Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 63/2003. MUNICIPIO DE COSAMALOAPAN, ESTADO DE VERACRUZ.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta de enero de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veinticinco de agosto de dos mil tres, O.P.P., quien se ostentó como síndico del Municipio de Cosamaloapan, Estado de Veracruz, en representación de éste, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de la norma y el acto que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Las partes que emitieron el decreto impugnado, así como los actos de aplicación: 1. La H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 2. la H. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 3. C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. 4. C.S. de Gobernación. 5. C.S. de Hacienda y Crédito Público. 6. C.D. general de Caminos y P.F. de Ingresos y Servicios Conexos. Los cinco primeros con domicilios ampliamente conocidos en México, Distrito Federal, y el último con residencia oficial en la ciudad de Cuernavaca, M.. Se señalan como partes también: 1. C.P. general de la República. 2. C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz. 3. Secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz-Llave. 4. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Alvarado, Veracruz. 5. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Coatzacoalcos, Veracruz. 6. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Cosoleacaque, Veracruz. 7. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de G.Z., Veracruz. 8. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Ixhuatlán del Sureste, Veracruz. 9. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de M. de la Torre, Veracruz. 10. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Nautla, Veracruz. 11. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Pánuco, Veracruz. 12. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Pueblo Viejo, Veracruz. 13. H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Tecolutla, Veracruz. De la autoridad o autoridades responsables se reclama: A) De las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión se reclama: La aprobación y promulgación de la reforma al artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, de fecha 30 de abril del 2003, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 14 de julio del año 2003. B) De los ciudadanos Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y secretario de Gobernación del Poder Ejecutivo Federal se reclama: La publicación del decreto que reforma el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, misma que fue publicada el día 14 de julio del año 2003. C) De los ciudadanos secretario de Hacienda y Crédito Público y director general de Caminos y P.F. de Ingresos y Servicios Conexos se reclama: La ejecución de la reforma al artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, misma que entró en vigor, de acuerdo con el artículo primero transitorio, al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. ... IV. N. y actos cuya invalidez se reclaman y el medio oficial en que se publicó. El artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal reformado mediante decreto presidencial y que en su oportunidad fuera publicado en el Diario Oficial de la Federación el día catorce de julio del año dos mil tres."

Asimismo, en el oficio de aclaración de demanda presentado el cuatro de septiembre de dos mil tres se precisó:

"La norma cuya invalidez demanda la persona moral que represento, la impugna con motivo de su primer acto de aplicación, del decreto que aprueba y promulga la reforma al artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, que fuera publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado día 14 de julio del año 2003 ... con fecha 15 de agosto del año 2003, nos fue comunicado mediante oficio SFP/SE/DGIP/2003, por la Dirección de Inversión Pública, en su carácter de representante del Gobierno del Estado de Veracruz ..."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:

"Primero. El Municipio mexicano, desde su origen, ha sido el proveedor de los diferentes servicios públicos que la sociedad de nuestro país le ha demandado. Esta situación fue reivindicada en las iniciativas municipalistas de los pasados 15 de junio y 25 de julio de 1999, respectivamente, en donde las Cámaras de Diputados y Senadores, erigiéndose en Constituyente Permanente, aprobaron diversas modificaciones al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismas que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el jueves 23 de diciembre del año en referencia, y que sin duda robustecen la gestión política, administrativa y de gobierno del Municipio mexicano. Sin embargo, en materia de federalismo fiscal, el Municipio aún sigue permaneciendo a la zaga en materia de potestades tributarias o recaudatorias que le permitan incrementar los recursos de la hacienda municipal. La Federación, al amparo del artículo 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede imponer todas las contribuciones necesarias para cubrir su gasto público, y los Estados, a su vez, pueden establecer todas las contribuciones que necesiten, con excepción de las fuentes de riqueza que expresamente les prohíbe la fracción XXIX del artículo 76, así como los artículos 117, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 18, fracción I, todos ellos de la propia Constitución; en cambio, el Municipio, también orden de gobierno constituido jurídicamente en nuestra Carta Magna, carece de esas facultades. Bajo este sesgo jurídico, hacia el centralismo fiscal, fue que dio origen el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, que permitió absorber a la Federación el 80% de la recaudación tributaria y que tanto los Estados como los Municipios pudieron participar de forma concurrente con éste. Es así, que bajo el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en el año de 1992, se dio el primer gran paso para la obtención de dichos recursos, ya que el H. Congreso de la Unión aprobó la iniciativa de adición a la Ley de Coordinación Fiscal con el artículo 9o. A, con la creación de fondos destinados a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad, en donde existen puentes de peaje operados por la Federación, aportando montos iguales Federación, Estados y Municipio, sin exceder del 10% del monto total de los ingresos obtenidos por la operación del puente de que se trate. Posteriormente, en el año de 1995, la Legislatura Federal en turno aprobó la modificación del artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, estableciendo un incremento del 10 al 25% de aportación de la Federación de los ingresos brutos generados en cada puente, creándose así nuevas reglas de operación que establecen que por cada peso que la Federación aporte, el Estado, el Municipio, o ambos cuando así lo acuerden, lo hagan con 20 centavos. Por otra parte, bajo este sentido de beneficiar a los Municipios, se autorizó la ampliación del destino específico de los recursos a la realización de obras de infraestructura o gastos de inversión y se fijó la condición de que éstos no serán destinados al gasto corriente, igualmente, fue aprobada la factibilidad de extender los beneficios de los recursos federales a otros Municipios de la entidad, además de aquel en que se ubique el puente de peaje. Debiendo aclararse que desde el año de 1980, en que se creó primeramente el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y hasta el año de 1995, mediante el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, el sentido del mencionado artículo había sido de carácter positivo, constituyéndose como un derecho real adquirido, es decir, en beneficio de los Municipios que cuentan con puentes de peaje con la finalidad de que mediante esas participaciones puedan allegarse de recursos para cubrir las necesidades y obras de los habitantes de su comunidad. Segunda. Con base en dicho fundamento, diversas entidades y Municipios celebraron convenios en la materia, los cuales redituaron en beneficios significativos para dichos Municipios, tratándose de obras de vialidad. Tercero. Mi representada, el veintiséis de abril de mil novecientos noventa y seis, celebró convenio con el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de Caminos y P.F. de Ingresos y Servicios Conexos y el Gobierno del Estado, por el cual se instrumentó la creación y administración de un fondo derivado de lo dispuesto por el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, en virtud de que dentro de la circunscripción territorial del Municipio se encuentran ubicados los puentes federales de peaje denominados Caracol y P., y de esta manera gozar de los beneficios de la creación y administración de un fondo cuyos recursos y rendimientos tendrían como destino específico la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad o, en su caso, la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión. Lo anterior, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, que propuso impulsar un nuevo federalismo para fortalecer a los Estados y a los Municipios y fomentar la descentralización y el desarrollo regional. Cuarto. La aportación de la Federación del 25% (veinticinco por ciento) de los ingresos brutos generados por los puentes federales de peaje Caracol y P. vino suministrándose de esa manera a mi representada; mas es el caso que la presente reforma que se señala como acto reclamado agrega la palabra internacionales después de la palabra puentes, para quedar de la siguiente manera ‘La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los Estados y Municipios en donde existan puentes internacionales de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos ...’; modificando la anterior redacción que decía: ‘La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los Estados y los Municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos ...’; en consecuencia, se deja en estado de indefensión a los Municipios que no tienen puentes de peaje con el carácter de internacionales."