Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 29072222

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Marzo de 2001
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 51/96. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, ESTADO DEL MISMO NOMBRE.SISTEMA OPERADOR DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO PARA EL MUNICIPIO DE PUEBLA. LA AUTORIZACIÓN CONCEDIDA POR LA LEGISLATURA ESTATAL, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO SEGUNDO DEL DECRETO PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DEL DOS DE AGOSTO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, PARA QUE COMPROMETA SUS INGRESOS EN GARANTÍA DE CRÉDITOS BANCARIOS, NO AFECTA LA LIBRE ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA O LA AUTONOMÍA MUNICIPAL DE PUEBLA, PORQUE EL SERVICIO ES PRESTADO POR EL CITADO ORGANISMO Y NO POR EL MUNICIPIO, Y LOS INGRESOS QUE RECIBE SON PARTE DE SU PATRIMONIO Y NO DEL MUNICIPIO SOBRE LOS CUALES PUEDA TENER LIBRE DISPOSICIÓN.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 51/96. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, ESTADO DEL MISMO NOMBRE.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintinueve de enero de dos mil uno.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO

Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el diez de septiembre de mil novecientos noventa y seis, G.H.R. y M.B.F.C. y Diez, presidente y síndico, respectivamente, del Municipio de Puebla del Estado del mismo nombre, promovieron, en representación del Ayuntamiento del Municipio citado, controversia constitucional en contra de las autoridades y por las disposiciones y los actos que a continuación se señalan:

Autoridades demandadas: a) El órgano ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Puebla, representado por el C. Gobernador Constitucional de dicho Estado, licenciado M.B.D., con domicilio en el recinto oficial de la ciudad de Puebla, Estado de Puebla. b) El órgano legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, constituido por el H. Congreso del Estado, con domicilio en el recinto oficial de la ciudad de Puebla, Estado de Puebla. Actos impugnados: 1. Decreto del H. Congreso del Estado de Puebla, dado en el Palacio del Poder Legislativo de la ciudad de Puebla el 15 de diciembre de 1994, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 27 de diciembre de 1994 y que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, por virtud del cual se reformó íntegramente el diverso decreto de creación del SOAPAP, en el entendido de que este decreto constituye el cuerpo normativo general que se impugnará en forma principal por ser inconstitucional, en virtud de los conceptos de invalidez que se esgrimirán más adelante, y por ser el origen y la causa de los otros dos actos a que se hará referencia enseguida. 2. Decreto del H. Congreso del Estado de Puebla, dado en el Palacio del Poder Legislativo de la ciudad de Puebla el día 25 de julio de 1996, publicado en el Periódico Oficial del Estado del 31 de julio de 1996, por virtud del cual se reformó la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, básicamente adicionándole los artículos 96 A, 96 B y 96 C, mismos que también son inconstitucionales, tal y como se demostrará en los conceptos de invalidez que se expresarán más adelante. 3. Decreto del H. Congreso del Estado de Puebla, dado en el Palacio del Poder Legislativo de la ciudad de Puebla el mismo día 25 de julio de 1996, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 2 de agosto de 1996, por virtud del cual se autorizó que el SOAPAP contratara dos créditos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, el primero hasta por la cantidad de $567'820,000.00 M.N. (quinientos sesenta y siete millones ochocientos veinte mil pesos 00/100 moneda nacional), un monto en pesos equivalente a 470'700,000 Udis (cuatrocientos setenta millones setecientas mil unidades de inversión), y el segundo hasta por la cantidad de $134'927,804.73 M.N. (ciento treinta y cuatro millones novecientos veintisiete mil ochocientos cuatro pesos 73/100 moneda nacional), cuyos créditos serán destinados para cubrir el presupuesto de obra, imprevistos, comisiones por apertura de crédito, intereses en periodo de inversión e impuestos del Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla. Este último decreto se impugna por ser ilegal y por consecuencia inmediata y directa de los otros dos decretos antes mencionados.

SEGUNDO

Los antecedentes del caso son los siguientes:

1. Mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 28 de diciembre de 1984 (cuyo decreto fue a su vez reformado mediante decreto publicado en el mismo periódico el 26 de marzo de 1991), se creó el organismo público descentralizado denominado Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP). En forma acertada y con apego a derecho dicho decreto expedido por el H. Congreso del Estado, en sus diversos artículos, regulaba la creación, objeto y patrimonio del SOAPAP, incluyendo la forma de disponer de tal patrimonio. También disponía que la administración del SOAPAP correspondería a su consejo directivo, el cual es la autoridad suprema del organismo, regulando igualmente, entre otras cosas, la forma de integración de dicho consejo directivo, cómo sesiona y cuáles son sus facultades. De lo anterior, vale la pena destacar que de manera correcta, por tratarse de un organismo público descentralizado dependiente del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, el presidente ejecutivo del consejo directivo, que antes era el presidente municipal de Puebla, tenía facultad de designar a todos los miembros restantes de dicho consejo, con lo cual se mantenía plenamente el principio de autonomía que constitucionalmente debe regir a los Municipios y, por una interpretación analógica, a los organismos públicos descentralizados dependientes de los propios Municipios, en el entendido de que como consecuencia de dicha autonomía, la facultad plena de controlar y manejar a dicho organismo público descentralizado, por lo que hace a la prestación del servicio público de agua potable, correspondía al Ayuntamiento del Municipio de Puebla, con estricto apego al espíritu y contenido del artículo 115 constitucional. 2. Posteriormente dicho decreto de creación del SOAPAP, que era perfectamente legal y constitucional, fue objeto de reformas totales, integrales e inconstitucionales, con lo cual se han causado serios agravios a la libertad y autonomía que por mandato constitucional necesariamente debe tener el Municipio de Puebla. Efectivamente, mediante diverso decreto de reformas dado a los 15 días del mes de diciembre de 1994 por el Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 27 de diciembre de 1994, cuyo decreto entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y al cual ya se ha hecho referencia en el apartado 1o. del capítulo III, se reformó en forma total e integral el decreto de creación del SOAPAP. Dicho decreto de reformas es en esencia inconstitucional por las razones a que se hará referencia más adelante y, por tal motivo, es uno de los dos cuerpos normativos generales en contra de los cuales se promueve esta controversia constitucional. Del decreto que ahora nos ocupa destacan los siguientes preceptos: a) Artículo primero. Hace referencia a la creación del SOAPAP como organismo público descentralizado de la administración pública del Municipio de Puebla. b) Artículo segundo. Relativo al domicilio del organismo y definiciones utilizadas. c) Artículo tercero. Regula el objeto del SOAPAP, destacándose la fracción III. Conforme a la fracción III, el SOAPAP tiene facultad para actualizar las contribuciones y productos por los servicios que presta conforme a la ley de la materia, lo cual es inconstitucional. d) Artículo cuarto. Patrimonio del SOAPAP. e) Artículo quinto. Dispone que los servicios que presta el organismo se considerarán servicios públicos. Esto es trascendente porque por tratarse precisamente de servicios públicos, la contraprestación que deben cubrir los usuarios tiene el carácter de derecho, el cual a su vez es una contribución con todas las consecuencias constitucionales y legales que esto implica. f) Artículo sexto. Señala que la autoridad suprema es el consejo directivo. g) Artículo séptimo. Establece la forma de integración del consejo directivo (20 miembros), incluyendo al presidente. h) Artículo octavo. El presidente del consejo, que ahora es el gobernador del Estado, tiene la facultad de nombrar y remover al director general, al secretario y a los 8 vocales; es decir, el gobernador designa a la mitad de los miembros del consejo directivo (dentro de cuyos miembros están los más importantes), en el entendido de que con los 10 miembros que designa el gobernador y contándolo a él mismo también como miembro (presidente del consejo), de derecho y de hecho controla el funcionamiento de dicho órgano supremo del SOAPAP, nulificando totalmente cualquier influencia o control que pudiese tener el presidente municipal de Puebla (presidente ejecutivo del consejo), quien se convierte así en una mera figura decorativa. i) Artículo décimo segundo. Establece la forma de sesionar del consejo directivo, llamando la atención que se requiere por lo menos de la asistencia de 7 de sus miembros, es decir, de menos de la mitad de ellos. Esto resulta ilógico, absurdo e ilegal, pues con menos de la mitad de los miembros se pueden celebrar sesiones válidamente, en la inteligencia de que las resoluciones se toman por mayoría de votos y el presidente del órgano, que es el gobernador del Estado, tiene voto de calidad en caso de empate. j) Artículo décimo tercero. Establece las facultades del consejo directivo. La fracción I es amplia y ambigua (formular y ejecutar lo necesario a efecto de cumplir los objetivos del sistema), en tanto que la VI es inconstitucional, pues una vez más hace referencia a la actualización de las contribuciones. En el mismo sentido que el anterior encontramos la fracción III del artículo décimo quinto (atribuciones del director general del consejo directivo). Con base en este decreto de reformas del decreto de creación del SOAPAP, actualmente de hecho y de derecho, aunque en forma abiertamente inconstitucional, el C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla tiene la facultad de controlar, administrar y manejar a su antojo al consejo directivo, que es el órgano supremo del SOAPAP, socavando con ello la autonomía que por mandato constitucional debe gozar el Municipio de Puebla e invadiendo la esfera de atribuciones y funciones constitucionales que corresponde al Municipio que representamos, todo lo cual causa serios agravios que solamente serían reparados si la presente controversia constitucional se resuelve en favor de la actora. 3. Con fecha 31 de enero de 1995 se instaló el nuevo consejo directivo del SOAPAP, con base en las disposiciones contenidas en el ya citado decreto de reformas al decreto de creación del SOAPAP, en el entendido de que conforme a este nuevo régimen, prácticamente se hacía y se hacen nugatorias la libertad y autonomía del Municipio de Puebla, en cuanto a su facultad de designar a los miembros de dicho consejo directivo, que es el órgano supremo del SOAPAP, pues tales miembros fueron designados al libre arbitrio del titular del Ejecutivo Local. Así las cosas, en el periodo comprendido del 8 de febrero de 1995 al 22 de enero de 1996, se celebraron diez sesiones ordinarias y una sesión extraordinaria del consejo directivo del SOAPAP, en la inteligencia de que en tales sesiones los miembros de dicho consejo directivo que estuvieron presentes fueron designados por el C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla y pertenecían, en los casos en que así procedía, a la anterior administración municipal. 4. De todas las sesiones antes mencionadas, destaca por su importancia, en relación al caso concreto, la sesión ordinaria celebrada el 19 de septiembre de 1995, en la que se autorizó a la Dirección General del SOAPAP 'para continuar los trámites con Banobras para formalizar el crédito BID en las mejores condiciones para el SOAPAP y que inicie la formulación de propuestas de modificación al marco jurídico del SOAPAP para obtener su autorización ante las instancias respectivas', en la inteligencia de que en el desarrollo del punto correspondiente del orden del día, se hizo referencia a las cantidades, términos y condiciones de contratación de los créditos. 5. Con posterioridad al 16 de febrero de 1996, que fue cuando tomó posesión la actual administración municipal, se han celebrado diversas sesiones del consejo directivo del SOAPAP en algunas de las cuales, conforme al nuevo régimen aplicable a dicho organismo, ha comparecido el presidente municipal del Municipio de Puebla, que es uno de los infrascritos, con el carácter de presidente ejecutivo del consejo directivo del SOAPAP. Sin embargo, por la manera en que está organizado y estructurado dicho consejo directivo y a pesar de la presencia de algunos representantes del Municipio de Puebla, no puede decirse que se hayan consentido todos los actos que se han realizado por parte de dicho órgano, toda vez que, tal y como consta en algunas actas, en varios casos se formularon ciertas reservas, tal y como se desprende del acta correspondiente a la sesión ordinaria que tuvo verificativo el día 23 de mayo de 1996, en la cual, por cierto, se tocó el punto de los créditos con el Banco Interamericano de Desarrollo. 6. Con fecha 16 de julio de 1996 se celebró otra sesión ordinaria del consejo directivo del SOAPAP, habiéndose levantado el acta correspondiente, en la cual conviene destacar el siguiente aspecto fundamental: Aunque en el punto III del orden del día se hace referencia al informe del crédito Banobras-Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en realidad no se aprobó en forma específica la contratación de los créditos a que se refiere el decreto de aprobación publicado el 2 de agosto de 1996, a que más adelante se hará mención. En efecto, por lo menos en esta acta no se hace referencia al monto de los créditos contratados por el SOAPAP con Banobras, aunque de manera general, textualmente en la foja 7 se señala lo siguiente: '... Ya se están afinando aspectos legales del decreto, de la autorización para contratar el crédito, que como ustedes saben el anterior consejo directivo aprobó desde el año pasado al concretar el trámite para la obtención de estos créditos. Por lo que actualmente está en Gobernación para ser enviado al Congreso para su aprobación, todavía hay un proceso que llevar a cabo para formalizar con Banobras, pero ya todo está listo tal y como fue aprobado. La idea es seguir el proceso y sobre la marcha tener los comentarios de cada uno de ustedes. E. actualmente en revisión por parte de la Secretaría de Gobernación y de Finanzas, para ser enviados al Congreso para su autorización.'. Del acta que ahora nos ocupa, podría entenderse que la aprobación del 'año pasado', a que ahí se hace referencia, es la que se contiene en la ya referida sesión que tuvo lugar el 19 de septiembre de 1995, debiendo destacarse sobre el particular los dos aspectos siguientes: La aprobación que tuvo lugar en la sesión del 19 de septiembre de 1995, no contó con la participación ni voto favorable de la actual administración municipal sino que, por el contrario, fue obtenida cuando los funcionarios del consejo directivo pertenecían al anterior régimen municipal y habían sido designados por el gobernador del Estado, con todas las consecuencias que de manera lógica y necesaria esto implica. En la sesión del 16 de julio de 1996 que nos ocupa, debió haberse hecho referencia en forma concreta y específica a las características esenciales de los créditos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, es decir, debió haberse hecho mención del monto de los créditos, plazos, tasas de interés, destino y demás condiciones relativas a los mismos, en el entendido de que ante tal omisión, es muy cuestionable la legalidad del acuerdo que sobre el particular se adoptó en la multicitada sesión del 16 de julio de 1996. 7. Con fecha 31 de julio de 1996 se publicó en el Periódico Oficial del Estado, un decreto del Congreso del Estado por virtud del cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla. Este decreto es el otro cuerpo de normas generales que se impugna a través de esta controversia constitucional, toda vez que también constituye un acto nuevo que es consecuencia, y en sí mismo implica un acto de ejecución del decreto que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, por virtud del cual el Congreso del Estado reformó íntegramente el diverso decreto de creación del SOAPAP. Del decreto que ahora nos ocupa, resalta la manera en que el Congreso del Estado, en la parte de considerandos, de alguna manera se está 'autopreparando' el camino para tratar de dar visos de legalidad a los actos que ha realizado. Igualmente de la lectura de tales considerandos pareciera ser que los demandados 'se están curando en salud', pues al final del antepenúltimo párrafo del considerando c), se indica que existen ejemplos del mecanismo implementado mediante las reformas que nos ocupa, tanto a nivel de otras entidades federativas como a nivel federal. Sin embargo, tal situación es inconstitucional, en el entendido de que el hecho de que supuestamente existan otros casos similares, esto no significa que sea legal y constitucional lo que ha realizado el Gobierno del Estado de Puebla. Lo más importante de este decreto y lo que constituye el supuesto más grave de violaciones constitucionales, con el consecuente agravio de los derechos e intereses del Municipio de Puebla, es la inclusión de los tres nuevos artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, de los cuales conviene resaltar lo siguiente: a) Artículo 96 A. Establece que los organismos operadores que celebren operaciones de financiamiento con la autorización del Congreso del Estado, estarán facultados para aprobar las cuotas, tasas y tarifas relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, hasta la amortización del crédito que se contrate. También se establece que los adeudos a cargo de los usuarios por los conceptos mencionados, serán considerados créditos fiscales, lo cual es una incongruencia, pues para tener dicho carácter y poder ser exigibles en cuanto a su pago a través del procedimiento económico coactivo, como cualquier otra contribución, se requeriría necesariamente que se cumplieran todos los requisitos que a nivel constitucional debe reunir una contribución, dentro de cuyos requisitos se establece la exigencia de que los elementos de la misma se encuentren previstos de manera expresa en una ley en sentido formal y material. De la lectura de tal precepto puede apreciarse en forma clara su inconstitucionalidad. b) Artículo 96 B. En forma específica se establece que el órgano de gobierno de los organismos operadores aprobará las cuotas, tasas y tarifas mencionadas, debiendo publicarse en el Periódico Oficial del Estado. También se establece que dichas cuotas, tasas y tarifas se revisarán y ajustarán para actualizarlas trimestralmente o antes si así fuese conveniente. Finalmente, en este artículo se indica que las tasas, cuotas y tarifas no estarán sujetas a procedimientos de actualización previsto en los artículos 75 a 78 de la ley, los cuales al entrar en vigor el decreto de autorización para la contratación de los financiamientos, se suspenderán en cuanto a su aplicación. c) Artículo 96 C. De este artículo destaca el penúltimo párrafo, conforme al cual será responsabilidad de los organismos operadores prever en su presupuesto de egresos las partidas necesarias para el servicio de la deuda. Esto último también resulta incongruente, pues rompe el equilibrio financiero que necesariamente debe existir entre la ley de ingresos y el presupuesto de egresos del ejercicio de que se trate. d) Artículo segundo transitorio. En él se establece que los organismos operadores que a la fecha de entrada en vigor de este decreto (1o. de agosto de 1996) tuvieren contratados financiamientos constitutivos de deuda pública, contarán con un plazo de 60 días para someter a su órgano de gobierno la aprobación de sus cuotas o tarifas. 8. Con fecha 2 de agosto de 1996 se publicó en el Periódico Oficial del Estado, el decreto del Congreso del Estado que autoriza al SOAPAP y al Ejecutivo del Estado a contratar y garantizar, respectivamente,financiamientos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, para la ejecución del 'Proyecto Integral de Agua Potable, D. y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla'. De este decreto, que constituye el tercero de los actos que se impugnan a través de la presente controversia constitucional, destacan los artículos siguientes: a) Artículo primero. Se refiere a la autorización al SOAPAP para contratar con Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, dos créditos, el primero hasta por la cantidad de $567'820,000.00 M.N. (quinientos sesenta y siete millones ochocientos veinte mil pesos 00/100 moneda nacional), un monto en pesos equivalente a 470'700,000 Udis (cuatrocientos setenta millones setecientas mil unidades de inversión), y el segundo hasta por la cantidad de $134'927,804.73 M.N. (ciento treinta y cuatro millones novecientos veintisiete mil ochocientos cuatro pesos 73/100 moneda nacional), cuyos créditos serán destinados para cubrir el presupuesto de obra, imprevistos, comisiones por apertura de crédito, intereses en periodo de inversión e impuestos del Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla. b) Artículo segundo. Se refiere a la afectación, como fuente de pago del financiamiento, del producto de la recaudación derivada de la cobranza de las cuotas y tarifas a cargo de las personas que ahí se indican. c) Artículo tercero. Se autoriza al Gobierno del Estado de Puebla para constituirse en garante de los créditos que contratará el SOAPAP. d) Artículo cuarto. Se autoriza al Gobierno del Estado de Puebla para que contrate también con Banobras, S.N.C., una línea de crédito contingente y revolvente hasta por la cantidad de $60'000,000.00 M.N. (sesenta millones de pesos 00/100 moneda nacional) que sirva como fuente contingente de cumplimiento de las obligaciones de pago asumidas por el SOAPAP. e) Artículo segundo transitorio. Se faculta al SOAPAP para aprobar las cuotas, tasas y tarifas por los servicios que presta, en términos de los artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, cuyos artículos fueron creados mediante decreto del Congreso del Estado publicado el 31 de julio de 1996. Este artículo es también inconstitucional, por delegar al SOAPAP la facultad de fijar uno de los elementos esenciales de los derechos en su carácter de contribuciones, siendo que tales elementos esenciales deben estar previstos necesariamente en una ley en sentido formal y material. f) Artículo tercero transitorio. Se establece que hasta que se amorticen los créditos referidos en este decreto se suspenderá la aplicación de los ya mencionados artículos 75, 76 y 77 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla. Esto también es inconstitucional, pues por virtud de un decreto de autorización de un crédito, conforme a la ley, aun y cuando dicho decreto haya sido expedido por el Congreso del Estado, no puede suspenderse la vigencia de disposiciones contenidas en una ley. Al respecto y para ilustrar de mejor manera a ese H. Tribunal Supremo, conviene citar los artículos 75, 76 y 77 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla: Artículo 75, que establece que el H. Congreso del Estado aprobará las contribuciones y productos que se causarán por la prestación de los servicios que regula esta ley, correspondiendo a la comisión estatal o a los organismos operadores actualizar las cuotas, tasas y tarifas respectivas, conforme al artículo 76 de este ordenamiento. De la lectura de este precepto, se infiere que la actualización a que el mismo se refiere también resulta inconstitucional. Artículo 76, que enumera los conceptos que deben considerarse para establecer y actualizar las cuotas, tasas y tarifas previstas en el artículo 75, en el entendido de que este precepto es inconstitucional al igual que el anterior. Artículo 77, que establece que las inversiones de infraestructura hidráulica serán recuperables, por lo que se considerará dicho concepto en el establecimiento o actualización de las cuotas, tasas y tarifas a que se refieren los artículos 75 y 76, o bien podrán recuperarse a través de contribuciones de mejoras u otro mecanismo que establezca la ley. 9. Finalmente, como otro antecedente de hecho importante en relación con este asunto, conviene mencionar que mediante escrito de fecha 6 de agosto de 1996, dirigido al C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla, por uno de los dos infrascritos, el presidente municipal del H. Ayuntamiento de Puebla, se hizo patente en forma clara e indubitable la inconformidad y desacuerdo de la actual administración del Municipio de Puebla, por la manera en que la misma ha sido 'brincada' o hecha a un lado por el órgano supremo del SOAPAP en cuanto a la toma de decisiones trascendentales para la realización y cumplimiento del objeto del SOAPAP, que no debe olvidarse, es un organismo público descentralizado del Municipio de Puebla encargado de la prestación del servicio público municipal de agua potable y alcantarillado. En respuesta a dicho escrito dirigido al C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla, que es uno de los demandados en esta controversia constitucional, con fecha 27 de agosto de 1996 se presentó ante la Oficialía de Partes del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, un escrito firmado por el ingeniero L.O.L., director del SOAPAP, por virtud del cual dicho funcionario hace diversas manifestaciones por encomienda del C. Gobernador del Estado. Con base en tales afirmaciones, en síntesis, el director del SOAPAP pretende ocultar el hecho innegable de que con la representación mayoritaria del Gobierno Estatal en el consejo directivo del SOAPAP, se está coartando la participación permanente y decisiva del Municipio de Puebla, con la consecuente invasión de su esfera de atribuciones y funciones constitucionales. Igualmente, en cierta forma se está procurando justificar la actuación del consejo directivo del SOAPAP y se está tratando de hacer partícipe de alguna manera a los representantes del Municipio de Puebla, a fin de pretender aparentar que los actos realizados por dicho organismo público municipal descentralizado han sido consentidos por los actuales funcionarios municipales, lo cual es total y absolutamente impreciso y falso. Además, suponiendo sin conceder que hubiese existido algún consentimiento, lo cual se niega para todos los efectos legales a que haya lugar, es evidente que la presente controversia constitucional es perfectamente procedente, pues las violaciones que se han cometido en agravio del Municipio que representamos, son violaciones de 'tracto sucesivo' que se dan de momento a momento, por lo cual no ha prescrito el plazo del Municipio de Puebla para promover la presente controversia constitucional.

TERCERO

Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

Antes de manifestar los conceptos de invalidez de los actos que se reclaman, es pertinente hacer una breve sinopsis de la evolución que ha tenido la figura del Municipio en la Constitución de 1917, para el efecto de entender cuál ha sido la tendencia de las diversas reformas constitucionales en cuanto a la figura de dicha organización político-administrativa del Estado, que es el Municipio. Desde el Constituyente de 1917, al elaborar el artículo 115 constitucional, surgieron con motivo de la Revolución Mexicana diversas ideas en cuanto a la forma de administración de la hacienda municipal. A este respecto, había en el Congreso dos posturas: La primera, que de alguna forma defendía la intervención del Ejecutivo Federal en materia de recaudación de impuestos, argumentando que los Municipios tenían la obligación de sujetarse a las leyes que dictaran las Legislaturas Locales, ya que sostenían que los Municipios no eran entidades totalmente independientes y autónomas que no tuviesen nada que ver con el Estado. La segunda postura defendía la libertad municipal y la autonomía del Ayuntamiento, argumentando que el Municipio debía tener su hacienda propia, porque desde el momento que tuviese intervención del Estado o de la Federación, aquél dejaría de subsistir. De la anterior discusión se denota la gran preocupación que existía al dar a los Municipios mayor libertad para lograr así la autonomía municipal, buscando de esta forma que los Municipios fuesen la primera representación del individuo dentro de la sociedad. Después de varias sesiones, el Constituyente consagró la libertad municipal en el artículo 115 de la Carta Magna, estableciéndose en la parte conducente que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, administrando libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a las necesidades municipales. Posteriormente hubo una serie de reformas constitucionales referentes a la institución del Municipio, siendo una de las más importantes y trascendentes la efectuada en el año de 1982 a iniciativa del presidente M. de la Madrid Hurtado, cuya iniciativa establecía, en lo referente al patrimonio de los Municipios, lo siguiente: a) Elevar a rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que, en su caso, se les asignen, obligando a las Legislaturas Locales a establecer anualmente las bases correspondientes. b) Que los presupuestos de egresos de los Municipios deben ser aprobados sólo por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles. c) Por último, se incluye la facultad para la celebración de convenios, considerada pertinente a fin de homologar a nivel constitucional la celebración de convenios, que hasta esa fecha se había efectuado entre la Federación y los Estados. Dicha iniciativa fue aprobada por el Congreso y el decreto de reformas constitucionales correspondiente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 3 de febrero de 1983. De lo anterior, y de manera muy general, queda clara la tendencia de considerar al Municipio como una organización político-administrativa autónoma, otorgándole en lo referente a su patrimonio la libre administración de su hacienda, facultad eminentemente indelegable a los Gobiernos Estatales. Como consecuencia de lo anterior, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y específicamente las fracciones I, II y IV, y sus correlativos de la Constitución Local, en relación con los artículos 50, 51 y 52 de la Ley Orgánica Municipal, establecen claramente que los Municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley, administrando libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: I) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. II) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. III) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Con base en lo mencionado con antelación, se confirma en forma indubitable el principio constitucional de la libre administración y manejo del patrimonio que integra la hacienda municipal, cuya facultad es indelegable a los Gobiernos Estatales. Expuesto lo anterior, pasamos a expresar los siguientes conceptos de invalidez: Primero. Violación a lo dispuesto por el inciso a) de la fracción III del artículo 115 constitucional, en relación con las fracciones II y IV, inciso c) del mismo precepto. El artículo 115 constitucional, fracciones II, III, inciso a) y IV, inciso c), establece, en la parte conducente, que el Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados; que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley; que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros, el servicio público de agua potable y alcantarillado; y que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará, entre otros recursos, de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Al respecto, se reitera que dentro de los servicios públicos municipales se encuentra el de la prestación y suministro de agua potable y alcantarillado. En el mismo sentido, encontramos los siguientes preceptos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla: 1. Artículo 1o., que establece que el Estado de Puebla es una entidad jurídica y política, organizada conforme a los principios establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en vigor. 2. Artículo 2o., que señala que el Estado adopta para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su organización política y administrativa el Municipio Libre. 3. Artículo 102, que dispone en su primer párrafo, en congruencia con lo anterior, que el Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado, y que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, sin que haya ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado. 4. Artículo 103, fracción III, que establece que los Municipios tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, que los Ayuntamientos manejarán conforme a la ley, e igualmente señala dentro de los ingresos que corresponden a los Municipios, a los derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. 5. Artículo 104, que en su inciso a) incluye al agua potable y alcantarillado dentro de los servicios públicos que debe proporcionar el Municipio. 6. Artículo 105, fracción II, que dispone que la administración pública municipal será centralizada y descentralizada, pudiendo establecerse las entidades que juzguen convenientes para realizar los objetivos de la administración municipal. Por mandato constitucional, tanto de la Constitución Federal como de la Constitución Local, la prestación del servicio público de suministro de agua potable y alcantarillado corresponde a los Municipios, quienes tienen la facultad de manejar su patrimonio conforme a la ley y administrar libremente su hacienda, la cual se formará, de entre otros recursos, por los ingresos obtenidos por la prestación de los servicios públicos a su cargo. A través del decreto que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, por virtud del cual se reformó íntegramente el decreto de creación del SOAPAP, en realidad el Gobierno del Estado, en detrimento del Gobierno Municipal, se está arrogando en forma ilegal, de hecho y de pretendido derecho, la facultad de manejar, gobernar, controlar y administrar a dicho organismo operador en todo lo relativo a su patrimonio, funciones y atribuciones y, como resultado de esta situación irregular, se están causando agravios muy serios al Municipio de Puebla, pues se le está privando de la facultad de decidir sobre la prestación del servicio público mencionado, vulnerando con ello su autonomía como un nivel de poder que debe coexistir en forma armónica y respetuosa con los otros dos niveles de poder, como son el federal y el local. Igualmente con el régimen que actualmente prevalece, se está violando el principio constitucional de la facultad del Municipio para administrar libremente su hacienda, con agravio directo del Municipio que representamos, pues también se autorizó, bajo la anterior administración municipal, la contratación por parte del SOAPAP de los créditos ya mencionados con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca Múltiple, todo ello en supuesto cumplimiento de lo dispuesto por la fracción XIV del artículo 40 de la Ley Orgánica Municipal, aplicada por analogía al caso concreto. Sin embargo, tal contratación de créditos también infringe los principios de libertad de autonomía municipal elevados a rango constitucional. Esta invasión de la competencia y de las facultades del Gobierno del Estado en perjuicio del Gobierno Municipal, a través de la implementación de un mecanismo para controlar y administrar a su antojo al SOAPAP, mediante la designación de los miembros integrantes del consejo directivo y, como consecuencia de ello, decidir en todo lo atinente a las funciones y actividades desarrolladas por dicho organismo, implica una violación a los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a que se refiere este primer concepto de invalidez, así como a los artículos 103, fracción III y 104 de la Constitución Local y, además, da origen a las violaciones constitucionales a que nos referiremos más adelante. Para corroborar tal violación, conviene volver a referir, en forma específica, los ya citados artículos tercero, fracción III, séptimo, octavo, décimo segundo, décimo tercero, fracción VI y décimo quinto, fracción III, del multicitado decreto de reformas al decreto de creación del SOAPAP, cuyos preceptos son inconstitucionales por las razones ya expuestas. Igualmente resultan inconstitucionales, por las mismas razones, el artículo 2o., fracción V, el artículo 29, fracción VIII y los artículos 75 y 76 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, así como los artículos segundo y tercero transitorios del decreto del Congreso del Estado publicado el 2 de agosto de 1996, que autorizó al SOAPAP a contratar los créditos con Banobras, S.N.C. Segundo. Violación a la fracción IV del artículo 31 constitucional, en correlación con el artículo 49 constitucional. El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Por su parte, el artículo 49 de nuestra Carta Magna, que establece el principio de la división de poderes, dispone textualmente lo siguiente: 'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.'. 1. De conformidad con la ya citada fracción IV del artículo 31 de nuestra Carta Magna, los elementos que a nivel constitucional deben reunir las contribuciones son los siguientes: estar previstas en una ley en sentido formal y material, ser proporcionales y equitativas y estar destinadas a cubrir el gasto público, además de ser consideradas, obviamente en cuanto a su pago, como obligaciones de carácter público. De tales elementos reviste especial importancia para el caso concreto, el primero, conforme al cual una contribución, incluyendo naturalmente todos sus elementos, como son sujeto, objeto, base gravable y tasa o tarifa, indefectiblemente deben estar previstos en una ley en sentido formal y material, de donde se desprende que uno de esos elementos esenciales, como es la tasa o tarifa, no puede serdeterminado, fijado o actualizado por una autoridad distinta del órgano legislativo, pues si así fuese, se estaría quebrantando el principio de la división de poderes. 2. Consecuentemente, resulta incuestionable que son inconstitucionales todos los preceptos ya mencionados en los que se faculta a un órgano de la administración pública municipal, como lo es el SOAPAP, para fijar o actualizar el monto de las cuotas, tasas o tarifas de los derechos que se causan por la prestación del servicio público de suministro de agua potable y alcantarillado. Igualmente resultarían inconstitucionales por las mismas razones, los nuevos artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, mismos a los que ya se ha hecho referencia en forma específica en el apartado 7 del capítulo VII, pues por virtud de ellos, principalmente el artículo 96 B, se faculta al SOAPAP como organismo operador, que celebre operaciones de financiamiento con la autorización del Congreso del Estado, para aprobar las cuotas, tasas y tarifas relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, hasta la amortización del crédito que se contrate. Dicho precepto incurre en una clara incongruencia, pues también dispone que los adeudos a cargo de los usuarios por los conceptos mencionados, serán considerados créditos fiscales, lo cual es incorrecto, pues para tener tal carácter y poder ser exigibles en cuanto a su pago a través del procedimiento económico coactivo, como cualquier otra contribución, es necesario que se cumplan todos los requisitos constitucionales de una contribución, dentro de los que se establece la exigencia de que sus elementos, entre ellos, la tasa o tarifa, se encuentren previstos y determinados expresamente por una ley en sentido formal y material. Igualmente el artículo 96 C es incongruente, pues establece que será responsabilidad de los organismos operadores prever en su presupuesto de egresos las partidas necesarias para el servicio de la deuda, con lo cual se rompe el principio del equilibrio financiero que obligadamente debe existir entre los ingresos y egresos de una entidad. 3. Con los actos que se impugnan a través de la presente controversia constitucional y por las mismas razones ya expuestas, también se están violentando los siguientes preceptos legales: a) Artículo 7o., fracción II, del Código Fiscal del Municipio de Puebla, que establece que son derechos las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Municipio, así como por recibir servicios que presta el Municipio en sus funciones de derecho público, incluso cuando se presten por organismos públicos descentralizados, como sería precisamente el caso del SOAPAP. b) En el mismo sentido de que los derechos son contribuciones que deben estar establecidas en la ley, encontramos el artículo 4o. del Código Fiscal del Estado de Puebla. c) Artículo 1o. de la Ley de Hacienda del Municipio de Puebla, que establece que los ingresos que forman parte de la hacienda pública del Municipio de Puebla se regularán por las disposiciones de esta ley, la de Ingresos del Municipio de Puebla, del Código Fiscal del Municipio de Puebla y supletoriamente por el derecho común. El artículo 2o. del mismo ordenamiento, que dispone, correctamente, que la Ley de Ingresos del Municipio de Puebla fijará anualmente el monto de las cuotas, tarifas o tasas que deban aplicarse para el pago de las contribuciones, productos y aprovechamientos que esta ley establece. d) Artículo 53 de la misma Ley de Hacienda, conforme al cual los derechos que se establecen en el título denominado 'De los derechos', se causan por todos los servicios que presta el Ayuntamiento y obligan a quienes los soliciten o disfruten, al pago de las cuotas que determine anualmente la Ley de Ingresos del Municipio de Puebla. Artículo 75 del mismo cuerpo normativo, con base en el cual los derechos por los servicios prestados por el SOAPAP se regularán de acuerdo a las disposiciones de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, y se pagarán conforme a las tasas, tarifas y cuotas que establezca la Ley de Ingresos del Municipio de Puebla, y las que apruebe el H. Congreso del Estado. 4. Por otro lado, si se dejara al arbitrio del consejo directivo del SOAPAP la determinación y fijación de los derechos por la prestación del servicio público municipal que nos ocupa, mediante la actualización de las cuotas o tarifas respectivas, existiría el riesgo innegable de que en un momento determinado esto podría llevar a otra clara violación constitucional, pues podría llegarse al extremo de que la contribución que nos ocupa deviniera en desproporcional. En efecto, si se actualizan las cuotas o tarifas de referencia, aumentándolas en perjuicio de los usuarios para hacer con ello frente a las obligaciones de financiamiento asumidas por el SOAPAP, es muy probable que en un momento determinado dichos derechos, que tienen el carácter de contribuciones, lleguen a ser excesivos y desproporcionales en relación con la capacidad contributiva de los usuarios, siendo de explorado derecho que la desproporcionalidad de una contribución es inconstitucional. 5. Finalmente, para concluir este segundo concepto de invalidez, resulta innegable que de aceptarse la postura del Gobierno del Estado, que es la que actualmente prevalece en forma indebida sobre el particular, se violaría también el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de nuestra Carta Magna y en el artículo 29 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, pues de hecho se le estaría dando al Ejecutivo la facultad de legislar, toda vez que al controlar, administrar y manejar al consejo directivo del SOAPAP, que es el órgano supremo de dicho organismo operador, podría y de hecho puede a su libre arbitrio, fijar y determinar un elemento esencial de los derechos por la prestación del servicio público de agua potable y alcantarillado, como lo es precisamente la tasa o tarifa. Tercero. Violación a lo dispuesto por los artículos 2o., fracción IV y 8o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, en relación con los artículos 7o. y 12 de la Ley de Deuda Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla. Adicionalmente a las violaciones constitucionales referidas en los anteriores conceptos de invalidez, en el caso concreto y específicamente por lo que hace al decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 2 de agosto de 1996, por virtud del cual el Congreso del Estado autorizó al SOAPAP y al Ejecutivo Local para contratar y garantizar, respectivamente, los financiamientos del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, encontramos que también se han transgredido las disposiciones legales señaladas en el epígrafe de este tercer concepto de invalidez. 1. En primer lugar, encontramos que ni en la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, ni en la Ley de Deuda Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla, existe alguna disposición expresa que permita que se afecten contribuciones para garantizar créditos contratados por el Gobierno Municipal, que es precisamente lo que sucede en el caso concreto. En efecto, en el artículo segundo del ya citado decreto publicado el 2 de agosto de 1996, se autorizó al SOAPAP para que en cumplimiento de las obligaciones contraídas derivadas de los créditos que se le otorguen, afecte en favor del banco acreditante, como fuente de pago, el producto de la recaudación derivada de la cobranza de las cuotas y tarifas a cargo de los propietarios, poseedores o usuarios beneficiados de la obra pública objeto de la inversión del crédito, lo cual representa una violación al principio de legalidad. Además y sin que esto implique un reconocimiento de constitucionalidad o legalidad a los actos que se impugnan, tenemos que el artículo 2o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público incluye dentro de lo que se considera 'gasto público estatal', las erogaciones que por los conceptos que ahí se mencionan realicen 'los organismos descentralizados'. Tal disposición no hace distinción alguna y, por lo tanto, debe interpretarse en el sentido de incluir tanto a los organismos descentralizados estatales como a los organismos descentralizados municipales. Además, en la especie, de hecho el SOAPAP, que es un organismo descentralizado municipal, prácticamente funciona y es administrado y controlado como si fuera un organismo descentralizado estatal, dependiente directamente del Poder Ejecutivo Local. Por otro lado, el artículo 8o. de la ley en comento, establece que las entidades a que se refiere la fracción IV del artículo 2o. de la misma ley (organismos descentralizados), sólo podrán concertar empréstitos para financiar programas incluidos en su presupuesto que hayan sido debidamente autorizados por la Secretaría de Finanzas, en la inteligencia de que en el decreto que nos ocupa no se hace referencia alguna a dicha autorización previa que necesariamente debió haber existido, además de la diversa autorización otorgada por el Congreso Local. 2. Por lo que hace a la Ley de Deuda Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla, encontramos que en el caso concreto también se ha violado su artículo séptimo, el cual dispone que el Congreso del Estado no podrá autorizar financiamientos para gasto corriente cuando los plazos de amortización excedan de dos años o rebasen el periodo constitucional, al término del cual la deuda por gasto corriente deberá quedar saldada. Los créditos contratados con el banco acreditante multicitado exceden de los plazos antes señalados, por lo cual resulta ilegal la autorización otorgada por el Congreso del Estado. La aplicación de la Ley de Deuda Pública Estatal al Municipio que representamos, encuentra su sustento en el artículo décimo segundo del propio cuerpo normativo, que dispone que las modalidades de esta ley serán aplicables a todo tipo de financiamiento en que intervengan los Municipios y en que se requiera el aval del Estado o el Estado otorgue el crédito, en el entendido de que con base en una sana interpretación analógica, dicha disposición debe hacerse extensiva a los financiamientos contratados por los organismos descentralizados municipales, como es precisamente el SOAPAP. En síntesis, en vista de las innumerables violaciones que implican los actos que se impugnan a través de esta controversia constitucional, con los cuales se causan agravios a la libertad y autonomía del Municipio de Puebla, lo que procede conforme a derecho es declarar la invalidez de dichos actos.

