Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 37/99. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE XALAPA, VERACRUZ.

MINISTRO PONENTE: JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO.

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día trece de febrero de dos mil uno.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, R.H.V. y F.G.B.G., en su carácter, respectivamente, de presidente municipal y síndico único, del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, promovieron controversia constitucional, demandando la invalidez de los actos que a continuación se señalan, emitidos por las autoridades mencionadas en el párrafo siguiente:

"Parte demandada en el juicio. El Poder Legislativo del Estado de Veracruz, representado por el presidente de la LVIII Legislatura del Estado, L.. C.B.G. y por el C.P. R.M.O., contador mayor de Hacienda de la legislatura, con domicilio conocido en el Palacio Legislativo del Estado, sito en avenida Encanto esquina L.C. de Xalapa, Ver.-Norma general o acto cuya invalidez se demanda: Ley Número 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, en particular los artículos 9o., 11, 12 y 20, que otorgan facultades metaconstitucionales al contador mayor de Hacienda y a la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, para sustituir en sus funciones a la honorable Legislatura del Estado de Veracruz que se integra con cuarenta y cinco diputados; así como los oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, expediente 200, de fechas 11 y 13 de octubre de 1999, dirigidos al C.L.. R.H.V., Presidente Municipal Constitucional de Xalapa, Ver., signados por el contador mayor de Hacienda de la H. Legislatura del Estado, mediante los cuales formula observaciones a la cuenta pública del H. Ayuntamiento, correspondiente al ejercicio de 1998."

SEGUNDO.-Los antecedentes del caso son los siguientes:

"a) El primero de enero de 1998, tomaron posesión en la entidad veracruzana 210 nuevos Ayuntamientos, de los cuales 107 son presididos por alcaldes que fueron propuestos por partidos de oposición; correspondiendo 59 Ayuntamientos al Partido de la Revolución Democrática; 47 Ayuntamientos al Partido Acción Nacional y 1 (uno) al Partido Verde Ecologista. Dichos alcaldes, actualmente administran los principales Municipios de la entidad como son: Veracruz, Coatzacoalcos, Córdoba, Orizaba, Xalapa, Tuxpan, Boca del Río, entre otros.-b) El 10 de marzo de 1998, fue adicionada la fracción XV del artículo 68 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, con un párrafo cuyo texto dice: ‘Para el estudio de la cuenta pública del Gobierno del Estado, la legislatura contará con la C.M. de Hacienda ...’.-c) El 11 de septiembre de 1998, la LVIII Legislatura del Estado, compuesta en su mayoría por diputados del Partido Revolucionario Institucional, aprobó con asistencia de 34 miembros; 30 votos a favor y 4 abstenciones, la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda del propio cuerpo colegiado.-d) El 27 de octubre de 1998, en sesión pública ordinaria de la LVIII Legislatura Estatal designó al contador mayor de Hacienda, recayendo el nombramiento en la persona del C.R.M.O. de una terna propuesta al Pleno de la Legislatura del Estado, por la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, que a su vez está integrada por 9 diputados de los cuales 6 son del Partido Revolucionario Institucional. El resultado de la votación para la designación del contador mayor de Hacienda, fue de 35 a favor y 7 en contra (según consulta hecha al Diario de los Debates de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado, año 1, primer periodo ordinario, tomo V, número 1).-e) El 2 de marzo de 1999, con la asistencia de 41 diputados fue aprobado por 35 votos a favor y 5 en contra, el Reglamento Interior de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, bajo cuya normatividad está siendo revisada la cuenta pública del ejercicio de 1998, aplicando en forma retroactiva una legislación con la que se fiscaliza el manejo hacendario de los 210 Municipios veracruzanos y con clara tendencia a escudriñar el gasto público en aquellos Municipios gobernados por la oposición al partido oficial.-De lo anterior, se deduce con claridad que las adiciones a la Constitución, la aprobación y vigencia de la ley orgánica y su reglamentación, no tienen otro propósito que ejercer sobre los Ayuntamientos una vigilancia y sometimiento, como jamás se había realizado hasta ahora en que más de la mitad de los Ayuntamientos de la entidad veracruzana, están siendo administrados por alcaldes de partidos de oposición.-f) En diferentes fechas, según consta con el sello de recibido del Departamento de Programación y Presupuesto de la H. Legislatura del Estado de Veracruz-Llave, se remitió a ese cuerpo colegiado, la cuenta pública del Ayuntamiento de Xalapa, correspondiente a cada uno de los doce meses del ejercicio 1998.-g) Con fecha 13 de los corrientes, el C.P. R.M.O., contador público de Hacienda envía al C.P. Municipal Constitucional de Xalapa, Ver., oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, de fechas 11 y 13 de octubre del presente año, que contienen las observaciones resultantes de las revisiones al Ramo 033 financieras y técnicas por la ejecución de obras y a la cuenta pública por el plan de arbitrios."

TERCERO.-Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"Primer concepto de invalidez. Es motivo de la presente controversia constitucional, la violación por parte del Poder Legislativo Local, a través de diversos actos, a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115, fracción IV, inciso c). Se establece en dicho numeral que: ‘... Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. ...’. El Poder Legislativo del Estado de Veracruz aprobó, que en su oportunidad entró en vigor, la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda y su reglamento que atribuye al contador mayor en su artículo 9o., fracción VI, la facultad de ‘formular pliegos de observaciones a la cuenta pública de los Municipios’. De esta manera, dicho contador, mediante oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, expediente 200, de fechas 11 y 13 de octubre del año en curso, respectivamente, envía al Presidente Municipal Constitucional de Xalapa, Ver., los pliegos de observaciones a la cuenta pública 1998, para que en un término de 15 días, a partir de su notificación que fue el 18 del mes anterior, solvente las mismas o en su defecto, reintegre los fondos del Ramo 033, que se precisan en tales oficios.-De lo anterior, debemos desprender una clara violación a la Constitución Federal, en perjuicio de la administración municipal que representamos, porque las observaciones que formula el contador mayor de Hacienda, con apoyo en la Ley 112 y su reglamentación, son actos de autoridad contrarios al artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, que confiere al Pleno de la Legislatura Local, la facultad de aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisar sus cuentas públicas; es decir, dada la naturaleza del asunto que la Constitución General confiere al Poder Legislativo Local, actuando en Pleno, la C.M. de Hacienda no puede atribuirse una facultad que es exclusiva del mencionado cuerpo legislativo, porque la mencionada C.M., como órgano técnico y auxiliar de las funciones del Poder Legislativo, no puede ser revisor de los actos del Ayuntamiento, que jerárquicamente es un ente público superior, constituido en la célula de la división territorial y organización política y administrativa del Estado; de ahí que ha de invalidarse la inconstitucional facultad de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado, para formular observaciones a la cuenta pública municipal.-Segundo concepto de invalidez. El oficio número DAF.3291/1711, expediente 200, de fecha 13 de octubre de 1999, signado por el contador mayor de Hacienda, C.R.M.O., dirigido al suscrito R.H.V., presidente constitucional de Xalapa, es un acto inconstitucional. Porque si bien el artículo 9o., fracción VI, de la Ley 112 Orgánica de la C.M., atribuye la facultad para formular los pliegos de observaciones, de dicho numeral no se desprende que el pliego mencionado deba hacerse de manera directa a las autoridades auditadas, porque esta facultad originariamente y de manera exclusiva corresponde a la H. Legislatura, sin que ésta pueda delegar dicha facultad en un órgano técnico, cuyas funciones y atribuciones sólo surten efectos en el ámbito del Poder Legislativo, de ahí que el acto de autoridad cuya invalidez se demanda no solamente contraviene la Constitución General de la República, sino que además causa graves perjuicios a la administración municipal, que infundadamente es desacreditada, ya que los medios informativos publicaron los pliegos de observaciones, calificando a éstas como ‘irregularidades’, que, dolosamente tradujeron en malversaciones millonarias ($30'000,000.00), sin que el resultado de las auditorías gubernamentales se haya notificado previamente a esta autoridad para que en tiempo y forma se pudieran solventar las mencionadas observaciones a la cuenta pública.-Corrobora este concepto de invalidez, el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en tesis que aquí usamos en nuestro apoyo y que reza: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.’ (se transcribe).-Los actos que se combaten ejecutados por la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado, convierten a dicho órgano técnico meramente auxiliar de la Legislatura Estatal, en una autoridad intermedia que se arroga facultades metaconstitucionales en agravio de la autonomía económica e independencia política de los Municipios veracruzanos.-Por otra parte, resulta contrario a la Constitución Federal, el infundado requerimiento, formulado por el propio contador mayor de Hacienda en el oficio mencionado, para que este Ayuntamiento en un plazo de 15 días, a partir de la fecha de su recepción, solvente las observaciones que en concepto de ese órgano técnico encontró a la documentación relativa a la cuenta pública de 1998, con el apercibimiento para que, en caso de incumplimiento a tan inconstitucional requerimiento, el H. Ayuntamiento de Xalapa, reintegre los conceptos del Ramo 033.-Tercer concepto de invalidez. La Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda y el acto de aplicación de la misma, según se desprende del oficio DAF.3291/1711, son contrarios no solamente a la Constitución General de la República en su artículo 115, fracción IV, inciso c), sino que además contravienen la Constitución Política Local, en sus artículos 53, fracción II, inciso b y 68, fracción XXXVII, que corroboran la decisión constitucional en el sentido de reservar de manera exclusiva a favor de las Legislaturas Locales, la facultad de revisar y aprobar en su caso, la cuenta pública que presentan los Ayuntamientos; por lo anterior, debe invalidarse la ley y el acto de que se trata, por contravenir la disposición constitucional, dejando sin efecto las disposiciones a que se refieren los artículos 9o., 11, 12 y 20, de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz y obligar, a la autoridad demandada a dejar sin efecto los mandatos contenidos en los oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, expediente 200, de fechas 11 y 13 de octubre del año en curso.-Cuarto concepto de invalidez. La propia Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda en su artículo 12, fracción I, corrobora los conceptos de invalidez expresados, al atribuir a la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, la facultad de ‘presentar a la legislatura los informes y dictámenes que le remita la contaduría, respecto del análisis de las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos’, situación legal que remite necesariamente, a la competencia exclusiva de la Legislatura Local para que, con apoyo en los artículos 53, fracción II, inciso b) y 68, fracción XXXVII, de la Constitución del Estado, sea ésta la autoridad responsable de formular, en su caso, las observaciones a la cuenta pública del Municipio de Xalapa; por tanto es inaceptable jurídicamente, que la Comisión Permanente de Vigilancia o el contador mayor de Hacienda de la misma legislatura, estén facultados para formular pliegos de observaciones, requerimientos o apercibir a las autoridades municipales respecto del manejo de la cuenta pública que ejercen los Ayuntamientos."

CUARTO.-El precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estima infringido, es el 115, fracción IV, inciso c).

QUINTO.-Por acuerdo del doce de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y designó como instructor al M.J.V.C. y C..

Por auto de quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el Ministro instructor tuvo por presentado al síndico del Ayuntamiento promovente con la personalidad con que se ostentó y no así al presidente del propio Municipio, en virtud de que la representación legal de dicho Ayuntamiento correspondía únicamente al anterior servidor mencionado y, en términos del artículo 35 de la ley reglamentaria de la materia, requirió a la parte actora, en los siguientes términos:

"... requiérase a la parte actora para que, dentro del plazo de diez días hábiles contados a partir de la legal notificación de este proveído, manifieste a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación cuáles son las autoridades que señala como demandadas, atento a la naturaleza de los actos que impugna, y precise claramente los actos que le atribuya a cada una, toda vez que, al reclamar la ley orgánica citada, debería emplazarse a juicio al Congreso Estatal y al gobernador del Estado que, respectivamente, expidieron y promulgaron la ley combatida, esto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de las controversias constitucionales; y, por otra parte, respecto de los oficios impugnados, deberá señalar si debe tenerse como demandadas a la autoridad emisora de los mismos y al órgano legislativo del que dependen. Todo lo anterior en virtud de que únicamente señala como demandado al Poder Legislativo Estatal y, del presidente de la legislatura y del contador mayor de Hacienda de la misma, únicamente los menciona como representantes y no como demandados por lo que, atendiendo a los actos y disposiciones impugnadas, se requiere hacer las aclaraciones antes precisadas. Además de lo anterior, en su caso, deberá precisar también los conceptos de invalidez respecto de cada uno de los actos que impugne de cada una de las autoridades que señale como demandadas ..."

SEXTO.-Por oficio del veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, F.G.B.G., en su carácter de síndico único del Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, Veracruz, desahogó el requerimiento formulado, precisando:

"... señalo concretamente como demandadas a las siguientes personas e instituciones: I. El Poder Legislativo del Estado de Veracruz.-II. El presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda de la LVIII Legislatura del Estado de Veracruz.-III. El contador mayor de Hacienda de la LVIII Legislatura del Estado de Veracruz.-IV. El Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz.-Actos reclamados que se atribuyen: a) Al Poder Legislativo del Estado de Veracruz, la aprobación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, por considerar contrario a lo establecido en el artículo 115, fracción IV, inciso c), constitucional, lo dispuesto por los artículos 9o., 11, 12 y 20 del ordenamiento inicialmente señalado.-Concepto de invalidez. El acto que se atribuye al Poder Legislativo del Estado de Veracruz, consistente en la expedición de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, es inconstitucional porque atribuye al contador mayor de Hacienda facultades que el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal le concede únicamente al Poder Legislativo y no a un órgano técnico de su dependencia; igualmente es inconstitucional porque crea y faculta a una Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, para sustituir al Pleno de la Legislatura del Estado para dictaminar y aprobar las cuentas públicas municipales; resultando que los organismos creados a través de dicha ley disponen de mayores atribuciones que los que la Carta Magna reserva para las Legislaturas Locales en Pleno.-Actos reclamados que se atribuyen: b) Al presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda de la Legislatura Local, el ejercicio de facultades metaconstitucionales, apoyándose en los artículos 11 y 12 de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda.-Concepto de invalidez. Las atribuciones que viene ejerciendo el presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda de la Legislatura Local, rebasan lo establecido por el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, toda vez que el dictamen y aprobación de las cuentas públicas municipales es facultad exclusiva de las Legislaturas Locales y no de una comisión ‘integrada por un diputado de cada grupo legislativo, por cada diez puntos porcentuales de representación que mantenga en el Pleno’, tal como lo dispone el artículo 11 de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda. En el caso particular de la Legislatura de Veracruz, dicha comisión se integra por seis diputados del PRI, dos del PAN, y uno del PRD, sin que las fracciones del PT y PVEM, estén incluidas en la multicitada comisión.-Actos reclamados que se atribuyen: c) Al contador mayor de Hacienda de la LVIII Legislatura del Estado de Veracruz, el ejercicio indebido e ilegal de facultades que sustenta en los artículos 9o. y 20 de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, con vista de los cuales se permitió emitir los oficios números 3278/10/999 y DAF.3291/1711, de fechas 11 y 13 de octubre del año en curso, mediante los que hizo saber al C.P. municipal del Ayuntamiento de Xalapa, Ver., un pliego de observaciones derivado de la auditoría complementaria que realizaron auditores enviados por el propio contador mayor de Hacienda para revisar la cuenta pública municipal del ejercicio de 1998.-Concepto de invalidez. Si bien es permisible legalmente que las Legislaturas de los Estados puedan contar con organismos técnicos auxiliares para desahogar las amplias funciones que tienen encomendadas, resulta inconstitucional la pretensión del contador mayor de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, de convertirse en fiscalizador de las cuentas públicas municipales, a sabiendas de que tal facultad es exclusiva de la Legislatura en Pleno, según lo dispone el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal.-Esa facultad indebidamente ejercida por el contador mayor de Hacienda, sin haber sometido previamente un dictamen técnico de auditoría al Pleno de la LVIII Legislatura del Estado para su discusión y aprobación, es lo que se reclama como ejercicio indebido de la función pública que tiene encomendada como órgano técnico auxiliar de la multicitada dependencia.-Actos reclamados que se atribuyen: d) Al Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, la promulgación y publicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda.-Concepto de invalidez. Los artículos 9o., 11, 12 y 20 de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, resultan inconstitucionales en primer término porque al crear la C.M. de Hacienda otorgándole facultades que sólo competen a la Legislatura en Pleno, viola el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal; y en segundo lugar porque al crear la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda y al concederle a dicha comisión facultades metaconstitucionales en la revisión y aprobación de las cuentas públicas municipales, indudablemente que conculca lo previsto por el precepto número 115 de la Carta Magna.-Manifiesto expresa conformidad en la corrección que se señala respecto a la intervención del C.P. general de la República, como parte y no como tercero interesado en la presente controversia constitucional."

