Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 35/97. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS RÍO COLORADO, SONORA.

MINISTRA PONENTE: O.M.D.C.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiséis de octubre de dos mil.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito depositado en la Administración Urbana Número "1" de San Luis Río Colorado, S., del Servicio Postal Mexicano el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y siete y recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el diez de diciembre del mismo año, M.A.G.R., en su carácter de síndico procurador del Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, S., promovió controversia constitucional, demandando la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por la autoridad que a continuación se señala:

"A) Poder demandado. Poder Ejecutivo del Estado de S., cuyo titular es el gobernador del Estado de S.. B) Con domicilio en el Palacio de Gobierno, ubicado en Dr. Paliza y Comonfort, planta alta, de la ciudad de Hermosillo, S.. Acto cuya invalidez se demanda, así como en su caso el medio oficial en que se hubiere publicado: Demando la invalidez mediante controversia constitucional y declaratoria de inconstitucionalidad del Convenio No. 10-1-019-97, de fecha 13 de octubre de 1997, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S. el día 16 de octubre de 1997, en la sección segunda, en el que se autoriza el proyecto de desarrollo ‘Parque Industrial del Río Colorado’, localizado en el Municipio de San Luis Río Colorado, S., que celebran por una parte el Poder Ejecutivo del Estado de S., por conducto del C. Gobernador Constitucional del Estado de S., y por otra parte la empresa ‘Servicios Internacionales la Frontera, S.A. de C.V.’, representada por el C.J.N.P.S. y el C.I.. G.M.G. por su propio derecho, a quienes en lo sucesivo se les denominará ‘Los desarrolladores’, convenio mediante el cual el Ejecutivo del Estado invade y priva al Municipio de San Luis Río Colorado, S. de la competencia, facultades y atribuciones constitucionales y leyes relativas, así como las consecuencias de dicho acuerdo, órdenes escritas, oficios, comunicaciones tendientes a privar al Municipio de San Luis Río Colorado, S., de las funciones relativas a la fusión de predios, a la expedición de las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, de sus reservas, usos y destinos de áreas y predios; formular, administrar la zonificación y plan de desarrollo urbano municipal; expedir las autorizaciones y en consecuencia afectar el patrimonio inmobiliario y económico, consistentes en la privación de 295,214.50 metros cuadrados, de área de equipamiento que corresponde al Municipio de San Luis Río Colorado, S., así como del derecho que le asiste de cobrar los derechos derivados de permisos de construcción, urbanización, subdivisión, fusión y deslinde de predios. Medio oficial de publicación. En el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el día 16 de octubre de 1997, en la sección segunda."

SEGUNDO. Los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda son los siguientes:

"Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el día 21 de julio de 1993, siendo presidente de la República Mexicana, el C.L.. C.S. de Gortari, se publicó la Ley General de Asentamientos Humanos, entrando en vigor al día siguiente de su publicación, según lo dispuesto por el artículo primero transitorio. Ley reglamentaria del párrafo tercero del artículo 27 constitucional, en la cual quedan expresamente plasmadas las atribuciones y facultades de los Municipios en relación con sus territorios y al efecto: El artículo 9o. de la mencionada Ley General de Asentamientos Humanos, otorga a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones: ‘Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones: I.F., aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local; II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población; III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven; IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; ... VI. Participar (sic) la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación local; ... X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios; XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios; XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables; ... XV. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales. Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.’. Por su parte el artículo 15 de la misma Ley General de Asentamientos Humanos, establece: ‘Los planes o programas estatales y municipales de desarrollo urbano, de centros de población y sus derivados, serán aprobados, ejecutados, controlados, evaluados y modificados por las autoridades locales, con las formalidades previstas en la legislación estatal de desarrollo urbano, y estarán a consulta del público en las dependencias que los apliquen.’. Por otra parte el artículo 17 de la ley en comento establece: ‘Los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y sus derivados, deberán ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad, en los plazos previstos por la legislación local.’. Asimismo el artículo 35 dispone: ‘A los Municipios corresponderá formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio. La zonificación deberá establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, en la que se determinarán: I. Las áreas que integran y delimitan los centros de población; II. Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de población; III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados; IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados; V. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos; VI. Las densidades de población y de construcción; VII. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de inmuebles de propiedad pública; VIII. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas de instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y residuos peligrosos; IX. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; X. Las reservas para la expansión de los centros de población; y XI. Las demás disposiciones que de acuerdo con la legislación aplicable sean procedentes.’. La mencionada Ley de Asentamientos Humanos en el tercero transitorio textualmente dispone: ‘Se deberá adecuar la legislación en materia de desarrollo urbano de las entidades federativas a lo dispuesto en esta ley, en un plazo no mayor de un año contado a partir de la entrada en vigor de la misma.’. Ahora bien, el Gobierno del Estado de S., dispone de una ley que regula todo lo relativo al desarrollo urbano que es precisamente la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., la cual fue expedida por decreto de fecha 11 de febrero de 1985 y publicada en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S. con fecha 18 de febrero de 1985, publicada precisamente en el Boletín No. 14 del tomo CXXXV, sección primera y la cual está vigente y no se ha adecuado a la Ley General de Asentamientos Humanos."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora en su escrito de demanda son los siguientes:

"A continuación vengo a expresar los conceptos de invalidez respecto de los actos que violan los relativos preceptos constitucionales, y forman parte de estos conceptos los hechos y abstenciones antes referidos, los cuales deben tenerse aquí por reproducidos cual si se insertaran a la letra, para que surtan todos los efectos legales procedentes. Mediante dicho convenio el Ejecutivo del Estado está invadiendo y privando de la competencia, facultades y atribuciones al Municipio de San Luis Río Colorado, S. y concretamente de las siguientes: a) Al suscribirse el convenio cuya invalidez se demanda, el Ejecutivo del Estado privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S., del derecho de intervenir en su celebración, autorizándolo conforme a lo dispuesto por el artículo 9o., fracción X, de la Ley General de Asentamientos Humanos, en lo relativo al uso de suelo; por su parte, también se violó en perjuicio del Municipio de San Luis Río Colorado, S. el artículo 184 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de S., que requiere la autorización, dictamen u opinión de parte del Municipio para la autorización de desarrollos industriales, requisito que no se obtuvo, por lo cual lo están privando de dicho derecho. b) Al suscribir el convenio cuya invalidez se demanda, el Ejecutivo del Estado, pretendiendo fundar su acto jurídico en la declaración I, manifiesta que se celebra con fundamento en las disposiciones contenidas en el título quinto y en el artículo séptimo transitorio de la Ley Número 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S., sin embargo dicho fundamento no es correcto, en primer lugar, porque el título quinto que se refiere a desarrollos industriales, turísticos y campestres requiere, según el artículo 184, referido anteriormente, que la autoridad competente, en este caso el Municipio de San Luis Río Colorado, S., haya autorizado, dictaminado u opinado conforme al artículo anterior, cosa que no se cumplió, ya que al Ayuntamiento nunca se le solicitó opinión, dictamen o autorización, por lo mismo no se encuentra debidamente fundado, además a mayor abundamiento el artículo séptimo transitorio refiere que: ‘Hasta en tanto se emitan por parte del Ejecutivo del Estado las disposiciones reglamentarias de esta ley, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural dictará los lineamientos conforme a los cuales se otorgarán las autorizaciones para la instalación de los desarrollos a que se refiere el título cuarto de la misma ...’. Cabe aclarar que dicho artículo transitorio se refiere a las disposiciones del título cuarto de la Ley de Desarrollo Urbano, debiendo decir quinto, ya que se refiere a desarrollos urbanos, turísticos y campestres; es indudable pues que el Ejecutivo del Estado privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S. del derecho de autorizar, opinar o dictaminar sobre la creación de dicho desarrollo industrial. c) Al suscribir el convenio cuya invalidez se demanda, el Ejecutivo del Estado privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S., del derecho de intervenir en la fusión de los predios a que se refiere la declaración III, fracción V, de dicho convenio, en la que indebidamente la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Gobierno del Estado de S., autorizó la fusión de los predios que integran el desarrollo que se autoriza en dicho convenio, mediante oficio No. 10-0351-97 de fecha 23 de abril de 1997, ya que dicha fusión es facultad exclusiva del Ayuntamiento, según lo dispuesto por el artículo 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos y artículos 9o., fracción XI y 90 de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., por lo cual se está privando al Ayuntamiento de la facultad de autorizar dicha fusión y de cobrar los derechos correspondientes a dicha fusión, por lo cual se demanda la invalidez de dicho convenio mediante la presente controversia constitucional. d) Al suscribir el convenio cuya invalidez se demanda, el Ejecutivo del Estado privaron (sic) al Municipio de San Luis Río Colorado, S. del derecho que tiene para autorizar el uso de suelo, lo cual realizó indebidamente la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Gobierno del Estado de S., según consta en la cláusula tercera, fracción V, del convenio cuya invalidez se demanda, ya que dicha facultad para autorizar uso de suelo corresponde al Ayuntamiento, según lo dispuesto por los artículos 115, fracción V, de la Constitución General de la República; 9o., (sic) fracción X, de la Ley General de Asentamientos Humanos; y artículo 9o., fracciones IV y V, de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., y por lo mismo se privó también a mi representado del derecho de cobrar los derechos correspondientes por dicha autorización de uso de suelo. e) Al suscribir el convenio cuya invalidez se demanda, el Ejecutivo del Estado privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S., del derecho de autorizar los planos y permisos de construcción, urbanización, relotificación, fusión, relativos al desarrollo industrial que se autoriza, privándolo igualmente de cobrar los derechos correspondientes a dichos permisos, mismas facultades que le confieren al Ayuntamiento los artículos 115, fracción V, de la Constitución General de la República; 9o., (sic) fracción X, de la Ley General de Asentamientos Humanos; y artículo 9o., fracción XI, de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., por lo mismo dicho convenio deberá declararse inválido, por ser contrario a las disposiciones legales referidas anteriormente, ya que en la cláusula tercera realiza distribución de uso de suelo, en manzanas, lotes y áreas de acuerdo al cuadro que se publica, refrendando indebidamente el Ejecutivo del Estado que dicho convenio sólo podrá ser modificado previa autorización del Ejecutivo, otorgándose facultades que no le corresponden en la misma cláusula tercera. f) En la cláusula séptima de dicho convenio, cuya invalidez se demanda mediante la presente controversia constitucional ‘Los Desarrolladores’ indebidamente donan al Gobierno del Estado para destinarse a equipamiento urbano 295,214.50 metros cuadrados, integrados por los lotes 1, de la manzana IX; 1, de la manzana XIII; 2, de la manzana XVI; 3, de la manzana XIX y 2, de la manzana XXIII, siendo que dicho equipamiento, por ser patrimonio inmobiliario del Municipio de San Luis Río Colorado, S., ya que le corresponden, por encontrarse dicho desarrollo industrial dentro de sus límites o jurisdicción y pasar dicho equipamiento a formar parte de su patrimonio, según lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República, y por ser el equipamiento donde se instalan los servicios dependientes del Municipio como son predios para escuelas, estación de bomberos, predios para la obtención de agua potable, etc., aunado a que según lo dispuesto por el artículo 190 de la Ley de Desarrollo Urbano que nos remite al artículo 158, de la misma ley en los que se faculta a los Ayuntamientos para determinar las áreas de donación, de acuerdo a la superficie de construcción que se pretenda realizar, por lo que se está privando también al Ayuntamiento de la facultad que tiene de determinar las áreas de donación; en virtud de lo anterior, deberá declararse inválido dicho convenio, por estar hecho en contravención a las disposiciones legales referidas, privándolo de los derechos mencionados."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 14, 16, 27, párrafo tercero, 115, fracciones II, IV y V, y 133.

QUINTO. Por acuerdo de fecha once de diciembre de mil novecientos noventa y siete, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y se designó como instructora a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V..

Por auto de catorce de enero de mil novecientos noventa y ocho, la Ministra instructora tuvo al promovente por presentado con la personalidad con que se ostentó y por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a la autoridad demandada para la formulación de su respectiva contestación; correr traslado al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiese, y tuvo por admitidas las pruebas documentales que adjuntó la parte actora a su demanda.

SEXTO. El gobernador del Estado de S. al formular su contestación de demanda manifestó lo siguiente:

"Que igualmente, por este medio vengo en tiempo y forma legales a dar oportuna contestación a la demanda instaurada por el H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., en contra del Poder Ejecutivo del Estado de S., por supuestas violaciones a la Constitución General de la República, que hace consistir en la celebración del Convenio 10-1-019-97 de fecha 13 de octubre de 1997, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S. el 16 siguiente, mediante el cual se autorizó el proyecto de desarrollo del Parque Industrial del Río Colorado, localizado en el Municipio de San Luis Río Colorado, S., con la empresa Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V., representada por los CC. J.N.P.S. e Ing. G.M.G. con lo que el Ejecutivo Estatal supuestamente invade y priva al Municipio de referencia de las funciones relativas a la fusión de predios, expedición de autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo de sus reservas y usos y destinos de áreas y predios, así como las de formular, administrar la zonificación y plan de desarrollo urbano municipal, expedir las autorizaciones y, en consecuencia, afectando su patrimonio inmobiliario y económico, al privarlo de 295,214.50 metros cuadrados del área de equipamiento, así como la facultad de cobrar los derechos derivados de permisos de construcción, urbanización, subdivisión, fusión y deslinde de predios, constituyéndose todo esto en diversos actos de aplicación de una norma general mismos que desde luego niego, haciendo valer como de previo y especial pronunciamiento diversas causales de improcedencia y sobreseimiento de la controversia constitucional planteada, cuyo estudio debe ser preferente a cualquier otra cuestión. Improcedencia: Primeramente, me permito argumentar que las reformas del artículo 105 constitucional, así como su ley reglamentaria, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 11 de mayo de 1995, entraron en vigor treinta días después de su publicación, por así disponerlo los artículos octavo y primero transitorios de ambos decretos legislativos respectivamente; lo que significa que están vigentes o nacieron a la vida jurídica desde el día 12 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, toda entidad de gobierno de las contempladas en el mencionado artículo 105 constitucional, estuvo en posibilidad de demandar la invalidez, tanto de los actos como de las disposiciones generales que a su parecer les causara algún agravio o fueran contrarios a sus intereses y que devienen en actos consentidos al no haberse impugnado oportunamente y haber transcurrido el término legal para hacerlo. Ahora bien, los actos cuya invalidez se demandan y particularmente el que se imputa a esta autoridad, no son ciertos como se desprende de la propia demanda, según los antecedentes que informan los documentos relativos que me permito acompañar a esta contestación en vía de prueba, por lo que es indudable que no constituyen ningún acto arbitrario, sino que se advierten como actuaciones perfectamente legales y realizadas por las entidades competentes dentro del marco y contexto de sus atribuciones. Con independencia de lo anotado en el párrafo anterior que es suficiente para que no sea necesario entrar a ningún análisis de fondo en el presente asunto, toda vez que es de primer orden el estudio de la procedencia de la instancia de controversia constitucional y siendo además que en la especie ya existe criterio formado por ese más Alto Tribunal de la nación, para lo cual me permito citar la controversia constitucional número 12/95, promovida por el mismo Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., resuelta en ejecutoria de fecha 10 de marzo de 1997; es pertinente señalar además que los actos cuya invalidez se demandan, son derivados de otros consentidos y que por lo mismo ello hace improcedente la instancia conforme a lo dispuesto por las fracciones I y II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional. En efecto, según se desprende de la propia demanda, y específicamente del último párrafo del capítulo VI de hechos y abstenciones, el demandante manifiesta, como es cierto, que el día 18 de febrero de 1985, se publicó en el Boletín Oficial No. 14 del Gobierno del Estado de S., del tomo CXXXV, sección I, la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., la cual fue expedida por el decreto del día 11 del mismo mes y año. En razón de lo anterior resulta ser que el convenio a que se refiere la demandante fue suscrito conforme a lo dispuesto por la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., de tal modo que si el H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S. no impugnó en tiempo la vigencia de dicho ordenamiento, su derecho para hacerlo precluyó y en tal virtud no resulta oportuna por extemporánea la presente controversia constitucional que sobre un acto específico viene presentando y por vía de consecuencia deberá sobreseerse ésta, máxime que finalmente en la especie la demanda presentada aparece suscrita solamente por el síndico municipal sin que se obtenga que haya sido formulada con la o por acuerdo expreso del cuerpo colegiado edilicio que constituye el Cabildo municipal. Además de lo anterior debe destacarse que el acto de que se trata no resulta para nada arbitrario, ni irrumpe en el acontecer de la administración municipal sino que se da como un evento dentro de la función de desarrollo económico a la que no es ajeno, sino por el contrario, es de la responsabilidad igualmente del Gobierno del Estado. Contestación a los conceptos de invalidez. Para cumplir con la carga procesal que me corresponde, a continuación niego la procedencia de la acción y de la demanda y controvierto todos y cada uno de sus puntos de la siguiente manera: En términos generales debe señalarse que el acto de gobierno que se controvierte tiene sustento legal, puesto que se apoya en una norma general emitida por el órgano legislativo estatal con apego a la Ley Fundamental y específicamente a lo establecido en el artículo 185 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado y 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la correlacionada de la Constitución Política Local que previene la facultad para ello del Ejecutivo Estatal en su artículo 79 y en la especie, con el documento respectivo que ya referimos como anexo a este escrito se acredita dicha veracidad y apego a la legalidad. De este modo no se viola el derecho por inaplicación de la normación que se señala en el apartado a), del capítulo VII, del concepto de invalidez de la demanda. Tampoco se viola el contenido de las disposiciones constitucionales que se invocan por la demandante con la suscripción del mencionado convenio en los términos que lo argumenta en el inciso b) de su libelo, porque no se sostiene ninguna prohibición con los permisos, licencias y demás concesiones que con el carácter de municipales puedan instalarse servicios o establecimientos en el desarrollo industrial de que se trata. Por lo que toca al inciso c) debe insistirse en lo anotado al contestar el diverso anterior, porque los derechos y demás pagos que con el carácter de contribuciones puedan originarse por los mencionados motivos o por otros de igual o diversa naturaleza, en cuanto a que los Municipios tienen a su cargo los servicios públicos por lo que no se les limita su intervención en las funciones sino que se prestan de este modo en el momento en que se generan a favor de la autoridad municipal. Por lo que se refiere al punto d) es de insistirse igualmente en la misma respuesta porque entraña solamente una repetición del punto anterior. Por lo que hace al apartado e) del libelo que se contesta se niega terminantemente la transgresión a ninguna norma legal, debiendo destacarse que la actuación del Gobierno del Estado se sustenta precisamente en el artículo 185 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado que establece como única autorización para los desarrollos como el que se contempla en autos la estatal, y esto significa que el convenio de que se trata se comprende dentro de un acto legal. Finalmente, por lo que toca al inciso f) de la controversia planteada el mismo se constriñe a una afirmación de la accionante que no se documenta ni identifica con lo señalado en el artículo 115 de la Constitución General de la República, porque no se refiere a la instalación en predio destinado para escuelas, ni de mantos acuíferos, por lo que no puede limitarse de esa manera la actuación del Gobierno Estatal ni crearse conflicto en renglones en que no existe, porque tampoco se interviene en la determinación de la instalación de dichos servicios, ni se hace determinación de las posibles áreas de donación especial."