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"Primero. El decreto que reforma el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal hace nugatorio un derecho real del H. Ayuntamiento Constitucional de Cosamaloapan, Veracruz y lo priva de facto de un beneficio legítimo y acorde con las necesidades de todos los Municipios incluidas primariamente en el convenio de donde se deduce la controversia planteada; para robustecer la tesis sostenida por el suscrito, me permito hacer una interpretación del artículo 25 de la Constitución General de la República que a la letra señala, entre otros particulares: ‘Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación. ... Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y el uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. ...’. El entorno y los extremos del numeral, motivo de este apartado, son claros en el sentido de que son parte medular en las normas que constituyen nuestra Ley Suprema, la que definitivamente establece el concepto de rectoría del Estado, en virtud de que define la facultad de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional; asimismo, establece que la rectoría del desarrollo nacional debe garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático, mediante el fomento, el crecimiento económico y el empleo, así como una más justa distribución del ingreso y la riqueza; acontecimientos que obviamente propiciarán el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos en todas sus definiciones, grupos y clases sociales, cuya seguridad está protegida por nuestra Carta Magna. En el primer párrafo del artículo 25 se fijan los fines y las limitaciones del concepto de rectoría del desarrollo nacional que se atribuye al Estado. Se establece que el desarrollo debe ser integral; esto es, que debe atender los aspectos diversos del mismo, tanto los meramente económicos como los sociales, los culturales y los políticos, debiéndose entender este principio en conexión con el artículo 3o. de la Constitución, que define a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo; ahora, el carácter integral de desarrollo debe entenderse también en el punto que abarque en conjunto a la población y a toda la extensión del territorio nacional; en consecuencia de lo anterior, el decreto impugnado viola el principio de justicia que se contiene en este dispositivo, el cual, como se aprecia, dispone en lo general una razón de ser del Estado, es decir, es el rector del desarrollo nacional, misma rectoría que ejercerá mediante el fomento del crecimiento económico y una distribución más justa del ingreso y la riqueza, es cierto que dicho principio está literalmente dirigido a buscar la justa distribución de la riqueza e ingreso de los individuos, resulta evidente que tal principio le es aplicable al Estado, mismo que debe ser paradigma de los esquemas de justicia y bien común, lo cual es uno de sus fines, por tanto, es incuestionable que en sus actos, sobre todo los legislativos y los de mera rectoría de la vida nacional, la Federación debe observar dicho principio de justicia, lo cual se traduce en dar a cada quien lo que le corresponde con base en principios éticos y equitativos, de tal suerte que el decreto que se controvierte viola el espíritu del artículo 25 sucinto en este apartado, pues carece de mecanismo alguno que le dé certeza jurídica a los Municipios que no gocen del beneficio de tener, sólo por un concepto, de un puente internacional. Segundo. Como ya se ha señalado y obra en los medios de convicción ofrecidos, desde el año de mil novecientos noventa y dos mi representada recibía el beneficio plasmado en el dispositivo de referencia, que anteriormente al decreto literalmente establecía: ‘Artículo 9o. A. La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los Estados y los Municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos Municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, sin que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente. La aportación a los fondos mencionados se hará por el Estado, por el Municipio o, cuando así lo acordaren, por ambos, en un 20% del monto que aporte la Federación, sin que la aportación de ésta exceda de un 25% del monto total de los ingresos que obtenga por la operación del puente de peaje de que se trate. La aportación federal se distribuirá en partes iguales entre el Estado y el Municipio correspondiente, destinando el Estado al mismo fin estos recursos en cualquiera de los Municipios de la entidad.’. Por otra parte, el numeral reformado, sustancialmente, quedó de la siguiente manera: ‘Artículo 9o. A. La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los Estados y Municipios en donde existan puentes internacionales de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos Municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, de impacto regional directamente en la zona donde se encuentre el cobro del peaje, sin que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente. ...’. Es obvio que la privación del ingreso señalado en el artículo reformado importa un serio perjuicio al Municipio que represento, y penosamente se reflejará en un decrecimiento de las obras a desarrollar; asimismo, existe franca contravención de la reforma cuya invalidez se pretende, entre otras disposiciones de ley, con el diverso 26 de nuestra Carta Magna, que sustancialmente previene: ‘Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.’. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la N. Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.’. Significando que, a consideración del suscrito, existe un quebrantamiento a diversos ordenamientos secundarios, como en este caso la Ley de Planeación que a la letra, en sus numerales 1o., 2o. y 3o., entre otras cosas, refiere: ‘Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer: I. Las normas y principios básicos conforme a las cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública federal; II. Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática; III. Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable; IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales, a través de sus organizaciones representativas, en la elaboración del plan y los programas a que se refiere esta ley; y; V. Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.’