SÉPTIMO.-Mediante proveído del seis de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación, manifestando lo que a su derecho conviniera, girar oficio al procurador general de la República, para que produjera las manifestaciones conducentes al caso y tuvo por ofrecidas las pruebas documentales acompañadas al escrito de demanda.

OCTAVO.-Los diputados, presidente de la diputación permanente y de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, secretario de la diputación permanente y contador mayor de Hacienda, los tres integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Veracruz, al formular su contestación de demanda manifestaron:

"Diputado C.B.G. y diputado F.R.A., contador público R.M.O. presidente de la diputación permanente y de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, secretario de la diputación permanente y contador mayor de Hacienda, respectivamente, todos integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado, de conformidad con los artículos 59, 60 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; 75 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo; 10, fracción II, 22 y 23, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; 44 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo; 10, fracción II, 22 y 23 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como de los artículos 1o., 4o. y 9o. de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda de la H. Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave; 10, fracción II, 22 y 23 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con domicilio en la avenida Encanto, esquina L.C., colonia El Mirador, de esta ciudad, y autorizando como delegados en los términos del artículo 11 de la ley que rige esta controversia, a los licenciados J.M.R., M.Á.C.G., E.M.G. y S.M.S.R., con números de cédula profesional 182876, 1587468, 1813712 y 2776231, respectivamente, venimos a dar contestación a la demanda de controversia constitucional número 37/99, del índice de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, promovida por los licenciados R.H.V. y licenciado F.G.B.G., presidente y síndico único, respectivamente, del H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, que nos fue notificada con fecha ocho de diciembre del año próximo pasado, mediante oficios números 00182, 00183 y 00184 en los siguientes términos.-En cumplimiento a lo establecido en el artículo 23 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en contestación a la demanda manifestamos.-Primero. De conformidad a lo establecido en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la controversia constitucional que han planteado el presidente y síndico municipales de Xalapa, Veracruz, es improcedente porque el primer acto de aplicación de las normas que contravienen, que es el oficio número 2541/18/99, expediente 200/99, de fecha nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve (recibido en la presidencia municipal de Xalapa, Veracruz, el once de agosto del mismo año, como consta en el sello correspondiente, en donde se le informa que la C.M. de Hacienda iniciará la revisión de la gestión financiera al H. Ayuntamiento) hasta el día cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, fecha de la interposición de la demanda de controversia constitucional, ha transcurrido con exceso el término previsto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la controversia, por lo que en estricta aplicación de la ley, la demanda debe considerársele absolutamente improcedente.-Al respecto cabe la aplicación de la siguiente tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece en la página 2898 del libro 4 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, jurisprudencia 1917-1988, Ediciones Mayo, que dice: ‘SOBRESEIMIENTO, PROCEDENCIA DEL.-El sobreseimiento en el amparo debe decretarse tan luego como aparezca alguna causa de improcedencia, circunstancia que debe interpretarse en el sentido de que el juzgador se dé cuenta de ese motivo, durante la tramitación del juicio y no exclusivamente en el sentido de que surja ese motivo después de que el juicio ha sido entablado.’.-Quinta Época. Tomo LX, página 644. C.C. Luis.-Segundo. Sin perjuicio de lo anterior, resulta infundado el primer concepto de invalidez que pretenden hacer valer los representantes del H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, cuando argumentan que las observaciones formuladas mediante oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711 expediente 200, de fechas once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, respectivamente, que fueron enviados por la C.M. de Hacienda de esta H. Legislatura al Presidente Municipal Constitucional de Xalapa, Veracruz, contravienen las normas que invocan.-Al respecto, formulamos los siguientes razonamientos.-El demandante reclama a este Poder Legislativo ‘la aprobación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, por considerar contrario a lo establecido en el artículo 115, fracción IV, inciso c), constitucional, lo dispuesto por los artículos 9o., 11, 12 y 20 del ordenamiento inicialmente señalado’.-I. Efectivamente, el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, establece que las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán las cuentas públicas.-La facultad conferida por la Carta Magna a las Legislaturas Locales es la de revisar, que en su acepción gramatical significa ‘someter una cosa a nuevo examen, para cerciorarse de que es correcta, o en caso contrario, proceder a su modificación o reparación’ (Diccionario Enciclopédico Océano, edición 1999); este concepto implica que ese examen, como una acción de indagar, no es un acto instantáneo, sino un proceso que concluye en una ratificación, modificación o reparación. En sí misma, la revisión, sobre todo de la cuenta pública, por su naturaleza no puede agotarse en un solo acto, porque requiere del examen de un sinnúmero de documentos.-Congruente con estas ideas, la Constitución Política Local, en su artículo 68, fracción XXXVII, establece como facultad de la H. Legislatura la de ‘revisar las cuentas, actas, inventarios, avalúos, recibos y demás documentos que presenten o se soliciten a los Ayuntamientos en los términos de sus leyes respectivas’; resulta entonces evidente que este examen es una serie de acciones que deben ejecutarse en los tiempos y procedimientos que señalen las leyes secundarias y no un acto del Pleno de la H. Legislatura, con cuarenta y cinco diputados que la integran ocupados en examinar cuentas, actas, inventarios, avalúos, recibos y demás documentos de la cuenta pública de los Ayuntamientos; pensarlo como quiere entender la representación del H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, resultaría absurdo, porque el total de los diputados no pueden en cada sesión plenaria examinar millares de documentos de los doscientos diez Municipios del Estado, y enseguida conjuntar las observaciones derivadas del examen y acto continuo, proceder a votar las determinaciones; y es por ello que, precisamente, el legislador a la hora de darle congruencia a esa actividad revisora, emitió la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, como ley reglamentaria de la norma constitucional local, para regular adecuadamente toda esa serie de actos de la revisión de la cuenta pública del Gobierno del Estado, de las entidades y de los Municipios.-El texto de la ley citada anteriormente es muy claro en su artículo primero que dice: ‘La presente ley es reglamentaria de las facultades de la honorable Legislatura del Estado, comprendidas en los apartados A y B de la fracción II del artículo 53 y en las fracciones XV y XXXVII del artículo 68 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, y tiene por objeto regular la organización, atribuciones y funcionamientos de la C.M. de Hacienda, órgano técnico dependiente de la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda.’.-Por su parte, el artículo 4o., reformado, de la citada Ley Orgánica de la Contaduría, establece que la H. Legislatura del Estado, revisará y dictaminará la cuenta pública que rindan los Ayuntamientos, y ‘para tal efecto la H. Legislatura se auxiliará de la contaduría, la que en su caso tendrá las siguientes atribuciones: ... VII. Ordenar inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos, inspeccionar obras para comprobar si las inversiones y gastos autorizados fueron aplicados eficiente y oportunamente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados y, en general, realizar las investigaciones necesarias para el eficaz cumplimiento de sus atribuciones.’.-Evidentemente en el caso de la H. Quincuagésima Octava Legislatura del Estado, ésta es la titular de esa facultad constitucional, pero la actividad previa a una decisión definitiva la desarrolla por conducto de la C.M. de Hacienda y la Comisión de Vigilancia de dicha contaduría, y esas atribuciones que tienen éstos órganos auxiliares, devienen de las normas constitucionales locales que menciona el artículo primero reformado de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, y de ninguna manera contradicen el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política Federal.-Tercero. El segundo concepto de invalidez igualmente resulta infundado, puesto que como vimos en los párrafos anteriores, las atribuciones que la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda establece a cargo del contador mayor de Hacienda, son absolutamente constitucionales ya que, como se leyó en el artículo primero, las facultades de la H. Legislatura, relativas a la revisión de la cuenta pública, las lleva a cabo por conducto de la C.M. de Hacienda, como un órgano técnico y así específicamente el artículo 9o., fracción VI, de la ley en cuestión, señala como atribuciones del contador mayor, formular los pliegos de observaciones que procedan, sin que ello signifique que este último asuma por sí mismo la facultad de revisar y de formular los pliegos de observaciones, sino que en todo momento, actúa como un órgano auxiliar, a quien se le han delegado por ley, algunas diligencias en preparación de la determinación final de la H. Legislatura.-Además, adicionado al razonamiento de improcedencia expresado, en el punto primero de la contestación de esta controversia, el acto que impugnan los representantes del H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, ha sido consentido, porque con fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, entregaron en presencia del notario público 14, licenciado I.C.P., que reside en esta ciudad, documentos relacionados con el desahogo parcial de las observaciones que le formuló al H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, la C.M. de Hacienda, reconociéndole tácitamente competencia en los actos que ahora combate.-Al respecto, son aplicables las siguientes jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que dicen: ‘ADUANAS. DELEGACIÓN DE FACULTADES EN FUNCIONARIOS SUBALTERNOS.-Los titulares de las secretarías y departamentos de Estado, pueden delegar sus funciones en favor de funcionarios subalternos, pero si bien es cierto que pueden hacer tal delegación, también lo es que ella es permisible mientras no contravengan disposiciones legales que expresamente se refieran a facultades que se hubiesen señalado a determinadas autoridades que específicamente fueron creadas para desempeñarlas, pues lo contrario implicaría que el código aduanero pudiera ser modificado con el pretexto de la susodicha delegación de facultades, con lo cual la autoridad administrativa estaría legislando a su arbitrio con invasión clara de las atribuciones que sólo competen al Poder Legislativo.’.-‘ADMINISTRACIONES FISCALES REGIONALES. FACULTADES DELEGADAS EN SU FAVOR POR EL SECRETARIO DE HACIENDA.-Las administraciones fiscales regionales creadas por el decreto reglamentario de trece de junio de mil novecientos setenta y tres (Diario Oficial de la Federación de veinte de junio de mil novecientos setenta y tres) expedido en uso de la facultad que al presidente de la República le otorgan los artículos 89, fracción I, constitucional, y 28 de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, sí son competentes para ejercer las facultades a que se refiere la delegación prevista en el decreto de veinticinco de junio de mil novecientos setenta y cinco (Diario Oficial de la Federación de treinta de junio de mil novecientos setenta y cinco) expedido por el secretario de Hacienda y Crédito Público con fundamento en la ley de secretarías y departamentos de Estado, cuyos artículos 6o. y 26 establecían, respectivamente, las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de su titular para delegar en sus subalternos cualesquiera de sus atribuciones, excepto aquellas que debieran ser ejercidas precisamente por dicho titular. Por lo tanto, es evidente que el secretario de Hacienda y Crédito Público actuó, en cuanto a la delegación de facultades a las administraciones fiscales regionales, en ejercicio de la facultad que le correspondía por disposición legal, y no por autorización del presidente de la República, quien únicamente fijó en su decreto reglamentario las bases de dicha delegación de facultades.’.-Igualmente son aplicables las tesis jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 4212/73, y del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 1689/69, que dicen: ‘AUDITORÍA FISCAL FEDERAL, DIRECCIÓN GENERAL DE. REGLAMENTO DE 13 DE ENERO DE 1972 QUE LA ESTABLECE. CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-El artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna confiere al presidente de la República tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea, la facultad reglamentaria. Es esta última facultad la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tengan por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos legales expedidos por el Congreso de la Unión. Ahora bien, el Código Fiscal de la Federación vigente, en sus artículos 83 y 84, señala una serie de atribuciones a las autoridades fiscales, a fin de que puedan vigilar el cumplimiento de las leyes tributarias por parte de los causantes, siendo de destacarse que en dicho código no se regula la organización ni se precisan las facultades de funcionarios u oficinas determinadas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de otras dependencias, porque de acuerdo con las exposiciones de motivos de la iniciativa presidencial «esa organización y funcionamiento de la administración es necesario que cuente con flexibilidad para adaptarse a las cambiantes situaciones económicas y sociales, correspondiendo la regulación a disposiciones reglamentarias que expida el Ejecutivo Federal». En consecuencia, si el Poder Legislativo aceptó las razones expuestas por el presidente de la República, al expedir el Código Fiscal Federal en los mismos términos de la iniciativa, forzoso es concluir que tanto la organización como el funcionamiento de las oficinas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quedan dentro del ámbito de facultades del Poder Ejecutivo, conclusión que resulta puntualmente congruente con el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal y con el artículo 28 de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, precepto este último que expresamente dispone que el presidente de la República establecerá la competencia de las unidades administrativas para cada dependencia en el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado.’.-‘AUTORIDADES. FACULTADES DELEGADAS.-Es cierto que cuando legalmente se otorgan ciertas facultades a una secretaría de Estado, se deben entender originalmente atribuidas al titular. Pero eso no impide que, si se trata de facultades delegables, no puedan ser delegadas a órganos inferiores, dentro de esa secretaría, delegación que podrá hacerse ya por medio de una ley orgánica, de un reglamento interior, o de un acuerdo del titular. Y también es cierto que al funcionario que use de esas facultades delegadas corresponde, en principio, probar la delegación, cuando ésta no se haya hecho por medio de una disposición legislativa (ya que las leyes no están sujetas a prueba). Sin embargo, si los particulares se dirigen al funcionario que estiman competente, dentro de una secretaría o departamento de Estado, para tratar algún asunto, no podrán después desconocerle las facultades delegadas para resolver, en forma lisa y llana, sin acreditar legalmente que correspondieron a otro funcionario a pesar de las instancias que ellos formularon, pues se tratará, en principio, de un acto consentido por ellos el que sea ese funcionario quien resuelva, puesto que a él se dirigieron. Por lo demás, es claro que tampoco las autoridades podrían desconocer, en forma simple, las facultades de dicho funcionario, si fincaron derechos a favor de los particulares, pues si siendo el propio funcionario parte de la dependencia competente, se arrogó las facultades para resolver, eso en principio pudo fincar derechos a favor de los particulares.’.-Resulta inaplicable el criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que transcriben los demandantes, porque no se refiere al caso que se plantea, ya que la C.M. de Hacienda, de ninguna manera es una autoridad intermedia entre la H. Legislatura del Estado y el Ayuntamiento, sino un órgano auxiliar de la primera que se encuentra facultada legalmente para llevar a cabo diligencias de revisión de la cuenta pública, necesarias para poner en conocimiento a la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, de los resultados finales de su encargo, diligencias que comprenden las de formular ‘observaciones’. Es de tomarse en cuenta que la citada C.M. de Hacienda, no dicta las determinaciones finales sobre el resultado de la cuenta pública, sino que conforme al artículo 12, fracción III, reformado, de la citada ley orgánica, una vez concluido dicho proceso, lo pone en conocimiento de la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, quien se encarga de llevarlo al Pleno de la Cámara de Diputados, para que ésta emita su determinación que aprueba o no los resultados finales, dándosela a conocer posteriormente al H. Ayuntamiento. El hecho de que la C.M. le hubiera enviado los citados oficios al C.P. municipal de Xalapa, Veracruz, sólo es parte del desarrollo de esas diligencias que le han sido encomendadas, pero de ninguna manera implica que actúe como intermediario entre la autoridad municipal y la H. Legislatura del Estado.-Por otra parte, el requerimiento que formuló el contador mayor mencionando un plazo para el desahogo de las observaciones, se encuentra plenamente justificado en el artículo 20 de la Ley de la C.M. de Hacienda, que fija el límite de tiempo antes de que la Comisión de Vigilancia, previa información que le rinda la contaduría, solicite la intervención de la autoridad competente para que use los medios de apremio a fin de que la autoridad en este caso municipal, conteste el pedimento de los órganos de la H. Legislatura; pero este requerimiento, en el término empleado por la contaduría, es sólo un concepto gramatical que significa una mera recomendación.-Cuarto. Asimismo, el tercer concepto de invalidez que pretende hacer valer el demandante es también infundado, porque como ya se apuntó anteriormente, si bien es cierto que la Constitución Federal confiere la facultad de revisar las cuentas de los Ayuntamientos a las Legislaturas Locales, esto de ninguna manera significa que todo proceso tenga que llevarse a cabo por el Pleno, sino que el verdadero sentido del texto de la Constitución Federal, es el de señalar cuál de los Poderes Locales debe ser el encargado de tal revisión; asimismo las normas de la Constitución Local que invoca el demandante, resultan muy claras en cuanto a su interpretación, ya que en ellas la fracción II, inciso b) del artículo 53, expresa claramente que la H. Legislatura tendrá como asuntos de atención preferente: ‘b) Examinar y aprobar las cuentas de recaudación y distribución de caudales del año próximo anterior, que presenten los Ayuntamientos en las fechas indicadas en las leyes respectivas.-El examen de la Legislatura del Estado no se limitará a determinar si las cantidades gastadas están de acuerdo o no con las partidas respectivas del presupuesto, sino que se extenderá a la exactitud y justificación de los gastos hechos ...’.-La voluntad de la norma implica necesariamente que tales revisiones por su carácter técnico, exacto y justificado, no puedan hacerse en una sesión del Pleno; pero también conforme al texto del numeral citado, tales eventos deben llevarse a cabo conforme a las leyes respectivas, lo que significa que precisamente esa actividad ha de ceñirse a lo que marca la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, que es en este caso la ley respectiva. Todavía más, el artículo 68, fracción XXXVII, que invoca el mismo demandante, señala textualmente que la facultad de revisar las cuentas, actas, inventarios, avalúos, recibos y demás documentos que presenten o soliciten a los Ayuntamientos, por parte de la H. Legislatura, deberá hacerse en los ‘términos señalados por las leyes respectivas’, lo que sin lugar a dudas significa que esa actividad de revisión deberá sujetarse a lo que mencionen las leyes secundarias; entre las que tiene mayor relevancia está la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda.-Conforme a lo razonado anteriormente se advierte que los argumentos que expresan los demandantes carecen en absoluto de fundamento y razón.-Quinto. Resulta igualmente infundado el cuarto concepto de invalidez que pretenden hacer valer los demandantes, porque el texto de la ley que impugnan no es la norma vigente, ya que por reforma del día veinticuatro de junio del año próximo pasado, publicada en la Gaceta Oficial del Estado, el artículo 12 de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, fue modificado y el texto que transcriben los representantes del H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, ha sufrido cambios sustanciales en cuanto al sentido de la norma, porque en la actual se lee que la comisión tendrá como atribución: ‘III. Presentar a la legislatura los informes y dictámenes de resultados que le remita la contaduría en los términos del artículo 14, respecto del análisis de la cuenta pública del Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos y de las entidades señaladas en el artículo 2o., de esta ley.’; de lo anterior se infiere que la comisión puede presentar al Pleno de la H. Legislatura los dictámenes de resultados, esto es, que lo que la C.M. obtenga en la conclusión de un proceso de revisión, en términos de lo prevenido en el artículo 14 de la propia ley, debe hacerlo del conocimiento de la primera, para que se la haga llegar al Pleno, pero este proceso de la revisión que compete a la contaduría, que tiene que hacer llegar a éste por conducto del superior jerárquico que es la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, de ninguna manera significa que se está sustituyendo a la H. Legislatura, porque es a ésta a quien finalmente corresponde en vista de esos dictámenes de resultados, aprobar o no, según sea el consenso de los diputados, la citada revisión.-Sexto. De lo anterior, se deduce fácilmente que la facultad de formular observaciones en la revisión de la cuenta pública de los Ayuntamientos, de parte de la C.M. de Hacienda, y la atribución de la Comisión de Vigilancia de la propia contaduría, para vigilar y poner en conocimiento al Pleno de la H. Legislatura del Estado, de las actividades de ésta, deriva de la ley reglamentaria de los artículos 53, fracción II, apartados a) y b) y 68, fracciones XV y XXXVII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, conocida como la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, y como en el texto de las normas constitucionales locales, inequívocamente se advierte que tales atribuciones las desempeña la H. Legislatura conforme a las leyes respectivas, que en el caso, es la citada Ley Orgánica de la Contaduría, evidentemente los actos que han ejecutado tanto la C.M. de Hacienda como la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, en nada contradicen las normas de la Constitución Federal, que han invocado el presidente y síndico del H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz; asimismo, como la Ley Orgánica de la Contaduría, que confiere las mencionadas facultades a las autoridades del Poder Legislativo, tiene su origen en las normas constitucionales locales, que en ningún momento han sido controvertidas por el representante del H. Ayuntamiento de Xalapa, Ver., resulta indiscutible que éste ha consentido la norma originaria y como en ningún momento impugna que esta última esté en contradicción con la primera o que vaya más allá del sentido de su voluntad, se les debe tener por consentidos los efectos de la ley secundaria, y por ello el motivo de su reclamo es absolutamente infundado.-Acompañamos a nuestra contestación: a) Copia certificada del acuerdo que nombra al presidente, secretario y demás directivos de la Diputación Permanente de la H. Quincuagésima Octava Legislatura del Estado.-a) Copia certificada del Decreto de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado, en el que se nombra al contador mayor de Hacienda y a) Copia certificada del acta de instalación de la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda.-b) Copia certificada de la Gaceta Oficial Número 85, de fecha diecisiete de julio de mil novecientos noventa y nueve, que contiene las reformas a la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda.-c) Copia certificada del oficio número 2541/08/99, expediente 200/99, de fecha nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve.-d) Copia certificada de la Gaceta Oficial Número 112, de fecha diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.-e) Copia certificada del oficio número 3278/10/999, expediente 200/99, de fecha once de octubre de mil novecientos noventa y nueve.-f) Copia certificada del acta notarial número 6134, de fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, del protocolo de la Notaría Número 14, licenciado I.C.P., en donde consta la entrega de documentos que hizo el H. Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, para solventar parcialmente el pliego de observaciones que formuló a éste, la C.M. de Hacienda.-g) Copia certificada del oficio número DAF.3291/1711, expediente 200, de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve."

