Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 29072003

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Febrero de 1999
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/97. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TLALNEPANTLA DE BAZ, ESTADO DE MÉXICO.A) CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ÓRGANOS DERIVADOS O LEGALES, EVENTUALMENTE, PUEDEN ESTAR LEGITIMADOS PASIVAMENTE PARA INTERVENIR EN EL PROCEDIMIENTO.B) CAMINOS Y PUENTES DE JURISDICCIÓN FEDERAL. NO SE INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN MUNICIPIO SI SU SUPERVISIÓN, CONSERVACIÓN Y MANTENIMIENTO SE DEPOSITA LEGALMENTE EN UN ORGANISMO DE CARÁCTER ESTATAL, AUN CUANDO SE ENCUENTREN EN EL TERRITORIO DE AQUÉL.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/97. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TLALNEPANTLA DE BAZ, ESTADO DE MÉXICO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: O.A.C.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diecinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO

Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día seis de junio de mil novecientos noventa y siete, A.C.R., en su carácter de síndico procurador del Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, promovió demanda de controversia constitucional, contra los actos y autoridades que enseguida se precisan:

La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: Junta de Caminos del Estado de México, con domicilio en calle Igualdad número 101 esquina Fraternidad, S.T., Toluca, Estado de México.-La norma general o el acto cuya invalidez se demanda, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado.-El repintado de los puentes que se encuentran ubicados en el Periférico, que competen a la jurisdicción de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, por parte de la Junta de Caminos del Estado de México, autoridad que se fundamenta para ello en su oficio número 1.2/098/97 de fecha 15 de mayo de 1997, emitido por el director general de la Junta de Caminos del Estado de México, el cual se hizo llegar a este H. Ayuntamiento el día 22 de mayo del año en curso.

SEGUNDO

En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"1. Aproximadamente desde hace dos administraciones públicas municipales anteriores, el H. Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz, Estado de México ha venido dando mantenimiento a los puentes que se encuentran ubicados dentro de su jurisdicción, comprendiendo dentro de dicho concepto el pintado de los mismos, igualmente, se han puesto carteles informativos en los mismos, que hacen referencia a la delimitación del Municipio.-2. En ninguna de las administraciones municipales pasadas, de lo que se tiene conocimiento, la Junta de Caminos del Estado de México ha dado mantenimiento a los puentes referidos.-3. Con el sentido de dar una presencia de pulcritud y acercamiento con la ciudadanía, de tal manera que pueda identificar perfectamente la delimitación territorial del Municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, es que a partir del mes de enero, fecha en la cual entró en funciones la nueva administración, es que se procedió a dar mantenimiento a los puentes peatonales respectivos, tal y como se había venido haciendo en administraciones pasadas.-4. Siendo a partir del mes de marzo del año en curso, cuando el residente regional en Cuautitlán y el encargado del despacho de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, ambas autoridades del Gobierno del Estado de México, se interesaron, no en dar mantenimiento a los puentes que como se manifestó desde hacía dos administraciones pasadas nunca lo habían hecho, sino en el pintado que se hizo por parte de este H. Ayuntamiento, que al parecer no les agradó que fuera de color azul.-5. Para efectos de tratar de justificar lo anterior, las autoridades señaladas enviaron a este H. Ayuntamiento planos, copias fotostáticas de un manual de dispositivos para el control del tránsito en calles y carreteras, del Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, y posteriormente se entregó una copia fotostática de un acta de entrega.-6. Se tuvo pláticas con el residente de Cuautitlán Ing. N.R.M., así como de un abogado de dicha dependencia, con el cual se llegó a la conclusión de que no existe una normatividad legal que establezca que los puentes no deban pintarse de azul, quedando de acuerdo en coordinarse para los trabajos de bacheo para lo cual se envió un oficio a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del gobierno del Estado haciendo mención a que ya se había quedado de acuerdo en que no existía ningún inconveniente de las partes para lo anterior.-7. Mediante oficio número 1.2/098/97, de fecha 15 de mayo del año en curso, el director general de la Junta de Caminos del Estado de México hace diversas apreciaciones, respecto de los puentes referidos aplicando el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, señala que se le entregó la supervisión, conservación y mantenimiento de los puentes de acuerdo con el acta entrega-recepción de fecha 26 de marzo de 1983, concluyendo en que procederá a regularizar el pintado de los puentes peatonales y dará cuenta de las infracciones cometidas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal.-Por lo que con motivo de lo anterior, el día 5 de junio del año en curso, se presentaron diversas personas repintando los puentes referidos, situación que se considera totalmente inconstitucional y que atenta en contra de la soberanía municipal, ya que independientemente de que ya se había tomado un acuerdo de colaboración en el sentido referido, el cual no se respeta por la autoridad citada, adicionalmente al hecho de que la autoridad estatal se está atribuyendo funciones que no le corresponden, o al menos no justifica en su escrito de resolución, ya que en ninguna parte se establece que se le hayan delegado atribuciones por parte del Ejecutivo Federal para poder aplicar el reglamento federal a que se hace mención; tampoco fundamenta su actuar en ninguna disposición legal que le permita llevar a cabo de manera expresa el repintado de puentes peatonales; hace una indebida interpretación del reglamento federal citado en base a lo cual, está ejecutando un acto que a todas luces es inconstitucional, por lo cual se acude ante esta instancia para efectos de invalidar el acto de la citada autoridad, ya que como es de conocimiento primario, la autoridad únicamente puede hacer aquello que le es permitido conforme a las disposiciones legales de las cuales emana como tal, por lo que si no cumple con ello, sus actos no guardan la legalidad y en este caso la constitucionalidad debidos, pudiendo atentar en contra de la soberanía de los demás entes públicos."

TERCERO

Por acuerdo de once de junio de mil novecientos noventa y siete, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional del que por turno correspondió para fungir como instructor al M.S.S.A.A..

Por auto de fecha doce del citado mes y año, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada, tuvo como terceros interesados en la presente controversia constitucional, a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes Federal, a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno del Estado de México; y a la Residencia Regional Cuautitlán, dependiente de la autoridad demandada, respecto de los cuales ordenó se les corriera traslado, asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República y acordó que se formara por separado el cuaderno incidental respectivo.

CUARTO

El director general de la Junta de Caminos del Estado de México, al formular su contestación de demanda, en síntesis manifestó lo siguiente:

  1. Que en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 22, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de las fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y del artículo 105, fracción I inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio es improcedente, pues conforme al artículo 105, fracción I inciso i), de la Carta Magna, las controversias constitucionales se suscitarán entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos; y conforme a la ley reglamentaria del propio dispositivo constitucional federal, en la demanda se deberá señalar a la entidad, poder u órgano demandado; y en el presente caso no se dan dichos supuestos, ya que la Junta de Caminos del Estado de México, creada por Decreto Número 81, de la H. Legislatura Local, publicado en la Gaceta del Gobierno de fecha once de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve, es un organismo público descentralizado con personalidad y patrimonios propios y no tiene el carácter de entidad, ni poder, ni órgano que forma parte de la organización administrativa central del Gobierno del Estado de México, con lo cual se actualiza la causal de improcedencia invocada.

  2. Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que los actos materia de la presente controversia constitucional pudieron haber tenido solución en otra vía legalmente prevista, por lo que el actor a fin de no contravenir el principio de definitividad, antes de intentar esta vía constitucional en contra del oficio número 1.2/098/97, de fecha quince de mayo de mil novecientos noventa y siete, emitido por esa dirección general respecto del repintado de los puentes ubicados en el Bulevar M.Á.C., en el tramo comprendido dentro del Municipio de Tlalnepantla de B. de la autopista México-Querétaro, que es una vía general de comunicación, de conformidad al artículo 1o., fracción VI, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, debió de haber interpuesto el recurso de reconsideración previsto en el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas; y al no haberlo hecho así, hace operante la causal de improcedencia invocada.

  3. Que el juicio es improcedente en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 21, fracción I, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que de acuerdo con el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional en tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, entre otros casos; y en el presente supuesto a la Presidenta Municipal Constitucional de Tlalnepantla de B., por oficio número 211A00000/039/97, de fecha catorce de marzo de mil novecientos noventa y siete, el encargado del despacho de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Estado de México, le hizo de su conocimiento en relación al trabajo de pintura que se estaba realizando en los puentes vehiculares y peatonales de la autopista México-Querétaro, en el tramo que se encuentra dentro del Municipio de Tlalnepantla, que dicha vialidad era jurisdicción de la Junta de Caminos del Estado de México, invitándole a suspender dichos trabajos, oficio que es antecedente del que por medio de la presente controversia constitucional se impugna, y que también el director de Servicios Públicos Municipales del H. Ayuntamiento de Tlalnepantla de B., hace mención de él en su oficio número DSP/1018/97, de fecha diecisiete de abril de mil novecientos noventa y siete, fecha ésta de la cual se desprende que transcurrió con exceso el término de treinta días para que el actor presentara su demanda de controversia constitucional.

  4. Que conforme al artículo 1o., fracción VI, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, la autopista México-Querétaro es una vía general de comunicación, es una carretera federal, incluyendo el tramo comprendido entre el kilómetro 11+080 al kilómetro 33+000, dentro del cual se encuentra el B.M.Á.C., tramo carretero que por acta entrega-recepción de fecha veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y tres, el organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, en representación de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes lo entregó en supervisión, conservación y mantenimiento a la entonces Junta Local de Caminos del Estado de México hoy ejerciendo dichas atribuciones la Junta de Caminos del Estado de México, que fue creada por Decreto Número 81, de la legislatura, publicado en la Gaceta del Gobierno del once de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve, relativo a la Ley que crea la Junta de Caminos del Estado de México, por lo que toda vez que el tramo carretero donde se encuentra el B.M.Á.C., dentro del Municipio de Tlalnepantla de B. es de jurisdicción federal, se aplica el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas.

