Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 37/2002. MUNICIPIO DE MIAHUATLÁN DE P.D., ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cinco de diciembre de dos mil dos.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el trece de mayo de dos mil dos, F.J.O., quien se ostentó como síndico del Municipio de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca, en representación de éste, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

"Autoridad demandada: Titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Oaxaca."

"Acto cuya invalidez se demanda: El acuerdo administrativo notificado al ciudadano Á.D.J.R., Presidente Municipal Constitucional del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, mediante oficio número SF/DI/PM/019/2002, de fecha 4 de marzo del año 2002, y recepcionado por el ciudadano tesorero municipal de esta municipalidad con fecha 27 de marzo del año 2002, en el momento mismo en que se presentó a efectuar el cobro de participaciones municipales correspondientes a la segunda quincena de marzo del año 2002, por el cual la Secretaría de Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca le comunica que durante el periodo marzo-diciembre del presente ejercicio fiscal del año 2002, le serán efectuados descuentos quincenales a partes iguales por un monto de $759,957.92 (setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos 92/100 moneda nacional), por concepto de compensación respecto del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio fiscal del año 2001, en relación con los Fondos Municipal de Participaciones y de Fomento Municipal, ambos agrupados en la partida presupuestal denominada Ramo 0028, del presupuesto de egresos de la Federación y de la entidad federada para el presente ejercicio fiscal."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"a) El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año 2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000, mediante el que se asignaron a las entidades federativas los montos participables para el ejercicio fiscal de 2001, en apego a lo dispuesto por los artículos 2o., 2o. A, fracciones I y II, y 3o. A de la Ley de C.F. Federal. b) El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año 2002, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2001, mediante el que se asignaron a las entidades federativas los montos participables para el ejercicio fiscal de 2002, en apego a lo dispuesto por los artículos 2o., 2o. A, fracciones I y II, y 3o. A de la Ley de C.F. Federal. c) El decreto que establece las bases, factores de distribución y plazos para el pago de participaciones fiscales federales a los Municipios del Estado de Oaxaca, en el ejercicio fiscal del año 2001, aprobado por la LVII Legislatura de la honorable Cámara de Diputados del Estado de Oaxaca, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, con fecha 30 de diciembre del año 2001. d) El decreto que establece las bases, factores de distribución y plazos para el pago de participaciones fiscales federales a los Municipios del Estado de Oaxaca, en el ejercicio fiscal del año 2002, aprobado por la LVIII Legislatura de la honorable Cámara de Diputados del Estado de Oaxaca, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, con fecha 31 de diciembre del año 2001. e) La Ley de Ingresos del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, correspondiente al ejercicio fiscal del año 2001, acordada por el honorable Ayuntamiento Constitucional de la municipalidad mencionada, con fechas 27 de noviembre y 4 de diciembre del año 2000, y aprobada por la LVII Legislatura de la honorable Cámara de Diputados del Estado de Oaxaca, con fecha 15 de marzo del año invocado. f) La Ley de Ingresos del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, correspondiente al ejercicio fiscal del año 2002, acordada por el honorable Ayuntamiento Constitucional de la municipalidad mencionada, con fecha 15 de marzo del año 2002, y aprobada por la LVIII Legislatura de la honorable Cámara de Diputados del Estado de Oaxaca, con fecha 22 de marzo del año invocado. g) El presupuesto de egresos del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, acordado por el honorable Ayuntamiento Constitucional de la municipalidad invocada, con fecha 4 de diciembre del año 2000. h) El presupuesto de egresos del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, acordado por el honorable Ayuntamiento Constitucional de la Municipalidad invocada, con fecha 15 de marzo del año 2002. i) Mediante oficio número SF/DI/PM/019/2002, de fecha cuatro de marzo del año 2002, recepcionado con fecha 27 de marzo del año 2002 por el ciudadano tesorero municipal, en el momento mismo en que se presentó en la invocada secretaría a efectuar los trámites que para el cobro de participaciones municipales debe efectuar, el secretario de Finanzas del Poder Ejecutivo del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, mediante acuerdo administrativo comunica al ciudadano Á.D.J.R., Presidente Municipal Constitucional del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que durante el periodo marzo-diciembre del presente año aplicará a las finanzas municipales del invocado Municipio la compensación negativa que resulta por la diferencia de participaciones municipales enteradas durante el último cuatrimestre del ejercicio fiscal del año 2001, deduciéndole quincenalmente, para el caso, la diferencia a cargo, por un monto de $759,957.92 (setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos 92/100 moneda nacional)."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:

"Primero. Se violan en perjuicio del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, mismo que represento, lo dispuesto por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y lo establecido en el artículo 2o. de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Puedo señalar de manera inequívoca que la fracción IV del numeral constitucional invocado se viola, en virtud de que cada Municipio es administrado por un Ayuntamiento de elección popular y no requiere que el Gobierno del Estado le administre y ejerza los recursos que la Federación le descentraliza al Municipio por conducto de la entidad federativa correspondiente. P. primero de la fracción I del citado artículo 115. Los Municipios están investidos de personalidad jurídica propia, manejan su patrimonio conforme a la ley y se autorreglamentan en los ámbitos de su competencia. P. primero de la fracción II del citado numeral constitucional. Asimismo, los Municipios administrarán libremente su hacienda pública municipal, la cual se formará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor. P. primero de la fracción IV del multicitado numeral constitucional. Segundo. El artículo 2o. de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca dispone, en su último párrafo, lo siguiente: ‘El poder público y sus representantes sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza y deben hacer lo que la ley les ordena. Los particulares pueden hacer lo que la ley no les prohíbe y deben hacer, lo que la ley les ordena.’. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia sostenida por ese Alto Tribunal, que aparece bajo el número 293, consultable a fojas 512, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, del Apéndice del Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, bajo el rubro: ‘AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.’. De lo anterior y como se detalla en las consideraciones previas, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca no tiene facultades que emanen de ley alguna para aplicar compensaciones con cargo a los Municipios respecto de los recursos financieros de los Fondos Municipal de Participaciones y de Fomento Municipal. Asimismo, tampoco las Leyes de C.F. Federal y Estatal, le confieren facultades para proceder a la aplicación de compensaciones con cargo a los Municipios como consecuencia de los ajustes cuatrimestrales que a las participaciones fiscales federales les recaigan. El artículo 9o. de la Ley de C.F. Federal y el 8o. de la Ley de C.F. Estatal, dejan leer de manera puntual que las compensaciones que se hagan como consecuencia de los ajustes cuatrimestrales a las participaciones municipales sólo procederán entre la entidad federativa y los Municipios, cuando las mismas resulten positivas para los Municipios. Así también, puedo afirmar que las deducciones que pretende realizar el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de su Secretaría de Finanzas, a las participaciones municipales del Municipio que represento, correspondientes al presente ejercicio fiscal del año 2002, son ilegales, dañan la hacienda pública municipal y lesionan intereses de carácter público de la municipalidad que represento. Y, para mayor abundamiento puedo precisar, establece el artículo 8o. de la Ley de C.F. Estatal (sic) ‘Artículo 8o. ... Cada cuatro meses la secretaría efectuará el cálculo de las diferencias entre las cantidades recibidas participables a Municipios y las participaciones pagadas provisionalmente y determinará los ajustes de participaciones que procedan, los cuales serán enterados a los Municipios dentro del mes inmediato posterior al cuatrimestre que corresponda ...’. De la disposición legal transcrita puede interpretarse, de manera exacta, que la norma sólo autoriza las compensaciones positivas en cuanto establece que las diferencias que resulten como consecuencia de los ajustes cuatrimestrales serán enteradas a los Municipios, pero no establece que como consecuencia de los ajustes invocados puedan aplicarse deducciones, y sí es puntual en cuanto señala que deben enterarse las diferencias que resulten. Podrá ese Alto Tribunal conceder que lo que la ley no permite expresamente a las autoridades les está expresamente prohibido. Y, en consecuencia, es evidente que al pretenderse aplicar deducciones a las participaciones municipales del Municipio que represento, como consecuencia de una inexacta interpretación y aplicación de disposiciones fiscales por parte de la Secretaría de Finanzas del titular del Poder Ejecutivo del Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, se invaden de manera flagrante los ámbitos de competencia del Municipio de Miahuatlán de P.D., Oaxaca."

CUARTO. La parte actora considera que lo impugnado en esta vía transgrede el artículo 115, fracciones I, II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de veinte de mayo de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el número 37/2002, la cual por razón de turno correspondió conocer al M.G.I.O.M., como instructor del procedimiento.

Mediante auto de veinte de mayo de dos mil dos, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a la autoridad demandada para la formulación de su respectiva contestación; y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, al rendir su contestación, en síntesis expresó:

1. Que en el caso se actualiza el motivo de sobreseimiento establecido en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que no es cierto el acto que se le atribuye, pues el oficio SF/DI/PM/019/2002, cuya nulidad se demanda, fue suscrito por el secretario de Finanzas del Gobierno de la entidad.

2. Que debe sobreseerse en el juicio, porque se actualiza la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el artículo 106, fracción IV, de la Constitución Local, establece un medio de impugnación que la parte actora no agotó.

3. Que la presentación de la demanda es extemporánea, porque la Ley de C.F. Federal fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, y la Ley de C.F. para el Estado de Oaxaca el treinta de diciembre de dos mil, y éstas no fueron impugnadas, por lo que la parte actora las consintió, con lo que se actualiza la causa de improcedencia establecida en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

SÉPTIMO. El procurador general de la República, en síntesis, manifestó:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional.

2. Que la demanda fue promovida el último día del plazo correspondiente, por lo que fue presentada en tiempo.

3. Que quien signa la demanda de controversia constitucional cuenta con facultades de representación, porque se encuentra acreditada su personalidad y, por ello, tiene legitimación para representar al Ayuntamiento actor.

4. Que aun cuando es verdad que el gobernador demandado no emitió el acto que se impugna en esta controversia constitucional, es cierto también que la Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca es un órgano subordinado a la primera autoridad mencionada, carente de autonomía, que no cuenta con legitimación pasiva en el presente juicio, y a la que no es posible tenerla como autoridad demandada, por lo que no se configura la causal que pretende hacer valer el demandado. Cita al efecto las tesis con los rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA." y "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS.".

5. Que es infundada la causa de improcedencia propuesta por el gobernador demandado y que éste funda en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que dicho demandado hace una errónea interpretación del artículo 106, fracción IV, de la Constitución Local, al pretender otorgar facultades al Tribunal Superior de Justicia del Estado para conocer de violaciones a la Constitución Federal, pues en la demanda se aducen violaciones al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Cita al efecto la tesis con el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.".

6. Que son infundados los argumentos del gobernador demandado en cuanto afirma que la demanda se presentó de manera extemporánea en relación con las Leyes de C.F. Federal y Local, pues no son éstas las que se impugnan en este juicio, sino el acto consistente en la emisión del oficio SF/DI/PM/019/2002.

7. Que la parte actora tiene una errónea apreciación de la naturaleza de las participaciones federales, confundiendo conceptos como la libre administración de la hacienda y el daño que pueda ocasionarse a ésta, toda vez que la distribución de las participaciones federales se encuentra reglamentada en las Leyes de C.F., tanto Federal como Local.

Que la distribución de las participaciones federales a los Municipios por parte del Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas, no viola el principio de la libre administración hacendaria como lo señala la actora, toda vez que dicho principio se debe de entender como la libertad en la disposición y aplicación de los recursos por parte de los Municipios para satisfacer sus necesidades dentro del marco jurídico que establezcan las leyes. Para apoyar sus afirmaciones cita la tesis con el rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).".

8. Que no existe violación al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, toda vez que el principio de libre administración de la hacienda municipal se refiere a la libertad que tiene el Municipio para disponer y aplicar sus recursos a fin de satisfacer sus necesidades, sin que ello implique que pueda disponer en relación con los ajustes o compensaciones que se hagan a las participaciones federales.