. ‘Artículo 2o. La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral del país y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para ello, estará basada en los siguientes principios: I. El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales, en lo político, lo económico y lo cultural; II. La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático, republicano, federal y representativo que la Constitución establece; y la consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, impulsando su participación activa en la planeación y ejecución de las actividades del gobierno; III. La igualdad de derechos, la atención de las necesidades básicas de la población y la mejoría, en todos los aspectos, de la calidad de la vida, para lograr una sociedad más igualitaria; IV. El respeto irrestricto de las garantías individuales, y de las libertades y derechos sociales y políticos; V. El fortalecimiento del Pacto Federal y del Municipio Libre, para lograr un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional; y; VI. El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo; en un marco de estabilidad económica y social.’. ‘Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por planeación nacional del desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.’. Así las cosas resulta evidente que la multimencionada reforma al artículo 9o. A es contradictoria a los extremos que particularmente cita el precitado artículo 26 de la Constitución General de la República que obliga al Estado a organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación; asimismo, es menester resaltar que nuestro sistema político requiere forzosamente de la organización como instrumento fundamental, esto en atención a que la sociedad actual es compleja en cuanto a su estructura diversa en cuanto a sus necesidades y densa por naturaleza, por ello se hace indispensable el planteamiento de objetivos concretos a corto, mediano y largo plazo, así como la definición correcta y lógica de estrategias, objetivos y acciones para aplicar las medidas que hagan posible su realización, de tal suerte que no es posible cumplir y organizar a la colectividad con ataduras y restricciones como en este asunto es la reforma taxativa que distingue la aportación de fondos que se contenía en el artículo 9o. A antes de la reforma y ahora sólo se circunscribe a los Estados y Municipios donde sólo existan puentes internacionales, esta excluyente inverosímil, malamente, olvida que los habitantes y necesidades de los diferentes Estados y Municipios donde los puentes no son internacionales son exactamente iguales a los lugares donde sí los hay, es decir, ahora por las simples características de una estructura, un núcleo de población será perjudicado, ¿Cuáles son los elementos o razones que marcan la diferencia?, ¿Acaso unos gobernados tienen más o menos derechos que otros?, porque aquí no se trata de la preferencia o no sobre algunos Estados o Municipios, en puridad lisa y llanamente estamos ante la presencia de una afectación, verbigracia el elemento de la solidez que se cita en el comentado artículo 26 de nuestra Ley Suprema que, en la especie, no es más que la firmeza y fuerza del proceso de crecimiento económico, y se trata de que éste no sea débil y que, por supuesto, tenga un buen sustento para hacer frente a las imperiosas necesidades de la población en términos generales y en el caso a estudio a las obras de construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad, en el entendido de que cada uno de estos rubros es de suma importancia para los habitantes del Municipio de Cosamaloapan, Ver., y para mi representada en juicio, bien por la plusvalía que adquieren los inmuebles con la construcción de una calle, por la seguridad o la mejora de las condiciones económicas en el comercio, todo esto en atención a que el fondo se destina, como ya se ha dicho, a obras de vialidad. Tercero. La reforma decretada rompe con el principio elemental de la equidad que requiere para su sano desarrollo de la congruencia con el valor de la justicia social en todos sus aspectos, porque finalmente ése es el fin de la Constitución General de la República, ya que comprobado está que la desigualdad sólo genera la interrupción o debilitamiento del proceso de crecimiento financiero que puede redundar en distorsiones y conflictos sociales que finalmente pueden constituir una amenaza al orden general. En otro orden, no menos importante y atendiendo a la naturaleza del segundo párrafo del aludido artículo 26 constitucional, no es válido que se soslayara con la reforma excluyente la planeación que, de conformidad a los puntos claros y precisos de la norma, tendrá que ser democrática y, de igual manera, deberá observar la participación de los diversos sectores sociales, luego entonces, esta tesis sí es absoluta en cuanto a eliminar los planes autoritarios; no obstante lo anterior, la comentada reforma impide de inicio recoger cualquier aspiración o demanda de la sociedad. Habida cuenta de todo lo anterior, huelga decir que el artículo 115 constitucional es uno de los elementos más importantes del sistema político federal mexicano y su estructura, entre otras, se encuentra integrada por disposiciones relativas a la relación entre el Estado y el Municipio, en ese tenor, las fracciones III y IV del artículo en cuestión rezan así: ‘Artículo 115. ... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: ... g) Calles, parques y jardines y su equipamiento. ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.’. Aquí es importante indicar que la participación federal que se dedujo del artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal en el presupuesto de ingresos forma parte de los techos financieros contemplados por el Municipio de Cosamaloapan, Ver., evento que primariamente consta en el artículo 18 del Decreto Número 482 de Presupuesto de Egresos para el Estado de Veracruz-Llave, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil tres, en donde, por supuesto, en cifras establecidas, se especifica qué cantidad corresponde a participaciones federales para los Municipios, esto desde luego en términos generales; asimismo, es importante significar que si bien es cierto que el procedimiento para la obtención de la participación federal es bastante complejo, tal como se ha descrito en los antecedentes de esta controversia, también lo es que como bien se justifica plenamente con estados de cuenta y documentales privadas, que como medios de convicción se adjuntan a este ocurso, en el presente ejercicio fiscal mi mandante percibió en total tres remesas del Gobierno Federal, por conducto de Caminos y P.F., que ascendieron a la cantidad