  5. Que respecto a la Junta de Caminos del Estado de México, el decreto que la creó fue derogado por el transitorio segundo del Decreto Número 81, de la legislatura, relativo a la Ley que crea la Junta de Caminos del Estado de México, y en ejercicio de las atribuciones conferidas a esta Junta de Caminos del Estado de México, y al acta entrega-recepción del tramo carretero comprendido entre el kilómetro 11+080 al 33+000, de la autopista México-Querétaro, en que el organismo descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos entregó a la entonces Junta Local de Caminos del Estado de México su supervisión, conservación y mantenimiento, ejerciendo actualmente dichas atribuciones la Junta de Caminos del Estado de México, según su decreto de creación, vigilando que el derecho de vía de la autopista en cita se respete y se observen las restricciones previstas en el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas; y toda vez que se detectó que el H. Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz, Estado de México estaba pintando de color azul los puentes peatonales y vehiculares, color que según manifestó el director de Servicios Públicos Municipales del Ayuntamiento de Tlalnepantla de B. en las reuniones que se tuvieron con él, es el color de su partido político, el Partido Acción Nacional, PAN; y esta Junta de Caminos del Estado de México realiza los actos de conservación y mantenimiento de los puentes de mérito, en un tramo carretero que fue entregado por el Gobierno Federal, supervisando que no se infringiera el reglamento en cita, toda vez que está prohibido usar el color azul en el pintado de los puentes vehiculares y peatonales, por ser considerados éstos como obras auxiliares de las carreteras, y por carecer dicho Ayuntamiento de atribuciones para efectuar el pintado de mérito y no tener la autorización expedida al efecto por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal, ni la autorización de la Junta de Caminos del Estado de México; fue por lo que se le giró el oficio número 1.2/098/97, de fecha quince de mayo de mil novecientos noventa y siete, dirigido a la Presidenta Municipal Constitucional de Tlalnepantla de Baz, Estado de México y se procedió a regularizar el pintado de los puentes peatonales con los colores originales de amarillo y gris, con que fueron entregados por el Gobierno Federal; resaltando que en el oficio de mérito se establecieron expresamente los fundamentos de derecho conducentes y los razonamientos por los cuales se aplicaron, asimismo se hizo del conocimiento de la presidenta municipal que no podía disponer de los puentes peatonales para la instalación de anuncios o propaganda, ni usar colores que no sean los previstos en el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de Carreteras Federales y Zonas Aledañas, y que toda acción de pintado de puentes o colocación de anuncios en el tramo carretero federal materia de la presente controversia constitucional, debería coordinarse previamente con este organismo, a fin de solicitar el permiso correspondiente a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal; no obstante que personal de dicho Ayuntamiento ha persistido en dichas acciones irregulares y por lo tanto, se había infringido el reglamento en cita y en consecuencia esta Junta de Caminos del Estado de México iba a proceder a regularizar el pintado de los puentes peatonales de mérito, con los colores de amarillo y gris, con los cuales se entregó el multicitado tramo carretero; asimismo, de que se daría cuenta de dichas infracciones a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal, para que proceda conforme a sus atribuciones.

  6. Que en los conceptos de invalidez que vierte el actor, la cita de los preceptos legales que refiere no se concretizan a razonamientos jurídicos que combatan el acto impugnado, por lo que hace ineficaces a los mismos; y que el actor aduce la inexacta aplicación del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Derecho de Vía de Carreteras Federales y Zonas Aledañas, por parte de la Junta de Caminos del Estado de México, sin proporcionar para ello ningún razonamiento jurídico que permita evidenciar en qué consiste la indebida aplicación de este reglamento; sino que por el contrario única y exclusivamente se limita a realizar una interpretación de carácter subjetiva del mismo, sin que tenga aplicación al caso concreto que nos ocupa y que los conceptos de invalidez que argumenta la parte actora, se limitan a invocar preceptos constitucionales que supuestamente fueron violados por parte de la Junta de Caminos del Estado de México; por lo que de la estricta interpretación de los mismos, no se advierte que guarden estrecha relación al caso concreto que nos ocupa; es decir, estos no se encuentran vinculados con el acto reclamado; en otras palabras, no acredita el Ayuntamiento de Tlalnepantla que el acto reclamado sea inconstitucional.

  7. Que el oficio número 1.2/098/97 de fecha quince de mayo de mil novecientos noventa y siete, cuya invalidez indebidamente demanda la parte actora, se encuentra elaborado con estricto apego a derecho sin violentar la normatividad federal, como indebidamente lo pretende hacer valer el Ayuntamiento de Tlalnepantla, pues del oficio a que se hace referencia, en ninguna de sus partes se advierte que el organismo demandado pretenda aplicar el citado ordenamiento federal, sino que por el contrario única y exclusivamente se le solicita que toda acción que pretendiera llevar a cabo relativo al pintado de puentes y colocación de anuncios, debería coordinarse previamente con este organismo, para solicitar en su caso el permiso correspondiente, motivo por lo cual al haber violentado los dispositivos legales que se consignan en el mismo, esta Junta de Caminos procederá a realizar el pintado de los puentes peatonales con el color que originalmente le fueron entregados (amarillo y gris), y dará cuenta de las infracciones cometidas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal, por lo que no se pretendió o ejecutó sanción administrativa alguna, derivada de la actividad arbitraria de ese Ayuntamiento por utilizar el color azul en los puentes vehiculares y peatonales.

  8. Que la Junta de Caminos tiene jurisdicción sobre el B.M.Á.C., donde se encuentran las obras auxiliares, (puentes vehiculares y peatonales), el que se encuentra registrado en la red carretera estatal a cargo de la Junta de Caminos.

  9. Que el pintado de los puentes peatonales única y exclusivamente se podrá delegar a los Ayuntamientos, siempre y cuando se realice un convenio de colaboración y desde luego bajo un marco de coordinación, en el cual no se transgreda la normatividad aplicable en la materia, así como las cuestiones técnicas; sin embargo, se puede observar que en la presente hipótesis en ningún momento se da este acuerdo de colaboración entre el organismodemandado y el Ayuntamiento de Tlalnepantla; no obstante lo anterior, contraviene los lineamientos técnicos señalados por esta Junta de Caminos, ya que debido a razonamientos técnicos y científicos, incluso a nivel internacional se han codificado los colores de cada uno de los elementos que forman parte de las vialidades y sus obras auxiliares, para llamar la atención del usuario a situaciones específicas o bien para no llamarlo y no distraerlo. Este es el caso del color gris, el cual por tener menor longitud de onda en su reflexión no llama la atención del usuario dentro del cono de visibilidad, pasando desapercibido para él sin distraerlo.

  10. Que pintar con colores llamativos una estructura de un puente peatonal dentro del derecho de vía, como es el caso que nos ocupa; es decir, los que en su reflexión tienen mayor longitud de onda, como es el caso de colores violeta, azul, verde, naranja, rojo, que precisamente son los que restringe el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas; lo que se trata es de prevenir o de otorgar medidas de prevención de accidentes, dado al alto aforo vehicular, que sobrepasa los 70,000 vehículos diarios y que a ciertas horas del día, llegan a desarrollar velocidades mayores a los 70 kms. por hora, es por ello que al situar elementos que distraen la atención de los miles de conductores que diariamente transitan por esa vía (B.M.Á.C.); como es el caso de objetos llamativos, anuncios o letreros, colocados precisamente al centro del cono de visibilidad, incrementa el riesgo de ocasionar accidentes. Sin embargo, la parte actora pasa por alto estas cuestiones técnicas, anteponiendo cuestiones de proselitismo político a costa de la seguridad de los miles de usuarios que transitan por esa vía.

  11. Que el color amarillo con el que se pintan los barandales y parapetos en la parte superior, es un color que indica medida de prevención y seguridad para el peatón que transita sobre el puente, precisamente por ser un color que llama la atención y el peatón conoce de esa manera el límite de seguridad, que de llegar a rebasarlo lo pondría en riesgo en cuanto a su integridad física.

  12. Que tanto a nivel nacional como internacional, existe un código de colores que permiten al usuario identificar apropiadamente aquellas medidas del control de tránsito con seguridad y eficacia, en el que se establece que el color azul con el que fueron pintados los puentes vehiculares y peatonales, se utilice única y exclusivamente para información relativa a servicios turísticos, precisamente para llamar la atención del usuario.

QUINTO

El director general de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en su calidad de tercero interesado en la presente controversia, en síntesis manifestó lo siguiente:

  1. Que de la lectura integral del escrito de demanda, no se desprende que se reclame actuación alguna de esa dependencia del Ejecutivo Federal, ya que los actos cuya invalidez se demanda, únicamente inciden en la esfera competencial de la Junta de Caminos del Gobierno del Estado de México.

  2. Que si bien es cierto que corresponde a esta Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la aplicación del Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, hasta la fecha, la Junta de Caminos del Estado de México no ha hecho del conocimiento de esa dependencia del Ejecutivo Federal acto alguno que pudiera constituir infracción al mencionado reglamento pero que, no obstante, si existiere (y fuere hecho del conocimiento de la SCT) algún acto que pudiera constituir violación a las disposiciones contenidas en el reglamento en cuestión, se procederá conforme a derecho corresponda. Lo anterior, independientemente de las facultades que esa Junta de Caminos tuviere con motivo del acta de entrega-recepción de fecha veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y tres, celebrada por el organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos y por la Junta Local de Caminos del Gobierno del Estado de México, en cuanto a la supervisión, mantenimiento y conservación de dicho tramo carretero, tal como fuera previsto en el entonces vigente artículo 149 de la Ley de Vías Generales de Comunicación.

  3. Que el ramal Ceylán-Vallejo, correspondiente al tramo de la carretera de cuota México-Querétaro, denominado Toreo (límite Distrito Federal-Estado de México) Planta Ford, comprendido entre los kilómetros 11+080 al 33+000, estaba a cargo del organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos y, posteriormente, el veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y tres, ese organismo hizo entrega de dicho tramo a la Junta Local de Caminos del Estado de México, según consta en el acta correspondiente de esa misma fecha, por tal razón, la Junta de Caminos del Estado de México es la autoridad que tiene a su cargo la supervisión, mantenimiento y conservación de ese tramo de vía general de comunicación. En consecuencia, se insiste, esta secretaría no tiene injerencia alguna en la conservación y mantenimiento de ese tramo de la carretera federal de cuota México-Querétaro.

SEXTO

El Secretario de Comunicaciones y Transportes del Estado de México, en su carácter de tercero interesado en la presente controversia constitucional, realizó los mismos planteamientos que la autoridad demandada al contestar la demanda.

SÉPTIMO

El residente regional de Cuautitlán de la Junta de Caminos del Estado de México en su carácter de tercero interesado en el presente juicio, adujo que hacía suyas las causales de improcedencia y los argumentos, consideraciones y fundamentos jurídicos expuestos por el director general de la Junta de Caminos del Estado de México al contestar la demanda.