9. Que es infundado el argumento de la parte actora en el que manifiesta que con la emisión del oficio impugnado se vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al provocarse un daño patrimonial a su hacienda municipal, toda vez que el ajuste que se informa al actor por medio del oficio impugnado se prevé en las leyes de coordinación fiscal.

Que los montos que reciben los Municipios por concepto de participaciones federales, son determinados tomando en cuenta la recaudación del mes inmediato anterior al en que se entregan y puede resultar que la recaudación real del mes que se calculó sea mayor o menor a la participación entregada.

10. Que aun cuando las participaciones federales forman parte de la hacienda municipal, los descuentos quincenales efectuados por la Secretaría de Finanzas sólo ajustan las cantidades que se entregaron en demasía durante el periodo comprendido de septiembre a diciembre del ejercicio fiscal dos mil uno, sin menoscabar las cantidades que por concepto de participaciones correspondan integrar la hacienda municipal.

Que lo anterior es así, porque si el Municipio recibió durante el tercer cuatrimestre del ejercicio dos mil uno, por concepto de participaciones, cantidades mayores a las que debió haber recibido de acuerdo con la recaudación federal participable del mismo periodo, por lo que el Estado deberá compensar los montos entregados en demasía, de lo contrario será el que sufra la pérdida o menoscabo en las cantidades que le correspondan por el mismo concepto en el ejercicio que se calcula, tal como lo prevé el artículo 6o. de la Ley de C.F..

11. Que no existe invasión a la esfera de competencia del Municipio actor, toda vez que para que ello fuera así, sería necesaria la existencia de una ley o un acto de la autoridad federal o estatal cuya realización comprenda facultades constitucionalmente reservadas a los Municipios; que además, la invasión de competencia se actualizaría si la facultad de llevar a cabo ajustes cuatrimestrales a las participaciones federales estuviera otorgada a los Municipios.

12. Que es infundado el argumento de la parte actora en el que afirma que tratándose de participaciones federales sólo autorizan compensaciones a favor del Municipio, pues el artículo 7o. de la Ley de C.F. faculta a la Federación para que lleve a cabo las compensaciones y determine ya sea saldos a favor del Municipio o en contra de éste; para el primero de los casos, las autoridades facultadas entregarán las cantidades correspondientes y en caso contrario las deducirán.

OCTAVO. Agotado el trámite respectivo se celebró la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Municipio de Miahuatlán de P.D., ambos del Estado de Oaxaca.

SEGUNDO. En virtud de que la autoridad demandada niega la existencia del acto impugnado, resulta necesario determinar su certeza.

El acto impugnado se hizo consistir en: "El acuerdo administrativo notificado al ciudadano Á.D.J.R., Presidente Municipal Constitucional del Municipio de Miahuatlán de P.D., Distrito de Miahuatlán, del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, mediante oficio número SF/DI/PM/019/2002, de fecha 4 de marzo del año 2002, y recepcionado por el ciudadano tesorero municipal de esta municipalidad con fecha 27 de marzo del año 2002, en el momento mismo en que se presentó a efectuar el cobro de participaciones municipales correspondientes a la segunda quincena de marzo del año 2002, por el cual la Secretaría de Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca le comunica que durante el periodo marzo-diciembre del presente ejercicio fiscal del año 2002, le serán efectuados descuentos quincenales a partes iguales por un monto de $759,957.92 (setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos 92/100 moneda nacional), por concepto de compensación respecto del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio fiscal del año 2001, en relación con los Fondos Municipal de Participaciones y de Fomento Municipal, ambos agrupados en la partida presupuestal denominada Ramo 0028, del presupuesto de egresos de la Federación y de la entidad federada para el presente ejercicio fiscal.".

El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, al contestar la demanda, señaló que en el caso se actualiza el motivo de sobreseimiento establecido en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que no es cierto el acto que a él se le atribuye, argumentando que éste fue suscrito por el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado y no por el titular del Poder Ejecutivo Local.

El artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."

Del artículo transcrito se desprende que el sobreseimiento procederá, entre otros supuestos, cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe el acto materia de la controversia.

En el caso, como quedó asentado, se impugna el oficio SF/DI/PM/019/2002, de cuatro de marzo de dos mil dos, por medio del cual, en esencia, se informa al Municipio actor que una vez que se realizó el cálculo del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio dos mil uno, resultaron diferencias a cargo del mencionado Municipio por la cantidad de setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos con noventa y dos centavos ($759,957.92). El oficio SF/DI/PM/019/2002 impugnado, se encuentra en autos en copia certificada a foja cuarenta y seis.

Todo lo anterior revela que en el caso no se configura el motivo de sobreseimiento establecido en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el acto cuya invalidez se demanda existe.

No es obstáculo a la conclusión que antecede la circunstancia de que el oficio SF/DI/PM/019/2002 impugnado, esté firmado por el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, pues ello no determina su inexistencia; ahora, en relación con si éste le debe o no ser atribuido al Poder Ejecutivo Local, ese tema será tratado cuando se analice la legitimación pasiva en esta sentencia.

TERCERO. A continuación procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

La materia de impugnación consiste en el oficio número SF/DI/PM/019/2002, de cuatro de marzo de dos mil dos, por medio del cual se comunica al Municipio actor que durante el periodo comprendido de los meses de marzo a diciembre de dos mil dos, le serán efectuados descuentos quincenales a partes iguales por un monto de setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos con noventa y dos centavos ($759,957.92), por concepto de compensación respecto del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio fiscal de dos mil uno, en relación con los Fondos Municipal de Participaciones y de Fomento Municipal.

