuenta Pública, están íntimamente relacionados entre sí, de tal manera que sólo su apreciación conjunta revela el estado de las finanzas públicas y permite discernir sobre la justificación del ejercicio, así como la toma de decisiones consecuentes.


Esto es así, obviamente, porque si la Ley de Ingresos establece las reglas conforme a las cuales el Municipio puede válidamente allegarse fondos para el ejercicio, el Presupuesto de Egresos constituye el instrumento idóneo para determinar en ese mismo ejercicio el gasto público, en estrecha concordancia con la programación de actividades, conforme a los objetivos y prioridades que señale el Plan Municipal de Desarrollo y sus Programas, aspectos sin los cuales no es posible material y jurídicamente efectuar la revisión de la cuenta anual.


Específicamente, la vinculación entre el presupuesto y el Plan Municipal de Desarrollo impone la asignación de recursos por áreas de acuerdo con programas previamente establecidos, con objeto de obtener un mayor control y mejor evaluación del gasto público y la posible determinación de las responsabilidades resultantes, mediante la revisión de la Cuenta Pública, esto es, a través de la vigilancia financiera y la verificación de la eficiencia de los planes implementados, la fiscalización de la gestión financiera y el cuidado y cotejo de las cantidades erogadas con las partidas del presupuesto.


Lo anterior se deduce de los artículos 130 a 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado, que respectivamente disponen:


"ARTICULO 130. Los Presupuestos de Egresos municipales serán los que aprueben los Ayuntamientos respectivos, para sufragar, desde el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre del ejercicio anual correspondiente, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias directas y los organismos descentralizados que conforman la Administración Pública Municipal.


"ARTICULO 131. El Presupuesto de Egresos además de comprender las erogaciones a que se refiere el artículo que antecede, deberá incorporar los subsidios, donaciones, estímulos, transferencias y demás conceptos de gastos que se otorguen a Asociaciones, Patronatos, Instituciones de Beneficencia Pública y Privada y demás organizaciones similares a éstas.


"ARTICULO 132. La presupuestación del gasto público municipal se ajustará a los objetivos y prioridades que señale el Plan Municipal de Desarrollo y sus Programas.


"ARTICULO 133. Los Presupuestos de Egresos regularán el gasto público municipal y se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, detallando las asignaciones presupuestarias a nivel de partidas y la calendarización de sus ejercicios. A más tardar el día 31 de diciembre del año que antecede al ejercicio de su Presupuesto de Egresos, cada Ayuntamiento debe publicar un resumen del mismo en el Periódico Oficial del Estado. Asimismo, las modificaciones al Presupuesto de Egresos que autorice el Ayuntamiento, deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado, dentro de los quince días siguientes a la fecha del acuerdo respectivo.


"ARTICULO 134. El gasto público municipal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pago de pasivos a deuda pública que realicen las dependencias de la Administración Pública Municipal directa y los organismos descentralizados.


"ARTICULO 135. Los Ayuntamientos establecerán un sistema de evaluación y control que les permita que la ejecución del Presupuesto de Egresos se haga en forma programada.


"ARTICULO 136. Cada Ayuntamiento llevará su contabilidad por períodos anuales y deberá comprender el registro de los activos, pasivos, capital, patrimonio, ingresos y egresos, así como las asignaciones, compromisos y ejercicios correspondientes a los programas y partidas de su propio presupuesto, para a la vez permitir, la obtención de sus estados financieros y demás información presupuestal.


"ARTICULO 137. El sistema contable deberá diseñarse y operar en forma que facilite el control de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecución de programas y en general, de manera que permita medir la eficacia y eficiencia del gasto público municipal."


