Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 2/93. AYUNTAMIENTO DE S.P.G.G., NUEVO LEÓN.

MINISTRO PONENTE: S.S.A..

SECRETARIO: O.A.C.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día once de mayo de mil novecientos noventa y nueve.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado el día veintiocho de julio de mil novecientos noventa y tres, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.G.S. en su carácter de secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, promovió controversia constitucional, en los siguientes términos:

"1. En el Estado de Nuevo León se expidió la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado contenido en los Decretos 213 y 214 publicados en el Periódico Oficial No. 80 de fecha cinco de julio de mil novecientos noventa y uno. En la primera ley se señaló como competencia del tribunal, entre otros el de conocer los juicios que se promueven contra cualquier omisión de las autoridades administrativas del Estado, de sus Municipios y órganos descentralizados que afectan los intereses jurídicos de los particulares y también para conocer los juicios que promueven las autoridades estatales y municipales, así como los organismos descentralizados, para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a los particulares.-Ahora bien el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado por decreto de fecha veinticinco de febrero de mil novecientos ochenta y siete publicado en el Diario Oficial del día diecisiete de marzo del mismo año dispone: ‘IV. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.’.-Después de haber entrado en vigor la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se adicionó el artículo 63, en la fracción XLV de la Constitución Política del Estado de Nuevo León para otorgar atribuciones al Congreso para ‘XLV. Instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los organismos descentralizados y empresas de participación estatales o municipales y, los particulares, estableciendo las normas de su organización, su funcionamiento, los requisitos para nombramientos, licencias y renuncias de los Magistrados que lo integren, sus procedimientos y recursos contra las resoluciones que se pronuncien.’.-2. En cada uno de los juicios en los cuales una u otra de las dependencias de la administración pública municipal de S.P.G.G., Nuevo León, han sido señaladas como demandadas, se ha promovido la incompetencia y falta de jurisdicción constitucional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias que se suscitan entre los particulares y ésta, expresando: Incompetencia. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado carece de competencia para conocer y resolver las controversias entre los particulares y la administración pública municipal, pues los artículos 15, 16 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; 5o., 10, fracción III, inciso c), y relativos del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León (sic), al hablar de la administración pública municipal; Ley de Hacienda para los Municipios; responsabilidades administrativas en contra de funcionarios, empleados trabajadores al servicio de los Municipios; pensiones a cargo de los Municipios; responsabilidad extracontractual reclamada a los Municipios; indemnización por infracciones en los que incurran funcionarios o empleados de los Municipios; cualquier acto u omisión de los Municipios; el tribunal conocerá de los juicios que promuevan las autoridades municipales; cuando las leyes o reglamentos de los Municipios establezcan algún recurso; en caso de que sea parte la autoridad municipal intervendrá el síndico del Ayuntamiento, observándose lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, va más allá de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Usted, C.M., al tomar posesión del cargo rindió la protesta de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dentro de ésta se encuentra el artículo 116, fracción IV, el cual dispone: ‘Las Constituciones y las leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.’, el cual indiscutiblemente con su protesta, usted se encuentra obligado a cumplir.-Las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, de acuerdo con ese precepto constitucional, se encuentran excluidas de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, pues sólo y en forma exclusiva debe conocer de las controversias entre la administración pública del Estado. -ver Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado- y los particulares.-Los actos de la administración pública de los Municipios no son enjuiciables en la vía contenciosa administrativa. Los particulares tienen a su alcance los recursos administrativos, cumplido el principio de definitividad, los administrados del Municipio pueden combatir los actos de autoridad a través del juicio de amparo, de acuerdo con lo previsto por los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su correspondiente ley reglamentaria (Ley de Amparo).-El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece las bases de la organización y funcionamiento de los Municipios nada dice de que los actos de la administración pública municipal puedan o deban ser enjuiciables por la vía contencioso-administrativa.-Sólo habla en el párrafo final, al igual que la fracción V del artículo 116 de las relaciones de trabajo y por ello, dada la naturaleza común de la materia, en el último párrafo del artículo 63, fracción XLIII de la Constitución Política de Nuevo León, se estableció: ‘Las controversias de los servidores públicos del Estado, los Municipios y las demás entidades públicas, así como los conflictos intersindicales serán sometidos al Tribunal de Arbitraje del Estado.’. Por ello el Juez Tercero de Distrito de este Cuarto Circuito en sentencia que causó ejecutoria, consideró anticonstitucional el funcionamiento del Tribunal de Arbitraje Municipal. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, carece de competencia para conocer de este asunto y por ello, desde luego, se plantea la cuestión de competencia, en los términos del presente escrito.-Debe abstenerse de conocer del presente asunto con apoyo en lo previsto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contiene el principio de supremacía constitucional, por el cual se obliga a Jueces tanto en sentido formal como material, pues donde la ley no distingue, el intérprete no debe distinguir a arreglarse a dicha Constitución competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de conocer y dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares (artículo 116, fracción IV), a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.-Por si fuere poco, todavía ese Tribunal de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para conocer de actos de la administración pública municipal porque tanto la ley orgánica como el código procesal del mismo, van más allá de lo previsto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se convierte en una autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y el Municipio con evidente violación al artículo 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-La doctrina jurídica mexicana ya se ha orientado en torno a la incompetencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado para conocer de las controversias de los particulares en contra de la administración pública municipal, a saber: Respecto de los actos administrativos dictados por los Ayuntamientos, no puede estimarse que fueren impugnables ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo estatales, sino que al efecto sería aconsejable que los Ayuntamientos que así lo requieran (en función de la complejidad de sus problemas), crearan Tribunales de lo Contencioso Municipales, cuenta habida de que el Estado local no puede en forma alguna calificar la legalidad de los actos administrativos municipales, pues tal calificación atenta severamente contra el Municipio Libre (Avances y Perspectivas de las Reformas Constitucionales 1987 en el Plano de Jurisdicción Contencioso Administrativa. A.. J.P.S.T. en: ‘Las Nuevas Bases Constitucionales y Legales del Sistema Judicial Mexicano. La Reforma Judicial 1986-1987.’. Editorial P., S.).-‘Todas las leyes de justicia local atribuyen a los tribunales ambas justicias, la estatal y la municipal, pero se pregunta sobre qué base constitucional se procede de este modo. Bastaría con agregar a la fracción IV que las controversias que se suscitan entre la administración pública estatal y municipal y los particulares ...’. (‘El Artículo 116 Constitucional y la Justicia Administrativa Local.’. L.. A.N.N. en: ‘Reformas Constitucionales de la Renovación Nacional.’. L.P.N.C.. C.. Editorial P., S.).-Así mientras no se adicione la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, carece de competencia para conocer, tramitar y decidir sobre las controversias surgidas entre los particulares y la administración pública municipal.-En el caso de que una ley local sea contraria a la Constitución o leyes y tratados expedidos por el Gobierno Federal, el artículo 133 obliga a los Jueces locales a no aplicarla; es oscuro que quien ha jurado respetarlos se sienta constreñido a no violarlos y se abstenga de materializar en un caso concreto la legislación propia que estime contraria a las normas fundamentales (Derecho Constitucional Estatal; La Rama Judicial). Ministro. E.A.N.. En: ‘Reformas Constitucionales de la Renovación Nacional’.-L.P.N.C.. C.. Editorial P., S.).-Asimismo, carece de competencia ese tribunal en virtud de que no existe acto definitivo de la autoridad administrativa que sea combatida en la vía contenciosa y es de explorado derecho que no son impugnables los actos que no tienen el carácter definitivo y no procede el juicio contencioso cuando no se afectan, como en el caso los derechos del particular.-3. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo ante la promoción de la incompetencia dicta resolución, sin motivar ni fundar la misma sosteniendo su competencia y contra tales actos se han interpuesto los recursos de reclamación, previstos en el artículo 64 del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo como en el caso del expediente No. 034/92 para después, en la sentencia definitiva sostener su competencia para conocer y decidir esta controversia, porque el acto reclamado por el actor es la ilegalidad de la resolución emitida por esa autoridad administrativa que puede afectar el interés jurídico del particular agraviado, conforme a lo dispuesto por el artículo 15, fracción XII de la Ley Orgánica de este Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, es competente este tribunal para conocer y decidir esta controversia conforme a lo dispuesto por el citado precepto legal y además lo dispuesto por los artículos 1o., 37 y 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, entrando a resolver el fondo de la cuestión planteada.-4. La situación es grave. El Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no actúa con imparcialidad e independencia, pues a pesar de que tanto la Constitución Política de Nuevo León como la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo van más allá de lo previsto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, actúa con criterio partidarista, preponderantemente en contra de los intereses de la administración pública municipal de S.P.G.G., Nuevo León, por ser sus titulares pertenecientes al Partido Acción Nacional.-Y así dicta autos: a) Desechando incompetencia planteada por no haber sido propuesta dentro de los primeros tres días aplicando, sin apoyo fáctico ni jurídico alguno, en forma supletoria el artículo 7o. del Código de Procedimientos Civiles en relación con el artículo 1o. del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (032/92 seguido por Ó.J.A.G.; 034/92 seguido por J.M.C. y J.G.C.; 035/92 seguido por I.Z.M. de Vera).-b) Desechando recurso de reclamación contra autos admisorios de demanda por no acreditarse el interés jurídico ni la personalidad del compareciente (160/93 R.G.M. representante legal de la menor L.R.G. y 159/93 seguido por Disigna, S., por conducto de su representante legal el señor H.M.G..-c) En cambio, admite el recurso de reclamación contra auto admisorio de contestación y admisorio de pruebas. Ahí no aplica supletoriamente el Código de Procedimientos Civiles. Éste en su artículo 226, segundo párrafo establece que el auto en que se admita alguna prueba no es recurrible y como contra el auto admisorio de la demanda, al interponer recurso de reclamación, por parte de la administración pública municipal, se desechó el recurso de reclamación aduciendo lo dispuesto por el artículo 622 del Código de Procedimientos Civiles aplicado supletoriamente, es indudable que ni tan siquiera aplica el principio de que de donde existe la misma razón debe existir la misma disposición (ver expediente 138/93 seguido por R.G. de Santos).-d) En los expedientes 112/93, 113/93 y 114/93, seguidos por J.M.R.F., J.M.R.G. y J.M.R. Fuentes (sic) y M.Y.G. de R., respectivamente, dicta sendos acuerdos desechando la prueba documental que en el ofrecimiento se hizo consistir en: Solicitud al tercero, Sr. J.R.Q.G., quien celebró operación de compraventa con la parte actora, de documentos en donde conste el pasivo previamente contraído, a fin de demostrar que la operación de compraventa se celebró el año pasado.-5. Todo lo anterior aunado a que contra la sentencia definitiva dictada en el expediente No. 030/92 seguido por el Dr. J.G.B. se promovió juicio de amparo directo que se radicó en el Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito y que en virtud del recurso de reclamación interpuesto por el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se desechó la demanda por estimarla (sic) que el quejoso es sujeto de derecho público, origina la necesidad de ocurrir a plantear controversia constitucional, ante ese Supremo Colegio Judicial por lo que es evidente el estado de indefensión en el cual queda el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León y las dependencias de la administración pública municipal cuando son demandadas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sin dejar de advertir que ésta, en ejercicio con la facultad que se desprende del artículo 68 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, presentó iniciativa para que se derogue la facultad concedida al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias de particulares contra la administración pública municipal y/o, en su caso crea una segunda instancia, en el Tribunal Superior de Justicia, en la Sala Administrativa, para que conozca de un recurso de revisión, similar al de la revocación fiscal que existe en contra de resoluciones de las S.R. del Tribunal Fiscal de la Federación y de la competencia para el conocimiento, sustanciación y decisión de tal recurso de los Tribunales Colegiados.-6. En el asunto 030/92 promovido por el Dr. J.G.B., presidente municipal que concluyó el periodo de la administración pública municipal, en el Municipio de Monterrey, Nuevo León, en el periodo para el cual fue electo el licenciado S.R.G. actual gobernador del Estado, dictó contradisposición expresa de la Ley de Desarrollo Urbano, condenando para la expedición de la licencia de uso de suelo comercial una zona que es exclusivamente habitacional.-7. La administración pública municipal no debe quedar sujeta, en cuanto a la justicia a titulares que carecen de jurisdicción constitucional, competencia y carecen además, de los requisitos de dependencia, honestidad e imparcialidad y por ello se plantea la presente controversia constitucional para que sea la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que determine de que de (sic) acuerdo con lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso Local carece de facultad para instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con competencia para conocer, controversias contra particulares y la administración pública municipal o de ésta en contra de los administrados y especialmente en el caso concreto del expediente 034/92 se examina la parcialidad del Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.-Por una parte resuelve favorable a los intereses de la administración pública municipal cuando considera que el licenciado J.M.C.C. carece de legitimación por no haber acompañado a su demanda documento alguno que acreditara su carácter de apoderado de M.T.E. de C. quien figura como arrendadora en el contrato de arrendamiento con Enter de México, S. de C.V.-En cambio nada dice respecto a la falta de legitimación de J.G.C.G. quien, en lo personal, por sus propios derechos carece de interés legítimo pues el contrato de arrendamiento de fecha treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa, sobre la finca marcada con el No. 419 de la calle V.S. de la colonia Fuentes del Valle de S.P.G.G., Nuevo León, se encuentra celebrado entre M.T.E. de C. a través de su apoderado el señor licenciado J.M.C. y Enter de México, S. de C.V., por conducto de su apoderado J.G.C.G..-El acto reclamado de esta autoridad administrativa fue la negativa del cambio de uso de suelo que fue solicitada por J.G.C.G. sobre la casa marcada con el No. 419 de la calle V.S. de la colonia Fuentes del Valle, sobre la cual dicha persona, no tiene interés legítimo alguno, pues intervino, en el contrato de arrendamiento, como apoderado del arrendatario Enter de México, S. de C.V., no teniendo trascendencia alguna de que en los autos aparezca que J.G.C.G. sea representante legal de Enter de México, S. de C.V., pues, la demanda no la intentó con ese carácter sino por sus propios derechos, aduciendo, juntamente con el licenciado J.M.C. ser uno, arrendador y otro arrendatario y si en cuanto al primero se le tuvo por no acreditado su interés porque la arrendadora es M.T.E. de C., por la misma razón se debió haber estudiado, la causa de sobreseimiento invocada o de oficio, haberlo advertido el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto a que J.G.C.G., carece de interés legítimo para actuar en virtud de que el arrendatario, se insiste, es Enter de México, S. de C.V., como claramente quedó demostrado con la propia documentación presentada por el demandante y que, por tal hace prueba en su contra.-Respecto a los usos, destinos, reservas y provisiones existe un procedimiento para la expedición de las declaratorias respectivas contempladas en los artículos del 72 al 79 de la Ley de Desarrollo Urbano vigente en el Estado. No es a petición de un particular en un lugar determinado por el cual procede la declaración de uso de suelo. En el caso hubo directrices y lineamientos generales sobre uso de suelo, localización y construcción de edificaciones que determinó el uso del suelo en la zona en donde se encuentra la calle S.N. 419 de la colonia Fuentes del Valle y con fundamento en ello, expidió la negativa de uso de suelo comercial, por lo que no está en lo justo el Magistrado responsable en aducir la falta de inscripción en el Registro Público de la Propiedad por lo que en el caso se estaba en el supuesto del artículo 22, inciso IV (sic) de la Ley de Desarrollo Urbano en cuanto a que se autoriza a la Comisión de Desarrollo Urbano, antes Comisión de Planificación del Estado a expedir los lineamientos específicos, aplicables a determinadas áreas y predios así como los lineamientos conforme a los cuales sean concedidos o modificados los usos del suelo y, en la especie, por no combatirse en la resolución contenida en el acta 35/90 punto 30 de fecha veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa es indispensable que se encontraba frente a un acto derivado de otro consentido y consecuentemente hacían improcedente el juicio contencioso administrativo.-El Magistrado responsable suple las deficiencias de la demanda de J.G.C.G. y no estudia en su integridad la oposición que se hace por parte de esta autoridad y sin haber estado la microzonificación derivada del punto 30 del acta 35/90, objeto de controversia alguna, el Magistrado responsable llega a estimar dogmáticamente, que dicha microzonificación forma parte del Plan Municipal de Desarrollo Urbano, porque, supuestamente, se encuentra facultado por el artículo 31, fracción IV de la Ley de Desarrollo Urbano pero no estudia la cuestión relativa a que a falta de plan de desarrollo urbano municipal le compete a la Comisión de Desarrollo Urbano expedir los lineamientos para el uso y modificación del suelo, por lo que desde luego resulta inexactamente aplicable el artículo 31, fracción IV de la Ley de Desarrollo Urbano siendo, por ello, también, una injerencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la vida interna del Municipio contrariando lo dispuesto por el artículo 115 constitucional al invadir la esfera de acción municipal sin contar con apoyo jurídico de ninguna naturaleza.-El Magistrado reconoce que la microzonificación del fraccionamiento Fuentes del Valle de S.P.G.G., Nuevo León, fue aprobada por la Comisión de Planificación pero los requisitos a los cuales alude para los efectos de inscripción en el Registro Público de la Propiedad no son esa clase de lineamientos sino los planes parciales de desarrollo urbano, por lo que existe una deficiencia marcada y en tal situación se aplica inexactamente el artículo 8o., fracción III del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para declarar la nulidad de la resolución contenida en el oficio SUDERBE-FU/128.92 de fecha cuatro de mayo de mil novecientos noventa y dos.-En esas condiciones es clara la invasión de esferas en el presente caso que conllevan a la competencia de la Suprema Corte de Justicia porque el Congreso Local no respeta las facultades expresas otorgadas a la legislativa de la entidad, en los términos del artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que lo faculte exclusivamente, para instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo que conozca de controversias entre la administración pública del Estado y los particulares, quedando fuera de esa competencia las controversias entre la administración pública municipal y los particulares.-Igualmente invade la esfera de acción que corresponde a la concurrencia entre la Federación, Estado y Municipio determinados en los artículos 27, 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con los diversos 1o., 2o., 4o., 8o., 16, 17 y relativos de la Ley de Asentamientos Humanos.-Esta Suprema Corte de Justicia debe abocarse al conocimiento de estos asuntos por la importancia nacional con trascendencia de ajustar las funciones de órganos, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encontrando apoyo en esta controversia constitucional por los artículos 103, fracción III, 105 y relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, máxime que se trata de un asunto que reviste especiales características y que por las determinaciones judiciales relativas a la consideración de que el Municipio, o sus dependencias, son personas morales oficiales de derecho público quedan en estado de indefensión por lo que no es aceptable que el Municipio, como persona jurídica o sus dependencias, no puedan defenderse ante los Tribunales Federales sobre todo cuando se les pretende someter a órganos jurisdiccionales incompetentes y, ante estos, además se violen las formalidades esenciales del procedimiento y se hace una inexacta aplicación de la ley."