CUARTO

Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son: el 115, fracciones II, III, inciso a) y IV, inciso c), 49 y 31, fracción IV.

QUINTO

Por acuerdo de fecha doce de septiembre de mil novecientos noventa y seis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y designó como instructor al M.S.S.A.A..

Por auto de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y seis, el Ministro instructor reconoció a los promoventes la personalidad que ostentan y tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación de demanda, dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, tuvo como autorizados y delegados de la parte actora a las personas que se indican en el escrito de demanda, como domicilio para oír y recibir notificaciones el que mencionan en el propio escrito y como pruebas de la actora las documentales que exhibe con su demanda.

SEXTO

El gobernador, secretario de Gobernación, el procurador general de Justicia y el presidente y secretario de la Gran Comisión del Congreso, todos del Estado de Puebla, al formular su contestación de demanda manifestaron:

1. Marco jurídico de la controversia constitucional. 1.1. Normas constitucionales y federales. 1.1.1. El artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el Sistema Nacional de Planeación Democrática, en los términos que a continuación se transcriben: 'Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal. La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.'. El precepto legal antes transcrito, establece la obligación a cargo del Estado de organizar el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional. Para tal efecto, se determinan las bases normativas generales para la organización de un sistema propio de planeación que incorpore los criterios de formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y de los programas, en los términos siguientes: El artículo en comento define los objetivos del sistema de planeación democrática, al señalar que dicho sistema debe imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía nacional. Todos estos objetivos quedan condicionados por la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Dispone que los fines del proyecto nacional contenidos en la Constitución determinarán los objetivos de la planeación, reconociéndose con ello que el proyecto nacional está contenido en la propia Constitución. Establece asimismo, que la planeación será democrática y que mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y programas de desarrollo. Para ello, se faculta al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema de planeación democrática y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Esta última característica tiende a fortalecer integralmente a la democracia nacional, al ampliar la participación ciudadana del ámbito político-electoral que canalizan los partidos y asociaciones políticos, a formas de participación social y comunitaria que inciden directamente en la administración de los servicios públicos y en los programas de desarrollo. Con el objeto de evitar el incumplimiento de los planes, su dispersión, su falta de vinculación con los proyectos de inversión, su falta de oportunidad y las contradicciones entre los diversos programas; se señala que la ley determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. Sobre este particular, debe destacarse que el artículo 26 dispone que habrá un plan de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal, definiéndose así la jerarquía orgánica del sistema nacional de planeación. De esta manera, el artículo en comento establece tres vertientes básicas del Sistema Nacional de Planeación: la obligatoria, que se refiere a planes y programas de la administración pública federal; la coordinada, que es la que se realiza mediante el Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas; y, la inducida, que consiste en la acción del Gobierno Federal para propiciar conductas de los particulares que apoyen los objetivos y las acciones que se derivan de la planeación nacional. Por último, dispone que en el sistema de planeación democrática el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley. 1.1.2. Mediante decreto de fecha veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, el H. Congreso de la Unión aprobó la Ley de Planeación, que contiene las normas que desarrollan el mandato constitucional del artículo 26. Los artículos 1o., fracción III, 14, 21, 22, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 34, 35 y 36, se refieren expresamente a la posibilidad jurídica de la elaboración de programas regionales de desarrollo. Por ser relevantes en el presente caso, a continuación se transcribe la parte conducente de los artículos 1o., fracción III, 14, fracción III, 22, 25, 32, 33, 34, fracciones II, IV y V, en los siguientes términos: 'Art. 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer: ... III. Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable.'. 'Art. 14. La Secretaría de Programación y Presupuesto tendrá las siguientes atribuciones: ... III. Proyectar y coordinar la planeación regional, con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y Municipales, y elaborar los programas especiales que le señale el presidente de la República.'. 'Art. 22. El plan indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo. ...'. 'Art. 25. Los programas regionales se referirán a las regiones que se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados en el plan, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.'. 'Art. 32. ... La coordinación en la ejecución del plan y los programas deberá proponerse a los Gobiernos de los Estados, a través de los convenios respectivos.'. 'Art. 33. El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los Municipios.'. 'Art. 34. Para los efectos del artículo anterior, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas: ... II. Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los Municipios, y su congruencia con la planeación nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación ... IV. La elaboración de los programas regionales a que se refiere la fracción III del artículo 14 de este ordenamiento; y V. La ejecución de las acciones que debanrealizarse en cada entidad federativa, y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los Municipios interesados y a los sectores de la sociedad.'. 1.1.3. Los programas regionales de desarrollo previstos en la Ley de Planeación se presentan cuando la atención de un problema o la obtención de un objetivo social o económico requieren de la participación de dos o más Estados de la República y/o del Gobierno Federal, por rebasar el ámbito jurisdiccional del territorio de una entidad federativa. 1.1.4. Si bien es cierto que la Ley de Planeación define un esquema de ámbito federal, también regula las relaciones de coordinación para la planeación entre la Federación, los Estados y Municipios. En ese sentido, se asume la plena libertad de los Gobiernos Estatales y autoridades municipales conforme a sus competencias, de llevar a cabo la planeación del desarrollo en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, pero se prevé la posibilidad y conveniencia de que el Ejecutivo Federal acuerde con los Gobiernos Estatales y, a través de éstos, con las autoridades municipales, su participación en aquellos aspectos de la planeación nacional que les atañen directamente para coadyuvar a la consecución de los objetivos y prioridades nacionales, al fortalecimiento de las tareas de planeación del desarrollo de los Estados y Municipios, y a la congruencia que debe caracterizar la determinación de propósitos comunes. En términos de lo expuesto en el párrafo inmediato anterior, y en congruencia con las disposiciones legales aplicables de la Ley de Planeación, la aprobación de un programa regional de desarrollo requiere de la conformidad de las entidades federativas y del Gobierno Federal, sin que se considere que los acuerdos o convenios correspondientes violen la disposición del artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la autonomía de los Estados. 1.1.5. La fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé, en concordancia con el artículo 26 constitucional, que los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario, tendrán a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, entre otros, en los términos que a continuación se transcriben: '... III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado. b) Alumbrado público. c) Limpia. d) Mercados y centrales de abasto. e) P.. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines. h) Seguridad pública y tránsito, e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. ...'. 1.1.6. La fracción VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé, igualmente en concordancia con los artículos 26 y 115, fracción III, constitucionales, la posibilidad de celebración de convenios entre los Municipios, las entidades federativas y la Federación para la realización de programas regionales de desarrollo, en los términos que a continuación se transcriben: 'Art. 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: ... VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.'. 1.2. Normas constitucionales y legales del Estado de Puebla. 1.2.1. Los artículos 107 y 108 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, en congruencia con las normas constitucionales mencionadas, constituyen el Sistema de Planeación Democrática para el Estado de Puebla, en los términos que a continuación se transcriben: 'Art. 107. El poder público del Estado y los Ayuntamientos tienen el deber de promover el desarrollo económico y social de sus habitantes y para ello su actividad será programada.'. 'Art. 108. La ley reglamentará y fijará las facultades de los funcionarios en materia de planeación, formación de programas y presupuestos, ejecución de objetivos, supervisión, evaluación e información, así como la coordinación de los sectores público, social y privado del Estado.'. 1.2.2. La Ley de Planeación para el Estado de Puebla contiene las normas que desarrollan el mandato constitucional local, contenido en los preceptos a que se refiere el apartado 1.2.1. anterior, y define la posibilidad legal de acordar y ejecutar programas regionales de desarrollo, según se desprende de los artículos 1o., 9o., 10, 12, 16, 17, 23, 26, 31 y 32. Por su atingencia al caso, se transcriben los artículos 1o., fracción III, 9o., fracción III, 10, fracciones I, II y III, 12, fracciones IV y V, 16, 17, 23, 26, 31 y 32 de la Ley de Planeación para el Estado de Puebla, que son conducentes a la materia de esta controversia constitucional: 'Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer: ... III. Las bases para que el Ejecutivo Estatal coordine sus actividades de planeación con los Municipios de la entidad de acuerdo a la legislación aplicable.'. 'Artículo 9o. Los elementos de instrumentación del Sistema Estatal de Planeación Democrática serán los siguientes: ... III. Programas regionales y especiales.'. 'Artículo 10. El Ejecutivo del Estado, los titulares de las dependencias integrantes de la administración pública estatal, los diputados al Congreso del Estado, los presidentes y regidores de los Ayuntamientos, serán competentes para: I.V. y asegurar la implementación del Sistema Estatal de Planeación Democrática en el ámbito de su jurisdicción. II. Cumplir con la elaboración de los planes y programas a los que se refiere el artículo 9o. de la presente ley. III. Prever el cumplimiento y la consistencia de las políticas, objetivos, metas y estrategias contenidas en los planes y programas estatales y municipales.'. 'Artículo 12. El Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, tiene las siguientes atribuciones: ... IV. Fomentar la coordinación entre los tres niveles de Gobierno Federal, Estatal y Municipal, así como la cooperación de los sectores social y privado, para su participación en el proceso de planeación. V. Promover la instrumentación del proceso de planeación en sus vertientes de coordinación y concertación.'. 'Artículo 16. En relación a los productos de mediano plazo, el proceso de planeación estará integrado por el plan de desarrollo estatal, planes municipales, así como de programas regionales y sectoriales.'. 'Artículo 17. Dentro del proceso de planeación deberán considerarse los siguientes niveles: I. Estatal. II. Sectorial e institucional. III. Municipal. IV. Regional.'. 'Artículo 23. El plan elaborado a nivel estatal indicará los programas sectoriales y regionales que deban realizarse en las diversas dependencias de la administración pública estatal.'. 'Artículo 26. Los programas regionales desarrollan equilibradamente áreas geográficas determinadas de acuerdo a su potencial en recursos y necesidades.'. 'Artículo 31. El Ejecutivo Estatal podrá convenir con los Gobiernos Municipales: I. Su participación en la planeación estatal, mediante la presentación de las propuestas que estimen pertinentes. II. Los procedimientos de coordinación entre los Gobiernos Estatal y Municipales que coadyuven al desarrollo integral y a su congruencia con la planeación nacional, y al mismo tiempo promuevan la participación de los sectores de la sociedad. III. Los lineamientos de las acciones que deben realizarse en los Municipios, y que competen a ambos órdenes de gobierno. IV. La ejecución de las acciones que deban realizarse en los Municipios, y que competen a ambos órdenes de gobierno.'. 'Artículo 32. Para efectos del artículo 30, fracción III, se celebrarán contratos o convenios de cumplimiento obligatorio para las partes que los celebren, siendo éstas el Ejecutivo Estatal y las representaciones de los grupos sociales o particulares interesados. Se establecerán las sanciones que se deriven de su incumplimiento a fin de asegurar el interés general y garantizar su ejecución en tiempo y forma.'. 1.2.3. En términos de la Ley de Planeación para el Estado de Puebla, y con el propósito de desarrollar equilibradamente áreas geográficas determinadas de acuerdo a su potencial en recursos y necesidades, los programas regionales de desarrollo, a nivel de dicha entidad federativa, se dan cuando la atención de un problema o la obtención de un objetivo social o económico, requieren de la participación de dos o más Municipios de la entidad o requieren de la participación del Gobierno Estatal y de uno o más Gobiernos Municipales. Asimismo, y en términos de la propia Ley de Planeación para el Estado de Puebla, la posibilidad jurídica de un programa regional de desarrollo requiere de la aprobación de los Municipios involucrados en el mismo y/o del Gobierno del Estado. 1.2.4. La aprobación de un programa regional de desarrollo a nivel local no puede, en consecuencia, considerarse violatorio del mandato contenido en el primer párrafo y en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se refieren a la autonomía municipal y a la prohibición de las autoridades intermedias entre el Municipio y el Gobierno del Estado y, por el contrario, encuentra su fundamento expreso en la fracción III del artículo 115 constitucional. 1.2.5. Las Leyes de Desarrollo Urbano, de Protección al Ambiente y al Equilibrio Ecológico, de Agua y Saneamiento y Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, contienen disposiciones congruentes con la Constitución Política para el Estado Libre y Soberano de Puebla. En efecto: 1.2.5.1. Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Puebla. Esta legislación instaura el régimen legal de planeación que ordenará y regulará los asentamientos humanos en el Estado, comprendiéndose los planes o programas que ordenen y regulen las zonas conurbadas en los que participe el Estado con una o más entidades federativas y los planes o programas que ordenen o regulen las zonas conurbadas dentro del territorio del Estado. La ley en cuestión otorga atribuciones al gobernador y a los Ayuntamientos para ejecutar las disposiciones de la misma, los cuales ejercerán sus funciones de manera concurrente en el ámbito de sus respectivas competencias, para ordenar y planear las provisiones, reservas, usos y destinos de los elementos del territorio del Estado y para coordinar el desarrollo de los asentamientos humanos y centros de población. De las atribuciones que en el capítulo II, artículo 8o. se confieren al gobernador del Estado, referentes a los planes, destacan las siguientes: elaborar, evaluar, revisar, aprobar y ejecutar los planes y programas de desarrollo urbano, así como su publicación; y participar con los Gobiernos Estatales vecinos en la elaboración y ejecución del programa de ordenamiento de las zonas conurbadas. Los Ayuntamientos tienen entre otras atribuciones, las siguientes: formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, aplicables a los centros de población ubicados dentro del territorio municipal correspondiente; vigilar y controlar la zonificación urbana contenida en los planes y programas; elaborar, aprobar y enviar las declaratorias de usos, reservas y destinos de áreas y predios; participar en los términos que establezcan las declaratorias de conurbación en la planeación y regulación de las zonas conurbadas; participar en la creación, manejo y administración de las reservas territoriales para el crecimiento urbano y de las zonas sujetas a conservación ecológica, y celebrar con la Federación, las entidades federativas o con otros Ayuntamientos, los convenios que apoyen los objetivos y finalidades propuestos en los planes que se realizan dentro de su jurisdicción. En el capítulo III, artículo 15 de esta ley, se señalan los instrumentos para ordenar y regular los asentamientos humanos del Estado; en particular, en su fracción IV, los planes o programas que ordenen y regulen las zonas conurbadas; y en su fracción V, inciso a), los planes o programas regionales. Por otro lado, en el capítulo VI se define que el fenómeno de conurbación se presenta cuando dos o más centros de población forman o tienden a formar una continuidad demográfica que puede darse entre centros de población de un mismo Municipio o centros de población de distintos Municipios. Se establece que para efectos de esta ley, el fenómeno de conurbación debe ser formalmente reconocido mediante declaratoria emitida por el gobernador, quien podrá expedirla a petición de los Ayuntamientos o por propia iniciativa, y convocará a formar la comisión intermunicipal que tendrá las atribuciones de elaborar y revisar el programa que ordene y regule la zona conurbada y someterlo a la aprobación del Congreso del Estado; y gestionar y promover ante las autoridades municipales el cumplimiento del programa de ordenamiento de la zona conurbada. Por último, y en lo relativo a este ordenamiento jurídico, cabe destacar que de conformidad con su artículo 36, los planes que sean aprobados serán obligatorios para las autoridades correspondientes. 1.2.5.2. Ley de Protección al Ambiente y al Equilibrio Ecológico. El artículo 2o. determina las bases de concurrencia del Estado y los Municipios en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como de protección y mejoramiento del ambiente. En su artículo 27, fracción III, se señala que los criterios generales de regulación ecológica de los asentamientos humanos deberán ser considerados en los programas estatales y municipales que tengan por objeto el desarrollo urbano de los centros de población. 1.2.5.3. Ley de Agua y Saneamiento para el Estado de Puebla. Este ordenamiento legal prevé que los Municipios, con el concurso del Estado si así fuese necesario, por conducto de sus órganos administrativos, en forma directa o a través de organismos desconcentrados o descentralizados, prestarán los servicios de agua potable y alcantarillado y los necesarios para el tratamiento de aguas residuales, sulfhídricas o salinas. 1.2.5.4. Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla. Establece la conformación de los Municipios del Estado de Puebla, entre los que se incluyen a los siguientes: Puebla, S.P.C., San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchan, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T.. Define la organización política y administrativa del Municipio Libre, en congruencia con la Constitución General de la República y la Constitución del Estado de Puebla. Contempla que el Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por los miembros de la planilla que haya obtenido el mayor número de votos; y, que el Ayuntamiento del Municipio de Puebla estará integrado por diecisiete regidores de mayoría y se complementará hasta con siete regidores que serán acreditados conforme al principio de representación proporcional. Previene que el Ayuntamiento sesionará con la mayoría de los regidores que lo integran, en sesiones ordinarias o extraordinarias, siendo válidas las resoluciones adoptadas con la asistencia de la mayoría de sus miembros y del secretario municipal, y presididas por el presidente municipal o quien legalmente lo sustituya. Los acuerdos emanados del Ayuntamiento se tomarán por mayoría de votos, teniendo voto de calidad el presidente municipal en caso de empate. Entre las atribuciones del Ayuntamiento destacan, entre otras, las siguientes: promover cuanto estime conveniente para el progreso del Municipio y acordar la realización de las obras públicas que fueren necesarias; establecer las bases sobre las cuales el presidente municipal pueda celebrar contratos, aprobarlos una vez celebrados y someterlos a la autorización del Ejecutivo y a la aprobación del Congreso cuando la duración de esos contratos excediere del periodo del ejercicio del Ayuntamiento; formular y aprobar, de acuerdo con las leyes federales, la zonificación y planos de desarrollo urbano municipal. Determina este cuerpo normativo que los Municipios tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: Agua potable y alcantarillado; alumbrado público; limpia; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles; parques y jardines; seguridad pública y tránsito; y los demás que conforme a la ley determine el Congreso del Estado, estableciendo que estos servicios se rigen, entre otras disposiciones, a través de contratos, convenios, concesiones o de organismos descentralizados y que serán prestados con el concurso del Estado cuando así lo determine la ley y fuere necesario. Se contempla la posibilidad de que los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, puedan coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos. Estos convenios pueden celebrarse, refiere la propia ley, entre dos o más Municipios de la misma zona económica; dos o más Municipios de diversas zonas económicas; todos los Municipios de una zona económica; y todos los Municipios de una zona económica con todos los de otra zona económica. Finalmente la Ley Orgánica Municipal previene, de manera imperativa, que los Ayuntamientos están obligados a cumplir los contratos o convenios celebrados por anteriores administraciones, si hubieren sido autorizados por el Ejecutivo y aprobados por el Congreso, así como a continuar las obras públicas iniciadas por sus antecesores que sean de positivo beneficio para la colectividad. 1.2.6. La planeación regional constituye uno de los principales instrumentos para el desarrollo económico y social de áreas geográficas determinadas, y tiende a satisfacer necesidades colectivas originadas por las relaciones de vecindad. La planeación regional permite que el desarrollo de una determinada circunscripción territorial se realice de una manera ordenada y racional, a través de un sistema organizado y participativo de planeación que fije objetivos y metas, determine estrategias y prioridades, asigne recursos, responsabilidades y tiempo de ejecución, coordine esfuerzos y evalúe resultados. La práctica de la planeación regional no es nueva en México ni en el mundo. Durante varios decenios el Estado mexicano ha llevado a cabo numerosos programas regionales de desarrollo, como los que a continuación se señalan: Por acuerdo presidencial de veintiséis de febrero de mil novecientos cuarenta y siete se creó, quizá el primero de ellos, con el carácter de organismo técnico y administrativo desconcentrado, dependiente de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, la Comisión del Papaloapan, con el objeto de planear, diseñar y construir las obras requeridas para el integral desarrollo de la cuenca del Río de P.. Este organismo se conformaba de la siguiente manera: un presidente (secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos); un vocal ejecutivo (representante de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos); y un vocal secretario (representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público). Esta comisión contaba con las facultades de planeación, proyección y construcción de todas las obras de defensa en los ríos, las de aprovechamiento en riego, desarrollo de energía, ingeniería sanitaria, vías de comunicación, y las relativas a lacreación y ampliación de centros de población, así como también las requeridas para dictar todas las medidas y disposiciones en materia industrial, agrícola y de colonización para el desarrollo integral de la cuenca del P.. Por acuerdo presidencial de fecha cuatro de marzo de mil novecientos cincuenta y cuatro, mismo que sufrió modificaciones el siete de septiembre de mil novecientos sesenta y siete y el trece de febrero de mil novecientos ochenta, se creó la Comisión de Agua Potable y Drenaje de Monterrey. El citado organismo, digno de estudio por la similitud que guarda con el tema de esta controversia, estaba encargado de efectuar investigaciones y estudios, así como el formular los planes y proyectos técnicos y financieros relacionados con la captación y suministro de agua potable del Municipio de Monterrey, Nuevo León, así como de los Municipios circunvecinos dentro de su área metropolitana, así como los relacionados con las obras de infraestructura sanitaria, drenaje, alcantarillado, redes maestras, plantas de tratamiento de aguas residuales y demás necesarias para el logro de los objetivos y metas trazados en su creación. Esta comisión se encontraba integrada por un representante propietario de cada una de las siguientes entidades: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Programación y Presupuesto, de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Desarrollo Urbano y Ecología, de Salubridad y Asistencia, del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, del Gobierno del Estado de Nuevo León, del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, los industriales organizados, el comercio organizado, los propietarios de fincas urbanas, y las colonias populares del norte y sur de Monterrey, los Municipios circunvecinos del área metropolitana de Monterrey y las instituciones públicas descentralizadas de servicios de agua y drenaje de Monterrey. Mediante acuerdo presidencial de fecha veintiocho de enero de mil novecientos noventa y tres, se creó el Consejo de la Cuenca del Lerma. Este organismo se creó con la finalidad de obtener los siguientes resultados: El rescate del Lago de C., la regulación de todos los aprovechamientos de aguas superficiales y subterráneas que permitan la recuperación del Lago de C., el saneamiento de todas las descargas residuales, el uso eficiente del agua, y el manejo integral de la cuenca del L. para la recuperación de los usuarios. El Consejo de la Cuenca del Lerma, está presidido por la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, e intervienen: La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, la Comisión Nacional del Agua, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Desarrollo Social, Petróleos Mexicanos, la Comisión Federal de Electricidad, el gobernador del Estado de México, el gobernador del Estado de Querétaro, el gobernador del Estado de Michoacán, el gobernador del Estado de Guanajuato, el gobernador del Estado de Jalisco, y aproximadamente setenta y cinco presidentes Municipales, así como asambleas de usuarios, organismos operadores de agua potable, ejidatarios y pescadores. En consecuencia, la planeación democrática del desarrollo es mandato constitucional contenido en el artículo 26 y su marco normativo incluye la posibilidad de programas regionales cuando sus objetivos rebasen el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa, sin que ello vulnere la autonomía de los Estados establecida en el artículo 40, ni la de los Municipios contenida en el artículo 115, ambos de la propia Constitución; y la posibilidad de programas regionales municipales tiene fundamento expreso en la fracción III del artículo 115 citado. El marco jurídico del Estado de Puebla, en congruencia con los mandatos constitucionales federales, establece el sistema de planeación democrática del desarrollo del Estado y contiene la posibilidad de programas de desarrollo regional que abarquen el territorio de dos o más Municipios, para lo cual es indispensable la aprobación de los Ayuntamientos correspondientes y la elaboración de los convenios pertinentes. 2. G. y contenido del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. 2.1. De conformidad con las normas constitucionales y legales locales, el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla recibió los planteamientos de la población de la entidad, que una vez recopilados conformaron el diagnóstico de la problemática económica y social existente en el Estado de Puebla, que dieron origen al Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, instrumento que mereció ser sometido al consenso del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla (Copladep), organismo este que con fecha tres de septiembre de mil novecientos noventa y tres lo aprobó por unanimidad. 2.2. En el Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, se estableció la necesidad de ejecutar tres programas regionales para tres diversas zonas geográficas, a saber: la de la Sierra Norte, la de A. y la de la Mixteca y la Sierra Negra. 2.3. Para los efectos de la presente controversia nos referiremos de manera específica al Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, en los siguientes términos: 2.3.1. El Programa de Desarrollo Regional Angelópolis surgió de la necesidad de combatir los grandes rezagos en servicios e infraestructura urbana que afrontaban los catorce Municipios que conforman la zona conurbada de la ciudad de Puebla, y que han obstaculizado su desarrollo. El programa fue el producto de una intensa jornada de diálogo que conjuntó los consensos básicos en los que se reconoce la sociedad poblana. Las ideas iniciales del programa se originaron en la consulta popular durante la campaña electoral de mil novecientos noventa y dos para la renovación del Poder Ejecutivo, los Ayuntamientos y el Congreso del Estado de Puebla. Estas ideas evolucionaron a través del diálogo con la ciudadanía hasta convertirse en un programa coherente de desarrollo regional, integrado por un plan maestro general y un conjunto de planes maestros individuales y sus correspondientes proyectos ejecutivos. Apoyado en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ley de Desarrollo Urbano del Estado y Ley Orgánica Municipal y para ser congruente con la estrategia definida en el Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, y con el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, el Ejecutivo del Estado sometió a la aprobación del Congreso la declaratoria de conurbación de los catorce Municipios que integran el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. Es así como el día dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, el cuerpo legislativo aprobó la declaratoria de conurbación y ésta se publicó en el Periódico Oficial del Estado con fecha dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, surtiendo así todos sus efectos jurídicos. 2.3.2. Los Municipios conurbados que integran el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis son los siguientes: Puebla, S.P.C., San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchan, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y San Martín Texmelucan, región donde habita el 35% treinta y cinco por ciento de la población del Estado. 2.3.3. La estrategia de solución contenida en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, se despliega a través de la realización de once subproyectos que tienen por contenido los siguientes rubros: planeación urbana; agua, drenaje, alcantarillado y saneamiento; tránsito, vialidad y transporte; desechos sólidos; vivienda; promoción industrial; comercio y abasto; turismo; educación y cultura; salud e infraestructura hospitalaria; y seguridad pública. A continuación se transcribe la descripción abreviada del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, en los términos que se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Puebla de fecha diez de septiembre de mil novecientos noventa y tres. 'El diseño del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis permite que entre los once grupos de proyectos que abarca, exista congruencia metodológica así como complementación y objetivos y estrategias, a partir de un diagnóstico de cada área. Los proyectos para solucionar de fondo los problemas principales de esta zona geográfica son: Planeación urbana. Agua, drenaje, alcantarillado y saneamiento. Tránsito, vialidad y transporte. Desechos sólidos. Vivienda. Promoción industrial. Comercio y abasto. Turismo. Educación y cultura. Salud e infraestructura hospitalaria y seguridad pública. Planeación urbana. El crecimiento demográfico de la ciudad de Puebla y su zona conurbada ha provocado serios desequilibrios en el ordenamiento territorial y en la prestación de servicios públicos. La problemática urbana plantea la necesidad de una planeación integral para atacar de fondo la crisis de la zona metropolitana. Para lograr lo anterior, se ejecutarían tres grandes proyectos urbanos: a) la creación de un corredor industrial apoyado por áreas de uso habitacional, comercial y comunicaciones que tome en cuenta aquellas tierras con clara vocación agrícola, preservando su uso en estas actividades; b) un distrito histórico, cultural, artístico y de negocios, en donde el paseo del Río de San Francisco preservará y revitalizará el Centro Histórico de la ciudad de Puebla; y c) un distrito habitacional, comercial y de servicios Atlixcáyotl-Solidaridad, para integrar un moderno desarrollo urbano con viviendas para uso comercial y de servicios. Agua, drenaje, alcantarillado y saneamiento. En la zona considerada, el aumento en la demanda de agua y la escasez de fuentes de abastecimiento han originado una situación de crisis, cuya solución requiere la optimización de su extracción, distribución, uso y disposición. La infraestructura del sistema de drenaje, alcantarillado y saneamiento en general es limitada y no existe una estructura tarifaria adecuada para cubrir las inversiones y los costos de operación. Para resolver estos problemas hemos diseñado una estrategia que permitirá, en primer lugar, gracias al proyecto N., incrementar la captación sin afectar las necesidades de suministro suficiente de agua para esa zona agrícola del Estado. De igual manera se aumentará la cobertura del servicio de agua potable en la zona urbana y, con la participación de la iniciativa privada se construirán colectores marginales y plantas de tratamiento de agua para el saneamiento de los Ríos Atoyac, Alseseca y S.F.. Tránsito, vialidad y transporte. El sistema vial presenta severos rezagos que se traducen en pérdida de tiempo, ineficiencia en el uso del equipo y creciente contaminación. Por otro lado, la capacidad de los sistemas viales se encuentra restringida por el deficiente transporte público y el inadecuado control de tráfico. A ello se suma el deterioro de calles principales, radiales y accesorias, lo que origina labores constantes de bacheo, relaminación y reconstrucción de pavimento. Con la construcción del anillo periférico ecológico, que dará acceso a la zona industrial oeste y reducirá el paso por el centro de la ciudad, podrá definirse el lindero entre el desarrollo urbano y la zona agrícola, combinado con un cinturón forestal para la ciudad de Puebla. La construcción de un sistema radial de avenidas y calles y la operación de estacionamientos públicos en el centro de la ciudad, en su periferia y en los centros de transferencia, permitirá incrementar la capacidad, seguridad y calidad de los sistemas viales. Por otra parte, la instalación de un sistema computarizado para la red de semáforos mejorará la señalización y el control de tráfico. El transporte público y de autobuses con sistemas que les permitan desarrollar mayor velocidad de operación en las vías radiales, las nuevas rutas interconectadas y los pequeños circuitos seccionales alimentarán el sistema de circunvalación en estaciones de transferencia. Desechos sólidos. En la ciudad de Puebla se generan diariamente alrededor de mil ochocientas toneladas de desechos sólidos, de las cuales el 22 por ciento se tira en lotes baldíos y barrancos. Se corre el peligro de contaminar los mantos acuíferos que abastecen a la población de esta zona. El objetivo central en este aspecto es hacer de Puebla una ciudad ejemplarmente limpia, modernizar el sistema de recolección de basura y asegurar la disposición de desechos sólidos de acuerdo a normas ambientales estrictas. Para ello se implantará un sistema efectivo y eficiente de recolección de basura con una cobertura amplia, mediante el concesionamiento de este servicio de manera tal que garantice su oportunidad y eficiencia. Vivienda. Mediante este proyecto se pretende aumentar el número de viviendas requeridas para hacer frente al crecimiento poblacional. También se contempla propiciar el uso adecuado del suelo urbano y permitir que la población con escasos recursos tenga acceso a una vivienda digna. Las acciones más importantes en esta materia se refieren a la ejecución de proyectos de reordenamiento urbano, con especial atención en vivienda de interés social. Los costos y tiempos para efectuar trámites se reducirán en forma considerable, lo que se convertirá en un incentivo adicional para la participación de promotores privados en la construcción de vivienda. Promoción industrial. En esta área, el Programa Angelópolis pretende la consolidación de una base industrial que integre la micro, pequeña y mediana empresas. Además, se está promoviendo la creación de una infraestructura moderna con el propósito de que el capital nacional e internacional se asiente en territorio poblano. La capacitación, la adecuada regulación económica y diversos apoyos financieros, constituyen las acciones para establecer grandes corredores industriales que constituyan detonadores del desarrollo económico. Comercio y abasto. Con frecuencia observamos que el sector comercio se concentra en unas cuantas zonas y ello provoca que un amplio sector de la población deba recorrer grandes distancias para realizar sus compras, incurriendo en gastos adicionales de transporte. Asimismo, existe una legislación excesiva que dificulta el abasto de productos básicos y afecta de manera considerable a las zonas marginadas rurales y urbanas. El Proyecto de Desarrollo Regional Angelópolis contempla el ordenamiento y fortalecimiento del potencial comercial de la región, de forma armónica y consecuente con la distribución territorial de los recursos y con el crecimiento urbano. Se contempla la creación de centros comerciales de primer nivel financiados con capital privado. Asimismo, la posibilidad de individualizar los mercados existentes y en su caso tramitar la atención de apoyos crediticios que faciliten a los locatarios su adquisición. La concentración del comercio mayorista de productos perecederos en la central de abastos, aliviará al Centro Histórico de problemas de insalubridad y tráfico existentes. Turismo. El sector turístico no ha desarrollado todo su potencial, debido a que carece de infraestructura básica y a la falta de coordinación de programas. El número de turistas se ha reducido en los últimos cinco años. El tránsito actual de ellos genera pocos ingresos, ya que la mayor parte de los mismos permanece en la ciudad de Puebla sólo unas horas. La escasa explotación de atractivos turísticos y la falta de centros de convenciones de calidad, ocasiona una baja captación de turismo extranjero. Para revertir esta situación se fortalecerá la infraestructura existente y se llevarán a cabo programas de coordinación entre los diferentes sectores que participan en esta actividad, incluyendo intensas campañas publicitarias, con el fin de aprovechar mejor nuestros atractivos turísticos que van desde tesoros arquitectónicos y prehispánicos hasta espacios de gran belleza. Educación y cultura. La educación en la entidad presenta un fuerte rezago que se manifiesta en los altos índices de analfabetismo, ausentismo y deserción escolares, así como en la falta de participación de la sociedad en los procesos educativos y culturales. Lo mismo sucede con la cultura. A pesar de que el patrimonio histórico de Puebla es de los más importantes del país, el limitado desarrollo de la infraestructura cultural hace que hoy contemos con un reducido número de bibliotecas, museos, galerías de arte, centros de promoción artesanal y otros espacios indispensables para un desarrollo integral del ser humano. El Programa Angelópolis buscará que la educación básica sea de calidad, la educación de adultos se vincule con la formación y capacitación para el trabajo y que las actividades culturales, deportivas y recreativas de cada localidad sean parte de un programa integral de educación y cultura. Salud e infraestructura hospitalaria. El sector salud, al igual que otros sectores de la sociedad, presenta severos rezagos. La tasa de mortalidad en la entidad es sensiblemente superior al promedio del país. En este renglón, el Programa Angelópolis pretende mejorar la infraestructura hospitalaria para la atención de pacientes en todos los niveles, desde la medicina preventiva hasta la medicina de alta especialización, dando especial atención a programas de gran urgencia, como es el combate del cólera. Se pondrá especial atención para la conclusión de la red regional de hospitales que se ha iniciado de acuerdo a la densidad de población y las características geográficas. La descentralización de los servicios administrativos y de atención a la salud, es un proyecto que ya está en marcha. Seguridad pública. Los problemas de inseguridad en la zona metropolitana de la ciudad de Puebla aún son preocupantes. Un sistema de seguridad que proteja la integridad física y patrimonial de los ciudadanos y que garantice la estabilidad, el orden social y el pleno ejercicio de las libertades y garantías individuales, se hace indispensable para asegurar un clima de sana convivencia en lo personal y familiar. En este contexto, ya se han creado Consejos de Seguridad Pública y Procuración de Justicia en los Municipios conurbados, combinados con servicios multifamiliares de seguridad y vigilancia de grupos de colonos, comerciantes o industriales. Además, se han reforzado los sistemas de atención ciudadana y protección de derechos humanos. También se está trabajando en la revalorización de los cuerpos de policía con el fin de recuperar la imagen, posición y respeto de dichos cuerpos. Se incrementará asimismo la preparación del personal para elevar su desarrollo corporativo, mediante el arraigo en las funciones de seguridad para contar con un cuerpo profesional que permita prevenir y reducir los niveles de delincuencia.'. Por lo anterior, se advierte que el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis es un conjunto de proyectos de infraestructura urbana y de mejora de servicios que permitirá establecer un sistema de desarrollo integral, sostenido y ordenado, en los Municipios y poblaciones insertas en su área geográfica de influencia, impulsando el crecimiento regional para alcanzar un desarrollo equilibrado entre Municipios, y consolidar un sistema de ciudades medias. 2.3.4. Es importante destacar que la solución del problema de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento es importante, tanto para los desarrollos urbanos existentes como para las áreas del desarrollo planificado previstas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. En efecto, no resolver la problemática aludida impedirá el desarrollo de otros programas de infraestructura como los de: vivienda, comercio y abasto, industria, turismo y vialidades, entre otros. En esas circunstancias, es prioritario cumplir con el proyecto de agua, ya que de ello depende el mejoramiento integral del área geográfica de su aplicación, como elemento detonador del desarrollo regional y estatal, y polo de atracción de la inversión nacional y extranjera. 