NOVENO.-El Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, al producir su contestación de la demanda, señaló:

"Que vengo por medio del presente escrito a dar contestación a la demanda que en vía de controversia constitucional plantea el H. Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, Veracruz, en contra de actos del gobernador y de otras autoridades, en los siguientes términos: Antecedentes: En lo que atañe a los antecedentes enunciados por la parte actora en su escrito inicial de demanda de fecha cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 23, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, manifiesto: a) El antecedente expuesto en el inciso a) lo ignoro por no ser propio. b) El antecedente expuesto en el inciso b) es cierto. c) El antecedente expuesto en el inciso c) es cierto. d) El antecedente expuesto en el inciso d) lo ignoro por no ser propio. e) El antecedente expuesto en el inciso e) lo ignoro por no ser propio. f) El antecedente expuesto en el inciso f) lo ignoro por no ser propio. g) El antecedente expuesto en el inciso g) lo ignoro por no ser propio.-Causal de improcedencia: De conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, las causales de improcedencia deben ser examinadas de oficio, pues tal tema es de orden público y la actualización de cualquiera de ellas conduce al sobreseimiento total del juicio, sin entrar al estudio de fondo de la controversia planteada.-Así pues, en el caso concreto que nos ocupa se actualiza la hipótesis de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que textualmente establece: ‘Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21.’.-Por su parte, el artículo 21 de la referida ley, en su fracción II dispone: ‘Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: ... II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.’.-En este sentido, de conformidad con lo dispuesto por las disposiciones legales transcritas, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos, a saber: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación, y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.-Dentro de las citadas disposiciones legales, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación correspondiente.-De lo anterior se sigue que, tratándose de impugnación de normas generales con motivo del primer acto de aplicación, cabe establecer que no cualquier ‘acto posterior’ de aplicación de la ley pueda dar pauta para la procedencia de la controversia constitucional, puesto que de las citadas disposiciones interpretadas en forma relacionada nos permite concluir que tal ‘acto posterior’ de ejecución de la ley se refiere sólo al primero y no al segundo o subsecuentes actos de aplicación.-Un análisis congruente y sistemático de las indicadas disposiciones nos lleva a sostener que las mismas están concebidas de manera tal que cuando se impugna una ley con motivo de su aplicación concreta, es una exigencia ineludible que la acción constitucional que en contra de ella se ejercite, se haga precisamente, con motivo de su primer acto específico de individualización y no del segundo o ulteriores actos.-La finalidad del sistema que adopta la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional en las disposiciones en cita, radica precisamente, en que la constitucionalidad de la ley se examine y juzgue una sola vez y no tantas veces como actos de aplicación que de dicha ley existan; esto, aparte de evitar la litispendencia y asegurar el respeto del principio de cosa juzgada, asimismo evita la contradicción de sentencia sobre el particular y respeta el principio de seguridad jurídica.-Como consecuencia de lo hasta aquí expuesto, si se promueve una controversia constitucional en que se impugnan normas de carácter general, pero no con motivo de su primer acto de aplicación, sino del segundo o subsecuentes actos de ejecución, el juicio respectivo en tal hipótesis será improcedente.-Ahora bien, en el caso concreto que nos ocupa se debe entender (toda vez que en el escrito inicial de demanda se omite hacer referencia alguna) que la controversia constitucional se plantea con motivo del primer acto de aplicación, ya que la ley cuya inconstitucionalidad se plantea, esto es la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave fue publicada en la Gaceta Oficial de diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, entrando en vigor al día siguiente, por lo que en todo caso el plazo de treinta días a que hace referencia el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional ha fenecido. Se agrega como anexo dos un ejemplar de la Gaceta Oficial de diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.-En este sentido es que la parte actora argumenta en el antecedente g) de su escrito inicial que: ‘g) Con fecha trece de los corrientes, el C.P. R.M.O., contador mayor de Hacienda envía al C.P. Municipal Constitucional de Xalapa, Ver., oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, de fechas once y trece de octubre del presente año, que contiene las observaciones resultantes de las revisiones al Ramo 033 financieras y técnicas por la ejecución de obras y a la cuenta pública por el plan de arbitrios.’.-Pareciera entonces que el Ayuntamiento actor pretende hacer creer a la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación que el primer acto en que se aplicó la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz les fue notificado el trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y que por tanto, su demanda de fecha cuatro de noviembre del mismo año ha sido presentada dentro del plazo previsto por el multicitado artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.-Sin embargo, omite el Ayuntamiento actor narrar en su capítulo de antecedentes que en fechas anteriores a la referida de trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve tanto el contador mayor de Hacienda como la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz le realizó diversas notificaciones, requerimientos, revisiones, auditorías que fueron actos de aplicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda.-En efecto, el primer párrafo del oficio número DAF.3291/1711 exhibido por la parte actora en este juicio, y que por tanto prueba plenamente en su contra en términos del artículo 210 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, dice en la parte que ahora nos interesa: ‘En cumplimiento a ... remitimos a usted pliego de observaciones exclusivamente del Ramo 033, como resultado de la auditoría practicada por el despacho M.R., S.C., que ustedes contrataron con la aprobación de la H. Comisión de Vigilancia y la revisión complementaria técnica y financiera que en forma directa practicó esta C.M. de Hacienda en cumplimiento de la resolución emitida sobre el particular por la H. Comisión de Vigilancia a ese H. Ayuntamiento ...’.-Por su parte, el primer párrafo del oficio número 3278/10/999 exhibido por la parte actora en este juicio, y que por tanto prueba plenamente en su contra en términos del artículo 21 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, dice: ‘En cumplimiento del artículo 77 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, se le notifica el resultado de la revisión documental complementaria de los registros contables así como del ejercicio y control del plan de arbitrios y del presupuesto de egresos por el ejercicio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con la auditoría que realizó en fecha reciente el despacho M.R., S.C., a la Tesorería Municipal del H. Ayuntamiento Constitucional que usted preside.’.-Más adelante se dice en el mismo oficio número 3278/10/999: Limitaciones de la revisión: ‘Durante el desarrollo de la revisión se solicitó por oficio a cada una de las áreas involucradas, diferente información que avalara algunas operaciones realizadas por el Ayuntamiento, hasta el día ocho del presente mes, fecha en que nos retiramos de las oficinas de la Tesorería Municipal, no se nos proporcionó la siguientes información: ...’.-Finalmente, en el punto alcance de la revisión en el citado oficio 3278/10/999, se afirma: ‘... El examen no revela necesariamente una opinión integral sobre el sistema de control interno, debido a que es un complemento de la revisión realizada por el despacho M.R., S.C., ya que nos basamos en pruebas selectivas de los registros contables e información relacionada con dichos registros.’.-Como se puede deducir de lo transcrito, previo a la remisión del pliego de observaciones realizado por el despacho de auditoría externo y de la notificación del resultado de la revisión documental complementaria, evidentemente que se realizaron otros actos de aplicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda que ahora se combate, como serían, por ejemplo, la notificación de inicio de revisión financiera al Ayuntamiento actor por parte de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado con la correspondiente designación de los auditores y personal correspondiente; el requerimiento de documentación e información necesaria para tal efecto; el requerimiento para que se proponga el despacho de auditoría externo, la notificación de la aprobación del referido despacho, entre otros muchos actos anteriores a los oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, de fechas once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, que maliciosamente pretenden hacer valer como primer acto de autoridad de aplicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda que ahora combate el actor.-Los anteriores actos que a manera de ejemplo se han enunciado, no sólo se presumen del hecho aprobado que se hace consistir en que ya se notificó al Ayuntamiento actor tanto el pliego de observaciones realizado por el despacho de auditoría externo como el resultado de la revisión documental complementaria, sino específica y concretamente del mismo contenido de los oficios citados, cuyas transcripciones se han hecho en esta contestación y que revelan claramente la realización de actos anteriores a los hechos valer por el actor a fin de cumplir con el plazo de la interposición de la presente demanda. Además, también se desprende de las siguientes disposiciones de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz: (se transcriben).-Con el contenido de las disposiciones transcritas se corrobora que, previo a la remisión del pliego de observaciones realizado por el despacho de auditoría externo y de la notificación del resultado de la revisión documental complementaria, ocurrieron otros actos previos de aplicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda que ahora se combate, como lo son, se reitera, la notificación de inicio de revisión financiera al Ayuntamiento actor por parte de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado, con la correspondiente designación e información necesaria para tal efecto; el requerimiento para que se proponga despacho de auditoría externo, la notificación de la aprobación del referido despacho, entre otros.-Por lo anterior, y atendiendo a que los oficios en que constan los actos de aplicación de la ley que se combate obran en poder del Ayuntamiento actor, así como los acuses de recibo con el contador mayor de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, solicito de usted, señor Ministro instructor, que en términos del artículo 35 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, requiera a tales partes para que exhiban los originales y los acuses de recibo, respectivamente, de los oficios en comento.-En apoyo a lo señalado, hago valer los siguientes criterios de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación y que resultan aplicables al caso que nos ocupa: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO.’ (se transcribe).-‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES.’ (se transcribe).-‘LEYES HETEROAPLICATIVAS. EL PLAZO PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, ES A PARTIR DE LA FECHA EN QUE SE DEMUESTRE LA NOTIFICACIÓN DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN, SI AQUÉLLA NO SE DESVIRTÚA.’ (se transcribe).-Asimismo y una vez comprobada la extemporaneidad de la presentación de la demanda de controversia constitucional, decretar el sobreseimiento correspondiente con fundamento en la fracción VII del artículo 19 y fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.-Fundamentos jurídicos que sostienen la constitucionalidad y legalidad del acto reclamado, así como la validez de la norma impugnada. Independientemente de lo anterior y en relación al fondo del asunto planteado, en cumplimiento del artículo 23, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, paso a exponer las razones y fundamentos jurídicos que considero pertinentes para sostener la constitucionalidad y legalidad del acto del gobernador del Estado que en su escrito de aclaración de demanda de fecha veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y nueve el actor impugna y que hace consistir en la promulgación y publicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, así como para la validez de la citada ley.-De conformidad con la fracción I del artículo 87 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave: ‘Artículo 87. Son facultades y obligaciones del gobernador: I.S., promulgar y ejecutar las leyes y decretos dados por el Poder Legislativo, Federal y Local, y formar en la parte administrativa, los reglamentos necesarios para la exacta observancia de los segundos.’.-Asimismo la fracción I del artículo 88 de la propia Constitución Local prescribe que: ‘Artículo 88. No puede el gobernador: I.N. a sancionar y publicar las leyes, decretos y acuerdos de la legislatura.’.-Por otro lado, la fracción IV del artículo 71 de la citada Constitución del Estado dispone: ‘Artículo 71. Las iniciativas de ley o de decreto deberán sujetarse a los trámites siguientes: ... IV. Aprobada la ley, se turnará al depositario del Poder Ejecutivo para su sanción y publicación. ...’.-Finalmente el artículo 75 de la misma Constitución ordena que: ‘Artículo 75. Aprobado el proyecto en los términos que disponen los artículos anteriores, es ley, y se remitirá al Ejecutivo para que la publique inmediatamente.’.-En cumplimiento a los preceptos mencionados el gobernador del Estado, según consta en el oficio 1104 transcrito en la Gaceta Oficial de fecha diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, la cual ya fue agregada en el presente escrito como anexo número dos mandó la publicación, circulación y debido cumplimiento de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, por lo que la impugnación de inconstitucionalidad del acto de autoridad consistente en ‘la promulgación y publicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda’ es improcedente, ya que como se dejó asentado y se puede constatar y comprobar con la simple lectura de los artículos citados y transcritos, el titular del Poder Ejecutivo procedió con estricto apego a las normas constitucionales y legales que precisan sus atribuciones y que en nada contravienen lo dispuesto por el inciso c) fracción IV del artículo 115 Constitucional.-Sin embargo, no debe dejar de mencionarse que el gobernador de acuerdo al artículo 73 de la Constitución Local tiene la facultad de veto consistente en devolver a la legislatura las leyes que ésta le envíe con las observaciones que estime pertinentes dentro del término de siete días hábiles, contados a partir de la fecha que reciba aquéllas, cuando considere que existe motivo fundado para hacerlo, lo que obliga al titular del Ejecutivo a revisar el cumplimiento del proceso legislativo así como el contenido mismo de la ley, a fin de que el proceso se haya cumplido y que las disposiciones de la misma no sean contrarias a la Constitución Federal ni a la Constitución del Estado.-El no ejercer esta facultad, establece la presunción de que para el titular del Poder Ejecutivo la ley cumple tanto el aspecto formal como el material.-En su escrito de aclaración de demanda de fecha veintitrés de noviembre del año pasado en relación al acto que impugna del gobernador del Estado, consistente en la promulgación y publicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda hace valer como concepto de invalidez el que: ‘Concepto de invalidez. Los artículos 9o., 11, 12 y 20 de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, resultan inconstitucionales en primer término porque al crear la C.M. de Hacienda otorgándole facultades que sólo competen a la legislatura en Pleno, viola el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal; y en segundo lugar porque al crear la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda y al concederle a dicha comisión facultades metaconstitucionales en la revisión y aprobación de las cuentas públicas municipales, indudablemente que conculca lo previsto por el precepto número 115 de la Carta Magna.’.-Dicho concepto de invalidez resulta infundado porque es falso que el inciso c) fracción IV del artículo 115 constitucional otorgue la facultad de revisar las cuentas públicas del Ayuntamiento al Pleno de la legislatura, como pretende hacer creer a la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación el actor, sino que únicamente se dispone que dicha revisión compete a las legislaturas y, por lo tanto, esa atribución debe ser reglamentada o desarrollada en las Constituciones de los Estados o en sus leyes secundarias, de conformidad al sistema federal mexicano que consagra la libertad y autonomía de los Estados en lo que corresponda a su régimen interior.-En el caso concreto del Estado de Veracruz, su Constitución Política otorga la facultad de revisar y aprobar las cuentas públicas de los Ayuntamientos, a las legislaturas en Pleno y a la diputación permanente según se desprende de los artículos 68, fracción XXXVII y 82, fracción XII.-Ahora bien, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado dispone en su artículo 34 que: ‘Artículo 34. Para estudiar y dictaminar los asuntos que sean de la competencia de la legislatura se crearán las comisiones necesarias.’.-Lo que significa en el caso concreto que nos ocupa, que en la revisión de las cuentas públicas de los Ayuntamientos necesariamente debe intervenir la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda en los términos que establezca la ley respectiva así como su reglamento. A mayor abundamiento, debe mencionarse que el artículo 71 de la citada Constitución Local prescribe que: ‘Artículo 71. Las iniciativas de ley o de decreto deberán sujetarse a los trámites siguientes: I.D. de comisiones; II. Discusión del dictamen en los términos del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo; III. Aprobación por mayoría que, según el caso, exija la ley. ...’. En atención a lo anterior, la creación de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda de ningún modo resulta contraria al inciso c) fracción IV del artículo 115 constitucional, como tampoco se le conceden facultades metaconstitucionales, puesto que sus facultades consisten, entre otras, según se dispone en la fracción I del artículo 12 de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, consiste en: ‘I. Presentar a la legislatura los informes y dictámenes que le remita la contaduría respecto del análisis de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos, y de las entidades señaladas en el artículo 2o. de esta ley.’.-De donde se deduce que es la legislatura actuando en Pleno o en Comisión Permanente la que hará la revisión definitiva y en su caso aprobará las cuentas públicas de los Ayuntamientos del Estado de Veracruz y, en el caso concreto que nos ocupa, del Ayuntamiento de Xalapa.-También es infundada la parte del concepto de invalidez que califica de inconstitucionales los artículos 9o., 11, 12 y 20 de la ley impugnada al crear la C.M. de Hacienda otorgándole facultades que sólo competen a la legislatura en Pleno según afirma el actor. En primer lugar, porque como ya quedó asentado y puede comprobarse con la simple lectura del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional jamás se utiliza el término Pleno y, en segundo lugar, porque la C.M. de Hacienda no es un órgano creado por la ley de la C.M. de Hacienda, sino por la Constitución Política del Estado de Veracruz en su artículo 68, fracción XV, la ley citada sólo regula sus atribuciones como órgano técnico de la Legislatura del Estado con atribuciones de mero trámite y cuyos informes y dictámenes los turna a la Comisión Permanente de Vigilancia de dicha contaduría, según se desprende del artículo 4o. de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, que dispone: ‘Artículo 4o. La contaduría tendrá las siguientes atribuciones: ... IV. Elaborar y rendir a la comisión, informes parciales y finales, así como el dictamen, sobre el resultado de las revisiones de las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos, dentro de los plazos siguientes: ...’.-Atento a todo lo anterior, debió impugnarse la fracción XV, segundo párrafo, del artículo 68 de la Constitución del Estado, y no sólo la Ley Orgánica de la C.M., porque es en la Constitución donde se crea la C.M. de Hacienda y su ley orgánica se deriva de la citada fracción y artículo constitucional.-En atención a todo lo anterior el acto de promulgación y publicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, que se señala como acto reclamado al gobernador del Estado, está fundado en la Constitución Política de la entidad y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la propia entidad y su contenido en general y específicamente los artículos 9o., 11, 12 y 20 en nada contradicen el inciso c) fracción IV del artículo 115 constitucional.-Por otro lado, es inaplicable al presente asunto la tesis sustentada por el Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación que hace valer el actor en su escrito original de demanda de fecha cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, páginas 5 y 6 y cuyo rubro es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.’, pues como ahí se indica, en primer lugar, se trata de situaciones de hecho y no de derecho como lo es en el presente asunto; en segundo lugar, no tiene ninguna relación de dependencia la C.M. ni la Comisión de Vigilancia respectiva con el gobernador del Estado por la cual reciba órdenes suyas. Tampoco la C.M. de Hacienda ni la comisión tienen facultades que les permita actuar de manera independiente, unilateral y con decisión para aprobar o no las cuentas públicas de los Ayuntamientos de los Estados y de ninguna manera sustituyen o se arrogan facultades propias de la legislatura, sino que sus atribuciones son de mero trámite para poner en estado de resolución la revisión y aprobación de las cuentas públicas de los Ayuntamientos por parte de la legislatura actuando en Pleno o en diputación permanente."

