Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,Juan N. Silva Meza,Humberto Román Palacios,José Ramón Cossío Díaz
Fecha de publicación01 Julio 2004
Número de registro18231
Fecha01 Julio 2004
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XX, Julio de 2004, 971
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 43/2003. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NAYARIT.


MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIOS: P.A.N.M. Y ALEJANDRO CRUZ RAMÍREZ.


México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al once de febrero de dos mil cuatro.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio depositado en la Administración de Correos de la ciudad de Tepic, Estado de N., el treinta de mayo de dos mil tres, A.E.D., quien se ostentó como Gobernador Constitucional del Estado de N., en representación del Poder Ejecutivo Local, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:


"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de N., a través de su legítimo representante legal, quien tiene su domicilio en Avenida México, número 38 Norte, de esta ciudad. IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado. A) El Decreto Número 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003; B) El dictamen con proyecto de decreto en relación con las observaciones presentadas por el suscrito al citado Decreto 8487, de fecha diez de abril del año en curso; y, C) El Acuerdo Parlamentario Número 23, de fecha trece de abril del presente año, que resuelve las observaciones presentadas al referido Decreto 8487, que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003. Actos realizados por el poder demandado a través de su XXVII Legislatura. Los anteriores documentos fueron remitidos al suscrito de la siguiente manera: El Decreto 8487 y el dictamen respectivo, en copia fotostática certificada por el secretario general del poder demandado, y el Acuerdo No. 23 en original, mediante oficios números CE/SG/210/03 y 052/2003, el primero de ellos de fecha 15 (quince) de abril y el segundo de fecha 13 de abril del año 2003 (dos mil tres), recepcionados ambos por la Secretaría General de Gobierno a las 14:55 horas del día 15 (quince) de abril del año en curso."


SEGUNDO. La parte actora expuso como antecedentes del caso los siguientes:


"1. Mediante oficio SP-DPE/049/2000 de fecha 27 (veintisiete) de marzo del año 2000 (dos mil), el Ing. J.L.N.H., secretario de Planeación y Desarrollo del Estado, remitió al secretario general de Gobierno los ejemplares del Plan Estatal de Desarrollo 2000-2005, para que a su vez fueran remitidos a la XXVI Legislatura del Estado, por lo que el secretario general de Gobierno, en cumplimiento a dicha solicitud, mediante oficio número 534/00 de fecha 28 de marzo del año 2000 (dos mil dos) (sic), remitido a todos y cada uno de los diputados que integraron la XVI Legislatura del Estado el referido Plan Estatal de Desarrollo. 2. Mediante oficio SP-156/02 de fecha 22 (veintidós) de agosto del año 2002 (dos mil dos), el Ing. J.L.N.H., secretario de Planeación, envió al diputado M.H.C.J., presidente de la Comisión de Gobierno Legislativo del H. Congreso del Estado, 30 (treinta) ejemplares del Plan Estatal de Desarrollo 2000-2005 en disco compacto, esperando les fuera de utilidad a los señores diputados para cualquier información referente al plan, asimismo, se les comentó que se estaba trabajando en el proceso de su revisión y actualización en todos los subcomités integrantes del Coplade, y sería de suma importancia que le hicieran llegar sus valiosas observaciones y aportaciones para que fueran consideradas en la citada revisión, sin que hasta esta fecha lo hayan hecho deduciendo, por tanto, su plena aceptación al mutirreferido documento. 3. Mediante oficio de fecha 15 (quince) de noviembre del año 2002 (dos mil dos), y de conformidad con el artículo 69, fracciones III, IV y V, inciso A), de la Constitución Política del Estado de N., hice llegar oportunamente al H. Congreso del Estado la iniciativa del proyecto del presupuesto de egresos para este ejercicio fiscal 2003, que en su capítulo de erogaciones generales prevé la participación a Municipios por la cantidad de $653'141,363.00 (seiscientos cincuenta y tres millones ciento cuarenta y un mil trescientos sesenta y tres pesos 00/100 M.N.) de los cuales $397'979,109.00 (trescientos noventa y siete millones novecientos setenta y nueve mil ciento nueve pesos 00/100 M.N.) corresponden al Fondo General de Participaciones con un porcentaje del 20% sobre los recursos que radica la Federación. 4. Con fecha 18 (dieciocho) de diciembre del año 2002 (dos mil dos), se publicó en el Periódico Oficial, órgano de Gobierno del Estado de N., el Acuerdo Número 12, mediante el cual se convoca a los diputados integrantes de la XXVII Legislatura del Estado a un primer periodo extraordinario de sesiones correspondiente al primer año de ejercicio constitucional a partir del día viernes 20 (veinte) de diciembre del año dos mil dos, con la finalidad de conocer y resolver dentro de los asuntos que se enlistaron, en el punto número 2 del artículo primero, la iniciativa de decreto que determina la distribución de las participaciones federales a los Municipios, así como en el punto número 3, la iniciativa de decreto que contiene el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2003, entre otros. 5. Mediante oficio número 046/2002 de fecha 24 (veinticuatro) de diciembre del año 2002 (dos mil dos) y recepcionado a las doce horas con quince minutos del día 26 (veintiséis) de ese mismo mes y año, el Congreso demandado me comunicó que en sesión extraordinaria del día 24 (veinticuatro) del precitado mes de diciembre del año 2002 (dos mil dos), la XXVII Legislatura aprobó el Decreto Número 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003, remitiéndolo para los efectos constitucionales, en los siguientes términos: ‘Decreto Número 8487. Poder Legislativo de N.. El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de N. representado por su XXVII Legislatura. Decreta: Se establecen los montos participables y los factores de distribución de participaciones federales para los Municipios del Estado de N. durante el ejercicio fiscal del año 2003. Capítulo primero. De las bases, montos y plazos. Artículo 1o. Los Municipios del Estado de N. percibirán las participaciones federales en apego a las disposiciones del presente decreto. Dichas participaciones les serán cubiertas por el Gobierno del Estado en base al cálculo sobre el total de las cantidades que por tal concepto le hubiese liquidado la Federación, en los términos de la Ley Federal de C.F.. Artículo 2o. Las cantidades que los Municipios percibirán por concepto de las participaciones federales, se calcularán sobre los porcentajes siguientes: I.D.F. General de Participaciones, el 22.5%. II.D.F. de Fomento Municipal, el 100%. III. Del 100% del importe de la recaudación que se obtenga en la entidad por concepto de impuestos sobre tenencia o uso de vehículos, el 20%. IV.D. 100% del importe de la recaudación que se obtenga en la entidad por concepto de impuestos sobre automóviles nuevos, el 20%. V.D. 100% de la participación que reciba el Estado por concepto de impuesto especial sobre producción y servicios, el 20%. Artículo 3o. Los porcentajes de distribución de las participaciones, para los efectos del presente decreto, se denominarán «factores de distribución». Artículo 4o. Los factores de distribución por Municipio que se aplicarán sobre el Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal y Participación en Impuestos sobre Automóviles Nuevos, serán los que se determinen en el artículo 6o. de este decreto. Artículo 5o. Por lo que se refiere a las cantidades a distribuir entre los Municipios, provenientes del 20% del l00% de la recaudación en la entidad del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, se estará a lo siguiente: I. Se entregará íntegramente la parte correspondiente a los Municipios (20% del 100%) a cada uno de aquellos que, según su captación fiscal en sus respectivas demarcaciones, aporten cuotas por este concepto a través de las oficinas recaudadoras de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, establecidas en sus propias jurisdicciones. II. Los Municipios en los que no se recaude impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, a través de las oficinas recaudadoras correspondientes, no recibirán por ende, ninguna participación sobre este gravamen. Capítulo segundo. De los factores de distribución. Artículo 6o. Los factores conforme a los cuales serán distribuidas a los Municipios las participaciones correspondientes al Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal e Impuesto sobre Automóviles Nuevos, son los siguientes:


Ver tabla 1