OCTAVO

Por oficio número 508/97, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el día ocho de septiembre de mil novecientos noventa y siete, el procurador general de la República en síntesis manifestó lo siguiente:

  1. Que la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer la litis generada entre la Junta de Caminos del Estado y el Municipio de Tlalnepantla, Estado de México, está debidamente sustentada.

  2. Que la presente demanda se encuentra presentada dentro del plazo de los treinta días que prevé la fracción I del artículo 21, de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, lo anterior en virtud de que el término a que alude la ley corrió del veintitrés de mayo al tres de julio del presente año.

  3. Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la ley reglamentaria del artículo 105, el funcionario que comparece en la presente controversia constitucional en representación del Municipio, se encuentra debidamente facultado para ello.

  4. Que válidamente se puede concluir de la simple lectura del oficio impugnado, que su contenido se ajusta al orden legal federal que rige estos bienes de naturaleza federal, representado en este caso por la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal y por el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas.

  5. Que no puede tenerse por acreditada una concreta violación al artículo 22 de la Constitución Federal por la sencilla razón de que ni se desprende del oficio impugnado la imposición de sanción alguna de confiscación con respecto a los bienes del Municipio, y mucho menos, la actora ofrece elemento alguno para acreditar la misma.

  6. Que aparte de que el único argumento de la parte actora tendiente a acreditar la violación al marco constitucional en este caso, se concreta en manifestar que la autoridad administrativa estatal llevó a cabo diversos actos que, en su concepto, se encuentran afectados en su legalidad, pues no son imparciales y que existen diversas deficiencias en el desempeño de sus atribuciones, lo que no puede entenderse como un argumento claro y contundente por el cual se pretenda acreditar que se viola el artículo 109 constitucional, de la estructura de este artículo que nos ocupa, se desprende desde su primer párrafo que se refiere al contenido, que por mandato constitucional deben contener las leyes de responsabilidades de los servidores públicos, mandato dirigido a los Poderes Legislativos Federal y Locales, de donde se desprende que solamente estas autoridades legislativas podrán infringir este precepto y nunca diversa autoridad como lo es la demandada.

  7. Que debe declararse procedente la presente controversia constitucional e infundados los conceptos de invalidez que hace valer la parte actora por no acreditarse violación alguna a los artículos 16, 21, 89, fracción I, 109 y 116, fracción VII constitucionales.

NOVENO

El día quince de octubre de mil novecientos noventa y siete tuvo verificativo la audiencia a que se refieren los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en virtud de que en la demanda se plantea un conflicto entre un Estado y un Municipio por contravención a la Constitución Federal.

SEGUNDO

El director de la Junta de Caminos, el secretario de Comunicaciones y Transportes y el residente regional de Cuautitlán de la Junta de Caminos, todos ellos del Estado de México, son coincidentes en señalar que el presente juicio es improcedente porque la presidenta del Municipio actor, por oficio número 211A00000/0/39/97 de fecha catorce de marzo de mil novecientos noventa y siete signado por el encargado del despacho de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Estado de México, tuvo conocimiento en relación al trabajo de pintura que se estaba realizando en los puentes vehiculares y peatonales de la autopista México-Querétaro, en el tramo que se encuentra dentro del Municipio de Tlalnepantla, que dicha vialidad era jurisdicción de la Junta de Caminos del Estado de México y por tanto se le invitó a suspender dichos trabajos, por lo que toda vez que el citado oficio es antecedente del que se impugna en la presente controversia constitucional, el juicio resulta improcedente en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el 21, fracción I, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

De lo expuesto con anterioridad, se advierte que la autoridad demandada considera que por medio del oficio número 211A00000/0/39/97 de fecha catorce de marzo de mil novecientos noventa y siete, la parte actora tuvo conocimiento de los actos impugnados y que por tanto desde esa fecha debió haber promovido la presente controversia constitucional.

Es infundada la causal de improcedencia invocada por las siguientes razones:

  1. En términos del artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, este Tribunal Pleno advierte de un análisis preliminar de los conceptos de invalidez planteados, que el acto impugnado en la presente controversia constitucional, es el oficio número 1.2/098/97 de fecha quince de mayo de mil novecientos noventa y siete, que suscribió el director general de la Junta de Caminos del Estado de México.

  2. D. mismo análisis preliminar, se hace patente que los conceptos de invalidez buscan acreditar que el contenido del oficio impugnado y sus consecuencias son violatorias de diversos artículos de la Constitución Federal por invadir el ámbito competencial del Municipio actor.

  3. No obra en autos el oficio número 211A00000/0/39/97 de fecha catorce de marzo de mil novecientos noventa y siete que refiere la autoridad demandada, por lo que no se encuentra acreditado fehacientemente que la parte actora tuviera conocimiento desde esa fecha de los acuerdos que obran en el diverso oficio impugnado por esta vía y que por tanto desde ese momento estuviera en aptitud de plantear la controversia constitucional.

Atento a lo anterior, cabe concluir que la presente controversia constitucional debe considerarse promovida en tiempo, en virtud de que en copia fotostática simple del oficio impugnado que obra a fojas veintitrés del presente expediente aparece un sello de recibido que señala: "Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz 97, may. 22, 13:53 (palabra ilegible), módulo 1, recibido", lo que se corrobora con la circunstancia de que el actor en su escrito de demanda se manifestó sabedor del citado oficio en la fecha señalada sin que la parte demandada probara lo contrario, esto es, que fue otra la fecha en que el actor tuvo conocimiento del acto impugnado.

Sirven de apoyo a lo anterior la tesis número VI/96 y la jurisprudencia número 64/96, visibles respectivamente a fojas 265, Tomo III, febrero de 1996, Segunda Sala, Novena Época y fojas 324, Tomo IV, noviembre de 1996, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación que señalan:

"COPIAS FOTOSTÁTICAS SIN CERTIFICAR. SU VALOR PROBATORIO QUEDA AL PRUDENTE ARBITRIO JUDICIAL COMO INDICIO.-La jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, V.I., página 916, número 533, con el rubro: ?COPIAS FOTOSTÁTICAS. SU VALOR PROBATORIO.?, establece que conforme a lo previsto por el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el valor de las fotografías de documentos o de cualesquiera otras aportadas por los descubrimientos de la ciencia, cuando carecen de certificación, queda al prudente arbitrio judicial como indicio. La correcta interpretación y el alcance que debe darse a este criterio jurisprudencial no es el de que las copias fotostáticas sin certificar carecen de valor probatorio, sino que debe considerarse que dichas copias constituyen un medio de prueba reconocido por la ley cuyo valor queda al prudente arbitrio del juzgador como indicio. Por tanto, no resulta apegado a derecho negar todo valor probatorio a las fotostáticas de referencia por el solo hecho de carecer de certificación, sino que, considerándolas como indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretende probar y a los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer como resultado de una valuación integral y relacionada de todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles."

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO.-La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general, cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, establece como regla general que toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda.

Ahora bien, el artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria de la materia señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ...

Conforme al dispositivo legal transcrito, cuando en la controversia constitucional se impugnen actos, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

En el caso particular, como ya se ha precisado el Municipio actor se ostentó sabedor de los actos impugnados el veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete, por lo que el plazo para la presentación de la demanda corrió del viernes veintitrés del mismo mes y año al jueves tres de julio del citado año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado veinticuatro, domingo veinticinco y sábado treinta y uno de mayo, así como el domingo primero, sábado siete, domingo ocho, sábado catorce, domingo quince, sábado veintiuno, domingo veintidós, sábado veintiocho y domingo veintinueve de junio por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o., fracciones I y II, y 6o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

En consecuencia, al haberse presentado la demanda el seis de junio de mil novecientos noventa y siete, su presentación se realizó dentro del plazo que para tal efecto prevé el artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria de la materia.

TERCERO

Quien suscribe la demanda se ostenta como síndico procurador del Ayuntamiento del Municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, quien cuenta con facultades para representar al Municipio de conformidad con lo dispuesto por el artículo 52 y 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que al efecto disponen:

"Artículo 52. Los síndicos municipales tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, en especial los de carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que, en su caso, ejercerán conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los Ayuntamientos."

"Artículo 53. Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

I.P., defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal ...

Ahora bien, el promovente acredita su carácter de primer síndico procurador del Ayuntamiento actor mediante el oficio número COAT-CERT-0101/97, signado por el secretario del citado Ayuntamiento que obra a foja octava del presente expediente en el que se hace constar que cuenta con dicho carácter.

En consecuencia, si el promovente comparece a nombre y representación del Municipio actor en su carácter de síndico del Ayuntamiento, debe concluirse entonces que tiene la legitimación necesaria para ejercerla presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO

Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora en su demanda, son los siguientes:

Se considera que son inválidos los actos que la autoridad demandada a través de sus subordinados ya ha empezado a efectuar en los puentes jurisdicción del H. Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, los cuales se fundamentan, para su actuar en el oficio número 1.2/098/97, de fecha 15 de mayo del año en curso, documento que se considera no cumple con los requisitos constitucionales y legales con que debe de contar cualquier acto de autoridad.-La autoridad demandada señala en su documento referido, en el punto número 1, que el Boulevard M.Á.C. es un bien del dominio público federal de uso común, que se encuentra sujeto a las disposiciones legales y administrativas de carácter federal. Específicamente el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas.-En su punto número 2, señala que el mencionado boulevard se encuentra bajo la supervisión, conservación y mantenimiento de la Junta de Caminos del Estado de México, como se acredita con el acta entrega-recepción de fecha 26 de marzo de 1983.-En los puntos 3, 4 y 5, hace diversas consideraciones interpretando y aplicando el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras y Zonas Aledañas y de acuerdo con el articulado que enuncia, 5o. y 32 fracción V, VII y VIII, estos corresponden a anuncios y señales informativas, asimismo aplica los numerales 42, fracción I y II, y 43 para señalar que este H. Ayuntamiento ha cometido diversas infracciones.-Con motivo de todo lo anterior, señala que procederá a regularizar el pintado de los puentes peatonales y dará cuenta de las infracciones cometidas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal.-De las anteriores manifestaciones podemos apreciar lo siguiente: Como lo especifica en el punto 1, el inmueble referido se encuentra sujeto a disposiciones legales y administrativas de carácter federal, siendo que de acuerdo con el punto número 2, a la Junta de Caminos del Estado de México, según la autoridad, se le entregó la supervisión, conservación y mantenimiento del mismo, sin embargo, esa autoridad no puede aplicar el reglamento federal que cita, ya que en ninguna parte de su escrito especifica que se le hubieren delegado atribuciones, por parte del Ejecutivo Federal, en tal sentido, siendo que en el acta entrega-recepción que señala, únicamente se hace constar la entrega que realiza el organismo Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos a la Junta Local de Caminos del Estado de México, adicionalmente, hace una indebida interpretación del reglamento que cita.-De acuerdo con el artículo 21 de la Constitución Federal, compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos, sin embargo para que pueda actualizarse la hipótesis prevista, es necesario que la autoridad sea competente, exista un reglamento que determine la aplicación de una sanción y de manera específica la conducta de determinado ente se ubique en el supuesto a sancionar, situación que en el caso concreto no acontece, ya que la autoridad es incompetente, no tiene atribuciones, el supuesto a sancionar no se encuentra establecido en el ordenamiento que se aplica y se hace una indebida interpretación de dichas disposiciones, lo que determina un actuar arbitrario y en contra de la ley por parte de la autoridad demandada.-El artículo 22 constitucional, establece que queda prohibida la confiscación de bienes, situación que pretende llevar a cabo la autoridad administrativa demandada, al considerar que se violan las disposiciones que indebidamente aplica como se ha hecho de conocimiento por empleados de la misma quienes han manifestado que retirarán los anuncios que este H. Ayuntamiento ha puesto en los puentes y que se los quedarán, pretendiendo darles otro uso, según manifestaciones de ellos mismos.-En términos de lo que establece el artículo 89, fracción I, de la Carta Magna ?Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.?.-La disposición constitucional transcrita da al Ejecutivo Federal atribuciones de manera expresa para poder emitir los reglamentos que le permitan en la esfera administrativa, aplicar debidamente las disposiciones provenientes de las leyes.-En términos del artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ?Corresponde originalmente a los titulares de las secretarías de Estado y departamentos administrativos el trámite y resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán delegar en los funcionarios a que se refieren los artículos 14 y 15, cualquiera de sus facultades, excepto aquellas que por disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos titulares ... Los acuerdos por los cuales se deleguen facultades ... se publicarán en el Diario Oficial de la Federación.?.-En el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se establece que a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ?... XXI. Construir y conservar los caminos y puentes federales ... XXII. Construir y conservar caminos y puentes en cooperación con los gobiernos de las entidades federativas, con los Municipios y con los particulares ...?.-De acuerdo con la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 78 ?Para el despacho de los asuntos que la presente Constitución le encomienda, el Ejecutivo contará con las dependencias y los organismos auxiliares que las disposiciones legales establezcan.?.-En el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, se señala que ?Al frente de la Secretaría General de Gobierno y de cada secretaría, habrá un titular a quien se le denomina secretario general y secretario respectivamente, quienes se auxiliarán de los subsecretarios, directores, subdirectores, jefes de Unidad, jefes de Departamento y demás servidores públicos que establezcan los reglamentos y otras disposiciones legales. Tendrán las atribuciones que se señalen en esos ordenamientos y las que les asigne el gobernador y el titular del que dependan, las que en ningún caso podrán ser aquellas que la Constitución, las leyes y los reglamentos dispongan que deban ser ejercidas directamente por los titulares.?.-Bajo ese esquema las autoridades estatales únicamente pueden hacer aquello que las disposiciones legales les establezca que pueden llevar a cabo, debiendo siempre en cualquier acto que emitan fundar y motivar adecuadamente el mismo, debiendo ser competente para ello, por lo que si no fundan y motivan adecuadamente su acto; lo emite una autoridad que no es competente; y adicionalmente hace una interpretación indebida de la disposición legal que aplica; todo ello lleva a la convicción de que dicho acto es totalmente improcedente y traerá como consecuencia un abuso de poder ya que éste se encuentra al margen del derecho.-Todo lo anterior se puede constatar en el oficio que emite la demandada, el cual da pauta a la misma para que empiece a ejecutar el acto que se impugna, reiterando que no cuenta con atribuciones para aplicar el reglamento federal que cita; no fundamenta su actuar en una disposición legal que de manera específica le permita en el caso particular llevar a cabo el repintado de puentes; adicionalmente hace una indebida interpretación de la disposición reglamentaria que aplica considerando que los puentes no deben pintarse de azul, rojo, ámbar o violeta, cuando la disposición legal señala en su artículo 32, fracciones V y VII, perteneciente al capítulo V denominado instalación de anuncios y señales informativas, que tal referencia corresponde a los anuncios y señales informativas, no a los puentes, y en el caso de los anuncios éstos no están pintados de azul, sino de blanco con letras azules, como se constata en las fotografías que se anexan o en su caso la inspección judicial que se lleve a cabo en los citados puentes; por otra parte, en cuanto a la fracción VIII, respecto a la instalación de anuncios en lugares que afecten la seguridad del usuario y la perspectiva panorámica del paisaje, esto en ningún momento se lleva a cabo, como se puede demostrar con las fotografías que al efecto se anexan al presente, haciendo hincapié en el hecho de que los anuncios que están en los puentes han estado ahí desde hace varios años, no se acaban de poner por la presente administración, por lo que si no se cuenta con el permiso respectivo, se pregunta por qué hasta ahora se le requiere, por una autoridad competente, al H. Ayuntamiento el mismo.-Por otra parte es aplicable al respecto, la siguiente tesis de jurisprudencia: ?CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS.-De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados.?.-P./J. 68/96. Controversia constitucional 19/95.-Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas. Publicada en la página 325 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, noviembre 1996.-El artículo 109 de la Carta Magna establece que ?El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: ... III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones ...?.-En el presente caso, como se podrá observar, la autoridad administrativa estatal lleva a cabo diversos actos que se encuentran afectados en su legalidad, no siendo imparciales y dándose variadas deficiencias en el desempeño de sus atribuciones por lo que transgrede el ordenamiento constitucional referido, el cual igualmente es aplicable en la esfera estatal.-El artículo 116 fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece lo siguiente: ?VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario.-Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior.?.-De acuerdo con la disposición constitucional referida, existe la posibilidad dentro de un marco de colaboración, que las entidades federativas puedan llevar a cabo convenios con sus Municipios a efecto de que se cumpla de manera efectiva la prestación de los servicios públicos en beneficio de la comunidad, situación ésta que es precisamente la que este H. Ayuntamiento desea ponderar ya que a fin de cuentas es esta autoridad la que tiene el contacto directo con la población, resultando incongruente el que se pretenda a nivel estatal crear un conflicto que debilite las instituciones del país, cuando existen los mecanismos que deben permitir una armonía en el ejercicio de las atribuciones tanto estatales como municipales, en sus respectivos ámbitos, buscando siempre el bienestar común, por lo que se considera que la autoridad demandada, aun y cuando cuenta con los mecanismos a que se ha hecho referencia, en lugar de convenir adecuadamente en su solución, pretende llevar a cabo acciones cuyo fin es el de provocar enfrentamientos e inestabilidad, arrogándose atribuciones que no le competen, estimando que esto se encuentra en evidente contradicción con las normas constitucionales que se han venido refiriendo.-En virtud de todas las argumentaciones que se hacen valer se considera que es procedente declarar la invalidez del acto de la autoridad demandada, debiendo abstenerse de la ejecución del mismo, ya que no es autoridad competente; no tiene atribuciones; no funda ni motiva adecuadamente su acto, y hace una interpretación errónea del reglamento que indebidamente aplica.

QUINTO

Previo al estudio del fondo del asunto, se pasa al análisis de las causales de improcedencia invocadas por las partes.

El director de la Junta de Caminos, el secretario de Comunicaciones y Transportes y el residente regional de Cuautitlán de la Junta de Caminos, todos ellos del Estado de México, son coincidentes en señalar que el presente juicio es improcedente por las siguientes razones:

  1. Porque los actos materia de la presente controversia constitucional pudieron haberse solucionado en otra vía legalmente prevista como lo es el recurso de reconsideración previsto en el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, en virtud de que la carretera en cuestión relacionada con los actos impugnados es una vía general de comunicación de conformidad con en el artículo 1o., fracción VI, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, por lo que el juicio resulta improcedente en términos del artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia.

    Debe desestimarse la causal de improcedencia alegada atendiendo a los siguientes razonamientos:

    El artículo 48 del Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, dispone:

    Art. 48. Las resoluciones de la autoridad que intervenga podrán ser recurridas por el interesado o por su apoderado o representante legal debidamente acreditado, ante la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la secretaría dentro de un plazo de quince días hábiles a partir del siguiente al en que le fue notificada dicha resolución.

    El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, establece que la controversia constitucional será improcedente cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto, en virtud de lo cual la parte actora está obligada a agotar previamente a la controversia los medios de defensa procedentes para la solución de dicho conflicto.

    En primer lugar debe destacarse que la presente controversia la planteó el Ayuntamiento del Municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, en contra de la Junta de Caminos del Estado de México; luego entonces se trata de una controversia entre una autoridad municipal y una estatal, sin que hayan participado autoridades federales.

    De lo anterior puede advertirse que en el caso no puede alegarse, como lo sostiene la parte demandada, que la actora estaba obligada a agotar el recurso de reconsideración previsto en el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, ya que tal normatividad es de naturaleza federal y en el caso no se impugnan actos de autoridades federales sino propios de las autoridades estatales demandadas.

    En segundo lugar y sin perjuicio de lo anterior, de los conceptos de invalidez que se aducen en la presente controversia constitucional, se advierte que la parte actora plantea que la autoridad demandada indebidamente aplicó en su perjuicio el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, sin tener facultades para ello, con lo que afectó su órbita de competencia, ya que se trata de una facultad de la autoridad federal.

    De lo anterior se sigue que, si la materia del fondo del asunto la constituye, entre otras cuestiones, la indebida aplicación que llevó a cabo la parte demandada del referido reglamento, es incuestionable que no puede sustentarse que la parte actora debió agotar el recurso que tal normatividad prevé, cuando no se ha determinado si sus disposiciones resultan o no aplicables al caso concreto, pues tal cuestión forma parte de los conceptos de invalidez que, en su caso, deberán ser materia de estudio del fondo del asunto.

    Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis número XXVII/98 aprobada en sesión celebrada el veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y ocho que a la letra señala:

    IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia del juicio deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una causal donde se involucre una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, si no se surte otra causal, y hacer el estudio de los conceptos de violación relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.