De lo anterior se colige que lo impugnado se trata de un acto, por lo que su oportunidad se analizará con base en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

Del precepto legal transcrito se desprende que para la impugnación de actos existen tres momentos de treinta días cada uno, contados: 1) a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; 2) a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o, 3) a partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

En el caso, de la demanda se desprende la manifestación de la parte actora en el sentido de que tuvo conocimiento del acto cuya invalidez demanda el miércoles veintisiete de marzo de dos mil dos, por tanto, de acuerdo con la segunda hipótesis a que se refiere la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo transcurrió del lunes primero de abril al lunes trece de mayo del año mencionado, por virtud de que el jueves veintiocho y viernes veintinueve de marzo del mismo año no corrieron términos, de conformidad con el acuerdo de este Tribunal Pleno, dado en sesión privada de cinco de marzo de dos mil dos; asimismo, se descuentan los sábados seis, trece, veinte y veintisiete de abril, cuatro y once de mayo, los domingos siete, catorce, veintiuno y veintiocho de abril, cinco y doce de mayo del año mencionado, y miércoles primero de mayo del año indicado, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Del oficio de demanda aparece que se recibió en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, el trece de mayo de dos mil dos, según consta de los sellos que aparecen asentados al reverso de la foja quince de los autos.

Entonces, si la demanda se presentó en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el trece de mayo de dos mil dos, esto es, el último día del plazo correspondiente, es inconcuso que la misma fue promovida con oportunidad.

No es obstáculo a la conclusión que antecede la alegación del gobernador demandado en el sentido de que la presentación de la demanda es extemporánea, actualizándose la causa de improcedencia establecida en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, porque la Ley de C.F. Federal fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, y la Ley de C.F. para el Estado de Oaxaca el treinta de diciembre de dos mil, ya que éstas no son materia de impugnación en esta vía sino, como se precisó al inicio de este considerando, el oficio SF/DI/PM/019/2002, de cuatro de marzo de dos mil dos.

Luego, no puede actualizarse la extemporaneidad de la demanda como lo alega el demandado, toda vez que las normas generales mencionadas en el párrafo anterior no son materia de impugnación, sin que obste a lo anterior la circunstancia de que, en su caso, el oficio impugnado sea acto de aplicación de las mencionadas normas, pues conforme lo dispone el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia para conocer de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, lo que pone de manifiesto que pueden impugnarse de manera separada tanto normas de carácter general como actos, y si en el caso la parte actora optó por impugnar un acto del Poder Ejecutivo Estatal, no es su obligación atacar también las normas generales en que se fundó el acto impugnado.

CUARTO. A continuación se procederá al análisis de la legitimación de la parte promovente.

En el presente asunto, signa la demanda F.J.O., en su carácter de síndico municipal, en representación del Municipio de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría de la elección de concejales del Ayuntamiento de Miahuatlán de P.D., Oaxaca, expedida por el Consejo Municipal Electoral de dicha localidad y copia del acta de la sesión solemne de instalación de Cabildo y toma de protesta del Ayuntamiento del periodo 2002-2004, constancias de las que se desprende que el promovente de la demanda es síndico del Municipio actor (fojas quinientos sesenta y dos, y de la dieciséis a la diecinueve del expediente).

Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De las disposiciones legales transcritas se desprende que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; asimismo, se advierte que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

Luego, si la demanda la promueve el Municipio de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca, es obvio que cuenta con legitimación activa para promoverla.

Ahora bien, los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, establecen:

"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:

"...

"II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio. ..."

"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

De estos preceptos se tiene que el síndico municipal cuenta con la facultad para representar jurídicamente al Ayuntamiento en las controversias o litigios en que éste fuere parte; entonces, de conformidad con lo dispuesto por el transcrito numeral 11 de la ley reglamentaria de la materia, si el actor debe comparecer a juicio por conducto del o los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos, es de concluir que el referido síndico promovente se encuentra legitimado para representar al Ayuntamiento de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca y, por ende, para promover la presente controversia constitucional.

QUINTO. A continuación se procederá al análisis de la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

Para alcanzar el propósito anterior, se tiene en cuenta que es autoridad demandada el Estado de Oaxaca, representado por el Poder Ejecutivo, y que el oficio SF/DI/PM/019/2002, cuya invalidez se demanda, fue firmado por el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca.

Ahora bien, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca dice:

"Artículo 17. Para el ejercicio de sus atribuciones y el despacho de los asuntos que son de su competencia, el titular del Poder Ejecutivo contará con el auxilio de las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

"...

"IV. Secretaría de Finanzas. ..."

La transcripción del artículo anterior pone de manifiesto que el secretario de Finanzas del Estado de Oaxaca sólo es una autoridad auxiliar del Ejecutivo del Estado.

Ahora bien, este Alto Tribunal ha determinado que sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional.

Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar a todos sus subordinados las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados.

El criterio referido es sustentado por este Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 84/2000, publicada en la página novecientos sesenta y siete del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil, que dice:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."

Entonces, si en el caso particular el secretario de Finanzas del Estado de Oaxaca es una autoridad auxiliar del Poder Ejecutivo del Estado, es claro que este último, de acuerdo con el artículo 105, fracción I, es a quien debe tenerse como demandado, al ser el superior jerárquico de la mencionada autoridad.

Establecido lo anterior, a continuación se transcriben los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, que dicen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De las disposiciones legales transcritas se desprende que tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, se advierte que la parte demandada deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el caso, J.M. suscribe la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, quien se ostenta como gobernador constitucional de éste, acreditándolo con la publicación, en el Periódico Oficial de la mencionada entidad federativa del veintidós de agosto de mil novecientos noventa y ocho, del Decreto Doscientos Ochenta y Seis, en el que la Quincuagésima Sexta Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, erigida en Colegio Electoral, declaró válidas y legítimas las elecciones efectuadas el dos de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en las que resultó electo como gobernador del Estado de Oaxaca el licenciado N.J.M.C., por el periodo comprendido del primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, y hasta el treinta de noviembre de dos mil cuatro (fojas quinientos veintidós y quinientos veintitrés del expediente).

El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, prevé:

"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

Del precepto transcrito se desprende que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador del Estado, por lo que al acreditar el promovente tal carácter, debe tenérsele por legitimado para comparecer a la presente controversia, en representación de dicho poder.