DÉCIMO.-Por oficio número PGR 084/2000, presentado el quince de febrero del año dos mil, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, expuso:

"Opinión del suscrito. Para emitir un pronunciamiento sobre si resultan fundados o no los conceptos de invalidez, resulta conveniente puntualizar lo siguiente: La actora en su demanda impugna la validez de diversos artículos de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda por su primer acto de aplicación consistente en la emisión de los oficios 3278/10/99 y DAF.3291/1711 que contiene el pliego de observaciones que la contaduría del Congreso Local le formuló a su cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de 1998.-En la exposición de los conceptos de invalidez, señala que la facultad de la revisión de la cuenta pública es exclusiva del Pleno de la Legislatura Estatal, y al habérsele formulado las referidas observaciones por conducto del contador mayor de Hacienda se violenta lo dispuesto en el párrafo final del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, ya que indebidamente se le han otorgado atribuciones al contador mayor de Hacienda y a la Comisión de Vigilancia de dicho órgano, en los artículos combatidos de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, por lo que además tales autoridades reúnen las características de intermedias entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento.-Ahora bien, los cuatro conceptos de invalidez esgrimidos resultan infundados en razón de lo siguiente: El dispositivo constitucional antes citado, que la actora considera conculcado dispone que: ‘Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. ...’. En este sentido, el inciso b) de la fracción II del artículo 53 de la Constitución Particular de la entidad, señala que es atribución de la legislatura ‘examinar y aprobar las cuentas de recaudación y distribución de caudales del año próximo anterior, que presenten los Ayuntamientos en las fechas indicadas en las leyes respectivas’.-Al respecto es conveniente transcribir el contenido de los artículos impugnados de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda.

"‘Artículo 9o. El contador tendrá las siguientes atribuciones:

"‘I.R. a la contaduría en el ejercicio de sus funciones;

"‘II. Elaborar el presupuesto anual de la contaduría, y su ejercicio, y someterlos a la consideración de la legislatura por conducto de la comisión;

"‘III. Administrar y ejercer el presupuesto mensual dando a la comisión cuenta comprobada de la aplicación del mismo, dentro de los diez primeros días del mes siguiente al que corresponda su ejercicio; la comisión hará la revisión, las observaciones pertinentes y la aprobará, si fuere el caso, dentro del mes siguiente a su presentación;

"‘IV. Informar a la comisión dentro de los treinta días siguientes al término del ejercicio del presupuesto anual, acerca de su aplicación; la comisión hará la revisión, las observaciones pertinentes y lo aprobará, si fuere el caso, dentro del mes siguiente a su presentación;

"‘V.F. y ejecutar los programas de trabajo de la contaduría;

"‘VI. Formular los pliegos de observaciones que procedan;

"‘VII. Fijar las normas técnicas y los procedimientos a que deban sujetarse las visitas, inspecciones y auditorías que se ordenen, las que se actualizarán permanentemente, de acuerdo con los avances científicos y técnicos que en la materia se produzcan;

"‘VIII. Promover la capacitación del personal a su cargo a fin de practicar las visitas, inspecciones, auditorías y demás actividades de la contaduría de manera eficiente, y la de los funcionarios estatales, municipales y de las entidades, responsables del control interno de esos órganos;

"‘IX. Proponer a la comisión, el nombramiento, suspensión o remoción del subcontador mayor;

"‘X.N. y remover al personal de la contaduría, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; y

"‘XI. Revisar y emitir opinión respecto de los proyectos de leyes de ingresos y de egresos y de los proyectos presupuestarios de los Ayuntamientos.

"‘Todas las demás que se deriven de esta ley, de su reglamento y de disposiciones generales y acuerdos de la legislatura.’

"‘Artículo 11. La legislatura contará con una Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, la que estará integrada por un diputado de cada grupo legislativo, por cada diez puntos porcentuales de representación que mantenga en el Pleno.

"‘Si el porcentaje que corresponda a la representación de un grupo legislativo se encuentra entre una decena y otra, se redondeará hacia la decena menor.’

"‘Artículo 12. Son atribuciones de la comisión:

"‘I.C. y supervisar los trabajos de la contaduría y rendir a la legislatura los informes sobre su desempeño;

"‘II. Recibir de la legislatura o de la diputación permanente la cuenta pública del Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos y de las entidades para su revisión;

"‘III. Presentar a la legislatura los informes y dictámenes de resultados que le remita la contaduría en los términos del artículo 14, respecto del análisis de la cuenta pública del Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos y de las entidades señaladas en el artículo 2o. de esta ley;

"‘IV. Hacer del conocimiento de la autoridad competente las irregularidades detectadas en las revisiones de las cuentas públicas, derivadas del incumplimiento o inobservancia de las leyes y disposiciones aplicables que sean imputables a servidores públicos, así como fincar las responsabilidades a que haya lugar, con el objeto de resarcir a la hacienda pública o al patrimonio del Estado, de los Municipios o de las entidades, de los daños y perjuicios que se les hayan ocasionado;

"‘V. Solicitar a la legislatura o a la diputación permanente se autorice la comparecencia ante ella de los secretarios de despacho, coordinador de Comunicación Social, procurador general de Justicia, contralor general del Estado y de otros funcionarios, de las administraciones públicas estatal, municipal y de las entidades;

"‘VI. Requerir informes, datos y documentos que se estime convenientes para el despacho de los asuntos de su competencia, a las dependencias del Gobierno del Estado, a los Ayuntamientos y a las entidades;

"‘VII. Dictar las medidas que estime necesarias para que la contaduría cumpla con las funciones que le corresponden en los términos de ley; asimismo, ordene a la contaduría el nombramiento de inspectores, interventores o auditores, con el objeto de examinar las funciones, los servicios públicos, la contabilidad y demás actos que realicen los Ayuntamientos;

"‘VIII. Someter a la consideración de la legislatura el presupuesto anual de la contaduría, cuidando que sea suficiente para que ésta cumpla con sus atribuciones;

"‘IX. Recibir, dictaminar y someter a consideración de la legislatura para que sean aprobados en su caso, los informes del ejercicio presupuestal administrativo de la contaduría;

"‘X. Elaborar el proyecto de reglamento de la contaduría y proponerlo para su aprobación a la legislatura;

"‘XI. Proponer a la legislatura, la terna para el nombramiento del contador;

"‘XII. Proponer a la legislatura, en los términos del artículo 8o. de esta ley, la remoción del contador mayor de Hacienda;

"‘XIII. Proponer la práctica de auditorías, inspecciones y trabajos de investigación adicionales a los contenidos en los programas formulados por la contaduría, y

"‘XIV. Las demás que le correspondan de acuerdo con esta ley, la Ley Orgánica del Poder Legislativo, sus respectivos reglamentos así como con las disposiciones generales y acuerdos de la legislatura.’

"‘Artículo 20. La comisión podrá solicitar a la autoridad competente, el uso de los medios de apremio necesarios cuando alguno de los entes o personas obligados por esta ley demore más de quince días hábiles en contestar después de recibida la solicitud, se negare a proporcionar la información solicitada o se opusiere a la revisión de los libros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto público, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías.’