2.4. El proceso contenido en las normas legales aplicables del Estado de Puebla que debe seguirse para la aprobación de un programaregional de desarrollo, es el siguiente: Uno de los elementos de instrumentación del Sistema Estatal de Planeación Democrática lo constituyen los programas regionales, que son aquellos que impulsan equilibradamente áreas geográficas determinadas, de acuerdo a su potencial en recursos y a sus necesidades. El plan elaborado a nivel estatal indicará los programas regionales que deban realizarse. Los planes y programas que se elaboren deberán someterse a un análisis de congruencia, compatibilización y ajuste para asegurar que los objetivos, metas y estrategias conduzcan al desarrollo integral y equilibrado del Estado. El Ejecutivo del Estado, los diputados al Congreso del Estado, y los presidentes y regidores de los Ayuntamientos, serán responsables de la elaboración de los programas regionales. Para tal efecto, están facultados para impulsar, motivar y promover la participación popular a través de foros de consulta, donde se darán a conocer los diagnósticos, problemática y alternativas para la elaboración de los planes y programas de desarrollo municipal y estatal. Corresponde al Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla (Copladep), entre otras cuestiones: Promover y coadyuvar con la participación de los diversos sectores de la comunidad en la elaboración y actualización del Plan de Desarrollo Estatal, de los planes y programas de desarrollo que requiera la entidad, dentro del marco normativo del Sistema Estatal de Planeación Democrática; fomentar la coordinación entre los tres niveles de Gobierno Federal, Estatal y Municipal, así como la cooperación de los sectores social y privado para su participación en el proceso de planeación; y aprobar en asamblea plenaria los planes y programas de desarrollo dentro del marco normativo del Sistema Estatal de Planeación Democrática. Los planes y programas, en cuanto a su instrumentación, se llevarán a cabo mediante cuatro vertientes: obligación, coordinación, concertación e inducción. Una vez determinada su vigencia serán obligatorios para el Estado y aquellas dependencias a quienes corresponda su ejecución. Por coordinación debe entenderse los convenios y acuerdos que incorporan acciones en materia de planeación que la Federación realice con el Gobierno Estatal y a través de éste con los Municipios. El Gobierno Estatal podrá convenir con los Gobiernos Municipales: la participación de éstos en la planeación estatal mediante la presentación de las propuestas que estimen pertinentes; los procedimientos de coordinación entre ambos niveles de gobierno que coadyuven al desarrollo integral, y a su congruencia con la planeación nacional, y al mismo tiempo promuevan la participación de los sectores de la sociedad; los lineamientos de las acciones que deban realizarse en los Municipios, y que competen a ambos órdenes de gobierno y, la ejecución de las acciones que deban realizarse en los Municipios, y que competen a ambos órdenes de gobierno. En congruencia con las disposiciones legales aplicables, el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis fue aprobado. Posteriormente los Ayuntamientos de los catorce Municipios que integran la zona conurbada de la ciudad de Puebla, y que participan en el referido programa, aprobaron la celebración de los convenios con el Gobierno del Estado para establecer y ejecutar el multicitado programa, en los términos que se precisan en los apartados subsecuentes. 2.5. En sesión plenaria celebrada el día tres de septiembre de mil novecientos noventa y tres, y previo el cumplimiento de los trámites y requisitos legales relativos del Estado de Puebla, el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla (Copladep), integrado de conformidad con la ley, tanto por las autoridades federales como por las autoridades estatales que integran el multicitado comité, aprobó por unanimidad el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, y hecho esto, el referido programa se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Puebla con fecha diez de septiembre de mil novecientos noventa y tres. Es importante destacar que con la aprobación por parte del Copladep del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis se corrobora la participación democrática en su instrumentación. Esto es así, en razón de la estructura orgánica del referido organismo, y que es la que a continuación se señala: Un presidente: el gobernador del Estado. Un coordinador general: el secretario de Programación y Presupuesto del Estado. Un secretario técnico: el delegado regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto, hoy de la Secretaría de Desarrollo Social. Un coordinador de Control y Evaluación: el secretario de la Contraloría General del Gobierno del Estado. El sector público: los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública federal y estatal, presidentes municipales y representantes de los Poderes Legislativo y Judicial que estén involucrados en la consecución de los objetivos del Copladep. El sector social: los representantes de las organizaciones mayoritarias de trabajadores y campesinos, así como de las sociedades cooperativas que actúen a nivel estatal y estén debidamente registradas ante las autoridades correspondientes. El sector privado: los representantes de las organizaciones mayoritarias de empresarios que actúen a nivel estatal y estén debidamente registrados ante las autoridades correspondientes. 2.6. Los catorce Ayuntamientos de los Municipios que integran la zona conurbada de la ciudad de Puebla y que participan en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis; esto es, los Ayuntamientos de los Municipios de Puebla, San Pedro Cholula, San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchan, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., autorizaron a sus respectivos presidentes municipales para la celebración de los convenios de concertación y coordinación para la ejecución de las obras que comprende el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis con el Gobierno del Estado de Puebla. A continuación se señalan las fechas en que se autorizó la celebración del aludido convenio, en los siguientes términos: Por lo que hace al Ayuntamiento del Municipio de Puebla, con fecha veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco, a planteamiento expreso hecho por el presidente municipal, el Cabildo de dicho Ayuntamiento, unánimemente, incluyendo los votos de los regidores del Partido Acción Nacional, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento de Puebla, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha quince de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Cuautinchan aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Xoxtla aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha catorce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Domingo Arenas aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha nueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de San Martín Texmelucan aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Huejotzingo aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de J.C.B. aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Cholula aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Santa Clara Ocoyucan aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha once de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Amozoc aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha quince de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Tlaltenango aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Cuautlancingo aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Coronango aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo. 2.7. Una vez que los presidentes Municipales de Puebla, San Pedro Cholula, San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchan, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., celebraron con el Gobierno Estatal los Convenios de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, y que éstos fueron autorizados por el titular del Ejecutivo, los mismos fueron sometidos al Congreso del Estado, quien los autorizó en uso de las facultades otorgadas por la Constitución del Estado, la Ley de Planeación, la Ley de Desarrollo Urbano y la Ley Orgánica Municipal de la propia entidad. Hecho esto, se publicaron en el Periódico Oficial del Estado del día treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y cinco. A continuación se señalan las fechas en que los presidentes de los aludidos Municipios suscribieron el Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprende el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, como sigue: El presidente municipal de Puebla, el treinta de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Cuautinchan, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Xoxtla, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de D.A., el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de San Andrés Cholula, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de San Martín Texmelucan, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Huejotzingo, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de J.C.B., el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de San Pedro Cholula, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Santa Clara Ocoyucan, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Amozoc, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Tlaltenango, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Cuautlancingo, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. El presidente municipal de Coronango, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis. 2.8. En términos del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, se estipuló, entre otras cuestiones, lo siguiente: Que para llevar a cabo la ejecución de los proyectos contenidos en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, se constituiría un fideicomiso irrevocable de administración y que el Gobierno del Estado de Puebla se constituiría como ejecutor de las obras que integran los planes maestros que conforman al Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. 2.9. Con la finalidad de llevar a cabo la ejecución de los proyectos tendientes a dar solución a las demandas de los servicios requeridos por los catorce Municipios involucrados en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis y en congruencia con el Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, con fecha veintinueve de enero de mil novecientos noventa y seis, de manera conjunta, gobierno y Municipios, celebraron contrato de fideicomiso irrevocable de administración, ante la fe del notario público número 50 cincuenta de la ciudad de Puebla, señor licenciado C.R.S.C.. En este instrumento jurídico se plasmaron de manera transparente las acciones establecidas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, documento que fue autorizado por el H. Congreso del Estado el veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco. En él se establecieron los compromisos que asumirían tanto los Gobiernos Municipales, entre ellos el de Puebla, como el Gobierno Estatal. Se determinó que siendo un programa regional e intermunicipal, el Gobierno del Estado, de acuerdo con las instrucciones del comité técnico del fideicomiso, sería el ejecutor de las obras que integran los planes maestros conformados en el programa. Los Municipios acordaron y, por el beneficio que el programa les significa, se comprometieron a aportar las administraciones proporcionales para el cumplimiento de los objetivos del programa, en lo que correspondiera a cada uno de ellos, recursos estos que se unirían a los aportados por el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado. El fideicomiso a través del cual se convino ejecutar las obras contenidas en el programa de desarrollo fue aceptado y reconocido expresamente por todos los Municipios involucrados, destacándose el Municipio de Puebla. 2.10. El Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, como ya ha quedado asentado, contiene como uno de sus objetivos principales, resolver el problema de agua, alcantarillado y saneamiento de la zona conurbada de la ciudad de Puebla, que de no resolverse impedirá el desarrollo de otros programas de infraestructura como los de: vivienda, comercio y abasto, industria, turismo y vialidades, entre otros. Toda vez que ninguno de los catorce Municipios que participan en el programa, y en especial el Municipio de Puebla, tienen la posibilidad de resolver este problema en forma aislada, que se requiere para su atención de un programa regional como el que nos ocupa. Es importante destacar que en la actualidad ya se han ejecutado acciones tendientes a realizar las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis; es decir, el programa es ya una realidad. En efecto: Por lo que hace al suministro de agua potable se han incorporado 0.5 m³/s (metros cúbicos por segundo), de los 2.3 m³/s (metros cúbicos por segundo) requeridos para el faltante de la región. Se ha ampliado la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado en un 5% cinco por ciento, reduciéndose el rezago del 20% veinte por ciento al 15% quince por ciento. De los ciento ochenta y cinco kilómetros requeridos, se han instalado treinta kilómetros de colectores marginales a los ríos. Se han construido las plantas de tratamiento de San Martín Texmelucan y de Huejotzingo, encontrándose en proceso las cinco plantas de tratamiento de la ciudad de Puebla que permitirán, además, recibir las aguas residuales provenientes de San Pedro Cholula y San Andrés Cholula. En cuanto a vialidades, los adelantos han sido de treinta y siete kilómetros de los ciento setenta y seis requeridos, lo que ha permitido mejorar los accesos a la zona conurbada de la ciudad de Puebla. El periférico ecológico registra un progreso de cuarenta kilómetros de los cincuenta y ocho requeridos, que junto con las vialidades permitirá complementar los accesos de toda la Región Angelópolis. En cuanto a la restauración y revitalización del Centro Histórico de la ciudad de Puebla, se llevan progresos significativos. Están en proceso avances perceptibles en las zonas comerciales, de vivienda e industriales de la región. En cuanto a planeación urbana y modernización de catastro, los programas correspondientes han sido concluidos, y han representado a los Municipios grandes beneficios. En consecuencia: El Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999 para el Estado de Puebla fue aprobado y se encuentra en ejecución con estricto apego a las normas jurídicas aplicables, y contiene tres programas regionales, uno de ellos el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. El Programa de Desarrollo Regional Angelópolis abarca los catorce Municipios conurbados a la ciudad de Puebla, que constituye la cuarta zona más poblada de la República y contiene el 35% treinta y cinco porciento de los habitantes del Estado de Puebla y contempla once subprogramas de desarrollo urbano, entre ellos el más trascendente y condicionante de los demás, el subprograma de agua, drenaje, alcantarillado y saneamiento. El Programa de Desarrollo Regional Angelópolis se aprobó y se encuentra en ejecución de pleno, respecto a las normas jurídicas que lo rigen, con el beneplácito de la sociedad poblana y con la aprobación expresa y reiterada de los catorce Ayuntamientos, especialmente el H. Ayuntamiento de Puebla. Para administrar y ejecutar el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis se constituyó un fideicomiso de administración aprobado por el Congreso del Estado y los catorce Municipios, entre ellos el Municipio de Puebla. 2.11. Las razones que justifican que el problema del agua sea atendido de manera integral y por medio de un programa regional, son las que se derivan del diagnóstico que se elaboró tras convocar a los diversos sectores de la población y especialistas en la materia, y que es el que a continuación se expone: 2.11.1. Agua potable. 2.11.1.1. Antecedentes. El suministro de agua es uno de los problemas más graves de la zona conurbada de la ciudad de Puebla, también denominada, para fines programáticos, R.A., que abarca a los catorce Municipios ya mencionados. El continuo aumento en los volúmenes de agua demandada por la creciente población urbana y las actividades productivas, aunado a la escasez de nuevas fuentes de abastecimiento, han originado una situación tal, que optimizar la extracción, distribución, uso eficiente y disposición del agua constituye una premisa indispensable e inmediata para asegurar el desarrollo sostenido de la zona conurbada de la ciudad de Puebla. En mil novecientos noventa y tres, los 1'540,697 (un millón quinientos cuarenta mil seiscientos noventa y siete) habitantes de la Región Angelópolis demandaban 4.5 m³/s (metros cúbicos por segundo) de agua potable y la oferta bruta era de 3.6 m³/s (metros cúbicos por segundo) aunado a que de ésta, el 40% cuarenta por ciento se pierde por fugas a lo largo de la red de distribución, y por el manejo ineficiente de los usuarios, lo que representa un déficit agregado de 2.3 m³/s (metros cúbicos por segundo). Para el año de mil novecientos noventa y ocho se estima una demanda del orden de 5.0 m³/s (metros cúbicos por segundo), por lo que las acciones indispensables para reducir esta problemática son la incorporación de nuevas fuentes de abastecimiento, la reducción de las pérdidas causadas por fugas y el manejo eficiente de los propios usuarios. Además, lo anterior ha originado que el 20% veinte por ciento de la población no cuente con agua entubada, el 60% sesenta por ciento reciba un servicio tandeado, y solamente un 20% veinte por ciento cuente con un servicio continuo. De lo expuesto, podemos concluir que la demanda de agua para la Región Angelópolis es de tal magnitud, que aun optimizando el servicio será necesario incorporar nuevas fuentes de abastecimiento, todo lo cual requiere de una solución de carácter regional. 2.11.1.2. Fuentes de captación. En cuanto a las fuentes de abastecimiento, la Región Angelópolis actualmente se abastece del acuífero del valle de Puebla. En efecto, del estudio de evaluación hidrológico de la cuenca del valle de Puebla, se concluye que el sistema acuífero localizado en la citada cuenca, está sobreexplotado en aproximadamente 83 ochenta y tres millones de m³ (metros cúbicos), por lo que para abastecer de más agua a la zona conurbada de la ciudad de Puebla, será necesario recurrir a fuentes lejanas del Municipio de Puebla y su zona conurbada. Por lo anterior, la Comisión Nacional del Agua, en el año de mil novecientos noventa, llevó a cabo el estudio de actualización geohidrológica del acuífero del valle de Puebla, para el abastecimiento de la ciudad de Puebla y su zona conurbada. En dicho estudio se indica: Que la zona conformada por Coronango, D.A., Huejotzingo, J.C.B., San Andrés Cholula, San Martín Texmelucan, San Miguel Xoxtla, San Pedro Cholula y Tlaltenango, se alimenta de las corrientes subterráneas provenientes de la Sierra Nevada, con una profundidad que varía de tres a quince metros. En mil novecientos noventa y tres la mayor parte de las localidades de esta zona padecían déficit en el suministro de agua potable, en rangos que iban de 20% veinte por ciento en el Municipio de San Martín Texmelucan, a un 70% setenta por ciento en el de San Andrés Cholula. La población se abastece a través de pozos artesianos, haciendo un uso inadecuado del recurso. Además, en algunos lugares de la región la ausencia de drenaje provoca la contaminación de los mantos acuíferos. Aunque en esta zona la cobertura de agua potable es baja, las fuentes locales son suficientes para abastecer de agua a su población local en el corto plazo. Que la zona sureste de Angelópolis, conformada por Amozoc, Cuautinchan, Cuautlancingo, O. y P., se abastece sobre todo de las corrientes prevalecientes de La Malinche y que corta el dique basáltico de Amalucan, Loreto y Guadalupe. Este corte hace aflorar veneros al norte de la ciudad de Puebla a profundidades que fluctúan entre los ocho y veinticinco metros. El acuífero del valle de Puebla pasa por circunstancias críticas, puesto que se le ha sometido a una gran sobreexplotación y su nivel ha bajado veinte metros en los últimos nueve años. Que el abastecimiento adecuado de esta zona sólo podría lograrse con la aportación de fuentes externas a Angelópolis. Por lo tanto, se plantean las siguientes alternativas de solución: Realizar la extracción de agua proveniente de la zona de Huejotzingo-San Buenaventura Nealticán, para incorporar 0.5 m³/s (metros cúbicos por segundo), zona esta que se localiza a treinta kilómetros de la ciudad de Puebla, a las faldas del volcán P.. Esta alternativa ya se proyectó y ejecutó. Tratar las aguas sulfurosas hasta por 0.3 m³/s (metros cúbicos por segundo) localizadas en la ciudad de Puebla. Las dos acciones indicadas permitirían mitigar el problema en tanto se captan los volúmenes aprovechables de otras fuentes que solucionarán el problema de mediano y largo plazo. Se señala que una de las fuentes que podrían asegurar el abastecimiento de agua hasta el año 2010 es la cuenca Libres-Oriental localizada a setenta kilómetros de la zona conurbada de la ciudad de Puebla, ya que se estima un volumen excedente de 3 m³/s (metros cúbicos por segundo). Este estudio actualmente está en proceso, en actualización por parte del Gobierno del Estado en coordinación con la Comisión Nacional del Agua, ya que deben considerarse las demandas de agua de la zona para uso doméstico y de riego, así como el hecho de que la cuenca se comparte con los Estados de Tlaxcala y Veracruz. Con base en el estudio de fuentes futuras para abastecimiento de agua potable a la ciudad de Puebla, otra de las fuentes que podrían abastecer a la zona conurbada de la ciudad de Puebla es el Río Apulco, localizado a ciento veinte kilómetros de dicha zona, en los Municipios de Zacapoaxtla y Cuetzálan, donde se estima una extracción de 3 tres m³/s (metros cúbicos por segundo). Atendiendo a lo antes expuesto, de donde se advierte que las fuentes de abastecimiento se encuentran fuera de la demarcación geográfica de Angelópolis, se hace necesario que el Gobierno del Estado se coordine con la Comisión Nacional del Agua, a fin de concertar con otros Municipios la extracción del agua para satisfacer las necesidades de la Región Angelópolis, con lo que se concluye que se requiere de un plan regional. 2.11.1.3. Conducción. Como se mencionó en el apartado anterior, para incorporar las nuevas fuentes de abastecimiento será necesario realizar largas conducciones que permitan beneficiar a la zona conurbada de la ciudad de Puebla, como son los Municipios de Puebla, Amozoc, Cuautlancingo, Ocoyucan, Cuautinchan, S.P. y San Andrés Cholula. A.N.. Para obtener agua de la zona proveniente de Huejotzingo-San Buenaventura Nealticán, fue necesaria la realización de una línea de conducción de más de treinta y seis kilómetros de longitud, pasando por los Municipios de San Pedro y San Andrés Cholula, además de San Buenaventura Nealticán. Acueducto Libres-Oriental. El recurso obtenido en la zona de Libres-Oriental, localizada a setenta kilómetros de la zona conurbada de la ciudad de Puebla, tendría que conducirse mediante la construcción de un acueducto, con diámetro de tubería de al menos 1.2 m. uno punto dos metros, capaz de transportar un mínimo de dos metros cúbicos por segundo, y pasar por los Municipios de San Rafael Lara Grajales, N. y Z., además de Libres y Oriental, para llevar agua a la zona conurbada de la ciudad de Puebla. En este caso, será necesaria la intervención del Gobierno del Estado para coordinar acciones entre los Municipios correspondientes, a fin de que permitan el paso de las líneas de conducción. Sobre este particular, debe destacarse que los Municipios involucrados demandan a su vez que se satisfagan sus propias necesidades de abastecimiento. Lo anterior revela que la solución relativa a la conducción no se puede dar de manera aislada por los Municipios participantes, todo lo cual justifica un programa de carácter regional. 2.11.1.4. Red de distribución. En cuanto a la red de distribución de la zona conurbada de la ciudad de Puebla, existen pérdidas estimadas del 40% cuarenta por ciento que se deben a fugas en la red y en tomas domiciliarias y a la falta de medición. En cuanto a la red de distribución se requiere la instalación de ciento quince kilómetros de líneas de reforzamiento para contar con una distribución adecuada para la zona conurbada de la ciudad de Puebla, conformada principalmente por un acuaférico. Con el propósito de reducir fugas, es necesaria la rehabilitación de setenta y tres kilómetros lineales de tubería que sustituya a la actual, que tiene un promedio de treinta años de antigüedad y la revisión y reparación de treinta y tres mil tomas de agua potable, con lo que se podría recuperar un importante volumen de agua. Así mismo, para la ampliación de la red de agua potable se requiere de la instalación de cuatrocientos sesenta y cinco kilómetros de redes de agua potable, lo que permitiría tener en los próximos tres años el 100% cien por ciento de la cobertura y un beneficio directo a 887,000 (ochocientos ochenta y siete mil) habitantes que no cuentan con agua entubada. En síntesis, la red de distribución que se requiere para distribuir eficientemente el agua en la Región Angelópolis, ya sea con las fuentes que se tienen o con las que se obtengan en el corto, mediano y largo plazo, necesariamente implica, por economías de escala, volúmenes de inversión y relaciones intermunicipales, un programa de índole regional. 2.11.1.5. Medición. Como se mencionó anteriormente en cuanto a las pérdidas por fugas de agua, otro programa importante que se requiere instrumentar, es la instalación de medidores domiciliarios y comerciales, ya que solamente existe el 1% uno por ciento de micromedición y el resto se cobra con tarifas fijas. Con el propósito de que el cobro de las tarifas se haga con instrumentos de transparencia y equidad que permitan la detección de fugas y propicien el uso racional del agua, es necesaria la instalación de aproximadamente doscientos cincuenta mil medidores en las tomas de agua. Abatir el problema de agua no contabilizada que influye en la eficiencia comercial de los organismos operadores de agua, es una meta importante. A. es indispensable para garantizar el cobro justo y la recuperación del costo de las inversiones que deben realizarse. Por el monto de los recursos necesarios y por razones claras de economía de escala, se trata de un programa que rebasa las posibilidades de un Municipio aislado y requiere de un enfoque regional. 2.11.2. Saneamiento. 2.11.2.1. Características hidrológicas y orográficas. La subcuenca hidrológica del Río Atoyac, que incluye los catorce Municipios de la Región Angelópolis y algunos Municipios del Estado de Tlaxcala (Zacatelco, X., X., Tenancingo, J.M.. Morelos y San Pablo del Monte) es parte, a su vez, de la cuenca del Río Balsas, misma que tiene una fisiografía de extensas planicies con altura promedio de dos mil trescientos treinta y siete metros sobre el nivel del mar, rodeadas por elevaciones de la provincia del eje neovolcánico, cuya superficie hidrológica es de cuarenta y un mil trescientos setenta y siete kilómetros. El Río Atoyac nace en la Sierra de Puebla, corre al sur internándose en el Estado de Tlaxcala, pasa junto a la ciudad de Puebla, desemboca en la presa M.Á.C. en Valsequillo; describe un curso noroeste-suroeste antes de unirse al Río Mixteco, con el cual forma el Río Mezcala y posteriormente el Balsas. El Río Atoyac fluye a lo largo de los Municipios que le dan varios usos y afectan las condiciones ambientales de las riberas. La calidad del agua se contamina en particular en la zona conurbada y afecta gravemente a los usuarios ulteriores. El cauce del Río Atoyac no reconoce fronteras políticas. Por ello, las decisiones relacionadas con la administración de cada uno de los organismos operadores y usuarios del agua dentro de la cuenca hidrológica, tienen repercusiones que afectan al resto de los usuarios de agua, independientemente del Municipio al que pertenezcan. Además de las corrientes superficiales o ríos de la subcuenca del Atoyac, el sistema hidrológico está formado por corrientes subterráneas llamadas acuíferos. De hecho, la principal fuente de abastecimiento de agua potable de la región es el subsistema hidrológico subterráneo que se origina en las áreas de infiltración de las faldas de La Malinche y de la Sierra Nevada. En dichos términos, queda claro que la Región Angelópolis está inmersa en la subcuenca del Río Atoyac, por lo que las soluciones en materia de agua deben darse en forma regional. 2.11.2.2. Grave contaminación. Otro problema grave de la región es la contaminación del acuífero del valle de Puebla, de los cauces de los Ríos Atoyac, Alseseca, San Francisco y de la presa M.Á.C. en Valsequillo. En mil novecientos noventa y tres, no había plantas para tratar las aguas residuales de la región. Además, casi todas las industrias arrojan sus aguas sin tratar a los cauces de los ríos. Lo mismo sucedía con las aguas residuales municipales. La dimensión del deterioro se demuestra al saber que el drenaje de la ciudad representa, a la salida de la ciudad de Puebla, el 60% sesenta por ciento del caudal del Río Alseseca y el 29% veintinueve por ciento del Atoyac. Este drenaje se forma aproximadamente en un 70% setenta por ciento de aguas residuales domésticas y un 30% treinta por ciento de aguas residuales industriales. Una primera consecuencia es que las aguas residuales se filtran a los mantos acuíferos, contaminando la principal fuente de agua potable de la región, con los efectos obvios en la salud de sus habitantes. Una segunda consecuencia de la grave suciedad de los ríos, es la contaminación de la presa M.Á.C. en Valsequillo, en donde confluyen los cauces de ambos ríos. Esta presa se construyó hace cincuenta años para irrigar más de treinta mil hectáreas que forman el distrito de riego 030, el más importante del Estado y que debe beneficiar a dieciséis Municipios que se encuentran fuera de la Región Angelópolis. Dada la contaminación del agua y por cuestiones fitosanitarias se prohibió la siembra de hortalizas en el distrito, lo que ha impedido a los campesinos obtener márgenes de utilidad y de empleo significativamente superiores a los que se obtienen del cultivo de granos. Es importante subrayar que más de 240,000 (doscientos cuarenta mil) habitantes que viven de la producción agrícola del distrito de riego, se ven afectados con esta problemática. La contaminación de la presa en Valsequillo también ha frenado su desarrollo turístico y limitado la creación de fuentes de empleo y la derrama económica correspondiente. De lo anterior se desprende la necesaria intervención del Gobierno del Estado en coordinación con la Comisión Nacional del Agua, para que todos los usuarios aguas arriba de la presa realicen los tratamientos de sus aguas residuales, lo que implica que las soluciones serán de tipo regional con la participación de las dependencias federales competentes en la materia. 2.11.2.3. Colectores. Existe un rezago en la recepción y conducción de todas las aguas residuales de la Región Angelópolis, por lo que se requiere la construcción de ciento ochenta y cinco kilómetros de colectores sobre los márgenes de los Ríos Alseseca, Atoyac y S.F., que permitan llevarlas a plantas de tratamiento. Además, se identificó la necesidad de ampliar la cobertura de alcantarillado, ya que existe un 20% veinte por ciento de la población que no cuenta con drenaje, por lo que se requiere instalar cuatrocientos diecisiete kilómetros de tubería de alcantarillado de concreto de diversos diámetros y aproximadamente treinta y nueve mil conexiones domiciliarias. Nuevamente por su naturaleza, ubicación, magnitud y escala, se trata de una cuestión regional. 2.11.2.4. Plantas de tratamiento. La calidad de las aguas en los cauces federales ha concentrado su grado de contaminación en la presa M.Á.C. en Valsequillo. Por un lado, la captación de aguas arriba de la presa que es absorbida por los asentamientos humanos, disminuye la aportación al vaso; y por el otro, las principales aportaciones provienen de las aguas de descarga que inutilizan el recurso para sus destinos más productivos. Cabe agregar, además, problemas diversos, como el crecimiento no controlado de lirio acuático, con la consecuente degradación del líquido en el vaso. Es indispensable la construcción de plantas de tratamiento que permitan mejorar la calidad del agua recibida en los cauces de los ríos que cruzan de norte a sur la mayor parte de la zona conurbada de Puebla. En este sentido, debe señalarse que de no llevarse a cabo las obras correspondientes se corre el riesgo de que se degrade adicionalmente el ambiente, con graves repercusiones en una población que ostenta ya el cuarto lugar, a nivel nacional, por enfermedades diarréicas. La solución en materia de colectores y plantas de tratamiento no sólo involucra a los catorce Municipios de la Región Angelópolis, sino también a diversos centros de población del Estado de Tlaxcala, es decir, se requiere resolver la problemática con acciones de índole regional, con la coordinación del Gobierno del Estado de Puebla, el Gobierno del Estado de Tlaxcala y las dependencias federales correspondientes. 2.12. Decidido a resolver las insuficiencias, el Gobierno del Estado de Puebla convocó a reuniones de estudio a especialistas y a todos los sectores de la población, para preparar los lineamientos generales que se debían considerar en el desarrollo del Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis. En dichas reuniones de trabajo con autoridades y expertos en materia de agua y financiamiento, provenientes de organismos federales, como la Comisión Nacional del Agua, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Desarrollo Social, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos; de organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo; de la iniciativa privada; de instituciones académicas, como el Instituto de Ingeniería de la Universidad Nacional Autónoma de México; de colegios de profesionales, como el Colegio de Ingenieros y Arquitectos de Puebla, del Consejo Consultivo de Angelópolis (en el que participan los catorce presidentes municipales de la Región Angelópolis y representantes de todos los sectores de la sociedad), y de despachos consultores, se llegó a la conclusión de que la solución a las demandas de agua y saneamiento de todos los Municipios de la región, exigía una administraciónintegral; es decir, la solución al problema del agua implicaba considerar complejas relaciones entre localidades y Municipios, lograr economías de escala en la captación, conducción y administración y atender el comportamiento integral de la subcuenca hidrológica del Atoyac. Se requería, así, planear y actuar con una administración regional. Como paso inicial en la administración regional del agua, los Gobiernos Estatal y Municipales elaboraron el Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, que tiene tres objetivos: 1. Dotar de agua suficiente a todos los habitantes de la región, para lo cual se precisa: a) Incrementar la captación de agua. b) Mejorar la eficiencia física de la red de distribución. c) Ampliar la cobertura de la red de distribución. 2. Proteger el medio ambiente y la salud: a) Rehabilitar e incrementar la cobertura de la red de drenaje. b) Tratar las aguas residuales. 3. Modernizar la administración de los organismos operadores: a) Aumentar la eficiencia comercial. b) Manejar el agua de manera integral. 2.13. Como ha quedado señalado, el tercer objetivo del Plan Maestro de Agua, es el de modernizar la administración de los organismos operadores para alcanzar y mantener las metas de los dos objetivos anteriores (dotar de agua suficiente a todos los habitantes de la región y proteger el medio ambiente y la salud). Los retos de este tercer objetivo tienen dos dimensiones: primero, la dificultad operativa debido tanto a la magnitud de los proyectos como a la velocidad de realización requerida y, segundo, la obtención y administración de los cuantiosos recursos necesarios. Por tanto, los organismos operadores deberán mejorar sustancialmente sus capacidades institucionales. Para ello, y como ha quedado asentado, se tienen en proceso programas de actividades en dos aspectos claves: 1) incrementar la eficiencia comercial y 2) manejar el agua de manera integral. 2.13.1. Eficiencia comercial. En este aspecto, para lograr los objetivos planteados, las autoridades coinciden en que debe llevarse a cabo una reestructuración de los procesos administrativos que permita al organismo responsable incrementar su eficiencia comercial y contar con finanzas sanas; es decir, generar los recursos para fincar el servicio de una manera razonable en el cobro del mismo; y una estructura tarifaria justa que recupere los costos sin perjudicar la capacidad adquisitiva de los segmentos de la población. De esta manera será posible mantener un equilibrio entre recursos propios y endeudamiento. 2.13.2. Manejo integral. En este otro aspecto, y como resultado de las reuniones de trabajo con las autoridades concernidas y expertos en materia de agua, se llegó a la conclusión de que la solución a las demandas de agua y saneamiento de todos los Municipios, exigía una visión y administración integrales a nivel de la región. Es decir, la solución al problema del agua implicaba considerar las complejas relaciones entre localidades y Municipios, lograr economías de escala en la captación, conducción y administración, y considerar el comportamiento integral de la subcuenca hidrológica del Atoyac. Estos factores aconsejaban planear y actuar con una administración a nivel regional. Así, se reconoció que el programa maestro de agua y saneamiento debe tomar en cuenta de manera integral toda la región y la subcuenca del Atoyac. Como muestra de las actividades de planeación que se efectuaron en la cuenca, un plano hidrológico y ecológico a nivel de Gobierno Estatal, en lo financiero y político, se enuncian algunos de los análisis que se llevaron a cabo: Determinación de la demanda actual y futura, realizado por el Gobierno del Estado y la Comisión Nacional del Agua. Determinación de la oferta, considerando fuentes de captación locales y lejanas, realizado por la Comisión Nacional del Agua. Planeación hidráulica que incluyera todos los Municipios de la región con objeto de hacer un uso óptimo de la infraestructura de distribución de agua potable, realizado por el Gobierno del Estado. Determinación y planeación en materia de drenaje y saneamiento, incluyendo el tratamiento de aguas residuales, realizado por el Gobierno del Estado y la Comisión Nacional del Agua. De la misma manera que la planeación, hubo de hacerse con una perspectiva integral, se reconoció que la administración debe ser a nivel regional. Por lo mismo, el Gobierno Estatal definió una estructura organizacional congruente con una administración integral del agua en la subcuenca. A continuación se describen algunas consideraciones de la complejidad ecológica, técnica, financiera y de coordinación para el manejo del sistema de agua en la subcuenca del Río Atoyac. Tal complejidad señala que el Gobierno del Estado debe asumir la responsabilidad de administrar el agua en la región. Retos ecológicos: Por un lado, deben localizarse fuentes de captación subterráneas o superficiales, cuyas aguas cumplan con los índices de salubridad adecuados para su utilización, y establecerse cuotas máximas de extracción, velando por el equilibrio de los mantos freáticos de la subcuenca y por los intereses del resto de los usuarios. Por otro lado, es necesario manejar la cuenca del Río Atoyac como un ecosistema para resolver el problema del agua de una manera integral. La razón es que las localidades y Municipios de la subcuenca hacen uso del agua que afecta a quienes se encuentran abajo. Algunas poblaciones de A. reciben sin tratamiento alguno aguas residuales de localidades de Tlaxcala, pertenecientes a dicha subcuenca y, a su vez desechan aguas residuales que afectan las localidades cercanas a la presa M.Á.C. en Valsequillo. Por lo mismo, las obras de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales han de garantizar que se mantenga el nivel de contaminantes dentro de los índices aceptados y se disminuya al mínimo el daño al ambiente y la salud. En el caso de la presa M.Á.C. en Valsequillo, por ejemplo, al limpiar la cuenca Atoyac y darle tratamiento primario a las aguas residuales que los Municipios de Tlaxcala y Puebla descargan, se puede reducir en 25 por ciento la tasa de enfermedades diarréicas de la región del lago y obtener un beneficio anual agrícola superior a los $860,000,000.00 (ochocientos sesenta millones de pesos) por la recuperación del distrito de riego 030. Cuando dichas aguas reciban tratamiento secundario, será posible rescatar el lago y desarrollar un complejo turístico y residencial que beneficiará a los habitantes de la región. Por ello, es esencial que la respuesta al problema del agua se dé a nivel de sistema, mediante una administración coordinada a lo largo de la región. Retos técnicos: La urgencia de recurrir a fuentes externas del Municipio para el abastecimiento de agua potable, como es el caso de Cuautlancingo, Amozoc, Cuautinchan, Santa Clara, O. y Puebla, presupone estudios hidrológicos complejos. Los proyectos para captar agua de fuentes lejanas y conducirla a los Municipios que la demandan contempla, además, la ejecución de obras de ingeniería civil de gran costo y dificultad y economías de escala. En consecuencia, conviene la formación de un organismo regional que acumule los conocimientos técnicos, la experiencia administrativa y la capacidad económica y financiera de todos los sistemas de agua potable y alcantarillado de la región. Retos financieros: Las obras de infraestructura previstas en estos proyectos, son de tal magnitud que requieren de un esquema de financiamiento complejo y que sólo puede lograrse con la concurrencia de la Federación, el Gobierno del Estado de Puebla, los Municipios involucrados, la iniciativa privada y una línea de crédito en las mejores condiciones. En efecto, la suma total de recursos que se requiere para cumplir el Plan Maestro de Agua derivado del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, asciende a la cantidad de $1,631'000,000.00 (un mil seiscientos treinta y un millones de pesos 00/100). Siendo ambicioso el programa de inversiones requerido, como ya se dijo, se reconoció que la obtención de recursos reclamaba la participación simultánea de la población y los tres niveles de gobierno. En este sentido, se previó que la fuente de financiamiento se constituyera de la siguiente manera: Con aportaciones de un 25% por parte de la iniciativa privada, un 40% del Gobierno Federal, del Gobierno del Estado y del organismo operador, y un 35% que correspondería a la obtención de un crédito con recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo a través de Banobras, Sociedad Nacional de Crédito. En relación con los recursos que la Federación aportaría para la ejecución del proyecto, debe destacarse lo siguiente: La Federación cuenta con un programa de índole normativo para el financiamiento de proyectos de infraestructura y mejora de servicios de agua denominado Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU). El programa aludido prevé que la Federación únicamente financiará obras de infraestructura en materia de alcantarillado y de eficiencia (reparación de fugas, micromedición y estudios y proyectos) hasta por un 42% cuarenta y dos por ciento del total de recursos requeridos en esos rubros, estableciéndose como requisito que cualquier proyecto que requiera del financiamiento del Gobierno Federal se debe ajustar a los lineamientos establecidos en el APAZU. Uno de los requisitos que exige el APAZU, es que los proyectos previstos en materia de abastecimiento y distribución de agua potable sean financiados en un 100% cien por ciento con líneas crediticias o a través de la participación de la iniciativa privada. Otro requisito es que las plantas de tratamiento (saneamiento) sean financiadas con crédito o inversión privada. Por último, prevé que el financiamiento de la Federación en la proporción que ha quedado precisada; esto es, 42% cuarenta y dos por ciento de obras de infraestructura en materia de alcantarillado y de eficiencia, sólo podrá ejercerse si se comprueba la obtención de los recursos necesarios para realizar el restante 58% cincuenta y ocho por ciento de las obras mencionadas, y el total de recursos indispensables para ejecutar los proyectos de agua potable y saneamiento. Retos de coordinación: Por encontrarse la Región Angelópolis dentro de una misma cuenca hidrológica, la administración del agua en uno de los Municipios tiene efectos, ya sean directos o indirectos, en todos los demás, en virtud de que los mantos acuíferos y los cuerpos de agua superficial tienen una geografía muy diferente a la división política. Se requiere que el organismo operador tenga además amplias facultades de representación de la parte de la cuenca del Estado de Puebla, ya que existen problemas comunes con Municipios del Estado de Tlaxcala que forma parte de la misma, problemas que habrá que resolver técnica y jurídicamente para promover siempre soluciones que a todos favorezcan dentro del marco que constituye el régimen federal. Por ser regional y por ser necesaria la coordinación de 14 Municipios, incluida la capital, las autoridades concernidas han reconocido que es el Gobierno del Estado el facultado para coordinar las decisiones y esfuerzos de los Gobiernos Municipales de la región y de aquellos donde se encuentren las fuentes lejanas de captación. También es el Gobierno del Estado el nivel encargado de llevar las relaciones con otros Estados de la Federación y con organismos federales que participan en estos proyectos. En consecuencia: La carencia de agua potable es el más grave problema que afecta a los habitantes de la zona conurbada de la ciudad de Puebla (20% veinte por ciento de la población no tiene agua entubada, 60% sesenta por ciento recibe servicio tandeado y sólo 20% veinte por ciento tiene servicio continuo) y su solución requiere un programa regional, toda vez que el Municipio de P. no tiene fuentes de abastecimiento suficientes dentro de su territorio. El estudio, investigación e identificación de soluciones sobre los problemas de las fuentes de captación, conducción, red de distribución, medición, saneamiento, contaminación, colectores y plantas de tratamiento, reveló que sólo tiene solución regional, pues individualmente los catorce Municipios que integran la Región Angelópolis no pueden atenderlos, y por ello se integró el Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis. Este plan maestro requiere la integración de toda la región con la subcuenca del Río Atoyac y el sistema debe ser operado por un órgano de administración regional, dotado de la experiencia administrativa y capacidad económica y financiera necesarias para atender los retos técnicos, financieros, ecológicos y de coordinación. 3. Evolución del Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP) y del crédito Banobras-Banco Interamericano de Desarrollo. 3.1. Con apoyo en la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, y previa aprobación del Cabildo del Municipio de Puebla del doce de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro, el Congreso del Estado por decreto del veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Estado del día siguiente, creó el organismo público descentralizado denominado 'Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla' (SOAPAP). En términos del decreto de creación de dicho organismo operador, a éste le corresponde prestar los servicios de agua potable y alcantarillado para el Municipio de Puebla. 