  2. Porque la Junta de Caminos del Estado de México creada por Decreto Número 81 de la Legislatura Local, publicado en la Gaceta del Gobierno de fecha once de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve, es un organismo público descentralizado con personalidad y patrimonio propio que no forma parte de la organización administrativa central del Gobierno del Estado de México, y por lo tanto no puede ser parte demandada en la presente controversia constitucional, debiéndose sobreseer en el juicio por esta causa en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el 22, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

    Es infundada la causal de improcedencia que se analiza, por lo siguiente:

    La Junta de Caminos del Estado de México, como organismo público descentralizado del Estado, sí es susceptible de ser señalado con el carácter de demandada en la presente controversia constitucional, a efecto de asegurar la vigencia del orden legal establecido en nuestra Ley Fundamental, si se toma en consideración la finalidad perseguida con dicho medio de control constitucional, a través de su evolución legislativa, la tutela jurídica de la figura y su armonización con otras normas constitucionales.

    Por lo anterior y, a efecto de dar significado al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, en primer término, se analizará la evolución legislativa de la figura de la controversia constitucional.

    La figura de la controversia constitucional nace con el México independiente y, se prevé en su primera Ley Suprema del cuatro de octubre de mil ochocientos veinticuatro, que en su artículo 137, fracción I, dispuso:

    "Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes:

    I. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otroEstado de la Federación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las partes usen su derecho, reclamando la concesión a la autoridad que la otorgó.

    Las Bases Orgánicas de la República Mexicana publicadas el doce de junio del año de mil ochocientos cuarenta y cinco, establecieron en su artículo 118, fracción V, lo siguiente:

    "Son facultades de la Corte Suprema de Justicia:

    "...

    V. Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento, cuando se reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso.

    La Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, en sus artículos 97 y 98, dispuso:

    "Artículo 97. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

    "I. De las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes federales.

    "II. De las que versen sobre derecho marítimo.

    "III. De aquellas en que la Federación fuere parte.

    "IV. De las que se susciten entre dos o más Estados.

    "V. De las del orden civil o criminal que se susciten a consecuencia de los tratados celebrados con las potencias extranjeras.

    "VI. De las concernientes a los agentes diplomáticos o cónsules."

    Artículo 98. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera instancia, el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Unión fuere parte.

    El Constituyente de mil novecientos diecisiete, estableció en los artículos 104 y 105, de la Constitución Federal del mismo año, lo siguiente:

    "Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

    "I. De las controversias ...

    "II. De todas las controversias ...

    "III. De aquellas en que la Federación fuese parte.

    "IV. De las que se susciten entre dos o más Estados, o un Estado y la Federación, así como de los que surgieren entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federación o un Estado ..."

    Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación fuese parte.

    Las reformas que posteriormente sufrieron los textos mencionados, son las siguientes:

    (Texto reformado del artículo 105 publicado en el D.O.F. el 25 de octubre de 1967).

    Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.

    (Texto publicado en el D.O.F. el 25 de octubre de 1993).

    Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.

    (Texto actual del artículo 104, fracción IV, publicado en el D.O.F. el 31 de diciembre de 1994).

    "Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

    "...

    IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artículo 105, mismas que serán del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; ...

    El texto actual del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, establece:

    "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los siguientes asuntos:

    "I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

    "a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

    "b) La Federación y un Municipio;

    "c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

    "d) Un Estado y otro;

    "e) Un Estado y el Distrito Federal;

    "f) El Distrito Federal y un Municipio;

    "g) Dos Municipios de diversos Estados;

    "h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

    "i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

    "j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

    "k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

    "Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

    En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.

    De la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas:

  3. En una primera etapa, se concibió la controversia constitucional, sólo para resolver las que se presentaren entre un Estado y otro.

  4. En una segunda etapa, se contemplan además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaren entre la Federación y uno o más Estados.

  5. En un tercer periodo, a las anteriores, se suman los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y, las que se susciten entre órganos de gobierno del Distrito Federal.

  6. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal amplía los supuestos mencionados en el numeral anterior, para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras y, en su caso, a la Comisión Permanente.

    También se desprende de la reseña legislativa, que la finalidad perseguida por el legislador no sólo ha sido la de dar una respuesta a los diversos conflictos que en el devenir histórico se plantearon, primero, entre los órganos locales, después, entre éstos y los federales, posteriormente, entre aquéllos y los Municipios y, finalmente, los que pudiesen presentarse entre los propios órganos del Gobierno del Distrito Federal o entre éstos y los antes mencionados; sino también el de establecer un instrumento procesal de carácter constitucional que pudiere ser accionable por alguno de los órganos antes mencionados por virtud de un acto que estimen vulnere su esfera competencial; de tal manera que la figura de la controversia busca dar respuesta y una solución jurídica a todas las controversias que puedan surgir entre los diversos entes públicos y, claro está, dicha solución será la de subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución.

    Esto es, en el devenir histórico el legislador ha buscado transformar la figura de la controversia constitucional, a efecto de adaptarla a la evolución que va teniendo el país, de tal suerte que con el texto actual del artículo 105, fracción I, constitucional, no se soslaya la complejidad que en la realidad actual se puede presentar en la integración de los distintos órganos que integran los niveles de gobierno que establece la propia Ley Suprema y, por ello, al ampliar los supuestos se persigue la finalidad de albergar en ellos a todos los órganos originarios del Estado, quienes, en todo caso, son los que pueden ejercer el medio de control constitucional, contra actos invasores de la esfera de atribuciones que la Ley Fundamental estableció en su favor.

    Lo anterior se corrobora si se tiene en consideración la exposición de motivos que dio origen al texto actual del artículo 105, fracción I, constitucional, que en sus partes relativas, dice:

    "... La rica tradición constitucional de México nos ha enseñado que la convivencia armónica sólo está garantizada en el marco del derecho; que el progreso nacional sólo es posible a partir del cumplimiento de la ley y de la constante adecuación de nuestro marco jurídico a las nuevas realidades del país. Hoy, los mexicanos nos encontramos frente a la apremiante necesidad de adecuar las instituciones responsables de la seguridad pública y la justicia para que el derecho siga siendo garantía de convivencia pacífica e instrumento efectivo de cambio ... La reforma se inscribe en la larga tradición nacional que ha buscado subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución y a las leyes ... La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los Estados y los Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales ... Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional ... Por las dificultades técnicas que implicará el artículo 105 constitucional de aprobarse la presente iniciativa, será necesaria la promulgación de la correspondiente ley reglamentaria. Los complejos problemas técnicos que habrán de ser materia de los procesos previstos en dicha norma constitucional no pueden seguirse tramitando conforme a las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento formulado para resolver, en principio, litigios entre particulares; de ahí que la reforma prevea la conveniencia de que sea una ley reglamentaria de esta disposición constitucional la que preceptúe su cabal aplicación.-Las controversias constitucionales.-El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando.-Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.-Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.-El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas ..."

    Como corolario a la finalidad que la evolución legislativa ha dado a la figura de la controversia constitucional, cabe citar la definición que el tratadista J.V.C. y C., en su obra denominada "El Artículo 105 Constitucional", después de realizar un análisis histórico de este medio de control constitucional, la define de la siguiente manera:

    ... son procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accionables por la Federación, los Estados, el Distrito Federal o cuerpos de carácter municipal, y que tienen por objeto solicitar la invalidación de normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales similares, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado ... todo ello para preservar el sistema y la estructura de la Constitución Política.

    Como se colige de la muy acertada definición transcrita y, como ya antes se mencionó, la finalidad de la figura de la controversia constitucional, no sólo se encuentra encaminada a buscar una solución jurídica a los diversos conflictos que puedan suscitarse entre los órganos de gobierno establecidos en la Constitución, sino también que éstos tengan a su alcance un instrumento procesal de carácter constitucional a efecto de invalidar normas generales o actos no legislativos.

    Lo anterior se corrobora con el espectro de la tutela jurídica del medio de control constitucional que se analiza, como enseguida se verá.

    Por cuanto se refiere a la tutela del medio de control constitucional, debe decirse que la Constitución es la Ley Suprema del Estado de acuerdo a lo que dispone en su artículo 133, ya que es la expresión normativa de las decisiones fundamentales de carácter político, social, económico, cultural y religioso, así como la base misma de la estructura jurídica del Estado que sobre éstas se organiza, de tal manera que debe autopreservarse frente a la actuación de todos los órganos estatales que ella misma crea -órganos primarios- o de los órganos derivados, ya que como lo señala don F.T.R., en su obra de Derecho Constitucional Mexicano, si la Constitución pudiera ser violada impunemente, los preceptos constitucionales no pasarían de ser principios teóricos o mandamientos éticos y, por ello, entiende que todo régimen constitucional debe establecer un medio para protegerlo contra las transgresiones ya sean por error o con propósito deliberado.

    Nuestra Constitución Federal establece diversos instrumentos procesales, con el objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un órgano de autoridad, entre ellos, el que se analiza en el presente caso.

    Por lo anterior, bien puede sostenerse que la tutela jurídica de esos instrumentos procesales o también llamados medios de control constitucional, se da en dos vertientes o tienen una doble finalidad, por un lado, en todos los casos se persigue la de preservar a la Ley Suprema del país y, por otra parte, según el caso específico del medio de que se trate, se perseguirá, ya preservar la esfera específica de los gobernados y la esfera competencial de las autoridades federales o locales.

    En cuanto a la tutela jurídica, en lo específico, de las controversias constitucionales, del análisis de su evolución legislativa, se colige, que es la de proteger el ámbito de atribuciones que prevé para los órganos del Estado que expresamente se mencionan en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, como lo son, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente, los poderes de una misma entidad federada y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal.

    La tutela jurídica de este medio de control constitucional, pues, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, lo cual se corrobora si se tiene en consideración que el legislador al establecer, en las diversas etapas a que antes se hizo mención, los supuestos que pueden dar origen al ejercicio de la acción constitucional, sólo hace referencia a los órganos constitucionales u originarios del Estado y, no así, a los órganos derivados o legales, pues, estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental, sin embargo, no por ello, puede estimarse que no están sujetos al medio de control que se analiza, ya que el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos y, en lo general, se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias.

    Es precisamente por el espectro de la tutela jurídica del instrumento procesal constitucional previsto en la fracción I del artículo 105 constitucional, por lo cual no podría sostenerse que en el proceso legislativo haya pasado desapercibida la posibilidad de que en la realidad se pudieran presentar casos en que órganos derivados o legales, eventualmente, en su actuar, pudiesen invadir la esfera de atribuciones que la misma Ley Suprema reservó para los órganos constitucionales u originarios del Estado, pues el instrumento procesal de carácter constitucional se concibe para que éstos estén en aptitud de ejercer la acción constitucional en contra de cualquier ente público invasor de su esfera competencial, ya originario o derivado.