SEGUNDO.-Mediante escrito de fecha veinte de julio de mil novecientos noventa y tres, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el día veintiocho del mismo mes y año, el presidente municipal y el síndico segundo respectivamente, del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, comparecieron ante este tribunal para manifestar que hacían suya la controversia constitucional promovida por el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio antes señalado.

TERCERO.-Por escrito de fecha veintiocho de julio de mil novecientos noventa y tres, el secretario de Desarrollo Urbano del Municipio actor, por lo que hace al expediente número 87/93 relativo al juicio contencioso administrativo promovido por J.H.G., apoderado general para pleitos y cobranzas de Inmobiliaria Herma, Sociedad Anónima en contra de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, manifestó lo siguiente:

"1o. En el Estado de Nuevo León se expidió la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado contenido en los Decretos 213 y 214 publicados en el Periódico Oficial No. 80 de fecha cinco de julio de mil novecientos noventa y uno. En la primera ley se señaló como competencia del tribunal, entre otros, el de conocer los juicios que se promueven contra cualquier u omisión (sic) de las autoridades administrativas del Estado, de sus Municipios u órganos descentralizados que afecten los intereses jurídicos de los particulares y también para conocer los juicios que promueven las autoridades estatales y municipales, así como los organismos descentralizados, para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a los particulares.-Ahora bien el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado por decreto de fecha veinticinco de febrero de mil novecientos ochenta y siete publicado en el Diario Oficial del día diecisiete de marzo del mismo año dispone: ‘IV. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.’.-Después de haber entrado en vigor la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se adicionó el artículo 63, en la fracción XLV de la Constitución Política del Estado de Nuevo León para otorgar atribuciones al Congreso para ‘XLV. Instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los organismos descentralizados y empresas de participaciones estatales o municipales y, los particulares, estableciendo las normas de su organización, su funcionamiento, los requisitos para nombramientos, licencias y renuncias de los Magistrados que lo integren, sus procedimientos y recursos contra las resoluciones que se pronuncien.’.-2o. En el expediente No. 087/93 relativo al juicio contencioso administrativo seguido por Inmobiliaria Herma, S., se hizo valer la incompetencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado según escrito de fecha primero de febrero de mil novecientos noventa y tres al cual recayó resolución de fecha nueve de febrero del año en curso por el cual el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aduce que sólo puede conocer de cuestión de incompetencia en razón de la materia, del grado, de la cuantía, o del territorio mas no así de la incompetencia inconstitucional, contra dicha resolución se interpuso recurso de reclamación, el cual pretende resolver en la sentencia de fecha catorce de julio de mil novecientos noventa y tres al sostener: ‘SEGUNDO.-Siendo la competencia uno de los presupuestos procesales que debe de estudiarse de oficio por el juzgador en cualquier fase del procedimiento y constando en autos que la autoridad demandada interpuso dentro del procedimiento la incompetencia constitucional de este tribunal para conocer y resolver esta controversia como excepción de previo y especial pronunciamiento, la misma fue desechada de plano, por frívola e improcedente y si bien es cierto fue recurrida por la demandada, este recurso, también, porque esa resolución no era recurrible a través del referido recurso, consecuentemente el suscrito Magistrado, sigue sosteniendo su competencia para conocer y decidir esta controversia ya que el acto reclamado es un acto administrativo que afecta el interés jurídico del particular agraviado conforme a lo dispuesto por el artículo 15, fracción XII de la Ley Orgánica de este Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto es competente este tribunal para conocer y dirimir esta controversia conforme lo dispuesto en el citado precepto legal y además en lo dispuesto por los artículos 1o., 37 y 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.’. La incompetencia la planteamos en la siguiente forma: Incompetencia.-El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado carece de competencia para conocer y resolver las controversias entre los particulares y la administración pública municipal, pues los artículos 15, 16 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; 5o., 10, fracción III, inciso c), y relativos del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León (sic), al hablar de la administración pública municipal; Ley de Hacienda para los Municipios; responsabilidades administrativas en contra de funcionarios, empleados trabajadores al servicio de los Municipios; pensiones a cargo de los Municipios; responsabilidad extracontractual reclamada a los Municipios; indemnización por infracciones en los que incurran funcionarios o empleados de los Municipios; cualquier acto u omisión de los Municipios; el tribunal conocerá de los juicios que promuevan las autoridades municipales; cuando las leyes o reglamentos de los Municipios establezca algún recurso; en caso de que sea parte la autoridad municipal intervendrá el síndico del Ayuntamiento, observándose lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, van más allá de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Usted, C.M., al tomar posesión del cargo rindió la protesta de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dentro de ésta se encuentra el artículo 116, fracción IV, en la cual dispone: ‘Las Constituciones y las leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares; estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.’, el cual indiscutiblemente con su protesta, usted se encuentra obligado a cumplir.-Las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, de acuerdo con ese precepto constitucional, se encuentran excluidas de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, pues sólo y en forma exclusiva debe conocer de las controversias entre la administración pública del Estado -ver Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado- y los particulares.-Los actos de la administración pública de los Municipios no son enjuiciables en la vía contenciosa administrativa. Los particulares tienen a su alcance los recursos administrativos, cumplido el principio de definitividad, los administrados del Municipio pueden combatir los actos de autoridad al través del juicio de amparo, de acuerdo con lo previsto por los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su correspondiente ley reglamentaria (Ley de Amparo).-El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece las bases de la organización y funcionamiento de los Municipios nada dice de que los actos de la administración pública municipal puedan o deban ser enjuiciables por la vía contenciosa administrativa.-Sólo habla en el párrafo final, al igual que la fracción V del artículo 116 de las relaciones de trabajo y por ello, dada la naturaleza común de la materia, en el último párrafo del artículo 63, fracción XLIII de la Constitución Política de Nuevo León, se estableció: ‘Las controversias de los servidores públicos del Estado, los Municipios y demás entidades públicas, así como los conflictos intersindicales serán sometidos al Tribunal de Arbitraje del Estado.’. Por ello el Juez 3o. de Distrito de este Cuarto Circuito en sentencia que causó ejecutoria, consideró anticonstitucional el funcionamiento del Tribunal de Arbitraje Municipal. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, carece de competencia para conocer este asunto y por ello, desde luego, se plantea la cuestión de competencia, en los términos del presente escrito.-Debe abstenerse de conocer del presente asunto con apoyo en lo previsto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contiene el principio de supremacía constitucional, por el cual se obliga a Jueces tanto en sentido formal como material, pues donde la ley no distingue el intérprete no debe distinguir a arreglarse ‘a dicha Constitución competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de conocer y dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares (art. 116, fracc. IV), a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’.-Por si fuera poco, todavía ese Tribunal de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para conocer de actos de la administración pública municipal porque tanto la ley orgánica como el código procesal del mismo, van más allá de lo previsto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se convierte en una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio con evidente violación al artículo 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-La doctrina jurídica mexicana ya se ha orientado en torno a la incompetencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado para conocer de las controversias de los particulares en contra de la administración pública municipal, a saber: ‘Respecto a los actos administrativos dictados por los Ayuntamientos, no puede estimarse que fueren impugnables ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo Estatales, sino que al efecto sería aconsejable que los Ayuntamientos que así lo requieran (en función de la complejidad de sus problemas), crearan Tribunales de lo Contencioso Municipales, cuenta habida de que el Estado local no puede en forma alguna calificar la legalidad de los actos administrativos municipales, pues tal calificación atentaría severamente contra el Municipio Libre.’. (‘Avances y Perspectivas de las Reformas Constitucionales 1987 en el Plano de Jurisdicción Contencioso Administrativa.’.-A.. J.P.S.T. en: ‘Las Nuevas Bases Constitucionales y Legales del Sistema Judicial Mexicano. La Reforma Judicial 1986-1987.’. Editorial P., S.).-‘Todas las leyes de justicia local atribuyen a los tribunales ambas justicias, la estatal y la municipal, pero se pregunta sobre qué base constitucional se procede de este modo.-Bastaría con agregar a la fracción IV que las controversias que se suscitan entre la administración pública estatal y municipal y los particulares ...’ (‘El Artículo 116 Constitucional y la Justicia Administrativa Local.’. L.. A.N.N.. En: ‘Reformas Constitucionales de la Renovación Nacional’. L.P.N.C.. C.. Editorial P., S.).-Así mismo carece de competencia ese tribunal en virtud de que no existe acto definitivo de la autoridad administrativa que sea combatida en la vía contenciosa y es de explorado derecho que no son impugnables los actos que no tienen el carácter definitivo y no procede el juicio contencioso cuando no se afectan, como en el caso los derechos del particular.-3o. La situación es grave. El Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no actúa con imparcialidad e independencia, pues a pesar de que tanto la Constitución Política de Nuevo León como la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo va más allá de lo previsto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, actúa con criterio partidarista, preponderantemente en contra de los intereses de la administración pública municipal de S.P.G.G., Nuevo León, por ser sus titulares pertenecientes al Partido Acción Nacional.-Ya en escrito de fecha quince de julio del año en curso, dirigido a esa H. Suprema Corte de Justicia se hace valer diversa controversia constitucional y en esa se observa la reiterada usurpación estatal de competencia, al no respetar lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las resoluciones que se dictan en contra de los intereses de la administración pública municipal, a sabiendas de que queda en estado de indefensión por no disponer de la acción constitucional, tales resoluciones, tipifican lo que en derecho suele designarse como ‘desvío de poder’.-4o. La administración pública municipal no debe quedar sujeta, en cuanto a la justicia a titulares que carecen de jurisdicción constitucional, competencia y carecen además, de los requisitos de independencia, honestidad e imparcialidad y por ello se plantea la presente controversia constitucional para que sea la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que determine que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso Local carece de facultad para instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con competencia para conocer controversias contra particulares y la administración pública municipal o de ésta en contra de los administrados y especialmente en el caso concreto del expediente 087/93 se examina la parcialidad del Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.-El Magistrado responsable no considera la corriente existente en derecho urbano donde, en el Estado social de derecho que se vive actualmente en nuestro país, Estado social en el bienestar, la posesión no puede quedar replegada a iniciativas individuales, como en el caso, en que Inmobiliaria Herma, S., sin tener legitimación para actuar en el presente juicio y ostentándose propietaria del predio y de las edificaciones en donde se establecieron los locales 236-A; 236-LA; 236-LA2 y 236-LB por la avenida R.G.S., destinados a comercios en cuya posesión tienen los señores licenciados J.R.E.S., ingeniero C.G.E. y G.R.B., quienes figuran como arrendatarios de Inmobiliaria Herma, S.-La zona en donde se encuentran dichos locales es preponderante habitacional. La política de uso de suelo subordinado, la posesión a las necesidades y anhelos de la comunidad de S.P.G.G., Nuevo León. La Ley de Desarrollo Urbano vigente, como la Ley de Desarrollo Urbano de mil novecientos ochenta y la Ley de Urbanismo y Planificación de mil novecientos setenta y cinco, en cuanto a los usos del suelo tienen como centro la tutela jurídica de la posesión como una situación de disfrute de los bienes, atendiendo al interés de la comunidad y tal normatividad no ve a la propiedad como el titular del bien en el sentido de que como tal tiende a obtener renta, o los beneficios correspondientes de la venta respectiva y ya ha sido de explorado derecho de que el ius aedificandi es una atribución del Estado para conceder al particular las facultades de edificar y el otorgamiento del permiso o licencia tiene un carácter constitutivo, por lo que, el derecho a edificar se condiciona, con todas sus consecuencias al efectivo cumplimiento de las obligaciones y cargas que se imponen al propietario en la Ley de Desarrollo Urbano y en los programas y planes correspondientes y a falta de las mismas a las disposiciones y lineamientos de carácter general que debió expedir la Comisión de Planificación o la actual Comisión de Desarrollo Urbano.