Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 5/96. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TAMPICO, TAMAULIPAS.

MINISTRO PONENTE: JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO.

SECRETARIO: R.J.O.P..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

Vistos para resolver los autos que integran el expediente señalado al rubro, relativo a la controversia constitucional número 5/96, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de T., Tamaulipas, en contra del gobernador constitucional y Congreso del mismo Estado; y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito sin número fechado el treinta de mayo de mil novecientos noventa y seis y recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el día siguiente, el C.D.A.H.A., D.E.G.F., J.S.Z. de la Garza y J.M.H.Z., en su carácter de presidente municipal, síndico primero, síndico segundo y secretario, respectivamente, del Ayuntamiento de T., Tamaulipas, quienes acreditaron la personalidad con que se ostentaron con las copias certificadas del Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas de fecha primero de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y nombramiento del secretario, señalaron domicilio para oír y recibir notificaciones y autorizaron para oírlas al L.. L.C.S., promovieron demanda de controversia constitucional, en contra del H. Congreso del Estado de Tamaulipas y el Poder Ejecutivo del Estado a cargo del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, por el acto consistente en la adición del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, aprobada por el Congreso del Estado según Decreto Número Diez de fecha veinte de marzo de mil novecientos noventa y seis, publicado el día veinte de abril de ese año en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas.

SEGUNDO.-En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"A. El Gobierno Federal creó el Fondo de Desarrollo M., dentro del Ramo (XXVI) 00026 Superación de la Pobreza, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996, habiéndosele asignado al Estado de Tamaulipas para ejercer durante el ejercicio fiscal de 1996, la cantidad de $148’874,673.00 (ciento cuarenta y ocho millones ochocientos setenta y cuatro mil seiscientos setenta y tres pesos 00/100).-B. En el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio de 1996, se señaló: a. Que se establecería un esquema para garantizar y agilizar la transferencia de los recursos a las entidades federativas, para inducir a la participación de los Gobiernos M.es en la promoción del bienestar social.-b. Que la distribución que resultare entre los Municipios debería ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del Gobierno Estatal.-c. Que los Municipios sólo podrían utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. para determinadas inversiones que expresamente se mencionaron.-d. Que los Municipios serían responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los recursos del Ramo 00026 Superación de la Pobreza que se les asignen, así como de su manejo transparente y que los recursos asignados a los Ayuntamientos serían ejercidos por éstos con la participación de sus comunidades y que los Municipios tendrían la obligación de publicar el monto que les fue otorgado y las obras que se realizarían con dichos recursos (publicación que ya se hizo el día 15 de marzo del año en curso, en el periódico ‘El Sol de T.’ y en el periódico ‘El Diario’, ambos de esta ciudad).-C. En el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, publicado el día 14 de febrero de 1996, se publicó ‘el acuerdo mediante el cual se determina la fórmula y metodología para la distribución de las asignaciones correspondientes al Fondo de Desarrollo Social M. del Ramo 00026’ y se le asignó al Municipio de T., la cantidad de $4’004,492.26 (cuatro millones cuatro mil cuatrocientos noventa y dos pesos 26/100).-D. El Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, mediante oficio de fecha 27 de febrero de 1996, le dirigió al Honorable Congreso del Estado, iniciativa de decreto mediante el cual se proponía se adicionara el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, para que quedara redactado en los términos siguientes: ‘Artículo 51. El Ejecutivo ... Lo anterior se realizará a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social M. con M. que para el efecto se constituyan, cuyas funciones serán entre otras, las siguientes: I.P., programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar, los recursos derivados del apoyo del Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo XXVI conforme a lo establecido en el Manual Único de Operación del Convenio de Desarrollo Social. II. Participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones para el desarrollo integral de las comunidades, que puedan ser financiados con los recursos mencionados en el párrafo anterior. III. Impulsar la participación amplia, plural y democrática de las comunidades para la orientación y aplicación de los recursos mencionados. IV. Propiciar el establecimiento de compromisos para el desarrollo y bienestar social, entre los miembros de las comunidades y autoridades. V.S. el adecuado ejercicio de los recursos ejercidos.-La integración y ejercicio del consejo se hará conforme a el (sic) reglamento correspondiente.’.-E. Después de ser discutida en el H. Congreso del Estado la anterior iniciativa de decreto, el Congreso la aprobó con algunas modificaciones intrascendentes, y el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas realizó la promulgación, para quedar redactado dicho artículo, en lo adicionado en los términos siguientes: ‘Artículo 51. El Ejecutivo ... Lo anterior se realizará a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social que para el efecto se constituyan, cuyas funciones serán entre otras, las siguientes: I.P., programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar, los recursos correspondientes del Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 00026. II. Participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones para el desarrollo integral de las comunidades, que puedan ser financiados con los recursos mencionados en el párrafo anterior. III. Impulsar la participación amplia, plural y democrática de las comunidades, para la orientación y ampliación de los recursos mencionados. IV. Propiciar el establecimiento de compromisos para el desarrollo y bienestar social, entre los miembros de las comunidades y las autoridades. V.S. la adecuada aplicación de los recursos.-La integración y el funcionamiento de los consejos se sujetará al reglamento correspondiente.’.-F. El R. Ayuntamiento de T., en sesión celebrada el día 15 de este mes, acordó que se interpusiera la controversia constitucional y en la sesión celebrada el día 29 del mes en curso se ratificó dicho acuerdo."

TERCERO.-La demanda se funda en los artículos 105, fracción I, inciso i) y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o., 3o., 14, 21, fracción II, 22, 32 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO.-Los conceptos de invalidez expuestos en la demanda son los siguientes:

"A. La ley impugnada es retroactiva.-El artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en lo que interesa a la presente controversia: ‘A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.’.-El multicitado Ramo XXVI (00026) Superación de la Pobreza, contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a que hace mención la norma general impugnada, inició su vigencia el 1o. de enero de 1996, por lo que operó desde ese momento la obligación de la Federación y el derecho del Ayuntamiento de T., Tamaulipas, a recibir la participación de ese ramo, según las fórmulas de asignación de esos recursos, que aun cuando no estaban en ese momento cuantificadas, sí eran cuantificables, como lo fueron posteriormente. En otras palabras, desde el 1o. de enero de este año, nació el derecho del Ayuntamiento de T., de recibir esos recursos, por lo que al expedirse meses después la norma general impugnada, para regular derechos que ya habían nacido anteriormente, es crear una ley y darle efectos retroactivos, pues se pretende con ella afectar situaciones jurídicas ya nacidas antes que la ley impugnada entrase en vigor.-Por lo expuesto anteriormente, se concluye que la norma general impugnada tiene efectos retroactivos y por lo tanto es violatoria del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-B. La ley impugnada impide al Ayuntamiento de T., Tamaulipas, que administre libremente su hacienda.-El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción IV, establece: ‘Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados ...’.-Según la transcripción inmediata anterior, la hacienda municipal se forma: a. De los rendimientos de los bienes que le pertenezcan; b. De las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor; y, c. De las participaciones federales.-Los recursos del Ramo XXVI (00026) a que se refiere la norma general cuya invalidez se demanda, es un ingreso del Municipio establecido por la Legislatura Federal y además una participación federal y por ello, la asignación de la cantidad de $4’004,492.26 (cuatro millones cuatro mil cuatrocientos noventa y dos pesos 26/100) antes mencionada, a que tiene derecho el Municipio de T., Tamaulipas, forma parte de su hacienda y por ello el Ayuntamiento tiene la completa libertad de administrarla, cumpliendo únicamente con los lineamientos de aplicación señalados en la ley que estableció esos recursos.-Al establecer la norma general impugnada, que los Consejos de Desarrollo M. tengan las funciones que les otorga (las cuales en otra parte de esta promoción ya señalamos), se le impide al Ayuntamiento de T., Tamaulipas, administrar libremente su hacienda, pues les otorga a esos consejos funciones de administración de los recursos del multicitado Ramo XXVI, lo que es violatorio del artículo 115 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-C. La ley impugnada crea una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento de T., Tamaulipas y el Estado.-El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción I, establece: ‘Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado ...’.-Como se vio en el punto inmediato anterior, los recursos derivados del Ramo XXVI (00026), asignados al Municipio de T., le corresponden al Municipio de T., forman parte de su hacienda y en relación con dichos recursos, no debe haber autoridad intermedia entre dicho Ayuntamiento y el Estado. El Ayuntamiento deberá ejercer esos recursos y como toda actuación de éste, deberá ser revisada por el Legislativo del Estado y en caso de que se ajuste a la ley dicho ejercicio de recursos, deberá ser aprobada por este poder.-En el caso que nos ocupa, en la norma general cuya invalidez se demanda, al concederle a los consejos de desarrollo mencionados, facultades de planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos derivados del Ramo XXVI (00026), y participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones que puedan ser financiados con dichos recursos, e impulsar la participación de la comunidad para la aplicación de esos recursos y supervisar el adecuado ejercicio de los recursos ejercidos, lo que se hace, es establecer prácticamente una autoridad intermediaria entre el Ayuntamiento y el Estado, lo cual es violatorio del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Además de todo lo argumentado en este punto, el hecho de que sean los Consejos de Desarrollo M. los que operen, controlen y den seguimiento a los multicitados recursos, y según la Constitución, el Congreso sea el que revise la gestión del Ayuntamiento, genera una grave injusticia, que consiste en que uno es el que opera el recurso, el que actúa y a otro es al que revisan. Los consejos actuarán el recurso económico y al Ayuntamiento lo revisarán.-D. La ley impugnada examinó y discutió el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio de 1996.-El artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice: ‘Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ... IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación ...’.-La disposición anterior significa que el Presupuesto de Egresos de la Federación es competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, ni siquiera la Cámara de Senadores, que también forma parte del Legislativo Federal, tiene facultades para intervenir en el Presupuesto de Egresos de la Federación, por lo que, en el caso que nos ocupa, la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, al señalar que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social tienen entre sus funciones el planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos correspondientes del Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 00026, realmente lo que hizo la Cámara de Diputados del Estado de Tamaulipas, fue legislar en materia del Presupuesto de Egresos de la Federación 1996, y reglamentó dicho presupuesto de egresos, sin tener facultades para ello dicho Legislativo Estatal, es más violando expresamente el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que el Presupuesto de Egresos de la Federación es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados su elaboración.-Es asombrosa la actitud de la Cámara de Diputados del Estado de Tamaulipas, quien al expedir la adición al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado, legisló y reglamentó sobre el Presupuesto de Egresos de la Federación, ya que el multicitado Ramo 00026 forma parte de dicho presupuesto y afectó situaciones jurídicas emanadas de una ley federal, que ni siquiera la Cámara de Senadores que es parte integrante del Legislativo Federal está autorizada a realizar."

Asimismo, ofreció con fundamento en lo establecido por el artículo 32 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previo a la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas, las siguientes:

"1. Documental consistente en el Periódico Oficial del Estado de fecha 1o. de diciembre de 1995, en el que aparece publicado el resultado del cómputo municipal del proceso electoral de T., Tamaulipas, en el que aparecen como presidente el L.. D.A.H.A. y como síndicos primero y segundo, respectivamente, los C.P. D.E.G.F. y J.S.Z. de la Garza E.-2. Documental consistente en la copia certificada del nombramiento del L.. J.M.H.Z., como secretario del R. Ayuntamiento de T..-3. Documental consistente en la copia certificada del acta de la sesión de Cabildo celebrada el día 1o. de enero de 1996, en el punto relativo al nombramiento del L.. J.M.H.Z., como secretario del R. Ayuntamiento de T..-Con las pruebas documentales rendidas en los tres puntos inmediatamente anteriores, se demuestra la personalidad con la que comparecemos y que fue señalada en el proemio de esta demanda.-4. Documental consistente en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, de fecha 14 de febrero de 1996, en el que se publica el acuerdo mediante el cual se determina la fórmula y metodología para la distribución de las asignaciones correspondientes al Fondo de Desarrollo Social M. del Ramo 00026.-Con esta documental se prueba que el monto total de la participación del multicitado Ramo 00026, Superación de la Pobreza, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996 para el Estado de Tamaulipas fue de $148’874,673.99 (ciento cuarenta y ocho millones ochocientos setenta y cuatro mil seiscientos setenta y tres pesos 00/100) y que la asignación para el Municipio de T. fue de $4’004,492.26 (cuatro millones cuatro mil cuatrocientos noventa y dos pesos 26/100).-5. Documental consistente en el periódico ‘El Diario de T.’ de fecha 15 de marzo de 1996, en el cual en la página 5 de la sección A aparece publicado el programa de obras públicas 1996 del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, del R. Ayuntamiento de T. 96-98.-6. Documental consistente en el periódico ‘El Sol de T.’, de fecha 15 de marzo de 1996, en el cual en la página 6 de la segunda sección aparece publicado el programa de obras públicas 1996 del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’ del R. Ayuntamiento de T. 96-98.-Con las documentales mencionadas en los puntos números 5 y 6 de este capítulo de pruebas, se demuestra que es cierto lo afirmado en el inciso d del punto A del capítulo de antecedentes de esta demanda.-7. Documentales consistentes en las copias certificadas de los puntos relativos a la presentación de esta demanda, de las sesiones de Cabildo celebradas los días 15 y 29 de mayo del año en curso.-Con esta prueba se demuestra que es cierto lo afirmado en el inciso F del capítulo de antecedentes de esta demanda.-8. Documental consistente en la copia certificada notarialmente, del Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, de fecha 20 de abril del año en curso, en el que aparece publicado el Decreto No. 10, mediante el cual se adiciona el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación.-Con esta prueba se demuestra que es cierto que la norma general cuya invalidez se demanda fue publicada en el Periódico Oficial del Estado el día 20 de abril de este año."

QUINTO.-Por acuerdo de fecha treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y seis, emitido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional, correspondiéndole el número 5/96, y se ordenó turnar el asunto al M.J.V.C. y C..

Mediante proveído de cuatro de junio de mil novecientos noventa y seis, se tuvo por reconocida la personalidad de los promoventes, se admitió la demanda de controversia constitucional, se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación de demanda, se reconoció el carácter de autorizada a la persona nombrada por la parte actora, se tuvo como tercero interesado al Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social de T., Tamaulipas, a quien se ordenó correr traslado, así como al procurador general de la República para que formulara su pedimento correspondiente, y se tuvieron por recibidas las pruebas documentales exhibidas.

SEXTO.-Mediante escrito presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, el Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas, el secretario general de Gobierno de la entidad y el presidente de la Diputación Permanente de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado, contestaron la demanda formulada en su contra, en la que manifestaron, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Comparecemos a dar contestación a las argumentaciones vertidas en el escrito de supuesta controversia constitucional, generada con motivo de la demanda que plantean los señores D.A.H.A., D.E.G.F., J.S.Z. de la Garza Evi y J.M.H.Z., en sus caracteres de presidente municipal, síndicos primero y segundo y secretario del Ayuntamiento de T., Tamaulipas, respectivamente, en contra del Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas y el H. Congreso del Estado, la cual negamos en la medida de que a los reclamantes y a la persona moral que representan, generadas por una supuesta invasión de esferas competenciales que no se da en la especie, como lo acreditaremos al controvertir los hechos de la reclamación y oponer las defensas que asisten a los demandados.- ... Para efectos de controvertir las argumentaciones expuestas en su escrito, oponemos y hacemos valer las siguientes excepciones y defensas: Excepción de falta de acción y derecho.-Esta defensa absoluta se hace valer en atención a la inexactitud de los hechos narrados en la demanda y a la falta de derecho para apoyar a la misma, conforme se desprende de los términos en que se le da contestación y se controvierten los hechos que se invocan, toda vez que con la reforma al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado, sólo se pretendió dar sustento jurídico a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, órgano que había sido constituido por el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, en virtud de un acuerdo de Cabildo, y creado como apoyo a las acciones a cargo del propio Ayuntamiento y en beneficio de la comunidad, especialmente de los sectores más marginados del Municipio, propiciando con ello la permanencia de tales figuras jurídicas de derecho social, a través de las cuales la Federación descentraliza recursos para que, con la aportación del Estado, el Municipio y los propios beneficiarios, se logren mejores condiciones de vida, dando vigencia al Programa Superación de la Pobreza, instituido dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación bajo la partida 00026.-En tal virtud, con la adecuación a la Ley de Planeación autorizada por el H. Congreso del Estado y que los promoventes pretenden combatir, de ninguna manera se viola disposición constitucional alguna, sino por el contrario, se legaliza una instancia de apoyo al Municipio, atendiendo a la política del nuevo federalismo, dando sustento legal y permanencia a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, entidades a través de las cuales y por disposición del Convenio de Desarrollo Social 1996, se canalizarán los recursos del Ramo 00026, Superación de la Pobreza, provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación.-Excepción de falta de acción y de derecho.-La presente excepción se hace valer en el sentido de que el Ayuntamiento de T. comparece reclamando hechos que anteriormente de manera expresa había consentido, circunstancia que se puede constatar con las documentales que se acompañan a esta contestación, consistentes en el comunicado de fecha 19 de febrero de 1996, que el coordinador general del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Tamaulipas le dirigiera al presidente municipal de T. y del Consejo de Bienestar Social, D.A.H.A., haciendo de su conocimiento los lineamientos a través de los cuales se aplicarían los recursos provenientes del Ramo 00026, Superación de la Pobreza, correspondientes al Presupuesto de Egresos de la Federación, documento que fue recibido personalmente por su destinatario con fecha 27 de febrero del mismo año, como se aprecia en el documento a que hacemos referencia, mismo que fue contestado con fecha 12 de marzo de 1996, desprendiéndose de su texto la expresa conformidad con las indicaciones recibidas, así como con la asignación de los recursos derivados del Ramo 00026 aludido, presentando además las actas mediante las cuales se amplió el número de integrantes del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social, y la propuesta de obras aprobadas por unanimidad por dicho órgano.-Con todo lo anterior, queda claro que no le asiste acción ni derecho al Ayuntamiento de T., Tamaulipas, para intentar la reclamación que pretende, por tratarse de hechos expresamente consentidos.-Excepción de falta de legitimación activa del Ayuntamiento del Municipio de T., Tamaulipas.-El Ayuntamiento del Municipio de T., Tamaulipas, carece de legitimación activa para interponer esta demanda por las razones siguientes: En relación a esta excepción, debe subrayarse que el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, efectivamente en la fracción I, inciso i), otorga facultades a los Municipios para interponer controversia constitucional sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, pero la disposición aplicable al caso concreto lo constituye la fracción II del mismo artículo, al establecerse que la Suprema Corte de Justicia conocerá, en los términos de la ley reglamentaria ... de las acciones de inconstitucionalidad para resolver sobre la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución y también expresamente que las acciones de inconstitucionalidad solamente podrán ejercitarse por los propios órganos que las emitieron, siempre y cuando sea apoyada por el treinta y tres por ciento de sus integrantes, o por el procurador general de la República, pero en ningún momento le otorga facultades a los Ayuntamientos para que lo realicen, como es el caso del Ayuntamiento de T..-Estimar que en un juicio de esta naturaleza pueda intervenir como parte actora un Municipio, equivale a desvirtuar nuestro sistema federal y a integrar el artículo 105 de la Constitución de una manera totalmente diferente al texto actual.-El Municipio, en la actualidad, puede ser parte actora en un juicio de controversia constitucional, en los términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política Federal. Dar cabida a este juicio por acciones de inconstitucionalidad, como sucede en este caso, equivale a abrir una puerta que actualmente no existe y dentro de la cual tendrían que dirimirse todas las controversias entre Ayuntamientos y Estados, independientemente de cuál fuera la materia, ya que bastaría plantear las diferencias para que tuvieran el carácter de conflicto constitucional, bajo una interpretación equivocada de este precepto, lo que nos coloca en una incógnita muy difícil de comprender y que debe motivar el buen juicio de nuestro Máximo Tribunal para ponderar el criterio con el que debe resolver esta excepción y los demás puntos planteados en este procedimiento.-Por las anteriores consideraciones, debe concluirse que el H. Ayuntamiento del Municipio de T., Tamaulipas, carece de legitimación activa para interponer un juicio al que pretende darle carácter de controversia constitucional, pero que en realidad versa sobre cuestiones de legalidad.-Excepción de improcedencia por disposición expresa de la ley.-Se opone la excepción de improcedencia de la demanda, prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Ayuntamiento, por lo señalado al interponer la excepción anterior, carece de legitimación activa para interponer la presente demanda, además de que, del contenido de su escrito se advierte que más que una controversia constitucional, lo que está planteando es una cuestión de inconstitucionalidad, para cuyo trámite la propia ley reglamentaria establece un procedimiento específico y faculta a órganos también específicos para promoverla, dentro de los que no se encuentran comprendidos los Ayuntamientos, por lo que al no surtirse los supuestos legales, se deduce que el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, carece de derecho para interponer una demanda reclamando la supuesta inconstitucionalidad de una ley estatal.-En obvio de repeticiones, se tienen aquí por reproducidas las argumentaciones hechas valer para fundar las anteriores excepciones, que igualmente tienen aplicación para la procedencia del presente medio de defensa.-Excepción de efectos no derogatorios de la ley.-La presente defensa se interpone y se hace valer en el sentido de que la pretensión planteada por integrantes del Ayuntamiento, en el supuesto no consentido de que llegara a pronunciarse una resolución favorable a los intereses del peticionario, por ningún concepto podría tener, en esta supuesta controversia constitucional, efectos derogatorios o abrogatorios de los ordenamientos legales que se han dejado mencionados, porque conforme a un principio general de derecho que recoge el artículo 9o. del Código Civil para el Distrito Federal, aplicable en materia federal y sus correlativos de la totalidad de los Códigos Civiles de las entidades federativas, la ley sólo queda derogada o abrogada por otra posterior que así lo declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior. Esta posibilidad únicamente tiene como excepción, en cuanto a su generalidad, la declaración de que una ley supone un acto reclamado que vulnere las garantías individuales en el juicio de amparo.-Consecuentemente, resulta cuestionable que a través de una controversia constitucional prevista por el artículo 105 de la Ley Fundamental, las consecuencias del fallo que en la misma se pronuncien puedan tener los efectos que se pretenden en la demanda que se contesta, más si no cumple con el procedimiento que expresamente impone la ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo anteriormente invocado.-Contestación de la demanda.-Las versiones contenidas en el escrito de demanda, son ciertas o falsas en la medida en que resulten congruentes con la realidad que se desprende de las circunstancias que más adelante se relatan, por lo que toda falta de coincidencia entre aquéllos y éstas, supone una negación de los hechos en su parte conducente.-De la misma manera y como ya ha quedado precisado con anterioridad, se objeta que sea la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal el fundamento legal para interponer una controversia constitucional por parte del Ayuntamiento de T., Tamaulipas, tratándose entonces de una acción de inconstitucionalidad como claramente lo señalan, situación por la cual debería desecharse de plano el supuesto escrito de demanda.-Por otra parte, por lo que hace a los puntos del 1 al 8 del escrito de demanda, los promoventes sólo dan cumplimiento a los requisitos que establece el artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, por lo que no se hace manifestación alguna en cuanto a su contenido, sin embargo reiteramos que no se ajusta a las disposiciones legales que sustentan las controversias constitucionales, sino que se refiere expresa y claramente a acciones de inconstitucionalidad, lo que no es materia del conocimiento de esa Suprema Corte, al menos cuando ella es promovida por algún Municipio, reiterándose, además, que con la reforma al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado que los promoventes pretenden impugnar, no se viola disposición alguna en perjuicio del Ayuntamiento de T., Tamaulipas.-Contestación a los conceptos de invalidez: Contestando el punto A) del capítulo de conceptos de invalidez, es incorrecto que la ley que impugnan los promoventes sea retroactiva, pues para que una disposición revista tal carácter es preciso que se cause un perjuicio, situación que en el caso concreto no se da; en primer lugar, porque los recursos del Ramo 00026 que se asignaron con destino a los beneficiarios del Municipio de T., Tamaulipas, no variaron o disminuyeron, no existiendo entonces perjuicio alguno y, en segundo lugar, porque el alcalde es el presidente del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social del Municipio y funcionarios de primer nivel de dicho Ayuntamiento integran el consejo como asesores, por lo cual sería ilógico que en el seno del propio consejo se autorizaran acciones que acarrearan perjuicio a los intereses del Municipio, por lo que la norma que impugnan no tiene entonces el carácter de retroactiva.-En cuanto al derecho del Ayuntamiento a recibir los recursos del Ramo 00026, que erróneamente llaman participación y que dicen nació a partir del 1o. de enero de 1996, si bien es cierto que el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados tiene vigencia por el año fiscal que se inicia el 1o. de enero de cada año, también es cierto que la asignación de recursos del Ramo 00026 deriva de la suscripción del Convenio de Desarrollo Social, circunstancia que se efectuó en el Estado de Tamaulipas el 17 de abril de 1996, fecha en la que se formalizó la descentralización de recursos por parte de la Federación y en favor del Estado, del Programa Superación de la Pobreza, para que éste, a su vez, lo transfiera a los Municipios, quienes se encargarán de la planeación, operación y control de las obras y acciones, conjuntamente con el Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social, transferencia de recursos que se encuentra sujeta al dictamen de congruencia y autorización que emita la Secretaría de Desarrollo Social, en coordinación con la de Hacienda y Crédito Público, supeditada además a la disponibilidad de los mismos, según se establece en la cláusula cuarta del Convenio de Desarrollo Social 1996, suscrito con el Estado de Tamaulipas.-Por otro lado, la denominación que los promoventes hacen de los recursos provenientes del Ramo 00026, clasificándolos como participaciones, no es cierto que tengan tal carácter, como se verá al dar respuesta al inciso B) del mismo capítulo de la demanda que se contesta.-En respuesta a lo aseverado por los promoventes en el inciso B) del capítulo que nos ocupa, referente a que la ley que impugnan impide al Ayuntamiento de T., Tamaulipas, administrar libremente su hacienda, es inexacto que con la reforma al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas se haga nugatorio el derecho de administrar los recursos que le corresponden al Ayuntamiento, ya que por disposición de su ley de ingresos propuesta por el Ayuntamiento y aprobada por el Congreso del Estado, la hacienda pública municipal se encuentra autorizada a percibir recursos por los conceptos de impuestos, derechos, productos, participaciones, aprovechamientos, accesorios y financiamientos, destacando que dentro del rubro de participaciones sólo se comprende los que determinan las leyes de coordinación fiscal, tanto del Estado como de la Federación, sin que se consideren dentro de ellas los recursos provenientes del Ramo 00026, Superación de la Pobreza, del Presupuesto de Egresos de la Federación, disposición que específicamente señala dentro del concepto de participaciones, las correspondientes a la partida 00028, por lo que si el legislador federal, al autorizar el referido presupuesto de egresos les hubiera querido dar ese carácter a los recursos que el Ayuntamiento reclama como participaciones, los hubiera incluido en el mencionado Ramo 00028.-De lo anterior se deduce que los recursos del Ramo 00026 no forman parte de la hacienda municipal, lo cual es lógico suponer, pues se integran de una mezcla de aportaciones que realizan la Federación, el Estado, el Municipio y los beneficiarios, por lo cual el Manual Único de Operación 1996 del Ramo XXVI, Superación de la Pobreza, expedido por la Secretaría de Desarrollo Social, exige que los recursos se manejen en tres cuentas, correspondientes al Fondo de Bienestar Social, al de Crédito de la Palabra y el de Estímulo a la Educación Básica, independientes a cualquier otro programa de fondo que administre el Ayuntamiento; asimismo, el registro contable de las tres cuentas mencionadas será por separado y deberá ser independiente a la contabilidad del Ayuntamiento y no se mezclará con recursos de otros programas, lo que pone de manifiesto que los recursos provenientes del Ramo 00026 no forman parte de la hacienda del Municipio de T., Tamaulipas, por tratarse de recursos etiquetados, correspondientes a un programa con un fin específico y del cual la Federación requiere comprobar que la aplicación se realice efectivamente hacia las zonas más desprotegidas, función que encomienda al Estado por haber sido el intermediario para la transferencia de los recursos aludidos.-En suma, los recursos que el legislador federal estableció en el Presupuesto de Egresos de 1996, referentes al Ramo 00026, dentro del Programa Superación de la Pobreza, indicó claramente que el esquema de operación sería instrumentado por la Secretaría de Desarrollo Social para garantizar la congruencia y eficacia en la conducción de la política social del país, es decir, en ningún momento el legislador federal hizo destinatarios o responsables administrativos de dichos recursos a los Municipios, los hizo beneficiarios pero para cumplir con el objetivo presupuestal de dicho rubro, la Secretaría de Desarrollo Social a través de sus reglamentaciones y manuales operativos define el ejercicio de dichos recursos, poniendo al binomio Municipio-comunidad en el eje y base de la distribución de los recursos citados por medio de la planeación, programación y operación democrática de tales beneficios; en ese contexto, la reforma al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, sólo adecua el espíritu de esta política social al Estado de Tamaulipas.-Por lo que hace a la manifestación de los promoventes contenida en el inciso C) del capítulo de conceptos de invalidez de la demanda, no es cierto que con la reforma al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación se cree una autoridad intermedia, pues la modificación en cuestión, lejos de crear un organismo de intermediación entre el Estado y el Municipio, genera una verdadera instancia de apoyo en tanto que no es una entidad política centralizada, puesto que los recursos que administra no derivan de participaciones federales, como ya se dijo, sino de las aportaciones de un programa de carácter federal, creado para atender el propósito de mejorar las condiciones de vida de los grupos sociales más desprotegidos, situación que se busca a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, cuyo sustento se encuentra plasmado, en forma originaria, en el Convenio de Desarrollo Social y en los manuales de operación que de él se derivan, elaborado por la Secretaría de Desarrollo Social y ahora reafirmados en la Ley Estatal de Planeación, los cuales no constituyen entidades o autoridades intermedias; en principio, porque sus funciones se agotan y limitan a la terminación de los recursos y las obras, sin que tengan injerencia en ninguna actividad administrativa del Municipio; los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social son figuras jurídicas de derecho social, en donde participan Municipio y comunidad.-Con lo anterior, queda de manifiesto que lo que se hizo al reformar el artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado, fue dar sustento jurídico a los consejos que ya habían sido creados por los Municipios, expidiéndose con fecha posterior el reglamento para su integración y funcionamiento, disposición normativa que reconoce al presidente municipal como presidente del consejo, a 5 asesores, entre los cuales se encuentran servidores públicos municipales, estatales y federales, así como a los consejeros, representantes de la comunidad, de donde claramente se observa que no se trata de ningún órgano intermedio entre el Municipio y el Estado, pues para tener ese carácter, los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social tendrían que ser entidades independientes, integrados por personas ajenas a los tres niveles de gobierno.-Igualmente, es inexacto lo expresado por los promoventes en el sentido de que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social son quienes ejercen los recursos y que al Ayuntamiento será a quien el Congreso del Estado revise sobre la aplicación de los mismos, toda vez que el Ayuntamiento a lo que se encuentra obligado ante la Legislatura Estatal es a comprobar el ejercicio de su hacienda y, en particular, los recursos que haya aportado para la realización de las acciones dentro del consejo del cual forma parte, debiendo además justificar ante las instancias estatales y federales la aplicación de los recursos de esa índole.-En contestación al punto D) del mismo capítulo que nos ocupa, no es cierto que con la reforma al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación se haya legislado en materia de Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996, efectuándose una supuesta invasión de esferas competenciales, pues el acto legislativo efectuado por el H. Congreso del Estado se encuentra constitucionalmente justificado, ya que el artículo 58, fracción I, de nuestra Constitución Política Local le otorga facultades al H. Congreso del Estado para crear, reformar o derogar las leyes y decretos en todos los ámbitos de la administración pública, y este acto de autoridad constituye una adición a un ordenamiento local, el que, en principio, cumple con las formalidades del proceso legislativo y, por otra parte, no invade competencias del ámbito federal fundamentalmente por las siguientes razones: el artículo 74 de la Constitución General de la República, al otorgar en la fracción IV facultades a la Cámara de Diputados para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, establece un acto legislativo que dicho cuerpo colegiado realizó en su oportunidad y que en ningún momento el Congreso Local ha interferido, puesto que el monto de los recursos del Ramo 00026 han quedado plenamente definidos en dicho presupuesto; la forma de asignación del mismo igualmente quedó establecida al autorizar a la Secretaría de Desarrollo Social para definir el esquema de operación de los recursos del Ramo 00026, facultándose a la misma dependencia a convenir con los Estados, en el marco de los Convenios de Desarrollo Social la distribución de los recursos, circunstancias que tampoco fueron tocadas por el legislador local, pues en el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, únicamente se establece a quién compete en nuestro ámbito local, ser la instancia de participación en la política social establecida por el Gobierno Federal.-En tal virtud, el Congreso del Estado de Tamaulipas en ningún momento invadió la esfera de competencia de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, toda vez que únicamente adecuó en la esfera local las disposiciones contenidas en el Convenio de Desarrollo Social 1996 y su Manual Único de Operación, en relación con la aplicación de los recursos provenientes del Ramo 00026, Superación de la Pobreza.-Por lo que hace al capítulo de derecho del escrito de demanda, al controvertirse los hechos de la manera como ha quedado precisada y siendo notoriamente improcedentes las reclamaciones que los promoventes pretenden hacer valer, resulta igualmente improcedente la fundamentación legal que esgrimen, toda vez que no existe controversia alguna que pueda merecer la atención de ese H. Tribunal.-En relación con las pruebas que los promoventes acompañan a su escrito, si bien es cierto que su mayor número constituyen documentos públicos irrefutables, también es cierto que son totalmente improcedentes para tratar de acreditar las reclamaciones que hemos contestado y a las cuales el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, no tiene derecho en el sentido que las plantea.-Documentos que se acompañan a esta contestación.-1. Copia certificada del Periódico Oficial No. 97, de fecha 2 de diciembre de 1992, que incluye el Decreto Número 352 del H. Congreso del Estado, mediante el cual se declaran válidas las elecciones para gobernador constitucional del Estado, celebradas el día 8 de noviembre del mismo año.-2. Copia certificada del nombramiento de fecha 5 de febrero de 1993, expedida en favor del L.. J.R.I., designándolo como secretario general de Gobierno, por parte del Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas.-3. Copia certificada del Periódico Oficial Número 11, correspondiente al 6 de febrero de 1993, en el que se incluyó la publicación del nombramiento indicado en el punto inmediato anterior.-4. Copia certificada del Decreto No. 16, de fecha 27 de marzo de 1996, mediante el cual se designa la mesa directiva de la Diputación Permanente que fungirá durante el receso constitucional de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado.-5. Copia certificada del documento que contiene el Convenio de Desarrollo Social 1996, suscrito con el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas.-6. Copia certificada del Manual Único de Operación 1996, Ramo XXVI Superación de la Pobreza, elaborado por la Secretaría de Desarrollo Social.-7. Ejemplar del Periódico Oficial del Estado número 44 de fecha 1o. de junio de 1996, que contiene el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social.-8. Copia certificada del escrito signado por el coordinador general del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Tamaulipas, dirigido al presidente municipal y presidente del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social de T., Tamaulipas.-9. Copia certificada del oficio signado por el presidente municipal y presidente del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social de T., Tamaulipas, dirigido al secretario de Hacienda y coordinador general de Copladet.-10. Copia certificada del Diario Oficial de la Federación de fecha 22 de diciembre de 1995 que, en su parte conducente, contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996."