SÉPTIMO. Por oficio número PGR 190/98, presentado el ocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República manifestó lo siguiente:

"Antecedentes: El 15 de enero de 1998 fui notificado por ese Máximo Tribunal del proveído dictado el 14 del mismo mes y año, mediante el cual se admitió y dio trámite al escrito de demanda de 26 de noviembre de 1997, formulada por el síndico procurador del Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, S., contra actos del gobernador de la misma entidad. Mediante oficio PGR 096/98, de 26 de febrero de 1998, me permití manifestar a esa Suprema Corte de Justicia de la Nación con fundamento en el primer párrafo del artículo 26 de la ley reglamentaria del artículo 105, que la opinión que al suscrito compete, se reservaría hasta conocer la contestación de la parte demandante. El 20 de marzo de 1998 fui notificado por ese Máximo Tribunal, del proveído dictado el día anterior, mediante el cual se tiene por recibido el escrito de la autoridad demandada, dando contestación a la demanda, ordenándose dar vista a la actora y al suscrito con copia de dicha contestación, para que en el término de 15 días manifestáramos lo que a nuestro derecho conviniera. Consideraciones: I. Sobre la procedencia de la controversia constitucional. El Ayuntamiento de San Juan Río Colorado, S., promueve la presente controversia constitucional contra los actos del Poder Ejecutivo Local, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 22 de la ley reglamentaria del artículo 105. Mediante acuerdo del 14 de enero de 1998, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, admitió y dio trámite a la demanda por la que se plantea la presente controversia, determinando que es competente para conocer y resolver la misma, atento a lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 1o. y 25 de la ley reglamentaria del artículo 105. En mi opinión, ese Supremo Tribunal es competente para conocer y resolver la controversia constitucional, de conformidad con lo previsto en los artículos precisados en el párrafo precedente, toda vez que se plantea un conflicto por supuestas violaciones a preceptos de la Ley Fundamental cometidas por el Ejecutivo Local, en perjuicio de un Municipio, debiéndose analizar la constitucionalidad de los actos que se impugnan. II. Sobre la oportunidad de la demanda. El escrito de demanda de la presente controversia constitucional esta fechado el 26 de noviembre de 1997 y fue depositado ese mismo día en la oficina de correos de la localidad, siendo enviado por correo ordinario, según consta del sello que ostenta el sobre respectivo que literalmente establece: ‘Servicio Postal Mexicano, Oficina de Correos Número 3, registro 3-2611, noviembre 26, 1997, Administración Urbana No. 1-83401, S.L.R.C., S.’; el sobre referido fue recibido en la Subsecretaría General de Acuerdos de ese Alto Tribunal hasta el 10 de diciembre del mismo año. Los actos cuya invalidez se demanda, consisten en la celebración del Convenio No. 10-1-019-97, del 13 de octubre de 1997, entre al gobernador de la entidad y la empresa Servicios Internacionales La Frontera, Sociedad Anónima de Capital Variable, publicado en el Boletín Oficial del Estado, el 16 del mismo mes y año que se cita, por medio del cual se autoriza al proyecto de desarrollo ‘Parque Industrial del Río Colorado’. La ley reglamentaria del artículo 105 establece en el artículo 21, fracción I, los plazos para la interposición de la demanda de controversia constitucional, y en lo conducente señala: ‘Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos, ...’. Del escrito de demanda y de la contestación de la misma, no se desprende la fecha exacta en la que el Municipio haya tenido conocimiento o se ostente sabedor de los actos que impugna, no obstante lo anterior, en mi opinión, se debe considerar que el Municipio de San Luis Río Colorado tuvo conocimiento de los mismos hasta el día 16 de octubre del año pasado, fecha en que se publicó en el Periódico Oficial del Estado el convenio impugnado, toda vez que su publicación se hace con el fin de que sea conocido por los habitantes del Municipio correspondiente, por lo que el término de los 30 días para interponer la demanda fenecía el 28 de noviembre pasado, y el escrito de demanda fue depositado en la oficina postal local, enviándolo por correo ordinario el 26 del mes antes referido. El artículo 8o. de la ley reglamentaria del artículo 105, establece: ‘Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes.’. De lo anterior se advierte que el escrito por el que se promovió la demanda fue enviado a ese Supremo Tribunal dentro de los plazos legales, pero no se realizó en la forma que dispone el artículo antes transcrito. Para que en la especie se actualizara la hipótesis contenida en el numeral arriba anotado, era necesario que la demanda se depositara en la oficina de correos del Municipio de San Luis Río Colorado, mediante pieza certificada con acuse de recibo, dentro de los plazos legales, y no por medio de correo ordinario, como en el caso concreto. El legislador fue terminante al señalar que las promociones fueran depositadas en las oficinas de correos ubicadas en el lugar de residencia de las partes, dentro de los plazos legales, mediante pieza certificada con acuse de recibo, con el propósito de tener certeza en la fecha y hora de recepción de la pieza postal. Ahora bien, la actora, en base a las características de lo publicado en las Gacetas Oficiales, tuvo conocimiento de los actos que impugna el 16 de octubre del año pasado, por lo que al siguiente día hábil, inició el cómputo del plazo y el 28 de noviembre concluyó el término para que la promovente ejercitara su acción, esto es, para que presentara la demanda de controversia, misma que, como ya mencioné, fue depositada ante la oficina de correos de la localidad el 26 de noviembre. De acuerdo con lo manifestado con anterioridad, en el sentido de que toda promoción deberá depositarse en el correo local por medio de pieza certificada, conforme a lo preceptuado en el referido artículo 8o. de la ley reglamentaria del artículo 105, la fecha de presentación del escrito de demanda deberá tenerse la correspondiente al 10 de diciembre del año pasado, esto es, la recepción en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema Corte, toda vez que el correo utilizado fue el ordinario y por ello, en opinión del suscrito, se advierte que la demanda de mérito fue promovida extemporáneamente, esto es, fuera de los plazos que señala la ley de la materia, por lo que se actualiza una causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21 de la ley reglamentaria del artículo 105, debiéndose sobreseer el presente juicio atento a lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, del ordenamiento legal citado. Para sustentar lo anterior, me permito transcribir los artículos 26 y 27 de la Ley del Servicio Postal Mexicano y 31 de su reglamento, toda vez que dichos numerales regulan lo correspondiente a los envíos tanto ordinarios, como registrados. Ley del Servicio Postal Mexicano. ‘Artículo 26. Por su tratamiento la correspondencia y los envíos son ordinarios o registrados y por su destino, nacionales o internacionales.’. ‘Artículo 27. Son ordinarios los que se manejan comúnmente sin que se lleve un control especial por cada pieza y son registrados aquellos que se manejan llevando un control escrito por cada pieza, tanto en su depósito como en su transporte y entrega.’. Reglamento para la Operación del Organismo Servicio Postal Mexicano. ‘Artículo 31. El servicio de acuse de recibo de envíos o correspondencia registrada, deberá solicitarse en el momento del depósito y consiste en recabar en documento especial la firma de recepción del destinatario o de su representante legal y entregar ese documento al remitente como constancia.’. Lo anterior confirma que el Municipio actor envió el escrito de demanda por correo ordinario y no por pieza certificada como lo marca la ley de la materia, por lo que se debe declarar la extemporaneidad en la presentación de la demanda. De considerar ese Supremo Tribunal que la demanda fue presentada en tiempo, ad cautelam me manifestaré con los conceptos de invalidez. III. Sobre la legitimación procesal de las partes. Antes de entrar al estudio de la personalidad de las partes, me permito transcribir, para mejor análisis, los artículos 10 y 11 de la ley reglamentaria del artículo 105, que en lo conducente señalan: ‘Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia ...’. ‘Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ...’. Para efectos de la presente controversia constitucional son partes: a) Como actor, el Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, S., y b) Como demandado, el Poder Ejecutivo de la misma entidad. a) Sobre la legitimación de la parte actora. Respecto de la legitimación del actor, es preciso indicar que el artículo 11 de la ley reglamentaria del artículo 105 señala que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios, que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En la especie, la Ley Orgánica de la Administración Municipal del Estado de S., en sus fracciones I y II del artículo 45, disponen respecto del servidor público que tiene a su cargo la representación del Municipio lo siguiente: ‘Artículo 45. Los síndicos de los Ayuntamientos, tendrán las siguientes facultades y obligaciones: I. La procuración, defensa u promoción de los intereses municipales. II. La representación legal de los Ayuntamientos en las controversias o litigios en que éstos fueren parte. ...’. De las fracciones del artículo antes transcrito, se desprende que el síndico del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., está facultado para representar al Municipio en el presente juicio, y toda vez que se apersonó con tal carácter, acreditando dicha personalidad con copias certificadas de la constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento, expedida el 8 de julio de 1997, por el Consejo Municipal Electoral; del Boletín Judicial No. 20, sección III, del 8 de septiembre pasado en la que obra publicada la planilla electa del Municipio de San Luis Río Colorado, S.; del acta de Cabildo del 16 de septiembre de 1997, en la que consta la entrega de la administración saliente y la instalación legal y formal de la nueva administración del Ayuntamiento del Municipio que promueve, se puede afirmar que el actor cuenta con la debida legitimación procesal. b) Sobre la legitimación del demandado. El gobernador del Estado de S., se apersonó en el presente juicio exhibiendo copia certificada del acta de sesión plenaria de 22 de octubre de 1997, levantada por la LV Legislatura del Estado de S., la cual contiene la toma de protesta constitucional, como gobernador del Estado. El gobernador cuenta con la legitimación procesal pasiva necesaria para apersonarse en el presente juicio de acuerdo con los siguientes razonamientos. Los artículos 68 de la Constitución Local y 2o. de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Estatal, en lo conducente establecen: Constitución Política del Estado de S.: ‘Artículo 68. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denominará «gobernador del Estado de S.».’. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado: ‘Artículo 2o. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denominará Gobernador del Estado de S., quien tendrá las facultades y obligaciones que le señalen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S. y las demás leyes y reglamentos que de ellas emanen.’. Del texto de los artículos antes transcritos, en relación con el 10, fracción II, de la ley reglamentaria del artículo 105, se desprende que el gobernador es el titular del Poder Ejecutivo, y como parte en la controversia constitucional que se ventila, comparece en su calidad de titular del poder demandado y comparece a juicio personalmente, por lo que cuenta con la debida legitimación procesal. IV. Sobre la causal de improcedencia pretendida por el gobernador del Estado de S.. Argumenta la parte demandada que las reformas al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a la ley reglamentaria del citado artículo constitucional, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995, entrando en vigor 30 días después de su publicación, es decir, el 12 de junio del mismo año, fecha a partir de la cual toda entidad, órgano o poder, estuvo en posibilidad de demandar la invalidez, tanto de los actos como de las normas generales que a su parecer fueran contrarios a la Ley Fundamental, por lo que al no impugnarlo oportunamente y haber transcurrido el término legal para hacerlo es improcedente la demanda. Además señala que los actos cuya invalidez se demandan, son derivados de otros consentidos, por ello, es improcedente la instancia atento a lo dispuesto por las fracciones I y II del artículo 21 de la ley reglamentaria del artículo 105. Manifiesta que de acuerdo a lo señalado por la actora, el 18 de febrero de 1985, se publicó en el Boletín Oficial de la entidad, la Ley de Desarrollo Urbano Local, la cual está vigente, y el convenio impugnado fue suscrito conforme a lo dispuesto por la citada ley, por lo que si la parte actora no impugnó en tiempo la vigencia de dicho ordenamiento, su derecho para hacerlo precluyó, resultando extemporánea la presente controversia constitucional y, en consecuencia, deberá sobreseerse la misma, máxime que en la especie la demanda sólo está suscrita por el síndico municipal, sin que haya sido formulada por acuerdo expreso por el Cabildo municipal. En opinión del suscrito la causal de improcedencia pretendida por la autoridad demandada resulta infundada por las siguientes consideraciones. La parte actora en ningún momento impugna la vigencia de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, ni de ninguna otra norma general, sino actos realizados por el gobernador estatal, consistentes en la invasión de facultades que por disposición de la Ley Fundamental, son exclusivas de los Municipios, actos consistentes en el Convenio No. 10-1-019-97, celebrado entre el Poder Ejecutivo Estatal y la empresa Servicios Internacionales La Frontera, para autorizar el proyecto de desarrollo ‘Parque Industrial de San Luis Río Colorado’ localizado en el Municipio promovente. Aunado a lo anterior, no se pueden considerar como actos consentidos, aquellos que por primera vez se dan y que de los cuales el Municipio actor tuvo conocimiento hasta el 16 de octubre de 1997, día en que se publicó el convenio impugnado. Respecto a la consideración del gobernador, de que el escrito de demanda sólo cuenta con la firma del síndico, sin que haya sido formulada por acuerdo expreso por el Cabildo municipal, debe considerarse, de acuerdo a lo manifestado en el apartado III del presente oficio, en el que se trató la legitimación procesal de las partes, que la personalidad con la que comparece el promovente, quedó debidamente acreditada, pues reunió los extremos fijados por el artículo 105, fracción I, inciso j) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con los preceptos aplicables de la ley de la materia, para lo cual en obvio de repeticiones innecesarias solicito se tenga por reproducido a la letra dicho apartado III. Por los razonamientos vertidos, reitero mi posición en el sentido de que deviene infundada la causal de improcedencia hecha valer por el gobernador del Estado de S., toda vez que lo que se impugna en la presente controversia son actos y no normas y en el síndico procurador del Ayuntamiento recae la representación legal del Municipio de San Luis Río Colorado. V. Sobre los conceptos de invalidez. 1. Hechos que constituyen antecedentes de los actos cuya invalidez se demanda. Señala la parte actora que por decreto del Ejecutivo Federal se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el 21 de julio de 1993, la Ley General de Asentamientos Humanos, que entró en vigor al día siguiente de su publicación y que dicha ley es reglamentaria del párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorgando en los artículos 9o., 15, 17, 35 y tercero transitorio, atribuciones y facultades a los Municipios en relación con sus territorios. Los artículos antes citados establecieron a favor de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, entre otras, las siguientes atribuciones: Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven; regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población; administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven; promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; celebrar con la Federación, con los Estados, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población; prestar los servicios públicos municipales; coordinarse y asociarse con el Estado y con otros Municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales; expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios. Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos. Los planes o programas estatales y municipales de desarrollo urbano, de centros de población y sus derivados, serán aprobados, ejecutados, controlados, evaluados y modificados por las autoridades locales con las formalidades previstas en la legislación estatal de desarrollo urbano. La zonificación deberá establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, determinando las áreas que integran y delimitan los centros de población, los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas, los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados, las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados, la compatibilidad entre los usos y destinos permitidos, las densidades de población y de construcción, las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de inmuebles de propiedad pública, las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y residuos peligrosos, las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y las reservas para la expansión de los centros de población. El artículo tercero transitorio de la Ley General de Asentamientos Humanos estableció que ‘Se deberá adecuar la legislación en materia de desarrollo urbano de las entidades federativas a lo dispuesto por esta ley, en un plazo no mayor de un año contado a partir de la entrada en vigor de la misma.’. Por otra parte, esgrime la actora que el Gobierno del Estado de S., cuenta con la Ley de Desarrollo Urbano Local, misma que regula el desarrollo urbano de la entidad y fue expedida por decreto el 11 de febrero de 1985, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 18 del mes y año en cita, la cual se encuentra vigente y no se ha adecuado, en términos del artículo tercero transitorio, toda vez que no ha sido reformada con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Asentamientos Humanos. Por último, señala que el gobernador de la entidad suscribió el Convenio No. 10-019-97, celebrado el 13 de octubre de 1997, con la empresa Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V., publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado, el 16 del mismo mes y año, por medio del cual se autoriza el proyecto de desarrollo ‘Parque Industrial de Río Colorado’ con fundamento en lo dispuesto por el artículo 185 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado. 2. Análisis de los conceptos de invalidez. Antes de entrar al estudio de los conceptos de invalidez, es pertinente aclarar que la actora solamente esgrime violaciones a las fracciones II, IV y V del artículo 115, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por otra parte, omite realizar razonamientos lógico-jurídicos que determinen el sentido de las violaciones a los artículos 14, 16, 27 y 133 de la Ley Fundamental que argumenta en su demanda. a) Sobre la presunta violación a la fracción V del artículo 115 de la Ley Fundamental. Señala la actora, que el Ejecutivo Local al suscribir el convenio cuya invalidez se demanda, la privó del derecho de autorizar el uso de suelo, lo cual realizó indebidamente la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología Local, según consta en la cláusula V de dicho convenio. Lo anterior, toda vez que dicha facultad le corresponde al Municipio, según lo dispuesto por los artículos 115, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos y, 9o., fracciones IV, V y XI de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado. Asimismo, señala que se le privó del derecho de autorizar los planos y permisos de construcción, urbanización, relotificación y fusión, relativos al desarrollo industrial que se autoriza, facultades que le confieren los artículos citados. El gobernador del Estado de S., al contestar la demanda niega la transgresión a la norma legal argumentada por la actora, y señala que la actuación del Gobierno Local, se sustenta en lo dispuesto por el artículo 185 de la Ley de Desarrollo Urbano Estatal, misma que lo faculta para autorizar los desarrollos en la entidad, por lo que en consecuencia, el convenio impugnado se encuentra ajustado dentro del marco legal. Antes de emitir mi opinión al respecto, considero necesario transcribir la fracción V del artículo 115 de la Constitución General de la República, para un mejor entendimiento de los argumentos pretendidos por la actora y lo argüido por la demandada. ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: ... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fuesen necesarios ...’. En mi opinión el presente concepto de invalidez, resulta fundado al tenor de los siguientes razonamientos: El artículo 115 constitucional, fracción V, establece diversas facultades otorgadas como exclusivas a los Municipios entre las que se encuentran la de formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias o permisos para construcciones. De acuerdo con lo que expresa la parte actora, el Ejecutivo está realizando actos que infringen su esfera de atribuciones, al celebrar el convenio que se impugna con una empresa privada, toda vez que de conformidad con la Constitución Federal y la legislación local, estas atribuciones corresponden al Municipio, ya que como se desprende del escrito del convenio impugnado, el Ejecutivo Local autorizó, aprobó, zonificó, así como otorgó licencias y permisos para la construcción de un parque industrial a una persona moral, sin la intervención legal del Municipio, que por disposición constitucional es el legítimamente facultado para ello. Aunado a lo anterior, en el proemio del multicitado convenio se menciona: ‘Convenio No. 10-1-019-97 para la autorización del proyecto de desarrollo «Parque Industrial del Río Colorado», localizado en San Luis Río Colorado, S.; que celebran por una parte el Gobierno del Estado de S., representado por el C.L.. M.F.B.R., Gobernador Constitucional del Estado, con la intervención del secretario de gobierno, C.L.. R.S.C. y del secretario de Infraestructura Urbana y Ecología, C.I.. V.P.R.A., a quien en lo sucesivo se les denominará «El Ejecutivo» y, por otra parte, la empresa «Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V.», representada por el C.J.N.P.S., y el C.I.. G.M.G. por su propio derecho, a quienes en lo sucesivo se les denominará «Los Desarrolladores»; convenio que se sujeta al tenor de las siguientes declaraciones y cláusulas: ...’. Ahora bien, de la declaración V y VII, así como de las cláusulas primera, segunda y tercera del convenio que origina la presente controversia, se desprende la transgresión a la esfera de competencia del Municipio, establecidas en la fracción V del artículo 115 de la Ley Fundamental, por lo que para tener un mejor entendimiento de lo afirmado por el suscrito me permito transcribirlas en lo conducente: ‘V. Declara «El Ejecutivo», que mediante el oficio 10-0351-97 de fecha 23 de abril de 1997, la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Gobierno del Estado, autorizó la fusión de los predios que integran el desarrollo que se autoriza mediante el presente instrumento señalando para esta área los usos de suelo industrial, comercial y de servicios ... VII. Declaran «Los Desarrolladores», que siguiendo las normas establecidas para el caso y de acuerdo a las características de la zona, se elaboraron los proyectos para el desarrollo motivo del presente convenio. Primera. Por medio del presente instrumento «El Ejecutivo» autoriza a «Los Desarrolladores» para que éstos lleven a cabo el proyecto de desarrollo Parque Industrial del Río Colorado en los predios a que se refieren las declaraciones III y IV, mismas que se tienen por reproducidas en esta cláusula para todos los efectos legales. Segunda. El proyecto que se autoriza mediante el presente convenio será del tipo industrial, denominándose «Parque Industrial del Río Colorado», y el uso de las manzanas y lotes que lo conforman será industrial, comercial, administrativo, bodegas, así como equipamiento y área de servicios, aprobando «El Ejecutivo» los planos, especificaciones y presupuestos presentados por «Los Desarrolladores», documentos que se anexan al presente convenio para que formen parte integral del mismo, de la siguiente manera: ... Tercera. De acuerdo a lo previsto por la Ley Número 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S., el proyecto presentado por «Los Desarrolladores» y que consta gráficamente en el anexo número 7 de este convenio, consistirá en la distribución del suelo del predio mencionado en la cláusula primera, en manzanas, lotes y áreas, de acuerdo a la siguiente relación ... «Los Desarrolladores» se obligan a respetar los datos consignados en el párrafo anterior, mismos que sólo podrán ser modificados previa autorización de «El Ejecutivo», otorgada conforme a lo dispuesto por las normas jurídicas en vigor, si procede.’. De lo anterior, se desprende que el gobernador del Estado se extralimitó en el ejercicio de sus facultades, al autorizar el convenio impugnado, vulnerando con ello las facultades del Municipio actor, consistentes en formular, aprobar y administrar la zonificación de acuerdo al Plan de Desarrollo Urbano Municipal; vigilar la utilización del suelo de su jurisdicción territorial y otorgar licencias y permisos para construcciones, en los términos de la Ley Fundamental y de la legislación local vigente. Al efecto, existe el Programa Municipal de Desarrollo Urbano del Centro de Población de San Luis Río Colorado, emitido por el H. Ayuntamiento del Municipio actor, en el que aparecen planos de diagnóstico, estrategias y usos, reservas y destinos, acreditando que el proyecto de parque industrial se encuentra dentro de los límites contemplados dentro del Programa Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de San Luis Río Colorado, S., como de usos, reservas y destinos, el cual obra en el cuaderno de pruebas que ofreció la parte actora. Ahora bien, la fracción V del artículo 115 de la Constitución General de la República, menciona que las facultades aludidas con anterioridad, deben ajustarse a las disposiciones federales y estatales relativas a la materia y las situaciones que reglamenten dichas disposiciones legales, no pueden ir más allá de lo que la propia Constitución Federal establece; en este sentido, el contar el Municipio con disposición normativa de carácter administrativo, es decir, con el Programa Municipal de Desarrollo Urbano, que es acorde con lo que establece la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, en concordancia con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de considerar que la facultad de autorizar el uso de suelo, así como los permisos de construcción, urbanización, relotificación, fusión relativos al desarrollo industrial, corresponde al Municipio de San Luis Río Colorado, S.. Así, la actuación del Ejecutivo Local se encuentra en total desapego a lo consagrado en la Constitución, por lo que en mi opinión, el convenio que se tacha de inválido, infringe la esfera de facultades y atribuciones del Municipio actor, toda vez que de acuerdo con la fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es facultad de los Municipios formular, administrar y aprobar los planes de desarrollo urbano municipal, vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales y otorgar licencias y permisos para construcciones, por lo tanto, se actualiza la violación al precepto de la Constitución Federal. b) Respecto a la presunta violación a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. La parte actora argumenta que con motivo de que se le privó de las facultades de conceder autorizaciones para el uso de suelo, de planos y permisos de construcción, urbanización, relotificación y fusión de predios, se le priva de la garantía de cobrar los derechos correspondientes. Ahora bien, la fracción IV del artículo 115 constitucional, contempla la autonomía financiera, que establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y en todo caso, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. El Poder Ejecutivo al respecto no argumenta algún razonamiento para desvirtuar la imputación que refiere el síndico del Municipio actor. Antes de emitir la opinión que me compete estimo necesario transcribir la parte conducente del artículo 115, fracción IV de la Ley Fundamental que se estima violado: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. ... c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles; y ...’. De la lectura del artículo antes transcrito, se desprende que los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el campo del valor de los inmuebles, y podrán celebrar convenios con el Estado, para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. El promovente señala que el Ejecutivo Local en ningún momento hizo partícipe al Municipio en la celebración del convenio impugnado, a efecto de que este último otorgara las autorizaciones correspondientes, sino por el contrario, al privarle de sus facultades para autorizar el uso de suelo, los planos y permisos para construcción, urbanización, relotificación y fusión de predios, otorgadas por los artículos 115, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos y 184 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, también se le privó de los derechos de cobro que originan tales permisos y autorizaciones. Ahora bien, de la cláusula décima segunda del convenio que se impugna, se desprende la violación por parte del gobernador del Estado a la autonomía hacendaria del Municipio de San Luis Río Colorado, a saber: ‘Décima segunda. En cumplimiento a lo establecido por el artículo 326, fracción II de la Ley No. 9 de Hacienda del Estado y sus reformas, «Los Desarrolladores» deberán cubrir a la Secretaría de Finanzas del Estado, la cantidad de: $66,539.00 (son: sesenta y seis mil quinientos treinta y nueve pesos 00/100 M.N.), por concepto de revisión de documentación, elaboración de convenio, autorización y supervisión de las obras de urbanización del desarrollo industrial que se autoriza, y para el Consejo Estatal de Concertación de la Obra Pública; conforme a las siguientes tablas de pagos: ... El pago señalado en la presente liquidación deberá de hacerse ante la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado a la cuenta No. 431-19-01 (7) derechos por servicios prestados por la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología. El siguiente pago se calcula con base en el monto marcado por la liquidación anterior, que son los servicios prestados por la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología. ... (son: ocho mil seiscientos setenta y nueve pesos 00/100 M.N.). Este pago deberá realizarse ante la Secretaría de Finanzas de acuerdo a lo estipulado en la Ley de Hacienda de S.. La Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología no podrá otorgar a «Los Desarrolladores» autorización de ventas de los lotes si éstos no le acreditan previamente haber efectuado la liquidación mencionada en los párrafos anteriores.’. De lo anterior se desprende, que al privar al Municipio tanto de las facultades otorgadas tanto por la Constitución Federal, como por los ordenamientos legales locales antes citados, la invasión a la libre administración hacendaria del Municipio, origina que los ingresos derivados de la prestación de los servicios prestados por concepto de la revisión de documentación, elaboración del convenio, autorización y supervisión de las obras de urbanización del desarrollo ‘Parque Industrial de San Luis Río Colorado’, no ingresen a formar parte de su hacienda, con lo que se impedirá la formación del patrimonio municipal. De la interpretación conjunta y armónica de las facultades otorgadas en el artículo 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos, el cual fue tratado en el apartado relativo a los antecedentes de los actos impugnados, así como en relación con la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desprende que la facultad del Municipio para administrar su hacienda, fue vulnerada por el Poder Ejecutivo Local al celebrar el convenio que se impugna. Por lo anteriormente vertido, en opinión del suscrito resulta fundado el presente concepto de invalidez. c) Sobre la presunta violación a la fracción II del artículo 115 de la Constitución General de la República. La parte actora señala que se viola en su perjuicio el artículo 115, fracción II de la Constitución Federal, toda vez que el Ejecutivo Local al suscribir el convenio impugnado priva al Ayuntamiento de la facultad de determinar las áreas de donación de equipamiento, siendo que éstas son patrimonio del Municipio que se encuentran bajo su jurisdicción, y que ‘Los Desarrolladores’, indebidamente donan al Gobierno del Estado para destinarse a equipamiento urbano una porción de 295,214.50 metros cuadrados, destinados para instalar los servicios públicos que le corresponden al Municipio. Esgrime que de acuerdo con lo establecido en el artículo 158, en relación con el 190 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, se faculta a los Ayuntamientos para determinar las áreas de donación, de acuerdo a la superficie de construcción que se pretenda realizar. La parte demandada no realiza manifestación alguna al respecto. En opinión del suscrito este concepto de invalidez resulta fundado al tenor de las siguientes consideraciones. La fracción II del artículo 115 de la Ley Fundamental establece: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. ...’. De la fracción transcrita se desprende la autonomía municipal, como facultad jurídica de autorregular la vida de las municipalidades en la esfera de sus competencias, la que se manifiesta a través de la autonomía administrativa. La autonomía administrativa se encuentra consagrada en la fracción II, del artículo 115 de la Constitución Federal, al establecer que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio; los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, dentro de sus respectivas jurisdicciones; de lo que resulta que los artículos 158 en relación con el 190 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, confirman tal garantía al establecer: ‘Artículo 158. Serán aplicables a los condominios residenciales y comerciales a que se refiere el artículo anterior, en lo conducente, las disposiciones que para los fraccionamientos establece esta ley, incluyendo las áreas de donación, las que serán determinadas por el Ayuntamiento respectivo, de acuerdo a la superficie de construcción que se pretenda realizar. En caso de que, debido a la ubicación de los condominios, no sea posible donar la superficie de terreno respectiva, ésta podrá ser permutada por pagos en efectivo a un fideicomiso que para la adquisición de reservas territoriales establecerá el Ayuntamiento respectivo, o, a juicio del mismo Ayuntamiento y con base en los dictámenes técnicos correspondientes. ...’. ‘Artículo 190. Para los efectos del aprovechamiento del suelo en los desarrollos a que se refiere el presente capítulo, la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología estará a lo que establecen en lo conducente las secciones III y IX del capítulo III del título tercero de esta ley.’. Ahora bien, de acuerdo con los artículos 158 y 190 se desprende lo siguiente: El artículo 190 rige para los desarrollos industriales como aquel a que se refiere el convenio que origina la presente controversia. El título tercero de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, se refiere a la fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamiento de terrenos. La sección III del capítulo III de la Ley de Desarrollo Urbano local en cita, establece las normas técnicas de los proyectos y ejecución de los fraccionamientos, los que deberán ajustarse respetando las normas de urbanización, de trazo, de sistema de agua potable, de alcantarillado de aguas negras, de desagüe pluvial, de pavimentación asfáltica, de concreto hidráulico aplicable a pavimento, guarniciones y banquetas y de electrificación y alumbrado público. Por último, la sección IX, del capítulo aludido anteriormente, se refiere a los condominios residenciales y comerciales, aplicable en lo conducente a los desarrollos industriales por disposición del artículo 190 antes transcrito, en la que sólo se otorga a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural, la facultad de emitir un dictamen previo para determinar si la capacidad de los servicios públicos instalados en la zona de que se trate son suficientes para el número de departamentos, viviendas o locales de que conste la edificación; por otra parte en esta sección se ubica el artículo 158 antes transcrito, que otorga la facultad al Ayuntamiento de determinar las áreas de donación. Respecto de la cláusula séptima del convenio impugnado, se advierte que el Poder Ejecutivo de la entidad se extralimitó en sus funciones al autorizar que la empresa privada con la cual celebró dicho convenio, la determinación en la donación de áreas de equipamiento al establecer: ‘Séptima. «Los Desarrolladores» donan al Gobierno del Estado de S., para destinarse a equipamiento urbano 295,214.50 metros cuadrados, integrados por los lotes 1 de la Mzna. IX, 1 de la Mzna. XIII, 2 de la Mzna XVI, 3 de la Mzna. XIX y 2 de la Mzna. XXIII, y en el mismo acto dona al H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., 135,425.91 metros cuadrados de áreas verdes tal como se describe en el anexo número 7 del presente convenio, para una superficie total de donación de 430,640.41 metros cuadrados. Estas superficies representan el 10.48% del área total vendible. Asimismo «Los Desarrolladores» ceden gratuitamente al H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, las áreas que ocupan las calles, avenidas y áreas verdes, junto con el mobiliario y equipo con que se les haya dotado, de acuerdo al plano de notificación presentado; debiéndose conservar siempre todas las partes de la urbanización con los usos asignados en este convenio, mismos que podrán modificarse por «El Ejecutivo», cuando existan razones de interés social que así lo justifiquen.’. De lo anterior se concluye que el Ejecutivo de la entidad, no tiene facultad por sí o por medio de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, como dependencia del Poder Ejecutivo Local, para determinar las áreas de donación, que por encontrarse en la jurisdicción del Municipio actor es atribución del mismo, y sólo a él le corresponde determinar las áreas que sean factibles para donación. En mi opinión, este concepto de invalidez es fundado, en virtud de que se transgrede la fracción II del artículo 115 constitucional, al privar al Municipio de manejar su patrimonio. d) Sobre la presunta violación a los artículos 14, 16, 27 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Municipio de San Luis Río Colorado, actor en la presente controversia, omite realizar manifestaciones lógico-jurídicas que determinen el sentido de las violaciones a los artículos 14, 16, 27 y 133 de la Ley Fundamental que argumenta en su demanda. En cuanto hace a este apartado la autoridad demandada no hace ningún razonamiento o referencia a dicha imputación, por tal motivo, en mi opinión, considero que es improcedente el estudio de los numerales mencionados, toda vez que la actora no hace relación alguna entre los actos que impugna y los artículos de la Ley Fundamental que estima violados en su perjuicio o con algún hecho o abstención que le conste y que se puedan constituir como antecedente de los actos cuya invalidez se demanda. Por lo anterior, en la especie no opera la suplencia contemplada en el artículo 40 de la ley reglamentaria del artículo 105, toda vez que aparte de que se trata de una omisión y no así de argumentaciones aducidas por la actora de manera torpe o débil, es conveniente resaltar que resultaría ocioso e irrelevante, entrar al estudio de fondo de las posibles violaciones a los artículos de la Constitución General de la República que argumenta la promovente, toda vez que del estudio de los mismos no se advierte que existan violaciones directas a la Ley Fundamental."