-Es claro que el aprovechamiento urbanístico es una asignación directamente proveniente de la ley y de los planes de urbanismo y la licencia de uso de suelo como uso de edificación es un acto declarativo de autoridad que no ordena al particular atribuciones más allá de las previstas en la ley pues se encuentra sometido al principio de legalidad y no se puede alegar el hecho de que los poseedores de los locales y el propietario del edificio, con la abstención de la previa licencia de uso de suelo o de edificación tengan una privación del derecho de usar o disponer del bien de su propiedad o posesión ya que la Ley de Desarrollo Urbano, los programas y planes de desarrollo urbano, no otorgan nada que no tuviesen ya los propietarios o poseedores, sino que limitan en aras del bien común la virtual extensión ilimitada que corresponde a cada propietario.-Los legitimados para combatir el acto de autoridad, en el presente caso eran los señores licenciado J.R.E.S., ingeniero C.G.E. y G.R.B. como lo reconoce, el Magistrado responsable, en el considerando tercero de la sentencia, a fojas siete cuando dice: ‘... si bien es cierto que las resoluciones impugnadas van dirigidas a los señores licenciado J.R.E.S., ingeniero C.G.E. y señor G.R.B., dichas personas son arrendatarios de dicho inmueble, pero la propietaria de dicho inmueble es Inmobiliaria Herma, S. ...’, y con ello, el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo le otorga legitimación al propietario cuando desde el punto de vista del derecho urbano una de las normas de la Ley de Desarrollo Urbano, el uso del suelo y el uso de edificación se encuentran en función del poseedor ya originario o ya derivado.-Es un principio de derecho urbano el de alcanzar la racional distribución de los asentamientos humanos, así como moderar el crecimiento de las ciudades y, la función que al respecto se otorga a las autoridades municipales conlleva a una verdadera comunidad social de Estado, que impone, por su naturaleza, límites a la propiedad privada, construida o sin construir y ‘La Constitución no quiere que sus preceptos sean sólo buenos propósitos, sino que han de cumplirse, han de crear una actualización, impostergable, una concretización real, de ahí que, el urbanismo sea una tarea concreta (comunidad) que se encomienda a la nación (representada por el Gobierno Federal) y con la participación de Estado y Municipio.’.-Por ello es claro que el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no entiende la función, fines y naturaleza de la Ley de Desarrollo Urbano y deja de considerar que los poseedores de los locales, con fecha seis de noviembre de mil novecientos noventa y dos comparecieron ante esta autoridad, celebraron un convenio y exteriorizaron la conformidad con las clausuras decretadas, respectivamente, en los locales 236-LB, 236-LA, 236-LA2 y 236-A, ubicados en la avenida R.G.S. ya que reconocieron que el uso del suelo de esa área es de exclusivo uso habitacional y al no decretar el sobreseimiento por falta de interés legítimo de Inmobiliaria Herma, S., por considerarlo titular del derecho subjetivo, como propietario del predio donde se ubican los locales sobre los cuales se ordenó la clausura por falta de licencia de uso de suelo o de licencia de uso de edificación, comete violación y causa el agravio que se hace valer por lo que el ejercicio del derecho de propiedad debe sujetarse a los planes y programas urbanos correspondientes y, en su caso, a las declaratorias, disposiciones generales y lineamientos sobre usos, reservas, provisiones y destinos del suelo, atribuciones que le corresponden a la autoridad y que ésta debe ejercer en consideración a los intereses públicos inherentes a la ordenación del espacio planeado, por lo que el titular del suelo se subordina al cumplimiento de las disposiciones, que en la especie, tienen su sustento constitucional en los artículos 27 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-La consideración que hace el Magistrado responsable en el considerando cuarto de la sentencia combatida conlleva al reconocimiento de la desviación que los particulares suelen hacer de la utilización del suelo controlada por la Ley Federal de Asentamiento Humanos, Ley de Desarrollo Urbano del Estado, programas y planes de desarrollo urbano, microzonificación, y a falta de disposiciones en los Municipios, a los lineamientos de la Comisión de Desarrollo Urbano, en donde quedan establecidos los requisitos y condiciones del uso del suelo para lograr el adecuado orden del desarrollo urbano y justa distribución de los asentamientos humanos, que, en la especie, con la invasión de esferas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al no respetar la autonomía del Municipio y el correspondiente ejercicio de sus atribuciones en esta materia llevan a declarar la nulidad de un acto de autoridad que no está dirigido a Inmobiliaria Herma, S., sino a los poseedores de los locales 236-A, 236-LA, 236-LA2, 236-LB de la avenida R.G. Sada.-Nada tiene de trascendente, en el presente caso que los departamentos propiedad de Inmobiliaria Herma, S., hayan sido edificados desde hace más de quince años; pues las disposiciones no se están aplicando para aquella época, sino en los momentos actuales, por lo que, independientemente de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo carece de facultad para examinar los actos de autoridad a la luz de los derechos individuales específicamente el derivado del artículo 14 constitucional en cuanto a la retroactividad debe considerarse de que la propiedad urbana no preexiste al plan sino que es creada por él y con las características que en el mismo se define ‘sólo en presencia de un plan podemos saber que un terreno es edificable, en qué condiciones, para qué fines y cuáles habrán de ser las circunstancias que habrán de cubrir las edificaciones’, por lo que en el caso, la autoridad, a través de sus mandamientos, lucha contra el desorden reinante que, tan radicalmente vulnera valores constitucionales y no como los estimó el Magistrado con la resolución que, invadiendo las esferas del Municipio, por parte del Estado, vienen a conservar el caos y desorden del desarrollo urbano del Municipio.-El Magistrado no examina con plenitud, integridad e independencia, como lo exige el artículo 17 constitucional lo expuesto en la contestación dada por la autoridad y que en razón a la causal de improcedencia y de sobreseimiento esgrimidos ni en cuanto al fondo pues, en la especie no existe alegación retroactiva y el Magistrado no considera que los locales contra los cuales se giraron las órdenes de clausura se encuentran en una zona exclusivamente habitacional y que si la propietaria Inmobiliaria Herma, S., contra quien no van dirigidos los mandamientos, aduce violación, no estudió el Magistrado los transitorios de la vigente Ley de Desarrollo Urbano, pues si lo hubiere hecho hubiera encontrado que desde mil novecientos setenta y cinco rige la Ley del Urbanismo y Planificación y la posterior Ley de Desarrollo Urbano de mil novecientos ochenta y que en el artículo tercero transitorio quedó determinado que los decretos de planes de desarrollo urbano y autorizaciones publicados y aprobadas por el Ejecutivo del Estado o los Ayuntamientos, con base en las leyes a que se refiere el artículo anterior continúan vigentes y se concretó a examinar que la Ley de Desarrollo Urbano se publicó el ocho de febrero de mil novecientos noventa y uno para entrar en vigor el día nueve de febrero de ese año, y que en razón a una comunicación del anterior director de Urbanismo y Planificación, las normas de la Ley de Desarrollo Urbano no le eran aplicables a la referida Inmobiliaria Herma, S., y la exigencia de la licencia de uso de suelo y de uso de edificación para los locales 236-A, 236-LA, 236-LA2 y 236-LB de la avenida R.G.S. la califica de ilegal, declarando la nulidad de la resolución contenida en el oficio RU/126/92, RU/127/92, RU/128/92, haciendo una inexacta aplicación de la ley, ocasionando el agravio que por invasión de esfera se hace valer.-En esas condiciones es clara la invasión de esferas en el presente caso que conllevan a la competencia de la Suprema Corte de Justicia porque el Congreso Local no respeta las facultades expresas otorgadas a la legislatura de la entidad en los términos del artículo 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la faculta exclusivamente, para constituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo que conozca de controversias entre la administración pública del Estado y los particulares, quedando fuera de esa competencia las controversias entre la administración pública municipal y los particulares.-Igualmente invade la esfera de acción que corresponde a la concurrencia entre la Federación, Estado y Municipio determinados en los artículos 27, 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con los diversos 1o., 2o., 4o., 8o., 16, 17 y relativos de la Ley de Asentamientos Humanos.-Esta Suprema Corte de Justicia debe abocarse al conocimiento de estos asuntos por la importancia nacional con trascendencia de ajustar las funciones de órganos, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encontrando apoyo a esta controversia constitucional por los artículos 103, fracción III, 105 y relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, máxime que se trata de un asunto que reviste especiales características y que por las determinaciones judiciales relativas a la consideración de que el Municipio, o sus dependencias, son personas morales oficiales de derecho público quedan en estado de indefensión por lo que no es aceptable que el Municipio, como persona jurídica o sus dependencias, no puedan defenderse ante los tribunales federales sobre todo cuando se les pretende someter a órganos jurisdiccionales incompetentes y, ante estos, además se violen las formalidades esenciales del procedimiento y se hace una inexacta aplicación de la ley."

Respecto del mismo escrito, el presidente municipal y el síndico segundo del Municipio actor, en promoción de fecha veintinueve de julio de mil novecientos noventa y tres hicieron suyas tales alegaciones.

CUARTO.-Por auto de diez de agosto de mil novecientos noventa y tres, el presidente de este Alto Tribunal requirió a la parte actora para que precisara si entablaba o no la demanda de controversia constitucional, en contra del Congreso y del Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León y, en su caso, si de éstos reclamaba la expedición y promulgación del artículo 63, fracción XLV de la Constitución Política de dicho Estado; de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del propio Estado.

QUINTO.-En cumplimiento de lo anterior el presidente municipal, el síndico segundo del Ayuntamiento y secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, en oficio presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el tres de septiembre de mil novecientos noventa y tres, expresaron:

"Se señala desde luego como autoridades al Congreso, Gobernador Constitucional y Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León, con domicilios en sus respectivos recintos oficiales en Monterrey, Nuevo León.-Del H. Congreso del Estado, actuando como Congreso Constituyente Permanente, se reclama la expedición de la fracción XLV del artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León en cuanto a que instituye el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias entre los particulares y la administración pública del Estado y los particulares y la administración pública de los Municipios, excediéndose a lo dispuesto por la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, actuando como órgano legislativo ordinario por la expedición de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de donde se desprende la organización y funcionamiento que dicho órgano jurisdiccional con facultades para conocer, entre otras, las controversias que se susciten entre los particulares y la administración pública municipal.-Del Gobernador Constitucional del Estado se reclaman las iniciativas de Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la promulgación y publicación de dichos ordenamientos así como la iniciativa de reforma del artículo 63 fracción XLV de la Constitución Política de Nuevo León, con su correspondiente promulgación y publicación, por ir más allá de lo establecido por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establecer, propiamente, un órgano intermedio entre el gobierno del Estado y la administración pública municipal, en contravención a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Igualmente se señala al propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, por actuar, de acuerdo con lo establecido en los ordenamientos impugnados, contrariando la propuesta de cumplir y hacer cumplir la Constitución contenida en el artículo 128 de la Carta Magna Federal y desobedecer lo previsto por el diverso 133 de la misma.-Deberán tenerse por reproducidos los conceptos esgrimidos en los escritos de fechas 28 y 29 de julio del año en curso, firmados por el presidente municipal, síndico segundo y el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología, recibidos el 9 de agosto del presente año en esa H. Suprema Corte de Justicia."

SEXTO.-Por proveído de veinte de septiembre de mil novecientos noventa y tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó con fundamento en los artículos 322, 323 y 324 del Código Federal de Procedimientos Civiles la admisión de la demanda y, con fundamento en los diversos artículos 298, 309, fracción I y 327 del código federal citado, emplazar a las autoridades demandadas, para que produjeran su contestación de demanda en el término de nueve días, así como para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5o. del código adjetivo en cita designaran a un representante común.

SÉPTIMO.-Por auto de catorce de octubre de mil novecientos noventa y tres el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó agregar al presente expediente el escrito de treinta de septiembre del año en cita, suscrito por el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, mediante el cual plantea la excepción de incompetencia por declinatoria de este Alto Tribunal.