SÉPTIMO.-Mediante oficio número PGR431/96, presentado el cinco de agosto de mil novecientos noventa y seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República formuló su pedimento en la presente controversia constitucional, haciendo las manifestaciones que estimó convenientes al tenor siguiente:

"Que el día 4 de junio de 1996 fui notificado por la Subsecretaría General de Acuerdos del proveído dictado en la misma fecha, mediante el cual se admitió y dio trámite a la demanda por la que se plantea la presente controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, en contra del gobernador constitucional y la Legislatura Local de la misma entidad federativa; en el mismo proveído se da vista al suscrito para que en el término de treinta días produzca el pedimento correspondiente, por lo que con fundamento en los artículos 4o., fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y 26 de la ley reglamentaria del artículo 105, me permito manifestarme desde este momento en el sentido de que deben considerarse infundados los conceptos de invalidez de la demandante y, por ende, constitucionalmente válida la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación del Estado de Tamaulipas, por las consideraciones que en el cuerpo del presente memorial se desarrollan.-Con el fin de llevar a cabo el análisis constitucional de los planteamientos hechos por el Municipio actor, el cuerpo de este oficio se divide en tres grandes apartados.-En el primero de ellos se realiza un breve esquema del escrito de demanda y de algunos otros aspectos de interés en el planteamiento de la litis; la segunda parte se aboca al estudio constitucional de la hacienda municipal en México y de la naturaleza jurídica que revisten los fondos correspondientes al Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación; y finalmente, la tercera parte se ocupa de los argumentos sustentados en cada uno de los conceptos de invalidez que el Municipio actor esgrime, consistentes en una supuesta aplicación retroactiva de la ley en su perjuicio; en la presunta transgresión a la libertad de administración de la hacienda municipal; en la instauración de una supuesta autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio; y, en una presunta invasión de competencias por parte de la Legislatura Local en perjuicio de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.-Primera parte: Antecedentes.-Primero. De las constancias que obran en el expediente formado por esa Suprema Corte de Justicia con motivo de la presente controversia constitucional, se desprende que durante la sesión celebrada el día 15 de mayo de 1996, el Ayuntamiento del Municipio de T., Tamaulipas, acordó se promoviera demanda en vía de controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, impugnando la norma general consistente en la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, y señalando como autoridades demandadas al Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas y al Congreso de la propia entidad, por considerar que con sus actos se vulneran diversos preceptos constitucionales.-Posteriormente, en la sesión celebrada el día 29 del mismo mes y año, el Ayuntamiento actor ratificó el acuerdo antes descrito y se procedió a la elaboración de dicha demanda de controversia constitucional.-Por escrito de fecha 30 de mayo de 1996, el Municipio de T., Tamaulipas, por conducto de los señores D.A.H.A., D.E.G.F., J.S.Z. de la Garza y J.M.H.Z., en su carácter de presidente municipal, síndicos primero y segundo, y secretario de ese Ayuntamiento, promovió demanda en vía de controversia constitucional ante este Alto Tribunal; señalando como tercero interesado al Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social del Municipio de T., Tamaulipas.-Segundo. Como ya se ha mencionado, la norma general cuya invalidez se demanda consiste en la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, llevada a cabo por iniciativa presentada por el Ejecutivo Local en fecha 27 de febrero de 1996, aprobada por el Congreso del Estado según Decreto Número 10, de fecha 20 de marzo de 1996 y publicada en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el día 20 de abril pasado.-El artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, antes de que fuera adicionado por el Congreso del Estado, establecía lo siguiente: ‘Artículo 51. El Ejecutivo del Estado, por sí o a través de sus dependencias y entidades podrán (sic) concertar la realización de las acciones previstas en el plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados ...’.-Después de ser discutida en el Congreso del Estado la iniciativa anteriormente mencionada, el mismo Congreso la aprobó con algunas modificaciones intrascendentes y el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas realizó la promulgación correspondiente.-La adición a este numeral fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el día 20 de abril de 1996 en los términos siguientes: ‘Artículo 51. El Ejecutivo ... Lo anterior se realizará a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social que para el efecto se constituyan, cuyas funciones serán entre otras, las siguientes: I.P., programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar, los recursos correspondientes de (sic) Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 00026. II. Participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones para el desarrollo integral de las comunidades, que puedan ser financiados con los recursos mencionados en el párrafo anterior. III. Impulsar la participación amplia, plural y democrática de las comunidades, para la orientación y aplicación de los recursos mencionados. IV. Propiciar el establecimiento de compromisos para el desarrollo y bienestar social, entre los miembros de las comunidades y las autoridades. V.S. la adecuada aplicación de los recursos.-La integración y el funcionamiento de los consejos se sujetará al reglamento correspondiente.’.-Tercero. El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996, aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1995 y que entró en vigor el día primero de enero de 1996, estableció en su artículo 16 que el Ramo 00026 denominado ‘Superación de la Pobreza’ importaría la cantidad de $11’000,000,000.00 (once mil millones de pesos 00/100 M.N.).-Según el decreto, dentro del mencionado Ramo 00026 se comprenden los Fondos de Desarrollo Social M., de Prioridades Estatales y para la Promoción del Empleo y la Educación, y para el fondo en litigio se asignó la cantidad de $7’150,000,000.00 (siete mil ciento cincuenta millones de pesos 00/100 M.N.).-De acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación, corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social definir el esquema de operación de los recursos del Ramo 00026 Superación de la Pobreza, a efecto de garantizar congruencia y eficacia en la conducción de la política social a nivel nacional, y agilizar la transferencia de recursos a las entidades federativas para inducir la participación de los Gobiernos Estatales y M. en la promoción del bienestar social.-Se consigna que el control presupuestal se ejercería por la dependencia del Ejecutivo Federal denominada Secretaría de Desarrollo Social.-El Fondo de Desarrollo Social M. se distribuiría entre las entidades federativas de acuerdo a una fórmula basada en indicadores de pobreza entre Estados y Municipios. Antes del 31 de enero de 1996, la Secretaría de Desarrollo Social habría dado cuenta a las Comisiones de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Desarrollo Social, de la fórmula y metodología utilizada. Asimismo, antes de dicha fecha la Secretaría de Desarrollo Social habría publicado en el Diario Oficial de la Federación, la fórmula y metodología correspondiente, así como la asignación presupuestal para los Estados.-La Secretaría de Desarrollo Social convendría con los Estados en el marco de los Convenios de Desarrollo Social, la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. con base en indicadores similares. La distribución que resultare entre los Municipios debió ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del Gobierno Estatal a más tardar el 15 de febrero de 1996.-En ese tenor, los Municipios sólo pueden utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. para inversiones en los siguientes rubros: agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinización; electrificación; urbanización; apoyos, construcción y conservación de infraestructura de salud; crédito a la palabra y construcción de caminos e infraestructura rural.-Según el Presupuesto de Egresos de la Federación, conforme al Convenio de Desarrollo Social, los Gobiernos de los Estados y de los Municipios son los responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los recursos del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’ que se les asigne, así como de su manejo transparente. Los recursos asignados a los Ayuntamientos deben ser ejercidos por éstos con la participación de sus comunidades, teniendo la libertad de decidir su aplicación entre los rubros que se indican en el párrafo anterior, dando prioridad a las obras en proceso y al mantenimiento de las ya terminadas.-Para el control de los recursos del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’ asignados a las entidades federativas, el Presupuesto de Egresos de la Federación otorga a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo la facultad de convenir con los Gobiernos Estatales o sus dependencias facultadas en la materia, las actividades o programas que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables, así como el programa acordado en el marco del Convenio de Desarrollo Social. Así, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y los Gobiernos Estatales y M.es, están encargados de promover la participación ciudadana en el destino, aplicación y vigilancia de los recursos federales y estatales convenidos en materia de desarrollo social.-Cuarto. Los preceptos constitucionales que se estiman violados son los artículos 14, 115, primer párrafo, así como las fracciones I y IV y el 74, fracción IV. El Municipio actor sostiene que con la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación se producen violaciones a la Carta Magna en su perjuicio, consistentes en: 1. La aplicación con efecto retroactivo de la norma general impugnada en perjuicio del Municipio actor, ya que la misma se pretende aplicar para regular derechos que habían nacido en favor del Municipio de T., Tamaulipas, desde el 1o. de enero del año en curso, como consecuencia de la expedición del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, dentro del cual se generó el derecho de este Municipio para recibir la participación del Ramo 00026, ‘Superación de la Pobreza’, según las fórmulas de asignación de esos recursos, que aun cuando no estaban en ese momento cuantificadas, sí eran cuantificables, como lo fueron posteriormente. Con todo lo cual, al crear una nueva ley y darle efectos retroactivos, y en consecuencia afectar situaciones jurídicas ya nacidas antes que la ley impugnada, se transgrede el artículo 14 constitucional.-2. Con la creación de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, se impide que el Ayuntamiento de T. administre libremente su hacienda municipal, pues se otorga a esos consejos funciones de administración de los recursos del multicitado Ramo 00026, mismos que el Municipio actor considera forman parte de su hacienda, pues son un ingreso del Municipio establecido por la Legislatura Federal y además una participación federal de las referidas en la fracción IV del artículo 115 constitucional, por lo que, según el Municipio actor, se contraviene tal disposición.-3. Al concederle a los consejos de desarrollo facultades de planeación, programación, operación, control, seguimiento y evaluación de los recursos correspondientes al Ramo 00026; así como de participar en la formulación de presupuesto de obras, proyectos y acciones que pueden ser financiados con dichos recursos, e impulsar la participación de la comunidad para la aplicación de los mismos y supervisar su adecuado ejercicio, se crea, en opinión del Municipio actor, una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento, con lo cual se viola lo dispuesto en el artículo 115, fracción I, de la Ley Fundamental.-Además de ello, el Municipio actor argumenta en este concepto de invalidez que el hecho de que sean los consejos de desarrollo municipal los que operen, controlen, y den seguimiento a los recursos en litigio, y según la Constitución sea el Congreso del Estado el que revise la gestión del Ayuntamiento, genera una grave injusticia, que consiste en que uno es el que opera los recursos, el que actúa, y a otro es al que revisan, ello en razón de que serán los consejos quienes actuarán respecto del destino de los recursos y será el Ayuntamiento a quien revisará la Legislatura Local respecto de su aplicación.-4. La invasión de esferas por parte de la Legislatura del Estado se da al haber legislado y reglamentado en materia de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996, cuando ésta es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, transgrediéndose así lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el multicitado Ramo 00026 forma parte de dicho presupuesto federal y la actuación del Congreso Local se tradujo en una afectación a situaciones jurídicas emanadas de una ley federal, que ni siquiera la Cámara de Senadores, que es parte del Legislativo Federal, está autorizada a realizar.-Quinto. El Municipio actor ofrece como pruebas, con fundamento en el artículo 32 de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, las siguientes: 1. Periódico Oficial del Estado, de fecha 1o. de diciembre de 1995, en el que se publicaron los resultados del cómputo municipal del proceso electoral de T., Tamaulipas, por el que eligen como presidente al C.D.A.H.A. y como síndicos primero y segundo, respectivamente, a los señores D.E.G.F. y J.S.Z. de la Garza.-2. Copia certificada del nombramiento del C.J.M.H.Z., como secretario del Ayuntamiento.-3. Copia certificada del acta de sesión de Cabildo celebrada el día 1o. de enero de 1996, en el punto relativo al nombramiento del secretario del Ayuntamiento.-4. Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, de fecha 14 de febrero de 1996, en el que se publica el acuerdo mediante el cual se determina la fórmula y metodología para la distribución de la asignaciones correspondientes al Fondo de Desarrollo Social M. del Ramo 00026 entre los Municipios del Estado.-5. Inserciones periodísticas de los periódicos ‘El Diario’ y ‘El Sol de T.’, ambos de fecha 15 de marzo de 1996, en que aparece el Programa de Obras Públicas 1996 del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’ del Ayuntamiento de T. para el periodo 1996-1998.-6. Copias certificadas de las sesiones de Cabildo celebradas los días 15 y 29 de mayo de 1996, relativas a la presentación de esta demanda.-7. Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas de fecha 20 de abril de 1996, en el que publica el Decreto No. 10, mediante el cual se adiciona el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación.-Segunda parte: La integración de la hacienda municipal y la naturaleza jurídica de los fondos correspondientes al Ramo 00026.-Por razones de método y para el debido planteamiento del pedimento a cargo del suscrito, he considerado pertinente abordar en este apartado, el estudio constitucional de dos aspectos básicos en torno a los cuales gira la materia de la presente controversia, a saber, la integración de los elementos que conforman la hacienda municipal y la determinación de la naturaleza de los fondos a que se refiere el Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación. El análisis previo de estos aspectos permitirá estar en posibilidad de abocarse al posterior análisis de cada uno de los conceptos de invalidez esgrimidos por la parte actora.-La hacienda municipal.-Definición.-La hacienda pública es el conjunto de bienes de una entidad política (Federación, Estados o Municipios), que posee en un momento dado para la realización de sus atribuciones.-Existen numerosas definiciones de lo que es la hacienda pública municipal, dentro de las cuales es factible retomar la siguiente para poder conceptualizar con mayor claridad los elementos que caracterizan a dicha hacienda.-El D.J.M. la define como la coordinación económica activa creada por los habitantes de un determinado lugar, con el objeto de satisfacer necesidades comunes a las que aquéllos no podían proveer individualmente, fin que se logra con la aplicación de medios tomados, en su mayor parte, de la riqueza privada, en forma de contribuciones obligatorias.-Las finanzas públicas incluyen la recaudación y gasto de todos los fondos públicos, por lo que en tal sentido podemos decir que constituyen la hacienda pública todas la contribuciones, impuestos, rentas, propiedades, valores y derechos que pertenezcan al propio Municipio.-El Estado fundamenta y justifica la integración de su hacienda con la imposición de cargas tributarias a efecto de que cumpla cabalmente con ciertas atribuciones, por lo que ha de contar con medios o recursos propios para la realización de las mismas.-Resulta de importancia resaltar que el Municipio, como corporación de derecho público, tiene que cumplir con determinadas atribuciones, claro está que limitadas éstas a su ámbito territorial y a las disposiciones legales conducentes, por lo que, en consecuencia, debe contar con los medios suficientes para lograr el cumplimiento de dicho objetivo, pues posee facultades tales como la de adquirir bienes materiales y la de exigir coactivamente a sus vecinos la prestación correspondiente por la realización de servicios públicos, de entre otras más que también le conciernen.-El Municipio forma una circunscripción administrativa, constituye una persona moral, con patrimonio propio y esfera jurídica independiente; pues bien, este patrimonio propio, sus modos de alimentarlo, las formas de administrarlo, su inversión en los servicios locales, integran la materia propia de la hacienda municipal.-Regulación jurídica.-En el derecho positivo mexicano, la hacienda pública municipal encuentra su base fundamental inicialmente en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, en la que se dispone: ‘Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.-Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.-b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.-c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. ...’.-En congruencia con el texto de la Constitución General de la República, la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, en el artículo 132, fracción III, incisos a), b) y c), reproduce la forma de integración y conformación de la hacienda municipal; asimismo, el Código M. para el Estado de Tamaulipas, en su título segundo denominado ‘De la hacienda municipal’, capítulo primero, en sus artículos 93 al 149 regula todo lo concerniente a la forma en que se integra la hacienda municipal, ajustándose, tanto al texto de la Constitución Federal, como al de la correspondiente norma de la Constitución Local recién aludida.-Ante el hecho de que la hacienda municipal debe estudiarse desde los puntos de vista de su creación, desenvolvimiento, administración y aplicación, su análisis deberá realizarse en cuatro apartados que son: el patrimonio, el presupuesto, los gastos o egresos y los ingresos.-El patrimonio municipal.-El patrimonio municipal es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones de carácter pecuniario propios de un Municipio. Puede estar constituido por sus propios bienes en calidad de productivos e improductivos y por las gestiones o industrializaciones municipales, los fondos o bienes muebles que como persona moral posee, destinando sus rentas al sostenimiento de sus gastos.-Los bienes municipales se dividen en dos clases, los de dominio público y los de dominio privado. Los de dominio público, como su nombre lo indica, son inalienables e imprescriptibles, están fuera del comercio, por lo que no pueden ser enajenados ni gravados.-Los de dominio privado son los que forman parte de su patrimonio y por su naturaleza son susceptibles de ser destinados a la solución de los problemas del Municipio; a diferencia de los públicos, este tipo de bienes municipales se pueden enajenar, donar, rentar y permutar, y a través de los mismos el Municipio puede lograr obtener un ingreso extra.-Esta facultad de poseer bienes por parte del Municipio se encuentra contemplada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el primer párrafo del artículo 27, fracción VI, que dispone: ‘Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos. ...’.-La explotación de los bienes municipales constituye así una fuente de ingresos e integra, al lado de los impuestos, participaciones y contribuciones especiales, la hacienda municipal.-El presupuesto municipal.-El presupuesto es el documento jurídico y contable en que se indican los recursos y los gastos del Estado en los montos correspondientes a un periodo de doce meses. Constituye el principal plan financiero, comprende la estimación de los ingresos previstos y la de los gastos que se propone hacer, así como la lista de actividades que se desarrollarán y los medios para llevar éstas a cabo. Es, en realidad, un plan de gobierno expresado en forma de plan financiero. Teniendo la característica de que su contenido es de carácter general, en el caso específico del Municipio es la autorización dada a la autoridad municipal, para exigir los ingresos y para realizar los gastos según las normas y prescripciones contenidas en el mismo presupuesto y por el periodo a que el mismo se refiere.-La anterior definición del término presupuesto está elaborada desde un punto de vista amplio; sin embargo, el presupuesto en un sentido estricto debe tener presente los egresos del Municipio, siendo éstos aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos o ingresos están regulados por la ley de ingresos de los Ayuntamientos y los gastos o egresos están contemplados en el presupuesto de egresos de cada Ayuntamiento; en este tenor, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 115, fracción IV, último párrafo de la Constitución Federal, establece lo siguiente: ‘... Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.’.-El presupuesto deberá regularse y elaborarse con apego a ciertos principios que son básicos; primordialmente debe abarcar cuatro aspectos que son: los sueldos y salarios que paga el Municipio, los gastos generales, el servicio de la deuda y las obras públicas, entre otros que de igual forma se pueden incorporar.-Ingresos municipales.-El ingreso comprende todas las percepciones del Estado, tanto en efectivo como en especie o en servicios. Se trata de las cantidades que el poder público percibe para cubrir sus gastos que implica el cumplimiento de sus funciones legales.-De acuerdo con lo anterior, el ingreso municipal es todo lo que implica la obtención de recursos o medios necesarios para cumplir con los servicios públicos que le son propios, según su radio de acción.-Los ingresos se clasifican en ordinarios y extraordinarios, atendiendo al punto de vista de su periodicidad y regularidad. Los ingresos ordinarios son aquellos que se destinan a cubrir los gastos normales, cotidianos del Estado y se perciben regularmente en cada ejercicio, mientras que los ingresos extraordinarios son por su propia naturaleza imprevisibles y son aplicados para cubrir todos los gastos eventuales.-Otra forma de ingreso municipal se presenta a través de las rentas privadas o de economías privadas que provienen de los bienes que el Municipio posee por su carácter de persona jurídica y que utiliza como tal, dándolos en arrendamiento, vendiéndolos o explotando sus empresas industriales. Pueden ser ordinarias cuando son ingresos que no están calculados de antemano y responden a necesidades de emergencia.-Dentro de los principales y más importantes ingresos podemos destacar los impuestos y las tasas. El Código Fiscal de la Federación define al impuesto, en su artículo 2o., fracción I, como las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho previstas por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo; es decir, de las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras, y los derechos.-Es importante señalar que la clasificación de los impuestos municipales distingue entre impuestos municipales propios y recargos sobre los impuestos del Estado.-Los impuestos municipales propios son independientes del sistema impositivo del Estado y su característica es que fluyen de fuentes especialmente reservadas a los Municipios y se liquidan y perciben según métodos propios.-Los impuestos de recargo son aquellos que el Municipio impone sobre los que ya cobra el Estado, estableciendo las llamadas cuotas adjuntas; es un porcentaje que percibe el Municipio de los impuestos que cobra el Estado.-El sistema de fondos comunes, pretende tener las ventajas del sistema de recargos, es decir, recibir un porcentaje del impuesto cobrado, pero sin sus inconvenientes, tales como el desgaste que tienen las autoridades del Ayuntamiento por efectuar el cobro de este tipo de impuestos; consiste en que el Estado sea quien cobre el impuesto directamente y lo reparta después entre los Municipios, a los cuales entrega una cuota proporcional establecida en la ley.-Como complemento, encontramos la figura de las tasas que también podríamos considerar como uno de los más importantes ingresos de la hacienda municipal. La tasa o derecho es la contraprestación requerida por el poder público en pago de servicios de carácter administrativo prestados por él mismo.-El hecho de que ciertos servicios públicos municipales, no obstante su carácter público y general, sean utilizados solamente por determinadas personas, estableciendo relaciones entre las prestaciones de la administración y los beneficios e intereses del particular en el campo de la actuación municipal, justifica la aplicación de diversas tasas o derechos, que evidentemente forman parte de la hacienda municipal.-Otra forma o fuente de ingresos para el Municipio es lo que se denomina contribución de mejora, conocida también bajo el nombre de contribución especial o impuesto de plusvalía, que es la contribución obligatoria, percibida en proporción a los beneficios especialmente obtenidos, para cubrir los gastos de una mejora específica de la propiedad.-La importancia de esta contribución en beneficio del interés público es tal, que con ella se realizan numerosas obras públicas, como pavimentación de vías de comunicación, la desecación de pantanos, la construcción de diques, la irrigación de tierras, la apertura o ensanche de calles y caminos, la creación de parques y paseos, entre otras.-Como fuentes especiales de ingresos encontramos las dotaciones y subvenciones o subsidios, que es la correspondencia que hace el Estado a las tareas delegadas que por su cuenta realiza el Municipio.-Las subvenciones o subsidios son todas las prestaciones pecuniarias que hace el Estado a los Municipios como consecuencia y contraprestación a las tareas concretamente señaladas que por delegación del Estado realiza el Municipio, tienen fines determinados y son concedidas tomando en cuenta relaciones concretas, los montos pueden ser fijos o variables, ya sea que ciertos gastos tengan que ser cubiertos por el Estado y el resto por el Municipio o que el Estado cubra los gastos que excedan de un determinado límite previamente establecido.-Las dotaciones son prestaciones concedidas por el Estado sin condición alguna, es decir, sin ninguna de esas motivaciones determinadas y sin que corresponda a tareas concretas a realizarse por los Municipios. Existe dotación cuando el Estado cede al Municipio objetos patrimoniales, como edificios, oficinas, bienes muebles, etc., o incluso las cesiones de algunos impuestos o tasas.-Otra fuente extraordinaria de ingresos es la enajenación de fracciones del patrimonio de los Municipios y, en particular, del patrimonio inmueble en que se aplican las mismas reglas que para la enajenación de los bienes pertenecientes al Estado.-Atendiendo al texto del artículo 115 constitucional, en que se prevé expresamente cada uno de los elementos integrantes de la hacienda municipal en México, y después de retomar la explicación in genere aquí contenida, es posible comprender la justificación de la integración de la misma hacienda.-Esto es, cuando la fracción IV del numeral 115 de nuestra Ley Fundamental eleva al más alto nivel jurídico la integración de la hacienda del Municipio mexicano, retoma los principios explicados y prevé dicha integración por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como por las contribuciones y los ingresos que las respectivas legislaturas establezcan a su favor, de acuerdo a su especial situación e infraestructura.-Entre las principales contribuciones que se establecen en favor del Municipio, están las relativas a la propiedad inmobiliaria, cuya administración puede ser convenida entre Municipio y Estado.-Asimismo, se prevé como otros de sus principales ingresos los derivados de la prestación de los servicios públicos municipales.-Sin embargo, el rubro que cobra gran importancia para nuestro estudio es el de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; fuente de ingresos para el Municipio que sin duda alguna es de las más significativas y que anualmente está al alcance, administración y dominio de la municipalidad. Estas participaciones en ingresos, en principio propio de la Federación, por mandato constitucional se constituyen en municipales cuando la legislatura correspondiente realiza su asignación, siguiendo los lineamientos que la Ley de Coordinación Fiscal establece.-El egreso o gasto municipal.-Los gastos públicos son las erogaciones y el empleo de riqueza destinados a la prestación de los servicios públicos que son requeridos por el interés público, el cual comprende al interés de la colectividad y de los particulares.-De acuerdo con lo anterior, se puede definir al gasto público municipal como toda erogación hecha por el Municipio, a través de su administración activa, destinada a satisfacer las funciones en los términos previstos por el presupuesto.-A través del gasto público, el Estado devuelve a la colectividad el dinero que recauda y que componen los recursos financieros que comprenden sus ingresos, en forma de bienes y servicios, tales como salubridad, alumbrado y energía eléctrica, comunicaciones, obras de riego, educación, sueldos y salarios, etc.-Una clasificación idónea del gasto público municipal es la siguiente: a) Gastos obligatorios y voluntarios. Los obligatorios son aquellos que incumben por lo general al Estado, su carácter es imprescindible e inaplazable y se ordena al Municipio su ejercicio, en virtud de que éste conoce de manera más cercana las particularidades del lugar y está en posibilidades de resolver los problemas suscitados de cualquier índole de un modo más adecuado al fin que se persigue. La forma de obligar al ejercicio de estas funciones consiste en determinar a los Municipios a incluir en sus presupuestos los gastos necesarios; por ejemplo, el abastecimiento de agua, alumbrado público, vigilancia pública, limpieza de la vía pública y servicio de limpia en general o recolección de basura, registro civil, censo, mercados y mataderos, etc.-Los gastos voluntarios son aquellos que exceden de las prestaciones mínimas exigidas por el Estado. Es en este ámbito en donde el Municipio puede tener una actuación amplia en todo lo que se refiere a bienestar común. Se puede decir que los Municipios están autorizados, cuando dispongan de los medios necesarios, para crear toda clase de instituciones destinadas al desarrollo material y cultural del ciudadano; por lo tanto, su actuación se restringe al cumplimiento previo de las necesidades más apremiantes y a no gravar excesivamente al ciudadano para satisfacer tales gastos, como la enseñanza superior, parques y jardines, museos, auditorios, estadios, etc.-b) Gastos ordinarios y extraordinarios. Los gastos ordinarios son los que se repiten periódicamente en cada ejercicio y que en lo general son constantes, además su cuantía se puede precisar de antemano y sus características son la normalidad y la regularidad.-Los gastos extraordinarios son las erogaciones originadas por situaciones eventuales, como pueden ser calamidades, epidemias, inundaciones, etc. Se presentan en periodos irregulares y se satisfacen por los ingresos extraordinarios, tales como la enajenación del patrimonio, empréstitos, etc.-La importancia de esta clasificación es precisamente que nos permite establecer el principio de que los gastos ordinarios se deben cubrir exclusivamente con los ingresos ordinarios, y los gastos extraordinarios se cubren con los ingresos extraordinarios.-c) Gastos personales y reales. Los gastos personales son la suma total de prestaciones de trabajo personal que el Municipio tiene necesidad de recibir para la realización de sus funciones.-d) Gastos de explotación y gastos de gobierno.-Los gastos de explotación son los que necesariamente se ocasionan en la percepción y recaudación de los ingresos. Este tipo de erogaciones están regidas por el principio de que no se debe establecer una carga fiscal que sea de difícil recaudación y que como consecuencia origine cuantiosos gastos.-Los gastos de gobierno son aquellos que directamente se emplean en la satisfacción de las necesidades de los órganos de gobierno. Los gastos de explotación son un medio para un fin, mientras que los gastos de gobierno son un fin para sí mismos.-Naturaleza jurídica de los fondos del Ramo 00026.-Los fondos del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, son recursos que la Federación destina para ser aplicados a objetivos y programas prioritarios, cuya ejecución se descentraliza en los niveles de Gobierno Estatales y M.es, pero que son controlados, dada su naturaleza federal, por la propia Federación. Los fondos o recursos del Ramo 00026 en ningún momento ingresan como parte integrante de su hacienda a las arcas municipales y, en consecuencia, jamás pierden su carácter originario. Se trata de recursos federales que se asignan al cumplimiento de ciertos objetivos y programas considerados como prioritarios desde el punto de vista nacional por el artículo 25 constitucional. Son fondos que se transfieren a las entidades federativas, en atención a que esas instancias son las idóneas para coordinarse con la Federación en la promoción del desarrollo nacional y, consecuentemente, para efectuar la asignación de recursos federales a dicha promoción.-Como ya ha quedado explicado en el capítulo de antecedentes, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión dispuso en el artículo 16 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996, que la Secretaría de Desarrollo Social sería la dependencia del Ejecutivo Federal que estructure y defina el esquema de operación de los recursos de Ramo 00026; señaló que el Fondo de Desarrollo Social M. sería ministrado entre las entidades federativas de acuerdo a la fórmula basada en indicadores de pobreza entre Estados y Municipios.-El Estado, en el marco de los Convenios de Desarrollo Social, haría la distribución y ministración de los fondos con base en indicadores similares (condiciones de rezago social y magnitud de la pobreza).-Los fondos del multicitado Ramo 00026 no se pueden considerar como parte integrante de la hacienda municipal, ya que como ha quedado explicado, uno de los factores que la integran son las participaciones federales cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinan por las Legislaturas de los Estados; recursos que guardan diferencia clara con los recursos federales a que se refiere el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación, es decir, con los recursos que integran el Ramo 00026.-Precisamente, el esquema previsto en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el gasto de los recursos del Ramo 00026 y especialmente para la asignación de los Fondos de Desarrollo Social M., se inserta dentro de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 116 constitucional, que se refiere a la implementación de apoyos del Gobierno Federal hacia los Estados, en los ámbitos de desarrollo económico y social. En consecuencia, los recursos del mencionado ramo son de aquellos que la Federación destina para cumplir con los objetivos propios de los convenios, que con fundamento en este último precepto constitucional, se suscriban.-En cambio, los fondos que según la fracción IV, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sí integran la hacienda municipal son los que se prevén en el propio Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996, que en su artículo 15 establece la integración del Ramo 00028 sobre participaciones a entidades federativas y Municipios, que se ejercerán de acuerdo con los porcentajes de participaciones federales, en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal.-El espíritu del legislador al establecer los fondos previstos en el Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’ es eminentemente de interés social y tiene como objetivo principal apoyar a los sectores populares. Es por ello que se pueden diferenciar de las participaciones federales que prevé el artículo 115 constitucional como parte integrante de la hacienda municipal, ya que éstas tienen el propósito de que el Municipio pueda cumplir cabalmente con sus funciones y así proporcionar los servicios que por mandato de la propia Carta Magna le están conferidos, así como por aquellos que las propias Legislaturas Locales establezcan en favor del mismo.-Esto es, mientras un fondo de los previstos en el Ramo 00026 está compuesto por recursos adicionales que la Federación destina a los Gobiernos de los Estados, para que éstos a su vez los canalicen a los Municipios, el otro fondo correspondiente al Ramo 00028 está destinado a que la municipalidad pueda prestar los servicios públicos que tiene encomendados por la ley de manera ordinaria. El Ramo 00026 tiene fines determinados, que no podrán ser modificados al ejercerlos, aunque alguno de los destinos del Ramo 00026 coincidan con los servicios que deba prestar la municipalidad por mandato de la propia Constitución General de la República.