    Esto es, dada la tutela jurídica del medio de control, resultaba, por una parte, innecesario que el legislador estableciera la posibilidad de que un órgano originario del Estado pudiese ejercer la acción constitucional en contra de un órgano derivado, en el caso de que estime vulnerada su esfera constitucional de atribuciones y, por otra parte, que realizara un listado exhaustivo que incluyera a todos aquellos órganos derivados que auxilian a los órganos originarios en el ejercicio de las tareas de gobierno que la Ley Suprema les encomendó.

    Por cuanto se refiere a los órganos originarios, es que no pueden soslayarse en la interpretación del artículo 105, fracción I constitucional, aquellos diversos preceptos, también de la Ley Fundamental, que prevén el sistema federal y el principio de división de poderes, como lo son los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de los que derivan los órganos constitucionales u originarios a que se refiere el mencionado en primer término.

    "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta deEstados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

    "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal ..."

    "Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial ..."

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre ..."

    "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial ..."

    Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.-Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia ...

    De la armonización de los preceptos transcritos con el 105, fracción I, incisos a) a k), de la Constitución Federal, se colige que los órganos originarios del Estado, a que antes se hace referencia y que, por tanto, pueden ejercer e intervenir en una controversia constitucional, lo son: la Federación, una entidad federada, un Municipio y el Distrito Federal (que serían los niveles de gobierno establecidos en nuestra Ley Fundamental); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente (Poderes Federales), los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales), y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal (Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia).

    Por lo anterior, es de estimarse que el artículo 105, fracción I, constitucional, no puede interpretarse literalmente ni puede considerarse que establezca un listado taxativo de supuestos que pueden dar lugar a plantear una controversia constitucional, pues de ser así, se perdería de vista su finalidad, su tutela jurídica y, su armonización con aquellas normas que establecen los niveles de gobierno en nuestro país y el principio de división de poderes, quedando, en consecuencia, inauditos algunos supuestos que podrían dar lugar a plantear una controversia constitucional.

    En tal sentido, debe entenderse que el precepto analizado, si bien sí refiere a todos los órganos originarios del Estado, sólo contiene una relación enunciativa de casos que pueden motivar el planteamiento de una controversia constitucional y, por ello, no se requiere necesariamente que se actualice alguno de los supuestos establecidos en los incisos a) a k), para que un ente originario del Estado pueda plantear una controversia constitucional, pues, por una parte, éste no contempla todas aquellas posibles combinaciones que se pueden realizar, de entre los órganos originarios del Estado.

    Pues bien, establecida la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, su tutela jurídica y su armonización con las demás normas constitucionales analizadas, debe señalarse que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción de controversia constitucional, de manera genérica; la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que serían los niveles de gobierno establecidos en nuestra Ley Fundamental); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales) y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal (órganos); porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Ley Fundamental.

    En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional.

    Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, pues, ello implicaría desconocer el principio de supremacía constitucional y, con ello, la doble finalidad del medio de control, en consecuencia, debe estimarse que los órganos derivados eventualmente sí pueden estar legitimados pasivamente para intervenir en el procedimiento constitucional, esto es, para ser señalados con el carácter de demandados.

    En consecuencia, la legitimación activa o pasiva para intervenir en el procedimiento relativo, debe analizarse atendiendo a la finalidad y tutela jurídica del medio de control constitucional y, no de que se actualice, textualmente, alguno de los supuestos expresamente establecidos en la fracción I del artículo 105 constitucional.

    En virtud de lo antes expuesto, el sentido y alcance que debe darse a las fracciones I y II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, en cuanto establece los sujetos que tendrán legitimación activa y pasiva, debe entenderse en los términos antes señalados.

    Por último, debe mencionarse, que respecto al anterior criterio no pasa desapercibido el diverso sustentado por este Alto Tribunal al resolver por unanimidad de diez votos de los señores M.A.A., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A., ausente el Ministro Azuela Güitrón; en sesión del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, el recurso de reclamación en la controversia constitucional número 5/97, en la que se sostuvo:

    ... porque de conformidad con el artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, para tener la calidad de parte dentro de una controversia constitucional, en los tres casos, actora, demandada o tercero interesada, se requiere poseer idénticas características, es decir, que se trate de una entidad, poder u órganos a los que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Ley Fundamental al que remite expresamente el citado artículo 10 de la ley reglamentaria del mencionado precepto constitucional ...

    Criterio que da sustento a la tesis jurisprudencial número 54/97, publicada en la página 397, Tomo V, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de junio de 1997, que dice:

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL.-De lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II de dicho precepto constitucional, se advierte que para tener la calidad de parte (actora, demandada o tercera interesada) dentro de una controversia constitucional, es requisito indispensable que se trate de una entidad, poder u órgano. En el caso del Municipio, éste es el titular exclusivo de la acción de controversia constitucional, quien puede hacerla valer -u oponerse a ella-, por medio del Ayuntamiento, o bien del concejo municipal, por ser las instituciones en las que recae tal representación, de conformidad con lo señalado en el artículo 115 constitucional. Por ende, es inconcuso que cualquier miembro aislado, por sí mismo (presidente municipal, regidores o síndicos), del Ayuntamiento o del concejo municipal de un Municipio, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, dentro de una controversia constitucional; y si la pretensión fuera deducida en defensa de los intereses del Municipio, resultaría ineficaz, pues la representación de ese ente corresponde sólo al Ayuntamiento y, de modo extraordinario, al concejo municipal.

    Sin embargo, por virtud de las consideraciones anteriores con las cuales se da sentido y alcance al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal y, en consecuencia, al artículo 10, fracciones I y II, de su ley reglamentaria, este Tribunal Pleno estima que procede apartarse de manera parcial del criterio antes transcrito, en lo relativo a su primera parte y, de manera particular, en cuanto se considera que para tener legitimación pasiva dentro de una controversia constitucional es requisito indispensable que se trate de alguno de los entes públicos señalados en el precepto constitucional mencionado.

    Por las anteriores razones, es de estimarse que contrariamente a lo aducido por las autoridades demandadas, si en la especie, el Municipio actor se queja de la invasión del ámbito de atribuciones que la Constitución le reserva, por cuanto a la actuación de la Junta de Caminos del Estado de México en su carácter de organismo público descentralizado del Estado, resulta procedente analizar tal planteamiento en la vía de controversia constitucional.

    Similar criterio fue sustentado por este Tribunal Pleno al resolver la solicitud de revocación por hecho superveniente de la resolución del Tribunal Pleno recaída en el recurso de reclamación interpuesto en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96, promovido por el Municipio de Puebla, P. y cuyo ponente fue el M.S.S.A.A., ejecutoria que fue resuelta por unanimidad de diez votos.

    Cabe aclarar que, en la presente controversia constitucional, eventualmente debió llamarse como tercero interesado al Poder Ejecutivo Federal, ya que, como se expondrá con posterioridad, los actos que se combaten atañen a una vía general de comunicación que es de jurisdicción federal, de conformidad con el artículo 5o. de la Ley de Caminos, P. y A.F.; sin embargo, tal circunstancia no obliga a reponer el procedimiento a efecto de llamar a juicio a la autoridad antes mencionada, en virtud de que el sentido de la sentencia no afecta sus intereses en términos de los considerandos y puntos resolutivos con los que se resuelve el presente asunto y que se desarrollan a continuación.

    Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia número 46/97, del Tribunal Pleno, que dice:

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EMPLAZAMIENTO DE POSIBLES TERCEROS INTERESADOS. SU FALTA NO PROVOCA LA REPOSICIÓN DEL PROCEDIMIENTO CUANDO SE ADVIERTE QUE LA SENTENCIA QUE SE DICTE NO SERÁ CONTRARIA A SUS INTERESES.-Encontrándose una controversia constitucional en estado de resolución y advirtiéndose de su estudio que no se llamó a juicio a posibles terceros interesados, no procede reponer el procedimiento si de su análisis se desprende que el sentido de la resolución que se dicte no será contrario a sus intereses y, por ende, no les causará agravio alguno; además, a nada práctico conduciría y únicamente retardaría el procedimiento y la resolución del asunto.

SEXTO

En los conceptos de invalidez, se aduce sustancialmente lo siguiente:

  1. Que la Junta de Caminos del Estado de México no puede aplicar el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas respecto al repintado de los puentes por no tener atribuciones otorgadas por el Ejecutivo Federal para ello.

  2. Que conforme al artículo 21 de la Constitución Federal compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones a reglamentos, pero para que pueda actualizarse dicha hipótesis, es necesario que la autoridad sea competente, exista un reglamento que determine la aplicación de la sanción y que la conducta de determinado ente se ubique en el supuesto a sancionar lo que en el caso no acontece.

  3. Que el artículo 22 constitucional establece que queda prohibida la confiscación de bienes, lo que pretende realizar la demandada al retirar los anuncios que la parte actora ha puesto en los puentes al proceder a su repintado manifestando que se los quedarán.

  4. Que la autoridad demandada no funda ni motiva el acto consistente en el repintado de los puentes, ni tiene competencia para emitirlo y además realiza una interpretación indebida de la disposición legal que aplica.

  5. Que contrariamente a lo señalado por la demandada, el artículo 32, fracciones V y VII del capítulo V denominado Instalación de anuncios y señales informativas del reglamento en cita, se refiere a señales informativas y no a los puentes, y en el caso de los anuncios éstos no están pintados de azul sino de blanco con letras azules y por lo que hace a la fracción VIII, respecto a la instalación de anuncios en lugares que afecten la seguridad del usuario y la perspectiva panorámica del paisaje, esto en ningún momento se lleva a cabo, haciendo hincapié en que los anuncios que están puestos en los puentes han estado ahí desde hace varios años.

  6. Que conforme al artículo 109 de la Constitución Federal, corresponde al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los Estados expedir las leyes de responsabilidades de los servidores públicos, y en su fracción III precisa que se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, y en el caso la autoridad demandada realiza actos que se encuentran afectados en su legalidad, y no son imparciales por lo que se transgrede el citado precepto.