OCTAVO.-Por auto de quince de noviembre de mil novecientos noventa y tres el presidente de este tribunal ordenó agregar al expediente en que se actúa, el escrito de la contestación de la demanda presentado el once de octubre de mil novecientos noventa y tres, por el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León y el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la misma entidad federativa que dice:

"1. La controversia planteada por las autoridades municipales indicadas, pretende fundarse en los artículos 103, fracción III, 105 y demás relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que ‘... determine que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso Local carece de facultad para instituir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo con competencia para conocer, controversias contra particulares y la administración pública municipal ...’, por lo que concluye que es clara la invasión de esferas entre el Estado y Municipio por los motivos antes indicados.-Ese H. Alto Tribunal en diversas tesis ha sostenido que los Ayuntamientos no tienen carácter de poder, en el sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente y que los poderes a que se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal, son exclusivamente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial y no los Municipios, por lo que al no tener el carácter de poder el Municipio demandante, no está legitimado para hacer valer la instancia contemplada en el artículo 105 de la Constitución Federal, mismo que establece que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten ‘... entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos ...’, por lo que no siendo el Municipio un poder de acuerdo con el concepto que señala la Constitución, no está legitimado para actuar en la presente controversia, por lo que solicitamos así se reconozca y se resuelva, oponiendo por ello la excepción de falta de acción.-Tiene aplicación en el caso la siguiente tesis de ese Alto Tribunal: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE LOS PODERES DE UN MISMO ESTADO.-Al disponer el artículo 105 constitucional, que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre los poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos, presupone la existencia legal, indudable, sin discusión alguna, de esos poderes, supuesto que el motivo o materia de la controversia, siempre debe ser la constitucionalidad de sus actos, y no es admisible la promoción de una controversia, por quien pretende poseer los atributos del poder, sin que éste haya sido reconocido legalmente, ya que la controversia no puede entablarse con un poder presunto, sino con los poderes cuyo origen está fundado en las normas constitucionales y respecto de cuya legitimidad no existe asomo de duda; por tanto, la Suprema Corte de Justicia no tiene competencia para resolver la controversia promovida por las personas que se dicen miembros de un Ayuntamiento, contra la legislatura de un Estado, que reconoció el triunfo de la planilla contraria a la formada por las citadas personas. Por otra parte, los Ayuntamientos no tienen carácter de poder, en el sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente; pues aun cuando la base de la división territorial y de la división política y administrativa de los Estados, es el Municipio Libre, y aun cuando forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, los Ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio de un Estado, y tal extensión de jurisdicción es la que indiscutiblemente da a la Suprema Corte de Justicia, competencia para intervenir en las aludidas controversias; los poderes a que se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal son exclusivamente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y los Municipios Libres sólo forman la base de la división territorial y la organización democrática y política, en que los aludidos poderes descansan; y el reconocimiento del Municipio Libre, con derecho a ser administrado por un Ayuntamiento, de elección popular y a disponer libremente de su hacienda, no implica que adquiera todos los derechos y prerrogativas de un cuarto poder, ya que, de acuerdo con los artículos 49, 50, 80, 94 y 115 de la Constitución Federal, el Supremo Poder de la Federación se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se depositan en un Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, un Congreso General y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Precedentes: Quinta Época. Tomo XLVIII, pág. 399, controversia constitucional 2/1936, entre el Ayuntamiento de Papantla, Veracruz contra la H. Legislatura del mismo Estado. Promovido por A.T. y coags., en representación del Ayuntamiento. Unanimidad de 16 votos. Tesis relacionada con la jurisprudencia 117/85.’.-También resulta improcedente la demanda al fundamentarla en la fracción III, del artículo 103 constitucional porque éste se refiere a la competencia de los tribunales de la Federación a través del juicio de amparo por actos de las autoridades de los Estados que invaden la esfera de las autoridades federales o de los actos de éstos que invaden las esferas de aquéllas, pero todo ello a través de la violación de garantías individuales, como ya se dijo a través del juicio de amparo, por lo que tampoco puede fundamentarse la controversia en ese precepto constitucional.-2. Por otra parte, como se demuestra con las fotocopias certificadas de los escritos que se anexan (anexo 1), el ingeniero R.S.Z. y el licenciado E.C.Z. en su carácter el primero de presidente municipal y el segundo de síndico segundo, del Ayuntamiento de G.G., Nuevo León, comparecieron ante el Congreso por escrito presentado el catorce de agosto de mil novecientos noventa y dos para solicitar que conociera y resolviera ‘... sobre la controversia suscitada entre el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León y el Estado de Nuevo León ...’, respecto de los mismos conceptos que ahora esgrimen en la controversia constitucional, razón por la cual existe la instancia aludida presentada en el Congreso del Estado y reiterada en el escrito presentado ante el mismo órgano legislativo el 22 de diciembre de 1992, respecto de los mismos concepto, razón por la cual esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, no puede estudiar un negocio similar que está pendiente en otra instancia y que no ha sido resuelto. Se hace notar que las autoridades que presentan el ocurso ante ese Alto Tribunal, omiten el señalar que presentaron un negocio planteado en los mismos términos ante el Congreso del Estado y que el mismo no ha sido resuelto, mismo que fundaron en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.-En esas condiciones, al existir una instancia pendiente de resolverse y al que los propios demandantes ahora en la controversia constitucional se habían sometido con anterioridad, no es procedente se dicte resolución en cuanto a la controversia constitucional, suponiendo sin conceder que tuviera competencia esa H. Suprema Corte de Justicia, sin que previamente se hubieren desistido de una instancia pendiente de resolverse. Lo anterior de acuerdo con el artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles.-3. Se alega fundamentalmente en el fondo por los demandados que el Congreso del Estado expidió el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, así como la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nuevo León, mismos que fueron promulgados y publicados por el C. Gobernador Constitucional del Estado y que en dichos ordenamientos, en los artículos que se citan se dan facultades al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias entre particulares y la administración pública municipal, así como de los juicios promovidos por dicha administración, y que después de haber entrado en vigor dichas leyes se adicionó el artículo 63 en la fracción XLV de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, para otorgar atribuciones al Congreso para instituir mediante leyes el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos, y para resolver, entre otros casos, las controversias que se susciten entre los Municipios y los particulares. Que al disponer lo anterior se contraviene lo preceptuado en el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dispone: "IV. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.-Se sostiene por el Municipio demandante que con base en la fracción del precepto constitucional antes citado, las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, se encuentran excluidas de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo porque sólo debe conocer de las controversias entre la administración pública del Estado y los particulares. Son infundadas las violaciones que se invocan por los integrantes del Municipio de G.G., Nuevo León, porque el precepto constitucional citado que se dice violado, o sea la fracción IV del artículo 116 constitucional, al establecer que los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, está incluyendo en la administración pública estatal a todas las autoridades de los Estados, incluyendo las municipales, ya que la Constitución al autorizar el término ‘administración pública estatal’ comprende a todas las autoridades del Estado y así debe interpretarse. Esa interpretación se confirma con lo siguiente: a) En el artículo 115 constitucional al consignarse las bases para la organización de los Municipios, en ninguna de sus disposiciones los faculta para instituir Tribunales Contenciosos Administrativos, y en la fracción III dispone que los Ayuntamientos poseen facultades de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados. Se puede apreciar que en ninguna de las fracciones del artículo 115 en comento se le dan tales facultades a los Municipios.-b) Por otra parte, el mismo artículo 115 en su fracción VIII al disponer que las relaciones de derecho entre los Municipios y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados, con base en el artículo 123 constitucional y disposiciones reglamentarias, faculta expresamente la existencia del Tribunal de Arbitraje del Estado para conocer de las controversias entre los Municipios y sus trabajadores, tal como lo confirma la fracción XLIII del artículo 63 de la Constitución Política del Estado, sin que por ello haya ninguna violación de la autonomía municipal, como no sucede tampoco en el caso de la existencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para dirimir las controversias que se susciten entre la administración municipal y los particulares.-c) Tampoco viola la existencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo lo dispuesto en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal que dispone que no debe existir ninguna autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios, ya que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene plena autonomía y no forma parte de la administración del Poder Ejecutivo Estatal, pues su función es meramente jurisdiccional.-d) Por último es claro que los Municipios forman parte de la estructura jurídica del Estado y no integran un cuarto poder o un poder distinto del Ejecutivo, en cuanto que el artículo 115 en su primer párrafo claramente señala ‘que los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre ...’. Con lo anterior se determina que el Municipio es la base de la organización política y administrativa del Estado y además se sustenta en la división territorial municipal.-4. Ahora bien, por lo que hace a los casos concretos que se citan en la demanda de controversia constitucional respecto a diversas actuaciones del C.M. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, son hechos ajenos y que no tienen relación alguna con la controversia constitucional planteada, porque esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede conocer de la legalidad de las actuaciones del tribunal.-Se advierte además con la copia certificada que le acompaño como anexo 2, expedida por el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, promovió ante dicho Tribunal de lo Contencioso Administrativo de fecha 4 de noviembre de 1991, una demanda de nulidad en contra de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología estatal con la que se formó el expediente número 27/92, reclamando la nulidad de una resolución dictada por esta última. Sin entrar al fondo de este último juicio de nulidad, de ello se desprende que ya el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, ha acudido al propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo demandando la anulación de determinadas resoluciones, con lo cual se acredita que dicho Municipio ya se ha sometido a su jurisdicción y que consecuentemente ha consentido su existencia y su legalidad, por lo que al existir ese consentimiento de la existencia y legalidad del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, indudablemente que deviene improcedente la acción de controversia constitucional que está planteando el referido Municipio de S.P.G.G., en contra del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y por este motivo también y con base en los hechos anteriores se opone la excepción de falta de acción."

Asimismo, con fundamento en los artículos 11, fracción I y 13, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 334 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenó turnar el expediente al señor M.I.M.C., a fin de formular el proyecto de resolución relativo a la excepción de incompetencia y dar cuenta con él al Pleno de este Alto Tribunal.

NOVENO.-Con motivo de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y tres de febrero de mil novecientos noventa y cinco, respectivamente, y dada la nueva integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veinte de febrero de mil novecientos noventa y cinco, el presidente de este Alto Tribunal turnó el asunto que nos ocupa al M.J.V.C. y C. para la formulación del proyecto en relación con la excepción de incompetencia planteada.

DÉCIMO.-Mediante resolución de fecha diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió en relación con la excepción de incompetencia por declinatoria planteada, lo siguiente:

"PRIMERO.-Es infundada la excepción de incompetencia hecha valer por la parte demanda.-SEGUNDO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León, en consecuencia.-TERCERO.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la controversia constitucional suscitada entre el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, el gobernador y el presidente del Tribunal Contencioso Administrativo todos de dicha entidad federativa.-CUARTO.-Se ordena continuar con la tramitación del procedimiento de la controversia constitucional 2/93."

DÉCIMO PRIMERO.-Por proveído de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en los artículos 329 y 331 del Código Federal de Procedimientos Civiles, tuvo por contestada la demanda en vía de controversia constitucional por lo que hace al Gobernador Constitucional y Magistrado del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, ordenó dar vista a la parte actora con el escrito de contestación de demanda para que manifestara lo que a su derecho conviniera, y asimismo ordenó girar nuevo despacho para emplazar al Congreso del Estado de Nuevo León.

DÉCIMO SEGUNDO.-Mediante certificación de veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, el subsecretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación hizo constar que el plazo de nueve días concedidos al Congreso del Estado de Nuevo León, para dar contestación a la demanda instaurada en su contra transcurrió del diez al veintitrés de noviembre del año en cita.

DÉCIMO TERCERO.-Por auto de ocho de diciembre de mil novecientos noventa y cinco con fundamento en el artículo 337 del Código Federal de Procedimientos Civiles, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, abrió el juicio a prueba por un plazo de treinta días común para las partes.

DÉCIMO CUARTO.-Mediante proveído de fecha doce de febrero de mil novecientos noventa y seis, se admitieron como pruebas de la parte actora la instrumental de actuaciones y la presuncional legal, mismas que se desahogaron por su propia y especial naturaleza. Asimismo, por auto de veinte de febrero de mil novecientos noventa y seis, el subsecretario general de Acuerdos de este Alto Tribunal certificó que el plazo de treinta días concedido a las partes para ofrecer pruebas concluyó el dieciséis de febrero de esa misma anualidad. Así también, por auto de veintiuno de febrero de ese mismo año se citó a las partes a fin de que asistieran a la audiencia final de alegatos, la que tuvo verificativo el seis de marzo del año en cita e igualmente en la fecha citada se turnó el expediente para resolución al M.S.S.A., a fin de que formulara el proyecto de resolución definitiva y diera cuenta con él al Pleno de este Alto Tribunal.

Habiéndose celebrado la audiencia final el seis de marzo de mil novecientos noventa y seis, la parte promovente por oficios presentados en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación los días veinte de enero de mil novecientos noventa y siete; siete de enero y quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, solicitó se dictara la sentencia correspondiente en la presente controversia constitucional.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1o., fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dado que por esta vía el Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León, demanda la invalidez del artículo 63, fracción XLV, de la Constitución del Estado de Nuevo León y derivado de ello, las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica y Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado.

SEGUNDO.-Como cuestión previa cabe dejar asentado, que las disposiciones aplicables en la tramitación y resolución de la controversia constitucional que nos ocupa, son las vigentes con anterioridad al diez de junio de mil novecientos noventa y cinco, en atención a que el escrito inicial de demanda fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el veintiocho de julio de mil novecientos noventa y tres, como se aprecia del sello fechador que aparece estampado en la foja 137 vuelta del tomo I del expediente y la litis quedó definida al producir la contestación a la demanda el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, y el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de esa entidad federativa, el once de octubre de esa misma anualidad, lo que implica que deben aplicarse las disposiciones vigentes en aquella época, en acatamiento a lo preceptuado por el artículo octavo transitorio del decreto de fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación al día siguiente, por el que se modificaron entre otros el artículo 105 constitucional. El numeral transitorio en cita dice:

"Octavo. Las reformas al artículo 105, entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la ley reglamentaria correspondiente."

Por su parte, los artículos primero y segundo transitorios de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, prevén:

"Artículo 1o. El presente decreto entrará en vigor 30 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."

"Artículo 2o. Las controversias constitucionales y ordinarias pendientes de resolución a la entrada en vigor del presente decreto, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron."

Por ende, resulta aplicable al caso concreto el artículo 105 constitucional, que se encontraba vigente antes de la reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que a la letra señalaba:

"Artículo 105. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquéllas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley."

De igual manera, se aplica supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, toda vez que no se expidió la ley reglamentaria del aludido precepto.

