Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 6/2002. MUNICIPIO DE SAN LUIS RÍO COLORADO, ESTADO DE SONORA.

MINISTRO PONENTE: H.R.P..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.V.M.B.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al once de febrero de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio depositado en la Oficina de Correos en San Luis Río Colorado, Estado de S., el veintinueve de noviembre de dos mil uno, Á.L.R.G., quien se ostentó como síndico del Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de S., promovió controversia constitucional en representación de éste, en la que demandó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. A) Poder demandado. Poder Ejecutivo del Estado de S., cuyo titular es el gobernador del Estado de S.. B) Con domicilio en el Palacio de Gobierno, ubicado en Dr. Paliza y Comonfort, planta alta de la ciudad de Hermosillo, S.. IV. A) Acto cuya invalidez se demanda. Del Estado de S. se demanda el acto consistente en la retención de participaciones en ingresos federales que le corresponden a este Municipio de San Luis Río Colorado, S., y que le son cubiertas por la Federación por conducto del Estado, retención inconstitucional que realiza el Estado a través del Poder Ejecutivo. B) Actos generales cuya invalidez se demanda: Demando la invalidez mediante controversia constitucional de la indebida retención de participaciones federales que recibe el Ejecutivo del Estado de S., específicamente en el rubro que comprende el Fondo General de Participaciones, de acuerdo al análisis de la cuenta pública del año 1998, 1999 y 2000, lo cual afecta la hacienda pública municipal del Municipio de San Luis Río Colorado, S., pues se ve acortada la realización de obras en beneficio de la comunidad de San Luis Río Colorado, S. ..."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"Bajo protesta de decir verdad, a continuación vengo a manifestar los hechos y abstenciones que le constan al Municipio de San Luis Río Colorado, S., que constituyen los actos de los antecedentes de los actos y normas generales cuya invalidez se demanda, y que fundamentan los conceptos de invalidez que se expresan en el capítulo respectivo. Retención de participaciones. 1. El Estado de S., a través del Poder Ejecutivo está reteniendo las participaciones en ingresos federales que corresponden a este Municipio de San Luis Río Colorado, S., en lo que respecta al Fondo General de Participaciones, las cuales son cubiertas por la Federación por conducto del mismo Estado y que son a las que se refieren los artículos 2o., 2o. A, fracción III y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, retención que infringe ostensiblemente lo dispuesto por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, así como los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y el reglamento 9o. antes invocado. Las participaciones que entrega la Federación por conducto de los Estados constituyen la principal fuente de ingresos de todos los Municipios del país, y de esto se sigue que al privárseles de esos ingresos se les está privando de los medios necesarios para hacer frente a los gastos administrativos y para prestar los servicios públicos que la comunidad demanda y a los que tienen derecho. De lo anterior se desprende que los Estados entregarán íntegramente a sus Municipios las cantidades que reciban, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales, garantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos. La retención que está sufriendo este Municipio, por conducto del Gobierno del Estado, se resume en lo siguiente:

Ver retención

"Dichas participaciones se recibieron mediante cheques que expidió el Gobierno del Estado y los cuales fueron depositados en cuentas del H. Ayuntamiento Constitucional de San Luis y de los cuales se anexa relación, así como también los factores de distribución para determinar el monto que le corresponde a este Municipio. Estas participaciones federales que el Ejecutivo del Estado está reteniendo son las correspondientes al Fondo General de Participaciones y al Fondo de Fomento Municipal, impuesto sobre alcohol y tabaco, tenencia o uso de vehículos e impuestos sobre automóviles nuevos, a que se refieren los artículos 2o., 2o. A, fracción III y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal. 2. El Ejecutivo del Estado al estar reteniendo las participaciones federales infringe abiertamente las disposiciones constitucionales plasmadas en el apartado V de los preceptos constitucionales violados, por lo que se concluye, entre otras cosas, que: A) Únicamente pueden afectarse en garantía y, por tanto, ser objeto de retención, las participaciones que la Federación entrega directamente a los Municipios, esto es, las contempladas en las fracciones I, II y último párrafo del artículo 2o. A de la Ley Coordinación Fiscal. B) Que en términos del artículo 11 del reglamento en comento, únicamente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público está facultada para retener las participaciones, y siempre y cuando se trate de las referidas en el punto anterior. C) Por exclusión de lo previsto por la fracción IV del artículo 2o. del reglamento, en ningún caso pueden ser objeto de retención las participaciones que la Federación entrega a los Municipios por conducto del Estado, ni tan siquiera por la Secretaría de Hacienda, menos aún por el Estado que tan ilegalmente está reteniendo. D) Para que las participaciones puedan ser objeto de retención se requiere que satisfechos los anteriores y demás requisitos, las obligaciones que garantizan estén inscritas ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y que además el Municipio no haya pagado dichas obligaciones, condición que tampoco se da en la casi totalidad de los conceptos por los cuales el Estado retiene las participaciones a este Municipio, así como tampoco se actualizan ni satisfacen ninguno de los anteriores y demás requisitos y condiciones. De conformidad con la disposición constitucional, las legales y reglamentarias antes invocadas, este Municipio debe recibir en su totalidad y en efectivo las participaciones antes mencionadas, pues tales participaciones no pueden ser objeto de retención ni por la Federación, mucho menos por el Estado. Esto es así y debe ser así, y tanto el Constituyente como el legislador ordinario tuvieron muy presente en consagrar y preservar en la Constitución y en la Ley de Coordinación Fiscal el principio tributario de que las contribuciones deben percibirse en efectivo. En efecto, bajo el sistema de concurrencia impositiva de la Federación y los Estados, éstos establecen para los Municipios sus propias fuentes tributarias de ingresos que directamente perciben y recaudan precisamente en efectivo, no en obra, y nadie se los retiene, y con ello cubren su presupuesto de egresos. Bajo el sistema de coordinación fiscal, los Municipios perciben la mayor parte de sus ingresos tributarios a través de participaciones, mismas que respetando ese principio tributario se le deben entregar en efectivo y así lo consagra en su artículo 115 de la Constitución, tal como se describió en el apartado V de los preceptos constitucionales."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"El artículo 14 Constitucional dispone que ‘Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida o de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ...’. Igualmente el artículo 16 de nuestra Carta Magna dispone que ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’. Por otra parte, el artículo 115 de la Constitución General de la República dispone: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. ...’. Este mandato constitucional es preciso y no admite interpretación diversa ni de más alcance que la que se desprende claramente de su texto. El artículo 80 de la Constitución Política del Estado de S. hace referencia a lo siguiente: ‘Artículo 80. Le está prohibido al gobernador: ... X. Disponer en ningún caso, bajo pretexto alguno, de las rentas municipales. ... XII. Disponer en ningún caso, bajo ningún pretexto, de los bienes considerados como propios del Municipio. ...’. El artículo 136, fracción XIX, de la Constitución Política del Estado de S. estipula lo siguiente: ‘Artículo 136. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos: ... XIX. Administrar su patrimonio y prestar los servicios públicos en los términos señalados por esta Constitución y demás disposiciones aplicables.’. El artículo 139, fracción C, de la Constitución Política del Estado de S. hace referencia a lo siguiente: ‘Artículo 139. Los Municipios administrarán los bienes de dominio público y privado de su patrimonio y podrán otorgar concesiones para su explotación, de conformidad con las leyes respectivas; administrarán libremente su hacienda, la que se formará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que establezca el Congreso del Estado a su favor, los cuales procederán de: A) Contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan las leyes sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como los que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. B) Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo. No se establecerán exenciones ni se concederán subsidios respecto de las contribuciones señaladas en los incisos anteriores, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, del Estado o de los Municipios, estarán exentos de dichas contribuciones. C) Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación, a través del Estado, a los Municipios, con arreglo a las bases montos y plazos que anualmente se determinen por la Legislatura Local. D) Subsidios, legados y donaciones que se establezcan a su favor. Los recursos municipales se manejarán con honradez y eficacia, según las bases establecidas en el artículo 150 de esta Constitución y en las leyes.’