SEXTO. En el presente considerando se analizarán las causas de improcedencia o sobreseimiento propuestas por el demandado o que de oficio advierta este Alto Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Afirma la parte demandada que en el caso se actualiza la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el artículo 106, fracción IV, de la Constitución Local, establece un medio de impugnación que la parte actora no agotó.

El citado artículo 106, fracción IV, de la Constitución del Estado de Oaxaca, establece:

"Artículo 106. Corresponde al Tribunal Superior de Justicia:

"...

"IV. Resolver las controversias de carácter contencioso que se susciten entre los Municipios, entre sí y entre éstos y los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado."

Por su parte, el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

Este Tribunal Pleno ha interpretado el artículo 19, fracción VI, en la jurisprudencia P./J. 136/2001, publicada en la página novecientos diecisiete del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de dos mil dos, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

De acuerdo con el criterio transcrito, para que opere el mencionado principio de definitividad, tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales, es necesario que en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Federal, por ser competencia exclusiva del Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En el caso particular, la lectura de los conceptos de invalidez revela que la parte actora hace diversos planteamientos tendentes a evidenciar que el oficio impugnado vulnera lo dispuesto en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal; es decir, plantea violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal.

Entonces, aun cuando el transcrito artículo 106, fracción IV, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca establezca que corresponde al Tribunal Superior de Justicia resolver las controversias de carácter contencioso que se susciten entre los Municipios, entre sí y entre éstos y los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, lo cierto es que no podría resolver las cuestiones aquí planteadas relacionadas con los argumentos en los que se alega violación a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.

En consecuencia, es claro que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

No existiendo ninguna otra causa de improcedencia o sobreseimiento diversa a la analizada y toda vez que este Alto Tribunal no advierte que se actualice alguna, se procede a continuación al estudio de los conceptos de invalidez aducidos.

SÉPTIMO. En los conceptos de invalidez se aduce, en síntesis:

1. Que el titular del Ejecutivo Local no tiene facultades para aplicar compensaciones con cargo a los Municipios respecto de los recursos financieros de los Fondos Municipal de Participaciones y Fomento Municipal.

2. Que los recursos provenientes de los Fondos Municipal de Participaciones y de Fomento Municipal, correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil uno, una vez que ingresaron a la hacienda pública municipal están protegidos por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, siendo el Ayuntamiento el único que puede disponer respecto de su destino, por lo que la aplicación de compensaciones contenida en el acto impugnado invade su esfera de competencia.

Que al pretenderse aplicar deducciones a las participaciones municipales se invade el ámbito de competencia del Municipio actor.

3. Que acorde con lo dispuesto por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, el Municipio es administrado por un Ayuntamiento de elección popular, por lo que no requiere que el Gobierno del Estado le administre y ejerza los recursos que la Federación le entrega por conducto de la entidad federativa correspondiente.

4. Que los artículos 9o. de la Ley de C.F. Federal y 8o. de la Ley de C.F. Estatal, establecen que las compensaciones que se hagan como consecuencia de los ajustes cuatrimestrales a las participaciones municipales procederán entre la entidad federativa y los Municipios, cuando las mismas resulten positivas para las Municipios, por lo que las deducciones a las participaciones municipales que pretende realizar el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de su Secretaría de Finanzas, correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil dos, son de carácter público pertenecientes al Municipio actor.

Previamente al análisis constitucional relativo, atendiendo lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que la cuestión efectivamente planteada consiste en evidenciar violación a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, pues las alegaciones hechas tienen que ver solamente con los temas relativos a la hacienda municipal y libre administración hacendaria.

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que la parte actora estima es transgredido con la emisión del oficio impugnado, en lo que al caso interesa es del tenor siguiente:

"Artículo. 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. ..."

Del precepto transcrito se desprenden, en esencia, las bases que rigen en materia municipal relacionadas con su hacienda y libre administración hacendaria.

Aduce el Municipio actor que el Ejecutivo Local no tiene facultades para aplicar compensaciones con cargo a los Municipios.

Para analizar lo anterior, conviene tener presente que el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, establece: "b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.". Esta determinación expresa del texto constitucional otorga competencia a los Congresos de los Estados para que éstos puedan legislar en relación con las bases, montos y plazos en que serán cubiertas las participaciones federales que se entreguen a los Municipios por parte de la Federación.

Ahora bien, en el caso particular la Legislatura del Estado de Oaxaca legisló los aspectos mencionados en los artículos 1o., fracción II, 5o., primer párrafo y 8o. de la Ley de C.F. del Estado de Oaxaca, que dicen:

"Artículo 1o. La presente ley es de interés público y regula las relaciones fiscales del Estado de Oaxaca con sus Municipios y tiene por objeto:

"...

"II. Establecer los criterios para la distribución de las participaciones fiscales federales que correspondan a las haciendas públicas municipales, atendiendo a lo que establece al respecto el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 5o. Las participaciones que percibe el Estado son las señaladas en la Ley de Coordinación, de las cuales éste distribuirá a los Municipios los siguientes porcentajes de las cantidades que perciba en el ejercicio de que se trate."

"Artículo 8o. Las participaciones que correspondan a los Municipios, resultantes de los fondos que establece la presente ley, se calcularán y pagarán por cada ejercicio fiscal.

"Con base en los montos que se establezcan en la Ley de Ingresos del Estado en el ejercicio que se trate, de los conceptos participables a los Municipios señalados en el artículo 5o. de la presente ley, la secretaría calculará las participaciones anuales provisionales, las cuales enterará a los Municipios mensualmente en partes iguales, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que se reciban de la Federación. El retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para la liquidación a plazos de las contribuciones federales.

"Cada cuatro meses la secretaría efectuará el cálculo de las diferencias entre las cantidades recibidas participables a Municipios y las participaciones pagadas provisionalmente y determinará los ajustes de participaciones que procedan, los cuales serán enterados a los Municipios dentro del mes inmediato posterior al cuatrimestre que corresponda, y un ajuste definitivo que se enterará a más tardar en el mes de marzo del año siguiente."