TERCERO.-En virtud de que la legitimación activa de las partes constituye un presupuesto procesal de la acción y por lo mismo tiene preeminencia respecto de las demás excepciones que haga valer la parte demandada, se analizará en primer término la excepción perentoria de falta de legitimación activa opuesta por el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León y el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de esa misma entidad federativa, al contestar el escrito inicial de demanda.

Al respecto argumenta la parte demandada que el Ayuntamiento actor carece de legitimación para presentar esta demanda, en virtud de que éste no tiene carácter de poder, de conformidad con lo previsto por el artículo 105 constitucional, pues este numeral exclusivamente señala como poder público: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

Resulta ocioso ocuparse de tales alegaciones, en virtud de que mediante resolución incidental de fecha diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, el Pleno de este Alto Tribunal, se pronunció respecto de ese tema, y en esencia sostuvo que el Municipio constituye un poder para los efectos de la procedencia de la acción de controversia constitucional, además, la señalada resolución incidental fue debidamente notificada a la demandada a través del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Nuevo León, con residencia en Monterrey, según consta a fojas 208 y 210 del tomo II, de esta controversia constitucional. De tal suerte, que las argumentaciones contenidas en la excepción de mérito, son cosa juzgada en este asunto.

Asimismo, no tiene aplicación al caso concreto la tesis relacionada con la jurisprudencia No. 117/85, consultable en el Tomo XLVIII, página 399, controversia constitucional 2/1936, que con el rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE LOS PODERES DE UN MISMO ESTADO.", transcribe el demandado en apoyo del argumento en cita, porque este Tribunal Constitucional interpretando el referido artículo 105 constitucional antes de entrar en vigor las reformas al propio dispositivo, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, había establecido criterio de considerar al Municipio como un poder, para efectos de que pudiera tener acción constitucional, con lo cual se garantizaron los beneficios derivados del artículo 115 de la Carta Magna.

Así también, resulta infundado el argumento de la demandada, en el sentido de que esta controversia constitucional es improcedente, porque la actora funda su pretensión en el diverso artículo 103, fracción III, constitucional, dispositivo que se refiere a la competencia de los tribunales de la Federación para conocer del juicio de amparo, toda vez que aun cuando es cierto que en la última foja del escrito inicial de demanda el Municipio actor así lo expresa, también lo es que, asimismo señala el artículo 105 de la Carta Fundamental en donde queda comprendido el caso a estudio.

Además, este Alto Tribunal en forma reiterada ha sostenido que la demanda es un todo y por ende deben examinarse en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada, de ahí que carece de relevancia el yerro del accionante, por cuanto que, de la lectura integral de la demanda claramente se advierte que ejerció la acción de controversia constitucional.

En otro sentido sigue argumentando la demandada que el Ayuntamiento de G.G., Nuevo León, compareció ante el Congreso del Estado mediante escrito de catorce de agosto de mil novecientos noventa y dos, a solicitar que conociera y resolviera sobre la controversia suscitada entre dicho Municipio y el Estado de Nuevo León, ello con fundamento en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado, y en este escrito adujo los mismos conceptos que en este juicio expresa, por tanto, este Alto Tribunal no puede estudiar un negocio similar que está pendiente en otra instancia.

Lo expuesto por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, así como por el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de esa entidad, es infundado como enseguida se verá:

Efectivamente, el Municipio actor mediante escrito de treinta de octubre mil novecientos noventa y cinco (visible a fojas 215 a 217 del tomo II) reconoce expresamente que acudió ante el Congreso del Estado, a solicitar la fijación del criterio respecto a la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de dicho Estado, y también añade que a la fecha la referida solicitud no ha sido admitida.

Ahora bien, en el caso resulta intrascendente el antecedente de que se habla, por una parte, porque la solicitud efectuada por el Municipio demandante se fundamentó precisamente en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, el cual textualmente dice:

"De las controversias de cualquier índole que se susciten entre Municipios, o entre ellos y el Estado; conocerán la Legislatura Local conforme lo dispuesto por esta ley y la Constitución Política del Estado."

Del dispositivo en cita, debe entenderse que es competencia exclusiva del Congreso del Estado de Nuevo León la dilucidación de aquellos conflictos que surjan cuando se atribuyan infracciones a la Constitución Política de ese Estado o las leyes locales. Empero en el caso que nos ocupa, se cuestiona la validez del artículo 63, fracción XLV, de la Constitución Política de esa entidad federada, así como las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, en la medida de que pudiera contraponerse con lo previsto por el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo expuesto claramente evidencia, que es competencia exclusiva de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la resolución del presente asunto, pues se trata de una controversia contra el Estado de Nuevo León, promovida por uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos, y al respecto el artículo 105 constitucional previo a las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, establecía que correspondía a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se suscitan entre otras "entre los poderes de un mismo Estado"; y aunque es cierto, que el precepto en comento no se refiere expresamente al Municipio, este Tribunal Supremo, interpretando justamente lo anterior, al resolver el amparo en revisión 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California de fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y uno, estableció que en esta hipótesis queda implícitamente comprendido el Municipio, de ahí que no exista duda alguna que es a este tribunal a quien compete conocer del asunto en comento.

Por último debe decirse que no es dable establecer como lo aducen los demandados que al no haberse desistido previamente el Municipio actor de aquella instancia, resulta improcedente que este tribunal se ocupe de sus pretensiones, ya que, como se ha dejado asentado en líneas precedentes es competencia exclusiva de este Alto Tribunal el conocimiento y resolución de la controversia constitucional que nos ocupa pues se reitera, el Congreso del Estado de Nuevo León, no podría conocer de este asunto porque en él surge la interpretación, análisis y alcance de un precepto de la Constitución Política Federal, supuesto reservado para este Tribunal Constitucional.

Igualmente resulta inaplicable en la especie el artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles, en virtud de que este numeral se refiere a la hipótesis de que un tribunal hubiere admitido una demanda para la decisión total o parcial de un litigio, y en tanto ésta no haya sido resuelta por sentencia irrevocable no puede tener lugar para la decisión del mismo litigio, otro proceso, ni ante el mismo tribunal ni ante tribunal diverso, salvo cuando se presente dentro del juicio iniciado, nueva demanda ampliando la primera a cuestiones que en ella fueron omitidas, sin embargo en el caso el Congreso del Estado de Nuevo León, no es un órgano jurisdiccional facultado para decir el derecho, como lo alude el dispositivo legal en comento. Además, de acuerdo al artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, el poder público se ejerce por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, siendo la base de su organización política y administrativa el Municipio Libre. Así también el artículo 63 de la Constitución Política Local enumera las facultades que corresponden al Congreso del Estado, destacando entre ellas la relativa a iniciar, discutir y aprobar normas jurídicas de aplicación impersonal, general y abstracta en sentido material, lo que obviamente patentiza lo inapropiado de la cita del artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles, en virtud de que se refiere a las reglas que deben observarse en la sustanciación de juicios ordinarios federales que se promueven ante tribunales de igual jerarquía y similar jurisdicción.

El citado precepto dispone:

"Artículo 71. Después de que se haya admitido, por un tribunal, demanda para la decisión total o parcial de un litigio, y en tanto éste no haya sido resuelto por sentencia irrevocable, no puede tener lugar para la decisión del mismo litigio, otro proceso, ni ante el mismo tribunal ni ante tribunal diverso, salvo cuando se presente, dentro del juicio iniciado, nueva demanda ampliando la primera a cuestiones que en ella fueron omitidas. Cuando, no obstante esta prohibición, se haya dado entrada a otra demanda, procederá la acumulación, que, en este caso, no surte otro efecto que el de la total nulificación del proceso acumulado, con entera independencia de la suerte del iniciado con anterioridad.

"La ampliación a que se refiere el párrafo anterior sólo puede presentarse una vez, hasta antes de la audiencia final de la primera instancia, y se observarán las disposiciones aplicables como si se tratara de un nuevo juicio."

Habiéndose desestimado las excepciones propuestas por la parte demandada, se pasa al estudio del fondo del asunto.

CUARTO.-De un análisis integral de la demanda, se advierte que el Ayuntamiento Constitucional del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León, en esencia reclama:

a) La iniciativa, discusión, aprobación, promulgación y publicación de la fracción XLV al artículo 63, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, publicada en el Diario Oficial del Estado el veinte de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

b) La iniciativa, discusión, aprobación, promulgación y publicación de los Decretos 213 y 214 que contiene la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el código procesal de dicho tribunal, publicados en el Periódico Oficial del Estado el cinco de julio de mil novecientos noventa y uno.

Así como los actos concretos de aplicación de dichas normas consistentes en:

Los juicios en los cuales una u otra de las dependencias de la administración pública municipal de S.P.G.G., Nuevo León, han sido señaladas como demandadas, y específicamente:

1) Juicio contencioso administrativo número 34/92, promovido por J.M.C.C. y J.G.C.G..

2) Juicio contencioso administrativo número 30/92, promovido por el doctor J.G.B..

3) Juicio contencioso administrativo número 160/93, promovido por R.G.M..

4) Juicio contencioso administrativo número 138/93, promovido por R.G. de Santos.

5) Juicio contencioso administrativo número 32/92, promovido por Ó.J.A.G..

6) Juicio contencioso administrativo número 35/92, promovido por I.Z.M.V..

7) Juicio contencioso administrativo número 159/93, promovido por Designa, Sociedad Anónima por conducto de su representante legal H.M.G..

8) Juicio contencioso administrativo número 112/93, promovido por J.M.R.F..

9) Juicio contencioso administrativo número 113/93, promovido por J.M.R.F..

10) Juicio contencioso administrativo número 114/93, promovido por M.Y.G. de R..

11) Juicio contencioso administrativo número 87/93, promovido por J.H.G., como apoderado general para pleitos y cobranzas de Inmobiliaria Herma, Sociedad Anónima.

Ahora bien, debe precisarse que no pasa inadvertido para este Tribunal Pleno, el hecho de que tanto la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo como el código procesal de dicho tribunal que se impugnan en este procedimiento, fueron abrogados por el artículo segundo transitorio de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León publicado en el Periódico Oficial del citado Estado el viernes veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y siete.

Dicho precepto a la letra señala:

"Artículo segundo transitorio. Se abroga la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo publicados en el Periódico Oficial del Estado de fecha 5 de julio de 1991."

No obstante lo anterior, toda vez que las señaladas leyes abrogadas se impugnan con motivo de los juicios contenciosos en que fueron aplicadas y que el artículo tercero transitorio de la citada Ley de Justicia Administrativa dispone que los juicios pendientes de resolución en la fecha en que ésta entrara en vigor, deberían tramitarse conforme a las disposiciones de las leyes abrogadas, en caso de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estimara fundada la acción de la parte actora, eventualmente podría determinarse la invalidez de los juicios contencioso administrativos impugnados.

El artículo tercero transitorio referido a la letra señala:

"Artículo tercero transitorio. Sólo para los efectos de lo dispuesto en este artículo, la sustanciación y resolución de los juicios que estén pendientes de resolución a la fecha de inicio de la vigencia de esta ley, cualquiera que sea su etapa procesal, continuarán tramitándose conforme a las previsiones de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que se abrogan en virtud de esta ley."

QUINTO.-Por lo que hace a las leyes reclamadas, toda vez que el derecho no es objeto de prueba, su existencia queda plenamente acreditada.

Sirve de apoyo a lo anterior por analogía, el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a fojas 15, Volumen 65, Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra señala:

"LEYES. NO SON OBJETO DE PRUEBA.-El juzgador de amparo, sin necesidad de que se le ofrezca como prueba la publicación oficial de la ley que contiene las disposiciones legales reclamadas, debe tomarla en consideración, aplicando el principio jurídico relativo a que el derecho no es objeto de prueba."

Por lo que hace a los juicios contencioso administrativos números 34/92, 35/92, 32/92, 113/93, 114/93, 87/93, su existencia se acredita mediante las documentales públicas que obran a fojas 7, 44 a 52, 10, 12, 113, 114, 115, 207 y 208 a 230 del tomo I del expediente.

En efecto, los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, al respecto disponen:

"Artículo 129. Son documentos públicos aquéllos cuya formación está encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a un funcionario público revestido de la fe pública, y los expedidos por funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones.

"La calidad de públicos se demuestra por la existencia regular, sobre los documentos, de los sellos, firmas u otros signos exteriores que, en su caso, prevengan las leyes."

"Artículo 202. Los documentos públicos hacen prueba plena de los hechos legalmente afirmados por la autoridad de que aquellos procedan; pero, si en ellos se contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los documentos sólo prueban plenamente que, ante la autoridad que los expidió, se hicieron tales declaraciones o manifestaciones; pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado.

"Las declaraciones o manifestaciones de que se trata prueban plenamente contra quienes las hicieron o asistieron al acto en que fueron hechas, y se manifestaron conformes con ellas. Pierden su valor en el caso de que judicialmente se declare su simulación.

"También harán prueba plena las certificaciones judiciales o notariales de las constancias de los libros parroquiales relativos a las actas del estado civil de las personas, siempre que se refieran a época anterior al establecimiento del Registro Civil. Igual prueba harán cuando no existan libros de registro, original y duplicado, y cuando, existiendo, estén rotas o borradas las hojas en que se encontraba el acta.

"En caso de estar contradicho su contenido por otras pruebas, su valor queda a la libre apreciación del tribunal."

Así pues, si las documentales de referencia están signadas y/o certificadas por el actuario del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León en ejercicio de sus funciones, entonces hacen prueba plena de la existencia de los citados juicios.

Por lo que hace a los diversos juicios contencioso administrativos números 160/93, 138/93 y 30/92, la parte actora para acreditar su existencia ofreció las copias fotostáticas visibles a fojas 14, 16 y 53 a 58 del tomo I del expediente, medios de prueba que si bien es cierto por sí mismos no hacen prueba plena, también lo es que a juicio de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al adminicularlos con la contestación de la demanda de las autoridades del Estado, estima son suficientes para acreditar la existencia de los juicios de referencia.

En efecto, las autoridades demandadas al contestar la demanda señalaron, lo siguiente:

"4. Ahora bien, por lo que hace a los casos concretos que se citan en la demanda de controversia constitucional respecto a diversas actuaciones del C.M. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, son hechos ajenos y que no tienen relación alguna con la controversia constitucional planteada, porque esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede conocer de la legalidad de las actuaciones del tribunal."