3.2. La problemática derivada de la deficiencia en la dotación de agua potable y alcantarillado de A., se contempló tanto en el Plan Maestro de Agua y Alcantarillado de Puebla como en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. Para los efectos de la ejecución del proyecto contemplado tanto en el Plan Maestro de Agua y Alcantarillado de Puebla, como en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, se designó al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla (SOAPAP). Resulta pertinente aclarar que a pesar de que al SOAPAP únicamente le correspondía prestar los servicios de agua potable y alcantarillado en el Municipio de Puebla, ya que es un organismo descentralizado de dicho Municipio, fue a éste a quien se encomendó la ejecución del Plan Maestro de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, en virtud de lo siguiente: Para la ejecución del plan maestro se requería actuar con un organismo en funciones, con experiencia e instrumentos de trabajo, capaz de asumir una administración regional. Según el diagnóstico que se realizó, la ciudad de Puebla y su zona conurbada contiene a más del 75% setenta y cinco por ciento de la población y de la industria de la región, por lo que es la principal demandante de agua y la mayor fuente de contaminación y, en tal virtud, la solución previa del problema de la ciudad de Puebla y su zona conurbada es requisito indispensable para el desarrollo armónico de toda la región. Las autoridades del Municipio y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado estuvieron de acuerdo. 3.3. En la sesión de la asamblea ordinaria del consejo directivo del Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, que tuvo verificativo el veintiséis de julio de mil novecientos noventa y cuatro, y en congruencia con el proyecto contenido tanto en el Plan Maestro de Agua y Alcantarillado de Puebla como en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, enfocado a rehabilitar la infraestructura de agua potable y alcantarillado para recuperar el rezago existente y ampliar la cobertura de servicios, se formuló el programa de inversión para la ejecución de dicho proyecto. Sobre este particular y atendiendo a que las inversiones requeridas eran mucho mayores a la capacidad financiera del Gobierno del Estado de Puebla, de los Municipios que conforman la Región Angelópolis y del SOAPAP, se consideró la necesidad de recurrir a fuentes de financiamiento alternativas, para lo cual, en desahogo del segundo punto de la orden del día, se planteó que la fuente de financiamiento más viable lo era una línea de crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), acordándose la realización de los trámites correspondientes para su obtención. 3.4. En cumplimiento del acuerdo tomado en la sesión de la asamblea ordinaria de fecha veintiséis de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla solicitó al Banco Interamericano de Desarrollo un crédito por un importe de US Cy $60'000,000.00 (sesenta millones de dólares moneda de los Estados Unidos de Norteamérica 00/100). 3.5. En la sesión de la asamblea ordinaria del consejo directivo del Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, que tuvo verificativo el dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, se presentó como sexto punto de la orden del día el programa de inversiones 1994-1996, y se explicó que se había presentado la solicitud de un crédito al Banco Interamericano de Desarrollo por un importe de US Cy $60'000,000.00 (sesenta millones de dólares moneda de los Estados Unidos de Norteamérica 00/100). En desahogo de dicho punto, se autorizó continuar con los trámites respectivos para el otorgamiento del crédito de referencia. 3.6. Mediante comunicación suscrita por el Banco Interamericano de Desarrollo, representación en México, dirigida al gerente de Organismos Financieros Internacionales de Banobras, señor licenciado I.D.A., de fecha veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, se comunicó la aprobación del financiamiento del Programa de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla, hasta por un importe de US Cy $60'000,000.00 (sesenta millones de dólares moneda de los Estados Unidos de Norteamérica 00/100), en los términos del contrato de préstamo y de acuerdo al documento de proyecto que se adjunta a dicha comunicación, mismo que fue preparado en base a la información proporcionada por el SOAPAP, Banobras y la Comisión Nacional del Agua. 3.6.1. Del proyecto que se adjunta a la comunicación que nos ocupa, se desprende lo siguiente: 3.6.1.1. Se designa como prestatario de la operación a Banobras. 3.6.1.2. Se designa como garante al Gobierno Estatal. 3.6.1.3. Se designa como ejecutor del proyecto al SOAPAP. 3.6.1.4. Se establece que el costo total del proyecto equivale a US Cy $197'200,000.00 (ciento noventa y siete millones doscientos mil dólares moneda de los Estados Unidos de Norteamérica 00/100), cuya fuente de financiamiento se desglosa como sigue: 3.6.1.4.1. US Cy $60'000,000.00 (sesenta millones de dólares moneda de los Estados Unidos de Norteamérica 00/100) con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo; 3.6.1.4.2. US Cy $89'600,000.00 (ochenta y nueve millones seiscientos mil dólares moneda de los Estados Unidos de Norteamérica 00/100) con recursos de la iniciativa privada, a través de contratos de prestación de servicios destinados a cubrir los costos de construcción de las plantas de tratamiento y colectores de aguas residuales, el sistema de abastecimiento N. y aguas sulfurosas; y 3.6.1.4.3. US Cy $47'640,000.00 (cuarenta y siete millones seiscientos cuarenta mil dólares moneda de los Estados Unidos de Norteamérica 00/100) con recursos federales y estatales. 3.6.1.5. Que el proyecto tiene por objetivo mejorar las condiciones sanitarias y de vida de la población de la zona metropolitana de Puebla (ZMP), a través de obras y actividades para: 3.6.1.5.1. La rehabilitación y optimización operativa del sistema de agua potable; 3.6.1.5.2. La ampliación de los servicios de agua potable, alcantarillado y de tratamiento de aguas servidas a las nuevas áreas urbanas de la ciudad; 3.6.1.5.3. Fortalecimiento institucional del organismo operador (SOAPAP), y 3.6.1.5.4. La protección sanitaria y ambiental. 3.6.1.6.El proyecto propuesto enfatiza con la mayor prioridad: 3.6.1.6.1. La rehabilitación de componentes críticos del sistema de agua potable y la ampliación del sistema de distribución para prestar servicios a colonias populares ubicadas en sectores afectados por el elevado crecimiento urbano; 3.6.1.6.2. La ampliación del sistema de alcantarillado sanitario y el tratamiento de aguas residuales en las cuencas de los Ríos Atoyac y Alseseca; 3.6.1.6.3. El fortalecimiento institucional para mejorar la eficiencia y la productividad administrativa y operativa del SOAPAP; 3.6.1.6.4. Un programa de control de las descargas de las aguas residuales de origen industrial; y 3.6.1.6.5. Un programa de educación ambiental y comunicación social. 3.6.1.7. Se reconoce que los beneficios que conlleva la ejecución del proyecto, son los siguientes: 3.6.1.7.1. Satisfacer la demanda de agua potable de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla hasta el año 2000, a través de la introducción de una nueva fuente, la rehabilitación y optimización del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, y la reducción del agua no contabilizada (ANC), y dejaría la infraestructura básica para seguir atendiendo la demanda futura. 3.6.1.7.2. Beneficiar a toda la población de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla y, particularmente, a aproximadamente 250,000 doscientas cincuenta mil personas de bajos ingresos en 80 ochenta colonias populares, proveyéndolas de agua potable y alcantarillado, lo que permitirá mejorar las condiciones de vida y salud. 3.6.1.7.3. Tratar por primera vez, las aguas residuales de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla, en cinco plantas ubicadas en las cuencas de los Ríos Atoyac y Alseseca, donde se localizan las 80 colonias populares incluidas en el proyecto y en las que se advierte un significativo crecimiento en la ocupación urbana. Esta acción se complementa con programas de control de la contaminación industrial y de educación ambiental para toda la ZMP. 3.6.1.7.4. Fortalecer institucionalmente al organismo operador para continuar mejorando su eficiencia técnica y administrativa. Adicionalmente, proceder a la revisión del Plan Maestro de Agua Potable y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Región Angelópolis, lo que permitiría definir futuras prioridades y necesidades de nuevas inversiones. 3.6.1.7.5. Complementar las obras de infraestructura y acciones de refuerzo institucional que el Gobierno del Estado de Puebla se encuentra ejecutando, enmarcadas dentro del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, que comprende a los catorce Municipios en torno a la ciudad de Puebla, y que integran subproyectos de infraestructura urbana y mejora de servicios, dentro de un sistema de desarrollo integral, sostenido y ordenado de dichos Municipios. 3.6.1.7.6. Beneficiar específicamente en la materia de agua a toda el área de influencia del proyecto; esto es, el área que corresponde a la zona metropolitana de Puebla, integrada por el Municipio de Puebla y parte de las jurisdicciones municipales de los Municipios de San Pedro Cholula, San Andrés Cholula, Cuautlancingo y Amozoc. Sobre este particular, se destaca que la zona metropolitana de Puebla constituye la cuarta área metropolitana del país. 3.7. Mediante decreto del H. Congreso del Estado de Puebla de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se reformaron los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 19, y se derogaron los artículos 11, 18 y 20 del decreto que creó el organismo público descentralizado denominado Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla. Según se puede concluir de los preceptos legales citados, entre otras cuestiones, se reformó integralmente la estructura orgánica del SOAPAP. En efecto, se prevé lo siguiente: Que la administración del sistema operador corresponderá al consejo directivo, que es la suprema autoridad del organismo; que el consejo directivo estará integrado de la siguiente forma: Un presidente del consejo, que será el gobernador del Estado. Un presidente ejecutivo, que será el presidente municipal de Puebla. Un director general. Un secretario. Ocho vocales, que serán: El director general de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Puebla; el administrador general de la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento del Estado; el director general de Obras Públicas del Ayuntamiento del Municipio de Puebla; y cinco representantes de los distintos sectores de la sociedad. Que son facultades del consejo directivo, entre otras: formular y ejecutar lo necesario a efecto de cumplir con los objetivos del sistema; autorizar al director general la celebración de contratos y demás actos jurídicos que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos del sistema; y extender sus funciones en la planeación o prestación de los servicios a la zona conurbada, conforme lo establezca la declaratoria de conurbación del Ejecutivo Estatal. Dicha reforma obedeció a que el referido organismo, como ya se señaló, fue designado para ejecutar el Plan Maestro de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis. En consecuencia, por tratarse de la ejecución de un programa de índole regional, se hizo necesario reformar la estructura orgánica del SOAPAP, para que las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla tuvieran una participación directa, acorde con sus atribuciones legales en la conducción y ejecución de todos los proyectos derivados del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, sin demérito de la participación del presidente municipal del H. Ayuntamiento de Puebla, del director general de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Puebla y del director general de Obras Públicas del Ayuntamiento del Municipio de Puebla. Al designarse al SOAPAP como ejecutor del Plan Maestro de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, se hizo necesaria la reforma a su estructura orgánica, en los términos precisados, a efecto de que el organismo operador tuviera una estructura compatible con las acciones que se requieren para cumplir el referido plan maestro. En otros términos, es necesario un órgano de administración regional dotado de experiencia administrativa y capacidad económica y financiera para atender los retos técnicos, financieros, ecológicos y de coordinación. Estas razones son fundadas y fueron reconocidas por todos, incluso por las propias autoridades municipales de Puebla. Es decir, las reformas en comento se justifican y así se reconoció, ya que a pesar de que el SOAPAP es una entidad municipal, asumió funciones de carácter regional, como lo es, la ejecución del Plan Maestro de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis. 3.8. Una vez que entraron en vigor las reformas del decreto que creó el organismo público descentralizado denominado Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, con fecha treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco se celebró la asamblea correspondiente para la instalación del consejo directivo de dicho organismo, respecto de la cual, cabe destacar lo siguiente: Comparecieron el presidente municipal del Ayuntamiento de Puebla, señor licenciado R.C.B., el director general de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Puebla, señor ingeniero E.E.C., y el director general de Obras Públicas del Municipio de Puebla, señor arquitecto S. de la L.V.B.. Compareció el gobernador del Estado de Puebla, señor licenciado M.B.D., en su carácter de presidente del consejo, quien con tal carácter nombró a los integrantes del consejo directivo del SOAPAP. 3.9. En la sesión de la asamblea ordinaria de dicho organismo que tuvo verificativo el ocho de febrero de mil novecientos noventa y cinco, se acordó continuar con los trámites ante Banobras para la obtención del crédito solicitado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 3.10. En la sesión de la asamblea ordinaria del consejo directivo del SOAPAP, celebrada el veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y cinco, se acordó la integración de un área exclusiva para coordinar la administración del crédito solicitado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), autorizándose para tal efecto la contratación de consultores externos. 3.11. En la sesión de la asamblea ordinaria del consejo directivo de dicho organismo que tuvo verificativo el veinticinco de abril de mil novecientos noventa y cinco, se autorizó la reestructura orgánica del organismo operador, a nivel gerencia, para el efecto de que se incluyeran las coordinaciones de proyectos especiales, tales como la encargada de la tramitación del crédito solicitado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 3.12. En el mes de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el comité ejecutivo de crédito del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (Banobras), institución que fungiría como prestatario del crédito autorizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), autorizó preliminarmente la solicitud de crédito presentada por el SOAPAP, para financiar parcialmente al Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de Puebla, con apoyo tanto en el estudio realizado por el BID, como en el documento de la empresa denominada McKinsey & Company, Inc. Debe destacarse que el comité ejecutivo de crédito de Banobras, condicionó el otorgamiento del financiamiento, en los siguientes términos: 3.12.1. Que la Comisión Nacional del Agua confirmará su visto bueno al proyecto integral, sus componentes y presupuestos, certificando que la alternativa seleccionada era la de menor costo, contratándose a una empresa supervisora a satisfacción de Banobras. 3.12.2. Que el acreditado obtuviera la autorización de su consejo de administración para contratar estos créditos en las condiciones que se propusieron. 3.12.3. Que el Congreso del Estado de Puebla autorizara al SOAPAP la contratación de estos créditos y al Gobierno del Estado de Puebla a constituirse en deudor solidario de las operaciones, comprometiendo para tal fin sus participaciones en ingresos federales. 3.12.4. Que el acreditado obtuviera la autorización del Congreso del Estado para establecer de manera autónoma las tarifas necesarias que le permitieran, en primera instancia, amortizar los créditos, así como tener ingresos suficientes para cubrir todos los gastos de operación, administración, conservación, el fortalecimiento del organismo operador, así como otros pasivos, debiendo establecer éste un mecanismo para que las tarifas conservaran su valor en términos reales y que fuera revisado cuando menos semestralmente. 3.12.5. Que para la ejecución del proyecto el acreditado garantizara la aportación de los siguientes recursos complementarios: propios del organismo operador, fiscales federales, fiscales estatales y del sector privado, incluso los que resultaran de desviaciones con respecto a los presupuestos originales. 3.12.6. Que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público manifestara su conformidad de inscribir en el registro de deuda pública el compromiso del Estado de Puebla, permitiendo establecer sus participaciones en ingresos federales como garantía del crédito. 3.12.7. Que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizara la celebración del contrato de apertura de crédito en Udis, así como que el BID otorgara su conformidad a ese contrato y a la ampliación del monto comprometido a 90 millones de dólares. 3.12.8. Que el Congreso del Estado otorgara el decreto específico de endeudamiento en Udis. 3.12.9. Que el acreditado se comprometiera por escrito a alcanzar metas físicas y de desempeño. Las disposiciones de recursos estarían sujetas al cumplimiento de las mismas, que serían evaluadas por el banco en forma trimestral. Como mínimo éstas incluirían para el desembolso de las etapas II y III, que las tarifas hubieran sido actualizadas conforme la condición suspensiva del apartado 3.12.4.; para el desembolso de las etapas II y III, que la empresa encargada de supervisar el proyecto emitiera un dictamen de que se habían alcanzado las metas físicas planteadas en las etapas anteriores. 3.12.10. Que el Gobierno del Estado contratara con la institución una línea de crédito contingente y revolvente que garantizara el cumplimiento de las obligaciones de pago del organismo operador en los dos créditos. El importe sería por el equivalente a seis meses del servicio de los créditos contratados aplicado cada tres meses a una tasa de interés TL+5 puntos o 1.17 TL, la mayor. La línea de crédito contingente y revolvente se ejercería a través de un mandato fiduciario. 3.13. En la sesión de la asamblea ordinaria del consejo directivo del SOAPAP, que tuvo verificativo el diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, en desahogo del tercer punto de la orden del día se rindió el informe correspondiente al estado que guardaba la tramitación ante Banobras del crédito solicitado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En desahogo del punto tres de la orden del día transcrito con anterioridad, el consejo directivo del SOAPAP autorizó a la dirección general para continuar los trámites con Banobras para formalizar el crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en las mejores condiciones para el SOAPAP, así como el inicio de la formulación de propuestas de modificación del marco jurídico del SOAPAP para obtener su autorización ante las instancias respectivas. 3.14. En la sesión del comité ejecutivo de crédito de Banobras que tuvo verificativo el día dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, se analizó la solicitud de crédito presentada por el SOAPAP para financiar parcialmente al Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de Puebla. En dicha sesión del comité ejecutivo de crédito de Banobras, se autorizó la solicitud presentada para financiar parcialmente al proyecto que nos ocupa, misma que fue comunicada al director general del SOAPAP, señor ingeniero J.L.O.L., con fecha veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, por el delegado de Banobras en el Estado de Puebla, señor ingeniero A.U.S.. 3.15. Por su parte, en cumplimiento al acuerdo que se tomó en la sesión del comité ejecutivo de crédito de Banobras, la Comisión Nacional del Agua realizó la evaluación técnica del Proyecto Integral para el Mejoramiento del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de la ciudad de Puebla, y con fecha veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y cinco rindió el dictamen técnico correspondiente, en términos del cual resolvió. 3.15.1. Que los proyectos que fueron presentados por el SOAPAP cumplían con las normas oficiales y podía iniciarse con el proceso de contratación. 3.15.2. Que en lo relativo a la micromedición, se revisaron los documentos correspondientes para llevar a cabo la licitación, los cuales se consideraron suficientes, pudiéndose convocar a las empresas interesadas para que se hicieran cargo del suministro, instalación, facturación y mantenimiento de los medidores. 3.15.3. Se dictaminó que el proyecto de alcantarillado cumplía con las normas sobre la materia, por lo que era factible iniciar el proceso de licitación correspondiente. 3.16. En la sesión de la asamblea extraordinaria del consejo directivo del SOAPAP que tuvo verificativo el catorce de junio de mil novecientos noventa y seis, en desahogo del tercer punto de la orden del día, el director general de dicho organismo planteó la necesidad de iniciar el proceso de licitación de obras relativas a la ampliación de la red de agua potable y alcantarillado, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, así como de conformidad con los lineamientos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), haciéndose notar que dichas obras se contemplan en el Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de Puebla. En relación con el desahogo del tercer punto de la sesión que nos ocupa, el presidente ejecutivo del SOAPAP; es decir, el C. Presidente municipal del H. Ayuntamiento de Puebla, y hoy actor en la presente controversia constitucional, C.G.H.R., manifestó su conformidad con la realización de las obras así como con el proceso de licitación correspondiente a las mismas, y en tal virtud, el referido tercer punto de la orden del día se aprobó por unanimidad. 3.17. En la sesión de la asamblea ordinaria del consejo directivo del SOAPAP que tuvo verificativo el dieciséis de julio de mil novecientos noventa y seis, en desahogo del tercer punto de la orden del día, el director general presentó el informe del Proyecto Técnico y Financiero Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para la realización de obras, de acuerdo al programa trianual, donde se observan las aportaciones de la mezcla de recursos federales, estatales, SOAPAP, inversión privada y en especial el crédito Banobras-BID. Asimismo, informó que de acuerdo a la aprobación del consejo en sesiones anteriores, se continuaba con su tramitación y requería la aprobación del Congreso, encontrándose esta gestión en ese momento en revisión ante la Secretaría de Gobernación para ser enviado al Congreso del Estado. 3.18. Mediante decreto del H. Congreso del Estado de Puebla del veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, se reformó el artículo 29, fracción VII, y se adicionaron al título cuarto, capítulo IV, de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, los artículos 96 A, 96 B y 96 C. De conformidad con la reforma y adición señaladas, se dispuso esencialmente lo siguiente: 3.18.1. Se facultó a los organismos encargados de la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado para que realizaran las gestiones necesarias para celebrar operaciones de financiamiento que se requirieran para la realización de inversiones públicas productivas a cargo del organismo operador. 3.18.2. Que los organismos que celebraran operaciones de financiamiento con la autorización del H. Congreso del Estado, estarían facultados para aprobar las cuotas, tasas y tarifas relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, hasta la amortización del crédito que se contrate. 3.18.3. Se facultó al órgano de gobierno de los organismos operadores para aprobar las cuotas, tasas y tarifas de cada uno de los servicios que se presten, debiendo publicar las mismas en el Periódico Oficial del Estado. 3.18.4. Que los organismos operadores debían celebrar convenios de colaboración administrativa con el Gobierno Estatal, en el caso de que requiera su garantía en las operaciones de financiamiento. 3.19. La reforma a la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla obedeció a lo siguiente: 3.19.1. Tanto en el Plan de Desarrollo Regional Angelópolis, como en el Plan Maestro de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, se identificó que uno de los problemas del sistema de agua potable, alcantarillado y saneamiento de la región, era que se carecía de una estructura tarifaria adecuada para cubrir las inversiones y costos de operación. 3.19.2. En el dictamen emitido por el Banco Interamericano de Desarrollo, se enfatiza con la mayor prioridad el impulso al fortalecimiento institucional para mejorar la eficiencia y la productividad administrativa y operativa del SOAPAP. 3.19.3. Banobras condicionó el otorgamiento del financiamiento para la ejecución del Plan Maestro de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado, al cumplimiento de los requisitos análogos a los señalados en elapartado 3.12. 3.20. Tras dos años de gestiones del Gobierno del Estado de Puebla y del SOAPAP y tras revisarse en repetidas ocasiones por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Comisión Nacional del Agua, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Banobras, el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis se publicó el decreto de fecha veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, que autorizó al SOAPAP la contratación del crédito aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo y por Banobras. De los considerandos de dicho decreto se puede constatar que se vierten las razones que justifican el Proyecto Integral de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla, en términos concordantes con el dictamen rendido por el Banco Interamericano de Desarrollo. 3.21. Es importante subrayar las ventajas que representa la línea de crédito que tanto el SOAPAP como el Gobierno del Estado de Puebla gestionaron ante Banco Interamericano de Desarrollo y Banobras, autorizada por el Congreso del Estado, en los siguientes términos: 3.21.1. Constituye una parte complementaria de los recursos federales, estatales y de la iniciativa privada. 3.21.2. De no ejercerse no se estará en posibilidad de obtener la contrapartida de recursos federales y estatales, en los términos previstos por el Programa de Agua Potable y Alcantarillado en Zonas Urbanas (APAZU). 3.21.3. Las condiciones contractuales del crédito que nos ocupa fueron concertadas en términos favorables, atendiendo a lo siguiente: 3.21.3.1. La tasa de interés pactada es competitiva e incluso inferior a las prevalecientes en el mercado nacional. Esta tasa es la resultante de sumar el valor real de Cetes a veintiocho días más 3.5 tres punto cinco puntos. 3.21.3.2. El adeudo está expresado en Udis, de tal manera que los pagos por amortización del crédito son acordes con la política de precios establecida por el SOAPAP, esto es, con los índices de inflación que fija el Banco de México, con lo cual se evita que las alteraciones en el mercado que se reflejan en las tasas de interés bancario no afecten el proyecto en la misma proporción, dándole más confiabilidad al sistema de pagos. A manera de ejemplo, es pertinente señalar que en el año de mil novecientos noventa y cinco, la tasa de interés bancario se incrementó en un 100% cien por ciento, mientras que la inflación fue de un 52% cincuenta y dos por ciento. En esos términos, resulta incuestionable que el crédito se contrató en condiciones favorables, al haberse pactado en Udis. 3.21.3.3. Los plazos de amortización de créditos se conceden atendiendo a la viabilidad económica de los proyectos, los plazos de recuperación, las relaciones que guarden entre sí los distintos conceptos de los estados financieros o la situación económica de los acreditados y la calificación administrativa y moral de estos últimos. En la especie, y a pesar de que en la actualidad las instituciones bancarias, ya sea de banca múltiple o de desarrollo, no están otorgando créditos con facilidad, y cuando lo hacen establecen periodos de amortización muy cortos, en el crédito que nos ocupa se estableció un plazo de quince años para la amortización del mismo, con seis meses de gracia para las tres etapas de su ejercicio. En conclusión, el crédito en cuestión se concertó en condiciones favorables y en reconocimiento de la viabilidad tanto técnica como financiera del proyecto. 3.22. Resulta pertinente hacer referencia a las consecuencias negativas que traería consigo el hecho de que no se llegare a contratar el crédito autorizado por el Congreso del Estado de Puebla: 3.22.1. No se podrán ejercer las contrapartidas de recursos federales y estatales previstas en el esquema financiero del proyecto. 3.22.2. Se corre el riesgo de que las condiciones y modalidades en que se pactaron las cargas financieras se modifiquen, todo lo cual llevaría a la necesaria revisión y actualización de las condiciones financieras en que ya fue aprobado el crédito por el Banco Interamericano de Desarrollo y Banobras, Sociedad Nacional de Crédito. De esta manera, pudiera resultar que las nuevas condiciones de otros créditos no fueran favorables para el SOAPAP y el Gobierno del Estado de Puebla. En consecuencia: El Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP) se creó en mil novecientos ochenta y cuatro para atender estos servicios a nivel municipal. Sin embargo, al aprobarse el Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, se designó al SOAPAP como el órgano administrativo encargado de la ejecución de este programa regional. SOAPAP fue seleccionado para asumir estas funciones regionales, por ser el Municipio de P. que tiene más del 75% setenta y cinco por ciento de la población e industria de la Región Angelópolis, por ser la mayor fuente de contaminación, y por ser el organismo con mayor experiencia y capacidad. La estructura jurídica de SOAPAP como organismo descentralizado del Municipio de Puebla, fue reformada por decreto del Congreso del Estado publicado en el Periódico Oficial de veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente por habérsele asignado funciones regionales derivadas del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis y de su Plan Maestro en Materia de Agua y Saneamiento, lo que requería asignarle funciones regionales y órganos de control y operación en los que participara el Gobierno del Estado, respetando la participación del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla. Por las razones expuestas, se gestionó y obtuvo el crédito de Banobras para SOAPAP, el cual fue aprobado por el consejo directivo de SOAPAP, del cual forma parte el presidente municipal de Puebla y fue aprobado por el H. Congreso del Estado por decreto publicado en el Periódico Oficial de dos de agosto de mil novecientos noventa y seis. 4. Contestación de hechos. 4.1. El hecho primero de la demanda que se contesta es cierto. Sin embargo, en todo caso debe estarse al texto literal del decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro, por el que se creó el organismo público descentralizado denominado Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP), así como al diverso decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, por el que se reformó el primero de los decretos referidos. 4.2. El hecho segundo de la demanda que se contesta es falso. Habiendo negado el hecho, nuestra parte en relación al mismo manifiesta: 4.2.1. No es cierto como lo sostiene la parte actora que el decreto por el que se reformó el diverso decreto de creación del SOAPAP, cause serios agravios a la libertad y autonomía que necesariamente debe tener el Municipio de Puebla. Como ya se expuso en el capítulo tercero de esta contestación, las reformas al decreto de creación del SOAPAP obedeció a lo siguiente: 4.2.1.1. Al hecho de que la Región Angelópolis enfrenta un grave problema de abastecimiento de agua, alcantarillado y saneamiento, para lo cual, en congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo, se elaboró el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, que comprende a su vez el Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis. 4.2.1.2. Al hecho de que por tratarse de un problema de índole regional que involucra a catorce Municipios, incluyendo al de Puebla, el Gobierno del Estado debe ser el encargado de instrumentar y administrar la ejecución del Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis. 4.2.1.3. Al hecho de que la ciudad de Puebla y su zona conurbada tiene a más del 75% setenta y cinco por ciento de la población y de la industria de la región, por lo que es la principal demandante de agua y la mayor fuente de contaminación y, en tal virtud, es requisito indispensable para el desarrollo armónico de toda la región, la solución previa de este problema en la ciudad de Puebla y su zona conurbada. Motivo por el cual se encomendó al SOAPAP la ejecución del Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, y se reformó el decreto de creación de dicho organismo, por lo que conservó su naturaleza de organismo descentralizado municipal pero asumió funciones regionales, por lo que se modificó su estructura con la conformidad del H. Ayuntamiento de Puebla y con la aprobación del Congreso del Estado. 4.2.2. No es cierto como lo sostiene la actora, en el sentido de que el decreto de reformas al que se refiere en el hecho que se contesta es inconstitucional, puesto que como ha quedado expuesto en el apartado 4.2.1. anterior, dichas reformas obedecen a las razones que han quedado precisadas. 4.2.3. Nuestra parte solicita que se esté al texto literal de los preceptos legales reformados por virtud del decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en razón de que la actora únicamente alude al contenido de los mismos de forma parcial. Ahora bien, por lo que hace a las apreciaciones de la actora en relación con los artículos reformados, cabe señalar lo siguiente: 4.2.3.1. El artículo 5o. reformado dispone que: 'Los servicios que presta el sistema para la satisfacción de necesidades colectivas se considerarán públicos y en tal virtud los actos que realice para la ejecución de los mismos se considerarán de utilidad pública e interés social.'. La actora pretende establecer que por tratarse de un servicio público -el que presta el SOAPAP-, la contraprestación que deben cubrir los usuarios tiene el carácter de derecho, el cual a su vez es una contribución con todas las consecuencias constitucionales y legales que ello implica. Sobre este particular, cabe destacar que la actora omite exponer cuáles son las razones y fundamentos jurídicos de los que se desprenda que la contraprestación que debe recibir el SOAPAP por los servicios que presta, deba considerarse como derecho o bien como contribución, pero este tema es ajeno a la materia de una controversia constitucional. Sin perjuicio de la omisión en que incurre la actora en el capítulo correspondiente de este escrito, se expondrán las razones y fundamentos jurídicos con base en los cuales se sostiene la validez del decreto de reformas del SOAPAP. 4.2.3.2. Es falso como lo sostiene la actora, en el sentido de que con motivo de las reformas al decreto de creación del SOAPAP se hayan nulificado totalmente cualquier influencia o control que pudiese tener el presidente municipal de Puebla en el referido organismo operador. Esto es así, precisamente porque como la propia actora lo reconoce y así se establece en las reformas, al presidente municipal de Puebla le corresponde el cargo de presidente ejecutivo del consejo directivo del SOAPAP. Lo que no puede desconocer la actora es lo siguiente: 4.2.3.2.1. Que el problema que enfrenta la Región Angelópolis en lo relativo al agua, alcantarillado y saneamiento, no puede sino resolverse de manera regional e integral y, por ende, con la conducción del Gobierno del Estado de Puebla. 4.2.3.2.2. Que en su oportunidad y previos los requisitos legales aplicables, el presidente municipal de P. celebró con el Gobierno del Estado de Puebla el Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, que a su vez contiene el Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, en términos del cual se estipuló que el Gobierno del Estado de Puebla se constituiría como ejecutor de las obras que integran los planes maestros que conforman al referido programa regional. 4.2.3.2.3. Que con fecha veintinueve de enero de mil novecientos noventa y seis, el presidente municipal de P. celebró con el Gobierno del Estado de Puebla el contrato de fideicomiso irrevocable de administración, ante la fe del notario público número 50 cincuenta de la ciudad de Puebla, señor licenciado C.R.S.C., en términos del cual el Gobierno del Estado sería el ejecutor de las obras que integran los planes maestros conformados en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. 4.2.3.2.4. Que el Ayuntamiento de Puebla tácitamente consintió las reformas al decreto de creación del SOAPAP que ahora impugna, al no haber ocurrido oportunamente a plantear ante este Alto Tribunal la controversia constitucional correspondiente o bien, en su caso, los medios de defensa legales respectivos. Sobre este particular, es entendible que el Ayuntamiento de Puebla haya consentido las reformas que nos ocupan, en razón de que las mismas constituyen la instrumentación del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis y los planes que lo conforman, que como ya se dijo, en su oportunidad, la parte actora manifestó su consentimiento con la ejecución del referido programa regional, en los términos precisados en el capítulo 2 de este escrito, y lo aprobó y consintió en virtud de que el Municipio de Puebla es el mayor beneficiario de estos programas regionales. Es decir, existen razones suficientes para sostener que la reforma de la estructura orgánica del SOAPAP se justifica plenamente, y de ninguna manera tiende a convertir al presidente municipal de Puebla en una mera figura decorativa, sin perjuicio de lo cual, y como ya se dijo, el Ayuntamiento de Puebla consintió las referidas reformas. Además, asistió a las sesiones del consejo directivo interviniendo en ellas, tomó acuerdos e inclusive nombró un representante. 4.2.4. La actora sostiene que con las reformas al decreto de creación del SOAPAP se infringe la autonomía que por mandato constitucional debe gozar el Municipio de Puebla, invadiendo con ello la esfera de atribuciones y funciones constitucionales que corresponde al Municipio de Puebla. Contrariamente a lo que sostiene la actora, no puede considerarse que con las reformas al decreto de creación del SOAPAP se infrinja la autonomía del Municipio de Puebla. Esto es así, precisamente por lo siguiente: 4.2.4.1. Ninguno de los catorce Municipios que conforman la Región Angelópolis, y en especial el Municipio de Puebla, tienen la posibilidad de resolver en forma aislada el problema relativo al agua, alcantarillado y saneamiento de la zona conurbada de la ciudad de Puebla. Fue por ello que se hizo necesario elaborar un programa de desarrollo regional, el cual se ajusta a los artículos 26 y 115, fracciones III y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 107 y 108 de la Constitución Política para el Estado Libre y Soberano de Puebla, la Ley de Planeación para el Estado de Puebla, la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Puebla y la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. 4.2.4.2. Las reformas al decreto de creación del SOAPAP son parte de la instrumentación global del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, y se justifican en razón de que el Municipio de P. no puede resolver el problema del agua, alcantarillado y saneamiento de manera aislada y, por ende, se hace necesaria la concurrencia del Gobierno del Estado de Puebla. 4.3. El hecho tercero de la demanda que se contesta es falso, ya que se reitera lo ya expuesto, en el sentido de que las reformas del decreto de creación del SOAPAP de ninguna manera hacen nugatoria la autonomía del Municipio de Puebla. 4.4. El hecho cuarto de la demanda que se contesta es cierto. Sin embargo, en todo caso debe estarse al acta que se levantó con motivo de la sesión ordinaria del SOAPAP, que tuvo verificativo el día diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cinco. 4.5. El hecho quinto de la demanda que se contesta es falso por la forma y términos en los que la actora lo plantea. Habiendo negado el hecho, nuestra parte en relación al mismo manifiesta: 4.5.1. La actora sostiene que el presidente municipal del Estado de Puebla ha comparecido a las sesiones del consejo directivo del SOAPAP con el carácter de presidente ejecutivo, sin embargo, afirma que por la manera en que está organizado y estructurado el consejo directivo y a pesar de la presencia de algunos representantes del Municipio de Puebla, no puede decirse que se hayan consentido todos los actos que se han realizado por parte de dicho órgano, puesto que en varios casos se han formulado ciertas reservas. 4.5.2. Si bien es cierto que a las sesiones del consejo directivo del SOAPAP, los representantes que han comparecido del Municipio de Puebla no han consentido todos los actos que ha realizado dicho organismo, la actora no puede desconocer lo siguiente: 4.5.2.1. En primer término y como ya se mencionó, al no haberse impugnado oportunamente las reformas al decreto de creación del SOAPAP, éstas se consintieron tácitamente por el Ayuntamiento de Puebla. 4.5.2.2. Por otro lado, debe destacarse que el Ayuntamiento de Puebla ha consentido expresamente la reforma al decreto de creación del SOAPAP y los actos específicos relativos al crédito que el SOAPAP gestionó ante el Banco Interamericano de Desarrollo, pues ha participado en las asambleas del consejo directivo de SOAPAP ya integrado conforme a las reformas que ahora impugna en esta controversia constitucional. En efecto: 4.5.2.2.1. De la sesión de la asamblea ordinaria del SOAPAP de fecha veintiséis de julio de mil novecientos noventa y cuatro, se desprende que el licenciado R.C.B., C. Presidente municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, en su carácter de presidente ejecutivo de dicho organismo manifestó su conformidad con los acuerdos tomados en dicha asamblea. En la sesión de referencia se acordó realizar trámites correspondientes ante el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para la obtención de una línea de crédito para la realización del Plan Maestro de Agua y Alcantarillado de la Zona Metropolitana de Puebla. 4.5.2.2.2. De la sesión de la asamblea extraordinaria del SOAPAP de fecha catorce de junio de mil novecientos noventa y seis, se desprende que el señor G.H.R., C. Presidente municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, en su carácter de presidente ejecutivo de dicho organismo, manifestó su conformidad con los acuerdos tomados en dicha asamblea. En la sesión de referencia, se planteó la necesidad de iniciar el proceso de licitación de obras relativas a la ampliación de la red de agua y alcantarillado de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla, de conformidad con los lineamientos del Banco Interamericano de Desarrollo. 4.5.2.2.3. De la sesión de la asamblea ordinaria del SOAPAP de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se desprende que el señor G.H.R., C. Presidente municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, en su carácter de presidente ejecutivo de dicho organismo, manifestó su conformidad con los acuerdos tomados en dicha asamblea. En la referida sesión se autorizó el inicio del procedimiento de licitación sobre un paquete de obras, para lo cual se aprobó ejercer la suma de $121'000,000.00 (ciento veintiún millones de pesos 00/100 M.N.), con cargo al crédito autorizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, para ser destinado a la licitación de obras. 4.6. El hecho sexto de la demanda que se contesta es falso por la forma y términos en los que la actora lo plantea. Habiendo negado el hecho, nuestra parte en relación al mismo manifiesta: 4.6.1. Es falso como lo sostiene la actora, en el sentido de que en el acta que se levantó con motivo de la sesión ordinaria del consejo directivo del SOAPAP que tuvo verificativo el dieciséis de julio de mil novecientos noventa y seis, no se hace referencia al monto del crédito que se otorgaría a dicho organismo por parte del BancoInteramericano de Desarrollo. En efecto, de dicha acta cabe destacar lo siguiente: 4.6.1.1. El director del SOAPAP manifestó que la línea de crédito del Banco Interamericano de Desarrollo ascendía a la suma de $668'000,000.00 (seiscientos sesenta y ocho millones de pesos 00/100 M.N.), que sería ejercido durante los próximos tres años. 4.6.1.2. Que la línea de crédito del Banco Interamericano de Desarrollo se destinaría a la rehabilitación de las redes de agua potable, a la ampliación de las redes de alcantarillado y a la instalación de micro medidores. 4.6.1.3. En esta sesión, el director general del SOAPAP entregó a todos aquellos que comparecieron a la misma, un informe del crédito Banobras-Banco Interamericano de Desarrollo, y los asesores de la empresa denominada McKinsey & Company, Inc., hicieron una explicación detallada de la estrategia técnica y financiera del programa de agua, alcantarillado y saneamiento de la zona metropolitana de Puebla, incluyéndose lo relativo a las condiciones y términos del crédito del Banco Interamericano de Desarrollo. En todo caso y toda vez que la actora únicamente transcribe de manera parcial el acta que se levantó con motivo de la sesión ordinaria del consejo directivo del SOAPAP de fecha dieciséis de julio de mil novecientos noventa y seis, debe estarse al texto íntegro de dicha acta, misma que en su oportunidad se exhibirá en la presente controversia constitucional. 