-En ese sentido, ese Alto Tribunal ha sostenido un criterio útil para la adecuada interpretación del artículo 115 constitucional, específicamente en su fracción IV, en razón de que sólo las Legislaturas Estatales deberán concentrarse a establecer legalmente los ingresos que habrá de percibir un determinado Municipio, por lo que es incorrecto que se interprete que dentro del término ‘las legislaturas’ a que se refiere el texto constitucional, se comprende también a la Legislatura Federal, es decir, al Congreso de la Unión o alguna de sus Cámaras, para concluir que los recursos que nos ocupan son de carácter municipal. Es decir, el empleo del término ‘legislaturas’ en el numeral 115 de la Ley Suprema, de ninguna manera puede interpretarse como que se refiere indistintamente al Poder Legislativo Federal o al de los Estados y que con base en ello pueda otorgarse el carácter de ingresos propios de los Municipios a los recursos federales que la Cámara de Diputados dispuso para el desarrollo nacional. El texto se refiere únicamente a aquellos recursos que las Legislaturas Locales establezcan en las leyes de ingresos municipales que al efecto expidan.-Deslindada la naturaleza de los recursos en litigio, y visto el sistema de operación de los mismos, únicamente nos resta hacer una serie de consideraciones en cuanto a los dispositivos constitucionales que en materia de desarrollo nacional habrán de insertarse en el Sistema Nacional de Planeación Democrática.-Del artículo 25 de la Constitución Federal se desprende que la obligación a cargo del Estado de asumir la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que ésta sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que mediante el fomento del crecimiento económico, el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, se permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, comprende a los tres niveles de gobierno previstos en la Constitución, refiriéndose a la Federación, Estados y Municipios, por lo que no se trata de una obligación exclusiva de la Federación, sino del Estado mexicano en su conjunto.-Es decir, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al aprobar el Ramo 00026, y el Ejecutivo Federal, al suscribir los Convenios de Desarrollo Social con las entidades federativas de todo el país, da cumplimiento a lo establecido en la fracción VI del artículo 116 constitucional y, por lo tanto, cumplen también con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Fundamental. Este cumplimiento por dichas autoridades federales se complementa con las directrices que al efecto señala la Ley Estatal de Planeación. Con esto, las entidades federativas, como partes integrantes del Estado mexicano, concurren con responsabilidad al desarrollo económico y social de México, siempre dentro del espíritu, y aun de la letra, del artículo 25 constitucional.-Esto es, para la consecución de las metas del proyecto nacional plasmado en la Constitución General de la República, en forma tal que se dé coherencia y armonía al desarrollo nacional, los Estados concurren con el Gobierno Federal dentro del Sistema de Planeación Democrática del país, vía los instrumentos de concertación previstos para ello en el artículo 26 constitucional y desarrollando en forma paralela, dentro de su ámbito de competencia, los instrumentos jurídicos y programáticos necesarios. A tal esquema responde la existencia de un sistema particular de planeación para alcanzar el desarrollo a nivel local.-Como comentario final, cabe afirmar que no obstante que el Gobierno del Estado y los Municipios participen en la aplicación de los recursos del Ramo 00026, ello de ninguna manera implica la modificación de la naturaleza jurídica de índole federal de tales fondos, sino que obedece al desarrollo de todo un proyecto nacional dentro del Sistema de Planeación Democrática del país.-Tercera parte: Análisis de los conceptos de invalidez planteados en la demanda.-Para el efecto de presentar la opinión del suscrito en la presente controversia constitucional en el sentido que se expresó en el proemio de este escrito, en esta tercera parte se pormenoriza un análisis constitucional de cada uno de los conceptos de invalidez planteados por el Municipio de T., Tamaulipas.-Consideraciones sobre el primer concepto de invalidez.-Para el estudio de este primer concepto de invalidez es necesario retomar los planteamientos específicos del Municipio actor, ya descritos en el capítulo de antecedentes. El Municipio de T., Tamaulipas, argumenta una serie de presupuestos por los cuales presume existe violación al artículo 14 de la Constitución Federal. Tal violación se plantea como consecuencia de la adición antes mencionada al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación.-El Ayuntamiento actor manifiesta que el Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a que se refiere la norma general impugnada, inició su vigencia el día 1o. de enero de 1996, por lo que se considera que desde ese momento operó la obligación de la Federación de entregar los fondos correspondientes al Ramo 00026 al Municipio de T. y, consecuentemente, su derecho para recibir la parte proporcional que le corresponde de dicho ramo, de conformidad con las fórmulas de asignación de los recursos.-Es decir, asegura el Municipio actor que el 1o. de enero de 1996, nace el derecho del Ayuntamiento de T., Tamaulipas, de percibir todos los recursos que le corresponden, por lo que al expedirse meses después la norma general impugnada, para regular el derecho que ya había nacido anteriormente, se crea una ley con efectos retroactivos afectando situaciones jurídicas ya nacidas antes que la ley impugnada entrase en vigor.-El Municipio actor concluye entonces que la norma general impugnada es violatoria del artículo 14 constitucional.-Para poder entrar al estudio de este concepto de invalidez que plantea el Municipio actor, considero oportuno reflexionar sobre la figura de la retroactividad prevista en el artículo 14 constitucional en su primer párrafo, para con esto estar en posibilidad de determinar con mayor claridad si con la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación se está violando lo establecido por la Constitución Federal, y si en realidad, como lo plantea el Municipio actor, se le está aplicando retroactivamente y en su perjuicio la norma general impugnada.-El artículo 14 de nuestra Carta Fundamental es un precepto complejo y tiene una gran importancia dentro de nuestro orden constitucional, ya que bajo el amparo de lo establecido por este numeral, el gobernado encuentra una amplia protección a su esfera de derecho.-Este numeral contempla cuatro garantías individuales, mismas que se clasifican dentro de las conocidas como garantías de seguridad jurídica, y que son: la irretroactividad legal, contenida en su primer párrafo; la de audiencia, contenida en su segundo párrafo; la de legalidad, contenida en su párrafo tercero y, la de legalidad en materia judicial civil y administrativa, en su cuarto párrafo.-La garantía de la irretroactividad de las leyes está contenida, como ya quedó apuntado, en el párrafo primero del artículo 14 de nuestra Carta Magna, en los siguientes términos: ‘A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.’.-En el caso de la irretroactividad de las leyes, también conocida como conflicto de leyes en el tiempo, el problema es determinar, en presencia de dos leyes, una antigua, que se supone derogada o abrogada y otra nueva o vigente, actual, cuál de las dos debe regir a un hecho, acto, fenómeno, estado o situación. La referencia hacia el pasado de una ley actual no en todo caso se ostenta como aplicación legal retroactiva, sino sólo cuando se elimina la supervivencia de la norma jurídica que debe seguir conservando su validez reguladora en determinadas hipótesis concretas, no obstante su derogación o abrogación; o en ausencia de una norma anterior, cuando se altera un estado jurídico preexistente. Es decir, la retroactividad consiste en dar efectos reguladores a una norma jurídica sobre hechos, actos o situaciones producidos con antelación al momento en que entra en vigor, bien sea impidiendo la supervivencia reguladora de una ley anterior o bien, a falta de éste, alterando o afectando un estado jurídico preexistente. Por el contrario, el principio de irretroactividad estriba en que una ley no debe normar los actos, hechos o situaciones que hayan tenido lugar antes de que adquiera fuerza de regulación; en este sentido, la mayoría de los autores que analizan esta figura jurídica, coinciden en el criterio de que toda ley rige para el futuro y no hacia el pasado.-Por lo anterior, se puede concluir que una norma jurídica es evidentemente retroactiva cuando se aplica a un hecho ya consumado con anterioridad a su vigencia; es decir, a un acontecimiento que no genera consecuencias jurídicas que tengan verificativo dentro del periodo de normación de la ley y que se ha realizado plenamente con antelación a éste (facta praeterita).-Existen múltiples y diversas tesis en la literatura jurídica tendientes a proporcionar un criterio de solución al arduo problema de la retroactividad de las leyes, entre ellas tenemos las sostenidas por S., A. y R., Bonnecasse, Capitant, L., B., M., quienes de una u otra forma dieron origen a la teoría clásica, misma que en lo particular considero es la que establece las reglas más claras y sistemáticas para poder comprender la figura jurídica de la retroactividad de las leyes.-Para poder establecer un criterio más amplio y con el único fin de determinar cuándo una ley es retroactiva en las hipótesis en que no se trate de actos simples, sin consecuencias jurídicas, de realización constante y reiterada y, además, ya consumados, debo citar la interpretación que para el caso elabora la teoría clásica, cuyo principal exponente es B..-Esta teoría parte de la distinción entre los derechos adquiridos y las meras expectativas de derechos. Para dicho autor ‘los derechos adquiridos son los que han entrado en nuestro dominio formando parte de él, y que no nos puede arrebatar aquél del que los tenemos’.-De conformidad con este criterio ‘el hombre que goza de un derecho subjetivo reconocido por la ley, no puede ser privado de él por una ley nueva; pues de lo contrario la confianza en la protección social se desvanecería, el orden público se vería amenazado. El legislador debe, pues, respetar los derechos adquiridos a los particulares, y en caso de duda, cuando no lo diga expresamente, hay que admitir que lo ha querido. Por el contrario, las simples esperanzas o expectativas no transformadas aún en derechos, no merecen la misma protección y deben incidir en el caso de modificación de la ley anterior.’.-Por otra parte, esta teoría sostiene que un derecho condicional, como lo expresa el tratadista P.R., siempre sería afectado por una normatividad nueva, que no se encuentra vigente en el momento en que el acto causal se hubiese celebrado, y no se considera retroactiva, ya que los derechos condicionales en ningún momento se entienden como derechos adquiridos, precisamente porque su existencia y, en consecuencia, su validez dependen de un acontecimiento futuro y además incierto, es decir, una condición; por lo que no puede entrar al patrimonio de una persona mientras tal condición no se realice, permaneciendo en la esfera de las meras expectativas o pretensiones.-Bajo este orden de ideas ‘una ley será retroactiva cuando se aplique a un hecho realizado durante su vigencia, para cuyo examen de justificación o injustificación tenga que recurrirse al acto que le dio origen, el cual se supone tuvo verificativo bajo el imperio de la ley anterior. Por el contrario, una ley no será retroactiva cuando se aplique a un hecho realizado durante su vigencia, para cuya justificación o no justificación no se tenga que acudir al acto generador celebrado bajo el imperio de la norma abolida, sino que pueda ser analizado independientemente de su causa jurídica.’.-De esta forma, y como lo sostiene R., los hechos plenamente consumados antes de la vigencia de una norma jurídica no pueden ni deben ser regidos por ésta, sino por la ley que hubiere estado en vigor en la época en que haya acontecido, según el principio tempus regit actum. La hipótesis de los facta praeterita, así como la de los facta futura no pueden contener, dada su propia naturaleza, ningún problema de retroactividad, puesto que en ellos no se suscita ningún conflicto de leyes, porque, sin lugar a dudas, o es la norma antigua o es la actual la que deberá aplicarse, respectivamente, en cada caso.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en materia de retroactividad ha adoptado este criterio de la doctrina clásica de los derechos adquiridos, como puede observarse en la siguiente tesis: ‘Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 7a. Volumen: 59. Parte: Primera. Página: 58. Rubro: RADIO Y TELEVISIÓN, LEY FEDERAL DE. NO ES RETROACTIVA, PORQUE DESCONOZCA UNA EXPECTATIVA DE DERECHO.’ (se transcribe).-Es importante señalar que el principio de la no retroactividad que contiene nuestro artículo 14 constitucional, se ha consignado como contenido de un derecho público subjetivo derivado de la garantía correspondiente. Ese derecho tiene como obligación estatal la consistente en que toda autoridad del Estado está impedida para aplicar una ley retroactiva en perjuicio de alguna persona. De la manera como está concebida constitucionalmente la garantía de la no retroactividad de las leyes, se establece contra la aplicación de las normas por las autoridades del Estado y no contra su expedición. Sin embargo, si bien el Poder Legislativo Federal o Local pareciera no estar impedido para expedir leyes con carácter retroactivo, ninguna autoridad estatal tiene facultad para aplicar ninguna ley retroactivamente en perjuicio de persona alguna.-En lo particular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio que me permito transcribir: ‘Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 5a. Tomo: LXXXVI. Página: 17. Rubro: RETROACTIVIDAD, QUÉ COMPRENDE LA PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL RELATIVA.’ (se transcribe).-Por otro lado, para que la aplicación retroactiva de una ley implique la contravención a la garantía individual contemplada en el artículo 14 constitucional, es imprescindible que los efectos de la retroacción originen un perjuicio personal. Por ende, interpretando en sentido contrario el primer párrafo del numeral en estudio, la prohibición en él contenida no comprende los casos en que la aplicación retroactiva de una ley no produzca agravio alguno o perjuicio a persona alguna. Éste es el criterio que ha sostenido la Suprema Corte en la tesis siguiente: ‘Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 5a. Tomo: CXIII. Página: 473. Rubro: RETROACTIVIDAD DE LA LEY.’ (se transcribe).-En este orden de ideas, es importante destacar que en efecto, el multicitado Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, inició su vigencia el día 1o. de enero de 1996, pero en ningún momento se puede afirmar que desde ese momento nació el derecho del Municipio para adquirir esos recursos, integrarlos a su hacienda y, en consecuencia, poder administrarlos libremente, como pretende hacerlo valer el Municipio actor, ya que como lo he dejado aclarado en el apartado anterior, los recursos de dicho ramo no pertenecen a la hacienda del Municipio, sino que se trata de recursos de naturaleza federal que en atención a programas prioritarios se canalizan a los Estados. Por lo tanto, al ser éstos distintos a los que por disposición constitucional integran la hacienda municipal, no se está causando ningún perjuicio al Municipio actor.-Además, ante el planteamiento literal del Municipio actor en el sentido de que desde la expedición del decreto de presupuesto de egresos nació su derecho de recibir las participaciones del Ramo 00026, por ser cuantificables aun cuando no estuvieran cuantificadas, no es correcta tal afirmación porque sencillamente esos fondos no pertenecían ni pertenecen al Municipio por no formar parte de su hacienda, pues la naturaleza propia de los mismos en ningún momento hace factible su incorporación al patrimonio del Ayuntamiento.-Ahora bien, con la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, lo que se hace, no es sino adecuar dentro del Sistema Estatal de Planeación el marco normativo interno, para implementar la debida canalización de los recursos en litigio, ello concretizado mediante la creación de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, situación que además responde a lo dispuesto en el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, en cuanto a que la Secretaría de Desarrollo Social, la Contraloría y los Gobiernos Estatales y M.es promoverán la participación ciudadana en el destino, aplicación y vigilancia de los recursos federales y estatales convenidos en materia de desarrollo social.-Lo anterior, desde luego también se ajusta a lo estipulado en el Convenio de Desarrollo Social que suscribieron el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, que en su décimo segunda cláusula establece que ‘los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a promover un mayor equilibrio en el desarrollo regional ...’, que genere una más amplia participación de los tres niveles de gobierno en la atención de las necesidades de la población, ya que con dicho propósito distribuirán en forma equitativa, racional y transparente los recursos del Fondo de Desarrollo Social M., y los recursos que aporte el Estado entre los Municipios, conforme a la fórmula de distribución correspondiente, asignando a cada Municipio una cantidad establecida conforme a la distribución acordada, y al propio tiempo pretende plasmarse como objeto principal el de impulsar la participación corresponsable de la sociedad en la asunción de la ejecución concentrada, así como el control y evaluación de programas de inversión en vivienda, educación primaria y secundaria, agua potable, drenaje y letrinas, salud, electrificación, caminos, apoyos alimentarios y nutricionales, fomento a la producción, preservación de los recursos naturales, abasto, empleo emergente, apoyos a la superficie agrícola de alta siniestralidad, entre otros. En suma, se establece un procedimiento para la administración de los recursos del Ramo 00026 pertenecientes a la Federación, lo cual es en beneficio y hace más favorable y clara la administración y supervisión de dichos recursos.-Como en el caso en concreto los bienes sobre los que se faculta a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social para planear, programar, operar, controlar, y dar seguimiento, como ya lo dijimos, son de carácter federal y no forman parte de las participaciones federales que llegan a integrar la hacienda municipal, existe plena justificación constitucional para que dichos consejos, en su carácter de órganos de participación ciudadana integrados de manera colegiada, dentro del marco constitucional y legal, operen y ejecuten la aplicación de fondos federales.-Por otra parte, el texto anterior del artículo adicionado, ya establecía que el ‘Ejecutivo a través de sus dependencias y entidades podría concertar la realización de las acciones previstas en el plan y los programas’. Lo que significa que la creación de dichos consejos no es como pretende hacerlo valer el Municipio demandante, un acto que cause perjuicio, y sin este elemento (el perjuicio personal), de ninguna manera se puede encuadrar en el supuesto jurídico de la aplicación de la ley con efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna, contenido en el párrafo primero del artículo 14 constitucional.-Por lo tanto, considero infundados los argumentos del Municipio actor, en el sentido de que se está violentando el artículo 14 constitucional en su perjuicio, en virtud de que, como ya se señaló con anterioridad, en ningún momento se puede comprobar la aplicación retroactiva, y mucho menos aún, la existencia de un perjuicio directo causado por la aplicación retroactiva de la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, a la esfera jurídica del Municipio de T., Tamaulipas.-Consideraciones sobre el segundo concepto de invalidez.-Una vez determinado que en el marco del sistema de distribución de competencias en materia de ingresos y egresos que consagra nuestra Ley Fundamental, los recursos del ramo que nos ocupa son federales y no municipales, por tener naturaleza jurídica distinta, no integran la hacienda municipal en lo general, mucho menos la del Municipio de T., Tamaulipas, en lo particular, es factible afirmar que en sentido contrario a la opinión del Municipio actor, los fondos del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, pueden no ser administrados libremente por el Municipio, por lo que, con la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación no se viola la libertad de administración establecida en el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional.-En el caso del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, se ha llevado a cabo una adecuación legal a fin de otorgar a los Consejos de Desarrollo Social facultades para controlar los recursos correspondientes al Ramo 00026 previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como la facultad de aplicar los mismos recursos e impulsar la participación plural de las comunidades para dicha aplicación.-Se trata, como ya ha quedado mencionado, de órganos de participación ciudadana responsables del diagnóstico, programación, presupuestación y ejecución de las acciones de desarrollo social en sus comunidades, así como de la verificación, seguimiento y control de la aplicación de los recursos derivados de los Programas del Fondo de Desarrollo Social M., cuyos recursos provienen del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, del Presupuesto de Egresos de la Federación.-La instalación de estos consejos está inserta, en primer lugar, en el esquema de planeación del desarrollo a nivel estatal, el cual tiene que llevarse a cabo a través de las dependencias estatales y municipales, y en segundo término, está circunscrita en el Convenio de Desarrollo Social, suscrito entre la Federación y el Estado, mismo que responde a su vez a lo preceptuado en el Presupuesto de Egresos de la Federación.-El presupuesto de egresos, como ya ha quedado aclarado, estatuye en el artículo 16 que la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y los Gobiernos Estatales y M.es promoverán la participación ciudadana en el destino, aplicación, vigilancia de los recursos federales y estatales convenidos en materia de desarrollo social.-Sobre el particular, la cláusula décimo primera del Convenio de Desarrollo Social establece que los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a promover que la planeación, operación y control de las obras y/o acciones del Fondo de Desarrollo Social M. se lleven a cabo por los Ayuntamientos con la intervención de los Consejos de Desarrollo M.. Para estos efectos, el Ejecutivo Estatal se compromete a transferir a los Municipios los recursos de dicho fondo provenientes del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, y a brindarles el apoyo y asesoría técnica que requieran para la operación de dichas obras y acciones.-La cláusula décimo tercera del convenio en comento establece que los Ejecutivos Federal y Estatal convienen en que las propuestas de las obras y acciones del Fondo de Desarrollo Social M. serán formuladas por los Consejos de Desarrollo M. y los Municipios, con la participación del Estado y de la Secretaría de Desarrollo Social.-La cláusula vigésimo octava reafirma el sustento de estos consejos, al establecer que las Secretarías de Desarrollo Social y de Contraloría y Desarrollo Administrativo, así como el Ejecutivo Estatal promoverán la consolidación del funcionamiento de los Consejos de Desarrollo M. para que sean la instancia de programación, operación, control, seguimiento y evaluación del ejercicio del Fondo de Desarrollo Social M.. Finalmente, el Ejecutivo Estatal asume el compromiso de proponer las reformas que se requieran, a efecto de que se incorpore a los ordenamientos jurídicos, la figura de los Consejos de Desarrollo M., esto último en el texto de la cláusula trigésimo primera.-Los consejos están integrados por representantes municipales, estatales y federales, así como por un número determinado de consejeros electos democráticamente que sean representantes de las comunidades en que se aplique el fondo correspondiente al Ramo 00026.-No puede considerarse entonces que el manejo y control de la aplicación del fondo correspondiente al Ramo 00026 que se distribuye en cada comunidad del Estado de Tamaulipas, como de cualquier otro Estado de la Federación, por parte de un órgano designado por las autoridades estatales, constituya una violación a la autonomía municipal de carácter administrativo o financiero, pues como ha quedado claro, al establecerse la naturaleza que revisten los fondos en comento, los mismos son de carácter esencialmente federal y no pasan a formar parte de la hacienda municipal; mientras que en concordancia con su naturaleza, su control se prevé en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación, en el Manual Único de Operación del Ramo 00026 y en el Convenio de Desarrollo Social respectivo, en el cual se establece la participación de los Estados y de los Municipios para ejercer tales recursos, sin que de ninguna manera se asuma que los mismos son aquellos que llegan a formar parte de la hacienda municipal, según los preceptos del artículo 115 constitucional.-Consideraciones sobre el tercer concepto de invalidez.-En este concepto de invalidez, el Municipio actor considera que con la reforma al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación del Estado de Tamaulipas, se viola lo establecido por la fracción I del artículo 115 constitucional que establece la prohibición de la existencia de autoridades intermediarias entre el Municipio y el Gobierno del Estado, al concederle a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, facultades de planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos derivados del multicitado Ramo 00026, así como para participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones que puedan ser financiados con dichos recursos, e impulsar la participación de la comunidad para la aplicación de los mismos, y supervisar el adecuado ejercicio de los recursos ejercidos; con ello, sostiene la parte actora, se está creando una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado.-Para sostener esta afirmación, el Ayuntamiento actor argumenta que con la figura de autoridad intermedia, se genera una grave injusticia, consistente en que uno es el órgano que opera el recurso, el que actúa y a otro es a quien se supervisa. Esto es, que mientras los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social son los órganos que se encargan de aplicar los recursos del Ramo 00026, que según el Municipio forman parte de su hacienda, es a él mismo a quien la Legislatura del Estado revisa tal aplicación.-Esta afirmación queda desvirtuada partiendo de la premisa ya explicada de que los fondos en litigio no son de naturaleza municipal, sino de orden federal y, por ende, su regulación y aplicación es distinta, pues los recursos del Fondo de Desarrollo Social no son controlados por la Legislatura Local, como sí es el caso de las participaciones federales a que se refiere el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional.-Es necesario contar con una definición del concepto de autoridad intermedia dentro de un marco jurídico constitucional, para poder discernir si en efecto, conforme al planteamiento que hace el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, se está creando una figura de tal índole y como consecuencia se contraviene lo establecido por el artículo 115, fracción I, de nuestra Constitución Federal.-El D.J.M., define a la autoridad de la siguiente manera: ‘Autoridad es la posesión de quien se encuentra investido de facultades o funciones o la persona o cosa que goza (o se le atribuye) «fuerza, ascendencia u obligatoriedad». Por extensión la expresión se aplica para designar a los individuos u órganos que participan del poder público, nombrando así a los detentadores (legítimos) del poder. De lo anterior se desprende que el significado persistente de auctoritas expresa, primeramente, «ascendencia, fuerza, vínculo»; en segundo lugar, manifiesta capacidad, atributo, potestad, función; por último, se refiere a los individuos o entidades investidos de estas facultades o funciones. Estos tres significados descriptivos (estrechamente relacionados entre sí) reciben la carga ritual, mágica o ideológica que rodea los usos de «autoridad».’.-Es importante señalar que la preocupación del legislador al establecer la fracción primera del artículo 115 constitucional, fue primordialmente la de dejar claro que no puede existir autoridad alguna que interrumpa o entorpezca la comunicación fluida que entre Municipio y Estado debe imperar. Es decir, entre el Municipio y el Estado no puede mediar una autoridad que invada la competencia ni la autonomía de ninguno de los dos, no puede haber autoridad que se encuentre en una situación intermedia respecto de las atribuciones tanto del Estado como del Municipio, con facultades que impongan a este último determinaciones que son propias y originarias de su esfera y que en un extremo no deseado lleguen a obligar al Municipio a subsumirse a su proceder.-Esta característica de autoridad intermedia no la poseen los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social a que se refiere el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, pues los mismos son órganos de participación ciudadana que el Gobierno del Estado ha previsto, para canalizar dentro de su ámbito local y bajo el esquema local de planeación, los recursos del Fondo de Desarrollo Social M..-En lo particular, la actuación de estos órganos obedece al pleno conocimiento de las disposiciones específicas que respecto a la canalización de estos recursos fija el decreto de presupuesto de egresos federal, de fungir como autoridad ejecutora, junto con las autoridades municipales, respecto de los fondos federales que han sido encaminados a cumplir con un fin social específico, labor que se traduce en una suma de esfuerzos entre los distintos órdenes de gobierno para la programación y presupuestación de las acciones concertadas con las comunidades, a partir de las prioridades por ellas definidas.-Esto es, la planeación participativa de los distintos órdenes de gobierno como medio para canalizar los recursos del Ramo 00026 se orienta, como ya lo dije, a la realización de obras en materia de infraestructura social, productiva y de servicios prioritarios.-En tal sentido, no puede admitirse el argumento de que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, creados con el fin de ser órganos integrados de manera colegiada por los distintos órdenes de gobierno y que ejercen facultades de aplicación de los fondos federales deducidos del Ramo 00026, constituyan una autoridad intermedia, aún más, considerando que los fondos a que están dedicados guardan un carácter federal que en ningún momento pasan a formar parte integrante de la hacienda municipal.-Bajo este orden de ideas, los argumentos de la actora resultan infundados, en virtud de que, con el hecho de concederle a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social las facultades de administración de los recursos del Ramo 00026 no se crea una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado, pues dichos consejos cumplen con obligaciones que les son conferidas por el propio Presupuesto de Egresos de la Federación al establecer que ‘... Los recursos asignados a los Ayuntamientos serán ejercidos por éstos con la participación de sus comunidades, teniendo la libertad de decidir su aplicación ... dando prioridad a las obras en proceso y al mantenimiento de las ya terminadas. ...’.-Por lo anterior, es de resaltar que dichos consejos, al tener atribuciones como las de administración de los fondos del multicitado Ramo 00026, posibilitan que sea más clara y transparente la entrega de dichos recursos, que además tienen el carácter de federales, mismos que, como ya se ha insistido, no pertenecen a la hacienda municipal. En consecuencia, la prohibición de la fracción primera del artículo 115 constitucional de que no habrá ninguna autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado, no se aplica ni de manera distante al caso concreto.-Por otra parte, el propio Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social dé competencia por parte de la Legislatura del Estado y en perjuicio de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por haber legislado en materia del Presupuesto de Egresos de la Federación; esto como consecuencia de la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, en la cual se otorga a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social funciones para planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos correspondientes al Ramo 00026, transgrediendo, según argumentos del Municipio actor, lo dispuesto por el numeral 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-A efecto de dar respuesta al planteamiento que hace en este cuarto concepto de invalidez el Municipio de T., debemos remitirnos a señalar que su errónea concepción deja de tomar en cuenta cuestiones básicas como lo son el sistema de distribución de competencias que consagra nuestra Carta Magna, principalmente en lo referido a la determinación de las facultades de los tres niveles de gobierno.-Igualmente, dejó de considerar en sus aseveraciones las disposiciones constitucionales que respecto al órgano legislativo federal se estatuyen, mismas que giran en torno a determinar la competencia exclusiva para las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión, como competencia expresa respecto del órgano en que reside el Poder Legislativo Federal.-En efecto, el mencionado artículo 74 constitucional estipula como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la de ‘Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior. ...’.-Esta norma hace referencia en el ámbito federal a una facultad que compete solamente a la Cámara de Diputados, la cual en el ámbito de su competencia dictará las normas necesarias para destinar el presupuesto federal, es decir, para el ejercicio de éste.-Lo mismo ocurre en el ámbito local, y de conformidad con su esquema local de distribución de competencias, puesto que el Congreso del Estado implementa no sólo los rubros de captación, a través de la Ley de Ingresos, sino también el destino de los mismos, mediante su correspondiente presupuesto de egresos. En la esfera municipal corresponde al Congreso Local fijar, con sujeción al artículo 115 de nuestra Ley Fundamental, lo propio en el rubro de ingresos para el Municipio.-La facultad de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión establecida en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se ejerció debidamente al aprobarse el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996, publicado el 22 de diciembre de 1995, en el que se establecieron las asignaciones previstas para cada uno de sus objetivos, señalando también sus esquemas de operación y de aplicación.-Por otra parte, la facultad que por su lado ejerciera la Legislatura Local para reformar el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, se enmarca en las disposiciones del propio Presupuesto de Egresos de la Federación y persigue la adecuación de la normatividad interna para hacer posible la aplicación de los recursos del Ramo 00026, cuya naturaleza es federal, y cuya aplicación corresponde a todos los órdenes de gobierno.-Además de que de todo lo expuesto se desprende la clara naturaleza federal de los recursos del Ramo 00026, la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación no es una reforma en materia de presupuesto federal efectuada a nivel local, pues dicha adición se constriñe a reglamentar las acciones de desarrollo social dentro de las comunidades, así como de establecer funciones de administración de dichos recursos, como consecuencia del compromiso adquirido por el Estado mediante la celebración del Convenio de Desarrollo Social, suscrito por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal.-En este sentido, la Legislatura Local no intervino en materia del Presupuesto de Egresos de la Federación ni se está extralimitando en el ejercicio de sus funciones, sino simplemente está reglamentando y creando un órgano para la debida y transparente ejecución de los recursos del multicitado Ramo 00026.-Consideración final.-Finalmente, es necesario señalar que no obstante los argumentos anteriores en los que ha quedado claramente expresado que la actuación de las autoridades demandadas se encuentra apegada al orden constitucional y legal, la discusión sobre la autonomía municipal, que de nueva cuenta es materia de análisis por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación con motivo del planteamiento de una controversia constitucional, amerita diversas reflexiones.-Del análisis global de la problemática que encierra la presente controversia, si bien es cierto que la materia de la misma resulta plenamente ajustada a los preceptos constitucionales, la asignación y control de los recursos previstos en el Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, respecto de los Ayuntamientos afecta, directa e indirectamente, diversos aspectos relativos a la administración del Municipio y a su autonomía financiera, objeto de estudio de este mismo planteamiento.-En tal virtud, y no obstante el contenido del artículo 115 constitucional, la relación federal, Estado y Municipio que se instrumenta en el marco de nuestra forma de gobierno, resulta rebasada por la realidad que se vive en los Municipios, pues la canalización de los recursos motivo de la presente controversia, que si bien obedece a programas especiales y prioritarios que tienden al logro del desarrollo nacional del país, y en lo específico, al desarrollo social, por el esquema de operación con que se aplican, podría desvirtuarse su esencia originaria, e inclusive, con mayor gravedad, acaso se atente contra el principio de equidad y el espíritu que el Constituyente de 1917 y el Poder Revisor de la Constitución han intentado plasmar en nuestra N. Fundamental.-Por lo anteriormente expuesto, atentamente solicito a esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el estimable conducto de usted señor Ministro instructor: Primero. Tenerme por presentado con la personalidad que ostento, desahogando en tiempo y forma la vista otorgada mediante auto de fecha 4 de junio de 1996, misma que se me concedió con el escrito de demanda de controversia constitucional planteada por el Municipio de T., Tamaulipas.-Segundo. Tener por designados a los delegados que en el proemio de este escrito se mencionan, en los términos del artículo 11 de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional.-Tercero. Previos los trámites de ley, declarar infundados los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio de T., Tamaulipas, con base en los argumentos contenidos en el presente oficio."