de $4'636,143.90 (cuatro millones seiscientos treinta y seis mil ciento cuarenta y tres pesos 90/100 M.N.), siendo indispensable destacar que a cambio de estas participaciones el Municipio de Cosamaloapan, Ver., realizó sendas obras relativas a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en cumplimiento a lo pactado en el acuerdo de voluntades que da origen a la creación del fondo de donde emanan los recursos. Es el caso que con fecha siete de abril del año dos mil tres mi representada entregó el Programa Operativo Anual de Obras y Acciones, para el presente ejercicio fiscal, con recursos provenientes de participaciones federales por C., y que se derivan del convenio de fecha 26 de abril del año de 1996, ante el comité técnico presidido de acuerdo al convenio por el representante del Estado, en este caso la Secretaría de Finanzas y Planeación, en el que de manera clara y específica se señalaron de manera descriptiva las obras a realizar en el Municipio de Cosamaloapan, Veracruz, haciendo la aclaración de que dicho programa contiene, de igual manera, desglosadamente su respectiva estructura financiera, metas anuales y el número de beneficiarios, resaltando que el total del monto de las obras es por la cantidad de $12'347,614.00 (doce millones trescientos cuarenta y siete mil seiscientos catorce pesos 00/100), evento que se acredita de manera fehaciente con las documentales que como probanza se exhiben con esta demanda para robustecer mi dicho; este programa, indiscutiblemente, obliga a mi poderdante a celebrar contratos de obra con constructoras de la localidad respecto a la ejecución de las acciones programadas, mismos que exhibo en este acto; asimismo, de llegar a ejecutarse el decreto que reforma el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal mi representada dejará de percibir $6'794,770.00 (seis millones setecientos noventa y cuatro mil setecientos setenta pesos 00/100 M.N.), toda vez que hasta el día 14 de julio tenemos captados, por concepto de peaje, la cantidad de $5'552,844.00 (cinco millones quinientos cincuenta y dos mil ochocientos cuarenta y cuatro pesos 00/100 M.N.), según se desprende del oficio No. SFP/SE/DGIP-2001/2003, de fecha 11 de agosto del presente año. Asimismo, en el mencionado oficio SFP/SE/DGIP-2001/2003, emitido por la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno de Veracruz, le comunicó al C. Ing. J.R.C.H., presidente municipal de Cosamaloapan, Veracruz, que de acuerdo con la modificación del artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, el Municipio deberá, entre otras cosas, realizar diversos trámites con el fin de poder consolidar el aludido fondo del programa C. a la brevedad posible y garantizar así el éxito del programa, cuando lo verdadero es que el real contenido del comunicado en cuestión no es más que el corte de los ingresos que legítimamente debieron ingresar al Municipio de Cosamaloapan, Veracruz, ahora inexistentes por tan absolutista reforma que por esta vía se combate, este acontecimiento revela que con la percepción a recibir en este año de $5'552,844.00 (cinco millones quinientos cincuenta y dos mil ochocientos cuarenta y cuatro pesos 00/100 M.N.), la municipalidad de Cosamaloapan, Veracruz, dejará de percibir, en relación al programa operativo anual de obras y acciones, la cantidad de $6'794,770.00 (seis millones setecientos noventa y cuatro mil setecientos setenta pesos 00/100 M.N.), amén de esto que no es más que un retroceso en el desarrollo justo y ecuánime, habrá que afrontar los compromisos contraídos con las constructoras, merced de los contratos celebrados. Sentado lo anterior, considerando los antecedentes de esta controversia, la conducta desplegada por los demandados, consistente en el decreto que reforma el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, ocasiona los perjuicios ya referidos e invariablemente tendrá las consabidas consecuencias en el ámbito social, por ello deberá declararse la invalidez mediante la sentencia que tenga a bien emitir esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto en consideración a que en el presente caso se violenta precisamente la garantía que establece que en nuestro país todo individuo gozará de las garantías que otorga la Constitución General de la República, y que éstas no pueden ser suspendidas o restringidas, sino en los casos y condiciones establecidas por ella misma, tal como lo señala el artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que literalmente reza: ‘Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.’. Es decir, sólo en ciertos casos específicos y bajo ciertas condiciones es que pueden suspenderse o restringirse las garantías que nuestra Carta Magna señala para garantizar el orden público, la seguridad pública y jurídica, así como la paz social que todo individuo o persona debe gozar para desarrollarse como persona y ser humano. Cabe precisar, que desde el punto de vista jurídico, el Código Civil del Estado, en sus artículos 24, 25, 27 y 32, dispone que persona es el ser o la entidad capaz de tener derechos y obligaciones, que las éstas (sic) son físicas o morales y que es persona moral toda entidad a la que la ley reconoce personalidad jurídica propia, distinta de la de sus componentes y, por último, que las personas morales son: la nación, los Estados y los Municipios. Disposiciones que en términos similares se encuentran redactadas por sus correlativos del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal. De lo anterior se desprende que el Municipio, como persona moral que es, goza de todas y cada una de las garantías individuales que consagra nuestra Constitución Máxima; en atención con ello, dichas garantías también deberán respetarse en los mismos términos ahí descritos y restringirse o suspenderse en los casos y con las condiciones previstas para ello. Situación que omite la presente reforma que se combate pues, como se verá en los puntos siguientes, son varias las disposiciones constitucionales que no fueron observadas al aprobar, promulgar y publicar la reforma que modifica el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, causando con ello perjuicio al interés social, al orden público y al patrimonio de mi representada."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se consideran violados son: 1o., 8o., 14, 16, 25, 26, 40 y 115.