OCTAVO. Con fecha veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y agotado el trámite respectivo se pusieron los autos en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que en la demanda se plantea un conflicto entre el Estado de S. en relación con un acto emanado del Poder Ejecutivo del mismo y el Municipio de San Luis Río Colorado, de la misma entidad.

SEGUNDO. Por razón de orden, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

El acto impugnado en el escrito de demanda se hace consistir esencialmente en:

La invalidez del Convenio 10-1-019-97 de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S. el dieciséis de octubre del mismo año, por medio del cual se autorizó el proyecto de desarrollo "Parque Industrial del Río Colorado" que celebraron el gobernador de la entidad y la empresa Servicios Internacionales La Frontera, Sociedad Anónima de Capital Variable.

La demanda se remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través del Servicio Postal Mexicano, en pieza certificada con acuse de recibo, según razón que aparece asentada a fojas veintidós vuelta de autos; consecuentemente, su oportunidad deberá analizarse conforme a lo previsto por el artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

"Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

Conforme al numeral transcrito, para que se tengan por presentadas en tiempo las promociones que se hagan por correo certificado o se envíen vía telegráfica, se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, en pieza certificada con acuse de recibo, o se envíen desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito o envío se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes y c) que el depósito o envío se realice dentro de los plazos legales.

Los artículos 26, 27 y 42 de la Ley del Servicio Postal Mexicano y 31, 32 y 33 del Reglamento para la Operación del Organismo del Servicio Postal Mexicano disponen:

"Artículo 26. Por su tratamiento la correspondencia y los envíos son ordinarios y registrados y por su destino, nacionales e internacionales."

"Artículo 27. Son ordinarios los que se manejan comúnmente sin que se lleve un control especial por cada pieza y son registrados aquéllos que se manejan llevando un control escrito por cada pieza, tanto en su depósito como en su transporte y entrega."

"Artículo 42. El servicio de acuse de recibo de envíos o de correspondencia registrados, consiste en recabar en un documento especial la firma de recepción del destinatario o de su representante legal y en entregar ese documento al remitente, como constancia.

"En caso de que, por causas ajenas al organismo no pueda recabarse la firma del documento, se procederá conforme a las disposiciones reglamentarias."

"Artículo 31. El servicio de acuse de recibo de envíos o correspondencia registrada, deberá solicitarse en el momento del depósito y consiste en recabar en un documento especial la firma de recepción del destinatario o de su representante legal y entregar ese documento al remitente, como constancia."

"Artículo 32. El documento en que el destinatario acuse recibo por una pieza registrada, se enviará al remitente por servicio ordinario y vía de superficie, si no hay indicaciones en contrario."

"Artículo 33. En los casos en que el destinatario se niegue a firmar el documento de constancia o no se encuentre en el domicilio y en un plazo de 10 días, contados a partir del aviso escrito, no ocurra a la oficina correspondiente a recoger la pieza postal, ésta será devuelta al remitente a su costa y sin responsabilidad para el organismo."

Del análisis de los preceptos legales transcritos se desprende, en lo que interesa a este estudio que, por su tratamiento, la correspondencia y los envíos se clasifican en ordinarios y registrados; que de los primeros no se lleva un control especial y los registrados se manejan llevando un control escrito por cada pieza, tanto en su depósito como en su transporte y entrega.

Asimismo, se advierte que el servicio de acuse de recibo de envíos o correspondencia registrada consisten en recabar en un documento especial la firma de recepción del destinatario o de su representante legal y entregar ese documento de acuse de recibo al remitente, como constancia.

La disposición contenida en el artículo 8o. en cita, que obliga a hacer uso del servicio de acuse de recibo de correspondencia registrado, cuando las partes opten por remitir sus promociones a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través del Servicio Postal Mexicano, evidentemente tiene como objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de tal manera que quede constancia fehaciente tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquélla en que fue recibida por su destinatario, lo que se logra a través del servicio de acuse de recibo de envíos o de correspondencia registrados en términos de las disposiciones antes transcritas de la Ley del Servicio Postal Mexicano y del Reglamento para la Operación del Organismo del Servicio Postal Mexicano, que prevén el control de cada pieza registrada (correo certificado).

En el caso concreto, el depósito de la promoción se hizo mediante pieza certificada con acuse de recibo, según se desprende del sobre respectivo en el que aparece asentado un sello que dice "sección registrados", con lo que cumple en este aspecto con el primer requisito que exige el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

La disposición contenida en el citado artículo 8o., en el sentido de que las partes en la controversia que radiquen fuera del lugar de residencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones mediante correo certificado o por telégrafo, en los lugares en que tengan su domicilio y envíen su demanda, es para efecto de que éstas tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquéllos cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este Alto Tribunal, sin tener que desplazarse del lugar de su residencia hasta esta ciudad para presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia.

Ahora bien, del análisis de las constancias de autos, en particular del sobre en el que se remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la demanda de controversia constitucional, se advierte que en su anverso aparece estampado un sello del Servicio Postal Mexicano, en el que se aprecia que se depositó el día veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, en la Administración Urbana Número 1 de San Luis Río Colorado, S., del Servicio Postal Mexicano, lugar de residencia de la parte actora, por lo que debe concluirse que se cumple con el segundo de los requisitos antes precisados.

El artículo 21, fracción I y II, de la ley reglamentaria de la materia, señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y; ..."

De lo anterior se distinguen dos hipótesis para determinar la oportunidad de la controversia constitucional, la contenida en la fracción I, que se refiere a los actos y, aquella en que se alude en la fracción II, relativa a normas generales.

Así, se advierte que el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional cuando se impugnen actos, será de treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de ellos o; c) al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

Cuando en la controversia constitucional se impugnen normas generales, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente: a) a la fecha de su publicación o; b) al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

En el caso concreto, se deduce del análisis de los autos que el convenio impugnado es un acto, toda vez que establece una situación jurídica particular.

Ahora bien, en el expediente no obra constancia alguna con la que se acredite la fecha en que se hubiere notificado al Municipio actor el acto y, además, éste no señaló expresamente en su demanda cuándo tuvo conocimiento del mismo. Sin embargo, de manera expresa en su escrito de demanda, precisó la fecha de dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete, como la de publicación del convenio cuya invalidez se demanda en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S..

Atento a lo anterior, debe considerarse que la parte actora conoció del convenio impugnado desde su fecha de publicación y, por tanto, desde el día siguiente comenzó a correr el plazo que para la presentación de la demanda prevé el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.

De las pruebas documentales que anexó el Municipio actor a su demanda, se advierte que, en efecto, el convenio cuestionado se publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda de controversia corrió del viernes diecisiete de octubre al viernes veintiocho de noviembre de ese año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado dieciocho, domingo diecinueve, sábado veinticinco y domingo veintiséis de octubre, así como sábado primero, domingo dos, sábado ocho, domingo nueve, sábado quince, domingo dieciséis, jueves veinte, sábado veintidós y domingo veintitrés de noviembre, por ser días inhábiles de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o., 3o., fracciones I, II y III de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Luego, si el Municipio actor depositó la demanda de controversia constitucional en la Administración Urbana Número 1 de San Luis Río Colorado, S., del Servicio Postal Mexicano el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, esto es, el vigésimo octavo día, resulta que se está dentro de los términos del plazo legal.

En mérito de lo anterior, resulta incorrecto el argumento del procurador general de la República, en el sentido de que debería tenerse por presentada la demanda de controversia constitucional fuera del término legal, toda vez que fue remitida por correo ordinario y no por pieza postal certificada con acuse de recibo como lo ordena el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia, razón por la cual, como fecha de presentación de la demanda debería tenerse el diez de diciembre de mil novecientos noventa y siete, en que fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, y no el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, en que se depositó en la Administración Urbana Número "1" de San Luis Río Colorado, S., del Servicio Postal Mexicano.

Porque como se precisó, del sobre en el que se remitió la demanda de controversia constitucional y que obra glosado a folios veintidós del expediente en que se actúa, se aprecian cuatro sellos de la Administración Urbana Número "1" de San Luis Río Colorado, S., de fecha veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, un sello de la administración de correos número "80" con fecha de recepción de cinco de diciembre de mil novecientos noventa y siete, conteniendo la palabra "registrados" y, finalmente, se hallan dos sellos conteniendo las siglas "AR" y "R" con la asignación de número de registro 3-2611.

Por lo tanto, la citada demanda de controversia constitucional sí fue remitida mediante pieza certificada con acuse de recibo y depositada dentro del plazo legal en la oficina de correos, ubicada en el lugar de residencia del Ayuntamiento actor, satisfaciendo las exigencias contenidas en el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

Tampoco es obstáculo a lo anterior, lo manifestado por el gobernador del Estado de S., al dar contestación a la demanda, en el sentido de que:

a) Las reformas al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la ley reglamentaria del citado artículo constitucional, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación del once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, entrando en vigor treinta días después de su publicación, es decir el doce de junio del mismo año, fecha a partir de la cual estuvo en posibilidad de demandar la invalidez, tanto de los actos como de las normas generales, que a su parecer fueran contrarios a la Ley Fundamental, por lo que al haber transcurrido el término legal para hacerlo es improcedente la demanda.

b) Que el dieciocho de febrero de mil novecientos ochenta y cinco, se publicó en el Boletín Oficial de la entidad la Ley de Desarrollo Urbano local, la cual está vigente, y el convenio impugnado fue suscrito conforme a lo dispuesto por la citada ley, por lo que los actos cuya invalidez se demandan son derivados de actos consentidos y, por ello, es improcedente la controversia, atento a lo dispuesto por las fracciones I y II del artículo 21 de la ley reglamentaria del artículo 105.

Lo anterior, porque en la presente controversia constitucional lo que se demandó fue la invalidez del Convenio 10-1-019-97 de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el dieciséis de octubre del mismo año, por medio del cual se autorizó el proyecto de desarrollo "Parque Industrial del Río Colorado" y la fecha en que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la ley reglamentaria del citado artículo constitucional, fue el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, teniendo la actora conocimiento del acto cuya invalidez se demanda, según lo considerado en párrafos anteriores, a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., o sea, el dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y siete; de acuerdo al orden lógico no era posible que demandara en aquél momento la invalidez del acto que ahora se cuestiona, por virtud de que no existía. Por lo tanto, es infundado lo hecho valer en ese sentido.

Por lo que hace al segundo argumento de la parte demandada, en el sentido de que los actos impugnados son derivados de otros que se estiman consentidos, debe señalarse que para que opere esa figura jurídica, es necesario el presupuesto que lo condiciona, es decir, que se consienta el acto que se considere originario y que, el que sea efecto y consecuencia del primero, no se controvierta por vicios propios, sino que su irregularidad se haga depender de aquél.

La Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S., no es materia de controversia, para que se considere inoportuna su impugnación, por su sola expedición como autoaplicativa; lo que realmente sucede es que se demanda la invalidez de un acto concreto de aplicación de ese ordenamiento, pero éste se controvierte por vicios propios aun y cuando tuvo su fundamentación en la ley citada, por lo que no existe la relación de causa a efecto, es decir, que sea una consecuencia legal o directa de la ley, sino lo que acontece es una actuación concreta del Poder Ejecutivo del Estado.

TERCERO. Previamente a cualquier otro aspecto, debe estudiarse la legitimación de las partes en el juicio, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10, fracciones I y II, de su ley reglamentaria, precisan quiénes tienen legitimación (las entidades, poderes u órganos ahí especificados, entre ellos, el Municipio).

Así, el artículo 105 de la Constitución General de la República señala:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales ..."

Por otra parte, el artículo 10 aludido señala:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia ..."

La fracción I, inciso i), del artículo 105 de la Constitución Federal, establece que este Alto Tribunal conocerá de las controversias que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios (quedando comprendidos los órganos de gobierno que lo conforman), como es el caso, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, lo cual evidencia que en este tipo de acción el Municipio sí cuenta con legitimación activa para promover la demanda de controversia constitucional en contra del ordenamiento que se estima inconstitucional.

Así, en la presente controversia son partes, como actor, el Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, S.; y como demandados, el Poder Ejecutivo del mismo Estado.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno, en la tesis de jurisprudencia número 29/2000, que se encuentra publicada en la página ochocientos once, del Tomo XI, abril de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL TREINTA Y UNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO; Y ANTES DE LA REFORMA, POR INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL DE DICHO PRECEPTO, VIGENTE EN ESA ÉPOCA. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en vigor el doce de junio de mil novecientos noventa y cinco y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo del mismo año, corresponde a la Suprema Corte conocer de las controversias constitucionales surgidas entre los Estados y sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos y disposiciones generales, quedando dichos Municipios, por tanto, legitimados para promover la acción correspondiente. Pero antes de las reformas al referido artículo 105 constitucional en los términos expuestos, los Municipios ya tenían legitimación para intentar la acción de controversia constitucional, porque este Alto Tribunal, interpretando dicho precepto como a la sazón estaba vigente, había establecido criterio en el sentido de considerar al Municipio como un poder, para efectos de que pudiera tener acción constitucional, con lo cual se garantizó la efectividad de los beneficios derivados del artículo 115 de la propia Constitución Federal, reformado por decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres que, de otro modo, hubiera carecido de resguardo judicial."

Por lo que hace al segundo de los supuestos mencionados en párrafos precedentes, el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Ahora bien, la Ley Orgánica de la Administración Municipal del Estado de S. en su artículo 45 establece:

"Artículo 45. Los síndicos de los Ayuntamientos, tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"I. La procuración, defensa y promoción de los intereses municipales.

"II. La representación legal de los Ayuntamientos en las controversias o litigios en que éstos fueren parte.

"III. La revisión y firma de los estados de origen y aplicación de fondos.

"IV. Intervenir en la formulación del inventario de bienes muebles e inmuebles, propiedad del Municipio, haciendo que éstos se inscriban con la expresión de sus valores, sus características de identificación y su destino.

"V. Se deroga.

"VI. Realizar las gestiones necesarias a fin de que todos los actos traslativos de dominio en que el Ayuntamiento sea parte, así como las declaratorias de incorporación y desincorporación de bienes inmuebles municipales se encuentren debidamente inscritas en el Registro Público de la Propiedad, dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se realice.

"VII. Se deroga.

"VIII. Mantener actualizado, en los términos del artículo 115 de esta ley, el registro de todas las enajenaciones que realiza el Ayuntamiento.

"IX. Vigilar, cuando no exista órgano responsable, la construcción de los edificios públicos y todas las fincas urbanas de particulares para evitar irregularidades que ocasionen obstáculos en la vía pública; riesgo de los peatones, interrumpan el alineamiento de las casas, calles y aceras y perjudiquen el buen aspecto de los centros de población o invadan bienes de uso común, dominio público y propiedad municipal.

"X. Las demás que le señalen esta u otras leyes y reglamentos."

De acuerdo con el artículo transcrito, se hace mención a los síndicos del Ayuntamiento en forma plural, por lo que es necesario señalar que de las mismas constancias que se anexaron a la demanda, como consta a fojas veintiuno de los autos, se advierte que en el Ayuntamiento actor solamente se prevé un síndico propietario y uno suplente.

En el caso concreto, fue el síndico procurador, propietario, del Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, S., quien formuló la demanda en representación del Ayuntamiento y de acuerdo con las pruebas que anexó a la misma, acreditó su personalidad con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez expedida por el Consejo Municipal Electoral, que obra a fojas veintiuno de este expediente y con ese carácter promovió el juicio de controversia constitucional, por lo que debe tenerse con la legitimación necesaria dicho promovente.

