Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 18/2000. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE J.R.C., ESTADO DE VERACRUZ.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIOS: E.F.M.G.P.Y.A.Z.C..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de mayo de dos mil dos.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciséis de marzo del año dos mil, J.L.P.H. y L.G.M., ostentándose como presidente municipal y síndico único del Ayuntamiento de J.R.C., Veracruz, respectivamente, promovieron controversia constitucional demandando la invalidez de la norma general que a continuación se señala, emitida por las autoridades mencionadas en el párrafo siguiente:

"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. 1) El C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz, con domicilio en Palacio de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave. 2) El C.S. general de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Veracruz, con domicilio en Palacio de Gobierno. 3) El H. Congreso Local del Estado de Veracruz, con domicilio en Encanto esquina con L.C., colonia El Mirador, en Xalapa, Veracruz. 4) Los Ayuntamientos miembros del Constituyente Permanente del H. Estado de Veracruz que aprobaron la precitada reforma constitucional, con domicilios en Palacio Municipal, siendo los siguientes: Acajete, A., Acayucan, Actopan, Acula, Acultzingo, Agua Dulce, Alpatláhuac, A.L., Altotonga, A., Amatitlán, Amatlán de los R., Á.R.C., Apazapan, A., Astacinga, Atlahuilco, Atoyac, Atzacan, Atzalan, Ayahualulco, B., B.J., Calcahualco, C. de Tejeda, C.Z.M., C.A.C., C.P., Castillo de Teayo, Catemaco, Cazones de H., Cerro Azul, Coatzintla, Coatepec, Coacoatzintla, Coetzala, Colipa, C., Cosamaloapan, C. de Carvajal, Coscomatepec, Cosoleacaque, Cotaxtla, Coxquihui, Coyutla, Cuichapa, C., Chacaltianguis, Chalma, Chiconamel, Chicontepec, Chinameca, C. de G., Las Choapas, C., Chontla, C., E.Z., Espinal, F.M., Fortín, G.Z., H., El Higo, Huatusco, Huayacocotla, H. de O., H. de C., I. de la Llave, Ilamatlán, Isla, Ixcatepec, Ixhuacán de los R., Ixhuatlán de M., Ixhuatlán del Café, Ixhuatlán del Sureste, Ixhuatlancillo, Ixtaczoquitlán, J., Jalcomulco, J., Jamapa, J.C., J., J.A., J. de F., L. y C., L. de Tejada, M., M., M.F.A., M.E., M. de la Torre, M., Mecayapan, Medellín, Miahuatlán, Las Minas, Minatitlán, Misantla, Mixtla de A., Moloacán, Nanchital de L.C., Naolinco, Naranjal, Naranjos-Amatlán, Nautla, N., Oluta, Omealca, Otatitlán, Oteapan, Ozuluama, Pajapan, Pánuco, Papantla, Paso de Ovejas, Paso del Macho, La Perla, P., P.S., Poza Rica de H., Pueblo Viejo, Puente Nacional, R.D., R.L., Los R., R.B., Saltabarranca, San Andrés Tenejapan, San Andrés Tuxtla, S.J.E., Santiago Tuxtla, Sayula de A., Soconusco, Sochiapa, S.A., S. de Doblado, Soteapan, Tamalín, Tamiahua, T.A., Tancoco, Tantima, Tatahuicapan de J., Tatatila, Tecolutla, Tehuipango, Temapache, Tempoal, Tenampa, Tenochtitlán, Teocelo, Tepetlán, Tequila, Texcatepec, Texhuacán, Texistepec, Tezonapa, Tierra Blanca, Tihuatlán, Tlacojalpan, Tlacolulan, Tlacotalpan, Tlacotepec de M., Tlachichilco, T.T., Tlalnelhuayocan, Tlapacoyan, Tlaquilpa, Tlilapan, Tonayán, Tres Valles, Tuxpan, Tuxtilla, Ú.G., Uxpanapa, V. de Alatorre, Veracruz, Las Vigas de R., V.A., X., Xoxocotla, Yanga, Yecuatla, Zacualpan, Zaragoza, Zentla, Zongolica, Z. y Z. de H.. La norma general o acto cuya invalidez se demanda y el medio oficial en que se publicó. La expedición del decreto publicado el jueves 3 de febrero de 2000 en la G.O., Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, donde la Diputación Permanente de la honorable Quincuagésima Octava Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz declaró aprobada la Ley Número 53 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz. G.O., Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz del jueves 3 de febrero de 2000."

SEGUNDO. La parte actora considera que los actos cuya invalidez demanda son violatorios de los artículos 29, 39, 40, 113, fracción I, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los siguientes:

Que con fecha tres de febrero del dos mil se publicó el decreto en la G.O., Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante el cual la Diputación Permanente de la honorable Quincuagésima Octava Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz, declaró aprobada la Ley Número 53 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, aunque en realidad se trata de una "nueva Constitución".

CUARTO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, señalan:

"Primero. Que la expedición del decreto publicado el jueves 3 de febrero de 2000 en la G.O., Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, donde la Diputación Permanente de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz, declaró aprobada la Ley Número 53 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, es en la gramática o en el concepto literal una 'reforma y derogaciones', pero en el fondo, en el contenido del cuerpo de la ley se trata verdaderamente de una 'nueva Constitución' y no sólo cuantitativamente, sino cualitativamente sí se trata de una nueva Constitución, lo que sin duda viola flagrantemente lo dispuesto en los artículos 116, 39 y 40 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, el párrafo segundo del artículo 116 de la Constitución General establece que: 'Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas ...'. Por su parte, los artículos 39 y 40 de la Constitución General, respectivamente, disponen que: 'La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.' y 'Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. En este sentido, la denominada 'reforma integral' a la Constitución de Veracruz trastoca lo anteriormente dispuesto, porque del número y análisis de los artículos reformados y derogados se desprende un nuevo ordenamiento, que obviamente al revestir dichas características lo hace inconstitucionalmente inválido, porque ha sustituido la piedra angular de la soberanía popular del Estado de Veracruz, reconocida textualmente por la Constitución General en cuanto a su régimen interior. Efectivamente, sólo un 'Poder Constituyente' (entendido como medio por el cual el pueblo deposita el ejercicio de su soberanía en un cuerpo, compuesto de representantes populares denominado Congreso o Asamblea Constituyente, que tiene como objetivo o misión la elaboración de una Constitución en su nombre), es el facultado para confeccionar una nueva Constitución, ya que el Poder Constituyente Permanente a que se alude para reformar y modificar la Constitución, no implica de ninguna manera dicha facultad, pues la potestad reconocida es sólo para enmiendas, reformas o adiciones, pero nunca para su eliminación integral o para cambiar su esencia, principios fundamentales, no implica la facultad para sustituir a la Constitución entera y dar vida a una nueva, por más que se quiera disfrazar mediante una literalidad en el decreto. En efecto, durante mucho tiempo la idea de la soberanía ha sido motivo de grandes discusiones en la historia mundial; durante mucho tiempo se aceptó o se hizo aceptar que la soberanía residía en el príncipe o rey; no obstante, en los comienzos del siglo XVII, el alemán Althusius en su obra denominada 'Política Methodice Digesta' aparecida en 1603, atribuyó la titularidad de la soberanía en el pueblo, como la comunidad política, producto de la unión voluntaria de los hombres; con estas ideas se arrebata a los reyes la tesis de que la soberanía absoluta les pertenecía. Asimismo, otras tesis vinieron a reafirmar que la soberanía reside en el pueblo. En el constitucionalismo mexicano vigente es reconocido dicho postulado. Partiendo de que el pueblo, como suma de personas humanas reales, agrupadas en comunidades naturales (como la familia, la tribu, el Municipio, las organizaciones del trabajo o de profesión, de cultura, entre otras, hasta dar origen al Estado), para la realización de propósitos, de destinos, de necesidades humanas, decidió y necesitó darse una organización jurídico-política, creando el derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral, es que se otorga dicha estructura jurídico-política mediante la expresión de un ordenamiento fundamental denominado Constitución, como el Ordenamiento Fundamental que estructura normativamente a ese pueblo. Es en la Constitución en donde el pueblo apunta sus fines, sus derechos, etc., aquí se rige la actividad del Estado, es decir, el poder público se subordina a la Constitución, misma que tiene su nacimiento 'originalmente del pueblo'. Es así que el Poder Constituyente está inescindiblemente vinculado al de la soberanía, como capacidad de la voluntad general o del pueblo de darse un ordenamiento constitucional. Insistimos, el Poder Constituyente es la soberanía misma en cuanto tiende a estructurar primaria y fundamentalmente al pueblo mediante la creación de una Constitución en su sentido jurídico-positivo, que contiene las normas básicas y supremas. En tal virtud, correspondía al pueblo de Veracruz haber decidido darse una nueva Constitución, ya que el Poder Constituyente, al detentarse en el pueblo como elemento inseparable e inescindible de la soberanía, es decir, como la potestad de darse una Constitución, es que también a él corresponde el sustituirla por otra o de modificar los principios cardinales sobre los que descansa, por lo que nadie ni nada fuera del pueblo tiene dichas facultades. Entiéndase por esto que los órganos constituidos, es decir, los que se hayan creado en la Constitución, no tienen semejantes facultades; suponer lo contrario sería una aberración, e incluso, el aniquilamiento sobre el origen y esencial de la soberanía del pueblo. No obstante lo anterior, en el caso de la Constitución de Veracruz, recientemente aprobada, se vulneró la soberanía popular de los veracruzanos y, obviamente, de los Municipios que también quedamos sujetos a ella, aun a pesar que se estuvo en contra de su aprobación. Consideramos que se confundieron y, por tanto, se rebasaron las facultades de un Poder Constituyente y el de los Poderes Constituidos, entre los que se incluye el llamado 'Constituyente Permanente' (en el caso federal: Congreso de la Unión y Legislaturas Locales, en el caso local: legislatura y Ayuntamientos), toda vez que hay diferencia sustancial entre uno y otro. Como ya se dijo, el Poder Constituyente, que es la soberanía misma, tiene como objetivo construir una Constitución. Entre tanto, el Poder Constituido y, con mayor precisión, el denominado 'Constituyente Permanente', que tiene la facultad de adicionar o reformar la Constitución, facultad que consideramos consiste en modificar las normas constitucionales que reconocen los derechos fundamentales que estructuran las instituciones políticas, sociales, económicas, etc., perfeccionando o aclarando sus postulados básicos, pero sin alterar su esencia o suprimiendo o tergiversando principios torales en que se sustenta dicho ordenamiento. El Poder Constituyente Permanente enmienda o modifica lo que no es esencial en ella, pero no puede establecer o crear una nueva Constitución, ya que la misma no lo autoriza, máxime cuando se ha dicho que los gobernantes pueden hacer todo aquello que no les está prohibido y el poder público sólo aquello que le está permitido, ya que el Estado y, por ende, el poder público, debe o está forzosamente sometido al orden jurídico fundamental que le da vida. No coincidimos con la tesis de que la actual redacción del artículo 135 o 130 de la Constitución Federal o del Estado de Veracruz, respectivamente, al disponer que 'la Constitución puede ser adicionada o reformada', implique que no existen límites, y que en tal sentido es posible que el Poder Revisor pueda promulgar una nueva Constitución bajo el previo y formal procedimiento. Esta interpretación es totalmente aberrante, como ya se ha demostrado con antelación, ya que efectivamente, insistimos, dicho Poder Revisor o Constituyente Permanente 'no constituye', sólo modifica o enmienda, no 'abroga'. De aceptarse la citada tesis, diremos que el pueblo ha dejado de tener la soberanía, lo cual es ilógico, ya que no puede aceptarse que no pudo haberse despojado de su soberanía para conferir al Congreso de la Unión y a las legislaturas (federal) o legislatura y Ayuntamientos (local). Finalmente, cabe decir que respecto al caso de Veracruz, las consultas populares, foros, pláticas con expertos, académicos, etc., de ninguna manera presuponen una manifestación de la voluntad federal veracruzana, para pensarse que estamos en presencia de un Poder Constituyente, pues éste sólo puede devenir, o bien de una ruptura social o revolución, o cuando la propia Constitución así lo prevea, que no es el caso. Nosotros estamos convencidos de que la Constitución de Veracruz debe perfeccionarse, evolucionar, debe de ser dinámica para responder a las necesidades sociales actuales, sin que ello implique desposeer, aniquilar, o desplazar al verdadero titular de la soberanía del Estado: el pueblo veracruzano, y con ello atentar contra uno de los principios fundamentales que sustentan nuestra Constitución General; aunado a las demás violaciones que más adelante se precisan que violan principios de esta misma Ley Fundamental. Abundando en el tema, en el caso en que el control de la constitucionalidad es compartido por la Federación y por las entidades federativas se manifiesta expresamente en la misma N.F., como ocurre con la Comisión Nacional y las Comisiones Estatales de Derechos Humanos. La existencia del juicio de protección de derechos humanos, que por actos o normas de carácter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, causa agravio a los Municipios veracruzanos, toda vez que la población de nuestro Municipio podrá combatir los actos de autoridad que expida el Ayuntamiento tanto por la vía del amparo como por el precitado juicio de protección a los derechos humanos, y las autoridades del Ayuntamiento deberán contestar en estas dos vías, creando una situación de inseguridad jurídica, por lo que se hace evidente no sólo la duplicidad y la invasión de competencias, sino la posibilidad real de que las sentencias sean contradictorias, creando un verdadero estado de independencia (sic) tanto a la autoridad municipal como a los habitantes del Municipio. También causa agravio a las autoridades municipales la reforma en comento pues, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución Federal, hemos protestado guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, toda vez que la existencia del juicio de protección de derechos humanos representa una evidente violación a la N. Fundamental. Segundo. El párrafo segundo del artículo 17 de la precitada reforma establece: 'No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona, asamblea o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, salvo lo previsto en las fracciones XXXIII del artículo 33 y III del artículo 65 de esta Constitución.'. El artículo 65, fracción III, establece que: 'El Pleno del Tribunal Superior de Justicia conocerá, en los términos que establezca la ley, de los asuntos siguientes: ... III. De las acciones por omisión legislativa, cuando se considere que el Congreso no ha aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de esta Constitución, que interponga: a) El gobernador del Estado; o b) Cuando menos la tercera parte de los Ayuntamientos. La omisión legislativa surtirá sus efectos a partir de su publicación en la G.O. del Estado. En dicha resolución se determinará un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado, para que éste expida la ley o decreto de que se trate la omisión. Si transcurrido este plazo no se atendiere la resolución, el Tribunal Superior de Justicia dictará las bases a que deban sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley o decreto.'. Este precepto rompe con el principio general de derecho que establece que nadie puede ser J. y parte, toda vez que en este supuesto el tribunal juzgará sobre la base de una normatividad que él mismo ha elaborado. Rompe, del mismo modo, con la división de poderes que tiene por objeto evitar el abuso en perjuicio del pueblo que puede presentarse cuando se juntan en una misma corporación el Poder Legislativo y el Judicial. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: 'El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ...'. La Constitución Federal no establece ninguna excepción al principio de que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación; por tanto, en la Constitución Local no pueden existir este tipo de preceptos. Debemos recalcar que una norma jurídica no puede contradecir a una de mayor jerarquía; respetar el Estado de derecho implica el estricto cumplimiento de la N. Fundamental, base de nuestro sistema jurídico. La existencia de las acciones por omisión legislativa causa agravio al Municipio Libre, toda vez que deja tanto al Ayuntamiento como a los habitantes de los Municipios en un estado de indefensión, ya que se encuentran al arbitrio de las decisiones materialmente legislativas que toma un órgano que no está facultado para ello, el tribunal de justicia del Estado. Los Municipios quedan a merced de una corporación que, institucionalmente, reúne en sí misma dos Poderes, el Legislativo y el Judicial. También causa agravios a las autoridades municipales la reforma en comento pues, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución Federal, hemos protestado guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, toda vez que la existencia de la omisión legislativa representa una evidente violación a la N. Fundamental. Tercero. De igual forma, el párrafo segundo del artículo 17 de la precitada reforma establece que: 'No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona, asamblea o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, salvo lo previsto en las fracciones XXXIII del artículo 33 y III del artículo 65 de esta Constitución.'. El artículo 33, fracción XXXIII,establece que: 'Son atribuciones del Congreso: ... XXXIII. Conceder al Ejecutivo, por un tiempo limitado y con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes, las facultades extraordinarias que necesiten para salvar la situación en caso de alteración del orden o peligro público.'. Debemos reiterar que el artículo 166 (sic) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: 'El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ...'. Y que la Constitución Federal no establece ninguna excepción al principio de que no se depositará el Legislativo en un solo individuo; por tanto, en la Constitución Local no pueden existir este tipo de preceptos; debemos reiterar que una norma jurídica no puede contradecir a una de mayor jerarquía, respetar el Estado de derecho implica el estricto cumplimiento de la N. Fundamental, base de nuestro sistema jurídico. Además, debemos citar el artículo 29 de la Constitución Federal, que ordena: 'En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo ...'. Del precepto transcrito es claro que el orden federal es el único facultado para afrontar situaciones que pongan a la sociedad en grave peligro o conflicto, y no los Gobiernos Locales (con la excepción que marca el artículo 118, fracción III, de la Constitución Federal, que ordena que los Estados no pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión hacer la guerra por sí 'alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente' que no admita demora. En este caso deberán dar cuenta inmediata al presidente de la República', por lo que esta facultad representa una grave invasión de competencia. Además, las 'facultades extraordinarias' de las que habla la Constitución Local pueden interpretarse en el sentido de poder suspender garantías individuales, lo que representaría otra gravísima invasión de facultades. Para terminar, debemos agregar que el artículo 119 de la Constitución Federal establece que: 'Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior, les prestarán igual protección, siempre que sean excutados (sic) por la Legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida. ...'. La existencia de estas normas causa agravio a los Municipios, toda vez que los dejan en estado de indefensión frente al gobernador que asume facultades extraordinarias en forma inconstitucional, que adquiere facultades que atentan contra nuestra Ley Fundamental. También causa agravio a las autoridades municipales la reforma en comento pues, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución Federal, hemos protestado guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, toda vez que los precitados preceptos de la Constitución veracruzana representan una evidente violación a la N. Fundamental. 1. Esta demanda de controversia constitucional es procedente y es competencia de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Esta demanda es interpuesta en tiempo, con fundamento en los artículos 2o., 3o. y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta controversia constitucional se interpone sin la solicitud de la suspensión de la norma general cuya invalidez se reclama. 4. Con fundamento en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en este caso la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda."