"‘Artículo 7o. De la participación que reciba el Estado por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios en los términos de la Ley de C.F. Federal, participará un 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirán de manera inversamente proporcional a los factores contenidos en el artículo 6o. de este decreto. Artículo 8o. Las participaciones que correspondan a los Municipios conforme a las disposiciones de la presente resolución, les serán cubiertas por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado en los plazos, formas y términos señalados en la Ley de C.F., convenios y anexos correspondientes. ... Transitorio: Artículo único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día 1o. de enero del año dos mil tres, su vigencia no excederá del día 31 de diciembre del mismo año; y deberá publicarse en el periódico oficial, órgano del Gobierno del Estado de N.. Dado en la Sala de Sesiones «Lic. B.J.» de este honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de N., en Tepic, su capital, a los veinticuatro días del mes de diciembre del año dos mil dos. Dip. Presidente, A.L.M. (rúbrica). Dip. Secretario, O.D.D. (rúbrica). Dip. Secretario, J.M.M.P. (rúbrica).’. En el decreto transcrito se advierte un incremento en cuanto al porcentaje del Fondo General de Participaciones del 20% que fue la propuesta del Ejecutivo, al 23% que fue aprobado por el poder demandado, representando un claro desequilibrio a las finanzas públicas y, por ende, a los planes y programas desarrollados en la entidad, de conformidad al Plan Estatal de Desarrollo. 6. Con motivo de que la Legislatura Estatal al aprobar el Decreto 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003, incrementó sin justificación alguna en un 3% el Fondo General de Participaciones, de la propuesta inicial del Ejecutivo que consistía en el 20%, y que se encuentra plasmado en la iniciativa del proyecto de decreto de presupuesto de egresos del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003, provocando con ello un claro desequilibrio en la operatividad administrativa y financiera del Estado, toda vez que dicho incremento se aparta diametralmente de la planeación del Estado; por lo que mediante escrito de fecha 27 (veintisiete) de diciembre de 2002 (dos mil dos), solicité a los integrantes de la Diputación Permanente del Congreso del Estado, se sirvieran acordar la convocatoria a un segundo periodo extraordinario de sesiones con el exclusivo objeto de que declararan que en el ejercicio fiscal del año 2003 seguiría vigente el presupuesto del ejercicio fiscal 2002, con sus reformas realizadas, ajustándose al índice inflacionario que estableciera el Banco de México, hasta que se aprobara el ejercicio fiscal correspondiente y, por ende, los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado operarían con los porcentajes aprobados para el año 2002, señalándoles que con motivo de su proceder legislativo al redistribuir el recurso, crear y ampliar diversas partidas, generó que el Poder Ejecutivo a mi cargo tuviera observaciones que formular, mismas que haría llegar dentro de los primeros cinco días hábiles al periodo ordinario siguiente conforme a la facultad que los artículos 53, 54 y 55 de nuestra Constitución Política Estatal concede al gobernador del Estado, fundando mi solicitud en los artículos 40, fracción II, 47, fracciones II, inciso f) y VI y 60, fracción I, de nuestra Norma Fundamental para el Estado. 7. Mediante escrito de fecha 31 (treinta y uno) de diciembre de ese año 2002 (dos mil dos), la secretaría de la Diputación Permanente me hizo llegar el acuerdo recaído a mi solicitud, donde se desechaba convocar a periodo de sesiones extraordinarias. 8. No obstante la negativa de la Diputación Permanente en convocar a un periodo extraordinario de sesiones, por no ubicarse, a su juicio, la pretensión dentro de la hipótesis prevista en la fracción VI del artículo 47 de la Constitución Política del Estado, por escrito de fecha 3 (tres) del mes de enero del año en curso, convoqué nuevamente al Congreso, por conducto de los integrantes de la Diputación Permanente, a sesión extraordinaria para que declarara que seguiría vigente el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal 2002, con sus reformas realizadas, y como consecuencia de ello los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado operarían con el porcentaje aprobado para el año 2002, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 47, fracción VI, de la Constitución Política del Estado; fundamentando mi convocatoria en el artículo 69, fracción VIII, en relación con el artículo 40, fracción II, ambos de nuestra N.S. en la entidad. 9. Mediante oficio número CE/PCGL/05/03, de fecha 11 de enero del año en curso, signado por los diputados secretario y vocal de la citada diputación, y recepcionado a las 13:30 horas de ese mismo día once del mes y año en curso, me remitieron el acuerdo que ese órgano transitorio pronunció, a través del cual se estimaba ilegal y contrario a la norma constitucional el asunto a tratar en las sesiones extraordinarias a las que convocó el suscrito siendo, en consecuencia, desestimada la referida solicitud. Originando con ello que el suscrito ocurriera impugnando los referidos acuerdos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la vía de las controversias constitucionales, integrándose bajo el expediente 11/2003, cuyo Ministro instructor es el señor S.S.A.A., como se advierte de las copias simples que acompaño. 10. Mediante oficio número 205/03 de fecha 21 (veintiuno) de febrero del año en curso, y de conformidad con los ordinales 53, 54 y 55 de nuestra Constitución Local, devolví por conducto de los diputados secretarios de la demandada, el Decreto 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003, con motivo de no estar en condiciones de publicarlo, considerando que sobre el mismo tenía observaciones que formular, ejerciendo dicha facultad en aras de evitar incongruencia, posibilidad de efectos negativos o vicios constitucionales para el caso de que se pusiera en vigor el decreto aprobado, mismas que en lo conducente dicen: Observaciones: I. Es de observar el decreto en comento, en su artículo 2o., fracción I, toda vez que incrementa la distribución de las participaciones federales a los Municipios de 20% a 23%, que en pesos se refleja una diferencia de $60'602,913.00; por tal motivo me permito hacer algunas consideraciones a efecto de hacer del conocimiento a esa H. Legislatura la omisión en que ha incurrido al momento de emitir el decreto legislativo que tiene por objeto fijar el incremento de los montos participables y los factores de distribución de participaciones federales a los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003. Para el caso que nos ocupa es necesario manifestar primeramente que no desconocemos la facultad legal de esa H. Soberanía para realizar la distribución de las participaciones federales a los Municipios de la entidad, reconociendo de antemano la fundamentación del decreto legislativo en razón de que existe una norma legal que atribuye a favor de la soberanía popular la facultad de actuar en determinado sentido, mas no así consideramos que el incremento que otorgó del 20% al 23% se encuentre debidamente motivado, lo anterior toda vez que del dictamen de comisiones y de su discusión y aprobación por el Pleno, se desprende que el decreto adolece del imperativo constitucional que todo acto de autoridad debe aplicar, como es el de motivar sus actos. En efecto, de la falta de motivación que se desprende de los antecedentes legislativos del decreto que nos atañe, se desprende que su sustento para realizar la distribución a los Municipios fueron los censos oficiales del INEGI, sin precisar de qué año, pero se deduce que fue el del año 2000 por ser el más actual. Derivado de los antecedentes legislativos señalamos que ante la falta de motivación de esa soberanía al emitir su resolución, se desconoce de dónde surge la necesidad de aumentar el porcentaje, a quiénes beneficia y bajo qué fórmula o criterios fueron aceptados, cuáles fueron los índices o parámetros que se tomaron en consideración, lo anterior es importante establecer toda vez que si efectivamente el incremento fue con base en los datos del INEGI tomados del censo oficial realizado en el año 2000, sería improcedente el incremento, toda vez que en el año 2002 la distribución de las participaciones federales fue del 20% y también se tomaron los datos del INEGI, censo del año 2000 para realizar la distribución. Por las razones expuestas considero que el incremento del 20% al 23% que autorizó esa H. Legislatura, no es con base en una debida motivación, con lo cual se está utilizando una facultad de manera discrecional incrementando a los Municipios las distribuciones de las participaciones federales sin observar que repercute en la disminución de participaciones federales del Gobierno del Estado por lo que disminuye la actividad gubernamental. Bajo ese tenor consideramos importante recalcar que la discrecionalidad de su facultad de incrementar la distribución está limitada, pues basta señalar que se ha ejercido una facultad para incrementar mediante una resolución legislativa que no cuenta con las razones que motivaron el incremento en ella consignada. Tienen relación con las razones expuestas varios criterios emitidos por la autoridad jurisdiccional federal al respecto, mismos que a continuación se transcriben: ‘MOTIVACIÓN. Cuando en una resolución de la autoridad administrativa se expresan con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se tuvieron en consideración para la emisión del acto, se estima cumplido el requisito que exige el artículo 16 constitucional, siendo para ello suficiente que el razonamiento sustancial que al efecto se produzca quede claro. Por ende, sólo la omisión total de motivación o que, la que se exprese, sea tan imprecisa que no dé elementos al afectado para defender sus derechos o para impugnar el razonamiento aducido por la autoridad responsable, puede motivar la concesión del amparo por la falta de dicho requisito; pero no cuando el afectado reconozca la esencia de los argumentos legales y las consideraciones en que se apoyó la responsable, pues en tal hipótesis está en aptitud de alegar y defenderse en contra de lo considerado por la autoridad.’