En correspondencia con el artículo 115 de la Constitución General de la República, la Constitución Política del Estado en su artículo 63, fracciones X y XIII, establece:


"ARTICULO 63. Pertenece al Congreso:...X. Fijar anualmente, a propuesta de los respectivos Ayuntamientos, las contribuciones que deban formar la Hacienda Pública de los Municipios, procurando que sean suficientes para cubrir sus necesidades; y revisar y aprobar las cuentas que éstos presenten correspondientes al ejercicio anterior...XIII. Revisar y aprobar en su caso, cada año y cuando lo juzgue conveniente, las cuentas de cobro e inversión de los caudales públicos del Estado y municipales, previo examen y glosa de la Tesorería y el informe del gobernador."


En concreto, de estas disposiciones constitucionales se revela la idea rectora de que la Cuenta Pública municipal vaya acompañada de una información completa que permita efectuar una revisión seria y efectiva al Congreso Local; para ello, el Estado, cuenta con el asesoramiento técnico y jurídico del jefe de la Hacienda Pública del Estado, tal como lo disponen los artículos 135, 136, 137, 138 y 140, de la propia Constitución estatal.


"ARTICULO 135. Será jefe de la Hacienda Pública del Estado, el secretario de finanzas y tesorero general del Estado.


"No podrán recaudar ninguna cantidad por concepto de impuestos o contribuciones que no estén basadas en la ley emanada del Congreso y sancionada por el Ejecutivo.


"No se hará ningún egreso sin orden escrita del gobernador y que esté previamente autorizado por la ley o decreto del Congreso.


"ARTICULO 136. El secretario de Finanzas y tesorero general del Estado enviarán al Ejecutivo, en la segunda quincena de enero de cada año, una memoria circunstanciada del estado que guarda la Hacienda Pública al final del ejercicio fiscal anterior.


"ARTICULO 137. El secretario de Finanzas y tesorero general del Estado y todos los empleados de Hacienda que tengan manejo de caudales públicos, otorgarán previamente ante el Ejecutivo, fianza suficiente para garantizar su manejo a juicio del mismo Ejecutivo.


"ARTICULO 138. El año fiscal correrá del primero de enero al 31 de diciembre.


"ARTICULO 140. Ninguna cuenta, ya sea del Estado o de los Municipios dejará de concluirse y glosarse anualmente."


En íntima relación con las disposiciones transcritas, se hallan las obligaciones de los servidores municipales, conforme a lo dispuesto en los preceptos 26, inciso c), fracciones I, II, III, VIII, IX y X; 78, fracciones I, II, III y V; 79, fracción III; 128, 130 y 133, de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, que en lo conducente, establecen:


"ARTICULO 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: .c). En materia de Hacienda Pública municipal: I.S. oportunamente a la revisión y aprobación del H. Congreso del Estado, el Presupuesto de Ingresos municipales, que debe regir durante el ejercicio fiscal del año siguiente, con base en el artículo 128 de la Constitución Política del Estado. II. Elaborar sus presupuestos anuales de egresos. III.S. anualmente a examen y aprobación del H. Congreso del Estado, durante la primera quincena del segundo período ordinario de sesiones, la Cuenta Pública municipal correspondiente al año anterior...VIII. Enviar trimestralmente al Congreso, los documentos y estados financieros que comprenderán la balanza de comprobación, el balance general y el estado de resultados del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que corresponda a la fecha. IX. Solicitar al H. Congreso del Estado, por conducto del Ejecutivo, autorización para contratar créditos para obras de beneficio general. X. Solicitar al H. Congreso del Estado, en los términos de la Constitución Política estatal, expedición de decretos para la venta, desafectación, gravamen o donación de bienes del patrimonio municipal...


"ARTICULO 78. La Tesorería municipal depende directamente del presidente municipal y tiene las siguientes atribuciones: I. Recaudar los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones especiales municipales, así como las participaciones federal y estatal, e ingresos extraordinarios que se establecen a favor del Municipio; II. Elaborar el Programa Presupuesto Municipal de Ingresos de cada Ejercicio Fiscal Anual; III. Elaborar el Presupuesto Municipal de Egresos de cada ejercicio fiscal anual, en caso de que no exista una dependencia a la cual el Reglamento Interior de la Administración Municipal le confiera esta atribución;...V. Ejercer el Presupuesto de Egresos, llevar la contabilidad general, el control del ejercicio presupuestal y efectuar los pagos de acuerdo a los programas y presupuestos aprobados, en caso de que no exista una dependencia a la cual el Reglamento Interior de la Administración Municipal le confiera dichas atribuciones;...