. La Ley de Hacienda Municipal en su artículo 168 establece lo siguiente: ‘Artículo 168. Los Municipios del Estado participarán del rendimiento de los ingresos federales que les conceden las leyes, decretos y convenios de naturaleza fiscal. Estas participaciones se recaudarán en la forma y términos que dispongan los ordenamientos y convenios antes señalados, y provendrán de los siguientes fondos y conceptos: I.D.F. General de Participaciones; II.D.F. de Fomento Municipal; III.D.F. Financiero Complementario; IV. De multas impuestas por autoridades federales, no fiscales; y V. De otros conceptos.’. El artículo 169 de la Ley de Hacienda Municipal menciona: ‘Artículo 169. Las participaciones estatales que en los términos de las leyes, decretos y convenios de naturaleza fiscal, se concedan a los Municipios del Estado sobre el rendimiento de los ingresos estatales, se recaudarán en la forma que dispongan tales ordenamientos.’. En lo que respecta a la anterior Ley Orgánica de Administración Municipal el artículo 64 hace referencia a lo siguiente: ‘Artículo 64. Son facultades y obligaciones del tesorero municipal: I. Recaudar los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones especiales que correspondan al Municipio; así como las participaciones federales y estatales e ingresos extraordinarios que se establezcan a su favor. ... VI. Proponer al Ayuntamiento las medidas o disposiciones que tiendan a incrementar los recursos económicos que constituyen la hacienda pública municipal. ...’. El artículo 77 de la anterior Ley Orgánica de Administración Municipal hace referencia a: ‘Artículo 77. La hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan así como de las contribuciones y otros ingresos que establezcan las leyes fiscales.’. El artículo 81 de la anterior Ley Orgánica de Administración Municipal, menciona: ‘Artículo 81. La vigilancia de la hacienda pública municipal compete efectuarla al Ayuntamiento por conducto del presidente municipal y del síndico, en los términos de esta ley y al Congreso del Estado por medio de la Contaduría Mayor de Hacienda. Cuando el gobernador del Estado sea avalista de empréstitos o créditos concedidos a los Ayuntamientos podrá nombrar un representante en las visitas de inspección que se realicen. El titular del Poder Ejecutivo del Estado, en cualquier tiempo, podrá solicitar al Congreso del Estado que la Contaduría Mayor de Hacienda practique visitas de inspección.’. Por otra parte, el último párrafo del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, también imperativamente establece que las citadas participaciones deben ser cubiertas al Municipio: ‘Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley. Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los Gobiernos de los Estados publicarán, cuando menos una vez al año, en el diario oficial de la entidad, y en uno de los periódicos de mayor circulación de la misma, las participaciones que correspondan, durante un año, a cada uno de sus Municipios.’. Asimismo, el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal prohíbe también que las participaciones sean retenidas estableciendo que: ‘Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no puede afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos. Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda. No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice. El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas. En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios.’. Ahora bien, el Reglamento de la Ley de Coordinación Fiscal sujeta ese caso de excepción a determinados requisitos, entre los cuales contempla los siguientes: ‘Artículo 1o. En el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios se inscribirán las obligaciones directas o contingentes contraídas para inversiones públicas productivas por los Estados, el Distrito Federal o los Municipios en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y de este reglamento, cuando éstos soliciten que las participaciones que a cada uno correspondan en ingresos federales queden afectas en garantía del pago de dichas obligaciones. Se entiende por: Inversiones públicas productivas, las destinadas a la ejecución de obras públicas, adquisición o manufactura de bienes y prestación de servicios públicos, siempre que en forma directa o indirecta produzcan incremento en los ingresos de las entidades federativas, de los Municipios o de sus respectivos organismos descentralizados y empresas públicas. Obligaciones contingentes, las asumidas solidaria, sustitutiva o subsidiariamente, por las entidades federativas con sus Municipios, organismos descentralizados y empresas públicas locales o municipales y por los propios Municipios con sus respectivos organismos descentralizados y empresas públicas.’. ‘Artículo 2o. La inscripción en el registro a que se refiere este reglamento se efectuará si cumplen los siguientes requisitos. I. Que se trate de obligaciones pagaderas en México y en moneda nacional contraídas con entidades y personas de nacionalidad mexicana para inversiones públicas productivas u obligaciones contingentes, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas Locales, por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. II. Que cuando las obligaciones se hagan constar en títulos de crédito, se indique en el texto de los mismos que sólo podrán ser negociados dentro del territorio nacional con entidades o personas de nacionalidad mexicana. III. Que la Legislatura del Estado haya autorizado previamente que se contraiga la obligación afectando las participaciones en ingresos federales que correspondan al propio Estado o, en su caso, al Municipio correspondiente. IV. Que las participaciones en ingresos federales de la entidad federativa o Municipio solicitante sean suficientes para garantizar el pago total de las obligaciones contraídas dentro del plazo concertado, y que se trate, además, en el caso de los Municipios, de participaciones que la Federación les deba pagar directamente. Este requisito será comprobado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuando las participaciones correspondientes a los Municipios sean insuficientes para cubrir el monto de las obligaciones cuya inscripción se solicite se podrá efectuar ésta si el Estado correspondiente otorga garantía solidaria. ... Ningún Estado podrá comprometer participaciones que correspondan a un Municipio para garantizar obligaciones del propio Estado o de otros Municipios.’