No es obstáculo a lo anterior lo manifestado por el gobernador del Estado de S., en cuanto a que el síndico procurador del Ayuntamiento actor, carece de legitimación para suscribir la demanda de controversia constitucional porque, según considera, no cuenta con la aprobación o acuerdo expreso del Cabildo municipal, ya que contrariamente, del análisis de la Ley Orgánica de la Administración Municipal del Estado de S., no se advierte dispositivo legal que prevea tal requisito, ni en ningún otro ordenamiento.

Lo que se prevé de manera expresa, concretamente en las fracciones I y II del artículo 45 del ordenamiento precitado, son facultades de representación para la defensa de los intereses municipales en las controversias en que el Municipio fuere parte, pero sin estar condicionada esa facultad a un acto previo del Cabildo, para su efectividad.

Así, M.A.G.R. compareció a nombre y representación del Municipio en su carácter de síndico procurador (propietario) del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., entonces tiene la legitimación necesaria para ejercitar la acción de controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Municipal del Estado de S., ya que su actuación en representación del Ayuntamiento, contrariamente a lo considerado por la parte demandada, deriva por disposición expresa de la ley y no existe ninguna disposición en esa entidad que lo condicione a un acuerdo previo del Ayuntamiento.

Sirve de apoyo a lo anterior por analogía la jurisprudencia número 22/97 sustentada por este Tribunal Pleno que señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA). De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y, para la procuración de la defensa de los intereses municipales tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: procurar, defender y promover los intereses municipales; representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste fuere parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. Por otra parte, de los preceptos de referencia, en relación con los artículos 17, 34, 44 y 46 de la ley en cita, se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de las atribuciones antes señaladas, no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, entre otros, ordenanzas, acuerdos administrativos, prestación y vigilancia de servicios públicos. Por tanto, los síndicos, en uso de las atribuciones que la ley les otorga, pueden promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la acción de controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

CUARTO. Por lo que hace a la legitimación en el proceso por quien representa a la parte demandada, debe señalarse que fue el gobernador del Estado de S., quien compareció en representación del Poder Ejecutivo de la entidad, suscribiendo de manera conjunta con el secretario general de Gobierno, la demanda.

Cabe recordar que el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, transcrito en párrafos precedentes, establece que la parte demandada deberá comparecer a juicio por conducto de sus funcionarios, que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos y, que en todo caso, se presume que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

Ahora bien, el artículo 68 de la Constitución Política del Estado de S. señala:

"Artículo 68. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denominará ‘Gobernador del Estado de S.’."

De lo anterior, se advierte que el gobernador del Estado es quien tiene la representatividad del Poder Ejecutivo y éste es la parte demandada en el procedimiento, por lo tanto, si fue éste funcionario quién dio contestación a la demanda por estar facultado para ello, debe tenerse por acreditada la personalidad con que se ostentó.

No pasa inadvertido, que si bien quien se ostentó como gobernador del Estado al contestar la demanda, manifestó que acreditaba la calidad de titular del Poder Ejecutivo del Estado, con una documental pública que anexaba a la contestación y del análisis de los autos que conforman el expediente en que se actúa, no obra la constancia a que hace mención, sin embargo, de conformidad con el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, existe la presunción de que tiene la representatividad con la que compareció, salvo prueba en contrario y del análisis de las pruebas existentes en los autos no se desvirtúa esa circunstancia.

De la misma manera, el secretario general de Gobierno de la entidad federativa a que se ha aludido, firmó también el escrito de contestación de la demanda en forma conjunta con el gobernador del Estado, pero cabe señalar que a éste no se le demandó prestación alguna, ya que el órgano demandado es el Poder Ejecutivo del Estado de S..

Ahora bien, el artículo 23 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de S. señala:

"Artículo 23. A la Secretaría de Gobierno corresponde ejercer, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que señalan los artículos 77 y 82 de la Constitución Política del Estado, las siguientes:

"I. Ser el conducto del Ejecutivo para atender los asuntos de política interna del Estado;

"II. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los Poderes Legislativo y Judicial y con los Ayuntamientos del Estado; con los Poderes de la Unión y con los gobiernos de las entidades federativas;

"III. Vigilar el cumplimiento y aplicación de la legislación estatal en materia de transporte e imponer las sanciones correspondientes;

"IV. Proporcionar asesoría jurídica a las dependencias del Ejecutivo del Estado;

"V. Conducir las actividades del Ejecutivo Estatal en materia de protección civil y, en los términos que señalen las leyes, las relativas al orden y a la tranquilidad públicos, así como a la prevención de delitos y de faltas de policía y buen gobierno;

"VI. Proponer al Ejecutivo del Estado los programas relativos a la readaptación social de los delincuentes y administrar los centros de readaptación social;

"VII. Vigilar el cumplimiento de la ley que crea el Consejo Tutelar de Menores del Estado de S.;

"VIII. Ejercer las funciones que al Ejecutivo del Estado le corresponden en materia de trabajo y previsión social;

"IX. Promover el desarrollo de la capacitación y el adiestramiento en y para el trabajo, así como realizar investigaciones, prestar servicios de asesoría e impartir cursos de capacitación que, para incrementar la productividad en el trabajo, requieran los sectores productivos;

"X. Asesorar y apoyar a los Ayuntamientos que lo soliciten, en el desempeño de sus atribuciones;

"XI. Organizar y vigilar el libre acceso ciudadano a la tutela jurisdiccional, a través de la institución de la defensoría de oficio;

"XII. Vigilar el cumplimiento de la Ley de Profesiones del Estado y organizar sus registros;

"XIII. Auxiliar a las autoridades federales en la aplicación de la Ley Federal de Juegos y Sorteos;

"XIV. Fomentar el desarrollo político, e intervenir y ejercer la vigilancia que en materia electoral le señalen las leyes y los convenios que para tal efecto se celebren;

"XV. Auxiliar a las autoridades federales en el exacto cumplimiento de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público y de su Reglamento;

"XVI. Realizar los trámites para el ejercicio de las facultades que otorgan al gobernador los artículos 79, fracción XXIV y 113 de la Constitución Política Local, relativas al nombramiento de los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo;

"XVII. Intervenir en los procedimientos de expropiación por causa de utilidad pública ..."

Así, se deduce que de acuerdo con lo previsto por el artículo 23 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de S., que se transcribió, este funcionario no tiene dentro de sus facultades la de representatividad del Poder Ejecutivo de ese Estado y además, de la lectura integral de la contestación de demanda, no se advierten manifestaciones por parte del secretario general de Gobierno, en cuanto a la materia de la controversia y, por lo contrario, se advierte del proemio que quien se apersonó al procedimiento fue el titular del Poder Ejecutivo.

Ahora bien, el artículo 82 de la Constitución Política del Estado de S. establece:

"Artículo 82. Todas las leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos y órdenes que suscriba el gobernador deberán en todo caso ser autorizados con la firma del secretario de Gobierno y comunicados por éste. Los documentos que el gobernador suscriba en ejercicio de sus funciones constitucionales, así como los despachos que expida, deberán ir refrendados por el secretario de Gobierno y sin este requisito no surtirán efectos legales."

De conformidad con lo anterior, se considera que su participación al signar la contestación de demanda, obedece a lo ordenado por el artículo transcrito, enfocado al acto de refrendo y este requisito no es exigible para intervenir en el procedimiento de controversia constitucional, ya que de conformidad con el artículo 68 de la Constitución Política del Estado de S., es el gobernador del Estado el representante del Poder Ejecutivo y ésta es la parte demandada.

Por lo tanto, aun y cuando por auto de diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y ocho, se tuvo en el procedimiento por presentada a la autoridad en cuestión y dando contestación a la demanda, lo cierto es que por lo que se refiere al secretario general de Gobierno de la entidad, no tiene la representatividad de la parte demandada.

No existiendo causas de improcedencia que analizar, diversas a las que han sido materia de análisis en los considerandos anteriores, ni que se adviertan de oficio, se procede al estudio del fondo de la cuestión planteada.

QUINTO. Se considera pertinente señalar de manera breve, para efectos de precisión, los antecedentes de la controversia constitucional.

El gobernador del Estado de S. y la empresa "Servicios Internacionales La Frontera, Sociedad Anónima de Capital Variable", celebraron, con fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, un convenio de autorización para llevar a cabo un desarrollo industrial, el cual se denominó: "Parque Industrial del Río Colorado". El lugar de localización donde se llevaría a cabo el desarrollo, sería en el Municipio de San Luis Río Colorado, S..

El convenio aludido fue publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el dieciséis de octubre del mismo año.

Por lo anterior, M.A.G.R., en su carácter de síndico procurador del Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, S., promovió controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo del mismo Estado, demandando la invalidez del Convenio 10-1-019-97, de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, a que se ha aludido en párrafos anteriores.

La parte actora afirmó en su demanda que por virtud del convenio citado, autorizado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el que no intervino, según su estimación se invade y priva al Municipio de San Luis Río Colorado, S. de:

"... la competencia, facultades y atribuciones constitucionales y leyes relativas, así como las consecuencias de dicho acuerdo, órdenes escritas, oficios, comunicaciones tendientes a privar al Municipio de San Luis Río Colorado, S., de las funciones relativas a la fusión de predios, a la expedición de las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, de sus reservas, usos y destinos de áreas y predios; formular, administrar la zonificación y plan de desarrollo urbano municipal; expedir las autorizaciones y en consecuencia afectar el patrimonio inmobiliario y económico, consistentes en la privación de 295,214.50 metros cuadrados, de área de equipamiento que corresponde al Municipio de San Luis Río Colorado, S., así como del derecho que le asiste de cobrar los derechos derivados de permisos de construcción, urbanización, subdivisión, fusión y deslinde de predios."

SEXTO. Ahora bien, en los conceptos de invalidez, en síntesis, se aduce lo siguiente:

a) Que el Poder Ejecutivo del Estado privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S., del derecho de intervenir en la celebración del Convenio 10-1-019-97, de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, para autorizarlo; conforme a lo dispuesto por los artículos 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos y 184 de la Ley Número 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S., ya que es un requisito previo, el dictamen u opinión del Municipio para la posterior autorización de tales desarrollos.

b) Que se requiere, según el artículo 184 de la Ley Número 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S., que previamente a la autorización de un desarrollo industrial, debe la autoridad competente haber autorizado, dictaminado u opinado conforme al artículo 183 del ordenamiento citado, cosa que no se cumplió, ya que al Ayuntamiento nunca se le solicitó opinión, dictamen o autorización, por lo mismo no se encuentra debidamente fundado.

c) Que se privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S., del derecho de intervenir en la autorización de la fusión de los predios a que se refiere la declaración III, fracción V de dicho convenio e indebidamente la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Gobierno del Estado de S., la autorizó y esa atribución es exclusiva del Ayuntamiento, según lo dispuesto por el artículo 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos y artículo 9o., fracción XI y 90 de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., por lo que se le privó como consecuencia el cobrar los derechos correspondientes.

d) Que se privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S., de la atribución que tiene para autorizar el uso de suelo, lo cual realizó indebidamente la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Gobierno del Estado de S., según consta en la cláusula tercera, fracción V, del convenio cuya invalidez se demanda y, que dicha facultad deriva de lo dispuesto por los artículos 115, fracción V de la Constitución General de la República; 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos; y artículo 9o., fracciones IV y V de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S.; por lo que se privó también del derecho de cobrar los derechos correspondientes por dicha autorización de uso de suelo.

e) Que se privó al Municipio de San Luis Río Colorado, S., del derecho de autorizar los planos y permisos de construcción, urbanización, relotificación y fusión, relativos al desarrollo industrial, privándolo igualmente de cobrar los derechos correspondientes a dichos permisos, mismas facultades que le confieren al Ayuntamiento los artículos 115, fracción V de la Constitución General de la República; 9o., fracción X de la Ley General de Asentamientos Humanos; y artículo 9o., fracción XI de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S.. Que además, se consideró indebidamente por el Ejecutivo del Estado que dicho convenio sólo podrá ser modificado previa autorización de él, otorgándose facultades que no le corresponden, conforme a la misma cláusula tercera del convenio.

f) Que los desarrolladores, en la cláusula séptima del convenio, indebidamente donan al Gobierno del Estado para destinarse a equipamiento urbano 295,214.50 metros cuadrados, siendo que dicho equipamiento, por ser patrimonio inmobiliario del Municipio de San Luis Río Colorado, S., le corresponden por encontrarse dicho desarrollo industrial dentro de sus límites y pasar dicho equipamiento a formar parte de su patrimonio, según lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República y por ser el equipamiento donde se instalan los servicios dependientes del Municipio, por lo que se está privando también al Ayuntamiento de la facultad que tiene de determinar las áreas de donación.

Precisado lo anterior, se procede al estudio de los conceptos de invalidez hechos valer.

El artículo 115 de la Constitución General de la República, vigente en el año de mil novecientos noventa y siete, en las fracciones II, IV y V, que refiere la parte actora y que interesan para el presente análisis, señalaban:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"...

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) ni concederán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueran necesarios ...".

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo transcrito, la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados de la Federación es el Municipio Libre. Entonces, el Municipio así considerado, tiene en la ley que lo crea o lo reconoce, su carta constitutiva. De ella deriva su situación dentro del Estado, su organización interna, sus atribuciones y los medios de que dispone para actuar.

Por lo anterior, el Municipio no constituye una unidad soberana dentro del Estado. La libertad del Municipio debe entenderse como una autonomía de la organización municipal frente a la organización central del Estado. La libertad del Municipio, no implica que éste sea independiente, ya que está inmerso y regulado por dos órdenes jurídicos, el federal y el estatal, pero sin que ninguno de esos pueda alterar su esencia y características fundamentales, sino que por lo contrario lo apoyan y lo respetan y, al tener competencia propia, puede oponer ésta para excluir cualquier intromisión, ya sea federal o estatal.

Así, la autonomía municipal es el derecho para que dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social, resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios de la comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda, y, finalmente que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el Ordenamiento Supremo del Estado.

Por lo tanto, la autonomía se puede considerar como política, administrativa y financiera.

La fracción II del artículo 115 de la Constitución General de la República establece bases para la autonomía administrativa, ya que precisa que el Municipio cuenta con personalidad jurídica y que podrá manejar su patrimonio conforme a la ley. Por lo tanto, el Municipio es una persona jurídica oficial o de derecho público, capaz de adquirir derechos y obligaciones.

Así, el patrimonio a que se alude está integrado por los bienes y recursos que le sean necesarios para atender sus responsabilidades con la comunidad.

El Municipio es una persona colectiva de derecho público, por lo que goza de libertad, es decir, puede señalarse sus propios fines dentro de los límites que le señalan las leyes que lo regulan, asimismo puede escoger los medios lícitos para ellos, sus fines pueden ser entre otros, realizar obra pública, o bien, fomentar cualquier medio que sea útil para la población. Los medios con que cuenta son los humanos y financieros y el instrumento que le sirve para manifestar su voluntad es el Ayuntamiento y a través de él la colectividad manifiesta qué fines se han señalado, cuáles son prioritarios y asimismo qué medios va a utilizar.

Por cuanto hace a la autonomía administrativa, la Constitución General prevé para el Municipio su capacidad legislativa material, otorgándole facultades expresas y claras para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones, pero con bases normativas que deben establecer las Legislaturas de los Estados, que son las que encuadran y los legitiman, por lo que tales ordenamientos del Municipio no tienen la naturaleza de autónomos.

Sin embargo, la redacción original del artículo 115 de la Constitución General de la República, de mil novecientos diecisiete, no señaló de manera expresa la potestad reglamentaria del Ayuntamiento. Por ello, estas facultades se contemplaban exclusivamente en las Constituciones Locales o en las leyes orgánicas municipales, que autorizaban a los Ayuntamientos a expedir los ordenamientos conducentes a regular su organización y funcionamiento.

D., la omisión se superaba con la interpretación armónica de otros preceptos constitucionales, como los artículos 16 y 21 que aluden a las facultades de las autoridades administrativas de verificar el cumplimiento de ciertas normas como las de sanidad y de policía, quedando evidentemente comprendidos en ese supuesto los Ayuntamientos.

Así, el artículo 16 de la Constitución General, en su parte conducente establece:

"Artículo 16. ... La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos."

Por su parte, el artículo 21 constitucional en su parte relativa, señala al respecto:

"Artículo 21. ... Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas."

Si bien, esta explicación doctrinaria ayudaba a entender la constitucionalidad de las facultades reglamentarias de los Municipios, se estimó necesario como vía de mayor certeza y claridad, adicionar esta facultad expresamente al texto del artículo 115 de la Ley Suprema, según se hizo mediante las modificaciones aparecidas el día tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, cuyo texto de la fracción II, señaló:

"... Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones."

De acuerdo con lo anterior, se subsanó la vaguedad existente en la materia, al considerar el Constituyente Permanente que era necesario dar base constitucional a la indispensable y necesaria facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, considerándolos como órganos normativos con facultades legislativas materiales.