NOVENO.-Mediante proveído de fecha catorce de agosto de mil novecientos noventa y seis, el Ministro instructor tuvo por presentados mediante escrito de dieciséis de julio de ese año y anexos al gobernador constitucional y al presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Tamaulipas, contestando la demanda promovida en su contra y por exhibidas las documentales que acompañan, sin perjuicio de hacer relación de ellas en la audiencia respectiva; igualmente, se ordenó agregar el oficio 431/96 y anexo de fecha dos de agosto de ese año, suscrito por el procurador general de la República, por medio del cual desahogó la vista ordenada en auto de cuatro de junio anterior, se tuvo como delegados de las autoridades demandadas y de la Procuraduría General de la República a las personas que en los escritos se indicaron y el domicilio para oír y recibir notificaciones el que se mencionó en cada uno de los oficios. Por último, se ordenó dar vista a la parte actora con copia de la contestación de las autoridades responsables.

DÉCIMO.-Mediante escrito presentado el seis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, D.A.H.A., D.E.G.F., J.S.Z. de la Garza E. y J.M.H.Z., en sus caracteres de presidente municipal, síndico primero, síndico segundo y secretario del R. Ayuntamiento de T., Tamaulipas, comparecieron para desahogar la vista de la contestación de la controversia constitucional, expresando al efecto, lo siguiente:

"Desahogo de la vista de la contestación.-Para empezar, manifestamos, que todas las excepciones opuestas por las autoridades responsables, no son procedentes, carecen de fundamentos legales, de argumentos, de razonamientos lógico-jurídicos, se basan en simples afirmaciones carentes de soporte jurídico, están repletas de sofismas, por lo que en su oportunidad, así lo deberá declarar esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, y por lo mismo, se deberá declarar procedente la controversia constitucional.-1. Respecto a la excepción de falta de acción y derecho, que en forma absoluta se hizo valer, manifestamos que no tiene sustento legal, por lo siguiente: a. El hecho de que con la reforma al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado, se haya pretendido dar ‘sustento jurídico’ a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, no justifica la constitucionalidad de la reforma, aun cuando dicho consejo se haya constituido por el Ayuntamiento de T., pues cuando se creó, no existía ley que lo regulara, era regulado simplemente por reglas administrativas poco claras de la Sedesol y había que cumplirlas, para que se le entregara al Municipio el recurso económico del ‘famoso Ramo 00026’.-Además, aun cuando hubiera normas claras y todo estuviera correcto, la reforma al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado, adiciona situaciones nuevas, otorga en la ley, facultades al mencionado Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social, que no tenía y que son contrarias a la Constitución Federal, por las razones expuestas en la demanda.-b. Por cuanto hace a la expresión en el último párrafo de esta excepción de que ‘los promoventes pretenden combatir’, queremos manifestar ‘que no pretendemos combatir’, sino que lo estamos haciendo.-2. Por cuanto hace a la excepción de falta de acción y derecho, opuesta por según ellas, haber consentido expresamente los actos reclamados, manifestamos que carece de validez y de sustento legal, por lo siguiente: a. En dicha excepción, las autoridades responsables manifiestan falsamente ‘que el Ayuntamiento de T. comparece reclamando hechos que anteriormente de manera expresa había consentido’.-Si se analizan con detenimiento las fechas de los sucesos relativos a la presente controversia constitucional, se encuentra que todos los hechos y comunicados de las autoridades del Municipio de T., a que se refieren las autoridades responsables, fueron anteriores a la publicación de las reformas, materia de la controversia constitucional, en el Periódico Oficial del Estado.-Los comunicados que mencionan las autoridades responsables, fueron de fechas febrero y 12 de marzo de 1996 y la reforma al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado, se publicó en el Periódico Oficial del Estado, el día 20 de marzo de 1996, o sea 8 días después del último comunicado.-Como se puede observar claramente, no es posible que el hoy actor haya consentido algo que no conocía. Sería conveniente para las autoridades responsables, que conocieran, que el consentimiento, jurídicamente hablando, sólo es posible cuando las partes conocen aquello sobre lo que prestan el consentimiento, pensar que puede haber consentimiento sobre algo que todavía no se conoce, es algo absurdo, ilógico y en contra de los principios básicos del derecho y que su sanción es la inexistencia.-Por lo mencionado en este punto, se demuestra claramente que la excepción a la que nos hemos referido tampoco es procedente.-3. En relación con la excepción de falta de legitimación activa del Ayuntamiento del Municipio de T., Tamps., opuesta por las autoridades responsables, por según ellas, carecer el actor de legitimación activa para interponer esta demanda de controversia constitucional, señalamos lo siguiente: a. Primeramente, es conveniente dejar asentado, que las autoridades responsables confunden lo que es la controversia constitucional, con la acción de inconstitucionalidad, lo que trajo como consecuencia, que opusieran esta excepción.-b. Las autoridades responsables manifiestan respecto a esta excepción que nos estamos refiriendo: ‘... el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, efectivamente en la fracción I, inciso i), otorga facultades a los Municipios para interponer juicio sobre controversia constitucional sobre constitucionalidad de los actos o disposiciones generales, pero la disposición aplicable al caso concreto lo constituye la fracción II del mismo artículo ...’.-Hay que tomar en cuenta que las autoridades responsables, sin argumentación alguna, hacen una afirmación totalmente falsa, al mencionar, que la disposición aplicable al caso concreto, lo constituye la fracción II del mismo artículo, haciendo esa afirmación como un dogma de fe, sin argumentos, ni razonamientos y, olvidando, que como anteriormente lo habían ellas mismas aceptado, la Constitución Federal le otorga a los Municipios la facultad de impugnar las leyes de las entidades federativas, a través de las controversias constitucionales.-La presente controversia constitucional, es procedente. La parte actora sí tiene legitimación activa para promover esta acción, la cual por ningún motivo es una acción de inconstitucionalidad.-Es una lamentable o mal intencionada confusión de las autoridades responsables, el confundir estas dos acciones (controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad), las cuales son completamente diferentes.-Las acciones de inconstitucionalidad son medios que les confiere la Constitución Federal, a las minorías de los órganos que expidieron las leyes o al procurador general de la República, para solicitar la inconstitucionalidad de las leyes, las cuales jurídicamente no les afecta, ni les impone derechos u obligaciones, en cambio, las controversias constitucionales son medios de defensa que la Constitución Federal les otorga a las autoridades de diversos niveles, entre ellos los Municipios, para impugnar leyes o actos de otras autoridades, que consideren son violatorios de la Constitución Federal y les afecta en su esfera jurídica. En otras palabras, por cierto, no muy técnicas, la controversia constitucional equivale al juicio de amparo, pero con la gran diferencia de que el actor en la controversia es una autoridad y en el amparo es un particular.-4. Por lo que hace a la excepción de improcedencia por disposición expresa de la ley, opuesta por las autoridades responsables, exponemos lo siguiente: a. En esta excepción se vuelven a confundir las autoridades responsables, en lo que es una controversia constitucional y una acción de inconstitucionalidad.-b. Esta excepción opuesta por las autoridades responsables, también es improcedente, carente de sustento jurídico, y por razones de simplificación, solicitamos se tenga por repetido en este lugar, lo manifestado en el punto número 3 de esta promoción.-c. Volvemos a repetir, que el asunto planteado por la parte actora y que se tramita en este expediente, es una verdadera controversia constitucional y de ninguna manera se le puede considerar una acción de inconstitucionalidad, como solicitan las autoridades responsables.-5. En referencia a la excepción de efectos no derogatorios de la ley, opuesta por las autoridades responsables, también es improcedente y exponemos lo siguiente: a. La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 41, fracciones IV y V, establece los alcances y efectos de las sentencias en las controversias constitucionales a las cuales se debe apegar la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y en esas disposiciones legales se señala que en caso de ser violatorio el acto reclamado, de la Constitución Federal, se deberá dictar la declaratoria de invalidez del acto reclamado.-En este punto hacemos mención de que durante la tramitación de esta controversia constitucional, se expidió el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social y se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el día uno de junio del año en curso, reglamento que debido a que es accesorio de la ley impugnada, su validez depende de la validez de la mencionada ley, por lo que también deberá declararse dicho reglamento violatorio de la Constitución.-b. Los razonamientos expuestos por las autoridades responsables, en relación con esta excepción, son absurdos, pues de considerarlos correctos, nos llevaría a la conclusión trágica, de que ninguna ley podría ser atacada judicialmente, y entonces ello significaría que las entidades federativas podrían expedir leyes violatorias de la Constitución Federal impunemente. Quizá eso es lo que quisieran.-Es de espanto y alarmante este argumento vertido por las autoridades responsables, pues ellas consideran que los Municipios no pueden atacar las leyes y piensan que los Municipios deben aguantar callados y sumisos toda clase de leyes que expida el Congreso del Estado, aun cuando sean violatorias de la Constitución Federal, en otras palabras, esto es no tenerle respeto a la legalidad, es no querer tener un Estado de derecho en el cual toda la sociedad ha estado insistiendo y lo ha repetido en numerosas ocasiones el Ejecutivo Federal y además es el Estado de derecho el que según nuestra Constitución Federal nos rige.-Queremos repetir, que el Ejecutivo Federal, ha manifestado muchas veces, el clamor del pueblo, de ser un país de leyes y agregamos entre ellas debemos cumplir primeramente con la Constitución Federal, ya no es posible vivir en la impunidad que pretenden las autoridades responsables, al considerar que no se puede tratar este asunto, porque sería darle efectos derogatorios a la ley.-Para terminar, y aun cuando no es materia de la controversia constitucional, pero nos llamó la atención la nula preparación jurídica que tienen las autoridades responsables al afirmar ‘... la ley sólo queda derogada o abrogada por otra posterior que así lo declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior. Esta posibilidad únicamente tiene como excepción, en cuanto a su generalidad, la declaración de que una ley supone un acto reclamado que vulnere las garantías individuales en el juicio de amparo. ...’. Es alarmante el grado de desconocimiento de la ley que tienen las autoridades responsables, ya que deben conocer que por virtud del principio de la relatividad de las sentencias de amparo, o fórmula O., no es posible la generalidad de las mismas y, por lo tanto, la sentencia de amparo no tiene efectos derogatorios, ni abrogatorios.-6. T. al capítulo de contestación de la demanda, mencionamos que de ninguna manera es una acción de inconstitucionalidad, por las razones que anteriormente expusimos y la demanda inicial se fundamentó en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.-No alcanzamos a comprender, el por qué mencionan las autoridades responsables, que en este caso concreto se trata de una acción de inconstitucionalidad y no lo comprendemos, porque no señalan razón alguna, simplemente lanzan esa afirmación, sin exponer argumentos, ni razonamientos.-7. En relación al capítulo de contestación a los conceptos de invalidez, exponemos lo siguiente: a. Las autoridades responsables controvierten la afirmación de la demanda, de que la ley reclamada es retroactiva con el argumento de que no hay perjuicio, ya que los recursos del Ramo 00026 no variaron, y se asignaron a los beneficiarios del Municipio de T. y porque el alcalde es presidente del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social y funcionarios de primer nivel del Ayuntamiento son asesores.-Estos argumentos son sofismas, son falsos, ya que sostener que no hay perjuicio, porque los recursos se asignaron al mismo Municipio, no es válido, ya que el perjuicio fue de carácter jurídico, y eso no lo contemplan las autoridades responsables, pues el suprimirle al Municipio de T., su derecho de operar los recursos del Ramo 00026, que es parte de su hacienda municipal y entregarle esa actividad de ‘operar’ a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, fue en perjuicio para el Municipio de T., fue una afectación a su esfera jurídica.-Por otra parte, es un error, es una equivocación y es un absurdo, el sostener (como lo hacen las autoridades responsables), que debido a que el alcalde es integrante del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social y los funcionarios de primer nivel son asesores del mismo, no es posible que se autoricen acciones que acarrean perjuicios al Municipio, y que por ello al no haber perjuicio, no hay retroactividad de la ley impugnada.-Sostener el argumento de las autoridades responsables que mencionamos en el párrafo anterior, es tanto como afirmar que se le pueden otorgar las facultades del Municipio de T., a una sociedad anónima, en la que tanto el alcalde de T., como los funcionarios de primer nivel, fueren accionistas de esa sociedad y por lo mismo son integrantes de la misma.-Las autoridades responsables parece que no conocen las características de las personas morales o jurídicas y desconocen o no tomaron en cuenta que las mismas personas físicas pueden formar parte de varias personas morales o jurídicas y que no obstante ser los mismos socios, tiene cada persona moral o jurídica, distinta personalidad y por lo mismo, son centros de imputación jurídicos diferentes y no es válido, desde un punto de vista jurídico, quitarle derechos a una, para dárselos a otra y sostener, que como son los mismos socios en ambas personas morales o jurídicas, no hay perjuicio.-Además, quizá se les olvida a las autoridades responsables que el multicitado ‘consejo’, es integrado por más de 30 personas y que las decisiones son por votación y que el alcalde es sólo uno y los asesores no tienen voto, por lo que las decisiones del consejo tomadas por mayoría de votos, en contra del voto del presidente municipal y del consejo de los asesores, sí podrán ser contrarias al interés del Municipio. La facilidad de operar parte de la hacienda municipal (Ramo 00026) se le concedió al ‘consejo’, quitándole ese derecho al Municipio y causándole por lo mismo ese perjuicio.-b. Las autoridades responsables manifiestan que los recursos del Ramo 00026 no son participaciones y por ello no forman parte de la hacienda municipal y en eso centran la impugnación al concepto de invalidez marcado en la demanda inicial con la letra B.-En primer lugar, se debe considerar, que en la demanda inicial señalamos claramente que el artículo 115 de la Constitución Federal en su fracción IV establecía que ‘Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor ...’.-Además, en todo el razonamiento del concepto de invalidez marcado en la demanda inicial con la letra ‘B’, se mencionó que el recurso del Ramo 00026 es un ingreso del Municipio establecido por la Legislatura Federal y por ello forma parte de la hacienda municipal y también es una participación federal y por eso también forma parte de la hacienda municipal. Suponiendo sin conceder, que no fuera participación, de todos modos sería parte de la hacienda municipal, porque es un ingreso. Creemos que, sobre el particular, las autoridades responsables no podrán negar que es un ingreso y tan lo aceptan, que en toda su contestación no refutaron esa situación.-Recordemos que la Constitución Federal no es muy precisa en sus términos, por lo que en muchas ocasiones debemos acudir al espíritu de la Constitución para comprenderla. Así, por ejemplo, tenemos que se establece que todos los individuos gozarán de las garantías y ello no significa que sólo las personas físicas sino que el espíritu de la Constitución es que también las personas morales.-En ese orden de ideas, tratándose de las participaciones, debemos acudir a la esencia de la voluntad de la Constitución y ella es, sin lugar a dudas, que cualquier recurso que se establezca en favor del Municipio, forma parte de su hacienda y por ello debemos concluir, sin lugar a dudas, que el recurso del Ramo 00026, es parte de la hacienda municipal. Además, no porque no se mencione expresamente que no es una participación el recurso del Ramo 00026, deja de tener ese carácter, lo importante es la esencia de las cosas, no el nombre que se les dé.-Por si ello no fuera suficiente, tenemos que el artículo 115 de la Constitución Federal en su fracción IV, señala que la hacienda municipal ‘se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor ...’.-Hay que observar que la Constitución menciona ingresos, sin hacer limitaciones, ni distinción alguna, por lo que aplicando el principio que dice: ‘donde la ley no distingue, nosotros no debemos distinguir’, podemos concluir, que lo anterior significa que cualquier otro ingreso que las Legislaturas Federal o Estatales establezcan en favor del Municipio forman parte de su hacienda.-En otras palabras, el recurso del Ramo 00026, es un ingreso para el Municipio, así lo establece el Presupuesto de Egresos de la Federación en el artículo 16, en el cual señala: ‘... Los Municipios sólo podrán utilizar los recursos del Fondo ...’. Estos programas quedarán bajo la estricta responsabilidad de los Municipios ‘... los Municipios serán los responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los recursos del Ramo 00026 ... Los recursos asignados a los Ayuntamientos ...’, y además ese recurso del Ramo 00026, fue establecido por la Legislatura Federal (que es una legislatura), a favor de los Municipios, como se puede apreciar claramente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para el actual ejercicio fiscal, y por ello ese recurso forma parte de la hacienda municipal. Darle vueltas al asunto, es complicarlo, es tratar de tapar el sol con un dedo, lo cierto es que el recurso del Ramo 00026, y asignado a T., según el artículo 115 constitucional, forma parte de la hacienda del Municipio de T..-Pretender con argumentos sostener que dicho ingreso no forma parte de la hacienda municipal, es querer negar algo muy claro y tratar de no cumplir con la Constitución Federal.-Mienten las autoridades responsables al afirmar (hoja 9 del escrito de contestación) que ‘el legislador federal estableció en el presupuesto de egresos ... que el esquema de operación sería instrumentado por la Secretaría de Desarrollo Social del país ...’. Para probar la falsedad, basta con leer el mencionado artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación, para darnos cuenta de la falsedad de esa afirmación.-Las autoridades responsables manifiestan (hoja 9 de su contestación) que ‘... en ningún momento el legislador federal hizo destinatarios, o responsables administrativos de dichos recursos a los Municipios, los hizo beneficiarios, pero para cumplir con el objetivo presupuestal de dicho rubro ...’. Esa afirmación carece de valor, toda vez que carece de justificación alguna y de razón y ni siquiera tiene una simple explicación, simplemente quieren que se considere así, porque ellos lo dijeron, pretenden hablar ex cátedra (sic).-c. Las autoridades responsables, en su contestación, manifiestan que no es cierto que se cree una autoridad intermedia y en eso centran la defensa al concepto de invalidez marcado con la letra C.-Manifiestan las autoridades responsables además, que ‘... se genera una verdadera instancia de apoyo en tanto que no es una entidad política centralizada, puesto que los recursos que administra no derivan de participaciones federales, como ya se dijo, sino de las aportaciones de un programa de carácter federal ... los cuales (Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social) no constituyen entidades o autoridades intermedias; en principio, porque sus funciones se agotan y limitan a la terminación de los recursos y las obras ...’.-Los argumentos vertidos por las autoridades responsables señalados en el párrafo anterior carecen de validez, por lo siguiente: Primeramente, los recursos del Ramo 00026, sí forman parte de la hacienda municipal, pues ellos son ingresos establecidos por una legislación en favor del Municipio, y por lo tanto, repetimos, forman parte de la hacienda municipal. Además de ser un ingreso en términos generales y con ello es suficiente para que sean considerados los recursos del Ramo 00026, formando parte de la hacienda municipal, dichos recursos son participaciones, pues el Gobierno Federal le participa al Municipio una parte del Presupuesto de Egresos de la Federación.-En segundo lugar, el fundamentar que los consejos de desarrollo no son autoridades intermedias, por no formar parte de la administración centralizada, tampoco es correcto, puesto que el espíritu de la Constitución es que nadie se encuentre entre el Municipio y el Estado, sea de la naturaleza que sea. Pensar que es válido crear un organismo privado y que esté entre el Municipio y el Estado y que sea constitucional, por el simple hecho de que no forma parte de la organización centralizada, es un absurdo y un enorme error.-En tercer lugar, la afirmación de que no es anticonstitucional ‘porque sus funciones se agotan y limitan a la terminación de los recursos y las obras’, también es incorrecta, porque no por el simple hecho de que lo que hacen es poquito, deja de ser anticonstitucional; debemos recordar, que en este asunto, no podemos aceptar, a que porque es poquito lo que hacen los consejos de desarrollo, no es violatorio de la Constitución. No se trata de cantidades, no se trata de que si es poquito es válido y si es mucho no lo es, simplemente un hecho es o no violatorio de la Constitución, así su actividad sea temporal o permanente.-Como se puede apreciar, también estos argumentos de las autoridades responsables carecen de sustento.-No es cierto, de que para que el consejo de desarrollo tenga el carácter de intermedio, tenga que ser entidad integrada por personas ajenas a los tres niveles de gobierno.-A las autoridades responsables se les olvidó, que en derecho, es posible la existencia de diversas personas morales, integradas por las mismas personas físicas y que la identidad de los socios entre las diversas sociedades, no les quita las diferentes personalidades a cada una de las personas morales.-En relación con el caso concreto que nos ocupa, el hecho de que el presidente municipal sea integrante del consejo de desarrollo y que algunos servidores municipales sean asesores, no significa que no tenga el consejo de desarrollo el carácter de órgano intermedio entre el Estado y el Municipio.-Las autoridades responsables manifiestan (hoja 11): ‘... El Ayuntamiento a lo que se encuentra obligado ... es a comprobar el ejercicio de su hacienda y, en particular, los recursos que haya aportado para la realización de las acciones dentro del consejo del cual forma parte, debiendo además justificar ante las instancias estatales y federales la aplicación de los recursos de esa índole.’.-Sobre la afirmación anterior, manifestamos que mienten las autoridades responsables, toda vez que el Ayuntamiento no forma parte del consejo, quien es integrante, es el presidente municipal, pero éste es sólo un miembro del Ayuntamiento, no es todo el Ayuntamiento. Si de hecho, así ha funcionado en otras administraciones municipales, esa mala costumbre contraria a la ley, no es creadora de derecho. Además, en la actual administración municipal, al Cabildo se le considera como lo que es, un órgano colegiado, y no un órgano mangoneado por una persona.-Además, siguiendo con la afirmación de las autoridades responsables a que nos referimos anteriormente, es importante fijarnos que ellas mismas reconocen que el Ayuntamiento debe justificar la aplicación de esos recursos, lo que significa que efectivamente forman parte de la hacienda municipal, si no formaran parte de su hacienda, no tendría el Ayuntamiento por qué justificar dicha aplicación. Sería absurdo que a un organismo, se le obligara a justificar la aplicación de unos recursos que no forman parte de su hacienda. No creemos que al gobernador del Estado de Tamaulipas, se le obligue a justificar la aplicación de los recursos del Ejecutivo del Estado de Nuevo León, lo mismo sucede en este caso, si como las autoridades responsables aceptan, el Municipio debe justificar la aplicación de los recursos del Ramo 00026, es porque forman parte de su hacienda. Sería injusto que al Ayuntamiento se le obligue a justificar la aplicación de algo que no es de él.-Con lo anterior, queda debidamente demostrado que los recursos del Ramo 00026, debido a que el Ayuntamiento debe de justificar su aplicación, es porque simple y sencillamente son recursos que forman parte de su hacienda.-d. Es cierto que el Legislativo del Estado tiene facultades para legislar en todos los ámbitos de la administración pública y que es el acto reclamado una adición a un ordenamiento estatal.-Sin embargo, algo que no mencionan las autoridades responsables, es: primero, que esa facultad legislativa, la tiene dicho poder, pero sólo para el ámbito estatal y que por ningún motivo, ni pretexto, puede legislar en materia del ámbito federal.-Segundo, que la adición al ordenamiento estatal, consistió en regular un recurso económico de carácter federal, con lo que el acto legislativo estatal, fue claramente violatorio de la Constitución, al invadir la esfera de competencia de la autoridad legislativa federal.-Las autoridades responsables manifiestan (hoja 12): ‘... pues en el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, únicamente se establece a quién compete en nuestro ámbito local, ser la instancia de participación en la política social establecida por el Gobierno Federal.’.-En relación a la afirmación anterior, hacemos los siguientes comentarios: En primer lugar, les faltó agregar, que establece a quién compete ser la instancia de participación en la política social establecida por el Gobierno Federal que opere esos recursos federales asignados al Municipio.-En segundo lugar, a las autoridades responsables se les olvidó, que además del ámbito territorial, existe el ámbito material de validez en atención a la esencia de los negocios y según este último ámbito material, es a la Federación a la única a la que le corresponde regular lo relativo al Presupuesto de Egresos de la Federación y a todo lo referente a los recursos del Ramo 00026 y por lo tanto, la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, al referirse a la operación de recursos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, invadió esferas de competencia de la autoridad federal, violando la Constitución Federal.-El decir de las autoridades responsables, de que la mencionada adición ‘únicamente adecuó en la esfera local las disposiciones ...’ es una elegante manera de definir la violación de la Constitución y la invasión de esferas de competencia. En el campo jurídico constitucional, no hay adecuaciones, simplemente lo que se debe hacer es cumplir con las disposiciones constitucionales.-e. Además de todo lo anterior, con fundamento en el artículo 30 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que las autoridades responsables presentaron su contestación fuera del plazo de 30 días hábiles que se les concedió en el auto de admisión de la controversia constitucional, solicitamos que se les tenga por no presentados, por contestada la demanda de controversia constitucional y que se presuman ciertos los actos reclamados."