. A continuación, vengo a expresar los conceptos de invalidez respecto a los actos y normas generales que violan los relativos preceptos constitucionales, y forman parte de estos conceptos los hechos y abstenciones antes referidos, los cuales deben tenerse aquí por reproducidos cual si se insertaran a la letra para que surtan todos los efectos legales procedentes. Carece de validez el acto consistente en que el Estado de S., por conducto del Poder Ejecutivo, está reteniendo a este Municipio actor las participaciones que por su conducto le cubre la Federación, lo cual infringe los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal. En efecto, el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional establece imperativamente que los Municipios percibirán las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, mandato al que el Estado de S. no está dando cumpliendo (sic) al retener dichas participaciones que corresponden a este Municipio. Por otra parte, los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal preceptúan también en forma imperativa que las citadas participaciones deberán ser cubiertas en efectivo, no en obra, y que no están sujetas a condicionamiento alguno ni a retención, excepto en los casos en que sea para pagar obligaciones inscritas ante la Secretaría de Hacienda y siempre que se satisfagan los requisitos que establece el Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Pero en el caso de la especie, no se actualiza ese supuesto de excepción y, por tanto, tampoco se satisfacen los requisitos que establece el reglamento en cita, principalmente porque únicamente pueden ser objeto de retención las participaciones que la Federación entrega directamente a los Municipios, esto es, las comprendidas en las fracciones I y II, y último párrafo del artículo 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, y la retención sólo puede efectuarla la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las participaciones federales que corresponden a este Municipio en el Fondo General de Participaciones y en el Fondo de Fomento Municipal a que se refieren los artículos 2o., 2o. A, fracción III, y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, no las entrega directamente la Federación, sino que las cubre por conducto del Estado, y de esto se sigue por exclusión de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, tales participaciones no son objeto de retención ni siquiera por la Secretaría de Hacienda, mucho menos por el Estado de S.; sin embargo, éste sí las está reteniendo y está privando de ellas a este Municipio, lo que implica una violación a los citados preceptos de la Ley de Coordinación Fiscal y, consecuentemente, viola también los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, lo que motiva fundadamente que se declare que carece de validez dicho acto consistente en la retención de participaciones. De lo anterior se desprende que estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas, se prevén en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales, es decir, que las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales. Por lo anteriormente descrito, el H. Ayuntamiento solicita la entrega de la cantidad retenida con fundamento específico en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, donde manifiesta que serán los Municipios los que administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Consecuentemente, ese derecho de los Municipios de recibir, entre otros recursos, participaciones federales, conforme a las leyes estatales bajo un determinado porcentaje, implica también que tengan conocimiento cierto de la forma en que se están cubriendo las participaciones, para lo cual, el propio precepto constitucional impone una condición a las Legislaturas de los Estados para legislar al respecto y una obligación a los gobiernos estaduales para que además de remitir esos fondos a los Municipios, les expliquen pormenorizadamente cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios y la manera en que se conforman las sumas que se están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios y la manera en que se conforman las sumas que están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en la que se establece la distribución, a través de un informe detallado que contenga datos contables, demográficos y de ingresos, con una explicación suficiente que transparente el manejo de las referidas cantidades. En estas condiciones, cabe concluir que los Municipios tienen el derecho constitucional de recibir participaciones de los fondos federales y de exigir a la autoridad estadual la información necesaria respecto de su distribución y, por tanto, dicha autoridad no puede practicar ninguna retención sobre dichas participaciones. Asimismo y con fundamento en los preceptos anteriormente mencionados, atentamente vengo a solicitar la entrega de las participaciones retenidas por el Estado de S., en perjuicio de este Municipio actor, así como también tengo a bien solicitar la actualización del capital con sus respectivos intereses, fundamentado en el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal de 2000."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son 14, 16, y 115, fracciones II y IV.