QUINTO. Por acuerdo del veintisiete de marzo de dos mil, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, la cual, por turno, correspondió conocer como instructor al M.S.S.A.A..

Mediante auto de cuatro de abril del año dos mil, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional sólo respecto de quien se ostentó como síndico único del Ayuntamiento actor, ordenando emplazar con el carácter de demandados, además de los Ayuntamientos señalados por la actora como tales, a los de Boca del Río, Citlaltépec, Coatzacoalcos, Córdoba, Chiconquiaco, Ixmahuatlán, La Antigua, Naranjos-Amatlán, Orizaba, P.V., Tantoyuca, Tepetlaxco, Tomatlán, T. y Xalapa, para que formularan su contestación y dar vista al procurador general de la República.

SEXTO. Los diputados G.Z.F. y A.L.V., mediante escrito presentado el diecinueve de mayo del año en curso, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en representación del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, contestaron la demanda manifestando en lo medular:

Que el primer concepto de invalidez que se aduce es infundado e improcedente, ya que si bien el Congreso del Estado el catorce y quince de enero de dos mil aprobó la Ley Número 53 que contiene reformas a diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, publicándose en la G.O. del Estado Número Veinticuatro del jueves tres de febrero de dos mil, tal acto cumplió cada uno de los mandatos contenidos tanto en la N. Fundamental Local, la Ley Orgánica del Poder Legislativo y el Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo, ordenamientos que justifican y legalizan el proceder de ese Congreso del Estado.

Que el artículo 130 anterior a la última reforma de la Constitución Política Local, establecía que la Constitución puede ser adicionada o reformada a iniciativa del gobernador del Estado, de los diputados de la Legislatura Estatal, de los diputados y senadores ante el Congreso de la Unión electos en la entidad, así como del Tribunal Superior de Justicia y de los Ayuntamientos, en lo tocante a sus respectivos ramos, previendo que, para que el proyecto de adiciones o reformas forme parte de la Constitución se requiere del voto aprobatorio de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura y de la mayoría de los Ayuntamientos de la entidad.

Que dentro de la teoría constitucional existe una clara diferencia entre la reforma de una Constitución y la creación de ésta, porque en la primera se mantienen vigentes los principios jurídicos fundamentales tanto en la parte dogmática como en la orgánica, en tanto que en la segunda hay una modificación absoluta de estos principios y, en consecuencia, la variación de los numerales de su texto sin cambiar los principios jurídicos fundamentales, ni su espíritu, no es un acto de creación de una nueva Constitución.

Que en el caso de la reforma de la Constitución veracruzana fundada en el artículo 130 de la Carta Magna Local reformada, se mantienen los principios jurídicos fundamentales que sustentan la vida del Estado de Veracruz, destacando su gobierno republicano, representativo y popular, en donde impera la división de poderes y un respeto absoluto a la autonomía de los doscientos diez Municipios que lo integran; que de acuerdo con la técnica jurídica la aprobación de la Ley 53 es una auténtica reforma constitucional.

Que el Poder Constituyente a que alude la actora, mismo a quien atribuyen el derecho de crear una Constitución, sólo es un concepto sociológico-histórico como lo expone el maestro E.S.B. en su texto "Derecho Constitucional"; que, por tanto, los argumentos que esgrimen en su escrito los demandantes son puramente doctrinarios y no responden a la realidad jurídica, además de que son absolutamente irrelevantes por cuanto que no expresan en qué consiste la inconstitucionalidad de cada artículo, actualizando la causal de improcedencia prevista en el artículo 22, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional:

1. Que esencialmente el contenido de cada uno de los artículos sólo se traslada a otro numeral diferente en la Carta Magna Local reformada, y desde el punto de vista jurídico-positivo el artículo 130 de la Constitución reformada, que es el único instrumento eficazmente legal para normar la actividad reformadora, porque es la voluntad de la Ley Suprema, establecía que las adiciones y reformas sólo podían realizarse por una entidad especial conformada por las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara de Diputados y la mayoría de los Ayuntamientos del Estado, entidad que cumpliendo con los requisitos establecidos en el numeral citado procedió a la reforma constitucional.

Que el artículo 135 de la Constitución Federal, así como el 130 reformado de la Constitución Política Local, establecen la facultad de que mediante la integración de un órgano especial pueden llevarse a cabo parcial o totalmente las reformas de la Constitución Política del Estado de Veracruz; que contrariamente a lo que sostienen los demandantes no es necesaria la presencia de un Congreso Constituyente que únicamente aparece en los casos de la creación de un nuevo Estado o de la ruptura completa del orden jurídico-positivo que impera en una nación.

2. Que es infundado el argumento del demandante en el sentido de que el artículo 64 de la Constitución vigente, en su fracción I, relativa a la facultad de la S. Constitucional del Tribunal Superior de Justicia para conocer y resolver el juicio y protección de los derechos humanos, contravenga las normas de la Constitución Federal que regulan la defensa de las garantías individuales por medio del juicio de amparo, pues del texto del artículo 64 mencionado se aprecia que se refiere a los actos o normas de carácter general que conculquen derechos humanos.

Que aun cuando el concepto de derechos humanos es muy amplio, y en él se incluyen las garantías individuales que son materia del amparo, debe advertirse que el texto de la reforma de la Constitución Local se refiere a los derechos humanos que, por no ser comprendidos en la Constitución Federal, se entiende que no han sido delegados en la competencia federal, así como tampoco es materia que no deben tocar los Estados y que, por tanto, son reservados a favor del Estado de Veracruz para que sean protegidos por el órgano jurisdiccional de la S. Constitucional de éste, por lo que si el texto de la Constitución Local se refiere a los derechos humanos que se ha reservado la competencia originaria del Estado, en nada contradice el numeral 103 de la Constitución Federal, que se refiere a la facultad de las autoridades federales jurisdiccionales para conocer del juicio de amparo contra actos de las autoridades que vulneren las garantías individuales.

3. Que es infundado el argumento del demandante en el sentido de que el artículo 65, fracción III, de la Constitución Local vigente contraviene el artículo 116 de la Constitución Federal, porque en el texto de la mencionada fracción se lee que la omisión legislativa se produce cuando el Congreso no ha aprobado una ley o decreto que afecte el cumplimiento de una norma de la Constitución Local, cuya iniciativa hubiera correspondido al gobernador del Estado o a más de la tercera parte de los Ayuntamientos; que la intervención del Tribunal Superior de Justicia, según el texto del párrafo final de la fracción indicada, que es la materia de la controversia, es la facultad para "dictar las bases a que deban sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley o decreto" (los que hubieran sido materia de la omisión legislativa); que la omisión legislativa consiste en que no se hubiera expedido una ley o decreto que afecte el cumplimiento de la Constitución Local, es decir, que el Congreso del Estado no hubiera emitido prevenciones abstractas o referidas a hechos específicos, pero con efectos erga ommes, para dar cumplimiento a la Constitución; para que tales prevenciones debieran ser obligatorias para todos los habitantes del Estado; para que pudieran afectar la esfera jurídica de los hoy demandantes y, sin embargo, la intervención del Poder Judicial, en este supuesto de omisión legislativa, es mediante la fijación de bases aplicables que exclusivamente serán necesarias para cubrir la laguna de la ley que ha dejado la omisión legislativa; y si agregamos que estos criterios son aplicables únicamente a las autoridades, dejando fuera de su cumplimiento a los particulares, estaríamos en el caso de que las bases son una suma de principios jurídicos propios de la interpretación que hace el Poder Judicial con el propósito de que las autoridades normen su criterio respecto al cumplimiento de una norma constitucional local, pero que no son exigibles ni obligatorios para los particulares; bajo tales condiciones, es indiscutible que la función legislativa que corresponde al Congreso del Estado en ningún momento se ve sustituida por el Poder Judicial y, por ello, el caso de omisión legislativa prevista en la fracción III del artículo 65 de la Constitución Política del Estado, de ninguna manera contraviene la Constitución Federal.

4. Que es infundado el argumento de los demandantes que reclaman la inconstitucionalidad del artículo 33, fracción XXXIII, que atribuye al Congreso del Estado la facultad de conceder al Ejecutivo por un tiempo limitado y con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes, las facultades extraordinarias que necesite para salvar la situación en caso de alteración del orden o peligro público, porque si bien el artículo 29 de la Constitución Federal previene que en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, el presidente de la República, de acuerdo con los titulares de las secretarías de Estado, departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República, con la aprobación del Congreso de la Unión o en sus recesos la Diputación Permanente, podrá suspender en todo el país, o en determinado lugar, las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la situación; el artículo motivo de la reclamación sólo faculta al Congreso Estatal para concederle al titular del Ejecutivo Local facultades extraordinarias necesarias para salvar la situación en caso de alteración del orden o peligro público; o sea, los supuestos son absolutamente distantes, porque en el caso del Ejecutivo Federal, éste es quien toma el acuerdo y el Congreso de la Unión interviene aprobándolo, y el contenido del acuerdo es la suspensión de las garantías individuales y sociales que son obstáculo para hacerle frente a la situación.

Que las mencionadas facultades extraordinarias pueden ser tan amplias que, como históricamente está probado, el Ejecutivo puede asumir funciones del Poder Legislativo emitiendo leyes, y en el caso de las facultades extraordinarias que el Congreso del Estado puede conceder al Ejecutivo, las situaciones son distintas, pues el acuerdo para que se otorguen proviene del Congreso del Estado y no del Ejecutivo Estatal, el contenido del acuerdo no implica la suspensión de garantías individuales ni sociales; y, además, como se aprecia del texto de la citada fracción XXXIII del artículo 33, no establece expresamente que esas facultades pudieran comprender actos del Poder Legislativo o Judicial.

Que en el numeral citado anteriormente no se menciona que al gobernador del Estado se le confieran atribuciones que correspondan a otros poderes y, por ello, estas facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo mencionado son eminentemente de carácter administrativo y se constriñen a las que fueran obstáculo para hacer frente a una emergencia, como la que se dio con motivo de las graves inundaciones y deslaves que cubrieron pueblos enteros en el mes de octubre de mil novecientos noventa y nueve en el centro y norte del Estado, situación que hizo necesaria actuaciones urgentes del Ejecutivo.

El veinticuatro de mayo del año dos mil, M.A.V., en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz-Llave, en la contestación de demanda señaló:

1. Que en el punto IV de la demanda se indica que el decreto que contiene la reforma constitucional se publicó en la G.O. del jueves tres de febrero del año dos mil, y lo cierto es que la reforma constitucional se publicó en alcance a dicha gaceta.

2. Que en la controversia se actualiza la hipótesis de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, ya que el artículo 105 de la N. Fundamental no previene la posibilidad de que un Ayuntamiento presente una controversia constitucional contra otro u otros Municipios de la propia entidad, y la ley impugnada contiene la reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, que es producto tanto de la actividad de la Legislatura del Estado como de los Ayuntamientos de los Municipios de la propia entidad, órganos que intervinieron de manera sucesiva en el procedimiento de dichas reformas.

Que las disposiciones generales a que se refiere el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son leyes producto de los Congresos o Legislaturas de los Estados, reglamentos estatales o municipales, acuerdos o decretos generales provenientes del Estado o de los Municipios y, por ello, la controversia se plantea entre el Estado y uno o más de sus Municipios, pero de ninguna forma la hipótesis señalada comprende disposiciones generales que sean producto de la actividad conjunta o sucesiva de un órgano legislativo (Congreso o legislatura) y Ayuntamientos, puesto que de ser así, la hipótesis de que un Ayuntamiento de un Estado pueda plantear una controversia contra otro u otros Ayuntamientos de los Municipios del mismo Estado estaría expresamente señalada en la Constitución.

3. Que el acto de autoridad consistente en la promulgación y publicación de la ley impugnada es improcedente, ya que al hacerlo el titular del Poder Ejecutivo procedió con apego a las normas constitucionales y legales que precisan sus atribuciones, sin contravenir lo dispuesto por la Constitución Federal; que la reforma a la Constitución Política del Estado de Veracruz se apegó al procedimiento establecido en los artículos 130 y 131 vigentes en la fecha de la reforma y, por tanto, la multicitada ley no infringe lo establecido en dichos numerales, ni el contenido del artículo 135 de la Carta Magna.

4. Que el primer concepto de invalidez que hace valer la parte actora en su demanda de controversia constitucional es improcedente, yaque las reformas realizadas a la Constitución Local no contravienen lo establecido en los artículos 39, 40 y 116, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por tanto, la ley impugnada no es inconstitucional, ya que aun cuando derogó los artículos 85 al 141, ello atendió a la necesidad de simplificarla y hacerla más asequible, así como para adecuarla a la sociedad actual sin que se afectaran los principios fundamentales que rigen a la entidad federativa, como son la forma de gobierno, el principio de división de poderes y, sobre todo, el respeto al Pacto Federal.

Que las reformas realizadas a la Constitución Local no contravienen lo dispuesto por el artículo 135 de la Constitución Federal, pues el mismo se refiere al proceso de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que la ley impugnada no es ni inconstitucional y mucho menos inválida como pretende la actora, al cumplirse con el procedimiento establecido en los artículos 130 y 131 de la reformada Constitución Política del Estado.