DÉCIMO PRIMERO.-Con fecha once de octubre de mil novecientos noventa y seis, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados sus alegatos, y agotado el trámite respectivo se pasó el asunto para elaborar el proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional en atención a lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 antes señalado, dado que por esta vía el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, demanda la invalidez constitucional del artículo 51 de la Ley de Planeación del propio Estado.

SEGUNDO.-Previamente a cualquier otra cuestión, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

El artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia, dispone:

"Art. 21. El plazo para la interposición de la demanda será: I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

En el caso concreto se impugna, la adición del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación del Estado de Tamaulipas, que se realizara a través del decreto de fecha veinte de marzo de mil novecientos noventa y seis.

La demanda de controversia constitucional fue presentada en tiempo, en virtud de que, conforme al artículo primero transitorio del Decreto impugnado Número 10, que adiciona el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación del Estado de Tamaulipas, publicado en el Periódico Oficial el veinte de abril de mil novecientos noventa y seis, su entrada en vigor correría a partir del día siguiente, esto es, el veintiuno del citado mes y año.

La presentación de la demanda se realizó mediante escrito recibido en fecha treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de lo que se concluye que la demanda de controversia constitucional se presentó dentro del plazo legal de treinta días hábiles que, para la impugnación de normas generales, otorga el artículo 21, fracción II, de la ley de la materia antes transcrito.

TERCERO.-Previo a la cuestión de fondo planteada, debe analizarse la legitimación de quien promueve, por ser de orden público y de estudio preferente.

Sobre el particular, la ley reglamentaria del artículo 105, dispone en sus artículos 10 y 11, lo siguiente:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y ..."

"Artículo 11. El actor, demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlo. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario ..."

Para efectos de la presente controversia constitucional son partes las autoridades siguientes, todas ellas del Estado de Tamaulipas: actor, el Municipio de T.; demandado, el Congreso y gobernador; y tercero interesado, el Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social de T..

Respecto del Municipio de T., Tamaulipas, comparece a juicio por medio de los CC. D.A.H.A., D.E.G.F., J.S.Z. de la Garza y J.M.H.Z., en su carácter de presidente municipal, síndico primero, síndico segundo y secretario, respectivamente, del Ayuntamiento de T., Tamaulipas, quienes acreditaron la personalidad con que se ostentaron con las copias certificadas del Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas de fecha primero de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y nombramiento del secretario.

Al respecto, el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordena:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del Departamento Administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

De lo anterior se colige la existencia de una presunción iuris tantum de que la persona que comparece a la controversia es representante de la entidad pública, salvo prueba en contrario, lo que encuentra apoyo, en la parte relativa, en la tesis número X/96 aprobada por el Tribunal Pleno el seis de febrero del año en curso con motivo de la reclamación en la controversia constitucional 17/95, promovida por el Ayuntamiento de Tepoztlán, Morelos, la cual establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA PRESUNCIÓN LEGAL EN CUANTO A LA REPRESENTACIÓN Y CAPACIDAD DE LOS PROMOVENTES NO OPERA CUANDO DE LA DEMANDA SE DESPRENDE QUE CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ESA ACCIÓN.-El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionado estrechamente con el artículo 10 del propio ordenamiento que señala como actor en las controversias constitucionales a la entidad, poder u órgano que la promueva, establece la presunción de que quien comparezca a juicio en su representación goza de tal representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Sin embargo, debe considerarse que tal presunción no opera cuando de la demanda derive que quienes pretenden actuar con tal carácter carecen de legitimación para ejercitar la acción de controversia constitucional al expresarse que el carácter referido lo derivan de actuaciones realizadas al margen de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, pues en esa hipótesis debe desecharse la demanda pues al carecer de legitimación no pueden representar a la entidad, poder u órgano que como parte actora puede promover la controversia constitucional."

El precepto anteriormente reproducido establece que el funcionario que comparece debe estar facultado para asumir la representación en los términos de la ley que lo rige que, en el caso concreto, es el Código M. para el Estado de Tamaulipas cuyos artículos 53, 54, 57, 60, fracción II, 61 y 67, establecen:

"Artículo 53. Los Ayuntamientos serán representados por el presidente municipal, quien además es el órgano ejecutor de los acuerdos y disposiciones que dicten aquéllos en ejercicio de sus funciones."

"Artículo 54. En los actos jurídicos administrativos de su competencia, comparecerá el presidente municipal con el secretario del Ayuntamiento, quien refrendará con su firma los acuerdos y comunicaciones que aquél expida."

"Artículo 57. El presidente municipal, con la aprobación del Ayuntamiento en cada caso, asumirá la representación jurídica del Municipio en los litigios en que éste fuera parte, cuando el síndico o síndicos tengan impedimento legal."

"Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"II. Representar al Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado, con la limitación de que no podrán desistirse, transigir, comprometer en árbitros o hacer cesión de bienes, recibir pagos, salvo autorización por escrito que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento. Asimismo, tendrán a su cargo la atención de los negocios de la hacienda municipal."

"Artículo 61. En los Municipios donde existan dos síndicos, éstos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, con las facultades señaladas en el artículo anterior."

"Artículo 67. Para ser secretario del Ayuntamiento se requiere:

"I. Ser ciudadano en pleno uso de sus derechos políticos y civiles y no ser miembro del Ayuntamiento.

"II. Tener suficiente instrucción, capacidad y honestidad, a juicio del Ayuntamiento. En todo caso, en los Municipios que tengan una población que exceda de 50,000 habitantes se requiere poseer título de abogado.

"III. No haber sido condenado por sentencia que haya causado ejecutoria, por delito intencional."

La lectura de los dispositivos transcritos, permite concluir que el Ayuntamiento es representado por el presidente municipal, quien en actos jurídicos administrativos requiere de la comparecencia del secretario del Ayuntamiento, así como que los síndicos son los representantes legales del Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte. Asimismo, se advierte que cuando el síndico o síndicos tengan impedimento legal corresponderá al presidente municipal asumir la representación jurídica del Municipio en los litigios en que éste fuere parte, pero en ese supuesto deberá contar con la aprobación del Ayuntamiento.

En consecuencia, por lo que toca al presidente municipal que promovió la controversia constitucional, carece de legitimación, ya que para asumir la representación requiere del acuerdo del Cabildo para actuar en los casos de impedimento de los síndicos.

En cambio, la representación del Municipio actor que asumen los síndicos primero y segundo, signatarios de la demanda, se encuentra acorde con el requisito establecido por la ley reglamentaria del artículo 105, en su artículo 11, pues de acuerdo con el artículo 60, fracción II, del Código M. del Estado de Tamaulipas, los síndicos deben representar al Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte; es decir, de acuerdo con el ordenamiento que rige al sistema municipal, los funcionarios que se ostentan representantes del Municipio actor se encuentran legitimados. Aún más, queda corroborada la presunción que, de acuerdo con la última parte del primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria del artículo 105, ha asumido este Alto Tribunal al admitir la demanda de mérito. En tal virtud es legítima la representación por parte de estos funcionarios.

En relación a una de las partes demandadas, gobernador del Estado de Tamaulipas, C.M.C.L., acreditó su personalidad con copia del Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, número 97 de fecha dos de diciembre de mil novecientos noventa y dos, que contiene el Decreto Número 352, expedido por el Congreso del Estado, mediante el cual se declararon válidas las elecciones para Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, celebradas el ocho de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

Por otra parte, el artículo 77 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas establece:

"Artículo 77. El Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denominará Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, siendo su elección directa cada seis años, en los términos que señala la Ley Electoral."

Del artículo anteriormente transcrito, así como de los artículos 10 y 11 de la ley reglamentaria del artículo 105, se infiere que el gobernador del Estado de Tamaulipas, está legalmente facultado para apersonarse en el presente juicio; encontrándose legitimado por la Constitución del Estado de referencia.

Finalmente, el Congreso del Estado compareció a juicio por conducto del C.L.R.G., presidente de la Diputación Permanente que fungió durante el receso constitucional de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado, personalidad que acreditó con la copia certificada del Decreto Número 16 publicado en fecha diecisiete de abril de mil novecientos noventa y seis, dando contestación a la demanda en su carácter de representante del Poder Legislativo Local.

Al respecto, Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas establece:

"Artículo 75. En la última sesión de un periodo ordinario, el Congreso elegirá, a mayoría de votos emitidos por cédula, a la Diputación Permanente, compuesta por un presidente, dos secretarios y un suplente, que fungirá durante todo el receso, aun cuando el Congreso funcione en periodos o sesiones extraordinarias.

"Si por causa extraordinaria el Congreso se disolviere sin haber nombrado la Diputación Permanente se entenderá por tal el personal de la última mesa del Congreso."

"Artículo 77. La Diputación Permanente, se instalará el siguiente día en que el Congreso cierre sus sesiones, aunque este día sea feriado, y lo comunicará al Ejecutivo el día hábil siguiente al de su instalación. Igual comunicación se hará a las autoridades que se señalan en el artículo 23 de la presente ley."

"Artículo 78. La Diputación Permanente tendrá la representación del Poder Legislativo y ejercerá las atribuciones que le confiere el artículo 62 de la Constitución, y las que le encomiende el Congreso del Estado."

Del texto de los artículos transcritos, se desprende la facultad del presidente de la Diputación Permanente para representar en el presente juicio al Congreso del Estado.

CUARTO.-A continuación, se pasa al estudio de los motivos de improcedencia que se invocan, por ser de estudio preferente a la cuestión de fondo del asunto.

Las autoridades demandadas, son coincidentes en señalar:

1. Que el Ayuntamiento de T. comparece reclamando hechos que anteriormente de manera expresa había consentido, circunstancia que se puede constatar con las documentales que se acompañan a esta contestación, consistentes en el comunicado de fecha diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y seis, que el coordinador general del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Tamaulipas le dirigiera al presidente municipal de T. y del Consejo de Bienestar Social, D.A.H.A., haciendo de su conocimiento los lineamientos a través de los cuales se aplicarían los recursos provenientes del Ramo 00026, Superación de la Pobreza, correspondientes al Presupuesto de Egresos de la Federación, documento que fue recibido personalmente por su destinatario con fecha veintisiete de febrero del mismo año, como se aprecia en el documento a que hacemos referencia, mismo que fue contestado con fecha doce de marzo de mil novecientos noventa y seis, desprendiéndose de su texto la expresa conformidad con las indicaciones recibidas, así como con la asignación de los recursos derivados del Ramo 00026 aludido, presentando además las actas mediante las cuales se amplió el número de integrantes del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social, y la propuesta de obras aprobadas por unanimidad por dicho órgano. Con todo lo anterior, queda claro que no le asiste acción ni derecho al Ayuntamiento de T., Tamaulipas, para intentar la reclamación que pretende, por tratarse de hechos expresamente consentidos.

2. Que el Ayuntamiento del Municipio de T., Tamaulipas, carece de legitimación activa para interponer esta demanda ya que el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, efectivamente en la fracción I, inciso i) otorga facultades a los Municipios para interponer controversia constitucional sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, pero la disposición aplicable al caso concreto lo constituye la fracción II del mismo artículo, al establecerse que la Suprema Corte de Justicia conocerá, en los términos de la ley reglamentaria, del caso de las acciones de inconstitucionalidad para resolver sobre la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución y también expresamente que las acciones de inconstitucionalidad solamente podrán ejercitarse por los propios órganos que las emitieron, siempre y cuando sea apoyada por el treinta y tres por ciento de sus integrantes, o por el procurador general de la República, pero en ningún momento le otorga facultades a los Ayuntamientos para que lo realicen, como es el caso del Ayuntamiento de T.. Estimar que en un juicio de esta naturaleza pueda intervenir como parte actora un Municipio, equivale a desvirtuar nuestro sistema federal y a integrar el artículo 105 de la Constitución de una manera totalmente diferente al texto actual.

3. Que el Municipio en la actualidad puede ser parte actora en un juicio de controversia constitucional, en los términos del artículo 105 fracción I de la Constitución Federal. Dar cabida a este juicio por acciones de inconstitucionalidad, como sucede en este caso, equivale a abrir una puerta que actualmente no existe y dentro de la cual tendrían que dirimirse todas las controversias entre Ayuntamientos y Estados, independientemente de cuál fuera la materia, ya que bastaría plantear las diferencias para que tuvieran el carácter de conflicto constitucional, bajo una interpretación equivocada de este precepto, lo que nos coloca en una incógnita muy difícil de comprender y que debe motivar el buen juicio de nuestro Máximo Tribunal para ponderar el criterio con el que debe resolver esta excepción y los demás puntos planteados en este procedimiento.

4. Que existe la causal de improcedencia de la demanda, prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Ayuntamiento carece de legitimación activa para interponer la presente demanda, además de que, del contenido de su escrito se advierte que más que una controversia constitucional, lo que está planteando es una cuestión de inconstitucionalidad, para cuyo trámite la propia ley reglamentaria establece un procedimiento específico y faculta a órganos también específicos para promoverla, dentro de los que no se encuentran comprendidos los Ayuntamientos, por lo que al no surtirse los supuestos legales, se deduce que el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, carece de derecho para interponer una demanda reclamando la supuesta inconstitucionalidad de una ley estatal.

Deben desestimarse los motivos de improcedencia aducidos, en virtud de lo siguiente:

En relación a la causal resumida en el punto 1 en que las demandadas sostienen que el Ayuntamiento de T. comparece reclamando hechos que anteriormente de manera expresa había consentido, cabe señalar que efectivamente obran a fojas 165 y 175 del expediente, comunicado número I. 0291/96, de fecha diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y seis, signado por el coordinador general del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Tamaulipas, dirigido al presidente municipal de T. y del Consejo de Bienestar Social, haciendo de su conocimiento los lineamientos a través de los cuales se aplicarían los recursos provenientes del Ramo 00026, asimismo, el diverso 00937, de fecha doce de marzo de mil novecientos noventa y seis, signado por el presidente municipal y presidente del Consejo de Bienestar Social M. a M., dirigido al L.. F.A.O., secretario de Hacienda del Estado y coordinador general del Copladet mediante el cual presentan "... a la consideración del comité la relación de obras aprobadas (formato No. 3) por unanimidad por el consejo en la sesión celebrada el día seis de marzo del año en curso así como la copia del acta de validación correspondiente ...".

No obstante lo anterior, debe decirse que no le asiste la razón a las demandadas ya que por virtud de esos comunicados no puede válidamente sostenerse el consentimiento del precepto que ahora se impugna.

Lo anterior es así ya que como puede advertirse, las fechas de los comunicados a que se hace referencia son del diecinueve de febrero y doce de marzo de mil novecientos noventa y seis, respectivamente, mientras que la adición del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación del Estado de Tamaulipas, se realizó a través del decreto de fecha veinte de marzo de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Periódico Oficial el veinte de abril de mil novecientos noventa y seis, en cuyo artículo primero transitorio establece que su entrada en vigor correría a partir del día siguiente, esto es, el veintiuno del citado mes y año.

En tal virtud, no puede admitirse que exista consentimiento respecto de una norma general que ahora se reclama mediante esta controversia constitucional, a través de actos realizados antes de la vigencia de dicha norma, por lo que debe desestimarse dicha causal.

Ahora bien, en relación a los restantes motivos de improcedencia que pretenden hacer valer las demandadas, a juicio de este Tribunal Pleno, son igualmente infundadas.

En efecto, según puede apreciarse de los motivos de improcedencia sintetizados con los números 2, 3 y 4, que se analizan en forma conjunta dada su estrecha vinculación, en ellos se sostiene que se carece de legitimación activa para interponer esta demanda ya que el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la fracción I, inciso i), otorga facultades a los Municipios para interponer juicio de controversia constitucional sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, pero la disposición aplicable al caso concreto lo constituye la fracción II del mismo artículo, al establecerse que la Suprema Corte de Justicia conocerá, en los términos de la ley reglamentaria del caso, de las acciones de inconstitucionalidad para resolver sobre la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución y también expresamente que las acciones de inconstitucionalidad solamente podrán ejercitarse por los propios órganos que las emitieron, siempre y cuando sea apoyada por el treinta y tres por ciento de sus integrantes, o por el procurador general de la República, pero en ningún momento le otorga facultades a los Ayuntamientos para que lo realicen, como es el caso del Ayuntamiento de T..

También se afirma que el Municipio en la actualidad puede ser parte actora en un juicio de controversia constitucional, en los términos del artículo 105 fracción I de la Constitución Federal y que del contenido de la demanda se advierte que más que una controversia constitucional, lo que está planteando es una cuestión de inconstitucionalidad, para cuyo trámite la propia ley reglamentaria establece un procedimiento específico y faculta a órganos también específicos para promoverla, dentro de los que no se encuentran comprendidos los Ayuntamientos, por lo que al no surtirse los supuestos legales, se deduce que el Ayuntamiento de T., Tamaulipas, carece de derecho para interponer una demanda reclamando la supuesta inconstitucionalidad de una ley estatal.

En principio, se estima importante recordar lo que sobre el particular establece el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y

"e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea.

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

"III. De oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o del procurador general de la República, podrá conocer de los recursos de apelación en contra de sentencias de Jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

"En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución."

Por su parte, la ley reglamentaria de la materia establece:

"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y

"IV. El procurador general de la República."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del Departamento Administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

Como puede apreciarse de las transcripciones anteriores, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten, entre otros casos, entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

Asimismo, se establece que siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

Por otro lado, se advierte que también conocerá de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General; sin embargo, éstas sólo podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión; b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano; c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano; d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano; y, e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea. Finalmente, los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

Además se establece que tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse; y, IV. El procurador general de la República.

Finalmente se contempla la facultad de atracción en materia de apelación en los conflictos en que la Federación sea parte.

Sobre el particular, cabe señalar que tanto las controversias constitucionales como las acciones de inconstitucionalidad son mecanismos autónomos de control constitucional por vía de acción como se demostrará más adelante.

En atención a lo anterior, debe decirse que no le asiste la razón a las demandadas ya que como atinadamente lo señala la actora, la presente controversia constitucional, es procedente y sí tiene legitimación activa para promover esta acción y de ninguna manera es una "acción de inconstitucionalidad".

Las autoridades demandadas confunden los dos mecanismos de control constitucional que consagra el artículo 105 de la Constitución General de la República.

Como se mencionó, ambos son mecanismos de control constitucional o garantías constitucionales que tienen como finalidad el establecer un procedimiento para que el Máximo Tribunal del país determine si el orden creado por la Ley Fundamental fue transgredido; en ambos casos, son los órganos del poder público quienes los promueven; de ahí que se trate de mecanismos por vía de acción. Sin embargo, la distinción descansa en que las acciones de inconstitucionalidad son mecanismos abstractos de control, esto es, no existe una controversia y en ellos las minorías parlamentarias (treinta y tres por ciento de las Cámaras del Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal), o el procurador general de la República pueden promover la acción que tiene por objeto plantear la posible contradicción entre la norma general expedida y la Constitución, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de su publicación.

Por otro lado, las controversias constitucionales surgen por la acción ejercitada por alguno de los órganos descritos en los incisos de la fracción I del artículo 105 del Código Político, sobre la constitucionalidad de sus actos, por lo que es un mecanismo concreto de control constitucional; en ambos es posible plantear la inconstitucionalidad de una norma general.

Por lo tanto, el Municipio de T., Tamaulipas, se encuentra legitimado para promover la presente controversia al estar contemplada la posibilidad de hacerlo en el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Ley Suprema.

Por otro lado, las demandadas hacen valer la excepción de efectos derogatorios de la ley, en el sentido de que la pretensión planteada por integrantes del Ayuntamiento, en el supuesto no consentido de que llegara a pronunciarse una resolución favorable a los intereses del peticionario, por ningún concepto podría tener, en esta supuesta controversia constitucional, efectos derogatorios o abrogatorios de los ordenamientos legales que se han dejado mencionados, porque conforme a un principio general de derecho que recoge el artículo 9o. del Código Civil para el Distrito Federal, aplicable en materia federal y sus correlativos de la totalidad de los Códigos Civiles de las entidades federativas, la ley sólo queda derogada o abrogada por otra posterior que así lo declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior. Esta posibilidad únicamente tiene como excepción, en cuanto a su generalidad, la declaración de que una ley supone un acto reclamado que vulnere las garantías individuales en el juicio de amparo. Consecuentemente, resulta cuestionable que a través de una controversia constitucional prevista por el artículo 105 de la Ley Fundamental, las consecuencias del fallo que en la misma se pronuncien puedan tener los efectos que se pretenden en la demanda que se contesta, mas si no cumple con el procedimiento que expresamente impone la ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo anteriormente invocado.

Al respecto, es criterio de este Tribunal Pleno que de conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el numeral 42 de su ley reglamentaria, al no estar contemplado el supuesto en el que el Municipio controvierta disposiciones generales de los Estados, es inconcuso que la resolución del Tribunal Constitucional, en este caso, sólo puede tener efectos relativos a las partes en el litigio; dicho criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación. Novena Época. Instancia: Pleno. Tomo IV, noviembre de 1996. Tesis P./J. 72/96. Página 249, que a la letra establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO ES PROMOVIDA POR UN MUNICIPIO, LA SENTENCIA QUE DECLARA LA INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL ESTATAL, SÓLO TENDRÁ EFECTOS PARA LAS PARTES.-De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el numeral 42 de su ley reglamentaria, la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare inválidas disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación; de los Municipios impugnadas por los Estados o en los casos comprendidos en los incisos c), h) y k) de la fracción I del propio artículo 105 del Código Supremo que se refieren a las controversias suscitadas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, tendrá efectos de generalidad si además la resolución es aprobada por ocho votos, cuando menos. De esta forma, al no estar contemplado el supuesto en el que el Municipio controvierta disposiciones generales de los Estados, es inconcuso que la resolución del Tribunal Constitucional, en este caso, sólo puede tener efectos relativos a las partes en el litigio. No es óbice a lo anterior, que la Suprema Corte haya considerado al resolver el amparo en revisión 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California y, posteriormente, al fallar las controversias constitucionales 1/93 y 1/95, promovidas respectivamente, por los Ayuntamientos de Delicias, Chihuahua y Monterrey, Nuevo León, que el Municipio es un poder del Estado, ya que dicha determinación fue asumida para hacer procedente la vía de la controversia constitucional en el marco jurídico vigente con anterioridad a la reforma al artículo 105 constitucional, publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro en el Diario Oficial de la Federación, dado que el precepto referido en su redacción anterior señalaba que la Suprema Corte conocería de los conflictos entre poderes de un mismo Estado, sin referirse expresamente al Municipio con lo que, de no aceptar ese criterio, quedarían indefensos en relación con actos de la Federación o de los Estados que vulneraran las prerrogativas que les concede el artículo 115 de la Constitución. En el artículo 105 constitucional vigente, se ha previsto el supuesto en el inciso i) de la fracción I, de tal suerte que, al estar contemplada expresamente la procedencia de la vía de la controversia constitucional en los conflictos suscitados entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, no cabe hacer la interpretación reseñada anteriormente, para contemplar que el Municipio es un poder y la hipótesis sea la contemplada en el inciso h) de la fracción I del mismo artículo 105 de la Constitución Federal, para concluir que la resolución debe tener efectos generales, puesto que de haber sido ésta la intención del Poder Reformador de la Constitución, al establecer la hipótesis de efectos generales de las declaraciones de invalidez de normas generales habría incluido el inciso i) entre ellos, lo que no hizo."