4.6.2. Como la propia actora lo reconoce, en la sesión ordinaria del consejo directivo del SOAPAP de fecha diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, se autorizó a la Dirección General para continuar los trámites con Banobras para formalizar el crédito del Banco Interamericano de Desarrollo. El hecho de que la autorización contenida en la sesión del diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cinco no haya contado con la aprobación de la actual administración municipal, lo cual resultaba imposible, puesto que la actual administración inició sus funciones a partir del mes de febrero de mil novecientos noventa y seis, no desvirtúa ni invalida en forma alguna el acuerdo tomado para continuar con los trámites con Banobras para formalizar el crédito del Banco Interamericano de Desarrollo. 4.6.3. Contrariamente a lo que sostiene la actora, en la sesión del dieciséis de julio de mil novecientos noventa y seis, realizada, por cierto, a solicitud expresa del presidente municipal de Puebla, señor ingeniero G.H.R., sí se hizo mención a las características esenciales del crédito del Banco Interamericano de Desarrollo, tales como: monto, plazos, tasas de interés, destino y demás condiciones relativas a los mismos. Sobre este particular y como ya se mencionó, el director general del SOAPAP hizo entrega al representante del Municipio de Puebla un informe pormenorizado, e inclusive se hizo una extensa explicación sobre el particular. Sin perjuicio de lo anterior, debe señalarse que el presidente municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla tiene el carácter de presidente ejecutivo del SOAPAP y tomando en consideración que la actual administración de dicho Municipio inició su gestión el quince de febrero de mil novecientos noventa y seis, la información relativa al crédito del Banco Interamericano de Desarrollo ha estado a su disposición y toda aquella información que ha solicitado le ha sido proporcionada. 4.7. El hecho séptimo de la demanda que se contesta es falso por la forma y términos en los que la actora lo plantea. Habiendo negado el hecho nuestra parte, en relación al mismo manifiesta: 4.7.1. Es cierto que con fecha treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el decreto por virtud del cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla. 4.7.2. Es falso como lo sostiene la actora, en el sentido de que las reformas a la Ley de Agua y Saneamiento constituyen un nuevo acto que es consecuencia y en sí mismo implica un acto de ejecución del decreto por virtud del cual se reformó el diverso decreto de creación del SOAPAP. Además resulta importante subrayar que la actora no sustenta dicha afirmación con argumento jurídico alguno. 4.7.3. La actora alude a los artículos 96 A, 96 B y 96 C, que se adicionaron a la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla en forma parcial, motivo por el cual mi parte solicita que en todo caso debe estarse al texto literal de dichos preceptos legales. Cabe destacar que sin perjuicio de lo anterior, la reforma a que alude la actora en el hecho séptimo que se contesta es ajena a la materia de una controversia constitucional, precisamente porque no puede considerarse que su contenido invada en forma alguna la autonomía y facultades constitucionales del H. Municipio de Puebla. 4.8. El hecho octavo de la demanda que se contesta es falso por la forma y términos en los que la actora lo plantea. En efecto: 4.8.1. La actora alude a diversos artículos del decreto de fecha veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, por virtud del cual se autorizó al SOAPAP y al Ejecutivo del Estado de Puebla a contratar y garantizar, respectivamente, financiamientos con el Banco Nacional de Obras Públicas; sin embargo hace referencia a dichos artículos de forma parcial, motivo por el cual nuestra parte solicita que en todo caso debe estarse al texto literal de dicho decreto. 4.8.2. Las apreciaciones que formula la actora tendientes a establecer que las disposiciones contenidas en el decreto publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis son inconstitucionales, carecen de sustento jurídico alguno, tal y como se demostrará en el capítulo correspondiente de este escrito. 4.9. El hecho noveno de la demanda que se contesta es falso por la forma y términos en los que la actora lo plantea. Habiendo negado el hecho nuestra parte, en relación al mismo manifiesta: 4.9.1. Es cierto como lo sostiene la actora, en el sentido de que el presidente municipal del Ayuntamiento de Puebla dirigió un comunicado al C. Gobernador del Estado de Puebla, en el que planteó, entre otras cuestiones, su inconformidad por la manera en que supuestamente la actual administración del Municipio de Puebla ha sido brincada por el consejo directivo del SOAPAP, en cuanto a la toma de decisiones trascendentales para la realización y cumplimiento del objeto de dicho organismo. 4.9.2. Es igualmente cierto que mediante comunicación de fecha veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y seis, el director general del SOAPAP, señor ingeniero L.O.L., dio respuesta al presidente municipal del Ayuntamiento de Puebla en relación con los planteamientos que este último formuló relativos al SOAPAP. En relación con lo anterior, y toda vez que la actora omite hacer alusión alguna al contenido del comunicado que el director general del SOAPAP dirigió al presidente municipal de Puebla, es importante destacar que en dicho comunicado se hizo notar lo siguiente: 4.9.2.1. Que tanto el Gobierno del Estado de Puebla como la dirección del SOAPAP, en múltiples ocasiones han expresado su disposición de realizar una coordinación respetuosa y fructífera con el presidente municipal de P., quien en el seno del consejo directivo del SOAPAP tiene el cargo de presidente ejecutivo. 4.9.2.2. Que debía de tomarse en cuenta que las fuentes para abastecer de agua a la ciudad de Puebla y su zona conurbada no se ubican en dicha zona, razón por la cual se trata de un problema de índole regional cuya solución se contiene en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. 4.9.2.3. Que el H. Ayuntamiento de Puebla conoció y participó en todas las sesiones del consejo directivo del SOAPAP, celebradas en el periodo comprendido entre el año de mil novecientos noventa y uno y mil novecientos noventa y cinco, en las que se autorizó gestionar la línea de crédito del Banco Interamericano de Desarrollo para la ejecución de las obras comprendidas en el Plan Maestro de Agua Potable y Saneamiento de la Zona Metropolitana de Puebla. 4.9.3. No puede válidamente sostener la actora que con lo manifestado por el director general del SOAPAP en el comunicado aludido, se coarte la participación permanente y decisiva del Municipio de Puebla en el referido organismo. 4.9.4. Igualmente no puede sostener que se invada su esfera de atribuciones y funciones constitucionales, precisamente por lo siguiente: 4.9.4.1. De conformidad con el artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, entre otros servicios públicos, el de agua potable y alcantarillado. 4.9.4.2. Por su parte, el artículo 115, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. 4.9.4.3. En la especie, todos los Municipios que conforman la Región Angelópolis, esto es, los Municipios de Puebla, San Pedro Cholula, San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchan, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., enfrentan un grave problema de agua, alcantarillado y saneamiento. 4.9.4.4. El problema que enfrentan los catorce Municipios aludidos es de carácter regional, entre otras razones, por el hecho de que todos se encuentran inmersos en la cuenca del Río Atoyac. 4.9.4.5. Por tratarse de un problema de índole regional que no se puede resolver de manera aislada por ninguno de los catorce Municipios aludidos, se hizo necesaria la elaboración del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, que comprende, entre otros planes específicos, el Plan Maestro de Agua Potable y Alcantarillado de la Zona Metropolitana de Puebla. 4.9.4.6. En los términos que ya han quedado descritos, el Gobierno del Estado de Puebla y los catorce Municipios que conforman la Región Angelópolis, convinieron en que fuera el Gobierno del Estado de Puebla el responsable de ejecutar el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. 4.9.4.7. En las condiciones anotadas, cabe establecer lo siguiente: Si bien es cierto que a los Municipios corresponde prestar el servicio público de agua potable y alcantarillado, no es menos cierto y así lo ordena el artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que cuando fuere necesario y así lo determinen las leyes, en la prestación del referido servicio público concurrirán los Estados. En la especie, se reconoció la necesidad de que el Gobierno del Estado de Puebla concurriera con los Municipios que conforman la Región Angelópolis en la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado. Para tal efecto y en congruencia con el artículo 115, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se elaboró el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, cuya ejecución fue encomendada por los propios Municipios al Gobierno del Estado de Puebla, por virtud de la celebración del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de dicho programa. Atendiendo a que la ciudad de Puebla y su zona conurbada es la principal demandante de agua y la mayor fuente de contaminación de la zona regional Angelópolis, se reconoció que la solución previa de la ciudad de Puebla y su zona conurbada es requisito indispensable para el desarrollo armónico de toda la región. Por tal motivo y en congruencia con el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, se designó al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla para la ejecución del plan maestro de agua y se reformó su estructura orgánica, de tal manera que quien lleve a cabo la ejecución de dicho plan tendiente a resolver la problemática que aqueja a la Región Angelópolis, sea precisamente encabezada por el Gobierno del Estado de Puebla, pero garantizando la participación del presidente municipal de Puebla. En las circunstancias antes anotadas y contrariamente a lo que sostiene la actora, es incuestionable que de ninguna manera puede considerarse que la aprobación de un programa regional, como lo es el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, y los actos tendientes a su ejecución, como lo es la reforma a la estructura orgánica del SOAPAP, en forma alguna invaden la esfera de atribuciones y funciones constitucionales que corresponden al Municipio de Puebla conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 5. Razones y fundamentos jurídicos con base en los cuales se sostiene la validez de los actos combatidos. Previamente a desarrollar este capítulo, solicitamos que se tengan aquí por reproducidas como si a la letra se insertaren todas y cada una de las manifestaciones que se contienen en los capítulos primero, segundo, tercero y cuarto de este escrito, para todos los efectos legales a que haya lugar. 5.1. Decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, por virtud del cual se reformaron y derogaron diversos artículos del diverso decreto que creó el 'Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla'. La validez del decreto en cuestión deriva de lo siguiente: 5.1.1. La planeación democrática del desarrollo es mandato constitucional contenido en el artículo 26 y su marco normativo incluye la posibilidad de programas regionales cuando sus objetivos rebasen el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa, sin que ello vulnere la autonomía de los Estados establecida en el artículo 40, ni la de los Municipios contenida en el artículo 115, ambos de la propia Constitución y la posibilidad de programas regionales municipales tiene fundamento expreso en la fracción III del artículo 115 citado. 5.1.2. En congruencia con los mandatos constitucionales federales, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla y las Leyes de Planeación, de Desarrollo Urbano, de Protección al Ambiente y al Equilibrio Ecológico, de Agua y Saneamiento y Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, establecen el sistema de planeación democrática del desarrollo del Estado y prevén la posibilidad de programas de desarrollo regional que abarquen el territorio de dos o más Municipios, para lo cual es indispensable la aprobación de los Ayuntamientos correspondientes y la elaboración de los convenios pertinentes. 5.1.3. De conformidad con las normas constitucionales y legales del Estado de Puebla, el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla recibió los planteamientos de la población de la entidad, que una vez recopilados conformaron el diagnóstico de la problemática económica y social existente en el Estado de Puebla que dieron origen al Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, mismo que fue aprobado por las instancias correspondientes y que actualmente se encuentra en ejecución. 5.1.4. El Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, contiene tres programas regionales para tres diversas zonas geográficas, uno de ellos, el denominado Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. 5.1.5. El Programa de Desarrollo Regional Angelópolis abarca los catorce Municipios conurbados a la ciudad de Puebla, que constituye la cuarta zona más poblada de la República y contiene el 35% treinta y cinco por ciento de los habitantes del Estado de Puebla y contempla once subprogramas de desarrollo urbano, entre ellos, el más trascendente y condicionante de los demás, el Subprograma de Agua, Drenaje, Alcantarillado y Saneamiento. 5.1.6. El Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, requiere la integración de toda la región con la subcuenca del Río Atoyac, por tal motivo se hizo necesario que un órgano regional dotado de la experiencia administrativa y capacidad económica y financiera, necesarias para atender los retos técnicos, financieros, ecológicos y de coordinación, ejecute y administre dicho plan maestro. 5.1.7. El Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP) se creó para atender estos servicios a nivel municipal, pero al aprobarse el Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis, se designó a dicho organismo como el órgano administrativo encargado de la ejecución y administración de este programa regional. 5.1.8. SOAPAP fue seleccionado para asumir estas funciones regionales, por ser el Municipio de P. que tiene más del 75% setenta y cinco por ciento de la población e industria de la Región Angelópolis y por ser la mayor fuente de contaminación, y por ser el organismo con mayor experiencia y capacidad. 5.1.9. La reforma a la estructura jurídica del SOAPAP como organismo descentralizado del Municipio de Puebla, obedeció al hecho de que se le asignaron funciones regionales derivadas del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis y de su Plan Maestro en Materia de Agua y Saneamiento, lo que requería que el Gobierno del Estado se responsabilizara de las funciones que le corresponden, respetando, desde luego, la participación del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, por lo que en modo alguno se invade o se afectan las funciones del H. Ayuntamiento de Puebla, las cuales sólo pueden referirse a problemas que no excedan al territorio de su Municipio. 5.1.10. Lo expuesto en este apartado 5.1. contiene las razones y fundamentos jurídicos con base en los cuales se sostiene la validez del decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, que es materia de esta controversia constitucional. 5.2. Decreto de fecha veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, por virtud del cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla. 5.2.1. Según se desprende del escrito por el que se plantea la presente controversia constitucional, al formular el segundo concepto de invalidez el H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, argumenta que todos los preceptos legales que facultan a un órgano distinto al H. Congreso del Estado para fijar o actualizar el monto de las cuotas, tasas o tarifas de los derechos que se causan por la prestación del servicio público de suministro de agua potable son violatorios de los artículos 31, fracción IV y 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 5.2.2. Es importante destacar que al formular el segundo concepto de invalidez, la hoy actora no invoca en forma alguna que con la reforma y adición de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla se invada la esfera de atribuciones y facultades constitucionales del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, por tal motivo el decreto que nos ocupa no puede ser materia de esta controversia constitucional, precisamente por lo siguiente: 5.2.2.1. De las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende lo siguiente: 5.2.2.1.1. Que la fracción I del artículo en comento, prevé las controversias constitucionales que puedan darse con motivo de posibles invasiones de competencias que surjan entre la Federacióny un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos Poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, un Estado y un Municipio de otro Estado, y dos órganos del Distrito Federal. 5.2.2.1.2. Por su parte la fracción II del precepto constitucional invocado, se refiere a las acciones de inconstitucionalidad con efectos generales respecto de normas legislativas tanto de índole federal como de ámbito local, así como de tratados internacionales. A diferencia de lo que acontece en las controversias constitucionales, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio alguno. En efecto, mientras que en las controversias constitucionales se requiere de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés jurídico de preservar la supremacía constitucional. Ahora bien, debe destacarse que por lo que hace a la acción de inconstitucionalidad de leyes expedidas por órganos legislativos estatales, ésta únicamente podrá intentarse por el equivalente al 33% treinta y tres por ciento del órgano legislativo de que se trate. Es decir, en ese caso, solamente está legitimada para promover la acción de inconstitucionalidad correspondiente, una representación calificada del propio órgano legislativo que hubiere expedido la ley que se impugne en esta vía. 5.2.2.2. En congruencia con las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, la ley reglamentaria que desarrolla dicho precepto prevé lo siguiente: 5.2.2.2.1. En el título segundo regula el procedimiento relativo a las controversias constitucionales a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional. Dada la naturaleza de las controversias constitucionales, el artículo 41, fracción VI, de la ley reglamentaria que nos ocupa, establece que las sentencias que resuelvan este tipo de controversias deberán contener, entre otras cuestiones, sus alcances y efectos, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Debe destacarse que en tratándose de sentencias dictadas en controversias constitucionales, y según lo dispone el artículo 42 de la ley reglamentaria, las resoluciones que dicte la Suprema Corte únicamente tendrán efectos generales si concurren los siguientes requisitos: Cuando las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional. Cuando haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. 5.2.2.2.2. En el título tercero se establece el procedimiento que debe seguirse en la tramitación de las acciones de inconstitucionalidad a que se refiere la fracción II del artículo 105 constitucional. Por la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, las sentencias que se dicten en este tipo de procedimientos y para el caso de que se declare la invalidez de las normas impugnadas, éstas siempre tendrán efectos generales. 5.2.2.2.3. De lo antes expuesto, se puede observar que entre las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, existen las diferencias que a continuación se destacan: Legitimación activa. La controversia constitucional puede promoverse por cualesquiera de los órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional. Las acciones de inconstitucionalidad únicamente pueden intentarse por una minoría calificada de los órganos legislativos federales y locales, respecto de leyes expedidas por el correspondiente órgano legislativo, o bien por el procurador general de la República, en cualquier caso. Objeto. Mientras que las controversias constitucionales se suscitan con el objeto de resolver posibles invasiones de competencias entre los tres niveles de gobierno; las acciones de inconstitucionalidad tienen por finalidad que se declare con efectos generales la invalidez de una norma que viole la Carta Fundamental. Efectos. Las sentencias dictadas en las controversias constitucionales tienen alcances y efectos específicos, y únicamente obligan a los órganos que hubieren emitido el acto o norma impugnados, mientras que las sentencias que resuelven favorablemente las acciones de inconstitucionalidad siempre tendrán efectos generales. 5.2.2.2.4. En la especie y como ya quedó asentado, la actora impugna en la vía de controversia constitucional el decreto de fecha veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, sin que formule alegato alguno tendiente a establecer que se invade la esfera de atribuciones y facultades constitucionales del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, como correspondía, y como consecuencia de ello dicho decreto no puede ser materia de análisis en este procedimiento. En todo caso, la vía idónea para impugnar el aludido decreto lo es la acción de inconstitucionalidad y el único legitimado para promoverla lo era la minoría calificada del H. Congreso del Estado de Puebla, mas no el H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla. 5.3. Decreto de fecha veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, por virtud del cual se autorizó al Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla y al Ejecutivo del Estado, a contratar y garantizar, respectivamente, financiamientos ante Banobras, Sociedad Nacional de Crédito, para la ejecución del 'Proyecto Integral de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado'. 5.3.1. La actora sostiene que el decreto en cuestión viola lo dispuesto por los artículos 2o., fracción IV y 8o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, en relación con los artículos 7o. y 12 de la Ley de Deuda Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla, con base en los siguientes razonamientos: Por cuanto a que ni en la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, ni en la Ley de Deuda Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla, existe disposición legal alguna que permita que se afecten contribuciones para garantizar créditos contratados por el Gobierno Municipal. Por cuanto a que el artículo 8o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, establece que las entidades a que se refiere la fracción IV del artículo 2o. del mismo ordenamiento jurídico, sólo podrán concertar empréstitos para financiar programas incluidos en su presupuesto que hayan sido debidamente autorizados por la Secretaría de Finanzas, en la inteligencia de que en el decreto que nos ocupa, no se hace referencia alguna a dicha autorización previa que necesariamente debió haber existido, además de la diversa autorización otorgada por el Congreso Local. Argumenta que se infringe el artículo 7o. de la Ley de Deuda Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla, que dispone que el Congreso del Estado no podrá autorizar financiamientos para gasto corriente cuando los plazos de amortización excedan de dos años o rebasen el periodo constitucional, al término del cual la deuda por gasto corriente deberá quedar saldada. 5.3.2. Es incuestionable que el tercer concepto de invalidez que expresa la actora carece de sustento legal alguno, precisamente por lo siguiente: 5.3.2.1. El artículo 57, fracción VIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, prevé que el Congreso tendrá, entre otras facultades, la de establecer las bases para que el Estado y los Municipios, así como los organismos descentralizados y empresas públicas puedan contraer obligaciones o empréstitos destinados a inversiones públicas productivas y fijar anualmente en los presupuestos los conceptos y montos máximos de dichas obligaciones o empréstitos. De conformidad con el precepto legal invocado de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, se puede sostener que al haberse autorizado al SOAPAP para que afecte en favor de Banobras, como fuente de pago, el producto de la recaudación derivada de la cobranza de las cuotas y tarifas a cargo de los propietarios, poseedores o usuarios beneficiados de la obra pública objeto de la inversión del crédito, que no se infringieron en forma alguna las disposiciones legales invocadas por la actora. Esto es así, precisamente porque ante la falta de disposición expresa en la ley marco, es decir, la Ley de Deuda Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla, es incuestionable que en términos del artículo 57, fracción VIII, invocado, se deja abierta la posibilidad para que el Congreso del Estado de Puebla establezca la forma y términos en que los organismos descentralizados puedan contraer obligaciones o empréstitos destinados a inversiones públicas productivas. En la especie, el Congreso del Estado de Puebla autorizó al SOAPAP para que garantizara las obligaciones derivadas de la línea de crédito que se le otorgue, en los términos del artículo segundo del decreto impugnado, atendiendo a la facultad que se le concede expresamente para establecer la forma y términos en que los organismos descentralizados pueden contraer obligaciones. Sobre este particular, cabe precisar que la autorización del cuerpo legislativo se ajustó además a los términos contractuales que tanto el Banco Interamericano de Desarrollo como el Banco de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, fijaron para otorgar el financiamiento respectivo y que ya se precisaron en el capítulo tercero de esta contestación, además de que el financiamiento de que se trata es para la ejecución de un programa regional y no municipal. En esas condiciones, se reitera, los argumentos de la actora carecen de sustento legal alguno. 5.3.2.2. Contrariamente a lo que manifiesta la actora, la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público no es aplicable a los Municipios y, por ende, tampoco a los organismos descentralizados con funciones regionales, como lo es el SOAPAP. En efecto: De la exposición de motivos del cuerpo normativo en cuestión y de los artículos que lo conforman, se advierte que todas sus disposiciones se refieren a la regulación de la contabilidad y el gasto público del Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado de Puebla, a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo del Estado, a los organismos públicos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, fideicomisos públicos y a otros organismos sujetos a control presupuestal, y sus respectivas atribuciones y obligaciones. Por lo que hace a la fracción IV del artículo 2o. que invoca la actora, debe subrayarse que los organismos públicos descentralizados a los que alude dicho precepto son de carácter estatal, no pudiéndose interpretar como incorrectamente lo hace la propia actora, en el sentido de que al no hacerse distinción alguna se deben incluir a los organismos públicos descentralizados municipales, máxime que el cuerpo normativo no regula en forma alguna el gasto público que realizan los Municipios. Es decir, la forma en que la actora pretende interpretar la ley que nos ocupa no tiene sustento jurídico alguno. Ahora bien, suponiendo que la disposición contenida en el artículo 8o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, fuere aplicable al crédito autorizado al SOAPAP, en atención a que dicho organismo asumió funciones regionales y que en razón de ello se reformó su estructura jurídica, de tal manera que el Gobierno del Estado ha asumido el control de la administración y operación del SOAPAP, cabe señalar lo siguiente: Mediante comunicación de fecha diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla, señor licenciado J.L.F.H., solicitó al delegado estatal de Banobras, señor licenciado C.M.T., que se realizaran los trámites necesarios a efecto de contratar la línea de crédito con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo para ejecutar los trabajos del Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento dentro del marco del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. Que en el mes de febrero de mil novecientos noventa y seis, el gobernador del Estado de Puebla designó como vocal del consejo directivo del SOAPAP al secretario de Finanzas del Estado. Que con el carácter de vocal del consejo directivo del SOAPAP, el secretario de Finanzas del Estado, señor licenciado J.L.F.H., ha autorizado todos y cada uno de los actos y gestiones tendientes a obtener la línea de crédito con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo para la ejecución del Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento para la Región Angelópolis. En las circunstancias antes anotadas, es incuestionable que el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla autorizó al SOAPAP la contratación del crédito concertado con el Banco Interamericano de Desarrollo, en los términos previstos por el artículo 8o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. En términos de lo antes expuesto y contrariamente a lo que sostiene la actora, previamente a que el Congreso del Estado autorizara al SOAPAP la contratación del financiamiento al que alude el decreto impugnado, la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla autorizó dicha contratación, no siendo necesario que se hiciera alusión a tal circunstancia en el decreto que ahora se impugna. 5.3.2.3. El artículo 2o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, dispone que: 'El gasto público estatal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, gasto de capital, de deuda pública, transferencias y asignaciones globales suplementarias ...'. De esta manera, el gasto público definido como el conjunto de erogaciones, generalmente de dinero, que realizan tanto los órganos del Gobierno del Estado como las demás entidades públicas que incide sobre las finanzas estatales y que tiene por objeto la satisfacción de los objetivos y metas que el Estado se propone para un ejercicio fiscal determinado, permite una primera clasificación a partir de la propia Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de acuerdo con los objetivos económicos que persigue y que es la que a continuación se señala: Gasto corriente. Que es el que se utiliza para solventar las necesidades de la estructura oficial, así como para pagar los sueldos de los servidores públicos, de esta manera el gasto corriente está representado por los servicios personales, compras de bienes para administración, servicios generales y transferencias corrientes y los gastos de la deuda. Gasto de capital o de inversión. Que es el que hace el Estado para la realización de obras proyectadas para beneficio de la colectividad en cierto periodo que generalmente abarca más de un ejercicio fiscal. De deuda pública. Que es la destinada al pago de los compromisos derivados de la realización de operaciones de financiamiento directas o contingentes. Transferencias. Que es la que incluye los egresos en favor de persona o empresas que corresponden a transacciones que no suponen una contraprestación en bienes o servicios. Asignaciones globales. Que son los importes destinados a cubrir las erogaciones previstas en programas, subprogramas, proyectos y unidades presupuestarias necesarios para el logro de los objetivos y metas programados. De esta manera, el gasto corriente está representado por los servicios personales, compras de bienes para administración, servicios generales, transferencias corrientes y gastos e intereses de la deuda; mientras que los capítulos de adquisición de bienes para fomento y conservación de obras públicas y construcciones integran la inversión física; la inversión financiera se agrupa en el capítulo con ese nombre. Estos dos últimos son los gastos de capital o de inversión. La fuente ordinaria de ingresos del gobierno en sus tres niveles (federal, estatal y municipal) tiene naturaleza legal; y el propósito de tales ingresos es financiar el gasto público; sin embargo, existe otra opción de financiamiento, como lo es la posibilidad de recurrir al endeudamiento público como fuente de ingresos, lo que da lugar a la deuda pública. La deuda pública, es el total de préstamos que recibe el Estado para satisfacer sus necesidades y puede ser contratada por cualquiera de los tres niveles de gobierno. Asimismo, esta forma de endeudamiento la pueden adquirir los organismos o empresas que dependan, tanto de las entidades federativas como de los Municipios, entre los que se comprenden a los organismos descentralizados. La deuda pública juega un papel importante en las finanzas públicas contemporáneas, pues es la clave que permite mantener presupuestos deficitarios, compensando los faltantes recursos a partir de la emisión de títulos de deuda y de la contratación de créditos. Pero existe una limitante para la deuda pública en los niveles estatales y municipales prevista por el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consiste en que no puede emplearse para financiar presupuestos desequilibrados, sino que forzosamente debe ser para compensar algunos recursos que después se obtendrán y destinarse a una inversión pública productiva. En las condiciones anotadas, la aplicación del importe de la deuda será siempre para inversiones públicas productivas, inclusive esta norma se extiende para los organismos descentralizados, tanto estatales como municipales, de tal forma que los proyectos en los que se va a utilizar el importe de la deuda que se contraiga deban evaluarse en términos de bienes y servicios productivos, aunque no necesariamente puedan captarse en forma directa por las áreas gubernamentales; son los bienes de que disfruta la colectividad y que permiten reducciones en los costos de las empresas o en los costos de las familias. En la especie, de acuerdo con el decreto impugnado por el que se autoriza al SOAPAP y al Ejecutivo del Estado de Puebla, a contratar y garantizar, respectivamente, financiamientos ante el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, para la ejecución del Proyecto Integral de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la ciudad de Puebla, se señaló como objeto de dicho proyecto lo siguiente: Mejorar las condiciones sanitarias y de vida de la población de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla, a través de obras y actividades para la rehabilitación y optimización operativa del sistema de agua potable, ampliación de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas, fortalecimiento institucional del organismo operador, protección sanitaria y ambiental, destacan la rehabilitación de la infraestructura hidráulica del sistema de agua potable y la ampliación del sistema de distribución para prestar servicios a colonias populares ubicadas en sectores afectados por el elevado crecimiento urbano; la ampliación del sistema de alcantarillado sanitario y el tratamiento de aguas residuales de los Ríos Atoyac y Alseseca; el fortalecimiento institucional del propio organismo en materia de padrón de usuarios y el sistema de comercialización y un programa de descargas de las aguas residuales de origen industrial, así como un programa de educación ambiental y comunicación social. En base a lo anterior se autorizó al SOAPAP a contratar con la institución crediticia aludida dos créditos destinados para cubrir el presupuesto de obra, imprevistos, comisiones por apertura de crédito, interesesen periodo de inversión e impuestos del proyecto integral. En virtud de lo anterior y habiéndose establecido el concepto de gasto corriente, según las definiciones aportadas, resulta claro que el crédito que nos ocupa no puede encuadrarse en tal supuesto, ya que su objetivo es la ejecución de un programa regional que conlleva obras y actividades que contribuirán a la rehabilitación y optimización operativa de los servicios relativos de abastecimiento de agua, alcantarillado, tratamiento de aguas, etcétera, que se encuadra en los supuestos de gasto de capital e inversión, lo cual justifica la aprobación del financiamiento, aunque los plazos de amortización excedan los plazos a que se refiere la actora. De admitirse una interpretación diversa se haría nugatoria la posibilidad de ejecutar planes y proyectos de infraestructura de gran magnitud. Por lo antes expuesto, es incuestionable que en la especie no es aplicable la hipótesis prevista por el artículo 7o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y, por ende, se reitera, los argumentos de la actora carecen de sustento jurídico alguno. Por otra parte y a mayor abundamiento, este tercer motivo que invoca el H. Ayuntamiento de Puebla no puede ser materia de esta controversia constitucional, en virtud de la finalidad de este medio de impugnación, por las razones que ya se expresaron en el apartado 5.2. de este escrito y que, en obvio de repeticiones, pedimos se tengan aquí por reproducidas. 6. Causales de improcedencia. Sin perjuicio de que las causales de improcedencia que se advierten de la controversia constitucional planteada por el H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla y que deberán ser estudiadas de oficio según lo dispone el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se hacen valer las siguientes: 6.1. Por lo que hace al decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, por virtud del cual se reformaron y derogaron diversos artículos del diverso decreto que creó el 'Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla', las siguientes: 6.1.1. La derivada de lo dispuesto por la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisamente por lo siguiente: 6.1.1.1. De conformidad con el artículo 21 de la ley de la materia, el plazo para la interposición de la demanda, tratándose de normas generales, será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. 6.1.1.2. El decreto que nos ocupa fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y, en términos del mismo, entró en vigor el día primero de enero de mil novecientos noventa y cinco. Por su parte, el primer acto de aplicación del mismo se verificó el día treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco, fecha en la que se celebró la reunión para la instalación del consejo directivo del SOAPAP, de acuerdo con las reformas aprobadas por el H. Congreso del Estado. 6.1.1.3. En la especie, al verificarse el primer acto de aplicación del decreto que nos ocupa, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos aún no entraba en vigor. En efecto, dicha ley no entró en vigor sino hasta el día doce de junio de mil novecientos noventa y cinco, toda vez que el decreto que expidió la ley reglamentaria de referencia se publicó en el Diario Oficial de la Federación del día jueves once de mayo de mil novecientos noventa y cinco. En términos del artículo primero transitorio, la ley en cuestión entraría en vigor treinta días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. 6.1.1.4. En términos de lo antes expuesto, el plazo para que la hoy actora interpusiera la demanda de controversia constitucional en contra del decreto en cuestión, debe computarse a partir del día siguiente al en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y, en tal virtud, corrió desde el día trece de junio y venció el día veinticinco de julio de mil novecientos noventa y cinco. Al no haberlo hecho dentro del término señalado, es incuestionable que se surtió la hipótesis prevista por el artículo 19, fracción VII, de la ley de la materia y, por ende, la controversia constitucional debe sobreseerse respecto del decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, según lo dispone el artículo 20, fracción II, del ordenamiento jurídico invocado. 6.1.1.5. Ahora bien, no es óbice para concluir que el H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla interpuso extemporáneamente la presente controversia constitucional, lo argumentado por la actora en el apartado IV del escrito inicial de demanda. En efecto, la hoy actora pretende establecer que el plazo aplicable al caso concreto, es el de diez años que establece el artículo 1159 del Código Civil Federal y, que por ende, el plazo para interponer la controversia constitucional respecto del decreto multicitado vencerá el treinta y uno de diciembre del año dos mil cuatro. En primer lugar, debe destacarse que el Código Civil Federal no es aplicable a la materia que nos ocupa, toda vez que en principio, las controversias constitucionales se rigen por las disposiciones legales contenidas en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en ese entendido, al establecer la ley reglamentaria referida como término para ejercitar la acción de controversia constitucional un plazo de treinta días, no se puede aplicar supletoriamente ninguna ley, toda vez que únicamente hay lugar a la supletoriedad cuando la ley de que se trate sea omisa o su regulación en algún aspecto sea insuficiente, lo que no acontece en la especie. En tal virtud, la prescripción a que se refieren los artículos 1158 y 1159 del Código Civil Federal no es aplicable al presente caso, máxime que dichos preceptos legales regulan la prescripción en tratándose de bienes, derechos y acciones que sean susceptibles de propiedad privada. Siendo que en la especie, la acción que se intenta para que se declare la invalidez del decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro no tiene un contenido patrimonial, puesto que tiene por objeto establecer la invasión de competencias. Por último, de admitirse como correcta la interpretación que la actora formula, viviríamos en un estado de inseguridad jurídica, al ser permisible intentar la acción prevista por la fracción I del artículo 105 constitucional, por un periodo tan extenso como el que pretende la actora. 6.1.2. La derivada de la conformidad expresa y tácita del H. Ayuntamiento de Puebla al decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que reformó el diverso decreto de creación del SOAPAP. En efecto: 6.1.2.1. Según se expuso en el capítulo segundo de este escrito, previo los trámites legales correspondientes, el H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla celebró con el Gobierno del Estado de Puebla el Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis y de su Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento. 6.1.2.2. Igualmente participó en las asambleas del consejo directivo del SOAPAP, integrado según las reformas del decreto que ahora impugna en la vía constitucional, puesto que: Compareció a la asamblea del consejo directivo del SOAPAP de fecha treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco, en la que el gobernador del Estado de Puebla, señor licenciado M.B.D., en su carácter de presidente del consejo nombró a los integrantes del mismo, y el presidente municipal del H. Ayuntamiento de Puebla tomó posesión de su cargo y se desempeñó como integrante del órgano directivo. Compareció a la asamblea del consejo directivo del SOAPAP de fecha veintiséis de julio de mil novecientos noventa y cuatro y manifestó su conformidad con los acuerdos tomados en dicha asamblea. Compareció a la asamblea del consejo directivo del SOAPAP de fecha catorce de junio de mil novecientos noventa y seis, y manifestó su conformidad con los acuerdos tomados en dicha asamblea. Fungió en dicha asamblea como presidente ejecutivo, nombró representante y solicitó reuniones adicionales. Compareció a la asamblea del consejo directivo del SOAPAP de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis y manifestó su conformidad con los acuerdos tomados en dicha asamblea. 6.1.2.3. Asimismo, emitió licitaciones aprobadas por el consejo directivo del SOAPAP para la realización de obras comprendidas dentro del Plan Maestro en Materia de Agua Potable y Saneamiento. Sobre este particular, cabe destacar además, que las obras que se concursaron serían sufragadas con cargo al crédito del Banco Interamericano de Desarrollo. 6.1.2.4. Con fecha veintinueve de enero de mil novecientos noventa y seis, de manera conjunta, gobierno y Municipios que conforman la Región Angelópolis, celebraron contrato de fideicomiso irrevocable de administración, ante la fe del notario público número 50 cincuenta de la ciudad de Puebla, señor licenciado C.R.S.C., en los términos previstos en el Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional Angelópolis. Es incuestionable que todos los actos que han quedado precisados, constituyen el consentimiento de la hoy actora con el decreto de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro que ahora impugna. Por tal motivo, respecto de dicho decreto debe declararse improcedente la acción intentada. 6.2. En relación con el decreto de fecha veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, por virtud del cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, nuestra parte reitera que el referido decreto es ajeno a esta controversia constitucional y al efecto me remito a lo expuesto sobre el particular en el apartado 5.2. de este escrito. 6.3. Del decreto de fecha veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, por virtud del cual se autorizó al Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla y al Ejecutivo del Estado, a contratar y garantizar, respectivamente, financiamientos ante Banobras, Sociedad Nacional de Crédito, para la ejecución del 'Proyecto Integral de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado', se deriva la causal de improcedencia que se hace consistir en el consentimiento del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla en lo relativo a la gestión, tramitación y autorización por parte del SOAPAP de la referida línea de crédito, y al efecto me remito a todas y cada una de las manifestaciones que se contienen en los capítulos primero, segundo y tercero de este escrito, que solicito se tenga por aquí reproducidas como si a la letra se insertaren. Además y como ha quedado dicho, la impugnación de este decreto no puede ser materia de la presente controversia constitucional.