"ARTICULO 79. El tesorero municipal será nombrado por el presidente municipal, previa aprobación del Ayuntamiento y será el responsable directo de la administración de la Hacienda municipal, de la recaudación y el gasto. Además de las atribuciones de la dependencia a su cargo que se señalan en el artículo anterior, el tesorero municipal, sin ser miembro del Ayuntamiento, tendrá las siguientes facultades y obligaciones:...III. Con apego a las leyes de la materia, proponer al Ayuntamiento, las medidas necesarias y convenientes para incrementar los ingresos y racionalizar los gastos municipales;...


"ARTICULO 128. Los anteproyectos de Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos se deberán de elaborar por los Ayuntamientos con estricto apego a las disposiciones contenidas en las leyes y decretos fiscales federales, estatales y municipales y en base, además, a los convenios respectivos.


"ARTICULO 130. Los Presupuestos de Egresos Municipales serán los que aprueben los Ayuntamientos respectivos, para sufragar, desde el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre del ejercicio anual correspondiente, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias directas y los organismos descentralizados que conforman la Administración Pública municipal.


"ARTICULO 133. Los Presupuestos de Egresos regularán el gasto público municipal y se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, detallando las asignaciones presupuestarias a nivel de partidas y la calendarización de sus ejercicios. A más tardar el día 31 de diciembre del año que antecede al ejercicio de su Presupuesto de Egresos, cada Ayuntamiento debe publicar un resumen del mismo en el Periódico Oficial del Estado. Asimismo, las modificaciones al Presupuesto de Egresos que autorice el Ayuntamiento, deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado, dentro de los quince días siguientes a la fecha del acuerdo respectivo."


De la misma Ley invocada, se desprenden claramente las consecuencias del desacato a las normas presupuestales, a saber:


"ARTICULO 46. El Congreso del Estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes podrá declarar la desaparición o la suspensión del Ayuntamiento, la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros y la designación de Concejos Municipales.


"ARTICULO 47. Son causas de desaparición de un Ayuntamiento:...VI. Cuando el Ayuntamiento realice reiteradamente actos que alteren los Presupuestos de Egresos, planes y programas de desarrollo municipal. VII. Cuando el Ayuntamiento disponga de bienes del patrimonio municipal, sin sujetarse a los procedimientos previstos en la presente Ley.


"ARTICULO 56. El Congreso del Estado podrá declarar la revocación del mandato de alguno o algunos de los miembros del Ayuntamiento, por cualquiera de las siguientes causas:...V. Por disponer sin autorización y para beneficio personal de caudales públicos y bienes del patrimonio municipal. VI. Por realizar en lo personal, cualquiera de los actos a que se refiere el artículo 47 de la presente Ley."


Sentado lo anterior, cabe hacer notar la circunstancia común en derecho constitucional y administrativo, del establecimiento de temperamentos o moderaciones en el ejercicio de las atribuciones de los distintos órganos de autoridad, aun los que son titulares de P.es, esto es, ciertas limitaciones de carácter excepcional en el ejercicio de las atribuciones que les corresponden. Así se pueden considerar por ejemplo, entre otros, los artículos 64, 86, 88 y 92, de la Constitución estatal que, respectivamente, prevén diversos supuestos en que quedan impedidos el Congreso y el gobernador, sin desconocimiento de sus atribuciones ordinarias:


"ARTICULO 64. No puede el Congreso: I. Establecer más contribuciones que las indispensables para satisfacer las necesidades generales del Estado y los Municipios. II. Imponer préstamos forzosos de cualquier especie o naturaleza que sea, ni facultar al Ejecutivo para que los imponga. III. Conceder ni abrogarse en ningún caso facultades extraordinarias. IV. Consentir en que funcionen como autoridades las que debiendo ser electas popularmente según esta Constitución, no tengan tal origen.