En este orden, en la fracción II del artículo 115 constitucional a que se alude, los Ayuntamientos tienen facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas de observancia general, sin que se trate de leyes en sentido formal, sino como facultad reglamentaria.

Por otro lado, la fracción IV del artículo 115 constitucional, contempla la autonomía financiera, que establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

De la lectura del artículo transcrito, se desprende que los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, y podrán celebrar convenios con el Estado, para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

En otro orden de ideas, el crecimiento urbano desordenado es un problema grave que afecta a nuestro país, por ello fue necesario dotar a los Municipios de atribuciones jurídicas adecuadas que les permita actuar oportunamente en este campo con medidas que puedan prevenir, regular y, en su caso, corregir los aspectos de desarrollo urbano.

Los ordenamientos constitucionales habían omitido establecer las bases jurídicas para regular la planeación de centros de población y los asentamientos humanos. Así, fue en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, cuando se adicionaron las fracciones IV y V, con el objeto de que el Municipio estuviese en aptitud de realizar las actividades señaladas en el párrafo tercero, del artículo 27 de la Constitución General, sobre la regulación de asentamientos humanos y desarrollo urbano, quedando de la siguiente manera:

"IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la ley federal de la materia.

"V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia."

Así, posteriormente en la reforma del artículo 115 constitucional de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se ampliaron las facultades del Municipio en esta materia y así en la fracción V se estableció:

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

En este orden, la aludida fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, en cuanto al desarrollo urbano atribuye al Municipio la facultad de formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal. Éstos son los instrumentos en donde se define la utilización del territorio del Municipio, en donde se establecen los mecanismos técnicos, jurídicos y administrativos, para resolver las necesidades urbanas de la localidad, donde se prevenga su futuro crecimiento ordenado y, en consecuencia, se puedan lograr cada vez mejores condiciones de vida para sus pobladores.

Así, debe considerarse que los planes de desarrollo urbano municipales deben contener la definición de una serie de objetivos, metas políticas y programas a implementar a corto, mediano y largo plazo. Cada plan municipal contiene sus características propias de acuerdo a las condiciones particulares de los diferentes Municipios, pero sobre todo, de acuerdo con los recursos humanos, materiales, naturales y económicos con que se cuente.

De la misma manera, el Municipio debe participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, así como controlar y vigilar la utilización de uso del suelo dentro de su territorio. Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica. Otorgar licencias y permisos para construcciones e intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, permitiéndole así al Municipio regular el crecimiento ordenado de los centros de población.

Lo anterior debe relacionarse con lo que prevén los artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución General de la República, que respectivamente señalan:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."

Así, conforme a la facultad otorgada al Congreso de la Unión, derivada del artículo 73 transcrito, se promulgó la Ley General de Asentamientos Humanos, el diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres, y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno siguiente, misma ley que abrogó la diversa de Asentamientos Humanos de veintiséis de mayo de mil novecientos setenta y seis.

En la exposición de motivos de la citada ley, se consideró fundamentalmente en lo que interesa para el estudio, que:

"En el año de 1976, mediante las reformas y adiciones a los artículos 27, 73 y 115 de la Constitución Federal, se establecieron por primera vez en la historia de nuestro país, las bases constitucionales para ordenar los asentamientos humanos, así como para planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

"El 26 de mayo de ese mismo año, fue publicada la Ley General de Asentamientos Humanos, ordenamiento jurídico de vanguardia en aquella época, cuyas disposiciones tienen por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercerá sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios.

"La Ley General de Asentamientos Humanos fue modificada en 1981 y 1984, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla al artículo 115 de la Constitución Federal.

"Por su parte, la mayoría de las entidades federativas expidieron entre 1976 y 1982 sus respectivas leyes, reglamentos, planes o programas y otras disposiciones jurídicas aplicables a la regulación y ordenación del desarrollo urbano.

"...

"En esta vinculación social de la propiedad, radica la negación de su concepto individualista y absoluto.

"Esta concepción del derecho de propiedad fue la que inspiró al Constituyente de Q. en 1917, quien a partir de la función social que le dio a la propiedad privada, determinó que la nación está facultada para imponer las modalidades y limitaciones que dicte el interés público y para regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.

"Dicho postulado fue recogido en 1928 por el Código Civil del Distrito Federal en su artículo 830, que a la letra dice, el propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella con las limitaciones y modalidades que fijen las leyes.

"...

"A casi dos décadas de haber entrado en vigor, la legislación sobre asentamientos humanos debe ser actualizada en sus aspectos fundamentales, para ajustarla a la actual realidad económica y social del país.

"Se hace necesaria una nueva Ley General de Asentamientos Humanos que a partir de la experiencia en la aplicación de la vigente, así como de la realidad social, económica y urbana del país y de sus proyecciones a futuro, permita reforzar la política en la materia, con la finalidad de que las ciudades medianas y pequeñas se constituyan en centros de impulso para un equilibrado y armónico desarrollo regional, en cuyos beneficios participen todos los Estados y Municipios del país.

"...

"Se recogen diversos contenidos de la ley que se pretende abrogar y con ello, la experiencia obtenida en su aplicación a lo largo de aproximadamente 17 años y se vincula estrechamente a los grandes objetivos y estrategias del Sistema Nacional de Planeación Democrática del Desarrollo.

"El capítulo primero relativo a disposiciones generales, que resulta imprescindible en todo ordenamiento jurídico, determina el objeto de la ley, define los conceptos básicos que se utilizan en su contexto; establece las políticas y lineamientos que orientarán al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población; señala como de interés público y de beneficio social la determinación de provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población, contenida en los planes y programas de desarrollo urbano y determina las causas de utilidad pública que servirán de base a los procedimientos expropiatorios que, en su caso, se promuevan en la materia.

"...

"Se incorporan definiciones que precisan los conceptos utilizados, para facilitar la comprensión, manejo e interpretación de la norma, tales como las referentes a desarrollo regional y urbano, ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, servicios urbanos y zonificación y reservas, entre otras.

"...

"En el capítulo segundo se recoge el principio planteado en los artículos 73, fracción XXIX-C y 115 de la Carta Magna, estableciendo la concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, a efecto de lograr la congruencia de las acciones de planeación y regulación de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población.

"La iniciativa previene un nuevo enfoque de las atribuciones federales en el tratamiento del fenómeno urbano, fortaleciendo asimismo, las atribuciones de las entidades federativas y de los Municipios en esta materia.

"Además de las funciones de elaboración, ejecución y evaluación del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, en el contexto de concurrencia de los tres órdenes de gobierno, la iniciativa otorga a la Federación atribuciones para coordinarse con las entidades federativas y con los Municipios, con participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, así como coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país.

"...

"Además de las atribuciones señaladas, la iniciativa otorga a la Federación las de promover y apoyar financieramente el desarrollo regional y urbano; promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento urbano para los mismos efectos; asesorar a las entidades federativas y a los Municipios que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal; proponer la fundación de centros de población; participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas interestatales, así como promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano.

"A partir del postulado contenido en la fracción II del artículo 121 constitucional, en el que se prevé que los bienes inmuebles se rigen por la ley del lugar de su ubicación, resulta indiscutible que una gran proporción de la regulación en materia urbana corresponde a las legislaciones locales. Dentro de esta tesitura, en términos del artículo 115 de la propia Carta Magna, la aplicación de dichas regulaciones es compartida entre Estados y Municipios.

"Es así como la iniciativa regula, además de las atribuciones que le confería la ley que se pretende abrogar, las de legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población; convenir la planeación y regulación de las conurbaciones; coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios y convenir con los sectores social y privado en esta materia; participar conforme a la legislación federal y local en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población; acordar con los Municipios la administración conjunta de los servicios públicos y apoyar a los Municipios que lo soliciten en la administración del desarrollo urbano.

"Ha sido propósito reiterado de los Poderes de la Unión promover los principios básicos del federalismo y fortalecer la autoridad municipal, que es la más cercana a las necesidades de la población y a la articulación de los intereses sociales. Por eso, la iniciativa de ley recoge la decisión política plasmada en el artículo 115 constitucional, que dota al Municipio de atribuciones para formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los que de éstos se deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento de conformidad con la legislación local; regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios; administrar la zonificación; celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares convenios y acuerdos de coordinación y concertación para apoyar los objetivos y prioridades de su planeación del desarrollo urbano; prestar los servicios públicos municipales y coordinarse y asociarse para su prestación; expedir las autorizaciones, licencias y permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y participar en la constitución y administración de reservas territoriales, entre otras que fortalecen las atribuciones municipales en la materia. Cabe señalar que dichas atribuciones serán ejercidas por los Municipios a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.

"...

"Una de las propuestas más generalizadas de la sociedad, consiste en lograr una mayor transparencia en el proceso de planeación del desarrollo urbano, a efecto de contar con planes o programas que incorporen los planteamientos y demandas de quienes a diario viven y enfrentan la problemática urbana. Por eso, la iniciativa de ley prevé procedimientos básicos que deberá contener la legislación estatal en la materia, para que los sectores social y privado participen en la formulación, modificación, evaluación y vigilancia de los planes o programas de desarrollo urbano.

"Se señala que la autoridad estatal o municipal dará aviso público del inicio del proceso de planeación y formulará el proyecto del plan o programa, estableciendo un calendario de audiencias públicas con el objeto de que los interesados presenten por escrito a las autoridades competentes, sus planteamientos al respecto. Se dará respuesta a los planteamientos improcedentes y modificaciones de manera fundamentada. Cumplidas las formalidades que la propia legislación establezca para su aprobación, dichos planes o programas serán publicados en el órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado y en los periódicos de mayor circulación de la entidad federativa o el Municipio y en su caso, en los bandos municipales.

"En vinculación estrecha con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se prevé que los planes o programas de desarrollo urbano deberán considerar los criterios generales de regulación ecológica y las normas oficiales mexicanas en la materia. En todos los casos, las autorizaciones de impacto ambiental que otorguen la Federación, los Estados y los Municipios, deberán observar la legislación y los planes o programas de desarrollo urbano.

"...

"A partir de la aprobación de los programas de ordenación de zonas conurbadas, los Municipios respectivos determinarán, en el ámbito de sus jurisdicciones, en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes, las reservas, usos y destinos de áreas y predios.

"Los fenómenos de conurbación que ocurran al interior de una misma entidad federativa, se regirán de acuerdo a la legislación local, sujetándose a las regulaciones en materia de zonificación.

"Cabe destacar el reconocimiento de los centros de población fronterizos con necesidades urbanas comunes en relación con localidades de otros países, mismas que se sujetarán a los tratados, acuerdos y convenios internacionales en la materia, en los que se promoverá la participación de las entidades federativas y los Municipios respectivos.

"El capítulo quinto denominado ‘De las regulaciones a la propiedad en los centros de población’, conforme a lo previsto en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional establece los principios básicos para la determinación de provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios, a efecto de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Es en este capítulo en donde se establecen las bases para que el Estado a través de los Municipios, conforme lo prevé el artículo 115 constitucional, establezca limitaciones a la propiedad, cualquiera que sea su régimen jurídico.

"De acuerdo a la iniciativa la fundación de los centros de población deberá realizarse en tierras susceptibles para el aprovechamiento urbano, evaluando su impacto ambiental y preservando primordialmente las áreas naturales protegidas, los valores, los usos y costumbres de las comunidades rurales e indígenas.

"Los programas de desarrollo urbano de centros de población señalarán las acciones específicas para su conservación, mejoramiento y crecimiento y establecerán la zonificación correspondiente.

"Los planes o programas municipales de desarrollo urbano únicamente determinarán dichas acciones y zonificación, hasta en tanto el Ayuntamiento respectivo expida el programa de desarrollo urbano del centro de población correspondiente.

"La ley general que se propone determina que la legislación estatal de desarrollo urbano señalará los requisitos y alcances de las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y establecerá las disposiciones para la asignación de usos y destinos compatibles, entre otros aspectos en los que la misma iniciativa establece la competencia local.

"Los convenios o acuerdos que se suscriban, serán la base para promover la transferencia, enajenación o destino de terrenos de propiedad federal, la asociación o cualquier otra forma de participación que determinen los núcleos agrarios, para el aprovechamiento de terrenos ejidales y comunales, así como la adquisición o expropiación de terrenos ejidales o comunales en su caso.

"A diferencia de la ley que se pretende abrogar, la iniciativa prevé que la adquisición y transferencia de reservas territoriales se realizará con base en acuerdos de coordinación y no conforme a programas de requerimientos inmobiliarios que formulen Estados y Municipios; mecanismo que permite la agilización de estos procedimientos, en beneficio de los adquirentes finales de dichos inmuebles.

"Respecto de las reservas territoriales que tengan por objeto el desarrollo de acciones habitacionales de interés social y popular, la iniciativa remite a la legislación aplicable en materia de vivienda y señala las normas a las que se sujetará la regularización de la tenencia de la tierra para su incorporación al desarrollo urbano.

"La Federación, las entidades federativas y los Municipios promoverán acciones concertadas entre los sectores público, social y privado, que propicien la participación social en la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, promoviendo la constitución de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de población bajo cualquier forma jurídica de organización.

"Atendiendo a las propuestas expresadas en la consulta, se incorpora un capítulo denominado ‘Del fomento al desarrollo urbano’, referente a la coordinación y concertación de acciones e inversiones entre los sectores público, social y privado, en los que se contemplan instrumentos y mecanismos administrativos y financieros que permiten inducir el desarrollo urbano y regional, destacando en lo particular, la satisfacción de las necesidades complementarias en infraestructura, equipamiento y servicios urbanos generados por las inversiones y obras federales, así como la simplificación de trámites administrativos y la modernización de los sistemas catastrales y registrales de la propiedad inmobiliaria.

"Por otro lado, se determina que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Social, tomará las medidas necesarias para que las instituciones y sociedades nacionales de crédito, no autoricen operaciones contrarias a la legislación y a los planes o programas de desarrollo urbano. Asimismo, las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Social se coordinarán a efecto de que las acciones e inversiones de las dependencias y entidades de la administración pública federal cumplan en su caso, con lo dispuesto en la propia iniciativa.

"El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población deben ser garantizados en su cumplimiento, por lo que se incorpora un capítulo noveno relativo al control del desarrollo urbano.

"En este contexto, se establece que los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad o cualquier otro derecho relacionado con el aprovechamiento de áreas o predios que se realicen en contravención a las disposiciones jurídicas vigentes en materia de desarrollo urbano, no surtirán efectos.

"Se determina en este capítulo la posibilidad que tienen los residentes de un área para exigir la aplicación de medidas de seguridad y sanciones en términos de las disposiciones jurídicas locales, cuando se estén llevando a cabo construcciones, fraccionamientos, condominios, cambios de uso del suelo y otros aprovechamientos de inmuebles que contravengan las leyes, reglamentos, planes o programas de desarrollo urbano aplicables.

"En los transitorios la iniciativa prevé que la legislación en materia de desarrollo urbano de las entidades federativas, deberá adecuarse a lo dispuesto en la misma, en un plazo no mayor de un año a partir de su entrada en vigor de la ley que se propone, para que los ordenamientos jurídicos locales en la materia, tengan la congruencia necesaria con el nuevo enfoque de la política de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano de los centros de población y, en general, con las disposiciones contenidas en la propia iniciativa de ley."

En la exposición de motivos citada, se establecen las políticas y lineamientos que orientarán al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población; señala como de interés público y de beneficio social la determinación de provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población, contenida en los planes y programas de desarrollo urbano y determina las causas de utilidad pública que servirán de base a los procedimientos expropiatorios que, en su caso, se promuevan en la materia.

La iniciativa otorga a la Federación las atribuciones para promover y apoyar financieramente el desarrollo regional y urbano; promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento urbano para los mismos efectos; asesorar a las entidades federativas y a los Municipios que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal; proponer la fundación de centros de población; participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas interestatales, así como promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios; administrar la zonificación; celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación para apoyar los objetivos y prioridades de su planeación del desarrollo urbano; prestar los servicios públicos municipales y coordinarse y asociarse para su prestación; expedir las autorizaciones, licencias y permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y participar en la Constitución y administración de reservas territoriales, entre otras que fortalecen las atribuciones municipales en la materia.

Del contexto de la Ley General de Asentamientos Humanos se advierte que la legislación estatal de desarrollo urbano señalará los requisitos y alcances de las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y establecerá las disposiciones para la asignación de usos y destinos compatibles, entre otros aspectos en los que la misma iniciativa establece la competencia local. Lo anterior, por virtud de que en esta ley solamente se contienen disposiciones de carácter fundamental y básico, así como principios generales, y no aplicables a casos concretos, por lo que es necesaria la creación de leyes secundarias que desarrollen esos casos específicos.

La Ley 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S., de mil novecientos ochenta y cinco, es anterior a la publicación de la referida Ley General de Asentamientos Humanos de mil novecientos noventa y tres, pero a su vez, fue emitida con posterioridad a la abrogada Ley de también Asentamientos Humanos de mil novecientos setenta y seis y en su exposición de motivos recoge los mismos principios que motivaron aquella Ley de Fortalecimiento Municipal, plasmado en el artículo 115 de la Constitución General de la República.