Así pues, las autoridades demandadas no controvirtieron el hecho de la existencia de los juicios contencioso administrativos de referencia sino que, por el contrario afirmaron que dichas actuaciones son ajenas a la litis planteada, por lo que al no existir controversia respecto de la existencia de los citados juicios y al obrar en autos copias fotostáticas de las mismas, debe considerarse que queda acreditada su existencia.

Sirven de apoyo a lo anterior, la tesis número 2a. VI/96, sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación visible a fojas 265, Tomo III, febrero de 1996, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y la jurisprudencia sustentada por el Tribunal Pleno, visible a fojas 285, Volúmenes 139-144, Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra señalan:

"COPIAS FOTOSTÁTICAS SIN CERTIFICAR. SU VALOR PROBATORIO QUEDA AL PRUDENTE ARBITRIO JUDICIAL COMO INDICIO.-La jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, V.I., página 916, número 533, con el rubro: ‘COPIAS FOTOSTÁTICAS. SU VALOR PROBATORIO.’, establece que conforme a lo previsto por el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el valor de las fotografías de documentos o de cualquiera otras aportadas por los descubrimientos de la ciencia, cuando carecen de certificación, queda al prudente arbitrio judicial como indicio. La correcta interpretación y el alcance que debe darse a este criterio jurisprudencial no es el de que las copias fotostáticas sin certificar carecen de valor probatorio, sino que debe considerarse que dichas copias constituyen un medio de prueba reconocido por la ley cuyo valor queda al prudente arbitrio del juzgador como indicio. Por tanto, no resulta apegado a derecho negar todo valor probatorio a las fotostáticas de referencia por el sólo hecho de carecer de certificación, sino que, considerándolas como indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretende probar y a los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer como resultado de una valuación integral y relacionada de todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles."

"COPIAS FOTOSTÁTICAS. SU VALOR PROBATORIO.-Conforme a lo dispuesto por el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, el valor probatorio de las fotografías de documentos o de cualesquiera otras aportadas por los descubrimientos de la ciencia, cuando carecen de certificación, queda al prudente arbitrio judicial como indicios, y debe estimarse acertado el criterio del juzgador si considera insuficientes las copias fotostáticas para demostrar el interés jurídico de la quejosa."

SEXTO.-La acción intentada por el Ayuntamiento de G.G., Nuevo León, plantea para este Tribunal Supremo el examen constitucional de la modificación a la Carta Fundamental de esta entidad federativa, en su artículo 63, fracción XLV, que faculta a la legislatura para expedir leyes que instituyan el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, así como la expedición por el órgano legislativo de los Decretos No. 213 y 214 que contienen la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Código Procesal del Tribunal Contencioso Administrativo, así como la aplicación concreta de dichos ordenamientos en los litigios ya indicados.

En los conceptos de invalidez que se hacen valer en la demanda en síntesis se plantea, lo siguiente:

1. La consideración de que se invade la esfera municipal del Ayuntamiento actor, a través de los actos del Congreso, del gobernador y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo dado que el artículo 116, fracción IV de la Constitución Federal, sólo se refiere a la potestad de los tribunales que se establezcan para dirimir las controversias que se susciten entre los particulares y la "administración pública estatal" dentro de la cual no se encuentra el Municipio.

2. El segundo concepto de invalidez esgrimido por el actor se basa en considerar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado como una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno Estatal, violando en opinión del accionante la fracción I del artículo 115 constitucional.

3. El Municipio actor argumenta una sustitución de las facultades de las autoridades municipales por el citado órgano jurisdiccional.

SÉPTIMO.-No pasa inadvertido para este Alto Tribunal que las disposiciones ordinarias contenidas en los Decretos Números 213 y 214 consistentes en la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el código procesal fueron expedidos y publicados con anterioridad a la enmienda constitucional que prevé la facultad de la legislatura para expedir las leyes respectivas. En efecto, los decretos de mérito aparecen publicados en el Periódico Oficial del cinco de julio de mil novecientos noventa y uno y la reforma constitucional que adiciona una fracción XLV al artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León fue publicada en dicho órgano informativo el veinte de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Sin embargo, este hecho no es por sí atentatorio de la Constitución General de la República, dado que la propia fracción IV, del artículo 116 constitucional se refiere indistintamente al establecimiento de estos tribunales por medio de la Constitución o las leyes de los Estados. El artículo 116, fracción IV de la Ley Fundamental vigente en ese entonces, señalaba:

"Artículo 116. El Poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones."

Adicionalmente, debe precisarse que, las leyes de mérito fueron expedidas en su momento, en uso de las facultades que a la legislatura confieren las fracciones XXXV y XLI del propio artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

Las disposiciones referidas son del tenor literal siguiente:

"Artículo 63. Pertenece al Congreso:

"...

"XXXV. Ejercer las facultades propias de un cuerpo legislativo en todo aquello que no lo prohíba la Constitución Federal o la del Estado ...

"...

"XLI. Formular las leyes que reglamenten los artículos de esta Constitución, interpretando fielmente su contenido; ..."

Derivado de lo prescrito por las normas reproducidas anteriormente, se establece que la litis de la controversia respecto a las leyes ordinarias estatales de que se trata, se circunscribe al análisis de su constitucionalidad, ya que el Congreso Local, en principio tenía facultad para expedirlas.

OCTAVO.-Respecto al análisis del primer concepto de invalidez precisado en el considerando sexto de esta resolución, donde la actora invoca la violación al artículo 116, fracción IV, mismo que quedó transcrito anteriormente, dado que estima que las disposiciones estatales van más allá de lo establecido por la fracción de marras, es menester determinar el sentido y alcance de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución General de la República. Este precepto fue incorporado al texto constitucional mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de octubre de mil novecientos ochenta y siete, en la que fueron modificados los artículos 46, 115 y 116. La exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional plantea los siguientes conceptos:

"El perfeccionamiento de la impartición de justicia en México ha sido una preocupación constante de la presente administración, para satisfacer la necesidad permanente del pueblo de disfrutar la legalidad, equidad, orden y seguridad, que permitan el pleno desarrollo del individuo en su convivencia social.-La sociedad mexicana en su conjunto nos ha acompañado en el propósito de alcanzar una nueva concepción social del Estado y del derecho, y de establecer los instrumentos institucionales para la consulta popular en las tareas del desarrollo y la renovación de nuestro modelo de vida nacional.-El derecho se concibe, entre nosotros, como un instrumento de transformación social, por lo que la reforma jurídica, tan profunda como sea necesario, figura entre las grandes prioridades del presente.-México vive y se desarrolla con nuevas normas jurídicas, que permiten una vida individual más justa y segura y que han mejorado la calidad de nuestra vida social. Normas jurídicas en cuya elaboración ha participado el pueblo, no solamente por su aprobación formal por el H. Congreso de la Unión, sino porque son el resultado de un permanente proceso de consulta popular, que responde a la vocación democrática de los mexicanos.-El perfeccionamiento del orden jurídico y de los instrumentos de procuración e impartición de justicia es un proceso permanente y dinámico, en el que cada avance mejora la realidad social, provoca propuestas de mayor calidad y profundidad y alienta las aspiraciones de todos los mexicanos para proseguir en esta tarea con tenacidad.-El bienestar del individuo inserto en su vida social, es el propósito central de nuestro proyecto nacional, plasmado en la Constitución; la organización y correcto funcionamiento del Estado y del poder público, deben contribuir al logro de este propósito, con estricto sometimiento a las normas constitucionales y leyes que de ellas emanan, pues han sido y es decisión mexicana vivir en el sano ambiente de un Estado de derecho.-La Constitución contiene el proyecto nacional del pueblo de México. En ella, la nación expresa sus decisiones fundamentales y afirma su voluntad de conservar su identidad como comunidad, como cultura y como historia; conjuga los principios políticos de la independencia, la reforma y la revolución, que recogen lo mejor de nuestra historia y los anhelos de las mayorías; establece las bases que sustentan la estructura de un gobierno nacional viable y propone las formas de relación entre gobierno y sociedad, constitutivas de la democracia.-El respeto a los derechos del hombre y el principio de la división de poderes son piezas estructurales en la concepción del Estado mexicano, pues lo primero constituye el propósito de las instituciones sociales y el límite extrínseco de la actividad del Estado, garantía de la libertad de los hombres, y el segundo contiene la base orgánica de la estructuración del poder estatal y es el límite extrínseco de su propia actividad, pues el ejercicio de la potestad pública debe estar íntegramente supeditado al orden jurídico y su división forma parte del sistema general de protección a la libertad.-La necesidad de dividir el ejercicio de las potestades del Estado fue reconocida en la elaboración de las Constituciones que surgieron de las revoluciones democráticas y liberales en América y Europa, por lo que el principio de la división de poderes ha sido una de las bases fundamentales de la doctrina constitucional moderna. En México, ya la Constitución de Apatzingán, primer ensayo constitucional mexicano, contiene la concepción tripartida de la división de poderes, al establecer que la atribución de la soberanía consistía en la facultad de dictar leyes, en la facultad de hacerlas ejecutar y en la facultad de aplicarlas a los casos particulares, estableciendo, en consecuencia, tres órganos de gobierno: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.-El constitucionalismo mexicano a través de toda su historia, salvo la Constitución de 1836, ha mantenido incólume el esquema clásico de la división de poderes, con la particularidad de que, debido a nuestra organización de carácter federal, siempre ha existido similitud fundamental de este principio estructural entre la Federación y las entidades federativas.-La Constitución Federal mexicana, en su doble aspecto de Ley Fundamental del Estado Federal y de Estatuto Nacional común a los Estados que lo integran, contiene preceptos que afirman la identidad de nuestros principios políticos fundamentales. Esta característica de nuestra forma de ser federal, es la base en donde se sostiene toda la organización política y social de México, principio rector que condiciona la estructura política de los Estados.-Dentro del marco de estos principios y para el perfeccionamiento de nuestro orden jurídico nacional, presentamos al órgano Constituyente Permanente, por conducto del H. Congreso de la Unión, la iniciativa de reforma de los artículos 17, 46, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El nuevo texto del artículo 116 que se propone se dedica a las normas relativas a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de los Estados, y sus fracciones I y II, repiten el contenido actual de la fracción VIII, del artículo 115 constitucional dedicando la fracción I, a las normas relativas al Poder Ejecutivo y la fracción II, a las normas relativas al Poder Legislativo; la fracción III, contiene las bases a que debe sujetarse la organización y funcionamiento del Poder Judicial; la fracción IV, se dedica a señalar la posibilidad constitucional de la justicia administrativa en el ámbito local; y las V y VI, repiten el contenido de las fracciones IX y X, del texto vigente del artículo 115 constitucional, relativas a las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores y la posibilidad de celebrar convenio entre la Federación, los Estados y sus Municipios."

En el dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Gobernación, de Puntos Constitucionales y Asuntos relativos al Pacto Federal del Senado de la República se afirma:

"La fracción IV del artículo 116 a juicio de quienes dictaminan, resulta relevante, pues, da base y fundamento para el establecimiento de Tribunales de lo Contencioso Administrativo en la esfera estatal, aplicando a estos tribunales los lineamientos establecidos en el párrafo segundo de la fracción I, del artículo 104 constitucional. El contenido de la fracción resulta positivo y proponemos su aprobación."

La Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, sobre el tema a estudio, sostuvo:

"En la fracción IV, del artículo 116 se da base y fundamento al establecimiento de Tribunales de lo Contencioso Administrativo en la esfera estatal. Se aplican a éstos los mismos lineamientos establecidos en el párrafo segundo de la fracción I, del artículo 104 constitucional para que gocen de plena autonomía y se establezcan normas de organización y funcionamiento. Con esto, es de esperarse su rápido desarrollo en la mayoría de las entidades como cimientos de un completo sistema de justicia administrativa."

Las transcripciones anteriores apuntan a establecer como teleología del precepto el de facultar a los Constituyentes Permanentes y a las legislaturas de los Estados para expedir las normas que instituyan los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena autonomía con la competencia para dirimir las controversias constitucionales entre los gobernantes y los gobernados, pero como un mecanismo que fortalezca el respeto de las garantías individuales y el Estado de derecho dentro de las entidades federativas. De lo anterior se sigue, contrario a lo afirmado por la actora, que es inexacto que se trate exclusivamente de facultar a los órganos legislativos locales para crear estos órganos jurisdiccionales para dirimir controversias entre los particulares y los órganos administrativos del Gobierno Estatal. La expresión "administración pública estatal" no debe ser interpretada restrictiva y letrísticamente como lo pretende la actora; en virtud de tratarse de mecanismos procesales que permiten la salvaguarda de los derechos constitucionales y legales de los gobernados. Asimismo, los dictámenes de las comisiones de las Cámaras del Congreso hablan de "esfera estatal" y de "un complejo sistema de justicia administrativa", lo que forzosamente implica el interpretar la inclusión de los actos de las autoridades municipales dentro de los actos revisables por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por esta misma razón resulta inexacto que, como lo afirma la demandante el Poder Revisor de la Constitución Local y el legislativo ordinario de la entidad se hayan extralimitado en sus funciones, yendo más allá de la prescripción de la Ley Fundamental del país. Siguiendo la metodología establecida en el considerando precedente, se impone transcribir el contenido del artículo 63, fracción XLV, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la cual es del tenor literal siguiente:

"Artículo 63. Pertenece al Congreso:

"...

"XLV. Instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los organismos descentralizados y empresas de participación estatal y municipales, y, los particulares, estableciendo las normas de su organización, su funcionamiento, los requisitos para nombramientos, licencias y renuncias de los Magistrados que lo integren, sus procedimientos y recursos contra las resoluciones que se pronuncien; ..."

De la revisión del precepto legal reproducido anteriormente a la luz del alcance de la fracción IV, del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se fijó en este considerando, se desprende lógicamente que no existe una extralimitación en las facultades de los órganos demandados del Estado de Nuevo León, dado que como se ha asentado, por "administración pública estatal" no se entiende que están comprendidos exclusivamente los órganos dependientes del gobierno del Estado, sino en general los comprendidos dentro del ámbito territorial de la entidad federativa, dentro de los que se incluyen necesariamente las autoridades municipales. En consecuencia, existe una total concordancia entre lo prescrito entre la fracción IV, del artículo 116 de la Constitución General de la República y la fracción correspondiente del artículo 63 de la Ley Fundamental de Nuevo León y, derivado de ello, de los demás actos legislativos y de aplicación que por esta vía constitucional se impugnan.