"ARTICULO 86. No puede el gobernador: I. Ausentarse del Estado por más de treinta días sin autorización para hacerlo, del Congreso o de la Diputación Permanente en su caso. Cuando el gobernador se ausentare del Estado, por un término mayor de cinco días y menor de treinta deberá dar aviso al Congreso o a la Diputación Permanente, en el receso de aquél. Para salir de la República necesita en todo caso, autorización del Congreso de la Diputación Permanente. II. Impedir o embarazar con pretexto alguno las elecciones populares ni la reunión y deliberación del Congreso. III. Hacer observaciones a las leyes constitucionales ni a los actos electorales del Congreso. IV. Imponer contribución alguna que no esté prevista por ley o decreto. V.M. inmediata y personalmente, en campaña, a la Guardia Nacional, y demás fuerzas del Estado, sin haber obtenido permiso de la Legislatura o de la Diputación Permanente.


"ARTICULO 88. Ninguna orden del gobernador se tendrá como tal, si no va firmada por el secretario general de gobierno y por el secretario del despacho que corresponda, o por quienes deben sustituirlos legalmente. Los firmantes serán responsables de dichas órdenes.


"ARTICULO 92. Nunca se concederá al Ejecutivo licencia con el carácter de indefinida ni tampoco por un tiempo mayor de seis meses. Si concluida la licencia no se presentare el gobernador, será llamado por la Legislatura o la Diputación; y si no compareciere dentro de diez días, cesará en su cargo, procediéndose como lo disponen los artículos 90 y 91 en sus respectivos casos; salvo lo dispuesto en el artículo 89."


Estos impedimentos específicos a los P.es Públicos consignados como excepción en las disposiciones constitucionales invocadas, que se traducen en limitaciones o temperamentos al ejercicio en general de las atribuciones que formal y materialmente les competen, encuentran plena justificación como medidas que son, tendientes a evitar que la autoridad abuse del poder que ejerce, dado que ninguna autoridad en nuestro derecho está investida de soberanía; ésta, conforme al artículo 39 de la Constitución Federal, sólo es propia del pueblo mexicano, del que dimana todo P. Público.


Pues bien, la disposición del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León materia de la presente controversia, que establece que los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros, sin aprobación del Congreso estatal, constituye una medida similar a las referidas, en cuanto viene a moderar la atribución del Ayuntamiento de aprobar su presupuesto; providencia que se estima justificada en cuanto encuentra su apoyo en las atribuciones que la Constitución Federal, así como la Constitución estatal y las leyes secundarias otorgan a la Legislatura Local para aprobar las Leyes de Ingresos municipales, revisar las cuentas anuales correspondientes, suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por causa grave especificada en la ley, atribuciones todas ellas de control y vigilancia que garantizan el manejo transparente de los recursos públicos destinados a la remuneración de los munícipes.


Más todavía, dicha medida moderadora se justifica también por la necesidad de que en la aprobación del Presupuesto de Ingresos municipal se tomen en consideración, como parte de las necesidades del Ayuntamiento, los emolumentos de los servidores públicos municipales, a efecto de que, entre otros resultados convenientes a la Administración Pública municipal, se obtengan los siguientes:


Guardar la armonía, proporcionalidad y equidad con las percepciones de los demás servidores públicos del Estado, de los otros Municipios de la entidad e, inclusive, de los empleados y funcionarios del propio Municipio, extremos que sólo puede alcanzar el Congreso Local, que por sus propias funciones tiene la visión del panorama general de la entidad en los aspectos de la Administración Pública de que se trata.


Sentar las bases para facilitar el fincamiento de responsabilidades, sean éstas de carácter político, penal o administrativas.