  7. Que conforme al artículo 116, fracción VII de la Constitución Federal, existe la posibilidad que dentro de un marco de colaboración las entidades federativas puedan llevar a cabo convenios con sus Municipios a efecto de que se cumpla de manera efectiva la prestación de los servicios públicos en beneficio de la comunidad, situación ésta que es precisamente la que el Ayuntamiento actor desea ponderar ya que a fin de cuentas es esta autoridad la que tiene el contacto directo con la población, resultando incongruente el que se pretenda a nivel estatal crear un conflicto que debilite las instituciones del país, cuando existen los mecanismos que deben permitir una armonía en el ejercicio de las atribuciones tanto estatales como municipales, en sus respectivos ámbitos, buscando siempre el bienestar común, por lo que se considera que la autoridad demandada, aun y cuando cuenta con los mecanismos a que se ha hecho referencia, en lugar de convenir adecuadamente en su solución, pretende llevar a cabo acciones cuyo fin es el de provocar enfrentamientos e inestabilidad, arrogándose atribuciones que no le competen, estimando que esto se encuentra en evidente contradicción con las normas constitucionales que se han venido refiriendo.

SÉPTIMO

Los conceptos de invalidez dada su estrecha vinculación, se analizarán de manera conjunta con apoyo en lo que dispone el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia.

En primer término se reitera que la controversia constitucional es procedente, con motivo de conflictos, que se susciten, entre otros casos, entre un órgano derivado de un Estado y uno de los Municipios del mismo Estado, como órgano originario con motivo de actos o disposiciones generales que vulneren la competencia o facultades que la Constitución Federal le otorga a este último.

En estos términos, debe precisarse que no todo acto podrá ser materia de impugnación en este proceso, ya que la especialidad del mismo tiende a preservar, esencialmente la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de esta acción y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación de este ámbito es que podrá plantearse la acción de mérito.

Por lo tanto, la controversia constitucional deviene improcedente cuando una autoridad emite un acto respecto del cual no se cuestiona indebida atribución de facultades o afectación en la esfera competencial de otro nivel de gobierno distinto del que lo emite.

En el caso, el Ayuntamiento actor señaló como acto impugnado el repintado de los puentes que se encuentran ubicados en el Periférico que competen a la jurisdicción de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, por parte de la Junta de Caminos del Estado de México, autoridad que se fundamenta para ello en el diverso acto consistente en oficio número 1.2/098/97 de fecha quince de mayo de mil novecientos noventa y siete, emitido por el director general de la Junta de Caminos del Estado de México.

El oficio de referencia señala:

Gobierno del Estado de México.-Secretaría de Comunicaciones y Transportes.-Junta de Caminos del Estado de México.-Asesoría Jurídica.-Oficio No. 1.2/098/97.-Toluca, Méx., 15 de mayo de 1997.-C. R.O.N.-Presidenta Municipal Constitucional de Tlalnepantla, México.-Presente: Me refiero al oficio número DSP/1018/97 de fecha 27 de abril del año en curso, enviado por el director de Servicios Públicos de ese Ayuntamiento, al secretario de Comunicaciones y Transportes del Gobierno del Estado de México y turnado para su atención a este organismo; sobre el particular hago de su conocimiento que no obstante que en las reuniones de trabajo a que se hace referencia en el oficio de mérito, les fue entregada a las autoridades municipales la documentación normativa aplicable a obras auxiliares, puentes, así como el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, un plano con las vías de jurisdicción de la Junta de Caminos dentro de ese Municipio y el acta de entrega-recepción que realizó el organismo Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, del tramo carretero de la autopista México-Querétaro, comprendido entre el km. 11+080 al km. 33+000; para acreditar que el B.M.Á.C. se encuentra bajo el cuidado, conservación y mantenimiento de esta Junta de Caminos, manteniéndose la normatividad federal y por tal motivo en términos del artículo 32, fracciones V, VII y VIII del Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, se les explicó a los servidores públicos de la Dirección de Servicios Públicos de ese Municipio, que no podían disponer de los puentes peatonales para la instalación de anuncios o cualquier clase de propaganda ni usar colores que no sean los fijados por la autoridad federal y, que por tanto en lo sucesivo sería necesario que toda acción que se pretendiera llevar a cabo, relativa a pintura en puentes o colocación de anuncios en los mismos, debería coordinarse, previamente con este organismo, para solicitar en su caso el permiso correspondiente. No obstante lo anterior, se ha observado que personal de ese Ayuntamiento ha persistido con las acciones irregulares arriba indicadas, por lo que me permito manifestar a usted que se ha infringido la normatividad relativa al Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas.-Por lo anteriormente expuesto, se hace de su conocimiento las siguientes consideraciones jurídicas: 1. El Boulevard M.Á.C. es un bien del dominio Público Federal de uso común, que se encuentra sujeto a las disposiciones legales y administrativas de carácter federal, específicamente el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas.-2. Asimismo el mencionado boulevard se encuentra bajo la supervisión,conservación y mantenimiento de la Junta de Caminos del Estado de México, como se acredita con el acta entrega-recepción de fecha 26 de mayo de 1983.-3. En términos del artículo 5o. del citado reglamento para la ocupación, uso o aprovechamiento del derecho de vía de las carreteras federales y zonas aledañas, se requiere permiso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y de acuerdo con el artículo 32, fracciones V, VII y VIII, del mismo reglamento, los permisionarios no deberán usar como colores predominantes rojo, ámbar, violeta o azul, así como hacer uso de las obras auxiliares construidas en las carreteras, para fijar o pintar anuncios o cualquier clase de propaganda e instalar o pintar anuncios en lugares que afecten la seguridad del usuario y la perspectiva panorámica del paisaje.-4. Por otra parte, el artículo 42 en sus fracciones I y II del mencionado reglamento, establece que constituye una infracción a sus disposiciones realizar cualquier tipo de obra o instalación en el derecho de vía de las carreteras federales o en lugares que afecten su seguridad, sin haber obtenido previamente el permiso correspondiente de la secretaría y ocupar o aprovechar el derecho de vía de las carreteras federales, sin contar con el permiso de la secretaría; el artículo 43 determina que las infracciones a que se refiere este reglamento, serán sancionadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, de acuerdo a la gravedad de la falta y a las circunstancias que hubieren en cada caso concreto.-5. En el caso particular, el Ayuntamiento de Tlalnepantla ha cometido las infracciones a que se refiere el mencionado artículo 42 en sus fracciones I y II, tomando en consideración de que sin contar con permiso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, ha procedido a autorizar la instalación de anuncios y a pintar los puentes peatonales que se encuentran dentro del derecho de vía de un bien del dominio público de la Federación, como lo es el B.M.Á.C., con colores distintos a los señalados por la autoridad federal competente.-En tal virtud, la Junta de Caminos del Estado de México procederá a regularizar el pintado de los puentes peatonales con los colores que originalmente le fueron entregados por la dependencia federal (amarillo y gris) y dará cuenta de las infracciones cometidas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal, para que ésta en ejercicio de sus atribuciones proceda en términos de ley.-Atentamente. I.. M.Á.G. Cisneros.-Director general.

Ahora bien, en los conceptos de invalidez se aduce violación a los siguientes preceptos de la Constitución Federal:

Artículo 21, primer párrafo que dispone:

Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

En este aspecto se aduce que la autoridad administrativa demandada no tiene facultades para aplicar las sanciones conducentes, ni existe el reglamento que contenga las mismas.

Artículo 22, el cual a la letra señala:

"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.

"No se considerará confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial, de los bienes, en caso del enriquecimiento ilícito, en los términos del artículo 109; ni el decomiso de los bienes propiedad del sentenciado, por delitos de los previstos como de delincuencia organizada, o el de aquellos respecto de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes.

Queda también prohibida la pena de muerte por delitos políticos, y en cuanto a los demás, sólo podrá imponerse al traidor a la patria en guerra extranjera, al parricida, al homicida con alevosía, premeditación o ventaja, al incendiario, al plagiario, al salteador de caminos, al pirata y a los reos de delitos graves del orden militar.

Respecto de dicho precepto aduce la parte actora que en el caso se pretenden confiscar los anuncios que se habían colocado en los puentes que se encuentran ubicados en la carretera que pasa por la jurisdicción del Municipio actor.

Artículo 89, fracción I, que dispone:

"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:

I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia ...

En este argumento se plantea que la autoridad administrativa demandada no actuó con legalidad e imparcialidad por lo que se transgrede el citado precepto.

Artículo 116, fracción VII que dispone:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior.

En este sentido arguye la actora que el Estado de México, debió haber convenido con el Municipio actor, la prestación de los servicios públicos que al primero corresponden.

Ahora bien, como puede advertirse de los conceptos de invalidez señalados, en estos, se aduce violación a los artículos 22, 89, fracción I, 109, fracción III, y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero en modo alguno se debate la invasión de facultades o competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, y en otro aspecto se aducen violaciones a leyes secundarias cuyo estudio no es propio de estos procesos.

En efecto, la parte actora sustancialmente aduce una indebida aplicación del Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas, pero no plantea la existencia de un conflicto referente a distribución o invasión de competencias, por lo que este Tribunal Pleno carece de competencia para entrar al estudio de dichas cuestiones.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis número XLIV/96, sustentada por este Tribunal Pleno, visible a fojas 320, Tomo III, marzo de 1996, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que a la letra señala:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL.-Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados.

No obstante lo anterior, en términos de los artículos 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en suplencia de la deficiencia de la queja procede a estudiar si los actos impugnados vulneran el ámbito competencial que el artículo 115 de la Constitución Federal otorga al Municipio actor.

El artículo 115 de la Constitución Federal que regula el ámbito competencial de los Municipios, a la letra señala:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines.

"h) Seguridad pública y tránsito, e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

"VIII. La leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

"IX. (Derogada).

X. (Derogada).

Del texto del precepto transcrito, en lo que interesa para el caso concreto, se advierte lo siguiente:

Los Municipios:

  1. Tendrán a su cargo el servicio público de calles (fracción III).

  2. C. y vigilarán la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales (fracción V).

  3. O. licencias y permisos para construcciones (fracción V).

Ahora bien, las facultades que poseen los Municipios referidas anteriormente según el texto constitucional las podrán ejercer en el territorio sobre el cual ejercen jurisdicción, por lo que debe determinarse si los actos impugnados se realizaron en la jurisdicción del Municipio actor y si por ende en consecuencia afectan la esfera competencial del mismo.

Los artículos 1o., 2o., fracciones I, incisos b) y c) y V, 5o. y 30 último párrafo de la Ley de Caminos, Puertos y Autotransporte Federal señalan:

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes a que se refieren las fracciones I y V del artículo siguiente, los cuales constituyen vías generales de comunicación, así como los servicios de autotransporte federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares."