En respaldo de lo anterior, no debe perderse de vista que si bien el Municipio es una esfera competencial con facultades administrativas y legislativas que integra un nivel de gobierno, también el Municipio mexicano está sujeto a las disposiciones constitucionales y legales expedidas por los órganos competentes de la entidad federativa de que se trata. Lo anterior se demuestra a través de la reglamentación constitucional del Municipio, sobre el particular el artículo 115 de la Ley Suprema prevé:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a algunos de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convenga.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento, o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según disponga la ley;

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

"III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines.

"h) Seguridad pública y tránsito, y,

"Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda;

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente;

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos en todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."

El precepto reproducido pone de manifiesto que el Municipio Libre está sujeto a las bases ordenadas por el mismo artículo en lo relativo a la integración del Ayuntamiento y su desaparición. La facultad legislativa de los Ayuntamientos también está sujeta a las bases normativas que deberán expedir las legislaturas de los Estados. Pero más importantes para estos efectos, son las prescripciones contenidas en la fracción III, del precepto en lo relativo a los servicios públicos que pueden prestar los Municipios, condicionados a los términos que "determinen las leyes". Son precisamente las Legislaturas Estatales quienes aprueban las leyes de ingresos de los Municipios y revisan sus cuentas públicas, de la misma manera, son las leyes federales y estatales las que regulan las facultades municipales en materia del destino de la propiedad inmobiliaria. Así, queda demostrado que el Municipio no es una entidad soberana, y por ende sin limitación, sino una persona de derecho público autónoma y de suyo limitada por las normas constitucionales y legales. La autonomía es el reconocimiento de una serie de facultades que pueden ser libremente ejercitadas por el ente en cuestión, sin embargo, estas potestadas siempre son limitadas y en exceso de ellas imperan las normas generales, en este caso, las leyes federales y estatales. Al estar sujeto el Municipio a estos condicionamientos legislativos, es inexacto que se invada su esfera competencial por las normas constitucionales locales o por las leyes ordinarias de referencia y su aplicación, máxime que se trata del establecimiento de un órgano jurisdiccional que velará el apego a la legalidad de los actos de las autoridades municipales, en salvaguarda de los derechos de los gobernados y en fortalecimiento del Estado de derecho. Son los órganos de la entidad federativa constitucionalmente competentes para intervenir en el proceso de reforma a la Constitución Local o en la aprobación de leyes estatales los que en general determinan la forma en que se ejercitarán las facultades otorgadas a los Municipios, salvo que expresamente la Constitución General de la República, de la entidad federativa o las demás leyes federales o locales, les otorgue expresamente el ejercicio de determinadas facultades en forma absoluta. En el presente caso no ocurre de esta manera, por lo que no puede considerarse que a través de la creación y operación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, primero a través de su ley orgánica y su código procesal y después elevando a rango constitucional la facultad expresa de la legislatura para instituir el tribunal, mermen, afecten, restrinjan o menoscaben las facultades del Ayuntamiento.

Por otra parte, la doctrina sostiene como punto de partida de la evolución del contencioso administrativo la disposición del artículo 97, fracción I, de la Constitución Federal de cinco de febrero de mil ochocientos cincuenta y siete, que otorgó competencia a los tribunales de la Federación para conocer de las controversias suscitadas sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes federales; precepto que fue considerado por un sector importante de la doctrina como el apoyo constitucional de dichos tribunales para conocer y decidir sobre los conflictos entre los administrativos y la administración pública federal; y este fue el criterio que siguieron los Códigos Federales de Procedimientos Civiles del seis de octubre de mil ochocientos noventa y siete y el veintiséis de diciembre de mil novecientos ocho, al regular los procedimientos de los juicios seguidos por los administrados contra las autoridades administrativas federales en los campos de nacionalidad y extranjería, expropiación por causa de utilidad pública, y patentes de invención.

El artículo 104, fracción I, de la Constitución vigente, del cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, continuo el mismo sistema judicialista, en cuanto otorgó competencia a los tribunales de la Federación para conocer de todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento o aplicación de las leyes federales o de los tratados internacionales, incluyendo dicho precepto la llamada "jurisdicción concurrente", cuando las citadas controversias sólo afecten intereses particulares, pues en ese supuesto pueden conocer de las mismas, a elección del actor, los Jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal. Como ocurrió en el artículo 97, fracción I, de la Carta Federal de mil ochocientos cincuenta y siete, no se hace referencia expresa a la materia administrativa, pero tanto la doctrina como la legislación y la jurisprudencia han estimado que se encuentra implícita en la referencia a las controversias civiles entendidas en sentido amplio, y con este fundamento, con altibajas tanto las Leyes Orgánicas del Poder Judicial Federal de mil novecientos treinta y cuatro, como la de mil novecientos treinta y seis, y la vigente de mil novecientos noventa y cuatro, otorgaron a los Jueces Federales de Distrito la facultad de conocer en primer grado: de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas (artículo 52, fracción I, de la ley orgánica de mil novecientos noventa y cinco).

La misma doctrina administrativa señala que de acuerdo con estos preceptos, se instauraron los procesos ordinarios federales en materia administrativa, denominados juicios de oposición, reglamentados por las leyes administrativas especiales de carácter federal, inclusive en materia fiscal; los que se tramitaban en primera instancia ante los Jueces Federales de Distrito, y en apelación ante los Tribunales Unitarios de Circuito. Contra la sentencia de segundo grado, podía interpretarse ya sea el recurso de súplica (de acuerdo con la vieja denominación española) que se introdujo en el texto original de la citada fracción I, del artículo 104 constitucional; o bien en el juicio de amparo. Dichos medios de impugnación fueron regulados por la Ley de Amparo de mil novecientos diecinueve, en la inteligencia de que mientras los administrados podían elegir entre estos dos instrumentos, las autoridades únicamente podían utilizar el segundo, el que por este motivo constituye un antecedente del recurso de revisión fiscal, introducido en el mismo texto constitucional, por reforma de diciembre de mil novecientos cuarenta y seis.

Sin embargo, esta tradición que confirió a los tribunales ordinarios el conocimiento y resolución de las controversias en materia administrativa, empezó a modificarse de manera paulatina, tomando en consideración que el recurso de súplica se suprimió por reforma constitucional del dieciocho de enero de mil novecientos treinta y cuatro; que los juicios de oposición desaparecieron poco a poco de las leyes administrativas correspondientes y que surgieron algunos órganos de jurisdicción retenida, especialmente en materia fiscal, tales como el Jurado de Penas Fiscales, creado por la Ley para la Calificación de las Infracciones a las Leyes Fiscales, del quince de abril de mil novecientos veinticuatro; la Junta revisora introducida por la Ley del Impuesto sobre la Renta del dieciocho de marzo de mil novecientos veinticinco; y en forma paralela otro jurado de revisión, y en la Ley de Organización del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Departamento del Distrito Federal, del once de enero de mil novecientos veintinueve. Según la doctrina este desarrollo preparó el terreno para la transformación esencial que significó la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal del veintisiete de agosto de mil novecientos treinta y seis; ordenamiento que creó el Tribunal Fiscal de la Federación, y por ello insertó dentro del sistema tradicional de carácter judicialista descrito con anterioridad, elementos del contencioso administrativo de carácter continental europeo y más específicamente francés. La creación del Tribunal Fiscal de la Federación fue el detonador del nuevo esquema del contencioso administrativo, por ello la evolución de este órgano resulta trascendente en la comprensión de esta institución en estudio. Se pueden señalar tres periodos esenciales en la evolución del Tribunal Fiscal Federal: el primero a partir de su creación en mil novecientos treinta y siete, hasta el mes de abril de mil novecientos sesenta y siete, en que entra en vigor su primera ley orgánica, ya que en esta etapa inicial el referido tribunal funcionó como órgano de jurisdicción delegada, tomando en cuenta que según el artículo 1o., de este ordenamiento, que se reitera en el 146 del Código Fiscal de mil novecientos treinta y ocho, el referido tribunal dictaría sus fallos en representación del Ejecutivo de la Unión, aun cuando sería independiente de la Secretaría de Hacienda y cualquier otra autoridad administrativa.

Una segunda etapa se inicia con la citada Ley Orgánica del Tribunal Fiscal que entró en vigor el primero de abril de mil novecientos sesenta y siete, contemporáneamente con las disposiciones procesales del Código Fiscal Federal de la misma fecha, ya que el artículo 1o. de la citada ley orgánica, dispuso: "El Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos con la organización y atribuciones que la ley establece."; esta disposición hace variar el carácter de organismo de jurisdicción delegada, asumiendo un carácter estrictamente judicial, si bien con algunos resabios de la situación anterior.

La situación actual se inició con la nueva Ley Orgánica del repetido Tribunal Fiscal, publicada el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho, y que entró en vigor ciento ochenta días después, es decir en agosto del mismo año, y que no sólo conserva la plena autonomía del organismo (artículo 1o.), sino que emprende la desconcentración de la justicia administrativa federal, al establecer una Sala Superior y varias S.R., distribuidas en las once regiones en las cuales se divide el territorio nacional (artículo 21), siguiendo en esta materia la tendencia hacia la desconcentración de la Justicia Federal, como ha ocurrido con los Tribunales de Circuito y con los grupos especiales de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje; con lo cual se pretende acercar los órganos judiciales a los justiciables.

En esta esquemática descripción del desarrollo de las facultades y organización del Tribunal Fiscal de la Federación, existe una tendencia hacia la creación de un tribunal federal de justicia administrativa, tomando como base el propio Tribunal Fiscal, al cual se le ampliaron considerablemente sus atribuciones, para comprender el conocimiento genérico de las controversias administrativas federales de carácter nacional (es decir, excluyendo las del Distrito Federal), salvo algunas materias concretas, debe destacarse, la reforma constitucional del artículo 104, fracción I, de la Carta Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete que entró en vigor en octubre de mil novecientos sesenta y ocho, la cual introdujo dos factores de gran importancia en esta materia: en primer término constitucionalizó la jurisdicción administrativa especializada y autónoma, ya que durante los primeros años de actividad del Tribunal Fiscal de la Federación, que como hemos dicho se creó por la Ley de Justicia Fiscal de agosto de mil novecientos treinta y seis, se discutió la constitucionalidad de este organismo, por considerar un sector de la doctrina que invadía la esfera de atribuciones del Poder Judicial Federal.

En efecto, la adición a la fracción I, del artículo 104 constitucional, disponía:

"Las leyes federales podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal o del Distrito Federal, y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones ..."

Esta disposición pasó a formar parte de la actual fracción XXIX-H, del artículo 73, mediante la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

El segundo aspecto esencial de la reforma de mil novecientos sesenta y ocho, que también modificó la parte conducente de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y la Ley de Amparo, fue el establecimiento específico, con apoyo en el artículo 107, fracción V, inciso b) de la Constitución Federal, del amparo de una sola instancia contra sentencias definitivas pronunciadas por los tribunales administrativos, lo que significa el reconocimiento, para los efectos del mismo derecho de amparo, de la naturaleza judicial de dichos tribunales como órganos dotados de plena autonomía, superando la situación anterior, de organismos de jurisdicción delegada, que tenía el Tribunal Fiscal de la Federación desde su creación en mil novecientos treinta y seis hasta la expedición de la ley orgánica que entró en vigor en abril de mil novecientos sesenta y siete.

Respecto a esta última innovación debe recordarse con anterioridad a la reforma constitucional indicada que las sentencias del mismo Tribunal Fiscal de la Federación se impugnaban en amparo de doble instancia, en los términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, por considerarse como actos formalmente administrativos. Uno de los efectos inmediatos de la reforma constitucional de mil novecientos sesenta y ocho, por lo que se refiere a la adición de la fracción I, del artículo 104 de la Carta Federal, fue la creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Distrito Federal, por la ley promulgada el veintiocho de enero de mil novecientos setenta y uno, reformada posteriormente en mil novecientos setenta y tres y mil novecientos setenta y nueve.

La creación de este tribunal implica otro paso adelante en el desarrollo de la jurisdicción administrativa mexicana, que se inicia con un organismo de jurisdicción delegada y con competencia restringida a la materia fiscal, y se dirige hacia el establecimiento de tribunales judiciales autónomos de competencia genérica para conocer y resolver, salvo excepciones, de las controversias entre la administración y los administrados, y que a través de la citada ley de mil novecientos setenta y uno se logra para el Distrito Federal, el cual significó un adelanto en relación de la regulación del Tribunal Fiscal Federal, en cuanto, por una parte dicho Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal posee facultad imperativa para imponer sus determinaciones y el orden en el procedimiento, a través de las medidas de apremio y disciplinarias señaladas en el artículo 29 de su ley orgánica, así como en segundo lugar, para exigir el cumplimiento de la sentencia protectora del administrado, por conducto de un procedimiento de ejecución inspirado en el establecido por la Ley de Amparo, según el artículo 82 del citado ordenamiento de lo contencioso administrativo.

La evolución de la jurisdicción administrativa mexicana, ha culminado con el establecimiento creciente de organismos de justicia administrativa en las entidades federativas inspirados en el ejemplo del Tribunal Fiscal Federal y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, tomando en consideración se hicieron algunos intentos infructuosos para crear tribunales fiscales de jurisdicción delegada, en Tamaulipas (mil novecientos cincuenta y uno); Colima (mil novecientos cincuenta y cinco); y Guanajuato (mil novecientos sesenta y dos-mil novecientos sesenta y tres). De la misma manera, han ido apareciendo los siguientes órganos que incorporan la institución del contencioso administrativo en el nivel local: Tribunal Fiscal del Estado de México (mil novecientos cincuenta y ocho); Tribunal Fiscal del Estado de Veracruz (mil novecientos cincuenta y siete); Tribunal Fiscal del Estado de Sinaloa (mil novecientos setenta y seis); Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora (mil novecientos setenta y siete); y los Tribunales de lo Contencioso Administrativo del Estado de H. (mil novecientos setenta y nueve), de Jalisco (mil novecientos ochenta y tres), Querétaro y Guanajuato (mil novecientos ochenta y cinco), G. y Yucatán (mil novecientos ochenta y siete).