. ‘MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.’. ‘MOTIVACIÓN DEL ACTO. DEBE SER EXPRESA Y NO INFERIRLA CON BASE EN PRESUNCIONES. La motivación de los actos debe ser expresa y no es posible inferirla con base en presunciones, pues nada libera a la autoridad de la obligación de precisar los motivos de su acto, entre los que se encuentran, aquellos que se refieren a la intencionalidad de la infracción.’. ‘MOTIVACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN. DEBEN CONSTAR EN LA MISMA RESOLUCIÓN. Para la emisión de una resolución judicial no basta la existencia de pruebas que la motiven, sino que el análisis de las mismas, esto es, las razones de hecho y consideraciones legales que se apoyan, consten en el cuerpo de la resolución a efecto de cumplir con la obligación señalada en el artículo 16 constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones.’. Asimismo, considero necesario hacer del conocimiento de este cuerpo colegiado lo que significaría llevar a cabo el citado aumento del 3% de las participaciones a los Municipios: 1) Se dejaría de realizar obra pública estatal. 2) Se reduce la capacidad de respuesta del Ejecutivo ante las demandas sociales y se imposibilita la mezcla de recursos con la Federación y con los propios Municipios para el desarrollo de infraestructura de alcance intermunicipal y estatal. 11. Derivado de las observaciones formuladas a la demandada por la aprobación del Decreto 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales, mediante oficio número 052/2003, de fecha 13 (trece) de abril del año en curso, signado por los diputados, secretario del H. Congreso del Estado y recepcionado a las 14:55 horas del día 15 (quince) de abril del presente año, me remitieron el Acuerdo No. 23 que resuelve respecto de las observaciones presentadas por el suscrito al citado Decreto 8487, así como el Dictamen respectivo, y como consecuencia de ello el Decreto 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003, que a la letra dicen: ‘Acuerdo Número 23. Poder Legislativo de N.. El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de N. representado por su XXVII Legislatura. Acuerda: Sobre las observaciones presentadas por el gobernador del Estado, al Decreto 8487 que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado de N., para el ejercicio fiscal del año 2003. Primero. Del estudio realizado a las observaciones presentadas por el gobernador del Estado al Decreto 8487 que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado de N., para el ejercicio fiscal 2003, resultan absolutamente improcedentes por lo que hace a la falta de motivación del decreto en referencia. Segundo. El porcentaje correspondiente a los Municipios del Estado relativo al Fondo General de Participaciones se disminuye en atención a los razonamientos expuestos en el punto quinto de los considerandos de este dictamen, por lo que la base para la aplicación de los factores de distribución a partir del mes de enero del presente ejercicio fiscal será la del 22.5%. Por tanto, se modifica la fracción primera del artículo 2o. del Decreto 8487 para ajustarse a los términos del presente resolutivo. Tercero. Se adiciona un artículo noveno al Decreto 8487 con el objeto de restablecer el Fondo Estatal de Apoyo Municipal con un monto de 10 millones de pesos condicionando su ejercicio a obra pública el cual deberá ser distribuido de manera paritaria entre los veinte Municipios del Estado. Cuarto. Remítase el presente resolutivo con el contenido del Decreto 8487 al Ejecutivo del Estado con modificaciones que se le incorporan para los trámites y los efectos que establece el artículo 55 de la Constitución Política del Estado de N.. Dado en la sala de sesiones «Lic. B.J.» de este honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de N., en Tepic, su capital, a los trece días del mes de abril del año dos mil tres. Dip. Presidente, E.P.C. (rúbrica). Dip. Secretario, Y.d.R.U. (rúbrica). Dip. Secretario, J.M.M.P. (rúbrica)’. ‘Poder Legislativo de N. XXVII Legislatura. Comisión de Hacienda, Cuenta Pública y Presupuesto. Dictamen con proyecto de decreto en relación con las observaciones presentadas por el gobernador del Estado al Decreto 8487 que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado de N., para el ejercicio fiscal del año 2003. Ciudadanas y ciudadanos diputados: A la Comisión de Hacienda, Cuenta Pública y Presupuesto, con fundamento en los artículos 75 y 76 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de N., nos fue turnado para su estudio y dictamen, el documento que contiene las observaciones presentadas por el gobernador del Estado al decreto que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado de N., para el ejercicio fiscal del año 2003. De conformidad con lo enunciado en el artículo 47, fracciones I y VII; 50 y 53 de la Constitución Política del Estado de N.; 99, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de N.; 53, fracción V, 57, 99 y 100 del reglamento del propio Congreso, se procedió a su análisis y estudio al tenor de los siguientes: Antecedentes. Cumplidas las formalidades de ley, con fecha 24 de diciembre de 2002 esta legislatura aprobó el dictamen que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado de N., para el ejercicio fiscal del año 2003; mismo que fue remitido al gobernador del Estado el día 26 de diciembre del mismo año, para su promulgación y publicación. No obstante lo anterior, el gobernador del Estado, en el ejercicio de sus facultades constitucionales, por conducto del secretario general de Gobierno, mediante oficio 205/03, devolvió con observaciones el documento de referencia, situación por la cual el referido Decreto Número 8487 a la fecha no ha sido publicado. El titular del Poder Ejecutivo esgrime como argumentos para soportar sus observaciones las siguientes: «Es de observar el decreto en comento, en su artículo 2o., fracción I, toda vez que incrementa la distribución de las participaciones federales a los Municipios, de 20% a 23%, que en pesos se refleja una diferencia de $60'602,913.00; por tal motivo me permito hacer algunas consideraciones a efecto de hacer del conocimiento a esa H. Legislatura la omisión en que ha incurrido al momento de emitir el decreto legislativo que tiene por objeto fijar el incremento de los montos participables y los factores de distribución de participaciones federales a los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal del año 2003. Para el caso que nos ocupa es necesario manifestar primeramente que no desconocemos la facultad legal de esa H. Soberanía para realizar la distribución de las participaciones federales a los Municipios de la entidad, reconociendo de antemano la fundamentación del decreto legislativo en razón de que existe una norma legal que atribuye a favor de la soberanía popular la facultad de actuar en determinado sentido, mas no así consideramos que el incremento que otorgó del 20% al 23% se encuentre debidamente motivado lo anterior toda vez que del dictamen de comisiones y de su discusión y aprobación por el Pleno, se desprende que el decreto adolece del imperativo constitucional que todo acto de autoridad debe aplicar, como es el de motivar sus actos. En efecto, la falta de motivación que se desprende de los antecedentes legislativos del decreto que nos atañe, se desprende que su sustento para realizar la distribución a los Municipios fue los censos oficiales del INEGI, sin precisar de qué año pero se deduce que fue el del año 2000 por ser el más actual. Derivado de los antecedentes legislativos señalamos que ante la falta de motivación de esa soberanía al emitir su resolución, se desconoce de dónde surge la necesidad de aumentar el porcentaje, a quiénes beneficia y bajo qué fórmula o criterios fueron aceptados, cuáles fueron los índices o parámetros que se tomaron en consideración, lo anterior es importante establecer toda vez que si efectivamente el incremento fue con base en los datos del INEGI tomados del censo oficial realizado en el año 2000, sería improcedente el incremento toda vez que en el año 2002 la distribución de las participaciones federales fue del 20% y también se tomaron loa datos del INEGI censo del año 2000 para realizar la distribución. Por las razones expuestas considero que el incremento del 20% al 23% que autorizó esa H. Legislatura, no es con base en una debida motivación, con lo cual se está utilizando una facultad de manera discrecional incrementando a los Municipios las distribuciones de las participaciones federales sin observar que repercute en la disminución de participaciones federales del Gobierno del Estado por lo que disminuye la actividad gubernamental. Bajo ese tenor consideramos importante recalcar que la discrecionalidad de su facultad de incrementar la distribución está limitada, pues basta señalar que se ha ejercido una facultad para incrementar mediante una resolución legislativa que no cuenta con las razones que motivaron el incremento en ella consignada. Tiene relación con las razones expuestas varios criterios emitidos por la autoridad jurisdiccional federal al respecto, mismos que a continuación se transcriben ...». A continuación se transcriben diversas tesis jurisprudenciales relativas a la necesaria motivación y fundamentación de los actos de autoridad. A efecto de dictaminar lo relativo a las observaciones presentadas por el gobernador del Estado al decreto de referencia, nos permitimos realizar las siguientes. Consideraciones: I. Los recursos a los que se refiere el decreto en cuestión deviene de las participaciones federales que son transferidas al Estado de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Particular del Estado, así como la Ley de C.F. Federal y el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2003, dada la participación de N. dentro del Sistema Nacional de C.F.. Específicamente, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con las participaciones federales, en su fracción IV establece: «Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. ...». En el mismo sentido, la Constitución Política del Estado refiere en su artículo 115, inciso b): «Artículo 115. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que la legislatura establezca a su favor, y en todo caso: b) Las participaciones federales serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado.». Por otra parte, la Ley de C.F. Federal establece en el primer párrafo de su artículo 6o.: «Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ...». De la lectura de los dispositivos en cita es posible concluir que: 1. Es una facultad de las Legislaturas de los Estados, derivada directamente de la Constitución, tanto Federal como Estatal, determinar anualmente las bases, montos y plazos en que las participaciones federales serán cubiertas por la Federación. 2. Que las participaciones federales correspondientes al Fondo General de Participaciones nunca serán menores del 20% y que su distribución se establecerá por las Legislaturas Locales mediante disposiciones de carácter general. No obstante que el gobernador en sus observaciones reconoce expresamente la facultad de esta legislatura para emitir dicho decreto, es menester resaltar que dicha facultad deriva precisamente de los ordenamientos constitucionales, tanto federal como local. II. Resulta necesario puntualizar que este Congreso no autorizó un incremento a los Municipios del Estado, en general sobre las participaciones federales que recibe el Estado, tal como lo sostiene el señor gobernador al afirmar en sus observaciones: «Es de observar el decreto en comento, en su artículo 2o., fracción I, toda vez que incrementa la distribución de las participaciones federales a los Municipios de 20% a 23%, que en pesos se refleja una diferencia de $60'602,913.00.». Y deviene inexacto toda vez que lo que el Congreso aprobó el 24 de diciembre pasado, fue el incremento del 20 al 23% de los recursos correspondientes al Fondo General de Participaciones, el cual, en efecto, queda comprendido dentro del artículo 2o., fracción I, del decreto que nos ocupa y no como lo afirma el señor gobernador, «a todas las participaciones federales a los Municipios», pues la fracción aludida no se refiere al resto de los fondos y conceptos, a saber, el Fondo de Fomento Municipal, la recaudación que se obtenga en la entidad por concepto de impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, la recaudación que se obtenga en la entidad por concepto de impuestos sobre automóviles nuevos, la participación que reciba el Estado por concepto de impuesto especial sobre producción y servicios. Lo anterior no puede ser soslayado sin el riesgo de incurrir en errores de cálculo económico. Sobre el particular, la Ley de C.F. resulta un documento que sin duda puede orientar a la Secretaría de Finanzas para precisar los montos y reglas de conformación, fechas de entrega y demás circunstancias relativas a los Fondos de Participación y Aportaciones Federales. III. Por otra parte, como ya quedó asentado, el gobernador del Estado argumenta que la supuesta omisión de esta legislatura al no haber motivado la resolución sobre la cual recayó el Decreto 8487, deviene inconstitucional pues no cumple con los requisitos que para todo acto de autoridad se establecen por nuestra Carta Magna, y en ese sentido reproduce diversas tesis jurisprudenciales, donde el Poder Judicial Federal ha dejado asentado la inconstitucionalidad de los actos de las autoridades que carecen de los referidos requisitos. Sin embargo, omite considerar, quizá por una mala orientación jurídica, la naturaleza distinta de los actos derivados del Poder Legislativo que no pueden ser confundidos por los actos que emite una autoridad administrativa, toda vez que para los actos legislativos la motivación queda satisfecha al colmarse la necesidad social para que se emitan dichos ordenamientos. Al respecto, en ese sentido se ha pronunciado precisamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación desde su Séptima Época, siendo legalmente establecido que los actos de los Poderes Legislativos no requieren de motivación ni de fundamentación. Al respecto sirve de apoyo la siguiente tesis: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACIÓN, NO ESTÁN OBLIGADOS A EXPRESARLAS. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, y así, tratándose de un Congreso Local, la ley que expide estará fundada y motivada si en los términos de la Constitución Local, el Poder Legislativo está facultado para expedir esa ley. Esos requisitos de fundamentación y motivación, tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúan dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emiten se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que esto implique que todos y cada uno de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.». IV. No obstante lo anterior y a efecto de responder a la preocupación manifiesta del señor gobernador al hacer sus observaciones, esta comisión se permitió analizar el contenido del documento que nos fue turnado. De dicho análisis no se puede sino afirmar que se incurre en una severa confusión, al solicitar se motiven los criterios asumidos para incrementar del 20% al 23% el monto que habrá de corresponder a los Municipios del Estado por concepto del Fondo General de Participaciones. Lo anterior puede establecerse de la lectura al documento donde plantea sus observaciones en la parte donde afirma que: «En efecto, la falta de motivación que se desprende de los antecedentes legislativos del decreto que nos atañe, se desprende que su sustento para realizar la distribución a los Municipios fueron los censos oficiales del INEGI, sin precisar de qué año, pero se deduce que fue el del año 2000 por ser el más actual. Derivado de los antecedentes legislativos señalamos que ante la falta de motivación de esa soberanía al emitir su resolución, se desconoce de dónde surge la necesidad de aumentar el porcentaje, a quiénes beneficia y bajo qué fórmula o criterios fueron aceptados, cuáles fueron los índices o parámetros que se tomaron en consideración, lo anterior es importante establecer toda vez que si efectivamente el incremento fue con base en los datos del INEGI tomados del censo oficial realizado en el año 2000, sería improcedente el incremento, toda vez que en el año 2002 la distribución de las participaciones federales fue del 20% y también se tomaron los datos del INEGI censo del año 2000 para realizar la distribución». Al respecto, es menester señalar que los datos estadísticos del INEGI fueron y son la base para determinar junto con otros elementos los factores de distribución de las particiones (sic) federales entre los Municipios de la entidad, los cuales no tuvieron cambio alguno en relación con el ejercicio fiscal anterior y sobre los cuales por ese hecho resultó y resulta innecesario ahondar. Ahora bien, por lo que hace al monto general que habrá de corresponder a los 20 Municipios del Estado y que habrá de repartirse entre las municipalidades con base en los factores de distribución que en el mismo decreto se establecen, esta comisión al momento de presentar en el dictamen correspondiente del proyecto de Decreto 8487, asentó como justificación para establecer el incremento a dicho monto, con base en las consideraciones que a continuación nos permitimos reiterar: ... Para determinar los factores de distribución de la recaudación federal participable a los Estados de la República, se toma en consideración el grado de marginalidad de cada Municipio, así como la jerarquización demográfica que se deriva de los resultados de los censos oficiales del INEGI; además es pertinente señalar que las cantidades que los Municipios percibirán por este concepto, el relativo al Fondo General de Participaciones se incrementa de un 20% al 23%. Si bien es cierto que la Federación ha mostrado en los últimos veinte años la intención de fortalecer gradualmente el reparto de recursos fiscales y aumentar los montos repartibles de los Estados y Municipios, cuando menos, en lo que corresponde al Estado de N., es de reconocerse y admitirse que no ha sido lo suficiente para que los Gobiernos Municipales puedan atender los servicios que tienen bajo su responsabilidad. Si verdaderamente existe voluntad y decisión para emprender el fortalecimiento financiero de los Municipios de la entidad, lo que constituye un reclamo popular, entonces resulta indispensable hacer cambios de fondo en lo que respecta a los montos distribuibles de las participaciones federales, como consecuencia del rendimiento de la recaudación de determinados impuestos y aprovechamientos establecidos en las leyes. En los términos seguidos hasta la fecha, la repartición y el factor de distribución de los montos prácticamente han marginado el desarrollo municipal y la autonomía de su gobierno. Por ello, esta comisión considera procedente proponer un nuevo porcentaje en ese sentido. Como es de inferirse, las razones que motivaron a esta comisión para que se propusiera al Pleno el aumento que hoy cuestiona el gobernador, quedaron plasmadas en el dictamen que fue objeto de discusión en la sesión celebrada el 24 de diciembre próximo pasado. V. En la parte última de sus observaciones el gobernador del Estado manifiesta lo siguiente: «Asimismo, considero necesario hacer del conocimiento de este cuerpo colegiado lo que significaría llevar a cabo el citado aumento del 3% de las participaciones a los Municipios: 1) Se dejaría de realizar obra pública estatal. 