SÉPTIMO

Por oficio número 0635/96, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y seis, el procurador general de la República, al emitir opinión en relación con el presente asunto, omitió expresar alguna en relación con la oportunidad de la demanda y la legitimación de la parte actora y, en lo relativo a los conceptos de invalidez hechos valer, manifestó en síntesis lo siguiente:

  1. Respecto al primer concepto de invalidez:

    Después de formular un apartado, el cual denominó análisis constitucional de la litis, y realizar un cuadro comparativo de la legislación que ha reglamentado la organización y funcionamiento del Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Puebla, opinó que resultaba fundado el citado concepto, toda vez que dicho sistema se integra por un presidente, un presidente ejecutivo, un director general, un secretario y ocho vocales, entre los que se encuentra el administrador general de la Comisión Estatal de Obras y Saneamiento, siendo el primero el gobernador del Estado y, el segundo, el presidente municipal del Estado de Puebla; que resulta irregular que tal organismo que pertenece a la administración pública municipal lo presida el gobernador, considerando que la actividad preponderante del indicado organismo es la de prestar un servicio reservado por la Constitución al Municipio y, sólo ocasionalmente puede ser prestado en concurso con el Estado; que mayor resulta la irregularidad cuando su director general, secretario y cinco vocales, se establece en el decreto serán nombrados y removidos por el presidente del consejo, que resulta ser el gobernador, lo cual hace lógico que las resoluciones que se tomen por mayoría estarán guiadas por el interés del Ejecutivo Estatal, en violación a la autonomía que para la prestación del servicio le corresponde y debe gozar el Municipio.