Entre otras cosas se consideró:

"En la presente iniciativa se recoge la idea del fortalecimiento municipal plasmado en el artículo 115 de la Constitución General de la República, y se establece como facultad de los Ayuntamientos la de formular, aprobar, administrar, ejecutar, evaluar y actualizar los programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población ubicados en sus jurisdicciones territoriales, siendo obligatorio observar la congruencia entre dichos programas, con los sectoriales estatal y nacional de desarrollo urbano. Gran parte de las manchas urbanas de los principales centros de población de nuestro Estado no están saturadas, lo que hace que los nuevos solicitantes de terrenos se alejen hacia la periferia, dificultando con ello la introducción de servicios básicos. Por ello, es necesario programar el crecimiento del Estado en general y de los centros de población en particular. Para atender esta necesidad, la presente iniciativa de ley establece que la planeación urbana comprende: El Programa Estatal Sectorial de Desarrollo Urbano, conceptualizado como el conjunto de estudios, políticas y normas técnicas que tienen por objeto definir las líneas generales de desarrollo urbano de la entidad; los programas de desarrollo urbano de los centros de población, a los cuales se les define como, los conjuntos de estudios, políticas, normas técnicas y disposiciones relativas para ordenar y regular la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población situados en el territorio de un Municipio, y que son los planes municipales de desarrollo urbano a que se refiere la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; otros programas contemplados en apoyo del desarrollo urbano de la entidad como son los que ordenan y regulan zonas conurbadas y los parciales de desarrollo urbano, derivados estos últimos de los municipales de desarrollo urbano de los centros de población. En el marco del artículo 115 de la Constitución General de la República, se concede a los Ayuntamientos la facultad de otorgar o negar las licencias para fusionar, subdividir, relotificar o fraccionar terrenos urbanos, regulándose el procedimiento respectivo y los requisitos que deberán de llenar los interesados para adquirir tales licencias. Es pertinente precisar que esas autorizaciones deberán otorgarse en base a los programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población respectivos, para evitar el crecimiento anárquico y desordenado en nuestras localidades. Las edificaciones en los centros de población deben de atender a una serie de condiciones que coadyuven a lograr una mayor homogeneidad en la estructura y la imagen urbana de las poblaciones. Nadie mejor que los Ayuntamientos conocen las necesidades a las que deben responder dichas condicionantes, por lo que es esta autoridad la que, como ya se regula en S., debe otorgar o negar las licencias de construcción. En la iniciativa se ratifica la referida facultad de los Ayuntamientos, en materia de edificaciones. En la presente iniciativa se dan las bases para normar los desarrollos industriales, turísticos y campestres, los cuales, para que sean autorizados por el Gobierno del Estado, deberán atender a las necesidades de crecimiento de las distintas regiones del Estado, así como a los ordenamientos que al respecto estén vigentes a nivel federal, estatal y municipal ..."

En la citada exposición, se alude a los programas de desarrollo urbano de los centros de población, los que se les define como los conjuntos de estudios, políticas, normas técnicas y disposiciones relativas para ordenar y regular la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población situados en el territorio de un Municipio, y que son los planes municipales de desarrollo urbano a que se refiere la fracción V, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como que en el marco del artículo 115 de la Constitución General de la República, se concede a los Ayuntamientos la facultad de otorgar o negar licencias para fusionar, subdividir, relotificar o fraccionar terrenos urbanos, regulándose el procedimiento respectivo y los requisitos que deberán de llenar los interesados para adquirir tales licencias y que esas autorizaciones deberán otorgarse en base a los programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población respectivos, para evitar el crecimiento anárquico y desordenado en las localidades.

Se destaca, asimismo, que en tal iniciativa se dan las bases para normar los desarrollos industriales, turísticos y campestres, los cuales, para que sean autorizados por el Gobierno del Estado, deberán atender a las necesidades de crecimiento de las distintas regiones del Estado, así como a los ordenamientos que al respecto estén vigentes a nivel federal, estatal y municipal.

En el caso concreto, el Municipio actor demanda la invalidez del Convenio Número 10-I-019-97 de trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, por el que se autorizó el proyecto de desarrollo "Parque Industrial del Río Colorado", localizado en el Municipio de San Luis Río Colorado, S., toda vez que se requería su opinión u autorización, por virtud de que se le privó del derecho de intervenir en su celebración.

La parte accionante considera que el derecho a que se le privó deriva de lo previsto por los artículos 9o., fracción X, de la Ley General de Asentamientos Humanos y 9o., fracción XI y 184 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de S., ya que se requiere la autorización, dictamen u opinión de parte del Municipio para la autorización de desarrollos industriales.

El artículo 9o., fracción X, de la Ley de Asentamientos vigente señala:

"Artículo 9o. Corresponde a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"...

"X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios ..."

El artículo 9o., fracción XI, de la Ley 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S. señala:

"Artículo 9o. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"...

"XI. Otorgar o negar las autorizaciones y licencias de construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y edificaciones de acuerdo con esta ley, los programas de desarrollo urbano, declaratorias y demás disposiciones en vigor."

Los preceptos transcritos (el primero señalando de manera genérica y el segundo especificando en el ámbito del Estado), aun y cuando son de dos ordenamientos diversos, coinciden en hacer referencia a los planes municipales de desarrollo urbano a que se refiere la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como que en el marco del artículo 115 de la Constitución General de la República, como se ha venido señalando, se concede a los Ayuntamientos la facultad de otorgar o negar licencias para fusionar, subdividir, relotificar o fraccionar terrenos urbanos, regulándose el procedimiento respectivo y los requisitos que deberán de llenar los interesados para adquirir tales licencias y que esas autorizaciones deberán otorgarse en base a los programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población respectivos, para evitar el crecimiento anárquico y desordenado en las localidades.

Ahora bien, los artículos 183, 184 y 185 de la citada Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S., respectivamente establecen:

"Artículo 183. Serán considerados como desarrollos todos aquellos complejos para cuya realización se requiera autorización, dictamen, opinión o cualquier otro acto administrativo semejante, de parte de autoridades federales y que se vayan a ubicar dentro o fuera de un centro de población."

"Artículo 184. Las autorizaciones para desarrollos industriales, turísticos o campestres, se otorgarán por el Gobierno del Estado de acuerdo a lo dispuesto en esta ley, su reglamento, los programas de desarrollo urbano y declaratorias en vigor, una vez que las autoridades competentes hayan autorizado, dictaminado u opinado conforme al artículo anterior."

"Artículo 185. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"I. Desarrollos industriales: La conjugación de elementos tales como suelo, infraestructura, servicios e instalaciones, que tienen como finalidad el fomento económico de las distintas regiones del Estado, a través de la producción de bienes intermedios o terminados. ..."

En este orden y de acuerdo con lo anterior, se advierte que en el artículo 184 se prevén en principio tres hipótesis genéricas para la procedencia de la autorización de un desarrollo industrial:

a) La competencia para otorgar la autorización, la que recae en el Gobierno del Estado.

b) Los elementos que como imperativo se deben tomar en consideración, como es la Ley de Desarrollo Urbano de que se trata, su reglamento, los programas de desarrollo urbano y declaratorias en vigor.

c) La autorización previa de las autoridades que deban opinar o dictaminar.

Debe señalarse que si bien el citado precepto 184 remite al diverso 183 del mismo ordenamiento, y en él se hace referencia a las autoridades federales, sin embargo, tal circunstancia no se puede considerar como que sea la única autoridad que se deba estimar como "competente" para manifestar alguna opinión o intervención de cualquier manera previo al acto de autorización, ya que el propio artículo 184 aludido, hace referencia a los "planes de desarrollo urbano", y éstos lógicamente pertenecen a una entidad (en este caso al Municipio), como lo refiere el artículo 9o. del mismo ordenamiento a que se ha venido refiriendo, al señalar:

"Artículo 9o. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"I.F., aprobar, administrar, ejecutar, evaluar y actualizar los programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población ubicados en su jurisdicción, así como los programas parciales de conservación y mejoramiento y los relativos a las líneas sectoriales de acción específica, derivados de aquéllos."

"Artículo 17. Los programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población son los conjuntos de estudios, políticas, normas técnicas y disposiciones relativas para ordenar y regular la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población situados en el territorio de un Municipio."

Por lo tanto, es evidente que para otorgar una autorización de un desarrollo industrial, se debe tomar en consideración el plan de desarrollo municipal de que se trate y la opinión del Ayuntamiento que, en su caso, se vincule por su contenido con la autorización, con independencia de que deba opinar la autoridad federal que le competa de acuerdo con la naturaleza del desarrollo de que se trate, porque así lo señala la ley y no es facultativo o disyuntivo.

Ahora bien, debe destacarse que de conformidad con los artículos 30, 31 y 32 de la Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S., se prevén los efectos de los programas de que se trata, al señalar:

"Artículo 30. Los programas que sean aprobados, publicados e inscritos, serán obligatorios para las autoridades, organismos descentralizados o paraestatales y para los particulares."

"Artículo 31. A partir de la fecha de la inscripción de un programa de desarrollo urbano, las autoridades estatales o municipales sólo podrán expedir licencias de construcción, ampliación o cualquiera otras relacionadas con áreas y predios que resulten afectados, si las solicitudes están de acuerdo con el mismo. Las que se expidan no obstante esta prohibición, serán nulas de pleno derecho."

"Artículo 32. Todas las obras y actividades consideradas por los programas de desarrollo urbano que se realicen en el territorio del Estado, deberán sujetarse a lo dispuesto en los mismos. Sin este requisito no se otorgará autorización o licencia para efectuarlas."

El Municipio de San Luis Río Colorado, S., tiene un programa municipal de desarrollo urbano, debidamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad y de Comercio desde el año de mil novecientos noventa y cuatro, como se advierte del propio plan de desarrollo que obra a fojas uno del cuaderno de pruebas de la parte actora, en el cual se contempla todo lo relativo al destino de la áreas y reservas territoriales, los cuales se deben respetar y observar por todas las autoridades y por todos los habitantes del Municipio, por haberse elaborado en uso de facultades del Ayuntamiento, y atribuciones que le confiere el artículo 115 de la Constitución General de la República, la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y la propia Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S..

Ahora bien, el Convenio Número 10-I-019-97, de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el dieciséis del mismo mes y año, cuya invalidez se demandó, contiene:

"Convenio No. 10-I-019-97 para la autorización del proyecto de desarrollo ‘Parque Industrial del Río Colorado’, localizado en San Luis Río Colorado, S.; que celebran por una parte el Gobierno del Estado de S., representado por el C.L.. M.F.B.R., Gobernador Constitucional del Estado, con la intervención del secretario de Gobierno, C.L.. R.S.C. y del secretario de Infraestructura Urbana y Ecología, C.I.. V.P.R.A., a quien en lo sucesivo se les denominará ‘el Ejecutivo’, y por otra parte la empresa ‘Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V.’, representada por el C.J.N.P.S., y el C.I.. G.M.G. por su propio derecho, a quienes en lo sucesivo se les denominará ‘los Desarrolladores’; convenio que se sujeta al tenor de las siguientes declaraciones y cláusulas: Declaraciones: I. Ambas partes declaran que el presente convenio lo celebran con fundamento en las disposiciones contenidas en el título quinto y en el artículo séptimo transitorio de la Ley Número 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S.. II. Declara el C.J.N.P.S. que la empresa ‘Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V.’, se encuentra legalmente constituida, conforme se desprende de la copia certificada de la escritura pública No. 835, volumen I, de sociedades mercantiles, de fecha 26 de febrero de 1997, pasada ante la fe del notario público No. 3, L.. C.O.F. con ejercicio y residencia en Hermosillo, S.; designándosele en la misma como administrador único y otorgándole poderes generales para actos de administración y de dominio, facultándolo para celebrar a nombre de la sociedad mercantil de referencia todo tipo de contratos, como el de la especie; agregándose dicho documento al presente para que forme parte del mismo y surta los efectos legales a que haya lugar, bajo el número 1. III. Declara el C.J.N.P.S. que su representada, empresa ‘Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V.’, es legítima y legal propietaria y poseedora de dos predios colindantes con superficies con 300-00-00 y 100-00-00 hectáreas respectivamente, ubicados en el Municipio de San Luis Río Colorado, S., lo cual acredita mediante copia certificada de la escritura pública 3,336, volumen 122, de fecha 4 de abril de 1997, pasada ante la fe de la notaria pública número 97 suplente, L.. M.G.M.A., con ejercicio y residencia en la ciudad de Hermosillo, S., e inscrita en el Registro Público de la Propiedad y de Comercio bajo el número 23,299, libro I, volumen 107, de fecha 6 de mayo de 1997; documento que se anexa bajo el número 2. IV. Declara el C.I.. G.M.G., que es legítimo y legal propietario y poseedor de un polígono con superficie de 105-00-00 hectáreas, ubicado en el Municipio de San Luis Río Colorado, S., lo cual acredita mediante copia certificada de la escritura pública 3,251, volumen 121, de fecha 12 de febrero de 1997, pasada ante la fe del notario público número 97 suplente, L.. M.G.M.A., con ejercicio y residencia en la ciudad de Hermosillo, S., e inscrita en el Registro Público de la Propiedad y de Comercio bajo el número 23,211, libro I, volumen 103 del Registro Inmobiliario, de fecha 17 de marzo de 1997; documento que se anexa bajo el número 4. V. Declara ‘el Ejecutivo’, que mediante el oficio número 10-0351-97 de fecha 23 de abril de 1997, la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Gobierno del Estado, autorizó la fusión de los predios que integran el desarrollo que se autoriza mediante el presente instrumento señalando para esta área los usos de suelo industrial, comercial y de servicios; el documento en mención se anexa al presente bajo el No. 5. VI. Declaran ‘los Desarrolladores’, que en atención a lo dispuesto por la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para el Estado de S., se entregó a la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Estado de S., el estudio de impacto ambiental para las obras de urbanización y los usos en general de este proyecto, mismo que se anexa al presente convenio como anexo número 6. VII. Declaran ‘los Desarrolladores’, que siguiendo las normas establecidas para el caso y de acuerdo a las características de la zona, se elaboraron los proyectos para el desarrollo motivo del presente convenio. VIII. Continúan declarando ‘los Desarrolladores’ que en cumplimiento a prescripciones exigidas por la autoridad competente, se elaboraron los proyectos de las redes de agua potable y alcantarillado sanitario para el proyecto a desarrollar y se presentaron para su revisión a la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología, mismos que se describen gráficamente en los planos Nos. 9 y 10 respectivamente, los cuales se agregan al presente convenio para que formen parte integral del mismo. IX. Declaran ‘los Desarrolladores’, que en atención a lo señalado por la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de S., y con la finalidad de dotar al desarrollo con el servicio público de energía Eléctrica, se elaboró el proyecto en el cual se especifican a detalle las obras de electrificación y bajo el No. 11 se agregan al presente convenio para que pasen a formar parte integral del mismo. Tanto el plano del proyecto como sus especificaciones fueron debidamente presentados para su revisión ante la Comisión Federal de Electricidad. X. Ambas partes declaran que habiendo factibilidad técnica para desarrollar el proyecto ‘Parque Industrial del Río Colorado’ en los predios a que se refieren las declaraciones III y IV, y no existiendo impedimento legal para ello, acuerdan en celebrar el presente convenio obligándose conforme al contenido de las siguientes: Cláusulas: Primera. Por medio del presente instrumento ‘el Ejecutivo’ autoriza a ‘los Desarrolladores’ para que éstos lleven a cabo el proyecto de desarrollo ‘Parque Industrial del Río Colorado’ en los predios a que se refieren las declaraciones III y IV, mismas que se tienen por reproducidas en esta cláusula para todos los efectos legales. Segunda. El proyecto que se autoriza mediante el presente convenio será del tipo industrial, denominándose ‘Parque Industrial del Río Colorado’, y el uso de las manzanas y lotes que lo conforman será industrial, comercial, administrativo, bodegas, así como equipamiento y área de servicios, aprobando ‘el Ejecutivo’ los planos, especificaciones y presupuestos presentados por ‘los Desarrolladores’, documentos que se anexan al presente convenio para que formen parte integral del mismo, de la siguiente manera: A) Escritura constitutiva de la empresa ‘Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V.’, que contiene los poderes legales que se le otorgan al C.J.N.P.S., a título de propiedad por medio del cual la empresa ‘Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V.’, ampara la superficie del predio como anexos Nos. 1 y 2. B) Oficio de autorización de fusión y de uso de suelo, bajo el número 3. C) Plano de localización, bajo el número 4. D) Planos de poligonal con cuadro de construcción y plano de curvas de nivel, bajo el número 5. E) Plano de manzanas, bajo el número 6. F) Plano de lotificación, bajo el número 7. G) Plano de rasantes, bajo el número 8. H) Plano de agua potable, bajo el número 9. I) Plano de alcantarillado sanitario, bajo el número 10. J) Planos de la red de electricidad, alumbrado público y de detalle de construcción de la red de energía eléctrica, bajo el número 11. K) Plano de vialidad, bajo el número 12. L) Presupuesto de las obras de urbanización, bajo el número 13. El contenido gráfico y literal de los anexos descritos en el párrafo anterior se tienen por reproducidos en esta cláusula para todos los efectos legales. Tercera. De acuerdo a lo previsto por la Ley Número 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S., el proyecto presentado por ‘los Desarrolladores’ y que consta gráficamente en el anexo número 7 de este convenio, consistirá en la distribución del suelo del predio mencionado en la cláusula primera, en manzanas, lotes y áreas, de acuerdo a la siguiente relación:

Ver relación

"Lotes vendibles: 71. Lotes de donación:

"8. Total de lotes: 79.