Que la ley cuya invalidez se demanda, la cual reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave, es en esencia una reforma integral al propio texto constitucional, mas no una nueva Constitución como lo pretende hacer creer la parte actora; debiéndose entender por integral, que se puede modificar totalmente el texto de la misma, siempre y cuando no se alteren los principios rectores de la vida de un pueblo, que son, en nuestro país, la forma de gobierno, la división de poderes y el Pacto Federal.

Que no es óbice a lo expuesto la interpretación que hizo la actora de los artículos 39 y 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que es al pueblo de Veracruz a quien directamente correspondía haberse dado una nueva Constitución como expresión de su soberanía, ya que solamente él puede sustituirla por otra o modificar los principios cardinales sobre los que descansa y, por tanto, los órganos constituidos creados en la Constitución no tienen dichas facultades, ya que no se trata de un nuevo Ordenamiento Fundamental al respetarse los principios rectores mencionados y, además, de que son los Poderes Constituidos los únicos facultados para reformar la Constitución, según se desprende de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 41 de la propia Carta Magna; que contrario a lo que manifiesta la actora, la soberanía del pueblo se ejerce a través de los Poderes Constituidos, que en el ámbito federal son los Poderes de la Unión y, en el caso de Veracruz, los Poderes Locales.

Que por cuanto se refiere a lo señalado por la actora de que a pesar de haber votado en contra de la aprobación de la referida ley, se encontrará sujeta a ella, ello atiende al carácter general y obligatorio de las propias leyes, ya que como Municipios integrantes del Estado de Veracruz quedan sujetos a las leyes que emanen del órgano legislativo estatal, tanto más en las reformas constitucionales, pues éstas no se dan únicamente para quienes las aprueben, sino también para quienes emitan su voto en contra, siempre y cuando se cumpla con el requisito de la mayoría calificada para tal fin.

5. Que no asiste razón a la actora en su segundo concepto de invalidez, debido a que el párrafo tercero del artículo 4o. reformado se refiere únicamente a los derechos que el pueblo de Veracruz se reserve, diferentes de las garantías consagradas en la Carta Magna, lo que no implica de ninguna manera una invasión a la esfera de competencias de la Federación.

Que aun cuando el concepto de derechos humanos es muy amplio, y en él se incluyen las garantías individuales que son materia del amparo, debe advertirse que del texto de la reforma se aprecia que la misma se refiere a los derechos humanos que por no ser comprendidos en la Carta Magna Federal se entienden que no han sido delegados en la competencia federal, así como tampoco es materia que no deben tocar los Estados y que, por tanto, son reservados a favor de nuestro Estado de Veracruz para que sean protegidos por el órgano jurisdiccional de la S. Constitucional de éste, por lo que si el texto de la Constitución Local se refiere a los derechos humanos que se ha reservado la competencia originaria del Estado, en nada contradice el numeral 103 de la Constitución Federal que se refiere a la facultad de las autoridades federales jurisdiccionales para conocer del juicio de amparo contra actos de las autoridades que vulneran las garantías individuales, porque evidentemente éstas son de materia exclusiva de la competencia de la autoridad judicial federal.

Que el juicio de protección de los derechos humanos se refiere a aquellos nuevos derechos que contempla la Constitución Local en su capítulo II, tales como el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar, y al libre desarrollo de la personalidad, entre otros, que no están previstos en la Carta Magna y, por tanto, el juicio de protección de derechos humanos no invade la competencia federal, ni tampoco causará confusión al momento en que llegue a ejercitarse, pues ante la violación de uno de los derechos que consagra la Constitución de nuestro Estado, el quejoso deberá acudir a la S. Constitucional a pedir su protección en contra del acto de la autoridad estatal que le haya violado el derecho de que se trate.

6. Que el tercer concepto de invalidez que plantea la parte actora es improcedente, en razón de que si bien en el artículo 17, párrafo segundo, de la ley impugnada, se consagra el principio de la división de poderes y dos casos de excepción previstos en los artículos 33, fracción XXXIII y 65, fracción III, ello no trastoca lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues en las acciones por omisión legislativa, previstas en la fracción III del aludido artículo 65 reformado, no interviene el Poder Judicial con el carácter de J. y parte, sino que únicamente actuará como juzgador y como partes intervendrán el Congreso y el gobernador, ambas del Estado, o un mínimo de Ayuntamientos requerido..

Que la hipótesis que contempla el precepto cuya invalidez se reclama no quebranta la división de poderes, ya que se trata de una excepción que se presentará en situaciones extraordinarias y por tiempo limitado, es decir, sólo en los casos en que tratándose de leyes que tengan como objetivo primordial el cumplimiento de la Constitución Local, el Poder Legislativo no realice su función dictaminadora, y tal omisión la reclamen las partes legitimadas y las bases que establecerá el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, a diferencia de las disposiciones del Poder Legislativo, no constituirán normas de carácter general, ya que serán válidas temporal y únicamente para las autoridades, es decir, hasta en tanto no se expida la legislación.

Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos adoptó un sistema de carácter flexible respecto al principio de división de poderes que permite casos de excepción, cuya aplicación es estricta y, por tanto, no originan la desaparición de ningún poder ni tampoco se puede considerar una invasión de esferas. C. en apoyo de lo anterior la tesis de rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.".

7. Que el cuarto concepto de invalidez también es improcedente, ya que en el caso de excepción previsto en la fracción XXXIII del artículo 33 reformado de la Constitución del Estado, no violenta lo establecido en el párrafo primero del artículo 116 de la Carta Magna, pues no se trata de una concesión graciosa al Ejecutivo del Estado, sino que, precisamente, por tratarse de una situación de emergencia, se le otorgan facultades necesarias para hacer frente a dicha situación, pero además, el otorgamiento de las facultades extraordinarias está condicionado a la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, por lo que si no se cumple con ese supuesto es evidente que el Ejecutivo no tendrá esas facultades, por tanto, no se puede decir que se esté en presencia de una violación al principio de división de poderes, citando en apoyo a su argumento la jurisprudencia de rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.".

Que lo previsto en el numeral impugnado es una hipótesis distinta a la argumentada por la actora, en el sentido de que el precepto en comento se contrapone con el artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé la suspensión de las garantías individuales en casos graves y la delegación de facultades extraordinarias legislativas en el Ejecutivo Federal, porque al Ejecutivo Estatal no se le otorgan dichas facultades.

Que lo establecido en el artículo 33, fracción XXXIII, de la Constitución veracruzana, es acorde con lo dispuesto en el artículo 118, fracción III, de la Constitución Federal, respecto a la facultad otorgada a los Estados en los casos de invasión y de peligro tan inminentes que no admita demora para contrarrestar la situación; que el indicado precepto 33, fracción XXXIII, se complementa con lo estipulado en los artículos 118, fracción III, 119 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin contraponerse a éstos.

Que como lo establece el artículo 119 de la Constitución Federal, la intervención que pudieran tener los Poderes de la Unión en casos de alteración del orden o peligro público en el Estado de Veracruz, será a través de una excitativa que se le formule localmente, es decir, que no se trata de una facultad exclusiva de la Federación para hacer frente a las situaciones de emergencia, sino que los Estados, en este caso Veracruz, cuentan también con esa atribución y no debe considerarse que el Ejecutivo Estatal deba permanecer impasible ante un acontecimiento que altere el orden o ponga en peligro público al Estado, mientras espera que la Federación adopte las medidas conducentes para hacer frente a dicha situación.

Por su parte, N.Q.H., el doce de junio del año en curso, en representación de la Secretaría de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, formuló contestación de la demanda, la cual se estima innecesario sintetizar o transcribir, por virtud de que, como quedará evidenciado con posterioridad, la citada carece de legitimación para intervenir en la presente controversia constitucional.

C.G.M., F.S.M., A.R.C., R.L.S., J.L.M.F., L.M.L., L.D.L., M.M.S., E.R.C., E.A.V., A.A.J., T.P.H., A.H.M., G.T.C., S.B.R., L.J.C.d.Á., M.A.M.R., J. de D.V., G.M.G., P.C.P., M.C.G., F.H.C., F.R.R., C.D.H., M.G.G., A.M. y O., D.B.H., J.D.C., E.C.H., J.A.E.R., J.R.A., M.V.C., J.C.D.E., C.J.R., P.A. de Jesús, H.R.B., J.S.U.H., H.A.T., T.M.B., M.T.C., J.A.G., G.P.F., H.B.G., E.G.G., S.P.V., R.G.Á.C., Á.S.R., T.C.D., G.P.C., D.P.E., J.A.L.M., C.H.H., J.G.P.O., J.C.C., N.H.H., J.G.C.X., I.G.E., M.C.V.J., M.M.M., M.G.V., I. de J.P.C., S.U.G., C.D.F., R.E.C.C., L.M.R., R.G.G., A.C.M., A.L.S., N.G.H., D.D.S., E.G.O., I.G.G., H.C.C., T.J.D., C.P.d.V., A.O.F., C.L.B., C.P.G., M.M.S., P.M.R., G.M.G. y V.M.S., ostentándose como síndicos únicos de los Ayuntamientos de Cosoleacaque, Cerro Azul, Atzacan, Ixhuatlán del Sureste, Ixhuatlán de M., Coatepec, Veracruz, Cazones de H., Tamalín, Tantima, L. de Tejada, Chinameca, Pajapan, Oteapan, Tuxpan, Isla, J., V. de Yanga, Cosamaloapan, Zaragoza, L. y C., J.A., C. de G., Meyacapan, Misantla, Soteapan, Moloacán, Coahuitlán, Coyutla, Mixtla de A., H. de C., M., C.Z.M., M.E., Tatatila, Jamapa, Texhuacán, Tatahuicapan, H., Tenochtitlán, Tuxtilla, Tlapacoyan, T.A., Pueblo Viejo, Nanchital de L.C.d.R., Tezonapa, Tlacotalpan, Medellín de Bravo, Oluta, A.L., Nautla, R.D., Xoxocotla, Chontla, Los R., Tenampa, V. de Alatorre, Uxpanapa, Acula, H. de O., Á.R.C., Tamiahua, Huatusco, Puente Nacional, Alpatláhuac, Tlaquilpa, F.M., Yecuatla, I. de la Llave, C. de Carvajal, J., Tehuipango, Naolinco, Cotaxtla, C., Poza Rica de H., Acayucan, Tlacolulan, Atzalan, V. de Yanga y Paso de Ovejas, todos del Estado de Veracruz, formularon igualmente contestación de la demanda, sin que sea necesario resumir el contenido de éstas, pues como en el caso de la Secretaría de Gobierno, se estima que carecen de legitimación para intervenir en la presente controversia.

SÉPTIMO. Por oficio número PGR/695/2000, presentado el diez de octubre del año dos mil ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República manifestó en síntesis:

1. Que considerando que en el presente juicio el Municipio de J.R.C., Veracruz, plantea la invalidez de una norma general, así como de actos emitidos por el Congreso y el gobernador, ambos de la misma entidad, que presuntamente le causan perjuicio, se actualiza la competencia de esa Suprema Corte para sustanciar y resolver la controversia constitucional en que se actúa, y debe considerarse con legitimación para comparecer a la presente controversia constitucional al síndico único del Ayuntamiento actor.

2. Que debe modificarse el carácter de demandados de los Ayuntamientos que votaron en contra de la reforma constitucional por el de terceros interesados, en razón de que la autoridad demandada es quien directamente emite y promulga los actos jurídicos cuya invalidez se demanda, y la ley que reformó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave fue emitida bajo un procedimiento especial en el que participaron los Ayuntamientos de la entidad, pero que a final de cuentas el responsable de la emisión es el Congreso de la entidad, ya que una vez aprobada por parte de este órgano colegiado, sólo requería de la aprobación de la mayoría de los Municipios para la continuación del procedimiento que culminaría con su publicación.

Que la participación de cada Municipio para configurar el acto jurídico consistente en una reforma constitucional, se traduce en una manifestación que concurre con la voluntad de la Legislatura Estatal, ya que el sentido de la reforma fue aprobado por las tres cuartas partes de los diputados integrantes del Congreso, por lo que sólo estamos en presencia de un proceso legislativo distinto al ordinario; dicho acto de reforma, al requerir una votación mayoritaria de la totalidad de los Municipios que conforman el Estado de Veracruz, se ve materializado sólo con la colaboración de la mitad más uno de los Municipios, aun cuando los Ayuntamientos que votaron en contra participaron dentro del procedimiento, su voluntad no concurrió con el acto que mediante esta vía se impugna.

Que no obstante que los referidos Ayuntamientos que desaprobaron el proyecto de reforma no deben tener el carácter de demandados, sí pueden verse afectados con la sentencia que llegare a dictarse en la presente controversia, en virtud de que se trata de una norma de carácter general aplicable dentro de su ámbito jurisdiccional, por lo que de conformidad con el numeral 10, fracción III, de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105, deberá tenérseles con el carácter de terceros interesados.

3. Que el Municipio actor controvierte la validez de la ley y actos consistentes en la expedición, promulgación y publicación de la misma con motivo de su publicación, ostentándose sabedora de los mismos desde la citada publicación, por lo que considerando que la norma que se impugna fue publicada en la G.O. del Estado de Veracruz-Llave el tres de febrero de dos mil, el plazo para promover la presente controversia constitucional feneció el dieciséis de marzo de dos mil, por lo que si el escrito de demanda se interpuso el quince de marzo del mismo año, resulta evidente que el mismo fue presentado en tiempo.

4. Que la causa de improcedencia interpuesta por el gobernador del Estado de Veracruz, apoyada en que el artículo 105 constitucional no contempla que un Ayuntamiento presente una controversia constitucional en contra de otro de la misma entidad, ni su procedencia respecto de normas producto del órgano legislativo y Ayuntamientos, es infundada, pues la participación de ambos órganos no es el objeto del conflicto, sino la norma de carácter general emitida bajo el proceso respectivo.

5. Que la causa de improcedencia interpuesta apoyándose en que el escrito de demanda presenta deficiencias y los argumentos planteados no expresan en qué consiste la inconstitucionalidad de cada artículo, es infundada, por virtud de que, de conformidad con los criterios jurisprudenciales de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.", este Máximo Tribunal deberá suplir los errores o deficiencias presentados en la demanda al realizarse el estudio del fondo del asunto, de acuerdo con las reglas establecidas por los numerales 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia.

6. Que resulta inexacto lo aducido por el Ayuntamiento de T.A., en cuanto a que no se le señaló como demandado, y por ello resulta extemporánea la controversia constitucional respecto del mismo, pues del escrito inicial de demanda (foja dos) y del auto de admisión de la demanda (foja treinta y cuatro vuelta), se observa que sí fue señalado como tal, reconociéndole esta Suprema Corte de Justicia dicho carácter, por lo que resulta inatendible el indicado argumento.

7. Que el argumento en el sentido de que los actos impugnados no afectan el interés jurídico del Municipio actor y se trata de una ley que por su sola vigencia no le causa perjuicio, es infundado porque el fundamento legal que se utiliza, o sea, los artículos 73 y 74 de la Ley de Amparo, no es aplicable a las controversias constitucionales, además de que al ser la norma general impugnada la Constitución Política del Estado de Veracruz, indudablemente afectaría, en el caso de contener una norma general contraria a la Constitución Federal, el interés jurídico no sólo del Municipio promovente, sino de todos y cada uno de los que integran la entidad, por lo que sí existe en el casoque nos ocupa un interés jurídico que es susceptible de ser protegido o tutelado por la presente vía.

8. Que en el caso no se actualiza la causa de improcedencia prevista por la fracción VIII del artículo 19, en relación con la fracción II del numeral 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al haberse señalado como demandados a los Ayuntamientos, ya que el precepto 10 antes referido señala expresamente como partes a la entidad, poder u órgano que hubiere emitido o promulgado la norma y, en la especie, sólo tienen ese carácter el gobernador y la Diputación Permanente del Estado, ya que la participación de cada Municipio para configurar el acto jurídico consistente en una reforma constitucional se traduce en una manifestación que concurre con la voluntad de la Legislatura Estatal, por lo que al haber formado parte del proceso de reformas a la Constitución Local, no existe razón para excluirlo de esa calidad procesal.