La enmienda constitucional de mil novecientos ochenta y siete reconoce esta evolución y busca con la misma estructurar un sistema completo e integral de justicia administrativa. No es casual que en la iniciativa de reforma constitucional se haya presentado a consideración del órgano revisor de la Constitución, la modificación de varios artículos relacionados con la impartición de justicia. La reforma judicial de mil novecientos ochenta y siete busca perfeccionar el Estado de derecho y los mecanismos procesales que lo hacen efectivo. Con razón se ha visto en los Tribunales de lo Contencioso Administrativo una pieza esencial del sistema actual de administración de justicia en México.

Por lo expuesto, sería contrario a la finalidad de la reforma el darle como contenido a la fracción IV, del artículo 116, sólo la posibilidad de impugnar mediante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de las entidades federativas, los actos de las autoridades del segundo nivel de gobierno, siendo que dentro de los Estados "como base de su división territorial y de su organización política y administrativa" se encuentra al Municipio Libre. De esta forma, no puede interpretarse que la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nuevo León y su código procesal, así como la adición a la Constitución Local al incluir la fracción XLV, del artículo 63, y su aplicación, merme, limite o impida el ejercicio de la esfera competencial constitucional y legal del Municipio.

Los mismos argumentos vertidos en este considerando son válidos para considerar infundadas las argumentaciones del Ayuntamiento actor en torno al artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Estado de Nuevo León, que estima invade la esfera municipal. El artículo en comento establece:

"Artículo 15. El tribunal conocerá de los siguientes juicios que se inicien en contra de los actos, resoluciones o hechos definitivos, dictados por autoridades administrativas o fiscales u organismos descentralizados de la administración pública estatal municipal del Estado de Nuevo León.

"1) Los que determinan la existencia de una obligación fiscal, de un crédito fiscal o de las bases para su liquidación.

"2) Los que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por la Ley de Hacienda del Estado o por la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado, indebidamente percibidos por éstos.

"3) Los que impongan sanciones no corporales por infracción a las leyes y reglamentos estatales o municipales.

"4) Los que constituyan responsabilidad administrativa en contra de funcionarios, empleados o trabajadores, todos ellos al servicio del Estado o de sus Municipios.

"5) Los dictados en el procedimiento administrativo de ejecución, siempre y cuando se afirme:

"a) Que el crédito que se exige se ha extinguido legalmente.

"b) Que es poseedor, a título de propietario, de los bienes embargados en el procedimiento administrativo de ejecución, seguido contra otras personas, o que es acreedor preferente al fisco, para ser pagado con el producto de los mismos. El tercero deberá antes de iniciar el juicio, formular su instancia ante la autoridad fiscal correspondiente.

"c) Que el procedimiento fiscal de ejecución no se encuentra ajustado a la ley. En este caso, no podrá hacerse valer la oposición, sino contra la resolución definitiva en que se apruebe o desapruebe el remate, excepción hecha de las resoluciones cuya ejecución material sea de imposible reparación.

"En los juicios que se promuevan por alguna de las causas a que se refiere esta fracción, no podrá discutirse la existencia del crédito fiscal.

"6) Los que causen un agravio en materia fiscal distinto al precisado en los incisos anteriores, así como todos aquellos actos realizados por cualquier autoridad administrativa, estatal o municipal, fuera de procedimiento de ejecución.

"7) Los dictados en materia de pensiones con cargo al erario estatal, o de los Municipios de la entidad.

"8) Los que se refieren a contratos de naturaleza administrativa, en que sea parte el Estado o sus Municipios.

"9) Los relativos a la responsabilidad patrimonial extracontractual, reclamada del Estado o sus Municipios.

"10) Los relativos a las indemnizaciones que deban cubrirse a particulares, motivadas por la expropiación de bienes por causas de utilidad pública y que den motivo a controversia.

"11) Los relativos a las indemnizaciones por daños o perjuicios por las infracciones en que incurran los funcionarios o empleados del Estado o Municipios de quienes provenga el acto administrativo impugnado.

"12) Los que se promuevan contra cualquier acto u omisión de las autoridades administrativas del Estado, de sus Municipios u organismos descentralizados que afecten los intereses jurídicos de los particulares.

"13) Los demás que determinen las leyes."

En efecto, el hecho de que este órgano jurisdiccional conozca de diversos litigios en contra de resoluciones o hechos definitivos dictados por las autoridades municipales, no representan ninguna limitación, afectación, merma o detrimento de las facultades constitucional y legalmente asignadas al actor.

Esto es así, en virtud de que, como ha quedado precisado en los párrafos precedentes, la teleología de la reforma introducida al artículo 116, fracción IV, de la Ley Fundamental responde a estructurar un sistema integral de justicia administrativa que fortalezca el Estado de derecho y por ende, el respeto de los derechos constitucionales y legales de los gobernados. Resulta inconcuso el establecer que una instancia que busca resolver de manera imparcial e imperativa las controversias entre particulares y los Municipios, como un órgano carente de la legalidad de los actos de las autoridades pueda considerarse como atentatorio a la esfera competencial del Municipio actor. Por estas mismas razones deben de estimarse los argumentos del actor que sostienen que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del artículo 123 constitucional, no debió de conocer y tramitar los actos concretos de aplicación que por esta vía reclama.

NOVENO.-En el segundo concepto de invalidez el actor esgrime que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, se erige en una instancia intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado, en relación a la fracción I, del artículo 115 constitucional.

Sobre el particular es conveniente transcribir el artículo 1o. de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, y referir el artículo 15 de dicho ordenamiento legal ya transcrito:

"Artículo 1o. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, es un órgano formalmente administrativo, materialmente jurisdiccional, dotado de plena autonomía, con la organización, atribuciones y funciones que esta ley establece."

De lo anterior en relación con lo ya precisado respecto del artículo 116, fracción IV de la Constitución Federal, se advierte que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, en tanto órgano administrativo autónomo con funciones jurisdiccionales cuya existencia está prevista en la Norma Fundamental y con las atribuciones para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares en los términos ya establecidos, no puede constituir una autoridad intermedia de las prohibidas por el artículo 115, de la Constitución Federal, por lo siguiente:

1) El Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León no se ubica como un órgano ajeno a la estructura orgánica estatal, pues su naturaleza es la de un órgano administrativo autónomo y además su existencia estaba contemplada en el anterior texto del artículo 116, fracción IV de la Constitución Federal.

2) El citado tribunal, no lesiona la autonomía municipal, pues como se ha visto, corresponde a este órgano por su naturaleza dirimir las controversias constitucionales entre los gobernantes y los gobernados trátese de autoridades estatales y/o municipales.

3) El tribunal administrativo en cita, no impide la comunicación directa entre el Estado y el Municipio, pues se reitera, el actuar de dicho órgano no se refiere a ninguna facultad que el texto constitucional otorgue a los Municipios.

DÉCIMO.-Finalmente, tampoco asiste razón al demandante al sostener que la "invasión a la esfera municipal" deriva de una sustitución de las autoridades municipales por el tribunal en cuestión. En efecto, como quedó precisado en las consideraciones precedentes, estos órganos jurisdiccionales están regulados por el artículo 116, fracción IV, de la Constitución con competencia para dirimir las controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos de autoridad insertos dentro del ámbito de las entidades federativas, constituyendo un sistema integral de justicia administrativa. En el considerando séptimo se precisó la naturaleza del tribunal que, como quedó asentado, sólo intervino para examinar la legalidad de los actos administrativos en cuestión. Y como se desprende de la lectura de los artículos 1o. y 15 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, reproducidos anteriormente, esta instancia jurisdiccional no sustituye la esfera competencial de las autoridades municipales, toda vez que su función no corresponde a la destinada por la Constitución General de la República, la local de Nuevo León o las leyes de esta entidad federativa a las autoridades municipales. Esto es así, en atención a la naturaleza y competencia del propio tribunal del órgano materialmente jurisdiccional y por ende, sus facultades se circunscriben a dirimir controversias, tal como lo asienta el artículo primero de su ley orgánica, transcrito en el considerando anterior.

En efecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo está facultado constitucional y legalmente para resolver las controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos municipales, por ello, resulta impreciso que exista una sustitución de las autoridades municipales; las funciones administrativas y legislativas reservadas por el artículo 115 constitucional al Ayuntamiento no son usurpadas por el tribunal, dado que su función es jurisdiccional. En adición a lo expuesto, es necesario destacar que ningún mecanismo constitucional establecido para velar por la legalidad de los actos de cualquier órgano del Estado, en primer lugar, por el rango constitucional de la institución de defensa del orden jurídico y en segundo sitio, por su finalidad de restituir al gobernado en el goce de sus derechos violados por un acto de autoridad, como ha quedado reflejado en el considerando precedente. De aceptarse la postura del demandante se caería en el absurdo de considerar que todas las garantías constitucionales que el Código Supremo establece para salvaguardar el orden jurídico de él derivado, atentan contra el sistema de competencias que el mismo establece. Así, el juicio de amparo, las acciones de inconstitucionalidad, las Comisiones de Derechos Humanos o las propias controversias constitucionales atentarían contra las facultades de los órganos involucrados. Por su rango constitucional, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de las entidades federativas son un mecanismo fundamental de control de legalidad dentro del país y por ello puede considerarse comprendido dentro de las garantías constitucionales que la propia Ley Fundamental establece. Por ello, en principio podría analizarse este problema como un aparente conflicto de normas del mismo nivel constitucional, sin embargo, debe considerarse que los preceptos que establecen derechos a favor de los gobernados y los medios procesales para hacerlos valer y restituir en caso de violación, sin duda son de mayor jerarquía. Este principio tiene un amplio desarrollo doctrinario, se ve fortalecido por el propio origen del movimiento constitucionalista mundial.

Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis sustentadas por este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 1/95, visible a fojas 539 y 540, T.V., diciembre de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación que a la letra señalan:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LAS CONSTITUCIONES Y LEYES LOCALES QUE LOS FACULTAN PARA RESOLVER LOS CONFLICTOS ENTRE LOS PARTICULARES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, NO VULNERAN LA ESFERA DE COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS.-De la interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en los artículos 115 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos y de los dictámenes de las comisiones del Congreso de la Unión que intervinieron en el procedimiento de reforma del último precepto citado, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987, se colige que al facultar el Poder Revisor de la Constitución a los Estados para instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, con el fin de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, comprendió dentro de ésta, inclusive, a la administración pública municipal, por lo que las Constituciones y leyes locales que facultan a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo para dirimir las controversias que se susciten entre los particulares y la administración municipal no invaden la esfera competencial de los Municipios. Lo anterior es así, en razón de que la teleología de la aludida reforma constitucional fue la de instaurar un sistema integral de justicia administrativa que permitiera fortalecer el Estado de derecho, aunado a que si bien el Municipio es un nivel de gobierno con una esfera competencial propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada, en diversas materias, a lo establecido en la legislación local de la entidad federativa en que se ubican, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. LOS ARTÍCULOS 63, FRACCIÓN XLV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PROPIO ESTADO Y 15 DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL, NO VULNERAN LA ESFERA DE COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS.-Conforme a los citados preceptos corresponde al Congreso Local instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los órganos descentralizados y empresas de participación estatales o municipales, y los particulares, situación que no implica una invasión a la esfera competencial de los Municipios, ya que de la interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en los artículos 115 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos y de los dictámenes de las comisiones del Congreso de la Unión, que intervinieron en el procedimiento de reforma del último precepto citado, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987, se colige que al facultar el Poder Revisor de la Constitución a los Estados para instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, con el fin de dirimir las controversias entre la administración pública estatal y los particulares, comprendió dentro de ésta inclusive, a la administración pública municipal. Lo anterior es así, en razón de que la teleología de la aludida reforma constitucional fue la de instaurar un sistema integral de justicia administrativa que permitiera fortalecer el Estado de derecho, aunado a que si bien el Municipio es un nivel de gobierno con una esfera de competencia propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada, en diversas materias, a lo establecido en la legislación local de la entidad federativa en que se ubican, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades."

De esta forma, debe concluirse que las normas impugnadas por esta vía que quedaron transcritas en el resultando primero de esta sentencia son válidas constitucionalmente y en consecuencia los juicios contenciosos en que se aplicaron dichas normas también resultan constitucionales.

Por lo que hace a la última conclusión precisada anteriormente, debe señalarse que tal y como se deriva del texto del artículo 105 de la Constitución Federal antes de la reforma de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, la controversia constitucional es procedente cuando se plantea la invasión de esferas competenciales que la propia Constitución Federal establece, por lo que, este medio de control constitucional no es la vía idónea para impugnar actos o resoluciones dictados por órganos jurisdiccionales, pues tal proceder haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el juicio natural.

Este criterio ha sido sostenido por este Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales números 18/95 y 17/97.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía la tesis número 77/98 sustentada por este Tribunal Pleno, visible a fojas 824, T.V., diciembre de 1998, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que a la letra señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO.-El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio de que la controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar sentencias que recaigan en los juicios o procedimientos de los que conocen los órganos jurisdiccionales, ya que se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo puede plantearse contravención a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión de los ámbitos competenciales que dichas disposiciones establecen en favor de cada uno de los respectivos niveles de gobierno. Consecuentemente, por mayoría de razón, los actos emitidos en cumplimiento de requerimientos formulados por los órganos del Poder Judicial Federal en el procedimiento de ejecución de sentencias de amparo, no pueden ser impugnados en vía de controversia constitucional pues, en términos del artículo 105 de la Ley de Amparo que rige el citado procedimiento, cuando cualquier autoridad sea requerida por los órganos jurisdiccionales de amparo, tiene la ineludible obligación de cumplir en los términos requeridos; por tanto, el análisis de la constitucionalidad de los actos que emitan las autoridades demandadas en cumplimiento de una sentencia de amparo o de un requerimiento de un Juez de Distrito tendiente a lograr dicho cumplimiento, no puede realizarse en la vía de controversia constitucional, máxime cuando la autoridad que se sienta agraviada por la citada resolución tiene a su alcance los medios de defensa previstos en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Así pues, las violaciones intrínsecas que se alegan en la presente controversia constitucional referidas a las resoluciones dictadas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, no pueden ser analizados en esta vía.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León.

SEGUNDO.-El actor no probó su acción.

TERCERO.-Se reconoce la validez de los actos de la legislatura, gobernador y Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, descritos en el considerando cuarto de esta resolución.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. No asistió el señor M.J.V.A.A., por estar disfrutando de vacaciones. Fue ponente en este asunto el señor M.S.S.A..