Sanear el manejo y destino de los fondos públicos: Un destino irregular es descubierto en la revisión de la Cuenta Pública municipal, pero no ocurre así, cuando se trata de un aprovechamiento abusivo oculto o simulado en una determinación con apariencia de legal; y aquí es conveniente observar que el artículo 129 de la Constitución local, que se analiza, implica el término "remuneraciones", que tiene mayor amplitud que el de sueldos.


Evitar actitudes disociantes o factores de desintegración social y política entre los miembros de la comunidad, organizaciones y Municipios diversos, derivados de desigualdades económicas motivadas por la desproporción de emolumentos fijados aisladamente y sin criterios uniformes sobre los distintos Ayuntamientos.


Mediante la aprobación de los montos de las remuneraciones a los miembros de los Ayuntamientos, el Congreso Local tiene oportunidad, aplicando criterios equitativos generales, de contribuir a la integración presupuestal de los diferentes Municipios y Ayuntamientos, a fin de que sus servidores se vean retribuidos en proporción a las posibilidades financieras de cada uno y, al mismo tiempo, evitar la fijación de remuneraciones tan desmesuradas dentro de esos criterios generales, que constituyan desigualdades incongruentes y, con todo ello, cooperar al fortalecimiento del Pacto Federal.


Evitar que la situación económica de los funcionarios públicos municipales, que por falta de temperamentos a sus remuneraciones, se incrementen de manera excesiva, venga a substituir las motivaciones y convicciones políticas, éticas y de servicio, requeridas en todos aquellos individuos que aspiren a ocupar un puesto administrativo o de elección popular, dentro de los Ayuntamientos.


Por las razones antes expuestas y tomando en consideración, además, por ser de capital importancia, que los Municipios son autónomos dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no soberanos, cabe concluir que el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León que se examina es una medida moderadora justificada. Esta medida de colaboración en modo alguno vulnera la economía de los Municipios ni invade la esfera de los mismos; tampoco restringe siquiera la libre administración de la Hacienda Pública municipal, pues no impide el ejercicio de ésta, como no limita u obstaculiza la actividad financiera que conforme a las disposiciones constitucionales y legales compete a los Municipios. Cabe considerarlo así, tomando en cuenta que dentro del ejercicio del presupuesto municipal, si bien las partidas de remuneraciones que corresponden a los miembros del Ayuntamiento son importantes, como importantes son los servicios propios de su encargo, tales renglones no alcanzan la trascendencia de los destinados a la comunidad y que, incluso, son motivo de especial y permanente preocupación por parte de los funcionarios de cualquier nivel de gobierno, como aquellos destinados a la seguridad pública, asistencia médica, actividades educacionales y culturales, obras públicas o comunicaciones. Sin embargo, no obstante la importancia evidente de estas empresas, no se observa en ellas ninguna intervención estatal que no sea aquella acordada con los Ayuntamientos en los términos que se establezcan y con sujeción a las normas constitucionales y legales aplicables ya invocadas.


En consecuencia, procede declarar infundadas las pretensiones de la actora y concluir sobre la validez de los actos y disposición de la Constitución local impugnada en la presente controversia.


Por lo expuesto y con apoyo en el artículo 105 de la Constitución General de la República, se resuelve:


PRIMERO. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, respecto de los temas que se precisan en la parte final del considerando primero de este fallo.


SEGUNDO. Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento del Municipio de S.P.G.G. del Estado de Nuevo León.


TERCERO. La parte actora no probó su acción y en consecuencia, se DECLARA LA VALIDEZ de los actos impugnados que se hicieron consistir en los requerimientos del Gobierno del Estado de Nuevo León al Municipio de S.P.G.G., para que los servidores públicos de éste presenten su declaración patrimonial y avisos de altas y bajas de sus funcionarios en cuanto sean de elección popular, y determinar sus obligaciones y responsabilidades como tales, en términos de los considerandos tercero y cuarto de esta resolución; asimismo, se DECLARA LA VALIDEZ, del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.


N., por medio de oficio a las partes y en su oportunidad archívese el expediente.


Así, por unanimidad de once votos de los Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A..


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