9. Que se señala que se configura, en el caso, la causal de improcedencia prevista por el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, al no probar el Ayuntamiento actor que la Constitución reformada sea una nueva Constitución, y tal argumento involucra el estudio del fondo, por lo cual debe desestimarse. Citando el procurador, en apoyo a su estimación, la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.".

10. Que del texto del artículo 130 de la Constitución Local, anterior a la reforma, se desprende que únicamente la Constitución puede ser adicionada o reformada, es decir, la redacción del referido numeral sólo despeja duda en el sentido de que no puede darse una reforma total de la Ley Primaria de Veracruz, ya que la propia disposición señala: "La presente Constitución puede ser adicionada o reformada ..." y "... Para que el proyecto de adiciones o reformas llegue a formar parte de la Constitución ...", es decir, presupone necesariamente que esa N.S.L. sigue existiendo como tal y que no ha sido abrogada por otra.

Que a lo anterior debe sumarse la interpretación que sobre las expresiones "reformas" y "adiciones" ha hecho F.T.R., advirtiendo que "adicionar" significa agregar algo nuevo a lo ya existente y, por su parte "reformar" significa suprimir la totalidad de la ley o sustituir un texto por otro dentro de la ley existente, es decir, ambas actividades se ejercitan siempre sobre una ley que prevalece y sigue vigente. Dentro de este contexto, es de concluirse que el Poder Reformador de la Constitución debe detenerse ante a lo que el propio maestro De la Cueva llamó "los principios que contribuyen a la integración del estilo de vida política del pueblo", expresión que pudiera ser equivalente a la de los valores ideológicos fundamentales acuñada por K.L.; este modo de pensar parece tener correspondencia con la declaración sobre la inviolabilidad de la Constitución encerrada en el último de los artículos de nuestra Constitución Federal, por lo que no se trata de una nueva Constitución, sino de la misma, sólo que reformada.

Que es de tomar en cuenta lo que se menciona en la exposición de motivos de la ley impugnada, al señalar que: "... la presente iniciativa de reforma integral a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, sustenta un proyecto que significa por la compactación, supresión, modificación, adición y reordenamiento de los títulos, capítulos, secciones y artículos de las partes dogmática y orgánica de nuestra Ley Suprema ... Como resultado de lo anterior, se propone un dispositivo constitucional compuesto por ochenta y cinco artículos estructurados en seis títulos, quince capítulos y ocho secciones ...".

11. Que en relación con la consideración del Municipio actor de que el "Poder Constituyente Permanente de Veracruz-Llave" no es competente para emitir la norma que se impugna, toda vez que se trata de una abrogación, facultad que sólo tiene el Poder Constituyente Originario, cuyo poder es ilimitado, toda vez que al emitir una nueva Constitución puede escoger el régimen político y gubernativo que estime más adecuado, así como regular y organizar el funcionamiento del poder público y sus órganos conforme lo considere necesario, la Ley Primaria Local ciertamente sufrió una serie de reformas, pero que de ninguna manera es posible considerarla como una nueva norma que abroga a la misma Constitución, en virtud de que esta figura jurídica implica la supresión total de la vigencia de un todo normativo.

Que del estudio de la ley impugnada no se observa la abrogación expresa de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, en virtud de que en su primer dispositivo se limita a derogar los artículos 85 al 141, en tanto que los numerales 1o. a 84 fueron reformados por mandato del segundo precepto que lo integra, por tanto, no se suprime totalmente la vigencia u obligatoriedad jurídica de la Ley Cimera Local, toda vez que la reforma constitucional sólo tuvo como consecuencias la privación parcial de la ley y sus efectos jurídicos, en razón de que mantiene sus principios, valores e instituciones políticas, sociales, económicas y culturales fundamentales; que en los siete artículos transitorios de la misma Ley 53 no se establece en forma expresa que las disposiciones de la Constitución queden abrogadas, por lo que la misma norma que regía sobre la materia sigue vigente, sufriendo sólo una reforma integral, pero sin que se esté en presencia de un nuevo cuerpo legislativo.

Que el órgano que reformó la Constitución del Estado de Veracruz-Llave no abrogó la Ley Fundamental Local, toda vez que las reformas legislativas que contiene la norma impugnada, en realidad modificaron el texto constitucional suprimiendo los ordenamientos que establecían algunos preceptos, agregando otras normas, pero siempre respetando el régimen de gobierno republicano, representativo y popular, manteniendo y protegiendo las decisiones jurídicas y políticas fundamentales que deben observar los Estados en el sistema federal mexicano, como la división de los poderes públicos estatales, teniendo como base de su división territorial al Municipio Libre y el sufragio universal.

12. Que los argumentos de los terceros interesados son infundados, puesto que el órgano reformador de la Constitución de la entidad actuó en estricto apego a las facultades otorgadas por la misma Ley Primaria Local para emitir las reformas constitucionales, por lo que no se conculcan los numerales 39, 40 y 116 de la Ley Fundamental, respetándose, por ende, la soberanía popular del Estado de Veracruz.

13. Que el concepto de invalidez en que se argumenta que los artículos 4o., párrafo tercero y 64, fracción I, de la ley impugnada invade la esfera de competencia de la Federación es infundado, pues si bien los numerales citados, en relación con el diverso 56, fracción II, conceden facultades al Poder Judicial del Estado de Veracruz para que a través de una S. Constitucional dependiente del Tribunal Superior de Justicia Estatal conozca y resuelva en términos de ley del juicio de protección de derechos humanos, por actos o normas de carácter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, no son en sí mismos inconstitucionales, dado el carácter de los derechos humanos en el que no sólo participan los consagrados en la Constitución Federal, las leyes federales y los tratados internacionales, que son competencia federal, sino también los que contemplan las Constituciones Locales y las leyes que de éstas emanan, así como también los que en un futuro se reconozcan, como lo establece la Constitución Local reformada, y que pueden ser protegidos por diversos mecanismos, independientemente del juicio de amparo.

14. Que el numeral 17, segundo párrafo, de la ley impugnada, es inconstitucional, pues, contrario al postulado establecido en los artículos 41 y 116, primer párrafo, en relación con lo que dispone el 49, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece dos excepciones al principio de división de poderes, las cuales no están previstas en el citado precepto 116, mismas que concede tanto al Poder Ejecutivo como al Judicial del Estado de Veracruz facultades extraordinarias, con las cuales, se reitera, se rompe con el principio de división de poderes, pues el primero de los numerales antes precisados no lo dispone expresamente, como así lo hace el artículo 49 respecto de los Poderes Federales.

15. Que se estima que los numerales 33, fracción XXXIII y 65, fracción III, de la ley impugnada son de igual forma contrarios a la Constitución Federal, por establecerse en el artículo 17 de la Constitución Local reformada las excepciones contempladas en los mismos.

Que conforme al artículo 65, fracción IV, de la ley impugnada, el Poder Judicial del Estado puede ejercer actos jurisdiccionales y de naturaleza legislativa, contraviniendo con ello el espíritu y esencia de la Carta Fundamental, dado que las bases a que alude el citado numeral tienen por objeto regular situaciones jurídicas que corresponde normar al Congreso Local a través de la ley o decreto omitidos, por lo que puede afirmarse válidamente que el Poder Judicial al emitir las bases de que se trata, se constituye para esos efectos en Legislativo, pues por virtud de la disposición impugnada deviene en depositario de un poder que le es ajeno, al que compete emitir normas de carácter general y, por ende, las bases mencionadas, las cuales, si bien van dirigidas a las autoridades estatales y municipales, tendrán efectos generales aunque tengan por objetivo el que éstas normen su criterio respecto al cumplimiento de una norma constitucional local y es de entenderse que además pueden repercutir indirectamente a los particulares; que lo anterior genera no sólo la aludida invasión de facultades al Congreso Local, sino más aún, constituye precisamente la unión de dos Poderes (el Judicial y el Legislativo) en una sola corporación (el Poder Judicial), rompiéndose así un principio de división de poderes que a nivel local, como ya se dijo, no admite excepción.

Que del contenido de los artículos 41, primer párrafo y 116, primer párrafo, ambos de la Constitución Federal, se desprende que los poderes de las entidades federativas tienen que estar organizados, a su nivel y competencia, igual que los de la Federación, es decir, deben contar con un Poder Ejecutivo, un Legislativo y un Judicial, con la salvedad de que no podrán establecer las excepciones que se precisan en el numeral 49, segundo párrafo, de la Constitución General de la República, pues del título quinto de esta última norma, denominado "De los Estados de la Federación y del Distrito Federal", que abarca de los preceptos 115 a 122 inclusive, no se desprende que la Constitución Federal haya establecido para las entidades federativas, como expresamente lo hace para los Poderes Federales, las excepciones al principio de división de poderes.

Que a nivel federal, según disponen los artículos 29 y 131, segundo párrafo, en relación con el 49, también segundo párrafo, todos de la Constitución Federal, el Ejecutivo de la Unión goza de facultades extraordinarias para suspender las garantías individuales en un lugar determinado o en todo el territorio nacional, con el objeto de hacer frente a situaciones de rebelión, invasión o guerra, y legislar en materia de impuestos, referida al comercio exterior, con el propósito de regular la economía nacional, previa autorización del Congreso de la Unión; que tomando en cuenta lo anterior, las Constituciones de las entidades federativas no pueden establecer estas excepciones, pues del texto del precepto 116 no se desprende que la Ley Fundamental les conceda tal atribución.

Que si se hubiera querido otorgar esas facultades extraordinarias a los Ejecutivos Locales se hubiera dispuesto de forma expresa en el aludido numeral 116, que contiene las bases constitucionales que dichas entidades federativas deberán observar en su régimen interno; que, por tanto, si el artículo 17, segundo párrafo, en relación con el 33, fracción XXXIII y 65, fracción III, de la Constitución de Veracruz reformada, les concede tanto al Ejecutivo Local como al Poder Judicial del Estado facultades extraordinarias que implican la unión de dos poderes en uno solo, y la Ley Fundamental no lo permite, resulta inconcuso que dichos numerales de la Constitución del Estado violan los preceptos 41, primer párrafo y 116, primer párrafo, de la Constitución Federal.

Que por lo anterior resultan irrelevantes los argumentos esgrimidos por la actora en el sentido de que la facultad extraordinaria concedida al gobernador del Estado por el artículo 33, fracción XXXIII, de la Constitución de Veracruz, puede interpretarse en el sentido de facultarlo para suspender garantías individuales y que el artículo 65, fracción III, de la Constitución Local reformada, vulnera el principio general de derecho que establece que nadie puede ser J. y parte.

OCTAVO. El ocho de diciembre del año dos mil tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la cual se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y agotado el trámite respectivo se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz y uno de sus Municipios.

SEGUNDO. En principio debe analizarse si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser lo anterior una cuestión de orden público y estudio preferente.

Como norma general o acto cuya invalidez se demanda, la parte actora señaló en esencia:

La expedición del decreto publicado el tres de febrero del año dos mil, mediante el cual se declaró aprobada la Ley Número 53 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz.

Al respecto de la oportunidad, este Alto Tribunal Pleno emitió la jurisprudencia número 29/97, publicada en la página cuatrocientos setenta y cuatro del Tomo V, mayo de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación."

Atendiendo lo señalado por la accionante, es claro que la materia de la impugnación lo constituye una norma general y que el cómputo respectivo debe realizarse considerando su publicación.

Del escrito de demanda, así como de la copia certificada que obra en el expediente de la G.O. Número Veinticuatro del Estado de Veracruz-Llave, se evidencia que la publicación de la norma general impugnada se verificó el jueves tres de febrero de dos mil, por lo que atendiendo al contenido de la fracción II del artículo 21 antes transcrito, el plazo relativo debe computarse a partir del día siguiente al de la citada publicación, es decir, del viernes cuatro de febrero al jueves dieciséis de marzo de dicho año, descontando del plazo indicado los sábados cinco, doce, diecinueve y veintiséis de febrero, cuatro y once de marzo, así como los domingos seis, trece, veinte y veintisiete de febrero, cinco y doce de marzo, todos del referido año dos mil, por haber sido inhábiles en este Alto Tribunal, conforme al artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Por tanto, considerando que del sello estampado a fojas catorce vuelta del expediente, aparece que la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el jueves dieciséis de marzo de dos mil, esto es, en el último día hábil del plazo correspondiente, por lo que es inconcuso que la misma fue promovida con oportunidad.

TERCERO. Por ser de orden público y de estudio preferente, se procederá al análisis de la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.

El servidor público respecto del cual se admitió a trámite la controversia, se ostenta con el carácter de síndico único del Ayuntamiento de J.R.C., Veracruz, y acredita su personalidad con la copia certificada por el secretario del indicado Ayuntamiento de la constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamientos, expedida por el presidente y secretario de la Comisión Municipal Electoral de J.R.C., Veracruz, el veintidós de octubre de mil novecientos noventa y siete, a favor de la promovente L.G.M., como síndico único propietario del citado Municipio, documento que obra a foja dieciocho del expediente.

Ahora, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz disponía:

"Artículo 38. Los síndicos son los encargados de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, así como en la gestión de los negocios de hacienda."

Del precepto transcrito puede advertirse que la representación jurídica del Municipio corresponde a los síndicos del Ayuntamiento en todas las controversias o litigios en que este último sea parte, por lo que deviene indiscutible que debe declararse la legitimación de quien acredita ser síndico único del Ayuntamiento de J.R.C., Veracruz, el cual suscribe la presente acción de controversia constitucional en representación del citado Municipio.

CUARTO. Acto continuo se procederá al análisis de la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

Conviene recordar que las autoridades señaladas como demandadas son:

a) El Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

b) El Poder Ejecutivo de la citada entidad.

c) El secretario general de Gobierno del Estado de Veracruz.

d) LosAyuntamientos de Acajete, A., Acayucan, Actopan, Acula, Acultzingo, Agua Dulce, Alpatláhuac, A.L., Altotonga, A., Amatitlán, Amatlán de los R., Á.R.C., Apazapan, A., Astacinga, Atlahuilco, Atoyac, Atzacan, Atzalan, Ayahualulco, B., B.J., Calcahualco, C. de Tejeda, C.Z.M., C.A.C., C.P., Castillo de Teayo, Catemaco, Cazones de H., Cerro Azul, Coacoatzintla, Coahuitlán, Coatepec, Coatzintla, Coetzala, Colipa, C., Cosamaloapan, C. de Carvajal, Coscomatepec, Cosoleacaque, Cotaxtla, Coxquihui, Coyutla, Cuichapa, C., Chacaltianguis, Chalma, Chiconamel, Chicontepec, Chinameca, C. de G., Las Choapas, C., Chontla, C., E.Z., Espinal, F.M., Fortín, G.Z., H., El Higo, Huatusco, Huayacocotla, H. de O., H. de C., I. de la Llave, Ilamatlán, Isla, Ixcatepec, Ixhuacán de los R., Ixhuatlán de M., Ixhuatlán del Café, Ixhuatlán del Sureste, Ixhuatlancillo, Ixtaczoquitlán, J., Jalcomulco, J., Jamapa, J.C., J., J.A., J. de F., L. y C., L. de Tejada, M., M., M.F.A., M.E., M. de la Torre, M., Mecayapan, Medellín, Miahuatlán, Las Minas, Minatitlán, Misantla, Mixtla de A., Moloacán, Nanchital de L.C.d.R., Naolinco, Naranjal, Nautla, N., Oluta, Omealca, Otatitlán, Oteapan, Ozuluama, Pajapan, Pánuco, Papantla, Paso de Ovejas, Paso del Macho, La Perla, P., P.S., Poza Rica de H., Pueblo Viejo, Puente Nacional, R.D., R.L., Los R., R.B., Saltabarranca, San Andrés Tenejapan, San Andrés Tuxtla, S.J.E., Santiago Tuxtla, Sayula de A., Soconusco, Sochiapa, S.A., S. de Doblado, Soteapan, Tamalín, Tamiahua, T.A., Tancoco, Tantima, Tatahuicapan de J., Tatatila, Tecolutla, Tehuipango, Temapache, Tempoal, Tenampa, Tenochtitlán, Teocelo, Tepetlán, Tepetzintla, Tequila, Texcatepec, Texhuacán, Texistepec, Tezonapa, Tierra Blanca, Tihuatlán, Tlacojalpan, Tlacolulan, Tlacotalpan, Tlacotepec de M., Tlachichilco, Tlalixcoyan, Tlaltetela, Tlalnelhuayocan, Tlapacoyan, Tlaquilpa, Tlilapan, Tonayan, Tres Valles, Tuxpan, Tuxtilla, Ú.G., Uxpanapa, V. de Alatorre, Veracruz, Las Vigas de R., V.A., X., Xoxocotla, Yanga, Yecuatla, Zacualpan, Zaragoza, Zentla, Zongolica, Z. y Z. de H..