QUINTO. Por acuerdo de veintisiete de agosto de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por recibida la demanda de mérito, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 63/2003, y designó como instructor al Ministro G.D.G.P., considerando que al mencionado Ministro se le turnaron las controversias constitucionales 59/2003, 60/2003, 61/2003 y 62/2003, expedientes entre los que existe conexidad.

Por auto de nueve de septiembre de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que presentaran su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Resulta innecesario sintetizar las contestaciones de las autoridades demandadas, así como la opinión del procurador general de la República, en atención al sentido del presente fallo.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado el trámite respectivo, se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación, por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, el Estado de Veracruz, por conducto del Poder Ejecutivo, y el Municipio de Cosamaloapan, de la propia entidad, en la cual se estima que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno, en atención al sentido del fallo.

SEGUNDO. En el presente caso resulta innecesario el estudio de las cuestiones relacionadas con la oportunidad de la demanda y con la legitimación de las partes, en virtud de que en los autos de este expediente obran constancias que llevan a considerar indudablemente que en este asunto se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

El precepto arriba señalado prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

Del contenido del artículo reproducido se advierte que las controversias constitucionales son improcedentes cuando hubieran cesado los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir sus efectos jurídicos respecto del ente que resintió la afectación. Así lo ha sustentado el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia número P./J. 54/2001, publicada en el Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es el siguiente:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.-La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

En el caso, de las constancias de autos se aprecia lo siguiente:

a) Que la parte actora impugna en esta vía el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil tres.

b) Que dicha impugnación de la norma la realiza con motivo de su primer acto de aplicación, consistente en el oficio SFP/SE/DGIP-2001/2003, emitido por el subdirector de Evaluación de Inversiones, dependiente de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, por el que se comunica que, con motivo del decreto que reforma el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal, los Municipios que no cuenten con puentes internacionales dejarían de recibir los fondos que venían percibiendo y que quedaban sin efecto los convenios suscritos con fundamento en el aludido artículo.