Los numerales transcritos revelan que la Ley de C.F. del Estado de Oaxaca es la que desarrolla la facultad constitucional en relación con la competencia que la Constitución Federal otorga a los Congresos Locales, precisada en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, toda vez que en los artículos transcritos se establece que la mencionada ley es de interés público y regula las relaciones fiscales del Estado de Oaxaca con sus Municipios, y tiene por objeto, entre otros, establecer los criterios para la distribución de las participaciones fiscales federales que correspondan a las haciendas públicas municipales; asimismo, dispone que las participaciones que percibe el Estado son las señaladas en la Ley de Coordinación, de las cuales éste distribuye a los Municipios en los porcentajes de las cantidades que perciba en el ejercicio de que se trate y que precisa el citado artículo 5o. de la ley en consulta; también dispone que las participaciones que correspondan a los Municipios, resultantes de los fondos que establece dicha ley, se calcularán y pagarán por cada ejercicio fiscal; además, con base en los montos que se establezcan en la Ley de Ingresos del Estado en el ejercicio que se trate, de los conceptos participables a los Municipios señalados en el artículo 5o. indicado, la Secretaría de Finanzas del Estado calculará las participaciones anuales provisionales, las cuales enterará a los Municipios mensualmente en partes iguales dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que se reciban de la Federación; dispone, asimismo, que cada cuatro meses la mencionada secretaría efectuará el cálculo de las diferencias entre las cantidades recibidas participables a Municipios y las participaciones pagadas provisionalmente, y determinará los ajustes de participaciones que procedan, los cuales serán enterados a los Municipios dentro del mes inmediato posterior al cuatrimestre que corresponda, y un ajuste definitivo que se enterará a más tardar en el mes de marzo del año siguiente.

En ese orden de ideas, del último párrafo del artículo 8o. de la Ley de C.F. del Estado de Oaxaca se desprende la facultad del Ejecutivo Local, a través de su Secretaría de Finanzas, para que cada cuatro meses ésta lleve a cabo el cálculo de las diferencias entre las cantidades recibidas participables a Municipios y las participaciones pagadas provisionalmente, pudiendo determinar los ajustes de participaciones que procedan, los cuales serán enterados a los Municipios dentro del mes inmediato posterior al cuatrimestre que corresponda, y un ajuste definitivo que se enterará a más tardar en el mes de marzo del año siguiente.

Luego, de acuerdo con el último párrafo del artículo 8o. mencionado, el Ejecutivo Local tiene competencia, a través de su Secretaría de Finanzas, para emitir el acto aquí impugnado, resultando, en consecuencia, infundado el argumento expresado.

Por otra parte, se argumenta que los recursos entregados al Municipio actor, correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil uno, al momento de serles entregados pasaron a formar parte de la hacienda municipal, por lo que se encuentran protegidos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, siendo el Ayuntamiento el único que puede disponer en relación con su destino, y que, por ello, la aplicación de compensaciones invade su esfera de competencia.

Asimismo, se alega que los artículos 9o. de la Ley de C.F. Federal y 8o. de la Ley de C.F. Estatal, establecen que las compensaciones que se hagan como consecuencia de los ajustes cuatrimestrales a las participaciones municipales procederán entre la entidad federativa y los Municipios cuando las mismas resulten positivas para éstos, por lo que las deducciones a las participaciones municipales que pretende realizar el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de su Secretaría de Finanzas, correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil dos, son de carácter público pertenecientes al Municipio actor.

Pues bien, una interpretación armónica, sistemática y teleológica, lleva a concluir que la fracción IV del artículo 115 constitucional no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino sólo a precisar, en lo particular, aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en dicha disposición y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, lo que instituye tal disposición, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.

Así las cosas, si las participaciones federales se encuentran mencionadas expresamente en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, es evidente que las mismas están protegidas por el régimen de libre administración hacendaria, por lo que los Ayuntamientos son los únicos que pueden disponer el destino de esos recursos.

Encuentra apoyo lo considerado, en lo conducente, en la jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno, número P./J. 151/2000, consultable en la página mil ciento catorce del T.X., correspondiente al mes de diciembre de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. EL ARTÍCULO 51 DE LA LEY DE PLANEACIÓN DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO 298 DEL CONGRESO LOCAL, PUBLICADO EL TREINTA Y UNO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, QUE CONDICIONA EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN, MEDIANTE LA INTRODUCCIÓN DE FÓRMULAS, CONCERTACIONES Y ACUERDOS CON GRUPOS SOCIALES O CON PARTICULARES INTERESADOS, NO VIOLA DICHO RÉGIMEN. El referido precepto que impone a los Municipios la obligación de concertar con los grupos sociales o con los particulares interesados, a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, las acciones a realizar con los recursos correspondientes del presupuesto de egresos de la Federación, entre otros, los provenientes del Ramo 33 previstos para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, relativos a las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, no viola el régimen de libre administración hacendaria consagrado en el artículo 115 de la Constitución Federal. Ello es así, porque los Municipios no tienen derecho a disponer libremente de los mencionados recursos, en virtud de que la partida presupuestaria del citado ramo y el capítulo V de la Ley de C.F. se refieren a recursos federales, cuya aplicación corresponde a las autoridades federales en términos de lo dispuesto en los artículos 3o. y 19 del propio presupuesto de egresos de la Federación; 35 y 38 de la Ley de C.F.; y 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; además de que conforme a lo previsto en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, de rubro: ‘HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.’, las aportaciones federales si bien son recursos que ingresan a la hacienda municipal, no quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria, por tratarse de recursos federales que se rigen por disposiciones también federales."

Ahora, el oficio impugnado es del tenor siguiente:

"Secretaría de Finanzas

"Dirección Ingresos

"Oficio No. SF/DI/PM/019/2002

"Oaxaca de J., Oaxaca

"A 4 de marzo de 2002

"Tercer ajuste de participaciones municipales 2001

"Á.D.J.R.