Asimismo, que mediante proveído de cuatro de abril de dos mil, se determinó llamar también con el carácter de demandados a los Ayuntamientos de Coahuitlán, Tepetzintla, Boca del Río, Citlaltépetl, Coatzacoalcos, Chiconquiaco, lxmatlahuacán, Córdoba, La Antigua, Naranjos-Amatlán, Orizaba, P.V., Tantoyuca, Tepatlaxco, Tomatlán, T. y Xalapa, todos del Estado de Veracruz.

Los artículos 105, fracción I, constitucional; 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, prevén:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. ..."

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Quienes signan la contestación de la demanda en representación del Poder Legislativo, se ostentan como diputados, presidente y secretaria de la mesa directiva de dicho órgano, acreditando lo anterior con la copia certificada del acta de sesión del Pleno de veintiocho de abril de dos mil, en el que consta que los citados fueron designados en los cargos referidos.

Del análisis exhaustivo y pormenorizado de la Constitución Política y la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambas del Estado de Veracruz, en cuanto regulan la actividad y facultades del Poder Legislativo de la citada entidad y de sus integrantes, se advierte que no contemplan quién tiene la representación de dicho poder; por tanto, en términos de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, antes transcrito, debe presumirse que quienes suscriben la aludida contestación gozan de la representación legal del órgano legislativo.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de Veracruz cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que éste es quien aprobó en definitiva la ley que contiene los preceptos cuya invalidez se demanda por la parte actora.

Por su parte, quien signa la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo de la multicitada entidad, ostentándose como gobernador constitucional del Estado, acredita su personalidad con el original de la G.O. de la entidad del tres de octubre de mil novecientos noventa y ocho, que contiene el decreto que declara a M.A.V. como gobernador constitucional electo, para el periodo comprendido del primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho al treinta de noviembre del año dos mil cuatro.

Del precitado análisis de la Constitución Política del Estado de Veracruz, se advierte que tal ordenamiento no contempla quién tiene la representación del Poder Ejecutivo en la entidad; por tanto, de conformidad también con lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, debe presumirse que el citado goza de la representación legal de dicho poder y cuenta con la capacidad para ello, al no existir en el expediente constancia alguna que impida dicha presunción.

En consecuencia, aun cuando no se demanda por la parte actora ningún acto concreto de dicho poder, debe considerarse al Poder Ejecutivo del multicitado Estado con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio de controversia constitucional, al tratarse de un órgano "originario" y ser él mismo quien ordenó la publicación del decreto que contiene la ley cuyos preceptos son impugnados por el Ayuntamiento actor.

Por otra parte, debe estimarse que carece de legitimación pasiva para comparecer a esta controversia la secretaria de Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, pues lo cierto es que aun y cuando se le cita como autoridad demandada, no existe un acto concreto que se le atribuya como tal, en tanto que en el ordenamiento constitucional veracruzano no se encuentra previsto que los decretos del Poder Ejecutivo Local deban ser refrendados o sancionados por el funcionario en cuestión.

En lo que respecta a los Ayuntamientos señalados como autoridades demandadas por la parte actora, así como aquellos que mediante proveído de cuatro de abril de dos mil, el Ministro instructor acordó llamar a la presente controversia constitucional con dicho carácter, debe indicarse que carecen igualmente de legitimación pasiva en la presente controversia.

Es decir, la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación de reformas constitucionales que expida el Congreso Local en los términos previstos por la propia Constitución Estatal, no puede dar lugar a que se les considere parte integrante del "órgano legislativo" que emitiera la ley impugnada, pues es evidente que no actúan como diputados ni forman un órgano deliberante, sino que, en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución Estatal, es decir, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar o invalidar, en su caso, con su voto, las modificaciones a la Constitución discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local como órgano legislativo que permanentemente efectúa esa función. En consecuencia, aun cuando en el proceso extraordinario de reformas a la Ley Suprema de una entidad hay concurrencia del Poder Legislativo y de los Ayuntamientos, esta circunstancia no altera la naturaleza y esencia del Poder Legislativo, esto es, en nada modifica su integración formal ni material.

Resulta aplicable al caso, por analogía, la tesis de jurisprudencia 18/2001, emitida por este Tribunal Pleno, visible en la página 469 del Tomo XIII, marzo de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo texto es el siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN CONTRA DE REFORMAS O ADICIONES A LAS CONSTITUCIONES LOCALES, EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LOS INTEGRANTES DEL CONGRESO O LEGISLATURA CORRESPONDIENTE SIN TOMARSE EN CONSIDERACIÓN A LOS AYUNTAMIENTOS CUANDO LOS MISMOS DEBAN INTERVENIR. De lo previsto en los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de la materia, se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal en contra de leyes expedidas por el propio órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada cuando menos por el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes integran el mismo. En este sentido, por 'órgano legislativo estatal' debe entenderse aquel en el que se deposita el Poder Legislativo de un Estado conforme a su propia Constitución, pues éste y no otro es el depositario de dicha función legislativa. Por tanto, cuando en la mencionada vía se plantea la invalidez de una reforma o adición a una Constitución Local para lo cual la misma norma requiera la intervención de los Ayuntamientos del propio Estado, como lo establece la Constitución de Tabasco, tal circunstancia no modifica la naturaleza del Congreso Estatal como depositario del Poder Legislativo y órgano emisor de la ley, por lo que el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de dicho cuerpo legislativo sí está legitimado para impugnar dicha reforma o adición. Ello es así, porque del mismo modo en que la aprobación, promulgación y publicación de las leyes que realiza el titular del Poder Ejecutivo no hace que éste forme parte integrante del Congreso, ni que deba tomársele en cuenta para calcular el treinta y tres por ciento de sus miembros, la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación de las reformas constitucionales que expida el Congreso, no da lugar a que se les considere parte integrante del 'órgano legislativo' pues no actúan como diputados, ni forman un órgano deliberante, sino que, en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución Estatal; esto es, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar con su voto las modificaciones a la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local como órgano legislativo que permanentemente ejercita esa función."

Tampoco es el caso de considerar a los citados Ayuntamientos como terceros interesados, en tanto no se satisfacen los requisitos que para tenerlos como tales establece la fracción III del artículo 10 de la ley de la materia, pues la sentencia que llegare a dictarse no les podría deparar perjuicio alguno, al no tener efectos generales y, por tanto, circunscribirse los mismos única y exclusivamente a las partes involucradas en la controversia.

Esta conclusión encuentra apoyo, por identidad de razón, en la jurisprudencia P./J. 11/99, que aparece publicada en la página 282 del Tomo IX, abril de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE LLAMAR A JUICIO CON EL CARÁCTER DE TERCEROS INTERESADOS A LOS MUNICIPIOS DE UN ESTADO DISTINTOS DE LOS ACTORES, CUANDO SE IMPUGNAN DISPOSICIONES GENERALES ESTATALES, PUES AUNQUE SE DECLARE SU INVALIDEZ, LOS EFECTOS GENERALES SÓLO SE LIMITARÁN A LOS MUNICIPIOS ACTORES. De conformidad con los artículos 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, si la controversia constitucional se funda en la fracción I, inciso i), del artículo 105 de la propia Constitución, y se trata de un conflicto sobre una disposición general, entre un Estado, como demandado, y uno o varios de sus Municipios como actores, la resolución que declare su invalidez, si bien tiene efectos generales, éstos se circunscribirán sólo a los Municipios actores que obtuvieron sentencia favorable, sin afectar los derechos de los demás Municipios que no fueron parte de la controversia constitucional, respecto de los cuales la disposición seguirá siendo de observancia obligatoria y, por ende, es innecesario llamarlos a juicio como terceros interesados."

No es obstáculo para lo anterior, que mediante proveído el Ministro instructor otorgara a los referidos Ayuntamientos municipales el carácter de demandados, ya que los autos de trámite dictados durante el proceso no constituyen resoluciones que decidan sobre las características de las partes o su calidad como tales, por lo cual no hay impedimento para que sea éste el momento procesal en el cual se analice a fondo el carácter con el que comparecen a esta controversia los distintos entes involucrados y se resuelva sobre el tema.

QUINTO. Previamente al estudio de los conceptos de invalidez, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, procede efectuar el análisis de las causales de improcedencia o sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que de oficio advierta este Máximo Tribunal de Justicia.

Al respecto, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz sostiene que se actualiza la causa de improcedencia prevista por el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, por virtud de que el numeral 105 de la Constitución Federal no previene hipótesis alguna que haga procedente una controversia constitucional entre dos Municipios de un mismo Estado, lo cual acontece en el caso.

Ahora, si bien es cierto que el artículo 105 de la Constitución Federal no prevé el supuesto de una controversia constitucional entre dos Municipios de un mismo Estado, no menos exacto es que así como para la aprobación, promulgación y publicación de las leyes que realiza el titular del Poder Ejecutivo no hace que éste forme parte integrante del Congreso; del mismo modo, la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación de reformas constitucionales que expida el Congreso no puede dar lugar a que se les considere parte integrante del "órgano legislativo" pues, como ya se dijo, es evidente que no actúan como diputados ni forman un órgano deliberante, sino que, en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución Estatal, es decir, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar con su voto las modificaciones a la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local como órgano legislativo que permanentemente efectúa esa función.

Por tanto, al promoverse una controversia por un Municipio contra las reformas efectuadas a la N. Fundamental, en la cual fueron concurrentes los Ayuntamientos de la entidad a la cual pertenecen, no debe estimarse que se plantee una controversia por un Municipio contra otro del mismo Estado, ya que es evidente que lo que se plantea es una controversia constitucional de un Municipio contra el Estado a través de su Poder Legislativo, configurándose así la hipótesis a que se refiere el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República.

De lo anterior que resulte infundada la referida causa de improcedencia.

No existiendo más causales de improcedencia o sobreseimiento que hagan valer las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal, se procederá al estudio de los conceptos de invalidez.

SEXTO. Este Tribunal Pleno analizará el primer concepto de invalidez propuesto por el Municipio actor, en el cual se hacen valer dos distintos argumentos, al considerar que en ambos casos debe atenderse a la existencia de un principio de afectación al interés jurídico del Municipio actor.

En efecto, en el primer concepto de invalidez, al impugnarse la reforma integral de la Constitución del Estado de Veracruz, debe aceptarse la existencia de un interés legítimo del Municipio actor para hacerlo, toda vez que el procedimiento de reforma constitucional, en sí mismo, es susceptible de impugnación al derivar de éste las normas que, específicamente, considera restringen o limitan sus atribuciones.

Por lo que hace a la última parte de dicho primer concepto de invalidez, los preceptos ahí impugnados también generan un principio de afectación al Municipio actor, en tanto sus actos pueden ser objeto de impugnación a través del juicio de protección de derechos humanos, cuya competencia se atribuye a la S. Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz, tal y como se desprende de los artículos 4o., tercer párrafo, 56, fracciones I y II, y 64, fracción I, de la Constitución Local reformada, que establecen:

"Artículo 4o. ...

"Las autoridades del Estado, en su correspondiente esfera de atribuciones, tienen el deber de generar las condiciones necesarias para que las personas gocen de los derechos que establece esta Constitución; así como proteger los que se reserve el pueblo de Veracruz mediante el juicio de protección de derechos humanos; la violación de los mismos implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño, en términos de ley."

"Artículo 56. El Poder Judicial del Estado tendrá las siguientes atribuciones:

"I.G. la supremacía y control de esta Constitución mediante su interpretación y anular las leyes o decretos contrarios a ella;

"II. Proteger y salvaguardar los derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, mediante el juicio de protección correspondiente."

"Artículo 64. Para el cumplimiento de las atribuciones señaladas en las fracciones I y II del artículo 56 de esta Constitución, el Tribunal Superior de Justicia contará con una S. Constitucional, integrada por tres Magistrados, que tendrá competenciapara:

"I.C. y resolver, en los términos de la ley respectiva, del juicio de protección de derechos humanos, por actos o normas de carácter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, provenientes de:

"a) El Congreso del Estado;

"b) El gobernador del Estado; y

"c) Los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública estatal, municipal y de los organismos autónomos de Estado."

En este contexto, debe estimarse que en ambos casos existe un principio de afectación a su interés jurídico.

Sirve de apoyo a estas consideraciones la tesis de jurisprudencia 83/2001, sustentada por este Tribunal Pleno, que aparece publicada en la página 875 del Tomo XIV, julio de 2001, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubro y texto son:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es 'CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.', que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

Una vez establecida la procedencia de esta vía, se procede al análisis de la primera parte del primer concepto de invalidez, en la cual la parte actora reclama, en síntesis, el hecho de que la Ley Número 53, publicada en la G.O., Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, el 3 de febrero del año 2000, bajo el título de reforma a la Constitución Local, en realidad establece una nueva Constitución para el Estado de Veracruz, lo que resulta violatorio de los artículos 39, 40 y 116 de la Constitución Federal, en tanto sólo un Poder Constituyente, depositario de la soberanía popular, puede elaborar una nueva Constitución, no así los Poderes Constituidos que sólo pueden modificar, perfeccionar o aclarar las normas constitucionales, sin alterar su esencia y respetando siempre los principios fundamentales que sustenten el texto constitucional.

El argumento así resumido resulta infundado, de acuerdo con las siguientes consideraciones.

Los artículos constitucionales que el Municipio actor estima violentados por la reforma de la Constitución veracruzana son el 39, 40 y 116 de la Constitución Federal; ahora bien, para una mayor claridad en el análisis de por qué no existen las violaciones alegadas, es pertinente transcribir el texto de los mismos:

"Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años.

"La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.

"Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.

"Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:

"a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación;

"b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquiera denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.

"Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección;

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.

"Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

"Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes;

"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.

"Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación.

"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos de los Estados.

"...

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;

"b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;

"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

"d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;

"e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;

"f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;

"g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;

"h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; e

"i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse;

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones;

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias;

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

Pues bien, del texto de los artículos transcritos que el Municipio actor considera vulnerados, se desprende que en los dos primeros se establecen algunos de los principios que rigen la forma de ser de la nación, referidos a la soberanía popular y al régimen republicano, representativo, democrático y federal, conforme al cual se articula el Estado mexicano, mientras que en el artículo 116 se delinean los principios que deberán respetar las Constituciones Locales con el propósito de lograr la armonía con los postulados federales e impedir cualquier contradicción con el Pacto Federal.

Ahora bien, la parte actora argumenta que la reforma a la Constitución Local resulta inconstitucional, en tanto el Poder Legislativo Constituido no tiene facultades para emitir una nueva Constitución, sino únicamente para reformar, modificar y adicionar el texto normativo. Sin embargo, contrariamente a lo que señala el actor, la Constitución Federal no establece en ninguno de sus artículos límites expresos a la posibilidad de reformas constitucionales locales, esto es, no prohíbe, ni siquiera restringe la facultad de los Congresos Estatales para modificar los textos de sus Constituciones, sino que se limita a establecer con precisión, en el artículo 116 ya transcrito, las cuestiones mínimas que las Constituciones Locales deberán plasmar en sus textos.