QUINTO. Por acuerdo de catorce de diciembre de dos mil uno, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional correspondiéndole el número 6/2002 y, por razón de turno, designó como instructor al M.H.R.P..

Mediante proveído de veintiuno de febrero dos mil dos, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a la autoridad demandada para la formulación de su respectiva contestación; y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

En proveído de catorce de agosto de dos mil dos, el Ministro instructor tuvo también como autoridad demandada al Congreso del Estado de S. y ordenó emplazar a dicha autoridad para la formulación de su respectiva contestación.

SEXTO. Resulta innecesario sintetizar los argumentos expuestos por las autoridades demandadas en su respectiva contestación de demanda, así como de la opinión del procurador general de la República, de acuerdo con las consideraciones que más adelante se precisan.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y agotado el trámite respectivo se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, en la que se plantea un conflicto entre el Estado de S. por conducto de sus Poderes Ejecutivo y Legislativo y el Municipio de San Luis Río Colorado, de la propia entidad, en los términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, toda vez que de acuerdo con el sentido del fallo se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Se estima innecesario analizar la oportunidad de la demanda, así como la legitimación de las partes, dado el resultado del presente fallo, de acuerdo con las consideraciones siguientes.

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que en el presente caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

Conviene recordar que en la presente controversia constitucional la parte actora demandó la invalidez de la "... retención de participaciones federales que recibe el Ejecutivo del Estado de S., específicamente en el rubro correspondiente al Fondo General de Participaciones, de acuerdo con el análisis de la cuenta pública del año 1998, 1999 y 2000 ..."

Por otra parte, los artículos 105, fracción I y II (en lo conducente), y penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral se susciten entre:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

El alcance de las disposiciones legales acabadas de reproducir ha sido fijado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia número 74/97, visible a fojas quinientos cuarenta y ocho, que se encuentra publicada en el Tomo VI, septiembre de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SENTENCIAS DECLARATIVAS DE INVALIDEZ DE DISPOSICIONES GENERALES. SÓLO PUEDEN TENER EFECTOS RETROACTIVOS EN MATERIA PENAL. Conforme a lo establecido en el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional, la declaración de invalidez dictada en las controversias constitucionales no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, por lo que, al disponer el artículo 45 de la ley reglamentaria del citado precepto constitucional, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinará a partir de qué fecha producirán sus efectos las sentencias relativas, debe concluirse que el legislador ordinario facultó al propio tribunal para determinar el momento en que puede, válidamente, señalar la producción de efectos de su resolución que es, bien la fecha en que se dicta ésta, o alguna fecha futura, pero no en forma retroactiva.

"Controversia constitucional 56/96. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en contra del H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, J.. 16 de junio de 1997. Mayoría de ocho votos. Ausentes: M.A.G. y G.I.O.M.. Disidente: J.V.C. y C.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: M.A.S.M.."

Del análisis de la tesis y disposiciones legales transcritas se concluye que la cesación de efectos de leyes o actos en materia de amparo y de controversia constitucional difieren sustancialmente, tal como lo ha interpretado este Tribunal Pleno, en la tesis jurisprudencial número P./J. 54/2001, publicada en el Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo texto es el siguiente:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

"Controversia constitucional 6/97. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de febrero de 2001. Once votos. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M.."

Como se ha señalado, en el caso concreto, la actora demandó, vía controversia constitucional, la invalidez de actos que se traducen en la retención por parte del Poder Ejecutivo del Estado de S. de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, correspondientes a los ejercicios fiscales de mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve y dos mil y que, consecuentemente, repercuten en los ingresos del Municipio actor que legalmente tenía previstos para dichos ejercicios fiscales.

De acuerdo con lo anterior, es claro que los ingresos que la parte actora considera que inconstitucionalmente dejó de percibir como consecuencia de los actos impugnados, se refieren exclusivamente a las participaciones federales correspondientes a los citados ejercicios fiscales.

El párrafo primero del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal prevé:

"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio."

Del precepto legal reproducido se desprende que las participaciones federales se calculan y entregan anualmente a los Estados que hayan celebrado con la Federación el convenio de participación correspondiente, esto es, en el lapso comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, de tal suerte que si los actos cuya invalidez se demandan en esta vía se ejecutaron durante los ejercicios fiscales de mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve y dos mil, los cuales ya concluyeron, es claro que han cesado los efectos que produjo con la retención de los ingresos que por dicho concepto el Municipio actor considera dejó de percibir.

Por tanto, al haber dejado de producir sus efectos los actos impugnados en el aspecto señalado, es obligado concluir, conforme a los razonamientos expresados, que se surte la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, ya que al no tener efectos retroactivos la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en las controversias constitucionales, por disposición expresa de los artículos 105, último párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria, no se está en el supuesto de restituir a la actora en el derecho constitucional que en el caso resulte vulnerado, por lo que a nada práctico podría conducir que se declare la invalidez de actos que han dejado de producir efecto legal alguno.

Lo anterior es así, en virtud de que aun cuando como consecuencia de la declaración de invalidez de la sentencia se previera en los actos impugnados la percepción de ingresos provenientes de participaciones federales a que alude el Municipio actor, éste ya no podría obtener las cantidades que dejó de recibir por esos conceptos, por no admitir tal declaración efectos restitutorios.

Por consiguiente, al haber cesado los efectos de los actos impugnados, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, procede sobreseer en la controversia constitucional en términos del artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento legal, el cual prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de S., en contra de las autoridades y por los actos precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros José de J.G.P., J.N.S.M., J.R.C.D. y presidenta O.S.C. de G.V.. Ausente el señor M.H.R.P. (ponente) y dada su ausencia, hizo suyo el proyecto el señor M.J.R.C.D..