Ahora bien, el treinta de diciembre de dos mil tres se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto por el que se reforma el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual es del tenor siguiente:

"Decreto por el que se reforma el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal.-Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.-V.F.Q., Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes sabed: Que el honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente.-Decreto.-‘El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta: Se reforma el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal.-Artículo único. Se reforma el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue: Artículo 9o.-A. La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los Estados y Municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos Municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, de impacto regional directamente en la zona donde se encuentre el cobro del peaje, sin que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente.-La aportación a los fondos mencionados se hará por el Estado, por el Municipio o, cuando así lo acordaren, por ambos, en un 20% del monto que aporte la Federación, sin que la aportación de ésta exceda de un 25% del monto total de los ingresos brutos que obtenga por la operación del puente de peaje de que se trate. La aportación federal se distribuirá como sigue: Municipios 50% y Estados 50%.-Para que un Municipio donde exista un puente o varios pueda ser sujeto de participación de estos fondos, deberá acreditar un nivel recaudatorio de al menos un 50% más uno de la recaudación potencial de su impuesto predial en el año inmediato anterior a la firma del convenio; en su defecto, podrá convenir un acuerdo de mejora recaudatoria de la hacienda pública local con la Federación, para poder aplicar a la creación de estos fondos en el ejercicio fiscal siguiente, siempre y cuando cumpla con el requisito de recaudación señalado con anterioridad.-En el caso de que el nivel recaudatorio, una vez firmado el convenio, se encuentre por debajo del 50%, la cantidad de recursos se verá reducida de manera proporcional a la disminución porcentual del nivel recaudatorio. Si en el momento de firmar nuevamente el convenio, el Municipio se encuentra en este supuesto, no será sujeto de refrendo el convenio citado hasta no cumplir nuevamente con el nivel recaudatorio exigido y hasta el próximo ejercicio fiscal.-El aforo vehicular de los puentes estará sujeto a las disposiciones aplicables de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.-Lo señalado en el presente artículo no será aplicable tratándose de los puentes administrados por el fideicomiso número 1936 del Fondo de Apoyo al Rescate Carretero.-Transitorios.-Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.-Segundo. Por el ejercicio de 2003, la Federación, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, continuará efectuando las aportaciones que le correspondan de conformidad con los convenios que se hubieren celebrado con los Estados y Municipios, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el 14 de julio de 2003, relativos a puentes de peaje operados por la Federación.-Tercero. Los convenios a que se refiere el artículo 9o.-A, que se reforma por medio de este decreto, podrán ser celebrados a partir del 1o. de enero de 2004 y para su suscripción se tomará como base de recaudación del impuesto predial la correspondiente al año inmediato anterior a la firma del mismo. ...’."

Como puede observarse de lo anterior, el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal, impugnado en este procedimiento, constituye una norma que ya fue reformada y, por ello, dejó de producir efectos al día siguiente al en que se llevó a cabo la publicación de tal reforma.

Por tanto, si de acuerdo con el criterio jurisprudencial reproducido, en este tipo de juicios, la sentencia que se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de la reforma anotada, a nada práctico conduciría el estudio de la constitucionalidad de la norma impugnada en este asunto, máxime si dicha reforma introduce a la norma una hipótesis diversa a la impugnada.

En consecuencia, al haber dejado de producir sus efectos el acto impugnado en este asunto se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia y, como consecuencia, se impone sobreseer en el presente juicio, con apoyo en el artículo 20, fracción II, del citado ordenamiento legal, que prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

TERCERO.-En atención a la conclusión arribada en el considerando que antecede, procede hacer extensivo el sobreseimiento decretado al primer acto de aplicación de la norma impugnada, consistente en el oficio SFP/SE/DGIP-201/2003, emitido por el subdirector de Evaluación de Inversiones, dependiente de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, toda vez que no se impugna por vicios propios, sino que su constitucionalidad se hizo depender de la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada que se hubiera dictado en el presente asunto.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional, promovida por el Municipio de Cosamaloapan, Estado de Veracruz.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente en este asunto el señor M.G.D.G.P..