Finalmente, en relación a lo aducido por la parte actora en el sentido de que con fundamento en el artículo 30 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que las autoridades responsables presentaron su contestación fuera del plazo de treinta días hábiles que se les concedió en el auto de admisión de la controversia constitucional, deben tenerse por no presentados, por no contestada la demanda de controversia y presumidos ciertos los actos reclamados, a juicio de este Tribunal Pleno debe declararse igualmente infundado.

En principio, es conveniente recordar lo que sobre el particular, establece la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra reza:

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

"Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento;

"II. Se contarán sólo los días hábiles, y

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

"Artículo 4o. Las resoluciones deberán notificarse al día siguiente al en que se hubiesen pronunciado, mediante publicación en lista y por oficio entregado en el domicilio de las partes, por conducto del actuario o mediante correo en pieza certificada con acuse de recibo. En casos urgentes, podrá ordenarse que la notificación se haga por vía telegráfica.

"Las notificaciones al presidente de los Estados Unidos Mexicanos se entenderán con el secretario de Estado o jefe de Departamento Administrativo a quienes corresponda el asunto, o con el consejero jurídico del Gobierno, considerando las competencias establecidas en la ley.

"Las partes podrán designar a una o varias personas para oír notificaciones, imponerse de los autos y recibir copias de traslado."

"Artículo 5o. Las partes estarán obligadas a recibir los oficios de notificación que se les dirijan a sus oficinas, domicilio o lugar en que se encuentren. En caso de que las notificaciones se hagan por conducto de actuario, se hará constar el nombre de la persona con quien se entienda la diligencia y si se negare a firmar el acta o a recibir el oficio, la notificación se tendrá por legalmente hecha."

"Artículo 6o. Las notificaciones surtirán sus efectos a partir del día siguiente al en que hubieren quedado legalmente hechas.

"Las notificaciones que no fueren hechas en la forma establecida en este título serán nulas. Declarada la nulidad se impondrá multa de uno a diez días al responsable, quien en caso de reincidencia será destituido de su cargo."

"Artículo 30. La falta de contestación de la demanda o, en su caso, de la reconvención dentro del plazo respectivo, hará presumir como ciertos los hechos que se hubieren señalado en ellas, salvo prueba en contrario, siempre que se trate de hechos directamente imputados a la parte actora o demandada, según corresponda."

Dicho lo anterior, como se advierte de autos, el acuerdo de admisión de demanda y orden de emplazamiento, suscrito por el Ministro instructor es de fecha cuatro de junio de mil novecientos noventa y seis (foja 40 del expediente), notificado a las partes a través de la lista del día siguiente, y por oficio entregado en el domicilio de las demandadas, mediante correo en fecha diez de junio de mil novecientos noventa y seis, según consta en pieza certificada con acuse de recibo que aparece a foja 47 del juicio de controversia constitucional, en términos del artículo 4o. de la ley reglamentaria de la materia.

Ahora bien, el escrito por el cual en forma conjunta dan respuesta las demandadas, fue recibido en la Oficina de Certificación y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en fecha dos de agosto de mil novecientos noventa y seis.

En las relatadas condiciones, debe tenerse por contestada en tiempo la demanda del presente juicio ya que descontando los días sábados y domingos, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de junio, seis, siete, trece y catorce de julio de mil novecientos noventa y seis; así como los días, del dieciséis al treinta y uno de julio, al ser inhábiles por tratarse del periodo vacacional de este Alto Tribunal, el plazo para dar contestación a la demanda de controversia fenecía en fecha ocho de agosto de ese mismo año, por lo que al haber sido presentada en fecha dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, debe declararse como contestada en tiempo.

QUINTO.-Con el propósito de hacerse cargo del estudio de los conceptos de invalidez, se transcribe el texto vigente del artículo 115 de la Constitución Federal:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado;

"b) Alumbrado público;

"c) Limpia;

"d) Mercados y centrales de abasto;

"e) Panteones;

"f) Rastro;

"g) Calles, parques y jardines;

"h) Seguridad pública y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente; y

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."

Procede ahora entrar al estudio de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora.

Conforme al texto actual del artículo 115 transcrito, se puede considerar que su estructura está integrada por disposiciones divididas en tres aspectos fundamentales: las que regulan las relaciones Federación-Municipios; las que regulan las relaciones Estado-Municipios; y las que regulan atribuciones exclusivas de los Municipios.

A) En cuanto al contenido de las disposiciones que establecen las relaciones Federación-Municipios, si bien es cierto que en sentido amplio podría mencionarse que es todo el contenido del artículo 115, por tratarse de una regulación de carácter federal, en sentido estricto cabe mencionar únicamente aquellas que expresan una prescripción a obedecer en acatamiento al Pacto Federal:

1) El contenido de la fracción II, que determina que "Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. ...". Asimismo, se menciona que los Ayuntamientos tendrán la facultad de expedir reglamentos heterónomos (bandos de policía y buen gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general), esto es, con sujeción a las bases normativas que deberán expedir las Legislaturas de los Estados.

2) La fracción III contiene el catálogo de los servicios públicos que de manera obligatoria deberá prestar el Municipio, y en caso del concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes.

3) La fracción IV se refiere a las fuentes de ingresos del Municipio como los rendimientos de los bienes que les pertenezcan y de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas de los Estados establecen a su favor, destacándose: las contribuciones fijadas por las Legislaturas de los Estados sobre propiedad inmobiliaria; las participaciones cubiertas por la Federación a los Municipios, en la forma y tiempos que anualmente se determinan por las Legislaturas de los Estados; y, por último, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos. Cabe señalar que los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones mencionadas. Por otra parte, el texto constitucional es preciso al señalar que las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, estarán exentos de dichas contribuciones. A mayor abundamiento, establece que tampoco lo harán las leyes federales.

4) La fracción VI establece facultades concurrentes en materia de desarrollo urbano para el caso de las conurbaciones.

5) La fracción VII contiene la ya referida situación de que el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

B) En cuanto a la relación Estado-Municipio, el artículo 115 establece tajantemente que los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular. Como base de su división territorial y de su organización administrativa existe el Municipio Libre bajo las siguientes reglas:

1) En la fracción I se señala la exigencia de las dos terceras partes de los integrantes de una Legislatura Local para suspender los Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna causa grave prevista en la ley local, siempre y cuando a sus miembros se les haya respetado la garantía de audiencia.

2) La fracción I menciona la posibilidad de que la Legislatura Estatal realice una función de elección cuando, desaparecido un Ayuntamiento, ante la renuncia o falta de sus miembros, o bien por la imposibilidad de celebrarse nuevas elecciones, para lo cual designará entre los vecinos a los concejos M.es para concluir el periodo correspondiente.

3) La fracción III contempla la situación del concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, para la prestación de los servicios públicos municipales, y los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

4) En la fracción IV se estipula que las Legislaturas Locales serán el órgano encargado de las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y de revisar sus cuentas públicas.

5) La obligatoriedad para que las leyes de los Estados introduzcan el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios, se encuentra prevista en la fracción VIII.

6) El último párrafo del artículo se refiere a que las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por la legislación estatal que se expida con base en el artículo 123 de la Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

C) Por último, se incluyen como facultades propias del Municipio, las contenidas en:

1) La fracción I, la cual menciona que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa sin intermediario alguno entre éste y el Gobierno del Estado.

2) La fracción II, que destaca la personalidad jurídica y el patrimonio del Municipio.

3) La fracción III, que contempla la facultad reglamentaria del Municipio, así como la potestad de asociación con otros Municipios, para que dentro del marco de la coordinación se realice una eficaz prestación de servicios.

4) La fracción IV consigna la administración libre de la hacienda municipal, constituida con los ingresos que las legislaturas establezcan, sobre todo considerando como base la propiedad inmobiliaria. Se incluye la posibilidad de que los Municipios puedan celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administración fiscal.

5) La fracción VIII, que se refiere a la competencia municipal en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ecología.

Ahora bien, una de las finalidades del Municipio es el manejo de los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una circunscripción territorial para posibilitar una gestión más eficaz de los servicios públicos. También implica una descentralización política que organiza una entidad autónoma hasta cierto límite y en atención a ciertas necesidades, bajo un régimen jurídico especial que comprende: un núcleo de población agrupado en familias, una porción determinada del territorio nacional, y también determinadas necesidades colectivas relacionadas con el gobierno de la ciudad y con exclusión de lo que corresponde a otros entes.

El Municipio, como ente autárquico territorial, se entiende a partir de las propias características de los entes autárquicos, éstas son: personalidad jurídica de derecho público, una creación de la ley, la finalidad a perseguir, y la existencia de un vínculo de dependencia o relación jerárquica con un poder central.

El Municipio, como poder, se explica a partir de su inclusión en los textos normativos como instancia de poder, a la que el ordenamiento atribuye un conjunto de facultades a ejercer. El Municipio, como nivel de gobierno, se entiende como el nivel primario de la organización estatal.

Atento todo lo anterior, quedó precisado lo siguiente: elementos en que se sustenta el principio de libertad municipal introducido mediante reforma de mil novecientos ochenta y tres; contenido del texto constitucional vigente y su clasificación; y la naturaleza propia de la figura del Municipio.

SEXTO.-En los conceptos de invalidez, los que dada su estrecha vinculación se analizarán de manera conjunta con apoyo en lo dispuesto por el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, se plantea en la demanda inicial la inconstitucionalidad del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación.

La norma impugnada señala a la letra, lo siguiente:

"Artículo único. Se adiciona el Artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, para quedar como sigue:

"‘Artículo 51. El Ejecutivo del Estado, por sí o a través de sus dependencias y entidades podrán concertar la realización de las acciones previstas en el plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados.-Lo anterior se realizará a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social que para el efecto se constituyan, cuyas funciones serán entre otras, las siguientes: I.P., programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar, los recursos correspondientes de Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 00026. II. Participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones para el desarrollo integral de las comunidades, que puedan ser financiados con los recursos mencionados en el párrafo anterior. III. Impulsar la participación amplia, plural y democrática de las comunidades, para la orientación y aplicación de los recursos mencionados. IV. Propiciar el establecimiento de compromisos para el desarrollo y bienestar social, entre los miembros de las comunidades y las autoridades. V.S. la adecuada aplicación de los recursos.-La integración y el funcionamiento de los consejos se sujetará al reglamento correspondiente.-Transitorios.-Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.-Artículo segundo. El reglamento a que se hace referencia en el artículo 51, deberá formularse en un término no mayor de 90 días, posteriores a la vigencia del presente decreto.-Artículo tercero. A partir de la vigencia del presente decreto, los consejos que actualmente se encuentran integrados, se denominarán Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, con sujeción al reglamento que se expide.’."

Por método, en primer término se procede al análisis del concepto de invalidez en el que se plantea que la ley impugnada atenta en contra de la libertad hacendaria que en términos del artículo 115 posee el Municipio actor.

El artículo 115, fracción IV, constitucional dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

De lo anterior se desprende que la hacienda municipal se integra:

a) Por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan.

b) De las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor (en su caso contribuciones por propiedad inmobiliaria, participaciones federales e ingresos por la prestación de servicios públicos a cargo del Municipio).

En tratándose de las participaciones federales, éstas serán cubiertas por la Federación a los Municipios en términos del inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, y se refieren a los rendimientos sobre contribuciones especiales de energía eléctrica que contempla el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo del citado ordenamiento legal que en lo conducente señala:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX. Para establecer contribuciones ... Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."

Debe precisarse que aun en este aspecto en acatamiento de lo dispuesto por el propio artículo 73, fracción XXIX y 115, fracción IV, constitucionales, está a cargo de la Legislatura Local fijar el porcentaje que a cada Municipio corresponderá de dichas contribuciones especiales.

Del mismo modo, en su caso integran las participaciones federales que corresponden a los Municipios, las derivadas de los convenios de coordinación fiscal celebrados entre los Estados de la República con la Federación.

Lo anterior se corrobora de lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal que señala:

"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

"Cuando en esta ley se utilice la expresión ‘entidades’, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal.

"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichos Estados y el Distrito Federal participarán en el total de impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."

Ahora bien, estas participaciones federales a los Estados y Municipios que en términos de la fracción IV inciso b) del artículo 115 constitucional forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el Ramo 00028 del presupuesto de egresos federal y dichos recursos los Municipios podrán administrarlos libremente una vez que la Legislatura Local en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b) lo determine, y por ende formen parte de su hacienda, como se desprende del texto del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal que a la letra señala:

"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.

"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los Gobiernos de los Estados publicarán, cuando menos una vez al año en el Diario Oficial de la entidad, y en uno de los periódicos de mayor circulación de la misma, las participaciones que correspondan, durante un año, a cada uno de sus Municipios."

Cabe precisar que las partidas presupuestales del Ramo 00028 que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación corresponden a las entidades federativas y Municipios, tienen su origen en el Sistema de Coordinación Fiscal previsto por la Ley de Coordinación Fiscal por virtud del cual según la exposición de motivos de la citada ley "... Los Estados de la República, en ejercicio de su soberanía, podrán solicitar adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos, un convenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar en un Fondo General de Participaciones formado con el 13.0% de la recaudación federal total que se incrementará con el por ciento que represente en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo será distribuido entre los Estados conforme a las bases establecidas en la ley que se propone y que se desarrollen en los citados convenios. A cambio de esta participación, los Estados no impondrán gravámenes o los mantendrán en suspenso, sobre las materias establecidas en las leyes federales relativas a impuestos participables, modalidad que no se hace extensiva en relación a otros impuestos en los cuales no ha existido participación a los Estados. ...", es decir, dicha partida obra en el presupuesto de egresos federal y no en el de cada entidad federativa por tratarse de una redistribución de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federación por virtud de los Convenios de Coordinación Fiscal previstos en la ley en cita.

Tal afirmación se corrobora del texto del artículo 10 de la Ley de Coordinación Fiscal que señala:

"Artículo 10. Los Estados que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir las participaciones que establezca esta ley, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que deberá ser autorizado o aprobado por su legislatura. También, con autorización de la legislatura podrán dar por terminado el convenio.

"...

"Los Estados que no deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán en los impuestos especiales a que se refiere el inciso 5o. de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, en los términos que establecen las leyes respectivas."

Del mismo modo, confirma lo anterior que en la exposición de motivos de la Ley de Coordinación Fiscal se estableciera lo siguiente:

"... Los Estados de la República, si así lo prefieren, pueden no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, podrán establecer libremente los impuestos que estimen convenientes, salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, en relación con los cuales seguirán recibiendo las participaciones señaladas en las leyes federales. ..."

Asimismo, debe señalarse que el Presupuesto de Egresos de la Federación tiene su fundamento constitucional en el artículo 74, fracción IV de la Constitución Federal que establece:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo, en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.

"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de ley de ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."

De lo anterior se advierte que corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federación, en el que se establecerá el ejercicio que ha de realizarse de los ingresos federales que el Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracciones XXIX y VII, determinó para cubrirlo.

Lo señalado se corrobora del texto del artículo 1o. del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis que señala:

"Artículo 1o. El ejercicio y control del gasto público federal para el año de 1996, se realizará conforme a las disposiciones de este decreto y a las demás aplicables en la materia."

Ahora bien, los artículos 25 y 73, fracciones XXV, XXIX-D, XXIX-E y XXX de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República;

"...

"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social.

"XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.

"...

"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."

De los citados preceptos se advierte que corresponde a la Federación, en el ámbito de sus respectivas autoridades, la coordinación del desarrollo nacional, y legislar en materias que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federación, entidades federativas y Municipios, los servicios educativos, públicos y económicos socialmente necesarios con el fin de hacer una distribución más justa de la riqueza.

Estos preceptos constitucionales, son la base del destino que la Cámara de Diputados Federal determinó para los recursos federales del Ramo 00026 "Superación de la Pobreza" previsto en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis.

Ahora bien, el artículo 2o. del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, dispone lo siguiente:

"Artículo 2o. En la ejecución del gasto público federal, las dependencias y entidades de la administración pública federal deberán realizar sus actividades con sujeción a los objetivos y metas de los programas aprobados en este presupuesto, que correspondan a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo."

Del mismo modo, en lo particular el artículo 16 de dicho ordenamiento legal señala:

"Artículo 16. Las erogaciones previstas para el Ramo 00026 Superación de la Pobreza, en el año de 1996, importan la cantidad de $11'000,000,000.00 y se distribuyen de la siguiente manera:

"Fondo de Desarrollo Social M. 7'150,000,000.00

"Fondo de Prioridades Estatales 500'000,000.00

"Fondo para la Promoción del Empleo y la Educación. 3'350,000,000.00

"La Secretaría de Desarrollo Social definirá el esquema de operación de los recursos del Ramo 00026 Superación de la Pobreza, a efecto de garantizar congruencia y eficacia en la conducción de la política social a nivel nacional, y agilizar la transferencia de recursos a las entidades federativas para inducir la participación de los Gobiernos Estatales y M. en la promoción del bienestar social. El control presupuestal se ejercerá por la secretaría.

"El Fondo de Desarrollo Social M. se distribuirá entre las entidades federativas de acuerdo a una fórmula basada en indicadores de pobreza entre Estados y Municipios. Antes del 31 de enero de 1996, la Secretaría de Desarrollo Social dará cuenta a las Comisiones de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Desarrollo Social, de la fórmula y metodología utilizada. Asimismo, antes de dicha fecha la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación la fórmula y metodología correspondiente, así como la asignación presupuestal para los Estados para 1996.

"La Secretaría de Desarrollo Social convendrá con los Estados en el marco de los Convenios de Desarrollo Social, la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. con base en indicadores similares. La distribución que resulte entre los Municipios deberá ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del Gobierno Estatal a más tardar el 15 de febrero de 1996.

"Los Municipios sólo podrán utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. para inversiones en los siguientes rubros: agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinización; electrificación; urbanización; apoyos, construcción y conservación de infraestructura educativa básica; construcción y conservación de infraestructura de salud; crédito a la palabra y construcción de caminos e infraestructura rural.

"Conforme al Convenio de Desarrollo Social, los Gobiernos de los Estados y los Municipios serán los responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los recursos del Ramo 00026 Superación de la Pobreza que se les asigne, así como de su manejo transparente. Los recursos asignados a los Ayuntamientos serán ejercidos por éstos con la participación de sus comunidades, teniendo la libertad de decidir su aplicación entre los rubros que se indican en el párrafo anterior, dando prioridad a las obras en proceso y al mantenimiento de las ya terminadas. Asimismo, los Municipios tendrán la obligación de publicar el monto que les fue otorgado y las obras que se realizarán con dichos recursos, especificando para tal efecto el presupuesto que se ejercerá.

"Para asegurar el cumplimiento de las acciones de los Convenios de Desarrollo Social, la Secretaría de Desarrollo Social efectuará el seguimiento físico-financiero y la evaluación del avance de las obras. Cuando se detecten desviaciones o incumplimiento de lo convenido, la Secretaría de Desarrollo Social podrá suspender la radicación de fondos federales e inclusive solicitar su reintegro. Para estos propósitos, los Estados y Municipios convendrán con la propia Secretaría de Desarrollo Social, establecer un registro público de cada obra, que permita llevar a cabo una adecuada evaluación.

"Para el control de los recursos del Ramo 00026 Superación de la Pobreza asignados a las entidades federativas, la contraloría convendrá con los Gobiernos Estatales o sus dependencias facultadas en la materia, las actividades o programas que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables, así como del programa acordado en el marco del Convenio de Desarrollo Social. La Secretaría de Desarrollo Social, la contraloría y los Gobiernos Estatales y M.es promoverán la participación ciudadana en el destino, aplicación y vigilancia de los recursos federales y estatales convenidos en materia de desarrollo social."

De lo transcrito, se aprecia que la ejecución del gasto público federal corresponde a las dependencias y entidades de la administración pública federal y específicamente en tratándose de los recursos correspondientes al Ramo 00026, "Superación de la Pobreza" a la Secretaría de Desarrollo Social.

Lo así asentado se confirma del texto del artículo 32, fracciones I y II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que señala:

"Artículo 32. A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"I.F., conducir y evaluar la política general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda;

"II. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y M.es, la planeación regional."

Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación y las fracciones I y II del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el secretario de Desarrollo Social elaboró el acuerdo mediante el cual se determina la fórmula, metodología y distribución de las asignaciones correspondientes al Fondo de Desarrollo Social M. del Ramo 00026, Superación de la Pobreza, entre las entidades federativas para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de mil novecientos noventa y seis, con base en las directrices que la Cámara de Diputados fijó en el artículo 16 del presupuesto de egresos federal en uso de la facultad exclusiva que le confiere el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, en los siguientes términos:

a) La distribución de los recursos del Ramo 00026 en tres fondos. Fondo de Desarrollo Social M., Fondo de Prioridades Estatales y Fondo para la Promoción del Empleo y la Educación.

b) Los fines que debe perseguir el esquema de operación de los recursos del Ramo 00026 a los que debe de sujetarse la Secretaría de Desarrollo Social.

c) La forma en que los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. se distribuirán entre las entidades federativas, de acuerdo a la fórmula que elabore la Secretaría de Desarrollo Social.

d) Que dicha fórmula se base en indicadores de pobreza entre Estados y Municipios.

e) Que se publique esa fórmula en el Diario Oficial de la Federación.

f) Que antes de publicarse la fórmula debe darse cuenta de ella a las Comisiones de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Desarrollo Social de la propia Cámara de Diputados.

g) Que la Secretaría de Desarrollo Social queda facultada para convenir con las entidades federativas la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social M..

h) Los rubros en los que podrán utilizarse los recursos federales del Ramo 00026.

i) Los mecanismos del control, seguimiento y evaluación del ejercicio del gasto público federal correspondiente al Ramo 00026.

Por otro lado, los artículos 16, párrafo cuarto del Presupuesto de Egresos Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 116, fracción VII, de la Constitución Federal, disponen:

"Artículo 16. ...

"La Secretaría de Desarrollo Social convendrá con los Estados en el marco de los Convenios de Desarrollo Social, la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. con base en indicadores similares. La distribución que resulte entre los Municipios deberá ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del Gobierno Estatal a más tardar el 15 de febrero de 1996."

"Artículo 22. El presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, y con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades federativas."

"Artículo 32. A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"II. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y M.es, la planeación regional;

"III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Estatales y M.es, buscando en todo momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control;

"...

"V. Evaluar la aplicación de las transferencias de fondos en favor de Estados y Municipios, y de los sectores social y privado que se deriven de las acciones e inversiones convenidas, en los términos de las fracciones anteriores;

"...

"XVII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

Con base en dichos dispositivos legales, el Ejecutivo Federal celebró con el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas el Convenio de Desarrollo Social mil novecientos noventa y seis con objeto de que el Gobierno Estatal, por conducto de los Municipios integrantes del Estado, asumiera la ejecución y operación de las obras y servicios públicos que la Cámara de Diputados, en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, determinó debían realizarse en la ejecución de los recursos federales del Ramo 00026 combate a la pobreza.

Lo anterior se confirma del análisis de las cláusulas primera y décima de dicho convenio que señala:

"Primera. El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas celebran el presente convenio que tiene como objeto coordinar la ejecución de acciones y la aplicación de recursos para llevar a cabo la política para la Superación de la Pobreza en la entidad e impulsar el desarrollo regional y social, con el propósito de alcanzar la igualdad de oportunidades, elevar los niveles de bienestar, y la calidad de vida de la población y de manera prioritaria, disminuir la pobreza; fortalecer la participación social en las acciones de gobierno, y otorgar un mayor dinamismo al sistema federal, mediante la descentralización de programas de desarrollo social financiados con recursos presupuestales del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’."

"Décima. Con el objeto de dar cumplimiento a los postulados del nuevo federalismo, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social descentralizará programas y recursos del Fondo de Desarrollo Social M. previsto en el Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, en favor del Estado y, por conducto de éste, a los Municipios."

En este punto, cabe precisar que toda vez que el objeto del citado convenio fue la asunción por parte del Estado de Tamaulipas por conducto de sus Municipios de la ejecución de recursos federales en términos del artículo 116, fracción VII, de la Constitución Federal, el citado convenio se celebró con el Ejecutivo Estatal sin que en modo alguno participara el Congreso Estatal en su determinación por no referirse a ingresos que integren las haciendas municipales en términos del artículo 115 de la propia Ley Fundamental.

De lo expuesto con anterioridad, se concluye que toda vez que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 00026 "Superación de la Pobreza" del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, se refiere a recursos federales, cuya ejecución corresponde a las autoridades federales en términos del artículo 2o. del propio Presupuesto de Egresos de la Federación y específicamente a la Secretaría de Desarrollo Social, en términos del artículo 16 del citado presupuesto y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, además, atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados como ingresos del Municipio actor por la Legislatura Local quien es la única facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los Municipios, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución General de la República, debe estimarse que los citados recursos no forman parte de la hacienda municipal del Municipio de T., Tamaulipas, y por ende, el establecimiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, en la ley impugnada, no viola la libertad hacendaria del Municipio actor, toda vez que los citados consejos conforme el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, tienen como funciones planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos correspondientes del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, los que como se ha precisado no forman parte de la hacienda municipal del Municipio actor.

Por lo anterior, también resulta infundado lo alegado por el Municipio actor en el sentido de que toda vez que desde el primero de enero de mil novecientos noventa y seis, fecha en que inició la vigencia del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, nació el derecho del citado Municipio para recibir los recursos correspondientes al Ramo 00026, la ley impugnada al regular dichos derechos que ya habían nacido vulnera en su perjuicio la garantía de la no retroactividad de la ley.

En efecto, si como se ha precisado, los multicitados recursos del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, no forman parte de la hacienda municipal de la actora, es inexacto que desde que inició la vigencia del citado ordenamiento el Municipio tuviera algún derecho respecto de los referidos recursos, por lo que no puede sostenerse que la ley impugnada se le aplique en forma retroactiva por pretender regular un derecho nacido con anterioridad a su entrada en vigencia.

En segundo término, se procede al análisis del concepto de invalidez en el que se sostiene que la creación de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, que tienen como funciones planear, programar, operar, controlar, y participar en la formulación de obras, proyectos y acciones vulnera en perjuicio del Municipio actor el artículo 115, en sus fracciones V y VI, toda vez que corresponde al Municipio y no a dichos consejos formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de los centros urbanos que tienden a formar una continuidad demográfica.

El artículo 115, fracciones V y VI de la Constitución Federal, señalan:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia."

De lo anterior se concluye que si bien es cierto, como lo aduce la actora, los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, también lo es que en términos de la fracción II del citado artículo 115 de la Constitución Federal, dicha facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, por lo que tal facultad no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que la tienen derivada, por lo que su desempeño debe someterse a las bases normativas que establecen las legislaturas de las entidades federativas.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis CXIX/96 sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a fojas 179, Tomo IV, octubre de mil novecientos noventa y seis, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación que, a la letra, señala:

"MUNICIPIOS. ESTÁN FACULTADOS PARA EXPEDIR REGLAMENTOS Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS RELATIVOS A SU DESARROLLO URBANO, PERO DE ACUERDO CON LAS BASES NORMATIVAS QUE DEBERÁN ESTABLECER LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS.-Si bien de lo dispuesto por el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, y controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, de conformidad con los fines del artículo 27 constitucional, de acuerdo con la fracción II del mismo precepto fundamental, esa facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados. Por consiguiente, tal facultad no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que la tienen derivada, esto es, que su desempeño debe someterse a las bases normativas que establezcan las legislaturas de las entidades federativas, apoyadas en las mencionadas fracciones del artículo 115 de la Constitución Política."