"De la simple lectura de los artículos transcritos se infiere que éstos respetan el contenido del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional que señala la actora como vulnerado, ya que únicamente otorgan atribuciones a órganos dependientes del Congreso Local, como son la C.M. de Hacienda y la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, dispone su integración y regula el funcionamiento de esta última.-Las funciones atribuidas a dichos órganos son necesarias para que la Legislatura Estatal cumpla con la atribución constitucional que le está reservada y que consiste en la calificación de la cuenta pública de los Ayuntamientos.-Los artículos impugnados no otorgan atribuciones que invadan esfera de competencia alguna, ya que las funciones que desempeña son actuaciones previas y necesarias para que, se insiste, el Congreso Local pueda estar en aptitud de calificar, como única instancia constitucionalmente facultada para ello, y en su caso, aprobar las cuentas públicas.-Lo anterior no se traduce en que la legislatura delegue las funciones que la Constitución Federal le reserva, al contar con un órgano especializado encargado de llevar a cabo todos los procedimientos técnicos y contables a efecto de que el Pleno determine si el gasto público se ejerció conforme a lo autorizado por el propio Poder Legislativo.-Esto es, para que la legislatura pueda ejercer cabalmente su atribución constitucional, se auxilia de un órgano técnico, el cual lleva a cabo materialmente las funciones que más adelante se expondrán, sin que ello resulte una delegación de las facultades reservadas, sino que se constituya en actos previos a la calificación que haga el Pleno del Congreso a la cuenta pública.-De conformidad con la ley orgánica, se le otorga a la C.M. de Hacienda, como órgano auxiliar entre otras atribuciones las de establecer las normas, procedimientos, métodos y sistemas internos para la revisión de las cuentas públicas de los Gobiernos Estatal y Municipal; revisar y constatar las cuentas, actas, inventarios, avalúos y demás documentos que presenten o se soliciten a las dependencias del Gobierno del Estado, a los Ayuntamientos y a las entidades; practicar visitas, inspecciones y auditorías a los Ayuntamientos de la entidad, a fin de examinar la contabilidad, verificar las entradas y salidas de los fondos, informar oportunamente a la comisión acerca de las irregularidades y de los actos que puedan constituir delitos, en el ejercicio del gasto público estatal o municipal, que haya detectado durante las revisiones de las cuentas públicas.-De lo anterior es de concluir que el argumento de la actora, en el sentido de que el órgano técnico no puede ser revisor de los actos del Ayuntamiento, es inexacto, ya que no califica la cuenta pública, sino su actuación sólo se limita a llevar a cabo actos previos materiales que sirven al Congreso para sancionar la multicitada cuenta pública, ejerciendo las atribuciones que legalmente le han sido conferidas, por lo que se colige que actuó dentro de su marco competencial, no transgrediendo con ello el inciso c), fracción IV, del artículo 115, constitucional.-El que un órgano técnico especializado auxilie a la Legislatura Local en las funciones constitucionales que tiene encomendadas, no es sino resultado del ejercicio propio de las atribuciones llevadas a cabo de conformidad con lo que la legislación especial establece.-Por lo que hace a la afirmación sostenida por la actora, en el sentido de que el Municipio es jerárquicamente un ente público superior, no esgrime razonamiento lógico-jurídico para sustentar su dicho, sin embargo de una interpretación sistemática del artículo 115, se puede concluir que el Municipio es la base de la organización política y administrativa de los Estados, que goza de personalidad y libertad para el manejo de su hacienda municipal, pero ello no significa que la autonomía de la que está investido permita la inobservancia de la Ley Fundamental, la que establece en la parte final de la fracción IV, del propio dispositivo en análisis, la facultad conferida a las Legislaturas Locales para revisar la cuenta pública de los Ayuntamientos.-Respecto al argumento de que la C.M. de Hacienda, es una autoridad intermedia, resulta carente de sustento, en virtud de que dicho órgano técnico no tiene facultades decisorias y resolutivas, no aprueba la cuenta pública, se insiste, su actuar se circunscribe a ser auxiliar del Congreso Estatal, el cual fiscalizará, controlará y evaluará la actividad de las entidades sujetas a revisión, conforme a lo dispuesto por el artículo 4o. de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda.-La C.M. de Hacienda no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio, según el criterio que ha sostenido ese Alto Tribunal en la siguiente tesis: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.’.-Esto es, de conformidad con la tesis invocada, los elementos distintivos de una autoridad intermedia, sustancialmente se hacen consistir en que ‘una autoridad ente u órgano no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar en forma independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga directamente de acuerdos o decisiones tomadas por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades.’.-En tal razón la C.M. de Hacienda no es una autoridad intermedia, ya que su actuación no es unilateral o independiente; es el órgano técnico de la Legislatura Local, el cual está facultado para fiscalizar y evaluar la gestión del gobierno y de los Ayuntamientos, así como revisar y dictaminar la cuenta pública del gobierno de la entidad y de los Ayuntamientos, funciones que no interrumpen u obstaculizan la comunicación entre el Gobierno Estatal y el Municipio.-En este caso, su actuación se apega a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, ordenamiento que emana de una autoridad facultada para emitirlo, independientemente de que la contaduría no cuenta con facultades decisorias, ya que, como ha quedado asentado, éstas se encuentran reservadas por la fracción XV del artículo 68 de la Constitución Local a favor de la legislatura.-Por tanto, la C.M. de Hacienda no se está arrogando facultades, por el contrario, sus atribuciones se encuentran delimitadas en la Constitución Local, en la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado y en su reglamento.-La Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, en su numeral 4o. establece que dicho órgano colegiado se auxiliará de la C.M. de Hacienda.-Dicho órgano técnico en su carácter de auxiliar del Pleno de la legislatura tiene conferidas las siguientes facultades de apoyo:

"Verificar que el Gobierno del Estado, los Ayuntamientos, y las entidades hayan realizado sus actividades y operaciones financieras con apego a las disposiciones legales aplicables.

"Elaborar y rendir a la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda informes y dictámenes sobre el resultado de la revisión de las cuentas públicas del Estado, Ayuntamientos y entidades.

"Verificar que se hayan aplicado correctamente los recursos transferidos por el Gobierno Federal al Estado y a los Ayuntamientos y los otorgados por el Estado a los Municipios, así como el correcto ejercicio de los recursos aplicados por las entidades.

"Ordenar visitas e inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si las inversiones y gastos autorizados se aplicaron oportuna y eficientemente al cumplimiento de los objetivos de los programas aprobados, para tal efecto comisionar al personal correspondiente.

"Establecer las normas, procedimientos, métodos y sistemas internos para la revisión de las cuentas públicas de los Gobiernos Estatal y Municipal.

"Practicar visitas, inspecciones y auditorías a los Ayuntamientos de la entidad a fin de examinar la contabilidad, verificar las entradas y salidas de los fondos.

"Informar oportunamente a la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, las irregularidades y actos que en su caso puedan ser constitutivos de delitos, derivados del ejercicio del gasto público estatal o municipal.

"Además, la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda dispone que dicho órgano técnico estará a cargo de un contador mayor, el cual, entre otras atribuciones, cuenta con las siguientes:

"Formular y ejecutar los programas de trabajo de la contaduría.

"Formular los pliegos de observaciones que correspondan.

"Fijar las normas técnicas y los procedimientos a que se sujetarán las visitas, inspecciones y auditorías que se ordenen.

"Como se puede apreciar, las facultades conferidas a la C.M. de Hacienda, resultan ser un procedimiento mediante el cual dicho órgano técnico se allega de los elementos necesarios para que, como ya se precisó, la legislatura cuente con los elementos necesarios para cumplir con su atribución constitucional de calificar y en su caso aprobar la cuenta pública.-Como resultado del procedimiento a que se hace referencia, como acto previo a la calificación de la cuenta pública por parte del Pleno del Congreso, se elabora, en caso de ser necesario, un pliego de observaciones, el cual se remite al Ayuntamiento al efecto de que subsane las posibles irregularidades detectadas, con lo cual la cuenta pública podrá ser aprobada.-Ahora bien, la ley Orgánica de la C.M. de Hacienda establece con toda claridad el procedimiento conforme al cual se habrán de ejercer las facultades que a dicho órgano técnico le han sido conferidas.-Los numerales 14 a 30, del referido ordenamiento legal, establecen lo siguiente: La revisión de la cuenta pública comprenderá además del examen de las partidas de ingresos y egresos, el relativo a la justificación de las entidades erogadas, encaminado a comprobar si los programas aprobados se llevaron a cabo de conformidad con las metas y objetivos asignados, para que, en su caso, se puedan implantar mecanismos de corrección de desviaciones, analizando la eficiencia de los programas en relación con los recursos humanos, materiales y financieros.-Establece los sujetos obligados, para poner a disposición de la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, cuando medie requerimiento, libros, documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, de los programas correspondientes para la evaluación del cumplimiento, al Gobierno del Estado, los Ayuntamientos, las entidades sujetas a revisión, los servidores públicos y a las personas físicas o morales que hubieren recibido subsidios o manejen recursos públicos.-Asimismo, la comisión podrá solicitar a la autoridad competente, el uso de los medios de apremio necesarios, cuando alguna de las personas señaladas en el párrafo precedente incurra en demora o se niegue a proporcionar la documentación requerida o se oponga a la revisión de los libros y documentos comprobatorios o a la práctica de visitas o inspecciones.-La contaduría, para la revisión de la cuenta pública de los Ayuntamientos, establecerá las normas, procedimientos, métodos y sistemas de auditoría y promoverá la elaboración de los manuales correspondientes para su aplicación.-En este sentido, se precisa que los informes de la contaduría contendrán comentarios sobre:

"La verificación de que las cuentas públicas se presentaron de conformidad con los principios de contabilidad aplicables al sector gubernamental.

"Los resultados de la gestión financiera.

"La comprobación de que los Ayuntamientos se ajustaron a las leyes de ingresos, presupuesto de egresos y las demás disposiciones aplicables.

"La observación del cumplimiento de los programas aprobados.

"El análisis de las variaciones presupuestales.

"En su caso, el señalamiento de las irregularidades detectadas.

"Ahora bien, los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda disponen que la legislatura contará con una Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, la que coordinará y supervisará los trabajos de la contaduría y rendirá a la legislatura los informes sobre su desempeño, recibirá de la legislatura o de su Comisión Permanente las cuentas públicas del Estado, Ayuntamientos o entidades sujetas a revisión, posteriormente, esta comisión presentará a la legislatura los informes y dictámenes de resultados elaborados por la contaduría.-Por otra parte, considero pertinente precisar que la fracción I del artículo 12 de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, invocada por la actora fue reformada, sin embargo las atribuciones a que hace referencia en el cuarto concepto de invalidez se encuentran contempladas en la fracción III del propio artículo 12 citado.-Para analizar el planteamiento de la actora, es pertinente señalar con precisión el dispositivo legal de referencia.

"‘Artículo 12. Son atribuciones de la comisión:

"‘...

"‘III. Presentar a la legislatura los informes y dictámenes de resultados que le remita la contaduría en los términos del artículo 14, respecto del análisis de la cuenta pública del Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos y de las entidades señaladas en el artículo 2o. de esta ley.’

"De una interpretación de la pretensión de la actora, se infiere que la misma está invocando en su beneficio el numeral 12 de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, toda vez que dicho dispositivo al remitir los informes y dictámenes a la legislatura, hace suponer a la actora que la facultad de la revisión de la cuenta pública municipal, corresponde únicamente al Pleno de la legislatura, en todos los momentos que abarca dicha actividad.-En este sentido, y como ha quedado precisado, la C.M. de Hacienda se encuentra facultada plenamente de conformidad con su ley orgánica para formular el pliego de observaciones.-De lo anteriormente expuesto, es válido concluir que la C.M. de Hacienda, no cuenta con facultades resolutorias, puesto que, al emitir su dictamen y que el contador mayor formule el pliego de observaciones, se están efectuando actos previos a la aprobación de la cuenta pública, ya que estas observaciones no tienen carácter vinculatorio, puesto que las mismas se formulan para que sean subsanadas las irregularidades detectadas o en su caso, manifiesten los sujetos de la revisión lo que a su derecho convenga.-De lo expuesto se colige, en primer término, que la facultad de revisión de la cuenta pública se encuentra reservada a favor de la legislatura, lo cual es acorde con lo dispuesto en el inciso c) de la fracción IV del artículo 115, así como que la C.M. de Hacienda es un órgano técnico que se aboca al estudio de la documentación correspondiente a efecto de constatar la correcta aplicación del gasto público y que actúa bajo la supervisión de una comisión de la propia legislatura, por lo que la actuación de dichos órganos en nada vulnera el dispositivo constitucional invocado por la actora.-Por tanto, la aseveración de que la legislatura es la única responsable de formular observaciones a la cuenta pública, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, es inexacta toda vez que la legislatura no hace observaciones, sino que califica y aprueba o no la cuenta pública, por lo que deviene infundado el cuarto concepto de invalidez.-Por lo expresado se puede concluir que los artículos impugnados por la accionante no contravienen el inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, ya que en los mismos no otorgan indebidamente atribuciones a la C.M. de Hacienda y a su Comisión de Vigilancia, en detrimento de los reservados a la Legislatura Local, sino que por el contrario le atribuyen funciones de auxilio a efecto de que ese órgano colegiado pueda ejercer sus atribuciones constitucionales y, consecuentemente los actos impugnados tampoco vulneran esfera de competencia alguna."

DÉCIMO PRIMERO.-El veinticuatro de marzo del año dos mil, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la cual se hizo relación de las constancias que integran los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado el trámite respectivo, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, con el Municipio de Xalapa de la citada entidad.

SEGUNDO.-En principio debe analizarse si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser lo anterior una cuestión de orden público y estudio preferente.

Las disposiciones y actos impugnados en el escrito inicial de demanda son los siguientes:

a) Del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, la aprobación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, en particular sus artículos 9o., 11, 12 y 20.

b) Del presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda del Estado de Veracruz, el ejercicio de facultades "metaconstitucionales", apoyadas en los artículos 11 y 12 de la ley mencionada en el inciso anterior.

c) Del contador mayor de Hacienda del referido Estado, el ejercicio de facultades que sustenta en los artículos 9o. y 20, de la aludida ley orgánica, que motivaron la emisión de los oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, del once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, mediante los cuales se comunicó al presidente municipal del Municipio actor, diversas observaciones derivadas de la auditoría complementaria practicada a la cuenta pública del Ayuntamiento, correspondiente al ejercicio de mil novecientos noventa y ocho; y,

d) Del Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, la promulgación y publicación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda.

El artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia, señalan:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Del precepto legal transcrito se distinguen dos hipótesis para determinar la oportunidad de la controversia constitucional, la contenida en la fracción I, tratándose de actos y, la segunda, relativa a normas generales.

Para los actos establece treinta días, contados a partir del día siguiente:

a) Al en que, conforme a la ley del acto, surta efectos la notificación de éste;

b) Al en que se haya tenido conocimiento; o,

c) Al en que la actora se ostente sabedora del mismo.

Para la impugnación de normas generales señala dos momentos:

a) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y,

b) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Esto último, se ha establecido en la tesis de jurisprudencia número 29/97, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada en la página 474, del Tomo V, mayo de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES.-De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación.

"Controversia constitucional 12/95. E.R.L., en su carácter de Síndico del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, del Estado de Sonora, contra el Congreso Estatal y el Gobernador del propio Estado. 10 de marzo de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.S.L.."

Ahora, debe precisarse que el Municipio actor, si bien señala como acto impugnado "... la aprobación de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda por considerar contrario a lo establecido en el artículo 115, fracción IV, inciso c), constitucional, lo dispuesto por los artículos 9o., 11, 12 y 20 ..."; atendiendo a lo dispuesto por el numeral 39 de la ley reglamentaria de la materia, en cuanto al examen de los razonamientos de las partes, se advierte que la cuestión efectivamente planteada es sólo la invalidez de los preceptos citados.