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"I. Caminos o carreteras:

"...

"b) Los que comuniquen a dos o más Estados de la Federación; y

"c) Los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, Estados o Municipios.

"...

"V.P.:

"a) Nacionales: Los construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión o permisos federales por particulares, Estados o Municipios en los caminos federales, o vías generales de comunicación; o para salvar obstáculos topográficos sin conectar con caminos de un país vecino, y

"b) Internacionales: Los construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, Estados o Municipios sobre las corrientes o vías generales de comunicación que formen parte de las líneas divisorias internacionales."

"Artículo 5o. Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes y los servicios de autotransporte que en ellos operan y sus servicios auxiliares.

"Corresponden a la secretaría, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal las siguientes atribuciones:

"I.P., formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo de los caminos, puentes, servicios de autotransporte federal y sus servicios auxiliares;

"II. Construir y conservar directamente caminos y puentes;

"III. Otorgar las concesiones y permisos a que se refiere esta ley; vigilar su cumplimiento y resolver sobre su revocación y terminación en su caso;

"IV. Vigilar, verificar e inspeccionar los caminos y puentes, los servicios de autotransporte y sus servicios auxiliares;

"V.D. las características y especificaciones técnicas de los caminos y puentes;

"VI. Expedir las normas oficiales mexicanas de caminos y puentes así como de vehículos de autotransporte y sus servicios auxiliares;

"VII. Establecer y organizar un cuerpo de vigilancia, de seguridad y auxilio para los usuarios de los caminos y puentes, de los servicios de autotransporte y sus servicios auxiliares;

"VIII. Establecer las bases generales de regulación tarifaria; y

"IX. Las demás que señalen otras disposiciones legales aplicables."

Artículo 30. ... La construcción, mantenimiento, conservación y explotación de los caminos y puentes estarán sujetos a lo dispuesto en esta ley y sus reglamentos, y a las condiciones impuestas en la concesión respectiva.

Del texto de los citados preceptos, se advierte que las carreteras y puentes que precisa la ley son de jurisdicción federal y no municipal y que su construcción, mantenimiento, conservación y explotación estará sujeto a lo dispuesto en la ley y susreglamentos, y a las condiciones impuestas en la concesión respectiva.

De la copia certificada del acta de entrega-recepción de fecha veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y tres, visible a fojas sesenta de este expediente, se advierte que el organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos en representación de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, entregó en supervisión, conservación y mantenimiento a la entonces Junta Local de Caminos del Estado de México, el tramo de la autopista México-Querétaro entre el kilómetro 11+080 al kilómetro 33+000, dentro del cual se encuentra el Boulevard M.Á.C. con base en el derogado artículo 149 de la Ley de Vías Generales de Comunicación que señalaba:

"Artículo 149. Cuando los caminos deban atravesar las poblaciones, la Secretaría de Comunicaciones, oyendo a la autoridad que corresponda, determinará las calles y calzadas por donde hayan de pasar, las cuales se considerará que forman parte de aquéllos por lo que respecta al servicio de tránsito.

El Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Comunicaciones, se hará cargo de la construcción, reparación, conservación, ampliación y mejoramiento de los caminos comprendidos dentro de perímetros urbanizados, así como de la reglamentación del tránsito y de la policía de los mismos; pero el propio gobierno deberá celebrar convenios con las autoridades locales para la realización de dichas obras y para el ejercicio de las funciones de policía mencionadas.

Por Decreto Número 81 publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México el once de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve, la Legislatura de dicho Estado, creó la Junta de Caminos del Estado de México.

Ahora bien, el artículo segundo transitorio del citado decreto abrogó el diverso Decreto número 60 que se publicó en la Gaceta del Gobierno del Estado de México el once de marzo de mil novecientos treinta y tres en el cual se había creado la Junta Local de Caminos del Estado de México, es decir, con la creación de la Junta Local de Caminos del Estado de México, desapareció la Junta de Caminos del Estado de México.

Del mismo modo, la citada ley en sus artículos 3o. y 4o. fracciones III, VI, VII, X y XI señala lo siguiente:

"Artículo 3o. La Junta tendrá por objeto llevar a cabo acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, ejecución, conservación y mantenimiento de la infraestructura carretera del Estado."

"Artículo 4o. La Junta tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"III. Ejecutar las acciones tendientes a la construcción, reconstrucción, ampliación, modernización y conservación de la red carretera y de los servicios conexos o auxiliares del transporte, que se deriven de los programas estatales y de los convenios con el Gobierno Federal;

"...

"VI. Administrar y vigilar los caminos y carreteras de cuota de jurisdicción estatal que se le encomienden;

"VII. Administrar, instalar y mantener en operación el señalamiento y los dispositivos de seguridad en la red carretera a su cargo;

"...

"X. Promover la interrelación sistemática de acciones que en la materia lleven a cabo la Federación y el Estado;

XI. Convenir con las dependencias y entidades de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales e instituciones y organismos de los sectores social y privado, la construcción, ampliación, conservación y mantenimiento de obras y vías de comunicación; ...

En consecuencia, toda vez que el tramo carretero donde se encuentra el Boulevard M.Á.C., dentro del Municipio de Tlalnepantla de B., constituye una vía general de comunicación y por tanto es de jurisdicción federal al igual que los puentes ubicados en ella, según se desprende del artículo 5o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, resulta claro que el repintado que se haga de los citados puentes y en general cualquier obra de conservación, construcción o cualquier otra que se realice en ellos no atenta en contra del ámbito competencial del Municipio actor, pues las facultades que el Municipio por mandato constitucional posee para prestar el servicio público de calles; control y verificación de la utilización del suelo y el otorgamiento de licencias y permisos para construcción, se refiere exclusivamente al territorio que se encuentra bajo su jurisdicción.

A mayor abundamiento, toda vez que el tramo carretero de referencia es una vía general de comunicación, a éste le resulta aplicable el Reglamento para el Aprovechamiento del Derecho de Vía de las Carreteras Federales y Zonas Aledañas que en lo conducente señala:

"Artículo 3o. La secretaría fijará las normas técnicas que deberán observarse para el aprovechamiento del derecho de vía de las carreteras federales y zonas aledañas y realizará la inspección y vigilancia de las obras e instalaciones autorizadas."

"Artículo 4o. Dentro del derecho de vía queda prohibida la instalación de anuncios y el establecimiento de paradores."

"Artículo 5o. Se requiere permiso previo otorgado por la secretaría para:

"...

"III. Para la instalación de anuncios y la construcción de obras con fines de publicidad, información o comunicación, en los siguientes lugares:

"a) Terrenos adyacentes a las carreteras federales, hasta una distancia de 100 metros contados a partir del límite del derecho de vía;

"b) Zonas en las que por su ubicación especial se afecte la operación, visibilidad o perspectiva panorámica de las carreteras federales, en perjuicio de la seguridad de los usuarios; y

"c) En aquellas carreteras federales que crucen zonas consideradas suburbanas;

"IV. La instalación de señales informativas; ..."

"Artículo 32. Los permisionarios no podrán:

"...

"V. Usar como colores predominantes rojo, ámbar, violeta o azul;

"...

"VII. Hacer uso de las obras auxiliares construidas en las carreteras, para fijar o pintar anuncios o cualquier clase de propaganda; y

"VIII. Instalar o pintar anuncios en lugares que afecten la seguridad del usuario y la perspectiva panorámica del paisaje."

"Artículo 42. Son infracciones para los efectos de este reglamento, las siguientes:

"I. Realizar cualquier tipo de obra o instalación en el derecho de vía de las carreteras federales o en lugares que afecten su seguridad, sin haber obtenido previamente el permiso correspondiente de la secretaría;

"II. Ocupar o aprovechar el derecho de vía de las carreteras federales sin contar con el permiso de la secretaría;

"III. Efectuar obras o cualquier acto que modifique o altere las condiciones del permiso, sin la previa autorización de la secretaría;

"IV. No cumplir con las obligaciones de conservación de las obras e instalaciones;

"V.C. daños o bienes de propiedad federal o a terceros con motivo de la construcción de cualquier tipo de obras en el derecho de vía de las carreteras federales o en zonas aledañas que afecten su seguridad;

"VI. No suspender o retirar la obra o anuncio cuando la secretaría lo hubiere ordenado;

"VII. Tratándose de anuncios o señales informativas, continuar ejerciendo los derechos derivados del permiso sin cubrir la cuota anual correspondiente; y

"VIII. Las demás previstas en la ley o en otros ordenamientos legales y administrativos aplicables."

"Artículo 43. Las infracciones a que se refiere este reglamento serán sancionadas por la secretaría, de acuerdo a la gravedad de la falta y a las circunstancias que hubieran en cada caso concreto con multas de 200 a 500 veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal, en el momento en que se aplica; en caso de reincidencia, las sanciones se duplicarán."

En consecuencia, si el tramo carretero en donde se encuentran los puentes donde se realizaron los actos impugnados son de jurisdicción federal, y la autoridad demandada Junta de Caminos del Estado de México conforme al acta de entrega-recepción de fecha veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y tres y en términos de los artículos 3o. y 4o. de la ley que la crea tiene a su cargo la conservación, y mantenimiento del tramo carretero de jurisdicción federal precisado anteriormente, debe concluirse que el acto consistente en el repintado de los puentes ubicados en esta vía se realizó conforme a las facultades legales que posee dicha autoridad, y sin que como se vio tales actos vulneren en forma alguna la competencia que la Constitución Federal otorga a los Municipios.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

Es procedente pero infundada la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento del Municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México.

SEGUNDO

Se reconoce la validez del oficio número 1.2/098/97 de fecha quince de mayo de mil novecientos noventa y siete emitido por el director general de la Junta de Caminos del Estado de México y del diverso acto precisado en el resultando primero de este fallo.

TERCERO

Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. Ausentes previo aviso a la presidencia, los señores Ministros Aguinaco Alemán y G.P.. Fue ponente en este asunto el señor M.S.S.A.A..

Nota: Las tesis de rubros: "IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EMPLAZAMIENTO DE POSIBLES TERCEROS INTERESADOS. SU FALTA NO PROVOCA LA REPOSICIÓN DEL PROCEDIMIENTO CUANDO SE ADVIERTE QUE LA SENTENCIA QUE SE DICTE NO SERÁ CONTRARIA A SUS INTERESES.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas con los números P. XXVII/98 y P./J. 46/97, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, página 23 y Tomo V, junio de 1997, página 396, respectivamente.