Corrobora lo dicho el texto de los artículos 182 y 183 del Código M. para el Estado de Tamaulipas que, a la letra, señalan:

"Artículo 182. Los Municipios, para el cumplimiento de sus fines y aprovechamiento de sus recursos, formularán planes y programas de desarrollo, considerando los Sistemas Nacional y Estatal de Planeación Democrática. Los Ayuntamientos serán los responsables de conducir la planeación del desarrollo de los Municipios con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

"En consecuencia, en el proceso de instrumentación del plan municipal tendrá lugar la participación de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones en las etapas de elaboración, actualización y ejecución, así como de los programas que de él se deriven."

"Artículo 183. Los Ayuntamientos deberán formular, aprobar y publicar los respectivos Planes M.es de Desarrollo, en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de toma de posesión, y su vigencia no excederá del periodo que les corresponda, aunque podrán tener consideraciones y proyecciones a largo plazo, debiendo remitirse al Congreso y al Ejecutivo para su conocimiento y publicación en el Periódico Oficial del Estado, y establecer la debida congruencia con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo."

Por lo anterior, toda vez que la facultad de los Municipios para expedir los planes de desarrollo urbano municipal debe regirse por las normas que deben establecer las Legislaturas de los Estados, y en el caso la Legislatura del Estado de Tamaulipas expidió la Ley de Planeación de dicho Estado cuyos artículos 1o., fracciones I y IV y 5o. señalan:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social, y tienen por objeto establecer:

"I. Las normas y principios básicos conforme a los cuales se planeará el desarrollo de la entidad y se encauzarán las actividades de la administración pública estatal y municipal;

"...

"IV. Las bases para que el Ejecutivo Estatal coordine sus actividades de planeación con los Municipios, conforme a la legislación aplicable."

"Artículo 5o. Es responsabilidad de los Ayuntamientos conducir la planeación del desarrollo de los Municipios, contando con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y el Código M.."

Debe concluirse que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social creados en la reforma al artículo 51 de la citada Ley Estatal de Planeación, no vulneran en perjuicio del Municipio actor el artículo 115, fracción V de la Constitución Federal, ni la fracción VI del citado precepto, pues dichas facultades, se reitera, deben regirse por las normas que para tal efecto dicte la Legislatura del Estado como lo es la Ley Estatal de Planeación.

Por último, se procede al análisis del concepto de invalidez en que se plantea que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social contemplados en la ley impugnada constituyen una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Estado por lo que resultan inconstitucionales a la luz del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La determinación de qué es autoridad intermedia para los efectos del artículo 115 constitucional es fundamental, pues en el concepto de invalidez referido se pretende que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social contemplados en los ordenamientos cuya invalidez se demanda tienen ese carácter, violándose en consecuencia dicho precepto.

Debe precisarse, ante todo, que el concepto de autoridad intermedia no se encuentra expresamente señalado en el texto constitucional y, por ello, su determinación resulta compleja.

Sin embargo, diferentes interpretaciones que llegan a conclusiones específicas diversas, son coincidentes en la conclusión genérica relativa a que los consejos de desarrollo de que se trata no son autoridades intermedias y, por tanto, los ordenamientos que los crean y regulan no violan el artículo 115 de la Constitución.

En primer lugar, se pasa a hacer un análisis general de la fracción I del citado artículo 115 constitucional, y se dan los antecedentes constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia, para posteriormente proceder a realizar el estudio del caso concreto con base en las diferentes interpretaciones que se tienen respecto de la autoridad intermedia.

El citado dispositivo fundamental en su fracción I establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado."

De la disposición constitucional transcrita se advierte que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la disposición fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos" o "prefectos", a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio.

Los antecedentes constitucionales, legislativos e históricos de los que se tiene conocimiento sobre la autoridad intermedia, a saber, son los siguientes:

Según apunta la historia, la institución de los jefes políticos tuvo su origen en la Constitución Gaditana de mil ochocientos doce, la que a su vez siguió el modelo francés de la época napoleónica. El antecedente francés consagró, en la época moderna, ese régimen que intercepta las relaciones entre la vida local y la autoridad central, mediante una autoridad intermedia, colocada sobre el Ayuntamiento y bajo la dependencia directa del gobierno. N.B. había realizado esta centralización administrativa, con una variante que se ha conocido como organización descentralizada.

El Estado ejerce el control y el Ayuntamiento conserva su autonomía bajo tales limitaciones. El sistema fue implantado por N. al crear la institución de las prefecturas, por las cuales el prefecto, como delegado del Poder Ejecutivo, administraba el departamento y el subprefecto, como delegado del prefecto, administraba el distrito.

La Carta Constitucional, dada por L.X. en mil ochocientos catorce, confirmó la existencia del régimen de prefecturas en Francia y había de dar lugar a la expedición de instrucciones a los prefectos, como las que se dictaron en mil ochocientos quince y mil ochocientos dieciséis.

En el imperio español, la Constitución de Cádiz, al introducir las jefaturas políticas, copió el modelo francés, regulando la organización y funcionamiento de los Ayuntamientos por el capítulo I del título IV que lleva la denominación siguiente: "Del gobierno y administración de los pueblos.".

En la Constitución expedida por las Cortes Españolas, disponía la existencia de Ayuntamientos para el gobierno interior de los pueblos, debiendo integrarse por alcaldes, regidores, un procurador y un síndico, presididos por el jefe político donde lo hubiese o, en su defecto, por el alcalde. Cada provincia estaba a cargo de un jefe político y de la diputación respectiva, compuesta de su presidente, que lo era el jefe político, del intendente y de siete individuos. Las funciones de la diputación a más de políticas, eran de naturaleza predominantemente hacendaria y en el caso de la provincia de México, tanto el jefe político como los diputados provinciales, residían en la capital.

Así se desprende de la Constitución Política de la Monarquía Española de marzo dieciocho de mil ochocientos doce, en sus artículos 46, 67, 81, 309, 324, 325, 332 y 337.

Así, la figura del jefe político se instituye en nuestro país con motivo de la Constitución de Cádiz, y que sirve de antecedente y base para la emisión de los siguientes ordenamientos en que se reglamenta dicha figura y que son: decreto de veintitrés de mayo de mil ochocientos doce relativo a la "Formación de los Ayuntamientos Constitucionales" (artículo VII); orden número 105 de "Los jefes políticos no tienen voto en los Ayuntamientos; pero sí los alcaldes y procuradores síndicos"; e, "Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias, decretada por las Cortes Generales y Extraordinarias" (artículos 2o., 3o., 6o., 7o., 9o., 11, 16, 17, 18, 19, 22, 23 y 24 y capítulo III, artículos I al XXXV), de veintitrés de junio de mil ochocientos trece.

De los ordenamientos antes citados destaca lo siguiente:

En un principio, el gobierno político de las provincias residía en el jefe superior nombrado por el rey en cada una de ellas, y en cada provincia había una diputación llamada provincia presidida por ese jefe superior ante quien tomaban protesta del cargo los alcaldes, quien también debía atender el orden, seguridad de las personas y de sus bienes, de la ejecución de las leyes y órdenes del gobierno y en general todo lo relativo al orden público y prosperidad de la provincia. Asimismo, para el gobierno interior de los pueblos se preveían los Ayuntamientos compuestos por el alcalde o alcaldes, regidores y procurador síndico, quienes estaban presididos por el jefe político; los jefes políticos tenían diversas funciones, entre otras, las de tomar protesta a los integrantes de los Ayuntamientos (salvo la de los alcaldes que correspondía al jefe superior) y de los miembros de las diputaciones provinciales, presidir las juntas de parroquia con asistencia del cura o párroco, así como presidir las juntas electorales de partido.

Además, tocante a los jefes políticos de provincia, en la instrucción para el gobierno político-económico de las provincias, se establecían ciertas obligaciones a cargo de los Ayuntamientos que constituían, correlativamente, facultades de los citados jefes políticos, entre otras, las siguientes: los Ayuntamientos tenían obligación de enviarles periódicamente una nota relativa a información del registro civil (nacidos, casados y fallecimientos), así como en caso de enfermedades reinantes o epidémicas para que el jefe político tomara las medidas pertinentes; tenía que informársele también lo inherente a caminos, calzadas, acueductos u otras cualesquiera obras públicas de la provincia para su conocimiento y atención para el conveniente remedio; los Ayuntamientos tendrían a su cargo aquella intervención que le asignara el jefe político en esta materia; se le tenía que dar aviso, para su remedio, de los abusos que se dieran en cuanto a hospitales y casas de expósitos o de beneficencia a cargo de los Ayuntamientos; en caso de que éstos tuvieran necesidad de recursos económicos adicionales a los que les eran asignados, para gastos públicos o de utilidad común, deberían acudir al jefe político quien lo comunicaría a la diputación provincial; los informes de cuentas anuales de los Ayuntamientos, del estado en que se hallen los objetos puestos a su cuidado y de la renovación de sus integrantes, debían informarse directamente al jefe político; los vecinos que se sintieran agraviados por providencias económicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento, debían acudir al jefe político para su resolución; todo lo relativo a bagajes, alojamientos y demás suministros para la tropa debían hacerse siguiendo las órdenes del jefe político superior o del subalterno.

Sumado a todo lo anterior, en caso de amenaza los jefes políticos podían tener temporalmente, además del mando político, el mando militar; tenían el carácter de señoría u otro mayor o de excelencia; podían continuar en el mando por tiempo indeterminado, y sólo podían ser removidos o trasladados a voluntad y juicio del gobierno; tenía que cuidar del legal nombramiento de los Ayuntamientos y de las elecciones relativas; presidía el Ayuntamiento pero sin voto, salvo en casos de empate; como presidente de la diputación provincial tenía que cuidar que se guardara el orden en la provincia para los negocios y para el cumplimiento de las obligaciones y encargos; el jefe político era el único conducto de comunicación entre los Ayuntamientos y la diputación provincial y entre ésta y el gobierno; sólo el jefe político podía circular las leyes y decretos del gobierno; eran considerados como primeros agentes del gobierno en las provincias pudiendo ejercer incluso algunas facultades del rey; le competía remitir al gobierno la información del registro civil de las provincias, de los problemas de sanidad que se gestaran y de los que se suscitaren con motivo de las elecciones en los Ayuntamientos; le correspondía aprobar ciertas cuentas públicas de los Ayuntamientos con el visto bueno de la diputación provincial y, en su caso, dar cuenta al gobierno con ellas; debía proponer al gobierno los planes convenientes para el fomento de la agricultura, industria, comercio y todo lo que estimara conveniente para el beneficio de la provincia; le correspondía visar, y expedir los pasaportes en las provincias fronterizas y lo inherente a la salida y entrada de nacionales y extranjeros; cuidar del plan estadístico de la provincia que él debía remitir al gobierno; el jefe político tenía la facultad de presidir todas las funciones públicas.

Posteriormente a los ordenamientos antes señalados, con motivo de las leyes constitucionales de mil ochocientos treinta y seis, particularmente la ley sexta, se instituyó que la República se dividía en departamentos, éstos en distritos y finalmente éstos en partidos, y que el gobierno interior de los departamentos estaba a cargo de los gobernadores con sujeción al gobierno general, los distritos a cargo de los prefectos y los partidos a cargo de los subprefectos.

Con esta reforma constitucional se introduce la figura del prefecto y del subprefecto, que se reglamenta, en lo que interesa, en los artículos 1o., 4o., 7o., 16, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29 y 31, de la sexta ley.

Conforme a estas disposiciones, el gobernador tenía la facultad de nombrar a los prefectos y de aprobar el nombramiento de los subprefectos del departamento.

A los prefectos correspondía cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pública, con entera sujeción al gobernador; de cumplir y hacer cumplir las órdenes del gobierno particular del departamento; y, velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Ayuntamientos, y en general, sobre todo lo concerniente al ramo de policía.

Las funciones del subprefecto en el partido, eran las mismas que las del prefecto en el distrito, pero con sujeción a éste y, por su medio, al gobernador.

Se preveían los Ayuntamientos en las capitales de departamento, cuya integración se fijaba por las Juntas Departamentales respectivas y con acuerdo del gobernador. En esta época los Ayuntamientos tenían a su cargo cuidar de las cárceles, hospitales y casas de beneficencia públicas, escuelas de primera enseñanza, construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos, y de ciertas recaudaciones, así como promover la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y orden público del vecindario.

Los alcaldes tenían facultades judiciales pero con sujeción a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.

Los Jueces de Paz eran propuestos por los subprefectos, nombrados por el prefecto y aprobados por el gobernador; estos Jueces debían actuar con sujeción a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.

Con la ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el "Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos", concretamente en sus artículos 1o., 3o., 8o., 17, 61 al 109, 134, 141, 143, 157, 159 y 164, se dispuso que el gobierno interior de los Departamentos estaba a cargo de los gobernadores, Juntas Departamentales, prefectos, subprefectos, Ayuntamientos, alcaldes y Jueces de Paz.

A los gobernadores correspondía nombrar a los prefectos y aprobar el nombramiento de los subprefectos del departamento, y confirmar el de los Jueces de Paz y remover a cualquiera de estos funcionarios. Los gobernadores eran el conducto ordinario de comunicación entre los Supremos Poderes de la nación y las Juntas Departamentales, y entre éstas y las autoridades de los Departamentos.

A los prefectos correspondía cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pública, con entera sujeción al gobernador; publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del Congreso que reciba del gobernador y circularlos oportunamente a las poblaciones del distrito, por medio de los subprefectos; y, cumplir y hacer cumplir los decretos y órdenes del gobierno general, las disposiciones de la Junta Departamental y del respectivo gobernador.

También los prefectos podían imponer multas; recibir las quejas en contra de los funcionarios del gobierno del distrito; resolver gubernativamente dudas sobre las elecciones de Ayuntamientos y admitir o no las renuncias de sus miembros o de los Jueces de Paz; expedir orden de cateo; destinar a los vagos, ociosos y sin oficio conocido, previa anuencia del gobernador, a los establecimientos respectivos o a los obrajes o haciendas de labor; excitar a los tribunales para la pronta y recta administración de justicia; procurar que no falten escuelas y que haya asistencia puntual de los niños, así como cuidar de la buena conducta y moral de los maestros; concedían o negaban la licencia a menores para contraer matrimonio; proponer al gobernador cuantas medidas se estimaran necesarias para el fomento de la agricultura, industria, instrucción y beneficencia pública, y para la ejecución de obras de utilidad común y de reparación; arreglar gubernativamente el repartimiento de tierras comunes en los pueblos del distrito; cuidar que los subprefectos, Ayuntamientos y Jueces de Paz cumplieran con sus obligaciones; vigilar la administración e inversión de ciertos fondos de los pueblos; dictaban las providencias necesarias para proporcionar bagajes, alojamientos y demás suministros que deban hacerse a las tropas; visitar sus distritos e informar sobre su estado al gobernador pudiendo tomar por sí las medidas convenientes para corregir los abusos que noten; presidir en las asistencias públicas a todas las autoridades del distrito; presidir, sin voto, el Ayuntamiento, pero podrán decidir en caso de empate; eran el conducto ordinario de comunicación entre el gobernador y las autoridades subalternas del distrito.

Los subprefectos debían actuar con sujeción al gobernador pero por medio del prefecto; los Ayuntamientos tenían a su cargo diversas materias pero con sujeción al subprefecto y por su medio con sujeción al prefecto y al gobernador; los Ayuntamientos tenían que dar aviso a los subprefectos de enfermedades reinantes en la demarcación para que por su medio se ministraran los auxilios necesarios, y debían remitir periódicamente al mismo datos del registro civil para que se hicieran llegar al gobernador; los alcaldes debían rendir juramento ante los prefectos.

Finalmente, conforme al Reglamento del Cuerpo de Policía M. de Vigilantes Diurnos, en sus artículos 2o., 4o., 5o., 6o., 27 y 28, publicado el siete de abril de mil ochocientos treinta y ocho, y el ordenamiento "Sobre que toca a los prefectos conceder licencias temporales a los Jueces de Paz" de fecha treinta de octubre de mil ochocientos treinta y ocho, a los prefectos correspondía nombrar a los policías municipales y determinar en general todo lo inherente a este cuerpo de seguridad, y otorgar las licencias a los Jueces de Paz.

De las disposiciones anteriormente destacadas se retomaron diversas cuestiones en ordenamientos posteriores, como lo es en el decreto de gobierno del once de mayo de mil ochocientos cincuenta y tres, sobre las facultades de los gobernadores de los Estados, en el que, en su artículo 1o., fracciones XVII, XXI a XXIII, en lo conducente y a propósito de los llamados jefes políticos, se disponía que éstos tenían ciertas facultades para suspender y remover a los Ayuntamientos y a sus individuos, así como nombrarlos en determinadas circunstancias, correspondiéndoles, además, admitir o no las renuncias de los integrantes de los Ayuntamientos y aprobar los contratos que estos últimos celebraran, sin cuyo requisito carecían de todo valor, y autorizar los gastos extraordinarios que aquéllos requirieran.

Asimismo, tocante a los prefectos, en el Estatuto Orgánico Provisional de mil ochocientos cincuenta y seis, en sus artículos 28, 29, 33 al 38, también se reglamentaron sus facultades, concretamente y en lo que interesa para el presente estudio, se disponía que los prefectos eran los delegados del emperador para administrar los departamentos cuyo gobierno se les encomendaba; contaban con un Consejo de Gobierno Departamental compuesto del funcionario judicial más caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial; estos prefectos eran nombrados por el emperador; contaban con subprefectos que eran sus representantes en su respectivo departamento; se disponía que los alcaldes que estaban a cargo de la administración municipal eran nombrados y removidos por el emperador, pero los demás integrantes del Ayuntamiento por el prefecto del departamento respectivo.

Teniendo como premisas todas las disposiciones antes señaladas, se emitieron diversos ordenamientos de carácter local, tanto en el Distrito Federal como en los Estados de la República, en los que se preveía de una u otra manera la figura del jefe político o prefecto, en otros casos como intendentes, con similares facultades y funciones de las anteriormente precisadas que se contienen en las disposiciones que se han venido detallado en la presente resolución.

Así, por ejemplo, en el Distrito Federal se expidieron numerosas disposiciones; en lo que respecta a la integración del poder municipal, con fecha cuatro de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, se expidió un decreto sobre elecciones, que disponía que el Ayuntamiento de la capital estuviera compuesto por veinte regidores y dos procuradores de la ciudad, presidido por el primer regidor y, en su defecto, por el que le siguiera en orden de numeración. Las demás poblaciones del distrito, cuyo censo fuera no menor de cuatro mil habitantes, debían contar también con sus respectivos Ayuntamientos, integrados por siete regidores y un procurador.

El territorio del Distrito Federal, por decreto de seis de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, quedó dividido en las siguientes secciones:

1. M.idad de México.

2. Partido de G.H..

3. Partido de Xochimilco.

4. Partido de Tlalpan.

5. Partido de Tacubaya.

En cada uno de estos partidos había prefectos. El gobernador del distrito, con amplísimas atribuciones, demarcaba las poblaciones, villas y barrios correspondientes a cada partido, les formaba sus presupuestos, nombraba y removía a los prefectos y en la M.idad de México desempeñaba las funciones de autoridad local. El prefecto de cada partido era presidente nato de su respectivo Ayuntamiento y jefe de la Policía.

Asimismo, en el Estado de A. había la Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior del Estado, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, en la que, en sus artículos 52, 53, 58, fracciones I, II y III y 62, se preveía la existencia de los jefes políticos, estableciéndose sus facultades, entre las que destacaba que éstos eran el conducto indispensable de comunicación entre los Municipios del partido bajo su mando, para con el gobierno.

De igual manera se cita como ejemplo el Estado de Chiapas, en el que igualmente se reglamentaba la existencia y atribuciones de los jefes políticos, concretamente en los artículos 47, fracción I y 52 de su Constitución Política de quince de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo único de la ley de trece de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo 1o. de la ley de veintinueve de diciembre de mil ochocientos noventa y tres; artículos 1o., 2o. y 3o., fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de la Administración Política de los Departamentos y Municipios de quince de enero de mil ochocientos sesenta y dos. Además de las anteriores disposiciones, en el Estado de Chiapas existían otras que reglamentaron la figura de los jefes políticos, a saber: reformas a la ley de quince de enero de mil ochocientos setenta y cuatro; decreto de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y cinco; ley de treinta de octubre de mil ochocientos setenta y tres; ley de veintisiete de noviembre de mil ochocientos sesenta; ley de veinticuatro de diciembre de mil ochocientos ochenta y ocho; y otras leyes y circulares.

Conforme a todos estos antecedentes históricos, constitucionales y legislativos, desde la Constitución de Cádiz hasta la Constitución de mil novecientos diecisiete, se instituyó y tuvo vigencia la figura del jefe político o prefecto, en quien recaía un cúmulo crecido de facultades, funciones, obligaciones y responsabilidades, que lo distinguían y ponían en un plano de superioridad frente a todas las autoridades de carácter local que existían o que fueron dándose durante el periodo que enmarcan las Constituciones citadas.

Por una parte, estos funcionarios eran nombrados directamente, según la etapa histórica, por el rey, por los gobernadores o por el emperador, a quien debían obediencia plena y rendían informe de los gobiernos interiores de las regiones que se les encomendaban, que, según también la época y la forma en que el territorio se dividía para su gobierno, a los jefes políticos y prefectos correspondían las provincias, distritos o departamentos.

Dentro de este esquema de supra-subordinación que los jefes políticos y prefectos tenían con relación a quien los nombraba, tenían la obligación y responsabilidad de gobernar aquellas regiones que les eran asignadas y respecto de las cuales tenían que rendir informe a su superior que los designaba, y de quien recibían órdenes para llevar a cabo las políticas de cualquier índole en las zonas en que ejercían autoridad, de tal manera que constituían la autoridad inmediata para la ejecución y aplicación de las órdenes del rey, gobernador o emperador, en cada una de las regiones. Así pues, en este patrón piramidal, estos últimos lograban centralizar las decisiones y políticas que debían aplicarse en las provincias, distritos o departamentos y, así, consecuentemente, en todo el territorio en general.

En esas circunstancias, las jefaturas y prefecturas se identifican de manera destacada en los regímenes centralistas, en los que la toma de decisiones y planes de ejecución surgían precisamente del poder central y se llevaban a su término a través de estas figuras, que permitían efectivamente un control directo del gobierno de todas las regiones del país, sujetos así a un mando central.

Por otro lado, los jefes políticos y prefectos, contaban con amplísimas facultades, tanto de carácter político, gubernativo, social, administrativo, hacendario, religioso, electoral, y de toda índole, que no se limitaba a una cuestión propia o interna de la jefatura o prefectura, sino que abarcaba todo lo inherente al gobierno interno de la provincia, distrito o departamento, según el caso, y que, dada esa amplitud de atribuciones y, consecuentemente, de funciones, implicaba en esos ámbitos de gobierno a las autoridades locales y particularmente a la de los Ayuntamientos, de tal manera que las atribuciones de estos últimos se veían de tal forma limitadas que no podían actuar o realizar mayores funciones sin la supervisión, consenso o conocimiento previo del jefe político o prefecto, de tal forma que los Ayuntamientos sólo podían llevar de manera autónoma funciones menores.

Lo anterior se identifica claramente, pues, por una parte, estos jefes o prefectos, presidían toda clase de juntas o eventos, fueran de índole religioso, social, electoral, político y otros, dado que, siendo la autoridad máxima inmediata del lugar, los ordenamientos les reconocían una preeminencia frente a cualquier autoridad y exigía ese reconocimiento, y en esos mismos términos se les reconocía la facultad para dirigir y presidir cualquier junta o evento en esas materias. Tales atribuciones no se limitaban a una simple dirección y presidencia, pues adquirían tales características que podían y debían decidir en un amplio contexto todo lo relativo a las provincias, distritos o departamentos, en lo que se consideraba lo más importante, y en lo de menor trascendencia, de cualquier manera recibían informes y autorizaban en su generalidad las actuaciones de las autoridades locales como lo eran los Ayuntamientos.

Las cosas estaban dadas de tal forma, que los Ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos jefes políticos o prefectos y, por tanto, no podían acceder directamente a los poderes supremos sino que esto era únicamente por conducto de aquéllos.

En estos términos, se reconoció que por debajo del gobierno estaban los jefes políticos o prefectos que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuvieran medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del artículo 115 constitucional.

De todos los antecedentes expuestos y reexaminados los criterios sustentados por este Tribunal Pleno, en relación con la autoridad intermedia, se considera que las premisas y conclusiones en que se sustentan las tesis jurisprudenciales son, en esencia, acordes con los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que llevaron al Constituyente para establecer su prohibición, aunque con la precisión de que los jefes políticos o prefectos no sólo eran de hecho sino que encontraban su sustento en la ley.

Sin embargo, atento a todo lo anterior y conociendo los antecedentes que llevaron a introducir la prohibición de mérito, es necesario ahora determinar específicamente los alcances de dicha prohibición, para lo cual debe realizarse un análisis interpretativo de la disposición fundamental.

El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. ..."

Los elementos normativos de la disposición fundamental que destacan para efectos del presente estudio, son los siguientes:

Conforme al primer párrafo del artículo 115 constitucional:

a) En su régimen interior los Estados tendrán una división territorial.

b) En su régimen interior los Estados tendrán una organización política y administrativa.

c) La base de los dos puntos anteriores será el Municipio Libre.

d) Las bases del Municipio Libre son las que se instituyen en las diferentes fracciones del precepto.

Conforme a la fracción I del artículo 115 constitucional:

a) Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento.

b) Los Ayuntamientos serán de elección popular directa.

c) No habrá autoridad intermedia entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado.

Como se observa del primer párrafo de la disposición constitucional, en éste se instituye al Municipio Libre como base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado; por otra parte establece que dicha institución se sustentará en las bases que se fijan en las diferentes fracciones del propio precepto fundamental.

De lo anterior se sigue que, por una parte, se fija el elemento sustancial, que es precisamente el Municipio Libre; por otra, se anuncian las bases a las que se sujetará dicha institución, al remitir a las diversas fracciones del aludido artículo, y que, dados los términos del primer párrafo del precepto, las vincula esencialmente a la cuestión política y administrativa.

Entendido así, las bases contenidas en las ocho fracciones del artículo, tienden a precisar, fundamentalmente, los lineamientos generales en que se sustenta el Municipio Libre política y administrativamente hablando.

Ahora bien, en términos de la fracción I del referido artículo 115, claramente se advierte que señala en ese ámbito político y administrativo dos cuestiones específicas: que la elección de los Ayuntamientos debe ser popular y directa, y que la administración de los Municipios corresponde a los Ayuntamientos.

Sin embargo, también la fracción I de mérito se refiere a que no debe haber autoridad intermedia entre los Municipios y el Gobierno del Estado.

Si se atiende a los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos anteriormente precisados, y que motivaron la prohibición de mérito, tal disposición que introdujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos, y que tenían amplias facultades con respecto a estos últimos.

Todo esto puede llevar a dar diversas interpretaciones respecto de la autoridad intermedia, en tanto que, en términos de la disposición constitucional y de los antecedentes que se tienen, podría decirse que la prohibición se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el M., no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento, o finalmente, que la prohibición únicamente pretenda impedir que dentro de la relación que debe existir entre el Gobierno del Estado y el Municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un órgano intermedio que impida la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicación.

Para analizar tales cuestiones, es conveniente determinar previamente lo que debe entenderse por Gobierno del Estado para efectos de la aludida fracción I del artículo 115 constitucional, para lo cual se precisan previamente algunas generalidades de los conceptos de gobierno y de Estado.

En el D.J.M., del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, se define el vocablo "gobierno" como: "I.(. latín gubernatio-onis, de gubernare, gobernar). En el lenguaje usual es sinónimo de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar, etc. Es el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la dirección o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo.".

El propio diccionario, al referirse al "Estado", dice: "Dentro de la teoría del derecho y en la jurisprudencia dogmática el concepto de Estado es bastante controvertido, sin embargo es posible hacer una caracterización y proporcionar una breve descripción de sus características jurídicas fundamentales. Básicamente se concibe al Estado como una corporación, como una persona jurídica. Esta corporación es una corporación territorial, esto es, actúa y se manifiesta en un espacio, una determinada circunscripción territorial. Otra de las características del Estado, igualmente esencial, es que actúa, se conduce, de forma autónoma e independiente. Este último dato se describe como poder originario, autoridad soberana o, simplemente, como la soberanía. De ahí la ampliamente compartida noción del Estado como ‘corporación territorial dotada de un poder de mando originario’ (Jellinek). La caracterización anterior ha sido persistente en la doctrina jurídica a través de los años y tiene antecedentes remotos.".

Por otra parte, la doctrina reconoce que, al hablar de gobierno, generalmente se le vincula con vocablos tales como: autoridad política, régimen político, conjunto de órganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, dirección del Estado, parte del Estado, etcétera, todo lo cual en términos generales se refiere al gobierno; de tal forma que puede considerarse a éste como la acción y efecto de la conducción política, que agrupa al conjunto de órganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurídico denominado Estado.

Asimismo, al hablar de Estado la doctrina, en términos generales, lo caracteriza como la organización jurídico-potestativa de una comunidad humana, tendiente a concretar en modo sistemático y efectivo la ordenación de la vida social en las condiciones y dentro del ámbito territorial determinados por factores históricos.

Conforme a lo expuesto, puede decirse que el Estado tiene como elementos constitutivos la población, el territorio y la organización política, mientras que el gobierno no es más que este último elemento, entendido como el ordenamiento de un conjunto de normas y de actos.