Por otra parte, una vez concluida la labor del Poder Constituyente Local, en este caso, del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, el Poder Legislativo Estatal emanado de la Constitución no es otra cosa que un Poder Constituido, facultado para reformar y adicionar el texto de dicho ordenamiento. Los límites de esas facultades, que hay que recordar, fueron otorgadas por el propio Constituyente a la Legislatura Local, no pueden ser concebidos como candados al desarrollo de las instituciones jurídicas y políticas susceptibles de plasmarse en el Documento Constitucional Estatal.

En otras palabras, la soberanía del pueblo ejercida en un momento histórico determinado por un Poder Constituyente, no tendría porqué limitar, a priori, la voluntad de generaciones futuras que podrán o no transformar su N.S. atendiendo al desenvolvimiento de la sociedad de que se trate, y a las necesidades de la vida contemporánea que difícilmente pueden ser previstas en su totalidad y para siempre por dicho Poder Constituyente.

En este contexto, la reforma impugnada por esta vía no puede estimarse violatoria de la Constitución Federal, en tanto no se modificaron los principios establecidos por los artículos 39, 40 y 116 de ésta, respecto a la soberanía popular, al régimen republicano, representativo, federal y democrático, la división de poderes y los lineamientos establecidos en el artículo 116, se encuentran igualmente respetados.

Lo anterior queda claro si atendemos al texto de los artículos 1o. y 17 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave que textualmente disponen:

"Artículo 1o. El Estado de Veracruz-Llave es parte integrante de la Federación mexicana, libre y autónomo en su administración y gobierno interiores."

"Artículo 17. El poder público del Estado es popular, representativo y democrático, y para su ejercicio se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La capital y sede oficial de los Poderes del Estado es el Municipio de Xalapa-Enríquez. ..."

Asimismo, en el texto constitucional local, atendiendo a los señalamientos contenidos en el artículo 116 de la Constitución Federal, se prevé la forma en que deberán elegirse tanto el gobernador como los diputados y ediles; se regula el Poder Judicial Estatal y se establecen medios de control de la legalidad en materia electoral, circunstancias que denotan el debido acatamiento a los únicos límites que la Constitución Federal establece para la emisión de las Leyes Supremas de los Estados miembros de la Federación y, por consiguiente, para sus posteriores reformas y modificaciones.

En este sentido, la reforma a la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave, aun cuando implica una reforma integral al texto anterior de la misma, en la medida en que no modifica, suprime o altera los principios que la Constitución Federal establece como lineamientos para que las Legislaturas Locales emitan sus textos constitucionales, no puede considerarse violatoria de la misma, motivo por el cual debe considerarse que el concepto de invalidez propuesto resulta infundado.

Aunado a lo anterior, por lo que hace al aspecto meramente formal del proceso de reforma constitucional, resulta igualmente conveniente mencionar que la teoría constitucional reconoce, entre muy diversas clasificaciones, la existencia de las llamadas Constituciones rígidas y las flexibles, según se trate, respectivamente, de órdenes normativos que tengan un procedimiento dificultado para su reforma o bien uno ordinario.

Dentro de esta clasificación, la Constitución del Estado de Veracruz, así como la Federal, pertenecen al tipo de Constituciones rígidas, puesto que para la aprobación de cualquier reforma o adición a su texto se establece un procedimiento dificultado, que se traduce en una votación calificada de los miembros del Congreso Local, así como la mayoría de los Ayuntamientos de la entidad, tal y como se desprendía del artículo 130 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave (antes de la reforma), y que es el siguiente:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave (reforma de 9 de noviembre de 1996).

"Artículo 130. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada a iniciativa del gobernador del Estado, de los diputados de la Legislatura Estatal, de los diputados y senadores ante el Congreso de la Unión electos en la entidad; así como del Tribunal Superior de Justicia y de los Ayuntamientos, en lo tocante a sus respectivos ramos.

"Para que el proyecto de adiciones o reformas llegue a formar parte de la Constitución se requiere el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura y de la mayoría de los Ayuntamientos de la entidad. ..."

Ahora bien, en el caso concreto debe señalarse que el procedimiento especial de reforma se encuentra debidamente cumplido, tal y como se desprende del decreto de ésta, al haber sido aprobada por treinta y cuatro votos a favor, de los cuarenta y dos diputados presentes, así como por el voto favorable de ciento noventa y cuatro Ayuntamientos de los doscientos diez Municipios que integran la entidad y, en tales condiciones, desde un aspecto formal, la reforma constitucional también resulta válida.

En la última parte del primer concepto de invalidez se plantea, esencialmente, que en el artículo 4o., párrafo tercero, de la Constitución reformada se crea un juicio denominado "De protección de derechos humanos", el cual invade la esfera de competencia de los tribunales de la Federación, ya que en el numeral 64, fracción I, de dicha norma, se establece que para el cumplimiento de las obligaciones señaladas en las fracciones I y II del artículo 56 del mismo ordenamiento legal, el Tribunal Superior del Estado contará con una S. Constitucional, integrada por tres Magistrados, con competencia para conocer y resolver del citado juicio contra actos o normas de carácter general provenientes de autoridades de la entidad; y que, por tanto, causa agravio al Municipio actor, al permitir que los gobernados combatan tales actos, tanto a través del juicio de amparo como del citado instrumento de protección, obligando al actor a contestar ambas vías, causando una situación de inseguridad jurídica y la posibilidad de sentencias contradictorias.

Así las cosas, al establecerse la competencia de la S. Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz para conocer del juicio de protección de derechos humanos, por actos o normas de carácter general que violen los derechos humanos previstos por la propia Constitución de la entidad, provenientes, entre otros, de los titulares de las dependencias u órganos municipales, y que la violación de dichos derechos humanos producirá la sanción y, en su caso, la reparación del daño conforme a la ley respectiva, podemos concluir, como ya quedó de manifiesto en páginas precedentes con la transcripción de los artículos respectivos, que existe un principio de agravio en perjuicio del Municipio actor, en tanto que su actuación resulta susceptible de afectarse por la resolución que dicte la S. Constitucional al conocer del citado medio de impugnación, incluso anulando los actos o decretos contrarios a la normativa constitucional local.

Precisado lo anterior, el concepto de invalidez que hace valer la parte actora resulta infundado, en atención a lossiguientes razonamientos.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece diversos medios jurisdiccionales de control de la constitucionalidad de las leyes y de los actos de autoridad, otorgando competencia a los órganos del Poder Judicial de la Federación para conocer de los mismos y, específicamente, por lo que respecta al juicio de amparo, la propia normativa constitucional otorga facultades exclusivas a distintos órganos jurisdiccionales de dicho poder, conforme a las bases establecidas en los artículos 103 y 107 de dicho ordenamiento.

Los preceptos constitucionales mencionados establecen las bases competenciales de los diversos órganos del Poder Judicial de la Federación para conocer del juicio de amparo, y de manera excepcional a órganos judiciales estatales, en el caso de la jurisdicción auxiliar o concurrente, delimitándose sus respectivas competencias en la Ley de Amparo, reglamentaria de dichos preceptos constitucionales, así como en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Estos órganos jurisdiccionales competentes para conocer y resolver los juicios de amparo, tienen por objeto fijar el alcance de las normas supremas que expresan la soberanía popular; por lo que debe considerarse que la supremacía de las bases contenidas en ese Magno Ordenamiento conlleva el que sólo en éstas, mediante la voluntad soberana expresada por el Constituyente o por el órgano revisor de la Constitución, pueda establecerse la existencia de los medios de control de constitucionalidad competencia de los órganos jurisdiccionales que integran dicho poder, sin menoscabo de que el legislador ordinario federal desarrolle y pormenorice las reglas que precisen su procedencia, sustanciación y resolución, conforme lo ha establecido este Tribunal Pleno en la jurisprudencia 155/2000, publicada en la página 843 del Tomo XII, diciembre de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubro y texto son:

"CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR. En virtud de que el ejercicio de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de los medios de control de la constitucionalidad, tiene por efecto que ese órgano fije el alcance de las normas supremas, que expresan la soberanía popular, debe considerarse que la jerarquía de las bases contenidas en ese Magno Ordenamiento conlleva el que sólo en ellas, mediante la voluntad soberana manifestada por el Constituyente o por el Poder Revisor de la Constitución, pueda establecerse la existencia de los referidos medios; ello sin menoscabo de que el legislador ordinario desarrolle y pormenorice las reglas que precisen su procedencia, sustanciación y resolución. La anterior conclusión se corrobora por lo dispuesto en los diversos preceptos constitucionales que, en términos de lo previsto en el artículo 94 de la propia Constitución General de la República, determinan las bases que rigen la competencia de la Suprema Corte de Justicia, en los que al precisarse los asuntos de su conocimiento, en ningún momento se delega al legislador ordinario la posibilidad de crear diversos medios de control de la constitucionalidad a cargo de aquélla."

Asimismo, este Alto Tribunal, al interpretar el artículo 133 de la Constitución Federal, ha sostenido que sólo el Poder Judicial Federal puede calificar la constitucionalidad de las leyes o de los actos de autoridad a través del juicio de amparo, entre otros instrumentos.

En efecto, el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala textualmente:

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que puede haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

En términos generales, este numeral establece expresamente la supremacía constitucional y un orden jerárquico de los ordenamientos legales en nuestro sistema legal. Además, en su parte final consigna la obligación para los Jueces de los Estados de respetar la Constitución Federal, leyes federales y tratados, con preferencia a las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones y leyes locales.

Este precepto ha llevado a distintos problemas, específicamente respecto de dos cuestiones básicas: una, el conflicto de leyes en el espacio, por cuanto a la validez del derecho federal y del derecho local cuando rigen de manera diversa una misma materia; y otra, el ejercicio del llamado control difuso de la Constitución por parte de las autoridades fuera del procedimiento constitucional previsto por los artículos 103 y 107 constitucionales.

Si bien desde la Constitución de 1857 se reprodujo en esencia el artículo 6o. de la Constitución de los Estados Unidos de América en el contenido del actual artículo 133 de la Constitución de 1917; sin embargo, su aplicación es diversa en ambas latitudes, pues mientras en aquel país esta disposición tiene una vigencia plena, en la medida en que el control constitucional se despliega por la vía de excepción o defensa inicialmente ante cualquier autoridad local y pasa después a la jurisdicción federal a través de recursos procesales que vinculan dentro de un solo proceso las dos instancias desarrolladas sucesivamente ante las dos jurisdicciones; en cambio, en nuestro sistema jurídico el control constitucional se prevé únicamente en vía de acción y se encomienda exclusivamente al Poder Judicial de la Federación.

Esta Suprema Corte de Justicia así lo ha sostenido, al estimar que sólo al Poder Judicial de la Federación compete establecer la inconstitucionalidad de los actos de autoridad, conforme nos informan las siguientes tesis, cuyos rubros, textos y datos de identificación son los siguientes:

"INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. Esta Suprema Corte tiene facultad de resolver respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley o de un acto de autoridad, siempre que exista petición o instancia de parte, que se siga el procedimiento establecido por la ley, o sea, el juicio de amparo, y se oiga la defensa de la autoridad responsable, y que, actuando en ese procedimiento y no en otro diverso, se pronuncie sentencia que se ocupe tan sólo del caso concreto y singular al cual se refiere la queja, limitándose a proteger y amparar al agraviado, pero sin hacer declaración general respecto de la ley o acto que motivare aquélla. Incumbe también a la Suprema Corte de Justicia, la defensa de la Constitución en otro caso previsto por el artículo 105 de la propia Carta Magna. Conforme a esa norma 'corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten ... entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos ...'. Tal controversia tampoco se abre de oficio; precisa para su planteamiento la demanda del poder que se sienta ofendido o atacado, para que se justifique la intervención de la Suprema Corte de Justicia, por medio de un procedimiento que, entretanto no se lo fije la ley, es el de un juicio ordinario, donde se oye a la parte demandada. Por tanto, en este caso, la facultad de conocimiento está subordinada también a la existencia de una instancia de parte interesada, y el fallo debe producirse dentro del procedimiento antes citado y no fuera de él. El artículo 133 de la Constitución, es conformativo del régimen federal y evita el predominio de las leyes locales sobre la Constitución, estableciendo con firmeza, la supremacía de la misma Carta Fundamental; pero no es fuente de competencia de la cual resulte la facultad de los tribunales federales, y, por tanto, de la Suprema Corte, para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley. Obliga a los Jueces de los Estados a proceder siempre conforme a la Constitución, obligación que, por lo demás, no es tan sólo de estos funcionarios, sino de todas las autoridades, cuyos actos tienen la presunción de constitucionalidad, que cede únicamente ante la eficacia decisiva de un fallo judicial federal que la excluye. Este fallo no puede producirse sino mediante la controversia que prevé el artículo 103 constitucional, esto es, mediante el juicio de amparo, satisfaciéndose las condiciones antes mencionadas. Existe también la fracción XII del artículo 107 constitucional, que obliga a los alcaides y carceleros a obrar conforme a la Constitución, poniendo en libertad a los reos, si no reciben oportunamente el auto de prisión preventiva; pero este caso se estima como de excepción, aun dentro del mismo artículo 107, que establece las bases del juicio constitucional de garantías o de amparo." (Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXIX, página 775, Quinta Época).

"CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES, EXAMEN DE LA, IMPROCEDENTE, POR LA AUTORIDAD JUDICIAL COMÚN. No existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que imponga a la autoridad judicial común, por aplicación literal del artículo 133 constitucional, la obligación de calificar la constitucionalidad de las leyes que norman el contenido de sus resoluciones; si bien es cierto que ocasionalmente ha llegado a sustentarse tal tesis, la mayoría de los precedentes se orientan en el sentido de considerar que sólo el Poder Judicial de la Federación puede calificar la constitucionalidad de las leyes a través del juicio constitucional de amparo." (Semanario Judicial de la Federación, Volumen CXXXV, Cuarta Parte, Sexta Época, página 37).

"CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES, EXAMEN DE LA, IMPROCEDENTE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL COMÚN. Conforme a la Constitución Federal, no todo órgano judicial es competente para declarar la inconstitucionalidad de una ley, sino solamente el Poder Judicial Federal, a través del juicio de amparo, donde la definición de inconstitucionalidad emitido por la autoridad federal se rodea de una serie de requisitos que tratan de impedir una desorbitada actividad del órgano judicial en relación con los demás poderes; aun en el caso del artículo 133 constitucional en relación con el 128, que impone a los Jueces de los Estados la obligación de preferir a la Ley Suprema cuando la ley de su Estado la contraría, el precepto se ha entendido en relación con el sistema según el cual es únicamente el Poder Federal el que puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad. Esto es así, porque nuestro derecho público admite implícitamente que, conforme al principio de la división de poderes, el órgano judicial está impedido de intervenir en la calificación de inconstitucionalidad de los actos de los otros poderes, a menos que a ese órgano se le otorgue una competencia expresa para ese efecto, como ocurre en la Constitución Federal cuando dota al Poder Judicial de la Federación de la facultad de examinar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad." (Semanario Judicial de la Federación, Volumen 42, Cuarta Parte, Séptima Época, página 17).

Asimismo, la actual integración del Tribunal Pleno ha reiterado dicho criterio en las tesis de jurisprudencia 73/99 y 74/99, que aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, Novena Época, páginas 18 y 5, cuyos rubros y texto son, respectivamente:

"CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. La supremacía constitucional se configura como un principio consustancial del sistema jurídico-político mexicano, que descansa en la expresión primaria de la soberanía en la expedición de la Constitución, y que por ello coloca a ésta por encima de todas las leyes y de todas las autoridades, de ahí que las actuaciones de éstas deben ajustarse estrictamente a las disposiciones de aquélla. En este sentido, más que una facultad, la supremacía constitucional impone a toda autoridad el deber de ajustar a los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones. Por tanto, si bien es cierto que los tres Poderes de la Unión deben observar la Ley Suprema, no puede afirmarse que por esta razón, las autoridades puedan, por sí y ante sí, en el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, examinar la constitucionalidad de sus propios actos o de los ajenos, toda vez que, al respecto, la propia Constitución consagra, en sus artículos 103 y 107, un medio de defensa ex profeso, por vía de acción, como es el juicio de amparo y lo encomienda, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación, sentando las bases de su procedencia y tramitación."

"CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que 'Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.'. En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto."

Así, de la interpretación que este Alto Tribunal ha realizado al artículo 133 constitucional, se concluye que tal dispositivo no es fuente de facultades de control constitucional para los juzgadores del orden común, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto, que se traduce en un juicio específico cuya procedencia se encuentra sujeta a diversos requisitos con la finalidad de evitar la anarquía en la organización y distribución de competencias de las autoridades estatales; de donde deriva que tampoco la Constitución Local puede preverlos.

Ahora bien, una vez sentado lo anterior, se procede al análisis de la invasión de atribuciones a que se refiere el Municipio actor, al estimar que los artículos 4o., párrafo tercero, 56, fracciones I y II, y 64, fracción I, invaden la esfera de las facultades de los tribunales de la Federación, al establecer el juicio de protección de derechos humanos para combatir actos y normas de carácter general provenientes de autoridades del Estado y otorgar la competencia para resolverlo a la S. Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la entidad en cuestión.

De los señalados preceptos impugnados que han quedado transcritos en este mismo considerando, deriva que el juicio de protección de derechos humanos tiene por objeto la protección y salvaguarda de los derechos humanos a que se refiere el capítulo II de la propia Constitución del Estado de Veracruz, que comprende los artículos 4o. al 9o., y que a la letra dicen:

"Capítulo II

"De los derechos humanos

"Artículo 4o. La libertad del hombre no tiene más límite que la prohibición de la ley; por tanto, toda persona tiene el deber de acatar los ordenamientos expedidos por autoridad competente. Las autoridades sólo tienen las atribuciones concedidas expresamente por la ley.

"Toda persona gozará de los derechos que establecen la Constitución y las leyes federales, los tratados internacionales, esta Constitución y las leyes que de ella emanen; así como aquellos que reconozca el Poder Judicial del Estado.

"Las autoridades del Estado, en su correspondiente esfera de atribuciones, tienen el deber de generar las condiciones necesarias para que las personas gocen de los derechos que establece esta Constitución; así como proteger los que se reserve el pueblo de Veracruz mediante el juicio de protección de derechos humanos; la violación de los mismos implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño, en términos de ley.

"Está prohibida la pena de muerte."

"Artículo 5o. El Estado tiene una composición pluricultural y multiétnica sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley promoverá y protegerá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos y costumbres, recursos y formas específicas de organización social; y garantizará a sus integrantes el acceso efectivo a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos en que aquéllos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres en los términos que establezca la ley.

"Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación dentro del marco constitucional. La expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas en los términos establecidos por la ley.

"El uso y disfrute colectivo de los recursos naturales por las comunidades indígenas se realizará de acuerdo con las formas y modalidades de propiedad previstas por la Constitución Federal.

"El Estado y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, reconocerán el derecho de las comunidades indígenas a promover su desarrollo equitativo y sustentable; y a una educación laica, obligatoria, bilingüe y pluricultural. Asimismo, en los términos previstos por la ley, impulsarán el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la entidad y combatirán toda forma de discriminación."

"Artículo 6o. Las autoridades del Estado promoverán las condiciones necesarias para el pleno goce de la libertad, igualdad, seguridad y la no discriminación de las personas; asimismo, garantizarán el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y al libre desarrollo de la personalidad."

"Artículo 7o. Toda persona podrá ejercer el derecho de petición ante las autoridades del Estado, de los Municipios, así como de los organismos autónomos, los cuales estarán obligados a dar respuesta escrita, motivada y fundada, en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días hábiles.

"La ley regulará los casos en los que, ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la petición se considere en sentido afirmativo."

"Artículo 8o. Los habitantes del Estado tienen derecho a vivir y crecer en un ambiente saludable y equilibrado. Las autoridades desarrollarán planes y programas destinados a la preservación, aprovechamiento racional y mejoramiento de los recursos naturales, de la flora y la fauna existentes en su territorio, así como para la prevención y combate a la contaminación ambiental.

"Las personas serán igualmente responsables en la preservación, restauración, y equilibrio del ambiente, disponiendo para tal efecto del ejercicio de la acción popular ante la autoridad competente, para que atienda la problemática relativa a esta materia."

"Artículo 9o. La propiedad y la posesión tendrán las modalidades y limitaciones señaladas por la Constitución Federal y la ley."

Estos derechos humanos son el objeto de protección del medio de impugnación introducido en la reforma impugnada, puesto que en el capítulo IV, relativo al Poder Judicial, sección primera, denominada "Del control constitucional", específicamente el artículo 64, fracción I, establece que la S. Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tendrá como competencia, entre otras, conocer y resolver el juiciode protección de derechos humanos, por actos o normas de carácter general "que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve", provenientes del Congreso o del gobernador del Estado, así como de los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública estatal, municipal y de los organismos autónomos del propio Estado.

En otros términos, dicho instrumento de impugnación se dirige exclusivamente a proteger los derechos humanos que la propia Constitución Local señala, como se advierte, incluso, de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas que el Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz enviara al Congreso de la misma entidad, el trece de septiembre de mil novecientos noventa y nueve que, en la parte relativa, señala:

"Artículo 55. El capítulo IV del título segundo, denominado 'Del Poder Judicial', empieza con este nuevo numeral, que contiene la referencia genérica de que dicho poder se deposita en el Tribunal Superior de Justicia, en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en el Tribunal de Conciliación y Arbitraje, y en los juzgados que señale su ley orgánica, para equipararlo con la fórmula seguida para los otros poderes al inicio de sus respectivos capítulos, simplificando notoriamente la detallada y exhaustiva mención de tribunales y atribuciones que se hace hoy en día en los artículos 36 y 95 de la Constitución en vigor, respectivamente."

"Artículo 56. Correlativo del anterior, el artículo 56 del proyecto desarrolla, en quince fracciones sustantivas, las atribuciones del Poder Judicial, entre las que destacan, por su importancia y novedad en el ámbito local, las que se refieren a garantizar la supremacía constitucional local, materia de poco o nulo desarrollo tanto teórico como práctico en nuestra historia jurídica nacional, para el efecto de las importantísimas tareas de protección y salvaguarda de los derechos humanos locales. ..."

"Artículo 64. Con este precepto inicia la sección primera relativa al 'control constitucional' en la entidad, como uno de los pilares fundamentales de este proyecto con el de otorgar por primera vez en la historia constitucional de Estado alguno, el debido y necesario reconocimiento a la supremacía que nuestra Constitución tiene dentro del territorio de Veracruz, con lo cual se daría el primer gran paso para dignificar la vida inconstitucional de Veracruz, mediante la promoción y adquisición de un status de orgullo y respeto por nuestro orden legal y constitucional, como parte fundamental del triple orden de gobierno en que se divide nuestro país.

"Esta propuesta atiende a las serias reflexiones presentadas por destacados abogados en varios de los foros de consulta realizados por la H. Legislatura del Estado y de partidos políticos, y busca dotar de nuevas atribuciones al Poder Judicial para garantizar la supremacía de nuestra Constitución, a través de una S. Constitucional integrada por tres Magistrados y adscrita al Tribunal Superior de Justicia.

"De esta manera, conforme a su primera fracción, dicha S. tendrá competencia para, a través del juicio de protección, interpretar la Constitución a fin de proteger y salvaguardar los derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, en contra de actos o normas de carácter general que conculquen dichos derechos, provenientes del Congreso del Estado, del gobernador, o de los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública estatal o municipal, así como de los organismos autónomos del Estado, con lo cual este juicio, en una primer vertiente, tal y como sucede con el juicio de amparo, a nivel federal, será un instrumento de protección de los veracruzanos por violaciones provenientes de los titulares de los diversos órganos del Estado, salvo el judicial."

Por tanto, de una interpretación armónica y sistemática de los distintos preceptos transcritos de la norma impugnada, así como de su propia exposición de motivos, se desprende que la competencia que la Constitución Local le otorga a la S. Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se circunscribe a conocer y resolver el juicio de protección de derechos humanos, pero únicamente por cuanto hace a la salvaguarda de la Constitución Local, es decir, en la protección de los derechos humanos previstos en la misma, sin contar, lógicamente, con facultades para pronunciarse sobre violaciones a las garantías individuales previstas en la Constitución Federal.

De esta forma se advierte que, contrariamente a lo sostenido por el Municipio actor, los preceptos reclamados no invaden las atribuciones de los tribunales de la Federación, en tanto que el instrumento para salvaguardar los derechos humanos que prevé la reforma impugnada se limita exclusivamente a proteger los derechos humanos que la propia Constitución Local reserve al pueblo veracruzano; en tanto que el juicio de amparo consagrado en los artículos 103 y 107 constitucionales, comprende la protección de las garantías individuales establecidas en la parte dogmática del Pacto Federal; de donde se sigue que el Tribunal Supremo, a través de su S. Constitucional, carece de competencia y resulta constitucionalmente incompetente para resolver sobre la constitucionalidad de leyes y actos de autoridad, es decir, sobre el apego o no de los mismos a la Constitución Federal; lo cual se corrobora si se tiene en cuenta que el instrumento jurídico local difiere del juicio de amparo federal en cuanto a su finalidad, en tanto que aquél prevé que la violación de los derechos humanos que expresamente se reserven implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño conforme lo dispone el artículo 4o. de la Constitución veracruzana, características estas que difieren con el mecanismo federal.

Además, tal y como ya se mencionó al analizar el primer concepto de invalidez, los artículos 39, 40 y 41, párrafo primero, constitucionales, establecen las bases de la autonomía local, en tanto de ellos deriva el régimen de gobierno republicano federal, integrado por Estados libres y soberanos en todo lo relativo al régimen interno, aunque unidos en un Pacto Federal; y que el pueblo ejerce su soberanía por lo que hace a dichos regímenes interiores, en los términos que dispongan las Constituciones Locales, con la única limitante de que no contravengan la Constitución Federal.

Esta autonomía local se desprende directamente del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la posibilidad de que los Poderes de los Estados se organicen conforme a la Constitución de cada uno de ellos; y, específicamente, el Poder Judicial se ejercerá por los tribunales y mediante las reglas que señalen dichos ordenamientos locales, por lo que se estima indispensable referirse al origen de dicho dispositivo constitucional.

El texto actual del artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal es principalmente producto de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, pues con anterioridad a esta reforma constitucional no se encontraba regulada constitucionalmente la administración de justicia de los Estados. Resulta en este sentido ilustrativo citar al respecto lo señalado por el tratadista L.E.G. en su artículo "Independencia del Poder Judicial y Democracia", publicado en el libro "Las Nuevas Bases Constitucionales y Legales del Sistema Judicial Mexicano. La Reforma Judicial 1986-1987" en los siguientes términos: "... El Poder de la Federación había evolucionado notablemente desde 1824. Pero el federalismo tenía un adeudo con la provincia que le dio vida: faltaba regular constitucionalmente la administración de justicia de los Estados. Éstos, desde luego, no carecían de tribunales, cuya organización se había realizado conforme a las facultades derivadas del artículo 124 de la Constitución. Pero al existir un vacío en la N. Superior, era en demérito del federalismo, ya que se dispersaban los esfuerzos que debieran ser comunes, para mejorar la justicia. La anarquía de sistemas propiciaba su estancamiento y ello lesionaba, mutilaba, el principio de descentralización democrática de los servicios de justicia, implícito en el federalismo. De tal suerte que durante 163 años -desde 1824 hasta la fecha-, hemos tenido en el país justicia de dos calidades: la federal y la de los Estados. La primera, con un gran desarrollo constitucional, legal y doctrinal. La segunda, en la orfandad. Con la consecuencia de que el ciudadano siempre se ha sentido más seguro en manos de un J. Federal que en las de un J. de los Estados. Posiblemente esta situación inveterada haya propiciado también el incremento notable habido en el uso del juicio de amparo, como remedio contra una justicia local que siempre ha dejado mucho que desear. En estas circunstancias, el presidente de la República, M. de la Madrid H., promovió, y el Constituyente Permanente decretó este año, la reforma constitucional que viene a subsanar el citado vacío ...".

Así, a partir del dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y siete, es decir, al día siguiente de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la reforma constitucional señalada, entró en vigor el texto reformado del artículo 116 constitucional, que era el siguiente:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.

"Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales deberán reunir los requisitos señalados por el artículo 95 de esta Constitución.

"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"Los Jueces de primera instancia y los que con cualquiera otra denominación se creen en los Estados, serán nombrados por el Tribunal Superior o por el Supremo Tribunal de Justicia de cada Estado.

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos de los Estados.

"Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo. ..."

En la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal de la reforma constitucional aludida, y que llevó al decreto de reformas de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión de veinticinco de febrero de mil novecientos ochenta y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo del mismo año, en vigor al día siguiente de su publicación, en términos de su artículo primero transitorio, se manifestó, en la parte relativa, lo siguiente:

"El perfeccionamiento de la impartición de justicia en México ha sido una preocupación constante de la presente administración, para satisfacer la necesidad permanente del pueblo de disfrutar de legalidad, equidad, orden y seguridad que permitan el pleno desarrollo del individuo en su convivencia social. La sociedad mexicana en su conjunto nos ha acompañado en el propósito de alcanzar una nueva concepción social del Estado y del derecho, y de establecer los instrumentos institucionales para la consulta popular en las tareas del desarrollo y la renovación de nuestro modelo de vida nacional. El derecho se concibe, entre nosotros, como un instrumento de transformación social, por lo que la reforma jurídica, tan profunda como sea necesario, figura entre las grandes prioridades del presente. México vive y se desarrolla con nuevas normas jurídicas que permiten una vida individual más justa y segura y que han mejorado la calidad de nuestra vida social, normas jurídicas en cuya elaboración ha participado el pueblo, no solamente por su aprobación formal por el H. Congreso de la Unión, porque son el resultado de un permanente proceso de consulta popular que responde a la vocación democrática de los mexicanos. El perfeccionamiento del orden jurídico y de los instrumentos de procuración e impartición de justicia es un proceso permanente y dinámico, en el que cada avance mejora la realidad social, provoca propuestas de mayor calidad y profundidad y alienta las aspiraciones de todos los mexicanos para proseguir en esta tarea, con tenacidad. El bienestar del individuo inserto en su vida social, es el propósito central de nuestro proyecto nacional, plasmado en la Constitución, la organización y correcto funcionamiento del Estado y del poder público, deben contribuir al logro de este propósito, con estricto sometimiento a las normas constitucionales y leyes que de ellas emanan, pues ha sido y es decisión mexicana vivir en el sano ambiente de un Estado de derecho. La Constitución contiene el proyecto nacional del pueblo de México, en ella, la nación expresa sus decisiones fundamentales y afirma su voluntad de conservar su identidad como comunidad, como cultura y como historia; conjuga los principios políticos de la independencia, la reforma y la revolución, que recoge lo mejor de nuestra historia y los anhelos de la mayoría; establece las bases que sustentan la historia de un gobierno nacional viable y propone las reformas de relación entre gobierno y sociedad, constitutivas de la democracia. El respeto a los derechos del hombre y el principio de la división de poderes son piezas estructurales en la concepción del Estado mexicano, pues lo primero constituye el propósito de las instituciones sociales y el límite extrínseco de la actividad del Estado, garantía de la libertad de los hombres y el segundo contiene la base orgánica de la estructuración del poder estatal y es el límite intrínseco de su propia actividad, pues el ejercicio de la potestad pública debe estar íntegramente supeditado al orden jurídico y su división forma parte del sistema general de protección a la libertad. La necesidad de dividir el ejercicio de las potestades del Estado fue reconocido en la elaboración de las Constituciones que surgieron de las revoluciones democráticas y liberales en América y Europa, por lo que el principio de la división de poderes ha sido una de las bases fundamentales de la doctrina constitucional moderna. En México, ya la Constitución de Apatzingán, primer ensayo constitucional mexicano, contiene la concepción tripartita de la división de poderes, al establecer que la atribución de la soberanía consistía en la facultad de dictar leyes, en la facultad de hacerlas ejecutar y en la facultad de aplicarlas a los casos particulares, estableciendo en consecuencia tres órganos de gobierno: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El constitucionalismo mexicano a través de toda su historia, salvo la Constitución de 1836, ha mantenido incólume el esquema clásico de la división de poderes, con la particularidad de que, debido a nuestra organización de carácter federal, siempre ha existido similitud fundamental de este principio estructural entre la Federación y las entidades federativas. La Constitución Federal mexicana, en su doble aspecto de Ley Fundamental del Estado Federal y de Estatuto Nacional común a los Estados que lo integran, contiene preceptos que afirman la identidad de nuestros principios políticos fundamentales. Esta característica de nuestra forma de ser federal, es la base en donde se sostiene toda la organización política y social de México, principio rector que condiciona la estructura política de los Estados. Dentro del marco de estos principios y para el perfeccionamiento de nuestro orden jurídico nacional, presentamos al órgano constituyente permanente, por conducto del H. Congreso de la Unión, la iniciativa de reforma de los artículos 17, 46, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El fundamento filosófico-jurídico de la función jurisdiccional a cargo del Estado, se encuentra en la garantía individual contenida en el artículo 17 constitucional, precepto que demanda del individuo la renuncia a hacerse justicia por mano propia y a ejercer violencia para reclamar su derecho, pero en reciprocidad establece la garantía individual de acceso a la jurisdicción. Y para ello dispone que los tribunales de justicia la impartirán en forma expedita y gratuita. La garantía a la acción jurisdiccional está, pues, establecida en nuestra Constitución en beneficio y protección del individuo, por lo que proponemos enriquecerla y adaptarla al presente, conservando los valores establecidos desde el artículo 18 del Acta Constitutiva de la Federación de 1824, y recogiendo los principios contenidos en los documentos actuales que atienden a los derechos humanos y a sus libertades fundamentales. La impartición de justicia que merece el pueblo de México debe ser pronta, porque procesos lentos y resoluciones tardías no realizan el valor de la justicia; debe ser gratuita, para asegurar a todos el libre acceso a ella; debe ser imparcial, para lograr que se objetive en sentencias estrictamente apegadas a las normas; y debe ser honesta, pues al juzgador se confía el destino de la libertad y patrimonio ajenos. Los tribunales de justicia deben ser independientes, para fortalecer en la realidad social el principio de división de poderes y porque la independencia judicial constituye la primer garantía de la jurisdicción, establecida no precisamente en interés del órgano jurisdiccional, cuanto de los justiciables, pues sólo cabe esperar justicia completa y estricta del J. jerárquicamente libre dependiente sólo de la ley. La independencia judicial requiere que los Jueces al actuar no han de tener otra norma rectora que la ley. La sumisión del J. a la ley, le hace independiente de la voluntad subjetiva de los hombres que gobiernan, e incluso de su propia voluntad, cuando ésta propende a la arbitrariedad. A la independencia objetiva se une el consentimiento de lo que se hace, pues siempre hemos considerado que una verdadera y auténtica independencia judicial, se nutre en una real toma de conciencia del papel que el J. desempeña en la aplicación del derecho. Estas calidades son el espíritu de la autoridad moral del J., pues la autoridad formal le es conferida por la ley. El J. es símbolo de la justicia y guardián del derecho, por ello los órganos judiciales deben integrarse con procedimientos de selección del derecho, la vocación, la experiencia y la honorabilidad de quienes los integran. Un buen J. no se improvisa, requiere del transcurso de años de estudio y práctica en los tribunales para lograr las aptitudes que permitan la justa aplicación de la Ley. Selección, formación, eficiencia y preparación adecuada son, entre otros, los elementos indispensables para el correcto desempeño de la función jurisdiccional independiente. En cuanto a la estabilidad en el cargo, ésta proporciona a los servidores de la administración de justicia la seguridad de que, mientras su conducta sea apegada a derecho y obre con justicia, gozará de permanencia en su puesto. Sin Jueces estables en el desempeño de su cargo, la independencia en el ejercicio de la función se ve considerablemente disminuida.-Finalmente, al J. debe garantizarse una posición social digna, proporcionándole bienestar económico que permita su total entrega a su ministerio, sin preocupaciones de otra índole. Los órganos de los Poderes Judiciales deben contar con el apoyo financiero que guarde adecuada relación con la importancia del servicio público que prestan, pues de otra suerte se les inhabilita para contribuir al mejoramiento de la administración de justicia.-El nuevo texto del artículo 17 que se propone, perfecciona y robustece la garantía individual de acceso a la jurisdicción, al señalar sus calidades: independencia en sus órganos, prontitud en sus procesos y resoluciones, que agote las cuestiones planteadas y sea completa, imparcial para que asegure el imperio del derecho y gratuita para afirmar nuestra vocación democrática.-Para ello es necesario, además, establecer las bases constitucionales en relación con los Poderes Judiciales Locales y proponer reformas a los preceptos constitucionales que regulan el Poder Judicial de la Federación.-La inclusión en nuestro Texto Constitucional de las bases para la organización y funcionamiento de los Poderes Judiciales de los Estados es una aspiración, que esta iniciativa hace suya y revitaliza, expresada desde el voto particular de la minoría de la Comisión Constituyente de 1842, recogida por don V.C. en las ideas contenidas en su Declaración de Veracruz de 1914, y reiteradas en su discurso inaugural del Congreso Constituyente de 1o. de diciembre de 1916, para consolidar un Poder Judicial respetable, digno, vigoroso e independiente, tanto en el ámbito federal como en el local.-Dado que nuestra Constitución cumple el cometido de ser el Estatuto Nacional de los Estados que integran la Federación, es necesario que nuestra N.F. señale las bases conforme a las cuales los Poderes Judiciales de los Estados deban cumplir con la relevante tarea de impartir justicia, en condiciones de calidad similar en todo el territorio nacional.-Las bases que se plantean en esta iniciativa armonizan la necesidad de que los tribunales de justicia cumplan plenamente con los principios que se contienen en el artículo 17 constitucional que se propone, con respeto al principio fundamental de la autonomía constitucional de los Estados. Para ello, las bases contienen la afirmación y los medios para lograr la independencia del Poder Judicial, calidad de la cual deben surgir los restantes atributos de la impartición de justicia; y deja a las Constituciones y leyes locales la regulación del Poder Judicial Local, para que ellas establezcan las especiales características y modalidades que más se adecuen a las particularidades geográficas, etnográficas, demográficas y económicas de cada entidad federativa.-La inclusión en nuestro Texto Constitucional de las bases para la organización y funcionamiento de los Poderes Judiciales, es una petición expresa del XIII Congreso Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de la República Mexicana que se celebró en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, el día 16 de mayo de 1986.-Se propone la reforma del artículo 46 constitucional para eliminar su texto presente, que respondía a la realidad presente; se propone que el contenido vigente del artículo 116 de nuestra Constitución se ubique en el artículo 46, que es su mejor ubicación sistemática; esta reforma permite dejar sin contenido el numeral 116, para dedicarlo a las normas relativas a los Poderes de los Estados.-Se propone derogar las fracciones VIII, IX y X del artículo 115 constitucional, para reubicarlas en el artículo 116 y consagrar, en exclusiva, el artículo 115 a las normas que rigen a los Municipios mexicanos.-El nuevo texto del artículo 116 que se propone se dedica a las normas relativas a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de los Estados, y sus fracciones I y II repiten el contenido actual de la fracción VIII del artículo 115 constitucional, dedicando la fracción I a las normas relativas al Poder Ejecutivo y la fracción II a las normas relativas al Poder Legislativo; la fracción III contiene las bases a que debe sujetarse la organización y funcionamiento del Poder Judicial; la fracción IV se dedica a señalar la posibilidad constitucional de la justicia administrativa en el ámbito local; y las fracciones V y VI repiten el contenido de las fracciones IX y X del texto vigente del artículo 115 constitucional, relativas a las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores y a la posibilidad de celebrar convenios entre la Federación, los Estados y sus Municipios.-Por lo que se refiere al perfeccionamiento de las normas que rigen a los tribunales de justicia del fuero común del Distrito Federal, se formularán las adecuaciones necesarias para que tales normas conserven congruencia con las contenidas en el artículo 116 constitucional que propone, adaptadas a las circunstancias del Distrito Federal. ..."

El decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, que dio lugar a la regulación constitucional de la administración de justicia estatal, sentando en la fracción III del artículo 116 de la Carta Magna las bases a las que debían sujetarse los Poderes Judiciales de los Estados, también incluyó la reforma al artículo 17 de la Carta Magna, para quedar con el texto actualmente en vigor, que dispone:

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

"Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

"Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."

El artículo segundo transitorio del decreto de reformas constitucionales aludido, dispuso:

"Segundo. Las Legislaturas de los Estados, en el plazo de un año, computado a partir de la vigencia de este decreto, procederán a reformar y adicionar las Constituciones y leyes locales, para proveer el debido cumplimiento de las disposiciones de este decreto."

Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se reformó el párrafo tercero de la fracción III del artículo 116 constitucional y se derogó su párrafo quinto, para quedar en los términos en que actualmente se encuentra en vigor. La reforma del párrafo tercero tuvo como razón de ser, el adecuar los requisitos exigidos para ocupar el cargo de Magistrado a los consignados en el artículo 95 de la propia Carta Magna, que también fue reformado mediante el decreto en comento, y adicionar como impedimentos para ocupar dicho cargo el haber desempeñado, durante el año previo a la designación, los cargos de secretario o su equivalente, procurador de Justicia o diputado local en los respectivos Estados; y, la derogación del párrafo quinto, tuvo como finalidad eliminar el esquema de nombramiento rígido para los Jueces de los Estados a fin de que cada entidad federativa adoptara el esquema de organización judicial que estimara más conveniente, cumpliendo los principios de la carrera judicial, dada la gran semejanza que con el ámbito federal guardaba el gobierno y la administración del Poder Judicial de los Estados, que podría llevar a que la separación funcional y orgánica de las atribuciones jurisdiccionales y administrativas, realizada mediante la creación del Consejo de la Judicatura Federal, con la consecuente reforma del artículo 100 de la Carta Magna realizada en el decreto en comento, también pudiera ser adoptada por los Estados.

El texto actualmente en vigor del artículo 116, fracción III, es el siguiente:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.

"Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de Justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación.

"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos de los Estados.

"Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo."

Los antecedentes legislativos del artículo 116, fracción III, de la Carta Magna, actualmente en vigor, permiten advertir que su génesis tuvo lugar en virtud de la preocupación latente en el pueblo mexicano del perfeccionamiento de la impartición de justicia, que plasmó su voluntad en la consulta popular sobre administración de justicia emprendida en el año de mil novecientos ochenta y tres, y que dio lugar a la aprobación formal por el Congreso de la Unión de las reformas constitucionales en la materia que, en forma integral, sentaron los principios básicos de la administración de justicia en los Estados, en las reformas de mil novecientos ochenta y siete, con un espíritu de respeto pleno a la autonomía y soberanía local.

Incluso, esta autonomía local se ve reflejada en la fracción V del propio artículo 116 constitucional, que establece la posibilidad de que las Constituciones y leyes de los Estados puedan instituir tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.

En estas condiciones, la reforma que se impugna, mediante la cual se introduce el juicio de protección de derechos humanos, en tanto su ámbito de tutela sólo se limita a salvaguardar la normativa local a través de un órgano instituido por la propia Constitución del Estado de Veracruz, como lo es la S. Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad, no implica invasión de las atribuciones que expresamente se reservan a los tribunales de la Federación, al representar una manifestación de la autonomía y soberanía estatal, de conformidad con los artículos 39, 40, 41, párrafo primero y 116, fracción III, de la Constitución Federal. Instrumento local que incluso difiere con el juicio de amparo a nivel federal, toda vez que la finalidad de aquél consiste, como ya se indicó, en que la violación a los derechos humanos que expresamente se reserva el pueblo veracruzano, implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño conforme lo dispone el artículo 4o. de la Constitución que se impugna, características estas que no comparte el mecanismo federal.

No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno, que el artículo quinto transitorio de la reforma a la Constitución del Estado de Veracruz, establece que: "La ley que regulará la iniciativa popular, el plebiscito y el referendo, así como la reglamentaria del juicio de protección a los derechos humanos, deberán expedirse en un plazo no mayor a 180 días naturales a partir del día siguiente al que entre en vigencia la presente ley."; de donde se sigue que al estar condicionados los preceptos impugnados a la expedición de una ley reglamentaria -que a la fecha del dictado de la presente resolución aún no se ha emitido- y que le darán contenido a este instrumento jurídico de protección a los derechos humanos, pudiera entrañar cuestiones de conflicto con la Constitución Federal que por el momento no es factible examinar por este Alto Tribunal.

Ahora bien, por lo que hace a los dos últimos conceptos de invalidez, debe señalarse que resultan inoperantes en tanto no se refieren a la afectación del interés jurídico del Municipio actor, sino que plantean la existencia de posibles interferencias en las atribuciones de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado de Veracruz.

Esto es, en el segundo concepto de invalidez, la parte actora argumenta, en esencia, que el artículo 65, fracción III, de la Constitución Local, mismo que establece la "acción por omisión legislativa", es violatorio de los artículos 116 y 128 de la Constitución Federal, pues transgrede el principio general de derecho según el cual nadie puede ser J. y parte, y rompe con la división de poderes, al permitir que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado dicte bases con un contenido normativo y sea él mismo quien las aplique.

Mientras que en el tercer concepto de invalidez, se impugna el artículo 33, fracción XXXIII, de la misma Constitución Local, al estimar que resulta violatorio de los artículos 26, 116, 119 y 128 de la Federal, en tanto establece la posibilidad de que el Congreso del Estado conceda al Poder Ejecutivo, también local, facultades extraordinarias para salvar la situación en caso de alteración del orden o peligro público, circunstancia que puede entenderse equivalente a la suspensión de garantías establecida a favor del Ejecutivo Federal cuando, además, corresponde a la Federación la protección de las entidades federativas.

Ahora bien, del contenido de los conceptos de invalidez que han quedado resumidos en los párrafos que anteceden, debe concluirse que la parte actora no hace valer agravios específicos en su perjuicio que pudieran ser analizados por este órgano colegiado, motivo por el cual, tal y como se anunció, los mismos deben desestimarse.

Finalmente, debe indicarse que este Tribunal Pleno tampoco advierte que existan motivos diversos que hicieran procedente la suplencia de la queja prevista por la ley de la materia, en el entendido, por lo demás, de que conforme al criterio sostenido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en múltiples ocasiones, la aplicación de esta figura no puede llevarse al extremo de cambiar o desnaturalizar la vía intentada por la parte actora.

En las condiciones narradas, al resultar infundados e inoperantes los conceptos de invalidez hechos valer por la parte actora, lo procedente es declarar la validez de las normas objeto de análisis.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento del Municipio de J.R.C., Estado de Veracruz.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de la Ley Número 53, que reformó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave, publicado el tres de febrero del año dos mil en la G.O. de la citada entidad, por cuanto hace al procedimiento de reforma constitucional, así como la del artículo 4o., párrafo tercero, de este mismo ordenamiento.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: A.G., C. y C., D.R., A.A., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.D.G.P.; excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artículo 4o., párrafo tercero, impugnado, contenido en el segundo punto resolutivo, que se aprobó por mayoría de seis votos de los señores Ministros: A.G., C. y C., G.P., O.M., S.C. y presidente G.D.G.P.; los señores M.D.R., A.A., R.P. y S.M. votaron en contra, por la declaración de invalidez de dicho precepto, manifestando que formularán voto de minoría.

Dada la ausencia del señor Ministro ponente S.S.A.A., el señor M.M.A.G. hizo suyo el proyecto.