"Presidente municipal de Miahuatlán de P.D., Oaxaca

"Presente:

"De conformidad con lo establecido en el artículo 2o. de la Ley de C.F. Federal y 8o. de la Ley de C.F. para el Estado de Oaxaca, la asignación de las participaciones fiscales son resultado de la recaudación de los ingresos federales y cada cuatro meses se sujetan a ajustes que arrojan diferencias a favor a cargo de las entidades y Municipios, cuando éstas resultan a favor, las diferencia las paga la Federación y cuando son a cargo las cobra vía compensación.

"En este sentido, informo a usted que el resultado de los ingresos correspondientes al tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio 2001, fue a cargo para todos los Municipios del Estado, como resultado del proceso para el pago de las participaciones previstas en el artículo 7o. de la Ley de C.F., el cual establece que: ‘El Fondo General de Participaciones se determinará por cada ejercicio fiscal de la Federación, la cual en forma provisional hará un cálculo mensual considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inmediato anterior. En igual forma se procederá con las participaciones a que se refieren los artículos 2o.-A, fracciones I y III, y 3o.-A de esta ley.

"‘Las entidades dentro del mismo mes en que se realice el cálculo mencionado en el párrafo que antecede, recibirán las cantidades que les correspondan conforme a esta ley, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones.

"‘Cada cuatro meses la Federación realizará un ajuste de participaciones, efectuando el cálculo sobre la recaudación obtenida en ese periodo. Las diferencias resultantes serán liquidadas dentro de los dos meses siguientes. ...’

"Asimismo, el artículo 8o., tercer párrafo, de la Ley de C.F. para el Estado de Oaxaca, expresa que ‘Cada cuatro meses la secretaría efectuará el cálculo de las diferencias entre las cantidades recibidas participables a Municipios y las participaciones pagadas provisionalmente y determinará los ajustes de participaciones que procedan, los cuales serán enterados a los Municipios dentro del mes inmediato posterior al cuatrimestre que corresponda, y un ajuste definitivo que se enterará a más tardar en el mes de marzo del año siguiente.’.

"Con base en la fundamentación anterior se procedió el cálculo del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio 2001, resultando diferencias a cargo del Municipio de Miahuatlán de P.D. por la cantidad de $(759,957.92), integrado de la siguiente forma:

"Fondo Municipal de Participaciones $(106,636.92)

"Fondo de Fomento Municipal $(653,321.00)

"Diferencia cargo $(759,957.92)

"Con el propósito de evitar alteraciones importantes a las finanzas municipales, la compensación por la diferencia a cargo le será descontada quincenalmente en partes iguales del periodo de marzo a diciembre del presente año ..."

Lo anterior revela que el oficio impugnado se expidió con la finalidad de que el Municipio actor estuviera informado de que al procederse al cálculo del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio fiscal de dos mil uno, resultaron diferencias a su cargo por la cantidad de setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos con noventa y dos centavos ($759,957.92), señalándose que con el propósito de evitar alteraciones importantes a las finanzas municipales, la compensación por la diferencia mencionada le sería descontada quincenalmente en partes iguales del periodo de marzo a diciembre de dos mil dos.

Ahora bien, los artículos 2o., 7o. y 9o. de la Ley de C.F., en lo que al caso importa disponen:

"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. ..."

"Artículo 7o. El Fondo General de Participaciones se determinará por cada ejercicio fiscal de la Federación, la cual en forma provisional hará un cálculo mensual considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inmediato anterior. En igual forma se procederá con las participaciones a que se refieren los artículos 2o.-A, fracciones I y III, y 3o.-A de esta ley.

"Las entidades dentro del mismo mes en que se realice el cálculo mencionado en el párrafo que antecede, recibirán las cantidades que les correspondan conforme a esta ley, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones.

"Cada cuatro meses la Federación realizará un ajuste de las participaciones, efectuando el cálculo sobre la recaudación obtenida en ese periodo. Las diferencias resultantes serán liquidadas dentro de los dos meses siguientes.

"A más tardar dentro de los 30 días posteriores a que el Ejecutivo Federal presente la cuenta pública del año anterior a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión para su revisión, la Federación determinará las participaciones que correspondan a la recaudación obtenida en el ejercicio, aplicará las cantidades que hubiera afectado provisionalmente a los fondos y formulará de inmediato las liquidaciones que procedan.

"Durante los primeros cinco meses de cada ejercicio, las participaciones en el Fondo General de Participaciones a que se refiere la fracción II del artículo 2o., así como las que se establecen en los artículos 2o.-A, fracciones I y III, y 3o.-A de esta ley, se calcularán provisionalmente con los coeficientes del ejercicio inmediato anterior, en tanto se cuente con la información necesaria para calcular los nuevos coeficientes."

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.

"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de C.F. podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas. ..."

De los preceptos transcritos se advierte, en lo que interesa:

a) Que el Fondo General de Participaciones Federal se constituye con el veinte por ciento de la recaudación obtenida por la Federación en un ejercicio fiscal.

b) Que dicho Fondo General de Participaciones Federal se determina por ejercicio fiscal, haciendo un cálculo mensual considerando la recaudación federal obtenida en el mes inmediato anterior y las entidades reciben cada mes, como anticipo a cuenta de participaciones, las cantidades correspondientes.

c) Que cada cuatro meses la Federación debe realizar un ajuste de las participaciones atendiendo a la recaudación obtenida en dicho lapso y en caso de existir diferencias las liquidará dentro de los dos meses siguientes.

d) Que excepción hecha de las compensaciones que se requieran efectuar en las entidades, como consecuencia de ajuste de participaciones federales que correspondan, estas últimas son inembargables y no pueden afectarse ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales, e inscritas ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Así, es manifiesto que los recursos que reciben los Estados y Municipios con motivo de participaciones federales, no son cantidades fijas sino variables y atienden a un porcentaje de la recaudación que efectivamente capte la Federación en el periodo correspondiente, por lo que las cantidades mensuales que se entregan a los Estados sólo son provisionales, ya que atienden a un cálculo de lo que se presume será materia de recaudación, motivo por el cual la Federación, cada cuatro meses, debe realizar ajustes respecto de las participaciones pagadas provisionalmente, llevando a cabo las compensaciones correspondientes.