    Que el Municipio actor en el referido concepto de invalidez, argumenta inconstitucionalidad de diversos preceptos en relación con la autorización al sistema operativo aludido para contratar créditos con Banobras; que opina que la autorización para la contratación de empréstitos es legal y constitucional, pero que considerando que el citado organismo carece de legitimidad constitucional, que por lo anotado en el párrafo precedente se debe considerar la invalidez de tales actos, no obstante los argumentos expresados, relativos a la actualización de las cuotas, tasas y tarifas de las contribuciones generadas por la prestación del servicio correspondiente.

  2. Respecto al segundo concepto de invalidez:

    Que el concepto relativo opina que es infundado, ya que no viola el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 constitucional, toda vez que la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Puebla para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y seis, del Municipio de Puebla, prevé expresamente que para el pago de los derechos por servicios prestados por el sistema operador de agua multirreferido, se hará conforme a las tasas, tarifas y demás elementos de la relación tributaria, y en sus transitorios se prevé que dicha ley entrará en vigor, en lo conducente, hasta que sean actualizadas las cuotas conforme lo prevé la Ley de Agua y Saneamiento del Estado, agregándose que para la validez de la actualización de tarifas, el decreto que las contenga deberá publicarse en el Periódico Oficial del Estado, además de que el decreto de creación del invocado sistema, así como la Ley de Agua Potable y Alcantarillado, y de Ingresos del Municipio, faculta a éste para actualizar las cuotas, tasas y tarifas de las contribuciones relativas.

  3. Respecto al tercer concepto de invalidez:

    Que opina que no se puede considerar que existe una conculcación a la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, porque ésta nada tiene que ver con el funcionamiento de los organismos de la administración pública municipal; por lo que hace a la ley pública del Estado, la misma es aplicable al caso concreto y no opera la interpretación analógica que pretende el Municipio actor, ya que su aplicación se circunscribe al ámbito estatal; que tampoco le va la violación al artículo 7o. del citado ordenamiento, independientemente de lo dispuesto por el artículo 12 del mismo, pues la limitación para autorizar financiamientos por parte del Congreso del Estado, opera sólo para el caso de que éstos sean dedicados al gasto corriente, lo cual no ocurre en la especie, ya que los financiamientos constituirán gastos de capital.

OCTAVO

Por acuerdo de fecha cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y seis, el Ministro instructor les reconoció el carácter de terceros interesados en la presente controversia constitucional a los Ayuntamientos de los Municipios de San Pedro Cholula, San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchan, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., todos del Estado de Puebla; así como al organismo público descentralizado Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP); ordenando correrles traslado con copia de la demanda para que dentro del término de treinta días contados a partir de su legal notificación, alegaran lo que a su derecho conviniera.

NOVENO

Los terceros interesados que comparecieron a juicio, a excepción de los presidentes y síndicos de los Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de San Pedro Cholula, San Andrés Cholula y San Miguel Xoxtla, todos del Estado de Puebla, en lo conducente manifestaron:

Que los actos cuya invalidez reclama el Ayuntamiento actor no vulneran o lesionan la autonomía municipal; los indicados presidente y segundo síndico del Ayuntamiento de San Pedro Cholula, consideraban que los actos materia de la controversia constitucional pueden vulnerar la autonomía municipal; y, los presidentes y síndicos de los Ayuntamientos de San Andrés Cholula y S.M.X., que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece claramente que los Municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley; en concreto, en lo referente a los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, y el servicio de agua potable y alcantarillado, por mandato constitucional le corresponde a los Municipios.

El representante del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, manifestó en lo conducente: Que resulta incongruente que el Ayuntamiento de Puebla formule la presente controversia constitucional, en virtud de que de los archivos que obran en el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, se puede constatar que dicho Ayuntamiento ha reiterado su conformidad con los actos impugnados; que al resolverse la presente controversia constitucional deberá de tenerse en cuenta que todos los actos cuya invalidez reclama la actora, se refieren a la instrumentación de un programa de desarrollo regional cuya ejecución beneficia a diversos Municipios; que el Ayuntamiento actor, en reiteradas ocasiones, ha manifestado su conformidad con los actos que motivan la controversia; que de declararse procedente la acción ejercitada se causarían perjuicios a la población que integra la Región Angelópolis, por lo que deben declararse improcedentes e infundadas las pretensiones del Ayuntamiento actor.

DÉCIMO PRIMERO

El siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas y desahogadas las pruebas documentales, así como las periciales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y agotado en sus términos el trámite respectivo, pasándose el asunto al Ministro ponente para la elaboración del proyecto deresolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto competencial entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Puebla y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de diversas disposiciones generales.

SEGUNDO

Previamente a cualquier otra cuestión, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Las disposiciones y los actos impugnados en el escrito inicial de demanda son los siguientes:

  1. Decreto del Congreso del Estado de Puebla de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, mismo que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y cinco, mediante el cual se reformó y adicionó el diverso decreto de creación del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla.

  2. Decreto del veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Periódico Oficial del Estado del treinta y uno de julio del mismo año, mediante el cual se reformó la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, adicionándole los artículos 96 A, 96 B y 96 C.

  3. Decreto del veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Periódico Oficial del Estado el dos de agosto del citado año, mediante el cual se autorizó que el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla contratara dos créditos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo.

El artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de la materia, señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

El precepto legal transcrito distingue dos hipótesis, la contenida en la fracción I, tratándose de actos y, la segunda, de normas generales.

Para los actos estableció: a) treinta días, contados a partir del día siguiente al en que, conforme a la ley del acto surta efectos la notificación de éste; b) al en que se haya tenido conocimiento; o, c) al en que la actora se ostente sabedora de éste.

Para la impugnación de normas generales señala dos momentos: a) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y, b) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Esto último, se ha establecido en la tesis de jurisprudencia número 29/97, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, que aparece publicada en la página cuatrocientos setenta y cuatro del Tomo V, mayo de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación.

"Controversia constitucional 12/95. E.R.L., en su carácter de Síndico del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, del Estado de Sonora, contra el Congreso Estatal y el Gobernador del propio Estado. 10 de marzo de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.S.L.."

Ahora, debe precisarse que el Municipio actor, en su demanda señala que el decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, precisado en el inciso a) de la relación que antecede, lo impugna en forma principal y como origen y causa de los dos subsecuentes, publicados el treinta y uno de julio y dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, identificados con los incisos b) y c) ya precisados, asimismo manifiesta que el último es consecuencia inmediata y directa de los otros dos decretos. Por lo tanto, considerando lo dispuesto por los artículos 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia, en suplencia de la deficiencia de la demanda y atendiendo a lo expresado en la misma, se estima que la cuestión efectivamente planteada, con la citada manifestación, es en el sentido de que el último decreto aludido, del dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, se impugna como acto de aplicación de los dos decretos primeramente señalados, es decir, el de quince de diciembre y el de treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis.

En primer lugar se determinará si el decreto de dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, que se dice de aplicación de los otros dos, es decir, del de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y el publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, se impugnó oportunamente, pues de la conclusión a la que se llegue dependerá la oportunidad de la demanda respecto de las normas que se impugnan con motivo del que se dice constituye su primer acto de aplicación, ya que de ser este último decreto, publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, extemporáneo, se haría innecesario en consecuencia abordar el estudio de los decretos que contienen las normas generales.

Primeramente, conviene precisar que considerando la naturaleza jurídica del decreto impugnado, publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, el cual contiene la autorización para la celebración de dos contratos por el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, debe concluirse que se trata de un acto, toda vez que prevé una situación jurídica particular y concreta, consistente en facultar al citado sistema operador a contratar dos créditos con una institución bancaria, es decir, dicho decreto no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de los que goza una norma general.

Consecuentemente, atendiendo al contenido de la fracción I del artículo 21 antes transcrito, la forma en que debe computarse el plazo, tratándose de actos, es de treinta días a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos y, en el caso particular, en el escrito de demanda la parte actora en el apartado IV, señala: "Fecha en la cual se tuvo conocimiento de los actos que se impugnan ...", sin precisar la fecha correspondiente, pero argumentado su oportunidad en relación con la de su publicación, por lo que debe considerarse esta última para computar el plazo legal establecido.

El decreto materia de análisis, mismo que obra agregado a fojas ciento treinta y dos de autos, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, entrando en vigor al día siguiente, sábado tres del citado mes y año, por lo que el plazo de treinta días hábiles para su impugnación, de conformidad con lo asentado precedentemente, inició a partir del lunes cinco del mes y año indicados, feneciendo el viernes trece de septiembre de dicho año, descontando los domingos cuatro, once, dieciocho y veinticinco de julio, primero y ocho de septiembre, así como los sábados diez, diecisiete, veinticuatro y treinta y uno de julio y siete de septiembre, por haber sido inhábiles en este Alto Tribunal.

Por lo tanto, si la demanda se presentó el martes diez de septiembre de mil novecientos noventa y seis, esto es, al vigésimo séptimo día hábil del plazo correspondiente, es inconcuso que la misma fue promovida con oportunidad.

Establecido que respecto al decreto aludido, publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, la controversia fue promovida oportunamente, debe determinarse si éste en verdad, cronológicamente, constituye el primer acto de aplicación de los decretos de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y del publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, en función de su estado autónomo, o de dependencia que guarden entre sí, así como también, si el acto de aplicación causa perjuicio a la parte actora para estar en posibilidad de determinar la oportunidad de los citados decretos.

Ahora, para determinar lo precedentemente indicado, es conveniente tener en cuenta que un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en la misma y en aquella se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición general.

De la lectura del decreto del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que se dice se aplicó con motivo del acto impugnado, publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, mismo que se argumenta reformó íntegramente el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, se aprecia que las reformas efectuadas fueron para establecer: Que dicho sistema operador es un organismo público descentralizado de la administración pública del Municipio de Puebla, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuáles son sus objetivos, cómo se constituye su patrimonio, qué servicios presta, a quién corresponde su administración, cómo se integra, quién se encuentra facultado para nombrar o remover a su director general, secretario y vocales, quiénes desempeñarán su encargo de manera honorífica, cómo deben regirse las sesiones de consejo y cuáles son las facultades del mismo, quién tiene su representación legal, las atribuciones de su director general y directores de área, obligaciones del secretario del sistema y, que los ingresos que perciba dicho organismo se aplicarán íntegramente a sus objetivos.

En el decreto que se aduce como de aplicación de la citada norma general, es decir, el publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, se observa que autoriza al referido sistema operador a contratar dos créditos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, lo faculta para aprobar las cuotas, tasas o tarifas por los servicios que presta en términos de los artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla y, establece como circunstancia accesoria, que una vez que entren en vigor los contratos de crédito respectivos se suspenderán hasta la amortización de los créditos los artículos 75, 76 y 77, del ordenamiento aludido.

Del indicado decreto, de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se desprende que en sus artículos décimo cuarto y décimo quinto, fracción VII, disponen:

"Artículo décimo cuarto. El director general tendrá la representación legal del sistema y será el ejecutor de los acuerdos y decisiones del mismo con todas las facultades generales y especiales que requieran cláusula especial, salvo los casos en que deba recabar autorización previa, conforme a este decreto y demás ordenamientos aplicables."

"Artículo décimo quinto. Además de las atribuciones a que se refiere el artículo anterior, el director general tendrá las siguientes: ... VII. Suscribir con autorización del consejo toda clase de títulos de crédito que constituyan obligaciones a cargo del patrimonio del sistema, cuando se haya cumplido con los requisitos legales correspondientes."

De lo anteriormente precisado, es claro que el decreto publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, sí resulta un acto de aplicación del diverso de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, pues al preverse en este último que el director general tendrá la representación del sistema operador, será el ejecutor de los acuerdos y decisiones del mismo, así como que dicho director será quien suscriba, con autorización del consejo, toda clase de títulos de crédito que constituyan obligaciones a cargo del patrimonio del sistema, cuando se haya cumplido con los requisitos legales correspondientes y, al autorizarse en el decreto de dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, que se argumenta constituye el acto de aplicación, que el multicitado sistema operador contratara dos créditos con una institución bancaria; esto último, sin duda, configura el cumplimiento de los requisitos legales correspondientes a que se alude en la fracción VII del artículo décimo quinto del decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que reformó y derogó diversos artículos del que creó el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla antes transcritos, por lo que no puede considerarse que el decreto publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, que autoriza al sistema operador de agua multicitado para contratar dos créditos con una institución bancaria, sea autónomo e independiente respecto del diverso decreto de mil novecientos noventa y cuatro.

No obstante lo anterior, cronológicamente el citado decreto no constituye el primer acto de aplicación del de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, como puede evidenciarse de las diversas constancias que integran los autos, ya que de las mismas aparece que el primer acto de aplicación se verificó el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco, fecha en que se instaló el nuevo consejo directivo del organismo de que se trata, como el propio Municipio actor lo reconoce en su escrito de demanda en el número tres del apartado VII, en que alude a los "hechos que constituyen los antecedentes de las normas generales y acto cuya invalidez se demanda".

El último de los actos aludidos, verificado el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco, resulta el primer acto de aplicación del decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro que causa perjuicio a la actora, en virtud de que a través del mismo se instaló el nuevo consejo directivo del organismo descentralizado, Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, y como consecuencia se integró el consejo que rige la administración del aludido sistema, el cual preside el gobernador del Estado, y la citada instalación trajo como consecuencia el uso de las atribuciones que con tal carácter le compete a este último, lo cual la actora señala en su demanda hace nugatoria la libertad de autonomía del Municipio.

No es óbice a lo anterior, que el acto verificado el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco se llevara a cabo durante la vigencia de la administración anterior a la que integra actualmente el Ayuntamiento actor, habida cuenta que de lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, constitucional y 10 de la ley reglamentaria de la materia, se desprende con claridad que quienes son parte y se encuentran facultados para promover una controversia constitucional son los entes de gobierno, entendiéndose como tales, la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal, o cualesquiera de los poderes que los integran, y no a quién, o quiénes, como personas, formen parte de éste, por lo que resulta irrelevante que al llevarse a cabo el acto de aplicación, la representación del Ayuntamiento la ostentara un diverso servidor público a aquel que en representación del mismo interpuso la controversia constitucional.

Ahora, el acto de aplicación referido con antelación, como ya se indicó, se realizó el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco y, no obstante que el mismo no es impugnado por la actora, se estima conveniente analizar su oportunidad, para lo cual debe considerarse que tratándose de normas o actos realizados con anterioridad a la vigencia de la ley reglamentaria de la materia, como en el caso resulta ser dicho acto, atendiendo a que la ley en cita entró en vigor treinta días después de su publicación, o sea, el sábado diez de junio de mil novecientos noventa y cinco, el cómputo relativo debe verificarse en términos de lo señalado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis número P./J. 28/97, que aparece en la página 416 del Tomo V, mayo de 1997, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual es del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El ejercicio de la acción de controversia constitucional, deducida contra normas generales, con apoyo en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. El primer supuesto, relativo a las normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sumamente peculiar, pues podría parecer que en este caso sólo cabría impugnarlas cuando se realice su primer acto de aplicación, en tanto que la publicación de una norma general, en esas circunstancias, se efectuó antes de la vigencia de la ley de la materia. Con el fin de evitar lo anterior, y garantizar el ejercicio pleno de la acción de controversiaconstitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional, puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales.

Controversia constitucional 12/95. E.R.L., en su carácter de Síndico del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, del Estado de Sonora, contra el Congreso Estatal y el Gobernador del propio Estado. 10 de marzo de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.S.L..

En tal virtud, considerando que el plazo otorgado legalmente para la promoción de la controversia constitucional, tratándose de actos o normas ya existentes a la fecha de la entrada en vigor de la ley reglamentaria, es de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor, según lo asentado en la tesis transcrita, el plazo relativo debe computarse del lunes doce de junio al lunes siete de agosto de mil novecientos noventa y cinco, descontando los sábados diecisiete y veinticuatro de junio, primero y ocho de julio, domingos dieciocho y veinticinco de junio, dos y nueve de julio del citado año, así como del sábado quince al lunes treinta y uno de julio, sábados cinco y domingo seis de agosto, todos del citado año de mil novecientos noventa y cinco, por haber sido inhábiles en este Alto Tribunal; así, es inconcuso que la oportunidad para la presentación de la controversia constitucional, en relación con el aludido como primer acto de aplicación, o sea, aquel en que se instaló el nuevo consejo directivo del organismo descentralizado, Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, verificado el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco, transcurrió con exceso, al haberse presentado la demanda de que se trata más de un año después, es decir, hasta el diez de septiembre de mil novecientos noventa y seis.

Como consecuencia de todo lo anterior, resulta extemporánea la demanda de controversia constitucional en relación con el decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que reformó y derogó diversos artículos del decreto que creó el Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, ya que como quedó evidenciado, el acto que se dijo era el primero de su aplicación no lo fue y, el que resultó ser éste, además de no haber sido impugnado por la actora en la demanda de controversia constitucional al momento de la presentación de la misma, ya había fenecido el plazo legal establecido para impugnarlo.

No es óbice para considerar lo anterior, que el citado decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, según se advierte de la demanda, también se impugnara por el Municipio actor de manera independiente al que se dijo era su primer acto de aplicación, pues aun de tal forma, la oportunidad para impugnar éste a través de la controversia constitucional, ya había fenecido al momento de la presentación de la demanda, considerando lo dispuesto en relación a cómo debe computarse el plazo respecto de normas generales o actos efectuados con anterioridad a la fecha en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

De igual forma, no es obstáculo a lo anterior que se manifieste que para la impugnación del decreto de mérito, de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se tenía un plazo de diez años atendiendo a lo dispuesto por el artículo 1159, en relación con el 1148, ambos del Código Civil para el Distrito Federal, considerando que antes de que entrara en vigor la ley reglamentaria de la materia, el procedimiento de controversia constitucional era regulado por los numerales 11 y 18 del Código Federal de Procedimientos Civiles y al no existir en éste plazo para su interposición, son aplicables las disposiciones del Código Civil para el Distrito Federal, toda vez que si bien es verdad que antes de que entrara en vigor la ley reglamentaria, el procedimiento de las controversias constitucionales se regulaba de la manera indicada y, que en el Código Federal de Procedimientos Civiles no se encuentra contemplado plazo para su presentación, no menos cierto es que dicha circunstancia no trae como consecuencia la aplicación del Código Civil para el Distrito Federal, que no contempla en ninguno de sus preceptos la supletoriedad del código aludido del Distrito Federal y para que opere ésta, se requiere una disposición expresa en tal sentido; además, al entrar en vigor la ley reglamentaria de la materia y establecer el plazo legal para la interposición de las controversias constitucionales, señalando en su artículo segundo transitorio que las controversias constitucionales y ordinarias pendientes de resolución a la entrada en vigor, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables en el momento en que se iniciaron, implícitamente determinó que las que fueran promovidas con posterioridad a su vigencia deben regirse conforme a lo previsto en la citada ley.

En tales términos, respecto del decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro se actualiza la causa de improcedencia prevista por el numeral 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Asentado lo anterior, procede ahora determinar si en el caso, el segundo de los decretos, publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, se aplicó con motivo del diverso decreto de dos de agosto del mismo año, que autorizó al Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Puebla, a contratar dos créditos con una institución bancaria.

Del indicado decreto, de treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, mismo que también obra agregado a fojas ciento veintiocho del expediente principal, se advierte que reforma el artículo 29, fracción VII, de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, y adiciona al título cuarto de la misma el capítulo IV, que comprende los numerales 96 A, 96 B y 96 C, los cuales establecen en su conjunto, la facultad del sistema operador para aprobar las cuotas, tasas y tarifas relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, hasta la amortización del crédito que se contrate; que los adeudos a cargo de los usuarios por la prestación de éstos, se equipararán a créditos fiscales y serán exigibles por los organismos operadores a través del procedimiento administrativo de ejecución; que el órgano de gobierno de tales organismos aprobará las cuotas, tasas y tarifas de cada uno de los servicios, incluyendo los costos de operación, administración, conservación, mantenimiento y mejoramiento, así como los recursos necesarios para constituir un fondo, el cual operará de acuerdo a las reglas técnicas que apruebe el órgano de gobierno; que las indicadas cuotas, tasas y tarifas, no estarán sujetas al procedimiento de actualización previsto en los artículos 75, 76, 77 y 78, de la citada Ley de Agua y Saneamiento y, que los referidos organismos deberán celebrar convenios de colaboración administrativa con el Gobierno Estatal, en el caso de que se requiera su garantía en las operaciones de financiamiento.

Es pertinente recordar que en el decreto publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, que se señala como de aplicación, se autoriza al referido sistema operador a contratar dos créditos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, lo faculta para aprobar las cuotas, tasas o tarifas por los servicios que presta en términos de los artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla y, establece como circunstancia accesoria, que una vez que entren en vigor los contratos de crédito respectivos, se suspenderán hasta la amortización de los créditos los artículos 75, 76 y 77 del ordenamiento aludido.

Así las cosas, atendiendo a lo que se desprende de cada uno de los decretos aludidos, es claro, que el publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, sí resulta un acto de aplicación del diverso publicado el treinta y uno de julio del año indicado, pues al contemplarse en el primeramente citado la adición de los artículos 96 A, 96 B y 96 C, a la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla y, en el segundo, la facultad para que el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla apruebe las cuotas, tasas o tarifas por los servicios que presta en términos de los citados artículos, evidencia dicha aplicación.

De igual forma, cronológicamente el citado decreto debe considerarse que constituye el primer acto de aplicación del diverso decreto publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, en virtud de que de las diversas constancias que integran los autos, no aparece la existencia de algún otro anterior y, además, éste en su caso causaría perjuicio a la actora, toda vez que a través del mismo se autoriza al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla para contratar dos créditos con una institución bancaria, facultándolo en su artículo segundo transitorio para que apruebe las cuotas, tasas y tarifas por los servicios que presta, en términos de los artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, atribución que señala la actora en su demanda le compete de manera exclusiva y hace nugatoria la libertad de autonomía del Municipio.

Toda vez que respecto del citado acto de aplicación, consistente en el decreto publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, que autorizó la celebración de dos créditos al sistema operador multirreferido, se estimó oportuna la demanda de controversia constitucional planteada materia de estudio y, que con motivo de éste se impugnó el decreto publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, debe por consecuencia, tenerse por impugnado en tiempo el último decreto publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, mediante el cual se reformó el artículo 29, fracción VII, de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla y, adicionó al título IV de la misma el capítulo 4o., que comprende los artículos 96 A, 96 B y 96 C.

TERCERO

Por ser de orden público y de estudio preferente, se procederá al análisis de la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.

Suscriben la demanda de controversia constitucional el presidente municipal y el síndico del Ayuntamiento, ambos del Municipio de Puebla, Estado del mismo nombre.

Los mencionados acreditan su personalidad con copia certificada de la constancia de mayoría de la elección municipal de quince de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, expedida por el Tribunal Electoral del Estado, así como con copia certificada del acta de instalación del Ayuntamiento de dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y seis, mismas que obran a fojas cuarenta y uno y cuarenta y dos del expediente.

Ahora, los artículos 40, fracciones XIII y XXXIX, 41, fracción III y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, disponen:

"Artículo 40. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"...

"XIII. Establecer las bases sobre las cuales el presidente municipal pueda celebrar contratos, aprobarlos una vez celebrados y someterlos a la autorización del Ejecutivo y a la aprobación del Congreso cuando la duración de esos contratos excediere del periodo del ejercicio del Ayuntamiento;

"...

"XXXIX. Las demás que le confieran las leyes."

"Artículo 41. Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales:

"...

"III. Representar al Ayuntamiento y ejecutar sus resoluciones, salvo que se designe una comisión especial, o se trate de procedimientos judiciales, en los que la representación corresponde al síndico."

"Artículo 44. Son deberes y atribuciones de los síndicos:

"I. Representar al Ayuntamiento ante toda clase de autoridades, para lo cual tendrá las facultades de un mandatario judicial;

"II. Ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio;

III. Seguir por todos sus trámites los juicios en que esté interesado el Municipio.

De lo anterior se advierte que para la promoción de la presente controversia constitucional, el presidente del Municipio actor carece de facultades para representar a los Ayuntamientos de dicho Municipio, pues en términos del artículo 41, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla antes transcrito, sólo puede representar al Ayuntamiento siempre y cuando no se designe una comisión especial o se trate de procedimientos judiciales, pues en este último caso, la representación del Municipio sólo corresponde al síndico. Por lo tanto, aun y cuando en el dictamen aprobado en la sesión de Cabildo del seis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, se autorizó al presidente y al síndico municipal del Ayuntamiento de referencia para que ejercieran la acción de controversia constitucional, al tratarse el mismo de un procedimiento judicial, el único autorizado para promoverlo es el síndico del Ayuntamiento, en términos de los citados artículos 41, fracción III y 44, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. Por lo que, cabe concluir que el presidente municipal carece de legitimación para promoverlo.

Ahora, por lo que hace al síndico del Ayuntamiento del Municipio actor, conforme a los artículos 41, fracción III y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica Municipal de Puebla ya transcritos, a éste le corresponde la representación del Ayuntamiento en procedimientos judiciales, con facultades de mandatario judicial, así como para ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trámites los juicios en que éste esté interesado, por lo que en estas condiciones y siendo que, como ya se dijo, la controversia constitucional es un procedimiento de carácter judicial, se concluye que el citado síndico está legitimado para promover a nombre y en representación del Municipio actor.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia número 66/96, sustentada por este Tribunal Pleno, visible a foja 326, Tomo IV, noviembre de 1996, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. FUNCIONARIOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLAS (CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS). Del análisis de los artículos 53, 54, 57, 60, fracción II, 61 y 67 del referido ordenamiento, vigente al cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se infiere que la representación legal para promover controversias constitucionales por los Municipios debe recaer, en primer lugar, en el síndico o síndicos del Ayuntamiento y, excepcionalmente, cuando tengan impedimento legal, en el presidente municipal, con la aprobación del Ayuntamiento. ... En los términos de los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."

CUARTO

Previo al análisis de los conceptos de invalidez expresados, se estima oportuno dar respuesta al argumento planteado por el gobernador, secretario de Gobernación, procurador general de Justicia, presidente y secretario de la Gran Comisión de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso, todos del Estado de Puebla, en que aducen, sustancialmente, que el decreto de veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis impugnado, no puede ser materia de análisis a través de la presente controversia, al no formular la actora alegato alguno tendente a establecer la invasión de su esfera de facultades con el mismo.

No obstante que las citadas autoridades demandadas no precisan a qué decreto se refieren, si al publicado el treinta y uno de julio o al de dos de agosto, ambos de mil novecientos noventa y seis, debe señalarse que la omisión argumentada, aun de ser cierta, no impide el análisis de la validez del aludido decreto, habida cuenta que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia, al dictar sentencia en las controversias constitucionales, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe examinar en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, supliendo las deficiencias de la demanda y alegatos, por lo que la existencia de la referida omisión, aun de ser cierta, no impide que se aborde el estudio relativo.

Así las cosas, atendiendo a todo lo asentado con antelación y no advirtiéndose que en el caso se actualice alguna causa de improcedencia, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se hacen valer por la parte actora, únicamente por lo que respecta a los decretos impugnados publicados el treinta y uno de julio y dos de agosto, ambos de mil novecientos noventa y seis.

QUINTO

En los conceptos de invalidez planteados, se aduce en síntesis lo siguiente:

  1. Violación a lo dispuesto por el inciso a) de la fracción III del artículo 115 constitucional, en relación con las fracciones II y IV, inciso c), de dicho numeral, pues dentro de los servicios públicos que tienen a su cargo los Municipios, entre otros se encuentra el de la prestación y suministro de agua potable y alcantarillado; que a través del decreto impugnado, el cual entró en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y cinco, reformando el decreto de creación del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, el Gobierno del Estado se arroga la facultad de manejar, gobernar, controlar y administrar al citado organismo, en todo lo relativo a su patrimonio, funciones y atribuciones, privando a la actora de la facultad de decidir sobre la prestación del servicio público mencionado, vulnerando su autonomía.

  2. Que el decreto publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, mediante el cual se autorizó al sistema operador multirreferido a contratar con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos dos créditos, en supuesto cumplimiento de lo dispuesto en la fracción XIV del artículo 40 de la Ley Orgánica Municipal, aplicada por analogía al caso concreto, viola la facultad de la administración libre de la hacienda y autonomía del Municipio actor y tal invasión de competencia y facultades se lleva a cabo a través de la implementación, por parte del Gobierno del Estado, de un mecanismo para controlar y administrar el aludido organismo operador, mediante la designación de los miembros integrantes del consejo directivo; que por todo lo anterior son inconstitucionales los artículos 3o., fracción III, 7o., 8o., 12, 13, fracción IV y 15, fracción III, del citado decreto de reformas, 2o., fracción V, 29, fracción VII, 75 y 76 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, así como segundo ytercero transitorios del citado decreto del Congreso del Estado, publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis.

  3. Que es inconstitucional el artículo 2o. transitorio del decreto de dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, al facultar al multirreferido sistema operador para fijar o actualizar el monto de las cuotas, tasas o tarifas de los derechos que se causen por la prestación del servicio público del suministro de agua potable y alcantarillado y, por las mismas razones, también son inconstitucionales los diversos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, adicionados en el decreto impugnado, publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, ya que en éstos se faculta al indicado sistema para celebrar operaciones de financiamiento con la autorización del Congreso del Estado y aprobar las cuotas, tasas o tarifas por la prestación del servicio, hasta la amortización del crédito que se contrate, violando el artículo 31, fracción IV, constitucional, en relación con el 49 de la citada Ley Suprema, pues del primer precepto se desprende que la tasa o tarifa de una contribución no puede ser determinada, fijada o autorizada, por autoridad distinta del órgano legislativo.

  4. Que los aludidos artículos 96 B y 96 C son incongruentes, el primero, al disponer que los adeudos a cargo de los usuarios por el concepto ahí mencionado será considerado crédito fiscal, no obstante que para ello es necesario que la contribución se encuentre prevista y determinada expresamente por una ley y, el segundo, al establecer que será responsabilidad de los organismos operadores prever en su presupuesto de egresos las partidas necesarias para el servicio de la deuda, rompiendo con el principio de equilibrio financiero que debe existir entre los ingresos y egresos de una entidad, todo lo cual viola los artículos 4o. y 7o., fracción II, del Código Fiscal del Municipio de Puebla, 1o., 2o., 53 y 75 de la Ley de Hacienda del citado Municipio.