Así, considerando que la parte accionante no señala si los artículos 9o., 11, 12 y 20 de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado, los impugna en forma autónoma o con motivo de su primer acto de aplicación, ni refiere si el oficio número 3278/10/999 que también impugna, es un acto independiente o constituye el primer acto de aplicación de tales preceptos, de conformidad con lo dispuesto por el mencionado artículo 39, de la ley que reglamenta la materia y 40, de la misma, que establece la suplencia, atendiendo a lo expresado por la actora, tanto en su escrito inicial como en el que presentó en vía de aclaración, se estima que su impugnación lo es con motivo de su aplicación a través de los actos cuya invalidez se demanda, pues se dice que con los mismos se llevan a cabo por el contador mayor de Hacienda del Estado, el uso de atribuciones otorgadas en los referidos preceptos.

La anterior estimación se corrobora, atendiendo a que la impugnación de los preceptos de mérito, de manera autónoma, sería extemporánea, considerando el plazo de treinta días que establece para su impugnación el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, antes transcrito, habida cuenta que de la copia fotostática certificada del Diario Oficial de la ley que los contiene, el cual obra en el expediente a fojas ciento cincuenta, se desprende que la misma fue publicada el diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, o sea más de un año antes de verificada la interposición de la presente controversia constitucional.

Por lo tanto, considerando lo indicado con antelación, previamente se determinará si los oficios números 3278/10/999 y DAF.3291/1711, del once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, se encuentran oportunamente impugnados, seguidamente, si son o no un acto de aplicación de las normas particulares de las cuales se demanda su invalidez, ya que de resultar extemporánea su impugnación, o bien, no ser ninguno de ellos un acto de aplicación, no será posible abordar el estudio de la constitucionalidad de las citadas normas.

Primeramente, conviene precisar que considerando la naturaleza jurídica de los oficios antes referidos, del once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, los cuales obran en original a fojas diez y catorce del expediente, debe concluirse que se trata de actos, toda vez que establecen una situación jurídica particular y concreta, ya que contienen observaciones sobre el resultado de la revisión practicada por la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, al presupuesto de egresos del Municipio actor, correspondiente al ejercicio de mil novecientos noventa y ocho, otorgando el primero un plazo de quince días al citado Municipio para que compruebe, justifique o reintegre el importe en dicho oficio precisado, y el segundo, quince días para que el citado Municipio solvente las observaciones en él contenidas y, en caso de no ser así, reintegre los fondos correspondientes del Ramo 033.

En el caso particular, en el escrito de demanda la parte actora no precisa la fecha en la cual tuvo conocimiento de los actos relativos, señalando únicamente en el inciso g), del capítulo de antecedentes: "Con fecha 13 de los corrientes, el C.P. R.M.O., contador mayor de Hacienda envía al C.P. Municipal Constitucional de Xalapa, Ver., oficios 3278/10/999 y DAF.3291/1711, de fechas once y trece de octubre del presente año, que contienen las observaciones resultantes de las revisiones al Ramo 033 financieras y técnicas por la ejecución de obras y a la cuenta pública por el plan de arbitrios.".

No obstante lo anterior, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, advierte que en los oficios que constituyen los actos impugnados, aparece en ambos la leyenda: "Recibí: Una rúbrica. L.. R.E.P. 18/10/99", lo cual hace estimar que ésta fue la fecha de notificación de los mismos a la parte actora, por lo que se atenderá a esta última para computar el plazo legal establecido.

En consecuencia, atendiendo al contenido de la fracción I del artículo 21 antes transcrito; la forma en que debe computarse el plazo, tratándose de actos, o sea, treinta días a partir del siguiente al en que conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos y, toda vez que la ley del propio acto no establece cuándo surtirán efecto sus notificaciones, señalando el artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que las notificaciones surtirán efectos al día siguiente de que se practiquen; el plazo relativo debe computarse a partir del día siguiente al en que, como ya se indicó, se estima que tuvo conocimiento la actora de los oficios mencionados, es decir, del veinte de octubre al primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

Descontados del plazo indicado, los sábados veintitrés y treinta de octubre, seis, trece, veinte y veintisiete de noviembre, los domingos veinticuatro, treinta y uno de octubre, siete, catorce, veintiuno y veintiocho de noviembre, así como el martes dos de noviembre, todos del referido año de mil novecientos noventa y nueve, por haber sido inhábiles en este Alto Tribunal, conforme al artículo 163, en relación al 3o., y 70, todos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por lo tanto, si la demanda se presentó el jueves cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, esto es, al onceavo día hábil del plazo correspondiente, es inconcuso que la misma fue promovida con oportunidad, aun cuando los oficios impugnados sean de diversa fecha, pues como quedó asentado con anterioridad su conocimiento por la accionante fue el mismo día.

Establecido que respecto a los aludidos oficios, del once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, la controversia fue promovida oportunamente, debe determinarse si efectivamente alguno de éstos constituye el primer acto de aplicación de los preceptos cuya invalidez se demanda, contenidos en la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz-Llave, para seguidamente establecer cronológicamente cuál resulta ser dicho primer acto y finalmente, si el mismo causa perjuicio a la parte actora.

Ahora, para determinar lo indicado, es conveniente tener en cuenta que un acto constituye la aplicación de una norma, siempre y cuando tenga su fundamento en la misma o, en aquélla se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último, se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición.

Los artículos 9o., 11, 12 y 20 impugnados, contenidos en la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, señalan:

"Artículo 9o. El contador tendrá las siguientes atribuciones:

"I.R. a la contaduría en el ejercicio de sus funciones;

"II. Elaborar el presupuesto anual de la contaduría, y su ejercicio, y someterlos a la consideración de la legislatura por conducto de la comisión;

"III. Administrar y ejercer el presupuesto mensual dando a la comisión, cuenta comprobada de la aplicación del mismo, dentro de los diez primeros días del mes siguiente al que corresponda su ejercicio; la comisión hará la revisión, las observaciones pertinentes y la aprobará, si fuere el caso, dentro del mes siguiente a su presentación;

"IV. Informar a la comisión dentro de los treinta días siguientes al término del ejercicio del presupuesto anual, acerca de su aplicación; la comisión hará la revisión, las observaciones pertinentes y lo aprobará, si fuere el caso, dentro del mes siguiente a su presentación;

".F. y ejecutar los programas de trabajo de la contaduría;

"VI. Formular los pliegos de observaciones que procedan;

"VII. Fijar las normas técnicas y los procedimientos a que deban sujetarse las visitas, inspecciones y auditorías que se ordenen, las que se actualizarán permanentemente, de acuerdo con los avances científicos y técnicos que en la materia se produzcan;

"VIII. Promover la capacitación del personal a su cargo a fin de practicar las visitas, inspecciones, auditorías y demás actividades de la contaduría de manera eficiente, y la de los funcionarios estatales, municipales y de las entidades, responsables del control interno de esos órganos;

"IX. Proponer a la comisión, el nombramiento, suspensión o remoción del subcontador mayor;

".N. y remover al personal de la contaduría, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; y

"XI. Revisar y emitir opinión respecto de los proyectos de leyes de ingresos y de egresos y de los proyectos presupuestarios de los Ayuntamientos.

"Todas las demás que se deriven de esta ley, de su reglamento y de disposiciones generales y acuerdos de la legislatura."

"Artículo 11. La legislatura contará con una Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, la que estará integrada por un diputado de cada grupo legislativo, por cada diez puntos porcentuales de representación que mantenga en el Pleno.

"Si el porcentaje que corresponda a la representación de un grupo legislativo se encuentra entre una decena y otra, se redondeará hacia la decena menor."

"Artículo 12. Son atribuciones de la comisión:

"I. Presentar a la legislatura los informes y dictámenes que le remita la contaduría respecto del análisis de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos, y de las entidades señaladas en el artículo 2o. de esta ley;

"II. Hacer del conocimiento de la autoridad competente las irregularidades detectadas en las revisiones de las cuentas públicas, derivadas del incumplimiento o inobservancia de las leyes y disposiciones aplicables que sean imputables a servidores públicos, así como fincar las responsabilidades a que haya lugar, con el objeto de resarcir a las haciendas públicas o al patrimonio del Estado, de los Municipios o de las entidades, de los daños y perjuicios que se les hayan ocasionado;

"III. Solicitar a la legislatura se autorice la comparecencia ante ella de los secretarios del despacho, jefes de los departamentos administrativos, coordinador de Comunicación Social, procurador general de Justicia, contralor general del Estado y de otros altos funcionarios, de las administraciones públicas estatal y municipal y de las entidades;

"IV. Dictar las medidas que estime necesarias para que la contaduría cumpla con las funciones que le corresponden en los términos de ley;

"V. Elaborar el proyecto de reglamento de la contaduría y proponerlo para su aprobación a la legislatura;

"VI. Proponer a la legislatura, la terna para el nombramiento del contador; y,

"VII. Las demás que le correspondan de acuerdo con esta ley, su reglamento, la Ley Orgánica del Poder Legislativo y su reglamento, y con las disposiciones generales y acuerdos de la legislatura."

"Artículo 20. La contaduría podrá hacer uso de los medios de apremio necesarios cuando alguno de los entes o personas obligados por esta ley demore más de quince días hábiles, después de recibida la solicitud, o se negare, a proporcionar la información solicitada, o se opusiere a la revisión de los libros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto público, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías."

De los preceptos transcritos, que se dice por la actora son aplicados en los oficios multicitados, del once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, se desprende que éstos esencialmente establecen: las atribuciones del contador mayor de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz; que dicha legislatura contará con una Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, las atribuciones de la citada comisión y, que la referida contaduría podrá hacer uso de los medios de apremio necesarios, cuando alguno de los entes o personas obligados por la ley de que se trata, demore más de quince días hábiles para el cumplimiento de alguna solicitud realizada por la indicada contaduría.

Los citados oficios, dirigidos al presidente municipal de Xalapa, Veracruz, señalan:

Oficio número 3278/10/999 del once de octubre de mil novecientos noventa y nueve: "En cumplimiento del artículo 77 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, se le notifica el resultado de la revisión documental complementaria de los registros contables así como del ejercicio y control del plan de atributos y del presupuesto de egresos por el ejercicio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con la auditoría que realizó en fechas recientes el despacho M.R., S.C., a la Tesorería Municipal del H. Ayuntamiento constitucional que usted preside.-Se otorga un plazo de quince días hábiles, que empezarán a contar a partir de la fecha en que reciba la presente notificación para que compruebe, justifique o reintegre, en su caso, el importe de las observaciones determinadas en la revisión, que a continuación se detallan: Irregularidades y errores." (se transcriben).

Oficio número DAF.3291/1711 del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve: "En cumplimiento a los artículos 68, fracción XXXVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, así como el artículo 42, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en mil novecientos noventa y ocho, y artículo 4o., fracciones I, V y VII de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la H. Quincuagésima Octava Legislatura del Estado, remitimos a usted, pliego de observaciones exclusivamente del Ramo 033, como resultado de la auditoría practicada por el despacho M.R., S.C., que ustedes contrataron con la aprobación de la H. Comisión de Vigilancia y la revisión complementaria teórica y financiera que en forma directa practicó esta C.M. de Hacienda en cumplimiento de la resolución emitida sobre el particular por la H. Comisión de Vigilancia de ese H. Ayuntamiento, al cierre del ejercicio mil novecientos noventa y ocho, por la aplicación de los recursos de fondos que le fueron proporcionados para la infraestructura social municipal y de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios. Dichas revisiones se efectuaron de acuerdo con las normas de auditoría generalmente aceptadas y las de auditoría gubernamental, por lo que se realizaron con base en pruebas selectivas de obras y de la documentación que integran los expedientes básicos y unitarios de obras y acciones realizadas con los recursos mencionados.-Las observaciones correspondientes a la cuenta pública por el plan de arbitrios, les serán notificadas por separado.-Con base a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Número 112 arriba citada, las observaciones contenidas en este pliego, deberán ser solventadas en un plazo de quince días a partir de la fecha en que se reciban, en caso de no ser así, deberán ser reintegrados a los fondos correspondientes del Ramo 033.-Pliego de observaciones. Fondo para la infraestructura social municipal. Observaciones de carácter financiero de dictamen de despacho externo." (se transcriben).

Por su parte el artículo 20 impugnado, contenido en la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz-Llave establece:

"Artículo 20. La contaduría podrá hacer uso de los medios de apremio necesarios cuando alguno de los entes o personas obligados por esta ley demore más de quince días hábiles, después de recibida la solicitud, o se negare, a proporcionar la información solicitada, o se opusiere a la revisión de los libros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto público, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías."

Del contenido de los oficios transcritos, así como de lo dispuesto por el artículo precedente, se puede advertir que ambos oficios constituyen un acto de aplicación del artículo 20, cuya invalidez se demanda con independencia de que sólo el segundo de ellos se fundamente en dicho numeral y no así el primero del once de octubre de mil novecientos noventa y nueve, toda vez que el caso concreto que se identifica en ambos, se encuentra previsto en la aludida norma, considerando que como medida de apremio el diverso 21, de la mencionada Ley Orgánica de la C.M., establece el apercibimiento por escrito y, es claro que en el primero de los oficios emitidos se realiza tal apercibimiento implícitamente al otorgar un plazo de quince días para comprobar, justificar, o reintegrar en su caso, el importe de las observaciones determinadas en la revisión.

El indicado numeral 21 de la Ley Orgánica de la C.M. de la Legislatura del Estado de Veracruz-Llave, establece:

"Artículo 21. Los medios de apremio que podrá instrumentar la contaduría son los siguientes:

"I. Apercibimiento por escrito;

"II. Amonestación por escrito;

"III. Multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en la capital del Estado.

"Si a pesar de la aplicación de los medios de apremio señalados no obtuviera el cumplimiento de sus disposiciones, la contaduría de inmediato dará cuenta a la comisión para los efectos legales que correspondan."

Por tanto, los oficios de que se trata, constituyen acto de aplicación del citado artículo 20, máxime que no se advierte que obre en las constancias que integran el expediente alguno otro que lo constituya, debiendo considerarse como el primer acto de aplicación de la norma indicada el oficio 3278/10/999 del once de octubre de mil novecientos noventa y nueve, al ser el inicialmente emitido.

La aplicación del citado numeral en el oficio mencionado, causa perjuicio a la parte actora, habida cuenta que hace uso de un medio de apremio en su contra, como en el caso resulta ser, el apercibimiento por escrito, contemplado por la fracción I del artículo 21 de la aludida ley orgánica, pues requiere al presidente municipal para que solvente las observaciones contenidas en el precisado oficio, apercibiéndole en el sentido de que: de no comprobar o justificar las observaciones determinadas en la revisión de los registros contables, detalladas en dicho oficio "reintegre, en su caso, el importe de las observaciones".

No resulta obstáculo alguno a lo considerado con antelación, el argumento de la autoridad demandada, Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, en el sentido de que el oficio número 3278/10/999, del once de octubre de mil novecientos noventa y nueve, no constituye el primer acto de aplicación de la Ley Número 112, toda vez que de los oficios impugnados se desprende que con anterioridad se realizaron otros actos de aplicación, como fueron, la notificación de inicio de revisión financiera al Ayuntamiento actor, los requerimientos de información para tal efecto y, a fin de que propusiera el despacho de auditoría externo, así como la notificación de aprobación de este último; que además, tales actos de aplicación se desprenden de los artículos 4o., 19 y 27, de la multirreferida Ley Número 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz-Llave.

Lo anterior, por virtud de que con independencia de que resultase cierto lo indicado, en cuanto a que existe la aplicación de los últimos preceptos al desarrollarse el procedimiento de revisión de la cuenta pública en el Municipio de Xalapa, Veracruz, lo cierto es que ninguno de tales numerales fueron impugnados por la parte actora. De ahí que devenga infundado el argumento de mérito, pues como se indicó con anterioridad, lo efectivamente planteado por la actora no es la inconstitucionalidad de la Ley 112 sino exclusivamente de los artículos 9o., 11, 12 y 20, contenidos en la misma.

Ahora, conviene tener presente que el referido oficio del once de octubre de mil novecientos noventa y nueve, sólo resulta ser el primer acto de aplicación del artículo 20 impugnado, de la Ley Número 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz-Llave, por virtud de que analizado lo dispuesto por el resto de los preceptos impugnados, 9o., 11 y 12, del citado ordenamiento legal, no se advierte que éstos resulten aplicados en forma alguna en el aludido oficio, ni en el de trece del citado mes y año.