2) Se reduce la capacidad de respuesta del Ejecutivo ante las demandas sociales y se imposibilita la mezcla de recursos con la Federación y con los propios Municipios para el desarrollo de infraestructura de alcance intermunicipal y estatal.». Al respecto, esta comisión en la última reunión sostenida para el análisis de las presentes observaciones, celebrada el pasado 9 de abril, ponderó la preocupación del Ejecutivo por lo que hace a que los recursos comprendidos en la variación del aumento del 20% al 23% del Fondo General de Participaciones, no se vinculen a la ejecución de obra pública de alcance estatal e intermunicipal, desvinculada de los programas estatales, tal como lo manifiesta el gobernador en sus observaciones. Atento lo anterior, pero sin dejar de reconocer la facultad absoluta del Congreso para que sin ningún condicionamiento, poder determinar los montos asignables a los Municipios que provengan de las participaciones federales, quienes suscribimos el presente dictamen acordamos establecer una fórmula distinta para distribuir el incremento que se ha autorizado a los Municipios, sin que ello signifique una disminución en términos absolutos al monto total de los recursos que recibirán si se aplicara el 23% del Fondo General de Participaciones a su favor. Dicha redistribución consiste en disminuir el referido porcentaje del 23% al 22.5%. Asimismo, recursos estatales equivalentes al 0.5% del total de los recursos que el Estado reciba por concepto del Fondo General de Participaciones, es decir, 10 millones de pesos, se destinen a los Municipios pero condicionando su ejercicio exclusivamente a obras y servicios públicos municipales estableciéndose como criterio para su distribución un factor paritario entre todos los Municipios sobre el total de dicho monto. De esta manera, toda vez que los Municipios cuentan ya con sus planes de desarrollo municipal y que éstos, de conformidad con la Ley de Planeación del Estado de N., se determinaron en concordancia a las líneas de acción contenidas en el Plan Estatal de Desarrollo, se estima que queda garantizado que los Municipios al aplicar estos recursos atenderán las principales demandas de sus comunidades de alcance intermunicipal y estatal, superándose así la preocupación del Ejecutivo. Es menester recalcar que el origen de los 10 millones que se pretenden condicionar a obra pública es estatal y que la referencia del fondo federal es exclusivamente para efectos de su cálculo y determinación, razón por la cual es factible condicionar su ejercicio, circunstancia que no opera para el caso de los recursos federales, tal como se establece por la Ley de C.F.. Para tal propósito esta comisión no omite considerar que la materialización de este propósito conlleva restablecer el Fondo de Apoyo a Municipios considerado en el ejercicio fiscal anterior, para lo cual debe modificarse el contenido del decreto que nos ocupa. Para quienes integramos esta comisión, la modificación que se les propone significa no sólo la atención a una de las observaciones del gobernador, aún más allá, encierra el propósito irrenunciable por encontrar fórmulas consensadas entre el mayor número de los integrantes de las distintas fracciones parlamentarias de quienes integramos la XXVII Legislatura. En adición a lo anterior, esta comisión estima procedente señalar que si bien la presentación de las observaciones por el gobernador del Estado se hace en el ejercicio de una facultad constitucional, el contenido de dichas observaciones han tenido como consecuencia que durante los meses de enero a marzo los Municipios del Estado hayan recibido por concepto de participaciones correspondientes al fondo general cantidades menores a las que legítimamente esta legislatura aprobó el pasado 24 de diciembre, generando con ello retrasos perniciosos en la capacidad de respuesta de los Municipios a las diversas demandas de sus habitantes que sin duda requieren de un mayor fortalecimiento a sus finanzas, y en donde incluso el 23% sigue siendo un porcentaje insuficiente para fortalecer cabalmente el desarrollo municipal. Sin embargo, lo anterior no ha de obstar para que a partir de la entrada en vigor del decreto en referencia las diferencias que se han generado en relación con los montos entregados y a los que esta legislatura autorice, les sean proporcionadas a los Municipios a la mayor brevedad, toda vez que es facultad de este Congreso determinar los montos y las bases anuales de las participaciones que corresponden a nuestros Municipios. Al respecto, esta legislatura y esencialmente esta comisión por estar dentro de sus atribuciones, habrá de vigilar que los Municipios reciban la totalidad de las participaciones en los términos que establece este decreto y el artículo 6o. de la Ley de C.F., especialmente por lo que hace a sus incrementos en los términos de los acuerdos y la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En tal virtud y una vez expuestas las precisiones anteriormente señaladas, esta comisión, consecuente con los razonamientos esgrimidos, se permite concluir con los siguientes resolutivos: Primero. Del estudio realizado a las observaciones presentadas por el gobernador del Estado al Decreto 8487 que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal 2003, resultan absolutamente improcedentes por lo que hace a la falta de motivación del decreto en referencia. Segundo. El porcentaje correspondiente a los Municipios del Estado relativo al Fondo General de Participaciones se disminuye en atención a los razonamientos expuestos en el punto quinto de los considerandos de este dictamen, por lo que la base para la aplicación de los factores de distribución a partir del mes de enero del presente ejercicio fiscal será la del 22.5%. Por tanto, se modifica la fracción primera del artículo 2o. del Decreto 8487 para ajustarse a los términos del presente resolutivo. Tercero. Se adiciona un artículo noveno al Decreto 8467 (sic) con el objeto de restablecer el Fondo Estatal de Apoyo Municipal con un monto de 10 millones de pesos condicionando su ejercicio a obra pública, el cual deberá ser distribuido de manera paritaria entre los veinte Municipios del Estado. Cuarto. Remítase el presente resolutivo con el contenido del Decreto 8487 al Ejecutivo del Estado con modificaciones que se le incorporan para los trámites y los efectos que establece el artículo 55 de la Constitución Política del Estado de N.. Dado en la Sala de Comisiones General E.B.C., de este honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de N., en Tepic, su capital, a los diez días del mes de abril del año 2003. Comisión de Hacienda, Cuenta Pública y Presupuesto. Dip. M.H.C.J., presidente (rúbrica). Dip. N.E.S.C., vicepresidente (rúbrica). Dip. M.M.P., secretario (rúbrica). Dip. A.C.Z., vocal (rúbrica). Dip. O.D.D., vocal (rúbrica)’. ‘Decreto Número 8487. Poder Legislativo N.. El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de N. representado por su XXVII Legislatura. Decreta: Se establecen los montos participables y los factores de distribución de participaciones federales para los Municipios del Estado de N., durante el ejercicio fiscal del año 2003. Capítulo primero. De las bases, montos y plazos. Artículo 1o. Los Municipios del Estado de N. percibirán las participaciones federales en apego a las disposiciones del presente decreto. Dichas participaciones les serán cubiertas por el Gobierno del Estado en base al cálculo sobre el total de las cantidades que por tal concepto le hubiese liquidado la Federación, en los términos de la Ley Federal de C.F.. Artículo 2o. Las cantidades que los Municipios percibirán por concepto de las participaciones federales, se calcularán sobre los porcentajes siguientes: I.D.F. General de Participaciones, el 22.5%. II.D.F. de Fomento Municipal, el 100%. III. Del 100% del importe de la recaudación que se obtenga en la entidad por concepto de impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el 20%. IV.D. 100% del importe de la recaudación que se obtenga en la entidad por concepto de impuestos sobre automóviles nuevos, el 20%. V.D. 100% de la participación que reciba el Estado por concepto de impuesto especial sobre producción y servicios, el 20%. Artículo 3o. Los porcentajes de distribución de las participaciones, para los efectos del presente decreto, se denominarán «factores de distribución». Artículo 4o. Los factores de distribución por Municipio que se aplicarán sobre el Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal y Participación en Impuestos sobre Automóviles Nuevos, serán los que se determinen en el artículo 6o. de este decreto. Artículo 5o. Por lo que se refiere a las cantidades a distribuir entre los Municipios, provenientes del 20% del 100% de la recaudación en la entidad del impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos, se estará a lo siguiente: I. Se entregará íntegramente la parte correspondiente a los Municipios (20% del 100%) a cada uno de aquellos que, según su captación fiscal en sus respectivas demarcaciones, aporten cuotas por este concepto a través de las oficinas recaudadoras de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, establecidas en sus propias jurisdicciones. II. Los Municipios en los que se recauden impuestos sobre tenencia o uso de vehículos, a través de las oficinas recaudadoras correspondientes, no recibirán por ende, ninguna participación sobre este gravamen. Capítulo segundo. De los factores de distribución. Artículo 6o. Los factores conforme a los cuales serán distribuidas a los Municipios las participaciones correspondientes al Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal e Impuesto sobre Automóviles Nuevos, son los siguientes:


Ver tabla 2

"‘Artículo 7o. De la participación que reciba el Estado por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios en los términos de la Ley de C.F. Federal, participará un 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirán de manera inversamente proporcional a los factores contenidos en el artículo 6o. de este decreto. Artículo 8o. Las participaciones que correspondan a los Municipios conforme a las disposiciones de la presente resolución, les serán cubiertas por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado en los plazos, formas y términos señalados en la Ley de C.F., convenios y anexos correspondientes. Artículo 9o. El Fondo de Apoyo Municipal se integra con recursos estatales por un monto de 10 millones de pesos para el ejercicio fiscal 2003, mismo que deberá ser distribuido entre los Municipios del Estado de manera paritaria. El ejercicio de los recursos que integran el presente fondo deberá destinarse exclusivamente a obra pública en los términos y dentro de las prioridades establecidas en los Planes de Desarrollo Municipal de los Municipios. Las ministraciones de los recursos que integran el presente fondo se entregarán por la Secretaría de Finanzas a los Municipios en los mismos plazos y condiciones aplicables a las participaciones federales. Transitorio: Artículo único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día 1o. de enero del año dos mil tres, su vigencia no excederá del día 31 de diciembre del mismo año; y deberá publicarse en el periódico oficial, órgano de Gobierno del Estado de N.. El que suscribe secretario general del honorable Congreso del Estado de N., de conformidad a lo dispuesto por la fracción Xl del artículo 91 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Certifica: Que las presentes 4 fojas útiles, corresponden al original del Decreto Número 8487, que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado de N., para el ejercicio fiscal del año 2003 dos mil tres. Tepic, N.; abril 15 quince del 2003 dos mil tres. J.M.I.G.. Rúbrica.’. 12. Mediante oficio No. CE/SG/210/03 de fecha 15 (quince) del mes de abril del año que transcurre, el secretario general de la demandada informó al secretario general de Gobierno del Estado, que la Vigésima Séptima Legislatura del Estado, en sesión pública ordinaria celebrada el día 13 (trece) de abril del año en curso, resolvió respecto de las observaciones presentadas por el suscrito a los Decretos 8487 y 8488 aprobados el día 24 de diciembre del año 2002, por lo cual remite para sus efectos los Acuerdos Números 23 y 24, así como los dictámenes respectivos."


TERCERO. El poder actor hizo valer como conceptos de invalidez los siguientes:


"Único. El Decreto Número 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado para este ejercicio fiscal 2003 (dos mil tres), el dictamen y el Acuerdo Parlamentario Número 23 que se impugnan de inconstitucionalidad aprobados por la legislatura demandada, violan en perjuicio del Poder Ejecutivo que represento y del pueblo de N. los artículos 14, 16, 25, 26, 49, 73, fracción XXIX-A, 115, fracción IV, inciso b), 116, 128 y 133 de nuestra Constitución General de la República; 6o. de la Ley de C.F.; 22, 23, 47, fracciones II, inciso f) y VI, 69, fracciones IV y V, inciso A), 73, 115 y 134 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de N.; 3o., 4o. y 18 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de N.; 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 41, 42 y 44 de la Ley de Planeación del Estado; 1o., 4o., 6o., 7o., 9o. y 12 de la Ley de Presupuestación, Contabilidad y Gasto Público de la Administración del Gobierno del Estado; 1o., 2o., 3o., 13 y 14 de la Ley de Obra Pública del Estado; 12, 13, fracciones IV, V, XIII, XIV, XV, XVI y XVII, y 25 de la Ley de Deuda Pública del Estado; 1o., 2o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o. y 10 de la Ley de C.F. y de Gasto Público del Estado; 2o., 33, fracciones I y II, 70 y 74 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado; así como los artículos 108 y 109 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, que consagran los principios de legalidad, seguridad jurídica, división de poderes, supremacía constitucional y finalmente la rectoría económica del Estado y el sistema de planeación nacional y estatal, por carecer de facultades constitucionales y legales para establecer un porcentaje mayor al señalado en mi iniciativa de decreto de presupuesto de egresos para este ejercicio fiscal 2003, para el Fondo General de Participaciones, y por pretender reanudar la vigencia del Fondo Estatal de Apoyo Municipal, que a la luz de la Ley de C.F. no existe, así como por invadir sobremanera facultades propias del Poder Ejecutivo a mi cargo en las materias de planeación, presupuestación y gasto público. En efecto, por las modificaciones sustanciales realizadas por la demandada a la iniciativa de proyecto de presupuesto de egresos para este ejercicio fiscal que presenté (en tiempo y forma) para su aprobación, como condición necesaria para ejercer el gasto público, y particularmente con el incremento realizado por esa legislatura al Fondo General de Participaciones, pretendiendo reanudar la vigencia de un Fondo Estatal de Apoyo Municipal, que a la luz de la Ley de C.F. no existe, vulneran en forma evidente disposiciones de orden tanto federal como local, cuenta habida de que la demandada carece de facultades constitucionales, legales y reglamentarias para establecer los citados porcentajes. Entonces, para estar en posibilidades de establecer la inconstitucionalidad de los actos impugnados, es menester precisar, en primer término, el contenido en lo conducente de los citados preceptos constitucionales, y cuál es la interpretación que a ellos se les atribuye, para estar en aptitud de determinar si el decreto que establece los montos participables y factores de distribución de las participaciones federales a los veinte Municipios del Estado, el dictamen y el acuerdo que tiene por objeto resolver las observaciones formuladas, son o no, a la luz de los ordinales constitucionales citados, inconstitucionales. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ‘Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.’. ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado. La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado a disposición del Juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal. En los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad inmediata y ésta, con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder. En casos de urgencia o flagrancia, el Juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley. Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal. En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, una acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente, por escrito, deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio. La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han cumplido las disposiciones fiscales sujetándose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos. La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas, estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley. En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.’. ‘Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación. El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan. Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución.’. ‘Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal. La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.’. ‘Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.’-‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIX. Para establecer contribuciones: 1o. Sobre el comercio exterior; 2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27; 3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y 5o. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) A. y productos de su fermentación; f) Explotación forestal, y g) Producción y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica; ...’. ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. ...’. ‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ...’. ‘Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.’. ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. Establecido lo anterior, se estima necesario realizar una interpretación genético-teleológica de cada uno de los preceptos constitucionales transcritos, que permita establecer cómo concibió el Constituyente Originario y el Poder Revisor de la Constitución los principios de legalidad, seguridad jurídica, división de poderes, supremacía constitucional, la rectoría económica del Estado y el Sistema de Planeación Nacional, para dejar sin lugar a dudas cómo la legislatura demandada ha vulnerado dichos principios en detrimento del funcionamiento y buena marcha de la administración pública y de la sociedad nayarita. Puntualizado lo anterior, es necesario señalar que el actual artículo 14 de nuestra Norma Fundamental no ha sufrido reforma alguna, es decir, sigue conservando la redacción que le dio el Constituyente de Q., por lo que sólo se puede señalar que entre los preceptos similares al numeral 14 actual, se encuentran los siguientes: Acta Constitutiva de la Federación (1824). ‘Artículo 19. Ningún hombre será juzgado, en los Estados o territorios de la Federación sino por leyes dadas y tribunales establecidos antes del acto, por el cual se le juzgue. En consecuencia quedan para siempre prohibidos todo juicio por comisión especial y toda ley retroactiva.’. Leyes Constitucionales de 1836. Primera. Derechos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la República. ‘Artículo 2o. Son derechos del mexicano: ... V. No poder ser juzgado ni sentenciado por comisión ni por otros tribunales que los establecidos en virtud de la Constitución, ni según otras leyes que las dictadas con anterioridad al hecho que se juzga. ...’. Bases orgánicas de la República Mexicana. Título II. De los habitantes de la República. ‘Artículo 9o. Derechos de los habitantes de la República: ... VIII. Nadie podrá ser juzgado ni sentenciado en sus causas civiles y criminales sino por Jueces de su propio fuero, y por leyes dadas y tribunales establecidos con anterioridad al hecho o delito de que se trate. Los militares y eclesiásticos continuarán sujetos a las autoridades a que lo están en la actualidad, según las leyes vigentes.’. Título IX. Disposiciones generales sobre administración de justicia. ‘Artículo 182. Cualquier falta de observancia en los trámites esenciales de un proceso produce la responsabilidad del Juez, y en lo civil además la nulidad para sólo el efecto de responder el proceso. La ley señalará los trámites que son esenciales en cada juicio.’. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1857). Título I.S.I. De los derechos del hombre. ‘Artículo 14. No se podrá expedir ninguna ley retroactiva. Nadie puede ser juzgado ni sentenciado, sino por leyes dadas con anterioridad al hecho y exactamente aplicadas a él, por el tribunal que previamente haya establecido la ley.’. El Constituyente de 1917, lo adoptó en el precepto que se analiza, cuyo contenido fue el siguiente: ‘Título primero. Capítulo I. De las garantías individuales. ‘Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.’. De lo anterior se advierte en lo que aquí conviene, lo siguiente: a) El artículo 14 de la Constitución Federal de 1857 es el antecedente de la llamada garantía de legalidad de las resoluciones judiciales; b) El primero de los mandatos de este artículo establece la prohibición de interpretar las leyes retroactivamente en perjuicio de persona alguna; c) El segundo sector del artículo 14 confirma lo que se conoce como derecho o garantía de audiencia; d) Por lo que se refiere a los derechos protegidos, el dispositivo constitucional incluye la vida, la libertad, propiedades, posesiones y derechos, con lo cual engloba toda clase de privación; y, e) Los elementos del derecho constitucional de audiencia comprende los de juicio, tribunales previamente establecidos y las formalidades esenciales del procedimiento. Ahora bien, no obstante lo señalado por el artículo 14 constitucional, la legislatura demandada vulnera en perjuicio de mi representada y del pueblo de N. la garantía de legalidad consignada en el referido dispositivo, lo anterior es así, en virtud de que carece de facultades para incrementar en un 2.5% el porcentaje asignado en mi iniciativa de decreto del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2003 al Fondo General de Participaciones (que en el decreto aprobado el día veinticuatro de diciembre del año dos mil dos era del 3%) y el 0.5% al Fondo de Apoyo Municipal, daña gravemente las finanzas públicas del Estado, la rectoría económica del Estado, la planeación del Estado y la programación del gasto que sobre el particular se había hecho, ya que acorde a la Ley de C.F. y sobre todo a la realidad política, económica, social y cultural del Estado, no es posible realizar el incremento aprobado por el Congreso Estatal, habida cuenta de que, en primer término, carece la demandada de dicha atribución y realizarlo sacrificaría sobremanera el desarrollo del Estado en pro del incremento que los Municipios destinarían a gasto corriente improductivo, por ser recurso no etiquetable, cuya aplicación queda al árbitro de los Ayuntamientos. En ese orden, se continúa con el análisis de la evolución que ha tenido el referido principio, pero ahora previsto en el ordinal 16, en las diversas Normas Fundamentales del país, hasta la actualidad. Así se tiene que antes de la Constitución de 1957, el único antecedente del artículo 16 se encuentra en el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, el cual recoge el principio fundamental en el artículo 28, al disponer; C.V. De la igualdad, seguridad, propiedad y libertad de los ciudadanos. ‘Artículo 28. Son tiránicos y arbitrarios los actos ejercidos contra un ciudadano sin las formalidades de la ley.’. Por su parte, la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el Congreso General Constituyente el día 5 de febrero de 1857, lo recogió y plasmó en el título I, sección I, ‘De los derechos del hombre’, en el ordinal 16, que dice: T.I.S.I. De los derechos del hombre. ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En el caso de delito infraganti, toda persona puede aprehender al delincuente y a sus cómplices, poniéndolos sin demora a disposición de la autoridad inmediata.’. El Constituyente de 1917 lo adoptó en el precepto que se analiza, cuyo contenido fue el siguiente: Título primero. Capítulo I. De las garantías individuales. ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. No podrá librarse ninguna orden de aprehensión o detención, sino por la autoridad judicial, sin que proceda denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley castigue con pena corporal, y sin que estén apoyadas aquéllas por declaración, bajo protesta, de persona digna de fe o por otros datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado, hecha excepción de los casos de flagrante delito en que cualquier persona puede aprehender al delincuente y a sus cómplices, poniéndolos sin demora a disposición de la autoridad inmediata. Solamente en casos urgentes, cuando no haya en el lugar ninguna autoridad judicial, y tratándose de delitos que se persiguen de oficio, podrá la autoridad administrativa, bajo su más estrecha responsabilidad, decretar la detención de un acusado, poniéndolo inmediatamente a disposición de la autoridad judicial. En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, una acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han afectado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.’. De lo anterior, se infiere con claridad lo siguiente: a) Que cualquier acto de autoridad que causa una molestia debe realizarse por mandamiento escrito donde señale su competencia; b) Dentro del sistema constitucional que nos rige, ninguna autoridad puede dictar disposición alguna que no encuentre apoyo en un precepto de la ley; c) Que el requisito de fundamentación y motivación implica una obligación para las autoridades, de cualquier categoría que éstas sean, de actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución; d) Las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente les atribuye la ley; y, e) Los actos de autoridades administrativas que no estén autorizadas por ley alguna, importan violación al principio de legalidad. Sin embargo, a pesar de la existencia de la obligación de realizar cualquier acto de autoridad con fundamento en la ley, la demandada actuando en contra de las prescripciones citadas, inobservó los principios de legalidad y seguridad jurídica contemplados en la Constitución Federal que, en esencia, consagran el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello, y que dicho mandato sea por escrito en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, a través de los actos que realice, situación que en la especie no ocurrió. Ahora bien, cabe hacer mención del discurso pronunciado por V.C., cuando hizo entrega del proyecto de Constitución, que sirve como exposición de motivos, en la junta inaugural del Congreso Constituyente, el 1o. de diciembre de 1916 que, en lo conducente, dice: ‘La Constitución de un pueblo no debe procurar, si es que ha de tener vitalidad que le asegure larga duración, poner límites artificiales entre el Estado y el individuo, como si se tratara de aumentar el campo a la libre acción de uno y restringir la del