  5. Que dejar al arbitrio del referido sistema operativo de agua la determinación y fijación de los derechos por la prestación del servicio relativo, podría llevar a otra violación constitucional, pues dicha contribución podría ser desproporcional al actualizarse las cuotas o tarifas de manera excesiva, siendo que es de explorado derecho que de tal forma una contribución es inconstitucional.

  6. Que el proceder del Gobierno del Estado es violatorio del artículo 49 constitucional y 29 de la Constitución Política de la entidad federativa, ya que otorga al Ejecutivo la facultad de legislar, pues al controlar, administrar y manejar al consejo directivo del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, lo faculta a fijar y determinar un elemento esencial de los derechos por la prestación del servicio.

  7. Que se viola lo dispuesto en el artículo 2o., fracción IV y 8o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, en relación con el 7o. y 12 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Puebla, pues en ambos ordenamientos no existe disposición alguna que permita que se afecten contribuciones para garantizar créditos contratados por el Gobierno Municipal, como en el caso acontece, según se desprende del artículo 2o. del decreto impugnado publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, no obstante que el diverso 2o. del primer ordenamiento invocado, incluye dentro de lo que se considera gasto público estatal, las erogaciones que por los conceptos en éste precisados realicen los organismos descentralizados, debiendo considerarse como tales, tanto a los estatales como municipales.

  8. Que el sistema operador multirreferido, determinado como organismo descentralizado municipal, funciona y es administrado como si fuera de carácter estatal y el artículo 8o. de la citada ley, establece que tales organismos sólo podrán concertar empréstitos para financiar programas incluidos en su presupuesto, debidamente autorizados por la Secretaría de Finanzas y en el decreto impugnado no se hace referencia a dicha autorización previa otorgada por el Congreso Local.

  9. Que se viola el artículo 7o. de la Ley de Deuda Pública, toda vez que los créditos contratados entre el referido sistema y el banco acreditante exceden del plazo establecido en dicho numeral, por lo que resulta ilegal la autorización otorgada por el Congreso Estatal; que la aplicación al caso de la última ley mencionada, se apoya en lo dispuesto por el artículo 12 del propio cuerpo normativo.

    De lo asentado, se desprende que los preceptos constitucionales que se estiman violados por el Municipio actor, son los artículos 115, fracción III, inciso a), en relación con las fracciones II y IV, inciso c), 31, fracción IV y 49; y que las facultades invadidas con los decretos impugnados son la administración libre de su hacienda y su autonomía.

    Antes de abordar el estudio de los conceptos de invalidez sintetizados, resulta pertinente señalar qué debe entenderse respecto de los dos últimos conceptos.

    1. Libre administración de hacienda.

  10. Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas, E.P., décima edición, México 1997: "Hacienda pública. La hacienda pública es el conjunto de ingresos, propiedades y gastos de los entes públicos y constituye un factor de gran importancia en el volumen de la renta nacional y su distribución entre los grupos sociales ...".

  11. Diccionario de Derecho. R. de Pina y R. de Pina Vara. Editorial P., vigésimo sexta edición, México 1998: "Hacienda pública. Conjunto de los bienes pertenecientes al Estado. Organización oficial establecida para la administración de estos bienes.".

  12. Diccionario de Derecho Fiscal. H.C.I., Editorial Oxford, primera edición, México 1998: "Hacienda Pública. Es el conjunto de bienes que una entidad pública (Federación, Distrito Federal, Estados, Municipios) posee en un momento dado para la realización de sus atribuciones, así como de las deudas a su cargo.".

  13. D.J.H.. Derecho Constitucional. E.A.N., Editorial Harla. México 1999: "Hacienda municipal. Se integra por cuatro rubros principales: las contribuciones, las participaciones federales, los ingresos provenientes de los servicios que tienen a su cargo los Municipios y rendimiento de los bienes que les pertenecen; existen otros rubros que pudieran calificarse de menores, como son los ingresos que pueden tener por concepto de donativos y herencias ...".

    Atendiendo a las anteriores definiciones puede decirse, en principio, que en términos generales la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios.

    Ahora, la libre administración hacendaria debe entenderse como un régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución y que ha sido motivo de múltiples reformas constitucionales a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana los conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

    Al respecto, destaca la iniciativa de reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos ochenta y tres, que dice:

    ... Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones, que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, fundamentalmente, también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones. Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios. Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptuó de estas reglas a los bienes del dominio público de la Federación, Estados y Municipios. ...

    En razón de lo anterior, es que se instituyó como una prerrogativa constitucional a favor de los Municipios el que éstos manejen su patrimonio conforme a la ley y administren libremente su hacienda, como lo establece el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal.

    Por otro lado, atendiendo a las dos cuestiones mencionadas, para entender lo que es la hacienda municipal y la libre administración hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o sólo una parte de ella entra dentro del régimen de libre administración hacendaria.

    El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece cómo se integra la hacienda municipal, al efecto precisa que ésta se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

    De lo anterior se sigue que de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, sólo a los que se refiere la disposición constitucional son los que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria.

    En estas condiciones, los conceptos que prevé la disposición constitucional como aquellos que conforman la hacienda municipal están señalados de manera limitativa, en cuanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen también parte de la hacienda municipal, tal es el caso de las deudas de los Municipios y los ingresos que por diferentes conceptos también pueden llegar a las arcas municipales, como pueden ser, por ejemplo, las donaciones, las aportaciones federales u otros; sin embargo, esto es para delimitar los rubros respecto de los cuales el Municipio tiene libertad de administración, excluyendo aquellos que por diversas razones no pueden ser ejercidos libremente.

    Interpretando armónica, sistemática y teleológicamente la disposición constitucional referida, considerando todo lo anterior, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino sólo precisa, en lo particular, aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que por una parte, como quedó expuesto, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional, mismos que evidentemente forman parte de ésta desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, por otra parte, destaca que lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que se encuentran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos bajo el mismo, sin establecer limitativamente los conceptos que constituyen su universo.

    Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV, con relación a la libre administración hacendaria, se pasa al análisis de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos municipales, por ser ésta la materia del concepto de invalidez que se analiza en este considerando.

    Los ingresos por prestación de servicios públicos de los Municipios, que en términos de la fracción IV, inciso a), del artículo 115 constitucional forman parte de las haciendas municipales, y pueden los Municipios administrarlos libremente una vez que la Legislatura Local lo determine y, por ende, formen parte de su hacienda, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso c), constitucional.

    Precisadas las características esenciales de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo del Municipio, se pasa a un examen más detallado para determinar si se ubican dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.

    Como quedó expuesto, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo del Municipio, en términos del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, está a cargo de éste, los Estados tienen la facultad para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y las Legislaturas de los Estados aprobarán la ley de ingresos de los Ayuntamientos.

    De todo lo expuesto, podemos concluir lo siguiente:

    Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos forman parte de las haciendas municipales en términos del artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, y están regulados por la ley de ingresos del Municipio; por ende, los mismos sí forman parte del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios.

    1. Autonomía municipal.

    El artículo 115 constitucional, señala:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñe las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

    "En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

    "Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley;

    "II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

    "Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

    "III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

    "a) Agua potable y alcantarillado;

    "b) Alumbrado público;

    "c) Limpia;

    "d) Mercados y centrales de abasto;

    "e) Panteones;

    "f) Rastro;

    "g) Calles, parques y jardines;

    "h) Seguridad pública y tránsito; e

    "i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

    "Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda;

    "IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

    "a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

    "Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;

    "b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y

    "c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

    "Las leyes federales nolimitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

    "Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;

    "V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

    "VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;

    "VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente; y

    "VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

    Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

    De lo establecido en el citado precepto, se desprende que la autonomía administrativa, financiera y política de los Municipios, se encuentra inmersa en el contenido de lo establecido en dicho mandato constitucional.

    Destaca en tal sentido, para corroborar lo asentado, la exposición de motivos que se formuló el ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, ante la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión al presentarse la iniciativa de reforma al artículo 115 transcrito, misma que en lo que interesa dice lo siguiente:

    El Municipio, sociedad natural ... encontró regulación como unidad política, administrativa y territorial de nuestra vida nacional como una de las grandes conquistas de la Revolución Mexicana. En el Constituyente de Q. motivó apasionados debates cuando se pretendió establecer desde el punto de vista constitucional su autonomía económica y política, traducidos a la postre en el texto del artículo 115. El Municipio Libre es una institución que los mexicanos consideran indispensable para su vida política ... El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad político-jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral ... Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. ...

    De tal forma, según lo asentado, puede concluirse que la autonomía de los Municipios se traduce en una independencia económica y política a través de la descentralización y la correcta distribución de competencia en materia fiscal y administrativa, sin intervención del Estado, ni dependencia jerárquica del mismo.

    Acto continuo se procederá a transcribir los artículos 115, fracciones III, inciso a), IV, inciso c), 31, fracción IV y 49 constitucional que se estiman violados por el Municipio actor, para seguidamente determinar si efectivamente los decretos impugnados con oportunidad, contravienen las disposiciones de los citados preceptos.

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

    "...

    "III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

    "a) Agua potable y alcantarillado.

    "...

    "IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezca, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

    "...

    "c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo."

    "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

    "...

    "IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."

    "Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

    No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

    Se argumenta por el Municipio actor, en esencia, que el decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, es violatorio del artículo 115, fracción III, inciso a), en relación con las fracciones II y IV, inciso c), de la Constitución, ya que el Gobierno del Estado se arroga facultades de control del Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla, vulnerando su autonomía.

    Ahora, se sostiene por el Municipio actor que el decreto de dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, mediante el cual se autorizó al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, a celebrar dos créditos con una institución bancaria, viola su facultad de libre administración de su hacienda y autonomía, que por lo tanto, son inconstitucionales los artículos 2o., fracción V, 29, fracción VII, 75 y 76, de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, así como el segundo y tercero transitorios del citado decreto.

    En el caso particular, el decreto de dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, establece en síntesis, en su artículo primero, la autorización para que el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla pueda contratar con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos dos créditos, determinando que éstos serán para cubrir el presupuesto de obra, imprevistos, comisiones por apertura de crédito, intereses en periodo de inversión e impuestos del Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla.

    En el artículo segundo del citado decreto, se determina la autorización al sistema operador, para que en cumplimiento con las obligaciones que contraiga con motivo de los créditos, afecten en y a favor del banco aludido, como fuente de pago, el producto de la recaudación derivada de la cobranza de las cuotas, tasas y tarifas a cargo de los propietarios, poseedores o usuarios beneficiarios de la obra pública objeto de la inversión.

    En los artículos tercero y cuarto del decreto, se autoriza al Gobierno del Estado de Puebla a constituirse en garante de los créditos que contratará el sistema operador y para que contrate con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos una línea de crédito contingente y revolvente.

    En su artículo quinto, se autoriza al Gobierno del Estado y al sistema operador para que pacten todas las condiciones necesarias a fin de reducir las cargas financieras de los convenios y contratos a que se refiere el decreto.

    Atento a todo lo expuesto, es indiscutible que el mencionado decreto aludido, publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, no resulta violatorio de las facultades de libre administración de la hacienda y autonomía del Municipio actor, establecidas en el artículo 115 de la Constitución General de la República.

    En efecto, la autorización otorgada en su artículo primero al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado para contratar dos créditos con una institución bancaria, evidentemente no le causa perjuicio alguno al Municipio, al no encontrarse previsto legalmente que la autorización para que dicho sistema operador contrate créditos, sea facultad o competencia del Ayuntamiento actor, o bien, que este último sea quien tenga que contratar dichos créditos.

    El artículo segundo, como se indicó antes, determina la autorización al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla para que en cumplimiento de las obligaciones que contraiga con motivo de créditos bancarios, afecte en y a favor de la institución bancaria, como fuente de pago, el producto de la recaudación derivada de la cobranza de las cuotas, tasas y tarifas a cargo de los propietarios, poseedores o usuarios beneficiarios de la obra pública objeto de la inversión.

    Ahora, de la lectura del decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, mediante el cual se creó el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, publicado el veintisiete del citado mes y año, el cual obra a fojas ciento dieciséis del expediente, se puede apreciar que el citado sistema operador es un organismo público descentralizado de la administración pública del Municipio de Puebla, con personalidad y patrimonio propios; que tiene por objeto, entre otros, la planeación, programación, estudio y proyección, administración y operación de obras y sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y en general la prestación o concesión de servicios, conforme lo establezcan las disposiciones aplicables; recaudar y administrar los ingresos y recursos financieros del sistema; que forman parte de su patrimonio los bienes que por cualquier título le sean transmitidos por particulares, la Federación, el Estado o el Municipio y, que los ingresos que percibe se aplicarán íntegramente a sus objetivos.

    De lo anterior, se desprende que al citado sistema operador, a través del referido decreto (respecto del cual, como ya se estableció antes, resulta extemporánea la presente controversia constitucional), le fue encomendado legalmente la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado en el Municipio de Puebla y que dentro de su patrimonio se encuentran las cuotas que recauda por la prestación del indicado servicio.

    Por su parte, los artículos 29, fracción II, inciso a) y 84, ambos de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla y décimo tercero, fracción VI, mismo inciso del decreto de veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro que creó originalmente al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, establecen:

    "Artículo 29. Los organismos operadores, ejercerán las facultades que en el decreto de su creación se establezcan y que en forma enunciativa pero no limitativa, podrán ser:

    "...

    "II. La administración de las contribuciones, que de conformidad con las leyes se deriven por la prestación de los servicios públicos a su cargo, quedando facultados para ejercer todas las funciones operativas inherentes a la recaudación, comprobación, determinación de créditos y cobranzas, como son:

    "a) Recaudación, notificación y cobranza."

    "Artículo 84. Los adeudos a cargo de los usuarios por la prestación de los servicios objeto de esta ley, tendrán el carácter de créditos fiscales."

    "Décimo tercero. Son facultades del consejo directivo:

    "...

    "VI. Para la administración de las contribuciones a que se refiere la fracción anterior, el organismo queda facultado para ejercer a excepción del recurso de revisión, todas las funciones operativas inherentes a la recaudación, comprobación, determinación de créditos y cobranzas en los términos de la legislación municipal aplicable de manera enunciativa pero no limitativa se indican a continuación:

    a) Recaudación, notificación y cobranza.

    De los preceptos transcritos, se desprende que a las cuotas por la prestación del servicio de agua potable se les da el carácter de cobros fiscales por equiparación, así como que el multirreferido sistema operador puede llevar a cabo la recaudación, notificación y cobranza de las cuotas correspondientes por los servicios que presta.

    En consecuencia, al quedar de manifiesto con lo anteriormente asentado, que no es al Municipio actor a quien legalmente le corresponde prestar directamente el referido servicio de agua potable y alcantarillado en el Municipio de Puebla, sino que es competencia del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, organismo descentralizado de composición mixta, con personalidad jurídica y patrimonio propios, en cumplimiento de su decreto de creación, debe concluirse que la autorización de la Legislatura Estatal contenida en el artículo segundo del decreto impugnado publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, para que dicho organismo comprometa sus ingresos en garantía de créditos bancarios, evidentemente no puede ni debe considerarse que afecte de manera directa la libre administración de la hacienda municipal de la parte actora o su autonomía, puesto que los ingresos correspondientes a los servicios de agua potable y alcantarillado, al ser recaudados por el aludido sistema operador, quien presta ese servicio, ya no son parte de aquellos respecto de los cuales puede tener libre disposición el Municipio actor, al tratarse de un patrimonio propio del multicitado sistema operador y diferente al del Municipio de Puebla.

    Por lo tanto, mientras el servicio de agua potable y alcantarillado se siga prestando por el organismo descentralizado de mérito y no directamente por la administración municipal, la afectación de los ingresos no puede entenderse que lesione los principios de libre administración municipal o la autonomía del Municipio actor. De ahí que la autorización a que se refiere el artículo segundo del decreto impugnado publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, no causa perjuicio a la parte actora.

    De igual forma, la autorización contenida en los artículos tercero y cuarto del decreto de mérito al Gobierno del Estado para constituirse en garante de dichos créditos y de manera independiente contratar un crédito diverso, es claro que tampoco invade ninguna facultad establecida legalmente a favor del Municipio actor, pues resulta inconcuso que exclusivamente se trata de una autorización al citado gobierno, de la cual éste puede o no hacer uso, por lo que no trae implícita ninguna obligación para el mismo y, mucho menos para el Municipio actor; tampoco es violatorio lo dispuesto en el artículo quinto del decreto, el que se autorice al referido Gobierno Estatal y al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, para pactar condiciones más convenientes a fin de reducir los cargos financieros en los créditos motivo de la autorización, pues sin duda tal circunstancia no afecta en forma alguna la esfera jurídica del Municipio actor, al no imponerle ninguna obligación, ni invadir alguna facultad prevista legalmente a su favor.

    Por lo que respecta a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, que se impugnan por inconstitucionales, mediante los cuales se faculta al sistema operador para aprobar las cuotas, tasas y tarifas por los servicios que presta, en términos de los artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, y se establece que una vez que entren en vigor los contratos de crédito autorizados se suspenderán hasta la amortización de los créditos a que se refiere el decreto, los artículos 75, 76 y 77 de la ley mencionada. Debe precisarse que una de las características particulares que rigen en las controversias constitucionales, es en el sentido de que con la emisión de la norma o acto materia de impugnación debe existir un agravio en perjuicio del actor y de no existir éste, tal norma o acto no puede ser materia de impugnación a través de dicho medio de control constitucional.

    Lo anterior se desprende claramente de la exposición de motivos que en virtud de la iniciativa de reformas al Poder Judicial de la Federación, aparece publicada el seis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en el Diario de los Debates del Senado del Congreso de la Unión, que en la parte que interesa, precisamente en relación a las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, precisa:

    ... El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando ... Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actosconcretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general ... El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional, es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El procurador general de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución. Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución. ...

    Atendiendo a lo anterior, debe concluirse que todo concepto de invalidez o argumento expresado en la demanda de controversia constitucional, relativo a controvertir la legalidad de un acto o norma impugnado, resulta inatendible si del análisis verificado a dicho acto o norma, no se desprende que su contenido cause un agravio a la parte actora, entendiéndose por esto último, la invasión a su esfera de facultades y de competencia.

    En consecuencia, al establecer el artículo 75 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla:

    "Artículo 75. El H. Congreso del Estado aprobará las contribuciones y productos que se causarán por la prestación de los servicios que regula esta ley correspondiendo a la comisión estatal o a los organismos operadores actualizar las cuotas, tasas y tarifas respectivas, conforme al artículo 76 de este ordenamiento.

    El H. Congreso del Estado fijará mediante decreto las sanciones por infracción a las disposiciones que regula esta ley y su reglamento.

    Es inconcuso que lo determinado en el referido artículo segundo transitorio del decreto del dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, en el sentido de facultar al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable para aprobar las cuotas, tasas o tarifas, por los servicios que prestan, en términos de los artículos 96 A, 96 B y 96 C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, no causa perjuicio al Municipio actor, al no ser a éste a quien legalmente le está encomendada la citada actividad, sino que como se desprende del precepto transcrito y, lo acepta la propia actora en su segundo concepto de invalidez, corresponde al Congreso del Estado. Por lo tanto, los argumentos formulados en relación a la inconstitucionalidad del indicado artículo transitorio, son inatendibles.

    Por los mismos motivos indicados en el párrafo precedente, son inatendibles también los argumentos referentes al artículo tercero transitorio del aludido decreto, publicado el dos de agosto de mil novecientos noventa y seis, que señala en lo conducente: que una vez que entren en vigor los contratos de crédito respectivos, se suspenderán hasta la amortización de los créditos a que se refiere el decreto, los artículos 75, 76 y 77 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, ya que estos últimos preceptos, en síntesis, sólo establecen que será el Congreso del Estado quien aprobará las contribuciones y productos que se causarán por la prestación de los servicios que regula dicha Ley de Agua; que para el establecimiento y actualización de las cuotas, tasas y tarifas a que se refiere el artículo anterior se considerarán los gastos en dicho precepto enumerados; y, que las inversiones de infraestructura hidráulica serán recuperables a través del establecimiento de las cuotas a que se refieren los artículos 75 y 76 ya citados, o bien a través de contribuciones de mejoras u otro mecanismo legal. De todo lo cual no se desprende ninguna determinación que pueda causar perjuicio al Municipio actor.

    Los citados numerales, son del tenor literal siguiente:

    "Artículo 75. El H. Congreso del Estado aprobará las contribuciones y productos que se causarán por la prestación de los servicios que regula esta ley correspondiendo a la comisión estatal o a los organismos operadores actualizar las cuotas, tasas y tarifas respectivas, conforme al artículo 76 de este ordenamiento.

    "El H. Congreso del Estado fijará mediante decreto las sanciones por infracción a las disposiciones que regula esta ley y su reglamento."

    "Artículo 76. Para el establecimiento y actualización de las cuotas, tasas y tarifas a que se refiere el artículo 75 de esta ley se considerarán los gastos de operación, administración, mantenimiento, amortización de créditos y la constitución de un fondo de reserva para la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas, la depreciación de activos fijos y los demás gastos que correspondan al costo real de la prestación del servicio.

    "Para su validez el decreto o acuerdo que contenga la actualización deberá publicarse en el Periódico Oficial del Estado."

    Artículo 77. Las inversiones de infraestructura hidráulica serán recuperables, por lo que se considera dicho concepto en el establecimiento o actualización de las cuotas, tasas y tarifas a que se refieren los artículos 75 y 76 de esta ley, o bien podrán recuperarse a través de contribuciones de mejoras u otro mecanismo que establezca la ley.

    En otro aspecto, argumenta el citado Municipio que son inconstitucionales los artículos 96 A, 96 B y 96 C, de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, adicionados en el decreto impugnado publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, pues su contenido viola el artículo 31, fracción IV y 49 de la Constitución General de la República.

    El decreto indicado de treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, como antes se precisó, reforma el artículo 29, en su fracción VII, de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, y adiciona al título cuarto de dicho ordenamiento el capítulo IV, mismo que comprende los aludidos artículos 96 A, 96 B y 96 C.

    Tales dispositivos son del tenor literal siguiente:

    "Artículo 96 A. Los organismos operadores que celebren operaciones de financiamiento con la autorización del H. Congreso del Estado, estarán facultados para aprobar las cuotas, tasas y tarifas relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, hasta la amortización del crédito que se contrate.

    "Los adeudos a cargo de los usuarios por la prestación de los servicios objeto de esta ley, se equiparan a créditos fiscales, y le serán aplicables los recargos, sanciones, gastos de ejecución, actualización, indemnizaciones e intereses, en los términos de este ordenamiento y de la legislación hacendaria aplicable. Dichos adeudos serán exigibles por los organismos operadores a través del procedimiento administrativo de ejecución."

    "Artículo 96 B. El órgano de gobierno de los organismos operadores aprobará las cuotas, tasas y tarifas de cada uno de los servicios que se presten, debiendo publicarse en el Periódico Oficial del Estado.

    "En la fijación de las cuotas, tasas y tarifas por los servicios, se deberán incluir los costos de operación, administración, conservación, mantenimiento y mejoramiento, así como los recursos necesarios para constituir un fondo que permita la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas, la recuperación del valor actualizado de las inversiones del organismo operador y el servicio de su deuda; dicho fondo se constituirá y operará de conformidad con las reglas técnicas que apruebe el órgano de gobierno del organismo.

    "La recuperación del valor actualizado de las inversiones de infraestructura hidráulica realizadas por el organismo operador respectivo, por sí o por terceros, deberá tomarse en cuenta para su incorporación en la fijación de las cuotas, tasas y tarifas respectivas o para su cobro por separado a los directamente beneficiados por las mismas, se podrán celebrar con los beneficiarios convenios que garanticen la recuperación de la inversión, salvo cuando ésta se efectúe a través de leyes de contribuciones de mejoras por obras públicas hidráulicas en el Estado o Municipio, o a través de una legislación fiscal similar.

    "Se deberán revisar y ajustar las cuotas, tasas y tarifas a fin de actualizarlas semestralmente o antes, si así se conviene en los contratos de crédito que al efecto celebre el organismo operador; para cualquier modificación se deberá elaborar un estudio que justifique las nuevas cuotas, tasas y tarifas.

    "Los organismos operadores deberán disponer lo necesario para que, de acuerdo con la naturaleza del servicio de que se trate, se establezcan tarifas por rangos de consumo y tipo de uso.

    "Las cuotas, tasas y tarifas que determine el organismo operador en los términos de este capítulo, no podrán ser materia de condonaciones, exenciones o reducciones o cualquier otro acto que merme o atrase la recaudación, salvo los casos de siniestros que afecten la situación económica de un grupo de la colectividad o se autorice su pago a plazos, en ambos casos previo acuerdo del órgano de gobierno del organismo operador y con los requisitos que este mismo establezca.

    "El Estado y los Municipios no serán sujetos de pago de las cuotas, tasas y tarifas que se emitan conforme a este capítulo, respecto de los bienes de los que sean propietarios o poseedores.

    "Las cuotas, tasas y tarifas que se determinen conforme a este capítulo no estarán sujetas al procedimiento de actualización previsto en los artículos 75, 76, 77 y 78 de esta ley, por lo que al entrar en vigor el decreto del H. Congreso del Estado en el que se autorice la contratación del financiamiento, se suspenderá la aplicación de las mismas, las correlativas de la misma ley y las contenidas en los demás ordenamientos que resulten aplicables hasta la amortización total del crédito.

    "Los adeudos de los usuarios que se hubieren generado conforme a las disposiciones que se suspendan de acuerdo a lo previsto en este artículo, se calcularán y pagarán en términos de las disposiciones vigentes en el momento en que se generaron.

    "Los adeudos de los usuarios que se hubieren causado conforme a las disposiciones de este capítulo se calcularán y pagarán en términos de las disposiciones vigentes en el momento en que se generaron."

    "Artículo 96 C. Los organismos operadores deberán celebrar convenios de colaboración administrativa con el Gobierno Estatal, en el caso de que requiera su garantía en las operaciones de financiamiento.

    "En los casos en que el patrimonio estatal garantice el cumplimiento de las obligaciones de los organismos operadores, deberán preverse en los contratos respectivos las condiciones que garanticen la participación estatal en el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones crediticias y del destino de las inversiones. Las circunstancias posteriores a la suscripción de los documentos, que limiten la facultad estatal para establecer el seguimiento a que se refiere este párrafo, implicarán el retiro de la garantía por el monto del crédito que aún no se hubiere desembolsado o ejercido, debiendo notificarse a la institución acreditante con una anticipación de 30 días para que se proceda en los términos pactados al efecto, en el contrato respectivo.

    "Será responsabilidad de los organismos operadores prever en su presupuesto de egresos, las partidas necesarias para el servicio de la deuda.

    El H. Congreso del Estado podrá en el decreto respectivo, autorizar a los organismos operadores a reestructurar su deuda pública, a efecto de reducir las cargas financieras modificando tasas de interés, plazos y formas de pago.

    De lo transcrito se desprende de forma indiscutible, que las facultades otorgadas a los organismos operadores, de ninguna forma inciden en la esfera jurídica de atribuciones y facultades del Municipio actor, toda vez que si bien aluden a la aprobación por éstos de cuotas, tasas y tarifas, relacionadas con la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado, qué costos deben incluirse al fijar lo anterior y, que dichos organismos deben celebrar convenios de colaboración administrativa con el Gobierno del Estado, en caso de que requieran su garantía en las operaciones de financiamiento, no menos exacto es que como se precisó en párrafos precedentes, la facultad de aprobación de las cuotas referidas, legalmente corresponde al Congreso de la entidad y no a los Municipios, y la circunstancia de que se indique qué costos deben incluirse al fijarse dichas cuotas, así como la obligación de los organismos operadores de celebrar los convenios a que se alude, evidentemente no puede estimarse que cause agravio alguno al Municipio actor, ya que se reitera, no se trata de facultades o atribuciones reglamentadas en su favor.

    No es obstáculo alguno que en el segundo párrafo del artículo 96 A, del decreto de mérito, publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, se determine que los adeudos a cargo de los usuarios por la prestación de los servicios objeto de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, se equipararán a los créditos fiscales, argumentando al respecto el Municipio actor como conceptos de invalidez, que para la equiparación citada, es necesario que la contribución se encuentre prevista y determinada expresamente en una ley; ya que con independencia de que tal argumento resulte o no atinado, lo cierto es que la determinación de que se trata, sin duda, no causa agravio alguno al Municipio actor, pues éste se encuentra excluido, al determinarse en el párrafo séptimo del artículo siguiente (96 B).

    "El Estado y los Municipios no serán sujetos del pago de las cuotas, tasas y tarifas que se emitan conforme a este capítulo, respecto de los bienes de los que sean propietarios o poseedores."

    En tal orden de ideas, devienen inatendibles los conceptos de invalidez en los que se argumenta incongruencia de los artículos 96 B y 96 C del decreto publicado el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, por un supuesto rompimiento del equilibrio financiero, señalando que al dejar al arbitrio del sistema operador multirreferido la fijación de los derechos por la prestación, podría llevar a que la contribución fuese desproporcional, así como los preceptos que por tal motivo se estiman violados, ya que indiscutiblemente, lo anterior, aun de ser cierto, no resulta de ningún modo en perjuicio del Municipio actor, según lo razonado precedentemente en relación con las características que deben regir una controversia constitucional.

    También son inatendibles los conceptos de invalidez en que se precisa la violación al artículo 8o. de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, en relación con el 7o. de la Ley de Deuda Pública, los cuales se dice, en lo medular, que los organismos operadores de agua sólo podrán contratar empréstitos para financiar programas incluidos en su presupuesto, previa autorización por la Secretaría de Finanzas del Congreso Local, así como el plazo establecido para un adeudo, habida cuenta que lo anterior, es claro que no invade ninguna facultad establecida legalmente a favor del Municipio actor y, consecuentemente no le causa perjuicio alguno, el cual proceda analizar en esta controversia

    Finalmente, resulta inatendible también el argumento de inconstitucionalidad del artículo 2o., fracción V, de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, en virtud de que el indicado dispositivo no se contiene en forma alguna en los numerales que integran los decretos impugnados, del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, ni los publicados el treinta y uno de julio y dos de agosto, ambos de mil novecientos noventa y seis, por lo que la constitucionalidad o inconstitucionalidad del mismo no puede efectuarse por este Máximo Tribunal de Justicia a través de la presente controversia constitucional.

    Atento a todo lo expuesto, procede declarar el sobreseimiento de la demanda de controversia constitucional, sólo respecto al decreto impugnado del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado el veintisiete del mismo mes y año, de conformidad con lo dispuesto por el precepto 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y la validez de los decretos de veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, precisados en el resultando primero de esta sentencia, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el treinta y uno de julio y dos de agosto del citado año, respectivamente.

    Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

Es parcialmente procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla.

SEGUNDO

Se sobresee la presente controversia constitucional respecto del decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el veintisiete del citado mes y año, por resultar extemporánea su impugnación, de conformidad con lo establecido en el considerando segundo de esta resolución.

TERCERO

El presidente municipal del Ayuntamiento de Puebla carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional, en términos del considerando tercero de este fallo.

CUARTO

Se declara la validez de los decretos de veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, precisados en el resultando primero de esta sentencia, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el treinta y uno de julio y dos de agosto del citado año, respectivamente.

QUINTO

P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, conforme a la votación de los señores Ministros, que enseguida se precisa: Por unanimidad de diez votos se aprobó el resolutivo tercero; y por mayoría de siete votos de los señores Ministros D.R., A.A., G.P., O.M., R.P., S.C. y S.M. se resolvió: "PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla. SEGUNDO. Se sobresee la presente controversia constitucional respecto del decreto de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el veintisiete del citado mes y año, por resultar extemporánea su impugnación, de conformidad con lo establecido en el considerando segundo de esta resolución. ... CUARTO. Se declara la validez de los decretos de veinticinco de julio de mil novecientos noventa y seis, precisados en el resultando primero de esta sentencia, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el treinta y uno de julio y dos de agosto del citado año, respectivamente. QUINTO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta."; los señores M.A.A., C. y C. y presidente G.P. votaron en contra y a favor del proyecto, y manifestaron que formularán voto de minoría. El señor M.A.G., impedido para conocer del asunto. En virtudde que el señor M.G.I.O.M. manifestó su disposición para formular el engrose correspondiente, se le confirió tal encargo.