Ahora bien, aun cuando es cierto lo que señala el Municipio actor en el sentido de que los recursos provenientes de las participaciones federales una vez que ingresan a la hacienda pública municipal se encuentran protegidos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, tal circunstancia, contrario a lo que aduce, no trae consigo la inconstitucionalidad del oficio cuya invalidez se demanda, habida cuenta que del contenido del oficio impugnado únicamente se pone de manifiesto que sólo se comunica a dicho Ayuntamiento "que al efectuar el tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio dos mil uno, resultaron diferencias a cargo de éste"; además de que "la compensación por la diferencia a cargo le será descontada quincenalmente en partes iguales del periodo de marzo a diciembre del presente año" (dos mil dos).

En efecto, de lo asentado se acredita que a través del oficio impugnado no se está disponiendo, por la demandada, de las participaciones federales que corresponden legalmente al Municipio actor, toda vez que, como se dijo, las cantidades que le fueron entregadas en concepto de participaciones federales se hicieron de manera provisional en una cantidad mayor a la que le correspondía y, por ello, su excedente (diferencias a cargo) le sería descontado de los anticipos subsecuentes de participaciones federales, en el periodo de marzo a diciembre de dos mil dos. De ahí que resulte infundado el concepto de invalidez, al no acreditarse la invasión de competencia aducida con el oficio de mérito.

Cabe agregar, además, que si bien los recursos que le fueron entregados al Municipio actor por concepto de participaciones federales durante el ejercicio fiscal de dos mil uno, ingresaron a su hacienda y están protegidos por el principio de libre administración hacendaria, del oficio impugnado no se desprende que pretenda que se ocupen tales recursos para un fin determinado, ni menos aún que el titular del Ejecutivo Estatal pretenda administrar o ejercer los recursos que la Federación le entrega por concepto de participaciones federales, lo que pone de manifiesto que, contrario a lo argumentado, con el oficio cuya invalidez se demanda no se vulnera el principio de libre administración hacendaria del Ayuntamiento actor.

Por último, conviene transcribir nuevamente, en el aspecto que aquí importa, los artículos 9o. de la Ley de C.F. y 8o. de la Ley de C.F. del Estado de Oaxaca:

Ley de C.F..

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"...

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice. ..."

Ley de C.F. del Estado de Oaxaca.

"Artículo 8o. ... Cada cuatro meses la secretaría efectuará el cálculo de las diferencias entre las cantidades recibidas participables a Municipios y las participaciones pagadas provisionalmente y determinará los ajustes de participaciones que procedan, los cuales serán enterados a los Municipios dentro del mes inmediato posterior al cuatrimestre que corresponda, y un ajuste definitivo que se enterará a más tardar en el mes de marzo del año siguiente."

Lo transcrito revela lo infundado del argumento expresado en el sentido de que únicamente proceden los ajustes "positivos" a favor de los Municipios, ya que, contrario a ello, en ambas legislaciones se establece que las cantidades que los Municipios reciben con motivo de participaciones federales son pagadas a éstos de manera provisional, reservándose tanto la Federación como el Estado la posibilidad de determinar los ajustes de participaciones que procedan.

Esto es, los recursos que los Municipios reciben de la Federación por concepto de participaciones, están sujetos a las percepciones que la Federación recaude en determinado ejercicio fiscal, y si bien se realiza una proyección de lo que se pretende recaudar, al tratarse solamente de cantidades que se pretenden recaudar, no existe certeza plena del monto que efectivamente se percibirá, siendo obvia la necesidad de realizar los ajustes correspondientes, ya sea de manera positiva o negativa, esto es, si la recaudación calculada es mayor de la esperada, se hará el ajuste correspondiente a fin de que los Municipios reciban las cantidades adicionales que se hubieran recaudado, por el contrario, cuando la recaudación sea menor que la estimada, se hará el ajuste correspondiente a fin de adecuar las cantidades entregadas a las realmente percibidas; por tanto, de aceptar el criterio que pretende el Municipio actor en el sentido de que únicamente se autorizan los ajustes "positivos" a favor de los Municipios, ello colocaría en estado de contingencia económica a la Federación, porque no puede ser exacta la proyección de los recursos a recaudar.

Por tanto, ante lo infundado de los conceptos de invalidez planteados, lo procedente es reconocer la validez del oficio número SF/DI/PM/019/2002, de cuatro de marzo de dos mil dos, por medio del cual se comunica al Municipio actor que durante el periodo comprendido de los meses de marzo a diciembre de dos mil dos, le serán efectuados descuentos quincenales a partes iguales por un monto de setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos con noventa y dos centavos ($759,957.92), por concepto de compensación respecto del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio fiscal de dos mil uno, en relación con los Fondos Municipal de Participaciones y de Fomento Municipal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del oficio número SF/DI/PM/019/2002, de cuatro de marzo de dos mil dos, por medio del cual se comunica al Municipio actor que durante el periodo comprendido de los meses de marzo a diciembre de dos mil dos le serán efectuados descuentos quincenales a partes iguales, por un monto de setecientos cincuenta y nueve mil novecientos cincuenta y siete pesos con noventa y dos centavos ($759,957.92), por concepto de compensación respecto del tercer ajuste cuatrimestral del ejercicio fiscal de dos mil uno, en relación con los Fondos Municipal de Participaciones y de Fomento Municipal.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. No asistió el señor M.J.V.C. y C. por estar presidiendo, en su carácter de decano, una diligencia en el Consejo de la Judicatura Federal. Fue ponente en este asunto el señor M.G.I.O.M..

El señor Ministro presidente G.D.G.P. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.