Ahora bien, estas ideas generales de gobierno y Estado doctrinalmente se conciben en un sentido amplio; sin embargo, para efectos de la disposición constitucional en estudio, debemos ahora precisar que, conforme al artículo 43 de la Constitución Federal, al referirse la fracción I del artículo 115 constitucional al Estado, alude a éste como alguna de las entidades federativas que integran a la Federación. En estas condiciones, se concluye que el Gobierno del Estado a que se refiere esta última disposición, es precisamente la organización política del ente (uno de los que integran a la Federación), que se caracteriza por reunir sus elementos constitutivos que lo distinguen de otros consistentes en una población, territorio y organización política determinados.

Siguiendo este orden de ideas, resta precisar si el gobierno a que alude la fracción I del artículo 115 constitucional, se refiere al Poder Ejecutivo del Estado, o bien a todos sus componentes, específicamente tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo y Judicial.

Frecuentemente se llega a identificar al gobierno como la parte de la administración pública propia del Poder Ejecutivo; sin embargo, en los términos que apunta la doctrina y siguiendo los conceptos antes precisados, el término "gobierno" no se refiere de manera específica a un poder u órgano público determinado, concretamente al Poder Ejecutivo, o a un conjunto limitado de acciones o actos del Estado de carácter esencialmente administrativos.

Por otra parte y atendiendo a la fracción I del artículo 115 constitucional, tampoco puede limitarse la expresión "gobierno" a aquella actividad del Estado de carácter administrativo y propia del Poder Ejecutivo, ya que, por una parte, tomando en consideración los antecedentes de los jefes políticos y de los prefectos, es claro que tenían amplias facultades en muchas materias, de las cuales algunas que podrían calificarse como de carácter legislativo y judicial, como son, entre otras, presidir las diputaciones provinciales, resolver algunos conflictos que se suscitaran entre los gobernados y los Ayuntamientos, suspender a los miembros de éstos, etcétera, facultades estas que en la actualidad son competencia de los Poderes Legislativos y Judiciales de los Estados.

Además, el texto vigente del artículo 115 de la Constitución Federal, en algunos apartados sí alude a un poder específico, por ejemplo cuando atañe a ciertas facultades de las legislaturas para fijar los derechos tributarios de los Ayuntamientos o para suspender a los miembros de éstos (fracciones I, tercer párrafo y IV); pero igualmente hace alusión al Estado en forma genérica dirigiéndose no al Poder Ejecutivo en particular, sino a otro de sus poderes, como es el caso de la fracción IV, inciso c), segundo párrafo, que se refiere a que "las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c)", en donde evidentemente se advierte que, al hablar de Estado, lo hace en forma genérica pero aludiendo a la legislatura y no al Poder Ejecutivo, pues es claro que la fijación de contribuciones corresponde al Poder Legislativo.

De lo anterior se concluye que la prohibición de autoridad intermedia, al referirse al Gobierno del Estado, no está limitada al Poder Ejecutivo de la entidad federativa, pues, dadas las competencias que en la actualidad tienen los diferentes poderes de los Estados y que antes podían incidir en el jefe político o prefecto, y toda vez que la terminología que al respecto utiliza la disposición constitucional se hace en forma genérica y no referida exclusivamente al Poder Ejecutivo, debe entenderse que comprende no sólo a este último poder en cita, sino también a los otros poderes, frente a los cuales eventualmente podría gestarse también una autoridad intermedia con relación a los Ayuntamientos.

No pasa inadvertido que, conforme al párrafo primero del artículo 115 constitucional, los lineamientos generales que se instituyen en las bases contenidas en sus diferentes fracciones, tienen por esencia fijar los principios rectores en materia municipal que esencialmente se identifican con cuestiones políticas y administrativas, cuya competencia corresponde al Poder Ejecutivo en el ámbito estatal; sin embargo, por las razones antes dadas, actualmente y dentro del ámbito de atribuciones de los Poderes Judicial y Legislativo de los Estados, también tienen relación en ciertas materias con los Municipios, como en los casos antes apuntados, en los que también podría evaluarse un caso en que se instituyera una autoridad intermedia que afectara a los Municipios, como por ejemplo sería si el Municipio tuviera que acudir ante un ente diverso para proponer su presupuesto de egresos, para que éste lo autorizara o diera su aprobación y posteriormente fuera quien lo propusiera ante la legislatura.

Ahora bien, precisados los alcances de la frase "Gobierno del Estado" a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, se pasa al análisis de las posturas que, en el caso que se examina, dan una distinta interpretación de lo que es la autoridad intermedia.

A) En primer lugar, se puede acudir al examen literal del texto constitucional y a las disposiciones del Estado de Tamaulipas, que llevan a la conclusión de que los consejos especificados no son autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Municipios, puesto que conforme a las disposiciones jurídicas referidas aun cuando los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social no pertenecen ni al Gobierno Estatal ni M. como se verá más adelante, al no estar facultados para realizar actividades referentes a las atribuciones propias de cualquiera de estos dos entes públicos, resulta claro que no se ubican entre el Municipio y el Estado.

Así es, el artículo 115, fracción I constitucional, únicamente establece que no habrá autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Del análisis literal del precepto, se advierte que únicamente fija como presupuestos normativos, la existencia de una autoridad, y que además ésta se ubique entre el Municipio y el Estado.

Al distinguir entre los niveles de Gobierno M. y Estatal, haría suponer que la autoridad que se instituyera entre ambos debiera ser ajena a estos mismos entes, más aún si se considera que la disposición no hace referencia alguna a la naturaleza propia que debiera tener dicha autoridad o al tipo de facultades que debiera reunir y menos aún que orgánicamente tuviera que estar dentro de la estructura estatal o municipal o de algún otro ente.

Por otra parte y atendiendo a los antecedentes que llevaron a introducir la prohibición constitucional de autoridad intermedia, se tiene que los jefes políticos y prefectos, si bien eran nombrados por el rey, gobernador o emperador, según el momento histórico en que tuvieron lugar, lo cierto es que no se les identificaba plenamente como parte de un respectivo nivel de gobierno, sino como gente de plena confianza de aquéllos y como medios de control inmediato y centralizador de los niveles jerárquicamente inferiores.

Además, en cierto momento los gobernadores eran los encargados de los departamentos y dentro de éstos existían los Ayuntamientos, y precisamente de manera intermedia se instituyeron esas jefaturas o prefecturas, que servían de enlace entre ambos niveles y ante las cuales los Ayuntamientos no tenían ningún acceso de comunicación con las autoridades superiores sino era únicamente por conducto de los respectivos jefes o prefectos, quienes con el cúmulo de atribuciones concedidas, tomaban las decisiones y sólo en ciertos casos y a su juicio, el asunto era llevado ante la autoridad jerárquicamente superior.

De ahí que, conforme a la postura que se analiza, se considere que la autoridad intermedia deba ser aquella que, sin corresponder a lo que ahora se conoce como entidad federativa o al Municipio, se instituya para conocer de los asuntos propios de estos dos niveles de gobierno en asuntos que por su materia les corresponda a ambos y que por ello deban guardar una relación de comunicación que eventualmente pueda ser afectada por este tipo de autoridades ajenas a los mismos.

Siguiendo este criterio y atendiendo a los antecedentes y circunstancias particulares del caso que ahora se resuelve, concretamente en relación con los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social creados en el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, se estima que éstos no constituyen autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Municipios, de las que prohíbe el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, en virtud de que dichos consejos aun cuando son entes ajenos a la estructura orgánica del Estado de Tamaulipas, no se ubican entre el Estado y el Municipio.

En efecto, como premisa general este Tribunal Pleno ha sostenido que entre otros casos se considera que puede existir una autoridad intermedia cuando ésta se encuentra fuera del Gobierno Estatal y el M., es decir, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de estos entes públicos.

No obstante lo anterior, acorde con los antecedentes históricos y legislativos ya precisados, se sigue que no basta la existencia de una autoridad que no pertenezca orgánicamente al Gobierno del Estado o Municipio, sino que además ésta debe estar facultada para realizar actos propios dentro de las relaciones directas que deben existir entre estos entes públicos, es decir, dicha autoridad para ser intermedia debe tener facultades que tengan como consecuencia el ubicarse entre el Municipio y el Estado.

En el caso particular, aun y cuando como se precisó en el considerando segundo de este fallo, la ampliación de demanda en donde se impugnaba el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, se presentó extemporáneamente, para poder determinar la naturaleza de los citados consejos, se hace necesario analizar las disposiciones del referido reglamento.

El artículo 2o. del Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, dispone que éstos son "órganos de participación ciudadana", es decir, están fuera de la estructura orgánica del Estado y del Municipio.

Lo anterior se corrobora de la integración de la asamblea general de dichos organismos, la cual es el órgano máximo de decisión de las mismas y que se integra según los artículos 4o. y 6o. del citado reglamento por el presidente municipal, cinco asesores técnicos que son: el director de obras públicas municipal, el tesorero municipal, el representante del Sistema Estatal de Planeación Democrática del Estado, un representante de la Secretaría de Desarrollo Social Federal, y un representante de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, además, por consejeros electos democráticamente que deberán ser personas que representen a las comunidades que responden a los lineamientos del Fondo de Desarrollo Social M., cuyos recursos provienen del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Ahora bien, no obstante lo anterior, del artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas y el artículo 2o. del Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, se advierte que la función primordial de los citados consejos es planear, programar, operar, contratar, dar seguimiento y evaluar los recursos correspondientes del Presupuesto de Egresos de la Federación Ramo 00026, es decir, las facultades que poseen los citados organismos se ejercen sobre recursos federales respecto de los cuales ni el Gobierno del Estado ni el Municipio tienen injerencia directa, como ya se ha precisado en este fallo y, por ende, el solo hecho de que éstos no se encuentren en la estructura orgánica del Estado o el Municipio no los convierte en una autoridad intermedia pues no tienen facultades propias de los entes públicos respecto de los cuales puede darse la autoridad intermedia.

B) Interpretación en el sentido de que autoridad intermedia es aquella que, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

Esta interpretación, derivada del análisis histórico-jurídico del artículo 115, fracción I, constitucional, conduce a la misma conclusión de declarar infundado el concepto de invalidez propuesto.

Se toma en consideración, en primer lugar, que este Tribunal Pleno ha sustentado las tesis de jurisprudencia números 50/97 y 26/97 que, respectivamente, dicen:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.-El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA, NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO.-La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas ‘de confianza’, como los llamados ‘jefes políticos’, a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. En el caso del Instituto Estatal de Desarrollo M. del Estado de Oaxaca, de los artículos 1o., 3o. y 4o. del Decreto Número 75 que lo creó, así como por las demás disposiciones que lo integran, que prevén su organización, objetivos y atribuciones, se advierte que tal organismo no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por lo contrario, sólo es de mera coordinación y apoyo, pues no se le otorgan facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de los Municipios; es, básicamente, un órgano descentralizado por servicio, que únicamente actúa a instancia de éstos y aunque forma parte de la administración pública paraestatal dentro de la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o., 4o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no constituye autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del Estado y por no contar con facultades unilaterales de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno."

El nuevo estudio y la mayor reflexión a que sobre el tema de "autoridad intermedia" da lugar la resolución del presente asunto, permiten pulir los conceptos asentados en las tesis jurisprudenciales transcritas, teniendo como pauta fundamental el enunciado de que el concepto de "autoridad intermedia" a que se refiere el artículo 115, fracción I, constitucional, sólo puede captarse en su contenido y esencia, partiendo de una interpretación histórica y jurídica que rebasa el entendimiento gramatical.

Ya a lo largo de esta resolución, se hizo una relación sucinta de cómo se concebía la organización política y administrativa de las comunidades y pueblos, así como sus relaciones con los distintos niveles de gobierno en distintas épocas, a partir, fundamentalmente, de la Constitución de Cádiz de mil ochocientos doce, cuya influencia en la organización política mexicana fue innegable.

El principio básico de esa concepción fue un marcado centralismo jurídico, político y administrativo que ponía en poder del jefe de Gobierno (emperador, rey, presidente o gobernador), todas las decisiones importantes de los pueblos, a través de órganos de su confianza, que eran los jefes superiores, jefes políticos, prefectos o subprefectos.

Ésta fue la situación que subsistió en nuestro país hasta antes de la Constitución de mil novecientos diecisiete, que estableció la organización municipal sobre bases diferentes, esencialmente democráticas y, como consecuencia, con marcado acento descentralizador y autónomo.

En nuestro medio, todos los vicios, desventajas, deméritos y lacras del régimen municipal anterior, se centraban en la figura del jefe político, cuya función mediatizadora de la voluntad popular, aunada a las facultades autárquicas que tenía, lo hacían proclive a enriquecimientos y abusos, a tal grado, que su desaparición llegó a convertirse en clamor popular, que fue recogido en varios documentos revolucionarios preconstitucionales, como los siguientes:

En el Programa del Partido Liberal Mexicano, proclamado el primero de julio de mil novecientos seis en San Luis Missouri, los hermanos F.M. y otros anarquistas, pedían:

"La supresión de los jefes políticos que tan funestos han sido para la República, como útiles al sistema de opresión reinante, es una medida democrática, como lo es también la multiplicación de los Municipios y su robustecimiento ..."

En el Plan de San Luis Potosí del cinco de octubre de mil novecientos diez, don F.I.M. clamaba por el hecho de que "Las Cámaras de la Unión no tienen otra voluntad que la del dictador; los gobernadores de los Estados son designados por él, y ellos, a su vez, designan e imponen de igual manera a las autoridades municipales.".

En la parte considerativa de la "Ley General sobre Libertades M.es" que dio a conocer E.Z. el quince de septiembre de mil novecientos dieciséis, se decía, entre otras cosas:

"... Considerando que la libertad municipal es la primera y más importante de las instituciones democráticas, toda vez que nada hay más natural y respetable que el derecho que tienen los vecinos de un centro cualquiera de población, para arreglar por sí mismos los asuntos de la vida común y para resolver lo que mejor convenga a los intereses y necesidades de la localidad.

"Considerando que los pasados dictadores ahogaron la independencia de los Municipios, sometiéndolos a la férrea dictadura de los gobernadores y jefes políticos, que sólo atendían a enriquecerse a costa de los pueblos y sin dejar a los Municipios ni la libertad de acción, ni los recursos pecuniarios que les permitieran llevar una vida propia y atender eficazmente a las necesidades y progresos del vecindario.

"Considerando que entre las principales promesas de la Revolución figuran las de la supresión de las jefaturas políticas y el consiguiente reconocimiento de los fueros y libertades comunales ..."

Es cierto que en la Constitución de mil novecientos diecisiete no existe ninguna disposición que repudie o prohíba expresamente la existencia de los jefes políticos, pero no hacía falta, dado que el artículo 115 y sus reformas han organizado el Municipio sobre bases democráticas y de respeto a la autonomía comunal, con lo cual se termina con el sistema centralizador y su órgano necesario, que era el jefe político o cualquiera que mediatice la voluntad popular.

Hay, sin embargo, un rechazo implícito que se desprende de la fracción I del artículo 115 constitucional, al prohibir que haya alguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado, y se deduce que la intención del Constituyente al establecer esta proscripción fue la de impedir la existencia de cualquier autoridad con facultades semejantes a las del jefe político, porque las funciones de éste, a los ojos de las comunidades y conforme a la realidad jurídica vivida, lo convertían precisamente en eso, en una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno Estatal.

Pero debe deslindarse más el concepto de "autoridad intermedia" que se debate, porque en virtud de los precedentes y consideraciones referidos, no cabe darle la interpretación gramaticalista que la identificaría con cualquier ente o autoridad que sirva de simple comunicador entre Ayuntamiento y Gobierno Estatal, de tal modo que sólo fuera admisible, siempre, el trato directo entre los titulares del Ayuntamiento y los titulares de los poderes del Estado; este entendimiento literal carecería de justificación, a nada práctico conduciría y sólo vendría a obstaculizar las relaciones entre ambos niveles autoritarios, máxime que en la actualidad proliferan los medios de comunicación y han aparecido dentro de la administración pública múltiples organismos paraestatales cuya competencia los obliga a relacionarse con materias que interesan a los Municipios.

Tampoco sería aceptable reconocer a esa "autoridad intermedia" en aquella que no dependiera del Ayuntamiento ni del Gobierno del Estado, porque salvo las federales, no existe ninguna otra que pueda ser ajena a los dos entes citados en primer lugar; además, bien puede una autoridad depender del Gobierno Estatal, pero no por ello dejaría de ser "autoridad intermedia" prohibida por el artículo 115 constitucional, si las facultades que la ley le otorgaran la llevaran a dañar la autonomía municipal que la Carta Magna protege.

La interpretación histórica basada en que el régimen municipal acogido en la Constitución de mil novecientos diecisiete representa un cambio drástico de la idea centralizadora, en pro de un sistema democrático que asegura la autonomía del Municipio, así como la interpretación jurídica consecuente de que tales características -democracia y autonomía administrativa-, repelen cualquier intervención autoritaria que pretenda intervenir en los asuntos municipales traspasando los límites señalados por la Constitución, permiten concluir que la "autoridad intermedia" para los efectos que se vienen investigando, es aquella que lesiona la autonomía municipal suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

En el caso concreto, de un análisis del artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas que crea los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social así como su reglamento como órganos de participación ciudadana se llega a la convicción de que son entes que no afectan la esfera de competencia de los Municipios, como se pasa a demostrar:

El considerando tercero del acuerdo mediante el cual se expide el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, señala:

"Tercero. Que derivado del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre la Federación y el Estado, se acordó transferir recursos provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’ y ejercerse a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social."

Por su parte, el artículo 2o. del citado reglamento, señala:

"Artículo 2o. Los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, en lo sucesivo Los Consejos, órganos de participación ciudadana, son las instancias responsables del diagnóstico, programación, presupuestación y ejecución de las acciones de desarrollo social en sus comunidades, así como de la verificación, seguimiento y control de la aplicación de los recursos derivados de los Programas del Fondo de Desarrollo Social M., cuyos recursos provienen del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, del Presupuesto de Egresos de la Federación, en lo sucesivo El Fondo."

Los artículos 5o. y 9o. del reglamento, señalan:

"Artículo 5o. La asamblea general es el órgano máximo de decisión y tendrá un carácter representativo, plural y democrático, con la libre participación de cada uno de los integrantes, dentro de un marco de respeto y colaboración."

"Artículo 9o. Corresponden a la asamblea general las siguientes atribuciones:

"I. Realizar el diagnóstico, promoción, difusión, programación, presupuestación y ejecución de las acciones de desarrollo social en sus comunidades, así como la verificación, seguimiento y control de la aplicación de los recursos de El Fondo.

"II. Promover, apoyar e impulsar la constitución de los Comités de Bienestar Social, dentro de un marco democrático.

"III. Recibir las demandas y propuestas de obras o acciones de las comunidades, jerarquizar y definir aquellas que puedan ser financiadas con recursos del Fondo, con estricto apego a la normatividad de la materia.

"IV. Analizar, jerarquizar y autorizar democráticamente las obras, proyectos y acciones para el desarrollo social que propongan las comunidades, las que deberán acompañarse con el acta de asamblea comunitaria respectiva, así como los presupuestos y proyectos de inversión correspondientes, de acuerdo con la normatividad de El Fondo.

"V. Determinar el número y denominación de las comisiones de trabajo necesarias para el adecuado funcionamiento de Los Consejos y la designación de sus integrantes.

"VI. Aprobar y evaluar el programa anual de actividades del consejo.

"VII. Establecer un registro de obras ejecutadas con recursos de El Fondo.

"VIII. Designar y remover al vocal de control y vigilancia.

"IX. Supervisar la adecuada aplicación de los recursos.

"X. Vigilar el estricto cumplimiento del presente ordenamiento y las disposiciones vigentes correspondientes.

"XI. Las demás inherentes a su responsabilidad."

De la parte considerativa del acuerdo por el que se expide el reglamento de mérito así como de su artículo 1o., se aprecia claramente que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, únicamente tienen como objetivo general la operación de los recursos federales provenientes del Ramo 00026 "Superación de la Pobreza" del Presupuesto de Egresos de la Federación, en los términos y mediante las disposiciones que ya fueron estudiadas en la presente ejecutoria, es decir, sin que la actividad de los citados consejos atenten contra la autonomía municipal toda vez que los referidos recursos federales del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos Federal no forman parte de la hacienda municipal y, en consecuencia, los citados entes no tienen atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación corresponda a los Ayuntamientos.

De lo expuesto se colige que efectivamente, las facultades de los consejos se encuentran estrictamente delimitadas a lo referente a los recursos federales provenientes del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos Federal, con base en el propio presupuesto, y en los acuerdos celebrados entre el Estado y la Federación y el Estado con el Municipio, en términos del artículo 116, fracción VII, de la Constitución Federal, con base en los cuales se determinó que por medio de los consejos referidos se distribuyeran los recursos federales en cita.

Así, se concluye que en la especie los consejos de mérito no afectan o transgreden el ámbito de competencia municipal, por lo que se considera que no constituyen autoridad intermedia a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

C) La otra interpretación de los alcances de la autoridad intermedia, se refiere a que ésta impida la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Finalmente, también se llega a la conclusión de que no son autoridades intermedias los Consejos de Desarrollo Social para el Bienestar Social a los que se alude, con base en el análisis que conduce a la conclusión específica de que la autoridad intermedia es la que impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Esta posición se ciñe a establecer que la autoridad intermedia es aquella que, ubicándose entre el Gobierno Estatal y el M., impiden una comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, con tal carácter que se constituyan como órganos intermedios de enlace o con atribuciones tales que obstaculicen el tratamiento de los asuntos que competan a esos dos niveles de gobierno.

Esto cobra relevancia si se atiende a la prohibición que expresamente instituían diversos ordenamientos anteriores a la Constitución de mil novecientos diecisiete, que impedían que los Ayuntamientos pudieran acudir directamente a las autoridades superiores del gobierno, por tener que estarse a la gestión e intermediación, incluso a la decisión, de los jefes políticos y prefectos que mandaban y decidían en el ámbito del Ayuntamiento.

Así se desprende, por ejemplo, de lo dispuesto por el artículo 96 de la ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el "Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos", que disponía:

"(De los prefectos) Artículo 96. Serán el conducto ordinario de comunicación entre el gobernador y las autoridades subalternas del distrito (Ayuntamientos), y cualquier ocurso de éstas a aquél, deberán acompañarlo con su respectivo informe."

En los mismos términos el reglamento se refería a los subprefectos, quienes tenían facultades en sus respectivos partidos, en los que eran el único medio de comunicación de las autoridades menores para con las superiores (artículos 21, 26 y 27).

En este mismo sentido se regulaba la función de los jefes políticos en otras legislaciones, como es el caso del Estado de A., en el que en su Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, se disponía:

"Artículo 62. Los jefes políticos son el conducto indispensable de comunicación, entre los presidentes de las corporaciones municipales del partido de su mando para con el gobierno ..."

Conforme a lo expuesto, se observa que la prohibición de la autoridad intermedia está dirigida a impedir que ciertas autoridades se instituyeran entre los niveles de Gobierno Estatal y los Ayuntamientos, impidiendo que existiera una comunicación directa entre ambos niveles.

Se tiene el antecedente que las figuras de los jefes políticos, de los prefectos y de los subprefectos, eran propios de los regímenes centralistas, en que se pretendía tener un control inmediato y directo de todas las provincias o departamentos, a efecto de poder tenerlos sujetos a los mandos y directrices del poder central, y en esa medida estas autoridades ejercían un poder real respecto de los Ayuntamientos, impidiendo que éstos pudieran tener mayor amplitud de acción o de decisión, y de ahí que los tuvieran sometidos a este sistema de jefaturas o prefecturas.

De ahí que, por un principio de autonomía de los Municipios, el Constituyente de mil novecientos diecisiete prohibiera la existencia de autoridades intermedias que limitaban la comunicación directa entre los Ayuntamientos y las autoridades superiores del gobierno del que formaban parte.

Se considera que la interpretación que se adecua al caso concreto acorde con la disposición constitucional que prohíbe la autoridad intermedia, en términos del texto fundamental y a los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos, es la que se ha precisado en último término, en el sentido de que este tipo de autoridades no deben afectar la comunicación directa entre los Gobiernos Estatal y M.es, pues de dichos antecedentes se desprende que el Constituyente de mil novecientos diecisiete quería darle mayor autonomía a los Municipios y permitir que en el ámbito de su competencia pudieran tener acceso directo con las autoridades del Gobierno del Estado en aquellas materias en que tenían, respectivamente, ciertas facultades en materias específicas.

Conforme al espíritu del Constituyente y de las diversas reformas que posteriormente sufrió el artículo 115 constitucional, se instituyó como principio rector la autonomía municipal, respecto de la cual, inclusive, se alcanzaron grandes logros en la reforma de mil novecientos ochenta y tres; esto hace poner especial atención a esta tercera interpretación que se ha dado respecto de la prohibición de la autoridad intermedia, toda vez que este principio rector se aprecia bajo diferentes conceptos y supuestos en todas las fracciones del artículo 115 de la Constitución Federal; sin embargo, el tipo de garantías municipales que tienden a proteger esa autonomía son de diversa índole, en un aspecto pueden considerarse como de carácter positivo y negativo. Pues bien, las primeras son todas aquellas facultades o derechos que se reconocen en favor de los Municipios, que se traducen en una facultad de deber o poder hacer; las segundas, que constituyen propiamente una prohibición para entes distintos del Municipio, para hacer algo cuya atribución compete exclusivamente a este último.

Así, debe distinguirse que la prohibición de autoridad intermedia constituye una garantía de carácter negativo que tiende a proteger esa autonomía municipal, pero en un aspecto específico y distinto de los demás supuestos normativos que prevé la disposición fundamental, al impedir que puedan existir autoridades que afecten la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno Estatal y el M. sobre materias que a ambos competen en su respectivo ámbito de atribuciones.

Tomando en consideración los antecedentes que llevaron al Constituyente de mil novecientos diecisiete a establecer la prohibición antes señalada, puede establecerse como premisa, que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, y cuya actuación no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas entre los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de éstos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de facultades de alguno de éstos en detrimento de esa comunicación.

En el caso concreto, a efecto de establecer si los Consejos de Desarrollo Social para el Bienestar Social constituyen autoridad intermedia conforme a esta tercera interpretación, debe analizarse la ley que las crea y sus funciones, pues en uno u otro caso, puede generarse transgresión a esa prohibición al constituirse autoridades que afecten la comunicación directa entre los Gobiernos Estatal y M..

Por cuanto hace a ambos aspectos, debe decirse que, por las mismas razones dadas en el considerando que antecede, no puede considerarse que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social se constituyan como autoridad intermedia, toda vez que, de conformidad con los artículos 51 de la Ley Estatal de Planeación y 2o., 5o. y 9o. de su reglamento que prevén sus objetivos y facultades, se desprende que tales órganos no tienen una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por lo contrario, sólo tienen facultades de operación de los recursos federales del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos Federal, y por tanto no se les reconocen facultades sobre materias propias del Municipio, además de que, son órganos de participación ciudadana en los que participan miembros del Ayuntamiento del Estado y de la Federación, por lo que no constituyen autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios, por no contar con facultades de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno por lo que se refiere a las atribuciones que constitucionalmente les fueran concedidas.

En atención a lo considerado, al haber sido desestimados los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, procede reconocer la validez de los ordenamientos impugnados.

Por lo anteriormente expuesto, fundado y con apoyo además en los artículos 41, 44 y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se resuelve:

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Municipio de T., Tamaulipas, en contra del Congreso y del gobernador del mismo Estado.

TERCERO.-Carece de legitimación para comparecer a la presente controversia constitucional, el C.D.A.H.A., en términos del considerando tercero de la presente resolución.

CUARTO.-El actor no probó su acción.

QUINTO.-Las autoridades demandadas probaron sus excepciones y defensas.

SEXTO.-Se reconoce la validez de los actos que se atribuyen a la legislatura y gobernador del Estado de Tamaulipas, precisados en el resultando primero de esta resolución.

N.. Con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. En que se declara: que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional; que es procedente la controversia constitucional planteada por el Municipio de T., Tamaulipas, en contra del Congreso y del gobernador del mismo Estado; que carece de legitimación para comparecer a la presente controversia constitucional el C.D.A.H.A., en términos del considerando tercero de la presente resolución; que el actor no probó su acción; que las autoridades demandadas probaron sus excepciones y defensas; y se reconoce la validez de los actos que se atribuyen a la Legislatura y gobernador del Estado de Tamaulipas, precisados en el resultando primero de esta resolución. Ausente el señor M.J.V.A.A. previo aviso a la presidencia.

Nota: Las tesis P. X/96, P./J. 50/97 y P./J. 26/97, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA PRESUNCIÓN LEGAL EN CUANTO A LA REPRESENTACIÓN Y CAPACIDAD DE LOS PROMOVENTES NO OPERA CUANDO DE LA DEMANDA SE DESPRENDE QUE CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ESA ACCIÓN.", "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, febrero de 1996, página 166; Tomo V, junio de 1997, página 343; y, Tomo V, abril de 1997, página 133, respectivamente.