Ciertamente, el numeral 9o. de la ley orgánica mencionada, antes transcrito, exclusivamente se refiere a las atribuciones del contador mayor de Hacienda, sin que en ninguna de las once fracciones que lo integran se establezca alguna contenida en los multicitados oficios, como en el caso lo es el hacer del conocimiento de la actora irregularidades detectadas en una revisión de la cuenta pública; el artículo 11 de dicha ley, también transcrito sólo señala que la legislatura contará con una Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda y su forma de integración y, el diverso 12, igualmente transcrito, de la misma, cuáles son las atribuciones de la referida comisión.

En consecuencia, es inconcuso que la impugnación de los artículos 9o., 11 y 12, de la Ley Número 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, tantas veces mencionada, resulta extemporánea, considerando el plazo establecido por el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, antes analizado, así como la publicación de la ley de que se trata, la cual con antelación se precisó, fue efectuada el diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

TERCERO.-Por ser de orden público y de estudio preferente, se procederá al análisis de la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.

El servidor público, respecto del cual se admitió a trámite la controversia, se ostenta con el carácter de síndico único del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, y se acredita su personalidad con la copia certificada por el secretario general de la Comisión Estatal Electoral, de la constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamientos, expedida por el presidente y secretario de la Comisión Municipal Electoral de Xalapa, Veracruz, el veintidós de octubre de mil novecientos noventa y siete, a favor del promovente F.G.B.G., como síndico único propietario del citado Municipio, documento que obra a fojas sesenta del expediente.

Ahora el artículo 38 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Veracruz, dispone:

"Artículo 38. Los síndicos son los encargados de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, así como en la gestión de los negocios de hacienda."

Del anterior precepto transcrito, puede advertirse que la representación jurídica del Municipio corresponde a los síndicos del Ayuntamiento en todas las controversias o litigios en que este último sea parte, por lo que debe declararse la legitimación de quien con el carácter de síndico único del Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, interpuso la presente acción de controversia constitucional, en representación del citado Municipio.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia número 66/96, sustentada por este Tribunal Pleno, visible a fojas 326, Tomo IV, noviembre de 1996, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. FUNCIONARIOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLAS (CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS).-Del análisis de los artículos 53, 54, 57, 60, fracción II, 61 y 67 del referido ordenamiento, vigente al cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se infiere que la representación legal para promover controversias constitucionales por los Municipios debe recaer, en primer lugar, en el síndico o síndicos del Ayuntamiento y, excepcionalmente, cuando tengan impedimento legal, en el presidente municipal, con la aprobación del Ayuntamiento."

CUARTO.-Acto continuo, se procederá al análisis de la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

Conviene recordar que las autoridades demandadas lo son:

a) El Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

b) El presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Veracruz.

c) El contador mayor de Hacienda de la citada legislatura.

d) El Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz.

Los artículos 105, fracción I, constitucional, 10, fracción II, y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, prevén:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. ..."

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Los diputados que signan la contestación de la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, se ostentan como presidente y secretario del citado órgano legislativo, acreditando tal carácter con la copia certificada por el secretario de la diputación dependiente de la Quincuagésima Octava Legislatura, del acuerdo del veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, consultable a fojas ciento cuarenta y dos del expediente.

Del análisis exhaustivo y pormenorizado de la Constitución Política y la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambas del Estado de Veracruz, en cuanto regulan la actividad y facultades del Poder Legislativo de la citada entidad y de sus integrantes, se advierte que tales ordenamientos no contemplan quién tiene la representación del órgano legislativo, por lo tanto, en términos de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, antes transcrito, debe presumirse que quienes suscriben la aludida contestación, gozan de la representación legal de dicho órgano y cuentan con la capacidad para ello, máxime que en el expediente no existe constancia alguna que impida dicha presunción.

Asimismo, debe considerarse que el referido Poder Legislativo del Estado de Veracruz, cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que éste es quien aprobó la ley que contiene los preceptos cuya invalidez se demandan por la parte actora.

Previamente al análisis de la legitimación pasiva de las restantes autoridades señaladas como demandadas, debe precisarse que este Tribunal Pleno, ha sustentado el criterio de que los "órganos de gobierno derivados", es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.

Sobre el particular el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la jurisprudencia 84/2000, relativa a la controversia constitucional 26/99, que dice:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS.-Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados.-Controversia constitucional 26/99. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 24 de agosto de 2000. Once votos. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: P.A.N.M.."

Por lo tanto, para determinar la legitimación pasiva en el aludido medio de control, se debe atender a la subordinación jerárquica de la parte demandada.

En tal orden de ideas, es de considerarse que sólo debe reconocerse legitimación pasiva a un órgano "derivado", cuando sea autónomo del poder, ente u órgano originario demandado, o sea los relacionados en la fracción I del artículo 105 constitucional, pues en tal evento, si no se señala también como demandado al órgano derivado, de resultar procedente la controversia planteada, no se podría hacer cumplir la ejecutoria; en caso contrario, cuando ese órgano "derivado", está subordinado jerárquicamente al originario que se demanda resulta innecesario e improcedente aceptar con legitimación pasiva al "derivado", ya que es claro que el superior jerárquico, a fin de dar cumplimiento a la ejecutoria correspondiente, tendrá la obligación legal de girar a todos sus subordinados las instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento y, como consecuencia, el órgano "derivado" la obligación de acatar la misma aun cuando no se le haya reconocido legitimación pasiva en la controversia constitucional.

El presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Veracruz, al producir su contestación a la demanda, omitió acreditar el carácter mencionado, sin embargo, atendiendo a lo considerado con antelación, en cuanto a quien goza de la representación del órgano legislativo, es evidente que en el caso dicha comisión es un órgano derivado, auxiliar de la legislatura subordinada jerárquicamente a ésta. Por consecuencia, debe declararse que tal autoridad demandada, carece de legitimación pasiva en la presente controversia.

Por otra parte, el contador mayor de Hacienda de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Veracruz, al formular su contestación a la presente demanda, para acreditar su carácter como tal, acompañó copia certificada por el secretario de la diputación permanente de la citada legislatura, conteniendo el acuerdo de su designación.

Así, atendiendo de nuevo a lo considerado en lo relativo a los órganos "derivados", es evidente que la C.M. de Hacienda del órgano legislativo, al igual que la autoridad anteriormente mencionada, está subordinada jerárquicamente al órgano legislativo y por ende carece de legitimación pasiva en esta controversia constitucional.

Finalmente, el Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, acredita su personalidad, con el original de la Gaceta Oficial de la entidad del tres de octubre de mil novecientos noventa y ocho, que contiene el decreto que declara a M.A.V., como gobernador constitucional electo, para el periodo comprendido del primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, al treinta de noviembre del año dos mil cuatro.

Del precitado análisis de la Constitución Política del Estado de Veracruz, se advierte que tal ordenamiento no contempla quién tiene la representación del Poder Ejecutivo en la entidad, por lo tanto, de conformidad también con lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, debe presumirse que la citada autoridad goza de la representación legal de dicho poder y cuenta con la capacidad para ello, al no existir en el expediente constancia alguna que impida dicha presunción.

En consecuencia, procede considerar al gobernador de la multicitada entidad, con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio de controversia constitucional, al tratarse de un órgano "originario" y, ser el mismo quien ordenó la promulgación y publicación del decreto que contiene la ley cuyos preceptos son impugnados por el Ayuntamiento actor.

QUINTO.-Previo al estudio de los conceptos de invalidez, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, procede efectuar el análisis de las causales de improcedencia o sobreseimiento que hacen valer las partes, o bien, que de oficio advierta este Máximo Tribunal de Justicia.

En el caso concreto, se advierte por este Alto Tribunal, que la Ley Número 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda, de la Legislatura del Estado de Veracruz-Llave, misma que contiene el artículo 20, cuya invalidez se demanda a través de la presente controversia constitucional, fue abrogada en términos del artículo segundo transitorio de la Ley Número 59 de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz-Llave, publicado en la Gaceta Oficial de la citada entidad el veintiséis de mayo del año dos mil.

Los artículos transitorios de la ley de fiscalización aludidos prevén:

"Primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado.

"Segundo. Se abroga la Ley 112, Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, publicada en la Gaceta Oficial del Estado el 17 de septiembre de 1998.

"Tercero. Los asuntos que se encuentran en trámite o en proceso en la C.M. de Hacienda al entrar en vigor esta ley, continuarán tramitándose, por el órgano en los términos de la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda.

"Cuarto. La Comisión de Vigilancia del Congreso del Estado, a partir de la entrada en vigor de la presente ley, emitirá la convocatoria para la designación del auditor general, en un plazo que no excederá de treinta días naturales.

"Quinto. El órgano iniciará sus funciones al día siguiente de la entrada en vigor de la presente ley, quedando encargado del despacho el actual contador mayor de Hacienda, en tanto se lleve a cabo el nombramiento del auditor general.

"Sexto. La revisión de las cuentas públicas, conforme a las disposiciones de esta ley, se efectuarán a partir de la cuenta pública del año 2000.

"Séptimo. En todas las disposiciones legales o administrativas, resoluciones, contratos, convenios o actos expedidos o celebrados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que se haga referencia a la C.M. de Hacienda, se entenderán referidos al órgano.

"Octavo. Todos los bienes, archivos y recursos presupuestales asignados a la C.M. de Hacienda pasarán a formar parte del patrimonio del órgano de fiscalización superior. El órgano igualmente se subroga en todos los derechos y obligaciones de aquélla.

"Los servidores públicos y demás personal de la C.M. de Hacienda pasarán a formar parte del órgano y se respetarán sus derechos en los términos de ley."

La anterior circunstancia, aun cuando podría llevar a estimar que en el caso, respecto de la impugnación del numeral 20, contenido en la ley orgánica tantas veces citada, se actualiza en la presente controversia constitucional la causa de improcedencia a que se refiere el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, sin embargo, atendiendo a lo considerado por este Tribunal Pleno al emitir la jurisprudencia de rubro "CESACIÓN DE EFECTOS. APLICACIÓN DE LA TESIS JURISPRUDENCIAL QUE LLEVA POR RUBRO ‘LEY DEROGADA. ESTUDIO IMPROCEDENTE DE SU CONSTITUCIONALIDAD, SIN ACTO CONCRETO DE APLICACIÓN.’ (PUBLICADA CON EL NÚMERO 192 EN EL APÉNDICE AL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 1917-1995, TOMO I, MATERIA CONSTITUCIONAL, PÁGINA 189)."; en el sentido de que la cesación de efectos de la norma no acontece al derogarse la misma, cuando ésta generó una obligación de hacer o permitir que se haga y, por lo tanto, su derogación no libera a quienes fueron sus destinatarios, de las consecuencias que hayan podido o puedan derivar de su observancia o inobservancia por todo el periodo durante el que estuvo vigente. Debe concluirse que en el caso concreto, no se actualiza la citada causa de improcedencia.

La jurisprudencia referida en el párrafo anterior, consultable en la página 5, del Tomo V, junio de 1997, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, es del tenor literal siguiente:

"CESACIÓN DE EFECTOS. APLICACIÓN DE LA TESIS JURISPRUDENCIAL QUE LLEVA POR RUBRO ‘LEY DEROGADA. ESTUDIO IMPROCEDENTE DE SU CONSTITUCIONALIDAD, SIN ACTO CONCRETO DE APLICACIÓN.’ (PUBLICADA CON EL NÚMERO 192 EN EL APÉNDICE AL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 1917-1995, TOMO I, MATERIA CONSTITUCIONAL, PÁGINA 189).-Del análisis de las ejecutorias que integran la jurisprudencia citada, especialmente de la primera de ellas, se deriva que su origen yace en la impugnación de normas cuya aplicación entrañaba una prohibición in genere, que sólo prevalecería durante la vigencia de la ley, pero que derogada cesaría su efecto prohibitivo permitiendo, por tanto, que el gobernado actuara en aquel sentido. En esta hipótesis, la concesión de la protección constitucional no tendría efecto alguno, dado que en ningún caso podría surtir efectos sobre el pasado, pues no podría volver en el tiempo para reparar la violación causada por la aplicación de aquella norma, facultando al quejoso para realizar lo que le fue vedado y que ahora le es permitido. Por ello, debe estimarse que la jurisprudencia en comento sólo es aplicable cuando la ley reclamada entraña una prohibición y no cuando genera una obligación de actuar en determinado sentido, o sea, una obligación de hacer o permitir que se haga. En esta última hipótesis, la derogación de la ley no libera a quienes fueron sus destinatarios de las consecuencias que hayan podido o puedan derivar de su observancia o inobservancia por todo el periodo durante el que estuvo vigente, ya que, a pesar de la derogación, los obligados a acatarla deben responder de los actos realizados al amparo de la misma y, por ende, sufrir las consecuencias desfavorables derivadas de su aplicación; a más de que, por regla general y salvo disposición expresa -como sería aquella norma transitoria que impidiera la aplicación de la ley derogada, incluso a los hechos ocurridos bajo su vigencia, en cuyo caso quedaría destruida la ley desde su promulgación misma-, la derogación de la ley sólo produce efectos hacia el futuro, impidiendo que ella se aplique a hechos realizados con posterioridad a la fecha en que se produjo, pero no abarca los realizados durante la época en que estuvo en vigor, los cuales provocaron una afectación en la esfera jurídica de los gobernados que sólo puede ser subsanada, en su caso, mediante la protección de la Justicia de la Unión.

"Amparo en revisión 915/96. I.M., S.A. de C.V. 5 de junio de 1997. Mayoría de ocho votos, J.D.R. y O.M.d.C.S.C. votaron en contra del criterio contenido en esta tesis. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.C.G..

"Amparo en revisión 1083/96. Puerto de Luna, S.A. de C.V. 5 de junio de 1997. Mayoría de ocho votos, J.D.R. y O.M.d.C.S.C. votaron en contra del criterio contenido en esta tesis. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: J.Á.M.O..

"Amparo en revisión 1116/96. Hoteles Los Arcos de Occidente, S.A. de C.V. 5 de junio de 1997. Mayoría de ocho votos, J.D.R. y O.M.d.C.S.C. votaron en contra del criterio contenido en esta tesis. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: J.Á.M.O..

"Amparo en revisión 1159/96. S.O., S.A. de C.V. 5 de junio de 1997. Mayoría de ocho votos, J.D.R. y O.M.d.C.S.C. votaron en contra del criterio contenido en esta tesis. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.C.R..

"Amparo en revisión 1393/96. Desarrollos Turísticos de la Costa, S.A. de C.V. 5 de junio de 1997. Mayoría de ocho votos, J.D.R. y O.M.d.C.S.C. votaron en contra del criterio contenido en esta tesis. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: A.C. de O..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciséis de junio en curso, aprobó, con el número 51/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciséis de junio de mil novecientos noventa y siete."

Así, no advirtiéndose por este Alto Tribunal que se actualiza en la presente controversia constitucional alguna causa de improcedencia o sobreseimiento, lo conducente es proceder al estudio de fondo del citado asunto.