Ver resúmen

"‘Los Desarrolladores’ se obligan a respetar los datos consignados en el párrafo anterior, mismos que sólo podrán ser modificados previa autorización de ‘el Ejecutivo’, otorgada conforme a lo dispuesto por las normas jurídicas en vigor, si procede. Cuarta. En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley No. 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S. ‘los Desarrolladores’ se obligan a ejecutar por su cuenta y de acuerdo con los planos, especificaciones, presupuestos y datos a que se refieren las cláusulas segunda y tercera de este convenio, las obras de introducción de la red de agua potable, introducción de la red de alcantarillado, electrificación, alumbrado público, banquetas, guarniciones y pavimentación de calles, nomenclatura y señalamientos de tránsito, de acuerdo a las especificaciones proporcionadas y las normas vigentes. ‘Los Desarrolladores’ se obligan a mantener y conservar por su cuenta y costo las obras de urbanización que vayan quedando concluidas, así como el pago del alumbrado público que el propio desarrollo demande, en tanto no se levante el acta de terminación a que se refiere la cláusula décima primera del presente convenio. Quinta. ‘Los Desarrolladores’ convienen y se obligan a terminar las obras de urbanización a que se refiere la cláusula cuarta, en un plazo no mayor de veinticuatro meses contados a partir de la firma del presente instrumento. Así mismo deberán cubrir las cuotas que por derecho de conexión que establezcan en su momento los organismos operadores. Sexta. Si por causas de fuerza mayor o caso fortuito ‘los Desarrolladores’ no terminaran las obras de urbanización según lo estipulado en la cláusula quinta, deberán de notificar a la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología, a cuyo juicio quedará el otorgar o negar la ampliación del plazo establecido. Séptima. ‘Los Desarrolladores’ donan al Gobierno del Estado de S., para destinarse a equipamiento urbano 295,214.50 m², integrados por los lotes 1 de la Mzna. IX, 1 de la Mzna. XIII, 2 de la Mzna. XVI, 3 de la Mzna. XIX y 2 de la Mzna. XXIII, y en el mismo acto dona al H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., 135,425.91 m² de áreas verdes tal como se describe en el anexo número 7 del presente convenio, para una superficie total de donación de 430,640.41 m². Estas superficies representan el 10.48% del área total vendible. Así mismo ‘los Desarrolladores’ ceden gratuitamente al H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, las áreas que ocupan las calles, avenidas y áreas verdes, junto con el mobiliario y equipo con que se les haya dotado, de acuerdo al plano de lotificación presentado; debiéndose conservar siempre todas las partes de la urbanización con los usos asignados en este convenio, mismos que podrán modificarse por ‘el Ejecutivo’, cuando existan razones de interés social que así lo justifiquen. Octava. Ambas partes convienen en que, para que ‘los Desarrolladores’ puedan proceder a la enajenación de los lotes del desarrollo industrial deberán recabar previamente la autorización de la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología, quien sólo podrá otorgarla si éstos acreditan: I) El Boletín Oficial del Gobierno del Estado donde aparezca publicado el convenio de autorización del desarrollo que nos ocupa, así como la constancia de haberse inscrito en el Registro Público de la Propiedad y de Comercio correspondiente. II) El comprobante de pago de la tabla de liquidación descrita en la cláusula décima segunda. III) El oficio de aprobación de los proyectos de electrificación y alumbrado público emitido por la Comisión Federal de Electricidad y los planos debidamente sellados por esa institución. IV) El oficio de aprobación de la manifestación de impacto ambiental. V) El oficio de aprobación de los proyectos de agua potable y alcantarillado sanitario emitidos ambos por el Organismo Operador Municipal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de San Luis Río Colorado, así como los planos debidamente sellados por esa institución. Novena. Ambas partes convienen en que, para que ‘los Desarrolladores’ puedan proceder a la enajenación de los lotes del desarrollo industrial deberán insertar en el clausulado de la escritura de protocolización de cesión de derechos o transmisión de propiedad, según sea el caso para cada una de ellas, la obligación de ‘los Desarrolladores’ de entregar al comprador el lote totalmente urbanizado. Décima. Cuando ‘los Desarrolladores’ hayan concluido las obras de urbanización autorizadas por este convenio, deberán de dar aviso de terminación mediante escrito que dirigirán a la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología. Al aviso mencionado en el párrafo anterior ‘los Desarrolladores’ deberán anexar los siguientes documentos: a) Certificado o acta de aceptación expedida por el organismo operador de agua potable y alcantarillado de San Luis Río Colorado, en lo que se refiere a la introducción de agua potable y alcantarillado sanitario del desarrollo industrial que nos ocupa. b) Certificado o acta de aceptación expedida por la dependencia competente de la Comisión Federal de Electricidad relativa a los trabajos de electrificación. c) Certificado o acta de aceptación expedida por la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, por lo que corresponde a las obras de trazo, apertura de calles, alumbrado público, nomenclatura de calles y señalamiento de tránsito. Décima primera. Las partes convienen que cuando ‘los Desarrolladores’ hayan cumplido con las estipulaciones pactadas en la cláusula décima de este instrumento ‘el Ejecutivo’ expedirá por conducto de la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología, la correspondiente acta de terminación de las obras de urbanización autorizadas mediante el presente convenio. Para este efecto, la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología deberá efectuar una inspección técnica exhaustiva de las obras, debiéndose citar previamente a ‘los Desarrolladores’ a fin de que éstos puedan hacer valer sus derechos en el desahogo de la diligencia respectiva. Décima segunda. En cumplimiento a lo establecido por el artículo 326, fracción II de la Ley No. 9 de Hacienda del Estado y sus reformas ‘los Desarrolladores’ deberán cubrir a la Secretaría de Finanzas del Estado, la cantidad de: $66,539.00 (son: sesenta y seis mil quinientos treinta y nueve pesos 00/100 M.N.), por concepto de revisión de documentación, elaboración de convenio, autorización y supervisión de las obras de urbanización del desarrollo industrial que se autoriza, y para el Consejo Estatal de Concertación de la Obra Pública; conforme a las siguientes tablas de pagos:

Ver tabla 1

"El pago señalado en la presente liquidación deberá de hacerse ante la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado a la cuenta No. 431-19-01 (7) derechos por servicios prestados por la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología. El siguiente pago se calcula con base en el monto marcado por la liquidación anterior, que son los servicios prestados por la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología.

Ver tabla 2

"Este pago deberá de realizarse ante la Secretaría de Finanzas de acuerdo a lo estipulado en la Ley de Hacienda del Estado de S.. La Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología no podrá otorgar a ‘los Desarrolladores’ autorización de venta de los lotes si éstos no le acreditan previamente haber efectuado la liquidación mencionada en los párrafos anteriores. Décima tercera. Ambas partes convienen en que ‘el Ejecutivo’ podrá en todo tiempo, por conducto de la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología, vigilar mediante inspección y supervisión el cumplimiento del presente convenio en lo que se refiere a la ejecución de las obras de urbanización, pudiendo hacerle a ‘los Desarrolladores’ las observaciones que juzgue pertinentes o incluso, disponer la suspensión de los trabajos cuando considere que éstos no se ajustan a las especificaciones autorizadas. Décima cuarta. En cumplimiento de las prevenciones contenidas en los artículos 137 y 138 de la Ley No. 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S. ‘los Desarrolladores’, se obligan a ordenar por su cuenta la publicación del presente convenio en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado y a inscribirlo en las oficinas del Registro Público de la Propiedad y de Comercio del distrito judicial correspondiente. Décima quinta. En caso de que ‘los Desarrolladores’ incumplan una o más de las obligaciones establecidas a su cargo en el presente convenio o derivadas de la ley ‘el Ejecutivo’ podrá declarar la rescisión del presente instrumento en forma unilateral y administrativamente, ejerciendo las facultades que le confieren las leyes en vigor sobre la materia. Décima sexta. En caso de inconformidad por parte de ‘los Desarrolladores’ con la rescisión declarada en los términos de la cláusula inmediata anterior ‘el Ejecutivo’ y ‘Los Desarrolladores’, se someterán en forma voluntaria a la competencia y jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de S., quien con plenitud de jurisdicción podrá resolver la controversia aplicando en lo conducente las disposiciones del título III de la Ley No. 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S.."

De la lectura pormenorizada del convenio cuestionado, se advierte que en ninguna de las declaraciones, ni en las cláusulas, se hizo referencia a desarrollo municipal alguno, por lo que se deduce que no fue tomado en consideración ese elemento, como requisito para la autorización de que se trata.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se analizará la cuestión efectivamente planteada, estando facultada esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al examen de todo tipo de violaciones invocadas en la controversia constitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia número 98/99, sustentada por este Tribunal Pleno, visible a fojas setecientos tres, Tomo X, de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de tribunal constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, porque resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."

En el convenio cuya invalidez se demanda, se refiere a inmuebles que están comprendidos en el Municipio de San Luis Río Colorado, S., los cuales están a su vez contemplados en el plan de desarrollo urbano de ese Municipio, como "usos, reservas y destinos", como consta a fojas cincuenta y cuatro a cincuenta y nueve del cuaderno de pruebas de la parte actora, por lo que es evidente que se debe obtener la opinión del mencionado Ayuntamiento, previamente a cualquier autorización, porque de alguna manera afecta al plan de desarrollo, ya que en éste se tiene la forma de llevar a cabo la zonificación y distribución de acuerdo a lo propuesto y aprobado, en los planos de estrategias, diagnósticos y usos, reservas y destinos, contenidos en el desarrollo urbano del Municipio y por así establecerse en los artículos 30, 31 y 32 de la Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S., los que han quedado transcritos en párrafos precedentes.

En este orden, la falta de tomar en consideración el plan de desarrollo municipal, previo a la autorización, así como el no contar con la opinión del Municipio en donde se llevaría a cabo el desarrollo industrial de que se trata, afecta la validez del convenio cuestionado, por ser un requisito de procedibilidad para poder autorizar formalmente ese acto administrativo, haciendo que se viole el artículo 184 de la ley citada en el párrafo precedente, por su indebida aplicación y concomitantemente el artículo 16 de la Constitución General de la República.

El artículo 16 de la Constitución Federal señala:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."

Por otra parte, los efectos y consecuencias del convenio cuestionado, que tiene vicios de origen, afectan diversas facultades otorgadas como exclusivas a los Municipios entre las que se encuentran la de formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias o permisos para construcciones.

Como se desprende del escrito del convenio impugnado, el Ejecutivo Local autorizó, aprobó, zonificó, así como otorgó licencias y permisos para la construcción de un parque industrial a una persona moral, sin la intervención legal del Municipio actor, que por disposición del artículo 9o., fracción XI, de la Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S., es el legítimamente facultado para ello.

Se reitera que el artículo 9o., fracción XI, de la Ley 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S., señala:

"Artículo 9o. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"...

"XI. Otorgar o negar las autorizaciones y licencias de construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y edificaciones de acuerdo con esta ley, los programas de desarrollo urbano, declaratorias y demás disposiciones en vigor."

En el multicitado convenio se menciona en las declaraciones V y VII y las cláusulas siguientes:

"...V. Declara ‘el Ejecutivo’, que mediante el oficio 10-0351-97 de fecha 23 de abril de 1997, la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Gobierno del Estado; autorizó la fusión de los predios que integran el desarrollo que se autoriza mediante el presente instrumento señalando para esta área los usos de suelo industrial, comercial y de servicios ... VII. Declaran ‘los Desarrolladores’, que siguiendo las normas establecidas para el caso y de acuerdo a las características de la zona, se elaboraron los proyectos para el desarrollo motivo del presente convenio. Primera. Por medio del presente instrumento ‘el Ejecutivo’ autoriza a ‘los Desarrolladores’, para que éstos lleven a cabo el proyecto de desarrollo ‘Parque Industrial del Río Colorado’ en los predios a que se refieren las declaraciones III y IV, mismas que se tienen por reproducidas en esta cláusula para todos los efectos legales. Segunda. El proyecto que se autoriza mediante el presente convenio será del tipo industrial, denominándose ‘Parque Industrial del Río Colorado’, y el uso de las manzanas y lotes que lo conforman será industrial, comercial, administrativo, bodegas, así como equipamiento y área de servicios, aprobando ‘el Ejecutivo’ los planos, especificaciones y presupuestos presentados por ‘los Desarrolladores’, documentos que se anexan al presente convenio para que formen parte integral del mismo, de la siguiente manera: ... Tercera. De acuerdo a lo previsto por la Ley Número 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S., el proyecto presentado por ‘los Desarrolladores’ y que consta gráficamente en el anexo número 7 de este convenio, consistirá en la distribución del suelo del predio mencionado en la cláusula primera, en manzanas, lotes y áreas, de acuerdo a la siguiente relación."

De lo anterior, se desprende que el gobernador del Estado, con independencia de que pueda autorizar los desarrollos industriales, se extralimitó en el ejercicio de sus facultades, al autorizar el convenio impugnado, vulnerando con ello, las del Municipio actor, consistentes en formular, aprobar y administrar la zonificación de acuerdo al Plan de Desarrollo Urbano Municipal; vigilar la utilización del suelo de su jurisdicción territorial y otorgar licencias y permisos para construcciones en los términos de la Ley Fundamental y de la legislación local, en la materia de que se trata, y a que se ha hecho referencia en este estudio.

Al efecto, existe el Programa Municipal de Desarrollo Urbano del Centro de Población de San Luis Río Colorado, emitido por el Ayuntamiento del Municipio actor, en el que aparecen planos de diagnóstico, estrategias y usos, reservas y destinos, acreditando que el proyecto de parque industrial se encuentra dentro de los límites contemplados dentro del Programa Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de San Luis Río Colorado, S., como de usos, reservas y destinos, el cual obra en el cuaderno de pruebas que ofreció la parte actora.

Ahora bien, la fracción V, del artículo 115 de la Constitución General de la República, menciona que las facultades aludidas con anterioridad, deben ajustarse a las disposiciones federales y estatales relativas a la materia; en este sentido, el contar el Municipio con disposición normativa de carácter administrativo, es decir, con el Programa Municipal de Desarrollo Urbano, que es acorde con lo que establece la Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado, en concordancia con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de considerar que la facultad de autorizar el uso de suelo, así como los permisos de construcción, urbanización, relotificación, fusión relativos al desarrollo industrial, corresponde al Municipio de San Luis Río Colorado, S. y, por lo tanto, debió ser consultado previamente para la autorización formal del desarrollo industrial, en términos del artículo 184 de la Ley 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de S. y manifestara su opinión de conformidad con el Plan de Desarrollo Urbano Municipal.

Por lo anterior, resulta infundado lo afirmado por la parte demandada en su defensa, en el sentido de que a él corresponde la autorización de los desarrollos industriales, de acuerdo con la ley, o que la autorización de la autoridad competente es del ámbito federal, ya que no se está cuestionando la facultad de autorizar los desarrollos industriales, sino la indebida actuación del Poder Ejecutivo de conformidad con el artículo 184 de la Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado de S. y lo cierto es que no tomó en consideración el plan de desarrollo municipal, ni las facultades del Municipio en relación con ese artículo estatal, lo que hace que se viole el artículo 16 de la Constitución General de la República.

Así las cosas, resulta innecesario el análisis de los restantes motivos de inconformidad, consistentes en los derechos de recibir los cobros por los servicios, en relación con las facultades que se han señalado, así como la facultad de señalar las áreas de donación, toda vez que de acuerdo con lo que se ha analizado se nulificará el acto demandado.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 100/99, Pleno, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 705, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple con el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

En las relatadas circunstancias, al haber sido fundados los conceptos de invalidez analizados, lo procedente es declarar la invalidez del acto controvertido.

Por lo expuesto, fundado y con apoyo, además, en los artículos 39, 40, 41 y 44 de la ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución General de la República, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, S., en contra de los actos del Poder Ejecutivo del Estado de S..

SEGUNDO. El secretario de Gobierno del Estado de S., carece de legitimación para intervenir en la presente controversia constitucional en términos del considerando cuarto de este fallo.

TERCERO. Se declara la invalidez del Convenio Número 10-I-019-97, de trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el día dieciséis de octubre del año citado, por el que se autoriza el proyecto de desarrollo "Parque Industrial del Río Colorado", localizado en el Municipio de San Luis Río Colorado, S., celebrado por el Poder Ejecutivo del Estado de S., por conducto del gobernador y la empresa Servicios Internacionales La Frontera, Sociedad Anónima de Capital Variable representada por J.N.P.S. y el ingeniero G.M.G..

CUARTO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.M.d.C.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. No asistió el señor M.H.R.P., por estar desempeñando una comisión de carácter oficial. Fue ponente en este asunto la señora M.O.M.d.C.S.C. de G.V..

Nota: La tesis 22/97 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA).", citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, abril de 1997, página 134, tesis P./J. 22/97.