SEXTO.-En los conceptos de invalidez planteados, se aduce en síntesis lo siguiente:

a) Que el Poder Legislativo del Estado de Veracruz, demandado, viola lo establecido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues al aprobar la Ley Número 112 Orgánica de la C.M., misma que en su numeral 9o., fracción VI, le otorga a dicha contaduría, la facultad de formular pliegos de observaciones a la cuenta pública de los Municipios, motivando la remisión al Ayuntamiento actor de los oficios 3278/10/999 y 3291/1711, antes referidos, formulando observaciones respecto de la deuda pública de mil novecientos noventa y ocho; y, apercibiéndole para que solvente las mismas o, en su defecto, reintegre los fondos del Ramo 033 y, tal proceder son actos de autoridad contrarios a lo establecido en la fracción y precepto constitucional citados en perjuicio de la administración municipal accionante, pues la C.M. de Hacienda de la legislatura, como órgano técnico y auxiliar, no puede atribuirse una facultad exclusiva del Pleno.

b) Que el indicado oficio DAF.3291/1711, del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, es un acto inconstitucional, pues no obstante lo establecido en el aludido artículo 9o., fracción VI, de la ley orgánica citada, del mismo no se desprende que el pliego de observaciones deba hacerse de manera directa a las autoridades auditadas, pues se trata de una facultad originaria y exclusiva del Pleno de la legislatura, señalándose por la actora que corrobora su concepto de invalidez la jurisprudencia del rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.".

c) Que la Ley Número 112, y el oficio DAF.3291/1711, acto de aplicación de la misma, no sólo son contrarios a la fracción y precepto constitucional señalados en el inciso a), sino que además contravienen los artículos 53, fracción II, inciso b) y 68, fracción XXXVII, de la Constitución Política de la entidad, que reservan a favor de la legislatura la facultad de revisar y aprobar, en su caso, la cuenta pública de los Ayuntamientos; que por lo tanto "debe invalidarse la ley y el acto de que se trata, dejando sin efecto las disposiciones a que se refieren los artículos 9o., 11, 12 y 20 de la Ley 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz", el oficio citado y el 3278/10/999 antes referido.

d) Que la fracción I del artículo 12 impugnado, corrobora los conceptos de invalidez expresados, al atribuir a la Comisión de Vigilancia de la C.M. de Hacienda, la facultad de presentar a la legislatura los informes y dictámenes que le remita la contaduría, lo cual remite a la competencia exclusiva de la Legislatura Local, para que con apoyo en los preceptos citados de la Constitución Política de la entidad, formule, en su caso, las observaciones correspondientes.

El artículo 115, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra señala:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

Así, el precepto en cita concede la facultad genérica a los Congresos Locales para revisar la cuenta pública de los Ayuntamientos, y por tanto, la reglamentación de dicha facultad debe establecerse en las Constituciones y leyes locales.

Lo precisado, se confirma de lo señalado en la exposición de motivos de la reforma constitucional al artículo 115, efectuada en febrero de mil novecientos ochenta y tres, la cual señala:

"En el precepto se consignan aquellos principios que deban ser comunes como reglas básicas a todos los Municipios del país. En congruencia con el principio constitucional de los regímenes interiores de los Estados, se deja la regulación de las comunidades municipales a las Constituciones y leyes locales, para que en éstas se contengan las normas que correspondan a las particularidades geográficas, etnográficas, demográficas y económicas que sean propias de cada una de las entidades federativas."

Del precepto en cita destacan los siguientes elementos:

a) El Municipio Libre y la libre administración de su hacienda.

b) La facultad de las Legislaturas Locales para establecer las contribuciones y otros ingresos que han de percibir los Municipios (leyes de ingresos).

c) La facultad de los citados órganos para revisar las cuentas públicas municipales; y,

d) La facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos.

Por ende, es claro que el indicado numeral faculta a las Legislaturas de los Estados para revisar las cuentas públicas de los Ayuntamientos.

Cabe precisar, que de la exposición de motivos de la reforma realizada al texto del citado precepto el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, no existe elemento alguno que permita dar otra interpretación a tal mandato categórico.

Ahora bien, respecto de la facultad que constitucionalmente poseen las Legislaturas Locales para revisar las cuentas públicas municipales, debe destacarse lo siguiente:

El maestro F.T.R., sustenta:

"... la cuenta pública es un instrumento legal, destinado a comprobar una operación pretérita ... en un régimen efectivamente democrático, la revisión de la cuenta pública debe de significar el juicio crítico, imparcial y objetivo, de la obra realizada por el ejecutor del presupuesto, señalándole las deficiencias si las hubiere, principalmente el desbordamiento en gastos no autorizados ..."

En el mismo sentido, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha considerado que la citada facultad junto con la de aprobación de leyes de ingresos y determinación del presupuesto de egresos municipales, tienen entre otras finalidades la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes de desarrollo y sus programas, lo cual se logra mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades.

El anterior criterio, puede consultarse en la tesis XLI/96, visible a fojas 462, Tomo III, marzo de 1996, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, el cual señala:

"MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. EL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE DICHO ESTADO, EN CUANTO IMPIDE A LOS AYUNTAMIENTOS DE AQUÉLLOS ACORDAR REMUNERACIONES PARA SUS MIEMBROS SIN APROBACIÓN DEL CONGRESO, NO INFRINGE EL ÚLTIMO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-La citada disposición de la Constitución Federal, establece que ‘Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán las cuentas públicas’, agregando que ‘los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles’. Este último párrafo no hace inconstitucional el artículo 129 de la Constitución Estatal en cuanto prescribe ‘Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso’, como pudiera inferirse de una interpretación gramatical y aislada; por lo contrario, la apreciación conjunta de aquella disposición permite ver que los tres elementos a que se refiere y que se traducen en la facultad de expedir la ley de ingresos, determinar el presupuesto de egresos y revisar la cuenta pública, están íntimamente ligados entre sí y tienen entre otras finalidades, la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas. Dichas finalidades se logran mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de las responsabilidades resultantes, según se deduce de lo dispuesto en los artículos 108 y 114 de la Constitución Federal, y 130 a 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado; lo anterior se confirma porque la Constitución Estatal establece la idea rectora de que la revisión de la cuenta pública municipal compete al Congreso Local, con el asesoramiento técnico y jurídico del jefe de la hacienda pública del Estado, como se desprende de lo dispuesto en sus artículos 63, fracciones X y XII, 135, 136, 137, 138 y 140; y porque la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal establece las obligaciones de los servidores públicos y las responsabilidades consecuentes. Por tanto, si de las Constituciones Federal y Local y de las leyes invocadas se advierte, que en íntima conexión con la atribución de los Ayuntamientos de aprobar sus presupuestos, se encuentran las atribuciones de las Legislaturas Locales para aprobar las leyes de ingresos municipales, revisar las cuentas anuales, suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar mandatos por las causas graves especificadas en la Ley de Atribuciones de Control y Vigilancia que garantizan el manejo transparente de los recursos públicos, ha de concluirse que el artículo 129 de la Constitución del Estado establece una medida compatible con la Constitución Federal, tendiente a evitar el abuso del poder y procurar la conservación del equilibrio y equidad presupuestal de los Municipios de la entidad, tomando en consideración que los Municipios son autónomos dentro de la Constitución Federal, pero no soberanos, máxime que dicha medida no vulnera su economía ni invade la esfera que les corresponde; tampoco restringe la libre administración de la hacienda pública municipal, ni limita u obstaculiza su actividad financiera."

En efecto, si bien es cierto que el artículo 115 de la Constitución Federal establece la existencia del Municipio Libre y como consecuencia la libertad de administrar su hacienda, también lo es que conforme a los artículos 40 y 41 de la Norma Fundamental, estamos inmersos en una forma de Gobierno Federal compuesta por Estados libres y soberanos (autónomos) en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos según los principios de la Constitución Federal, razón por la cual las Constituciones Locales nunca podrán contravenir las disposiciones del Pacto Federal.

En tal orden de ideas, la libertad municipal no es una facultad absoluta sino que, precisamente está acotada por las disposiciones del texto constitucional el que, como se ha señalado al facultar a las Legislaturas Locales para intervenir en la determinación de los ingresos de los Municipios, y en la revisión de su cuenta pública, busca garantizar la transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en los planes y programas aprobados mediante el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades, según se advierte también de los artículos 108 y 114 de la Norma Suprema.

Los artículo 53, fracción II, y 68, fracciones XV y L., ambos de la Constitución Política del Estado de Veracruz, establecen:

"Artículo 53. La legislatura tendrá como asuntos de atención preferente:

"...

"II. En el segundo periodo de sesiones ordinarias:

"a) Revisar y dictaminar la cuenta pública del Gobierno del Estado correspondiente al año anterior, la cual deberá presentarse dentro de los últimos quince días del mes de abril de cada año, a fin de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas y ajustado a los criterios señalados en el presupuesto, y

"b) Examinar y aprobar las cuentas de recaudación y distribución de caudales del año próximo anterior, que presenten los Ayuntamientos en las fechas indicadas en las leyes respectivas.

"El examen de la Legislatura del Estado no se limitará a determinar si las cantidades gastadas están de acuerdo o no con las partidas respectivas del presupuesto, sino que se extenderá a la exactitud y justificación de los gastos hechos y, de ser necesario, a las responsabilidades a que hubiere lugar. Si en él aparecieren discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación de los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con las leyes de la materia."

"Artículo 68. Son facultades y obligaciones de la legislatura:

"...

"XV. Tomar cuentas al gobierno, cada año, o cuando le parezca oportuno, de la recaudación o inversión de los caudales públicos.

"Para el estudio de la cuenta pública del Gobierno del Estado, la legislatura contará con la C.M. de Hacienda, órgano con autonomía técnica encargado del análisis de los resultados de la gestión financiera anual;

"...

"L.. Nombrar inspectores, interventores o auditores, con el objeto de examinar las funciones, los servicios públicos, la contabilidad y demás actos que realicen los Ayuntamientos."

De los preceptos transcritos se desprende que el Poder Legislativo de la citada entidad, debe examinar y aprobar las cuentas de recaudación y distribución de caudales que le presenten los Ayuntamientos y, que tal examen no se limita a determinar si las cantidades gastadas son acordes con las partidas otorgadas a éstos, sino que debe extenderse para establecer la exactitud y justificación de las erogaciones realizadas y, de ser el caso, señalar la responsabilidad respectiva de acuerdo con las leyes aplicables; siendo una de las facultades y obligaciones de la indicada legislatura, la de tomar cuentas de la recaudación o inversión de los caudales públicos al gobierno de la entidad, cada año, o cuando le parezca oportuno.

Asimismo, se establece específicamente que para esto último, es decir, para el estudio de la cuenta pública, dicho Poder Legislativo, contará con la C.M. de Hacienda, órgano con autonomía técnica encargado de los análisis de los resultados de la gestión financiera anual, estando en aptitud, la legislatura, de nombrar inspectores, interventores o auditores a fin de examinar la contabilidad que realizan los Ayuntamientos.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley Número 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz-Llave, cuya invalidez se demandó, señala:

"Artículo 20. La Contaduría podrá hacer uso de los medios de apremio necesarios cuando alguno de los entes o personas obligados por la ley demore más de quince días hábiles, después de recibida la solicitud, o se negare, a proporcionar la información solicitada, o se opusiere a la revisión de los libros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto público, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías."

De lo dispuesto en el precepto transcrito, se desprende que a través del mismo se otorgó facultad a la C.M. de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, para hacer uso de los medios de apremio, cuando alguno de los entes o personas obligados por dicha ley, se niegue a proporcionar la información solicitada respecto de documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y gasto público, práctica de visitas, inspecciones y auditorías.

En dicho orden de ideas, considerando lo asentado con antelación, en relación a que del análisis constitucional del artículo 115, fracción IV, de la Constitución General de la República, se desprende que revisar las cuentas públicas, es una facultad expresamente establecida a favor de las Legislaturas de los Estados, facultad que se recoge en el numeral 53 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, según se evidencia de la transcripción del mismo, efectuada con anterioridad, determinándose en el diverso 68, fracción XV, párrafo segundo, de la citada Constitución Local, que para el estudio de la cuenta pública la legislatura contará con la C.M. de Hacienda, deviene indiscutible que la facultad conferida en el precitado artículo 20 de la ley orgánica de mérito, a dicha contaduría para los fines precisados con antelación, no resulta en forma alguna inconstitucional.

Así las cosas, es inexacto que el diverso oficio número 3278/10/999, del once de octubre de mil novecientos noventa y nueve, cuya invalidez se demanda, en el cual la C.M. de Hacienda de la legislatura de la entidad, realizó el primer acto de aplicación de la facultad de que se trata, sea inconstitucional, toda vez que como ha quedado de manifiesto en los párrafos precedentes, la atribución correspondiente es acorde con lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución General de la República.

No obsta en forma alguna para considerar lo anterior, el concepto de invalidez de la parte actora, en el que aduce que de lo establecido en el artículo 9o., fracción VI, de la aludida Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, no se desprende que el pliego de observaciones deba realizarse de manera directa a las autoridades auditadas, ya que se trata de una facultad originaria y exclusiva del Pleno de la legislatura, citando la accionante en apoyo a lo anterior, una jurisprudencia que alude a las características generales que identifican a una autoridad intermedia, prohibida, esta última, en el artículo 115, fracción I, de la Carta Magna, por virtud de que, de lo establecido en el artículo 68, fracción XV, párrafo segundo, se desprende que no es al Pleno de la legislatura a quien corresponde el estudio de la cuenta pública, sino que para ello cuenta con la C.M. de Hacienda como órgano auxiliar.

De lo anterior, es claro que resulta inaplicable en el caso la jurisprudencia a que alude la parte promovente, referente a las características que identifican a una autoridad intermedia, pues es inconcuso que de lo dispuesto por el artículo 68, en la fracción y párrafo indicados, en el sentido de que: "Para el estudio de la cuenta pública del Gobierno del Estado, la legislatura contará con la C.M. de Hacienda ...", evidencia que dicha contaduría se trata de un órgano auxiliar de la legislatura, el cual carece de facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por el Pleno de la legislatura, dentro del ámbito de sus respectivas facultades, que son las características principales que identifican a una autoridad intermedia, como se señala en la jurisprudencia indicada, por lo que a la misma no puede ni debe considerársele como una autoridad intermedia.

Tampoco es obstáculo alguno, el concepto de invalidez en que se señala, que el oficio 3278/10/999 del once de octubre de mil novecientos noventa y nueve, es contrario a lo previsto por el artículo 53, fracción II, inciso b), y 68, fracción XXXVII, de la Constitución Política del Estado de Veracruz, pues si bien el primero de los preceptos, en la fracción e inciso indicados, prevé que la legislatura tiene como asunto de atención preferente el examen de aprobación de la cuenta pública de los Ayuntamientos, y el segundo de los numerales en la fracción de que se trata dispone como facultad y obligación de la legislatura, revisar las cuentas, actas, inventarios, avalúos, recibos y demás documentos que se presenten o se soliciten a los Ayuntamientos, en los términos señalados por las leyes respectivas, no menos exacto resulta que como se precisó con anterioridad, de conformidad con lo dispuesto por el indicado artículo 68, en su fracción XV, párrafo segundo "Para el estudio de la cuenta pública del Gobierno del Estado, la legislatura contará con la C.M. de Hacienda", de lo que debe entenderse, que esta última está legalmente facultada para emitir el acto materia de análisis, cuya invalidez es demandada.

Finalmente, no asiste razón a la parte actora, en cuanto a su argumento de inconstitucionalidad del diverso oficio DAF.3291/1711, emitido por el contador mayor de Hacienda de la Legislatura del Estado de Veracruz, del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, ya que tal oficio no fue impugnado por vicios propios, sino que su legalidad se hizo depender de la constitucionalidad de la ley en la cual se fundamentó.

En consecuencia, atendiendo a todo lo precedentemente considerado, procede declarar la validez de los actos impugnados, consistentes en los oficios 3278/10/999 y 3291/1711, del once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, cuya invalidez se demandó.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente, pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Xalapa, Veracruz-Llave.

SEGUNDO.-Se sobresee la controversia constitucional, respecto de la impugnación de los artículos 9o., 11 y 12 de la Ley Número 112 Orgánica de la C.M. de Hacienda de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Veracruz-Llave, por los motivos indicados al final del considerando segundo de la presente resolución.

TERCERO.-Carecen de legitimación pasiva en la presente controversia el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Veracruz, así como el contador mayor de Hacienda de dicho órgano legislativo.

CUARTO.-Se declara la validez de los oficios números 3278/10/999 y DAF.3291/1711, del once y trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve.

QUINTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.V.C. y C..

Nota: La tesis de rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS.", citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número P./J. 84/2000, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 967.