otro, de modo que lo que se da a uno sea la condición de la protección de lo que se reserva el otro; sino que debe buscar que la autoridad que el pueblo concede a sus representantes, dado que a él no le es posible ejercerla directamente, no pueda convertirse en contra de la sociedad que la establece, cuyos derechos deben quedar fuera de su alcance, supuesto que ni por un momento hay que perder de vista que el gobierno tiene que ser forzosa y necesariamente el medio de realizar todas las condiciones sin las cuales el derecho no puede existir y desarrollarse. Partiendo de este concepto, que es el primordial, como que es el que tiene que figurar en primer término, marcando el fin y objeto de la institución del gobierno, se dará a las instituciones sociales su verdadero valor, se orientará convenientemente la acción de los poderes públicos y se terminarán hábitos y costumbres sociales y políticas, es decir, procedimientos de gobierno que hasta hoy no han podido fundamentarse debido a que si el pueblo mexicano no tiene la creencia en un pacto social en que repose toda la organización política ni en el origen divino de un monarca, señor de vidas y haciendas, sí comprende muy bien que las instituciones que tiene, si bien proclaman altos principios, no se amoldan a su manera de sentir y de pensar, y que lejos de satisfacer necesidades, protegiendo el pleno uso de la libertad, carecen por completo de vida, dominados como han estado por un despotismo militar enervante, y por explotaciones inicuas, que han arrojado a las clases más numerosas a la desesperación y a la ruina. Ya antes dije que el deber primordial del gobierno es facilitar las condiciones necesarias para la organización del derecho, o lo que es lo mismo, cuidar de que se mantengan intactas todas las manifestaciones de libertad individual, para que desarrollándose el elemento social, pueda, a la vez que conseguirse la coexistencia pacífica de todas las actividades, realizarse la unidad de esfuerzos y tendencias en orden a la prosecución del fin común: la felicidad de todos los asociados. Por esta razón, lo primero que debe hacer la Constitución Política de un pueblo es garantizar, de la manera más amplia y completa posible, la libertad humana, para evitar que el gobierno, a pretexto del orden o de la paz, motivos que siempre alegan los tiranos para justificar sus atentados, tenga alguna vez delimitar el derecho y no respetar su uso íntegro, atribuyéndose la facultad exclusiva de dirigir la iniciativa individual y la actividad social, esclavizando al hombre y a la sociedad bajo su voluntad omnipotente. La Constitución de 1857 hizo, según antes he expresado, la declaración de que los derechos del hombre son la base y objeto de todas las instituciones sociales; pero, con pocas excepciones, no otorgó a esos derechos las garantías debidas, lo que tampoco hicieron las leyes secundarias, que no llegaron a castigar severamente la violación de aquéllas, porque sólo fijaron penas nugatorias, por insignificantes, que casi nunca se hicieron efectivas. De manera que sin temor de incurrir en exageración puede decirse que a pesar de la Constitución mencionada, la libertad individual quedó por completo a merced de los gobernantes. El número de atentados contra la libertad y sus diversas manifestaciones, durante el periodo en que la Constitución de 1857 ha estado en vigor, es sorprendente; todos los días ha habido quejas contra los abusos y excesos de la autoridad, de uno a otro extremo de la República; y sin embargo de la generalidad del mal y de los trastornos que constantemente ocasionaba, la autoridad judicial de la Federación no hizo esfuerzos para reprimirle, ni mucho menos para castigarlo.’. De lo anterior se colige que el espíritu del Constituyente no era solamente reconocer derechos a los gobernados, como aconteció en la Constitución Federal de 1857, sino proveer de instrumentos jurídicos que garanticen el respeto de las libertades individuales para de esta forma coexistir la actividad del Estado. Asimismo, estableció que el poder que otorga el pueblo a sus representantes, no puede cristalizarse en contra de la sociedad que lo instituye, sino más bien el actuar de la autoridad debe quedar sujeto al derecho. Ahora bien, este precepto ha sido adicionado en cuatro ocasiones, la primera el 3 de febrero de 1983, la segunda el 3 de septiembre de 1983, la tercera el 3 de julio de 1993, y la cuarta el 8 de marzo de 1999; sin embargo, es importante referirnos, para el caso que aquí conviene, al dictamen de la comisión realizado por el Constituyente de Q. de 1917, que es donde se incorporó el principio de legalidad. En efecto, el principio de legalidad establecido para todas las autoridades del país, el Constituyente de 1917 lo consideró en el numeral 16, aun cuando C. en su proyecto no incluyó la primera parte de este artículo; pero la Comisión de Constitución, atendiendo las observaciones formuladas por varios diputados Constituyentes, decidió incluirla en el tercer dictamen que sometió al Congreso, el cual fue aprobado sin discusión. Por otro lado, los principios de legalidad y seguridad jurídica que se establecieron en los artículos 14 y 16 constitucionales se encuentran íntimamente relacionados al ordinal 128 (que continúa siendo el texto originario de 1917, pues hasta la fecha no ha sufrido reforma alguna) y al arábigo 133 (que sólo tiene la reforma del 18 de enero de 1934, donde se modificó lo relativo a que los tratados que celebre el presidente de la República deberán ser aprobados por el Senado, puesto que el texto original de Q. era con aprobación del Congreso), toda vez que el primero de ellos establece la obligación de protestar guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, esto es, que todo funcionario público debe ceñir sus actos a la Constitución Federal y las leyes derivadas de ella; y por otro lado, el numeral 133 establece la supremacía constitucional, es decir, que ninguna norma ni acto debe contrariar a nuestro Código Político Federal. Establecida la génesis de los artículos en examen, se infiere claramente que toda autoridad debe ceñir su actuación a lo que expresamente le autoriza la norma, por lo que en un recto proceder de las funciones que tiene encomendadas, la demandada debió abstenerse de modificar el porcentaje asignado por el suscrito al Fondo General de Participaciones, así como de insertar un nuevo fondo, que responde a la denominación de Fondo Estatal de Apoyo Municipal, que se encuentra en el rubro de erogaciones generales de la iniciativa del proyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2003. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la Constitución, y si bien es cierto que el artículo 115, fracción IV, inciso b), del Código Político Federal faculta a las Legislaturas de los Estados a determinar anualmente las bases, montos y plazos de las participaciones que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, también lo es que no le concede la facultad de fijar los porcentajes. Siendo factible concluir que el Constituyente de 1917 y el Permanente al establecer el principio de legalidad, buscaron dejar de lado la arbitrariedad, el abuso, el atropello y las violaciones consuetudinarias del derecho por parte de las autoridades. Precisado lo anterior, deviene necesario complementar el presente método de interpretación de los artículos 25, 26, 49, 73, fracción XXIX-A, 115, fracción IV, inciso b) y 116 de la propia Constitución Federal y 6o. de la Ley de C.F., haciéndolo de la siguiente forma: Ahora bien, por la íntima relación que tienen analizaremos los artículos 25 y 26 que tuvieron como texto original aprobado por el Constituyente de 1917, el siguiente: ‘Artículo 25. La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley.’. ‘Artículo 26. En tiempo de paz, ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular, contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra, los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentación y otras prestaciones, en términos que establezca la ley marcial correspondiente.’. Ahora bien, por lo que es al primer precepto, éste ha sido reformado por el Órgano Revisor de la Constitución en dos ocasiones, la primera mediante decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres (siendo la que interesa en lo particular, por plasmarse en ella la rectoría económica del Estado), y la segunda el veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, cuyo texto aún se encuentra vigente. Por lo que corresponde al segundo precepto, fue objeto de reforma mediante decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, cuyo texto aún se encuentra vigente. En ese orden, de la lectura de los dispositivos constitucionales vigentes se advierte con claridad en cuanto al ordinal 25, el compromiso de establecer en un solo cuerpo de ideas los fines de la rectoría económica del Estado, que derivan de los propósitos de garantizar que el desarrollo sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático, y que mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuyo desarrollo y seguridad protege la Constitución; en cuanto al artículo 26 se desprende con claridad que la planeación recoge las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos a programas de desarrollo a los que se sujetarán de manera obligada los programas de la administración pública; aspectos éstos que también se advierten de la propia exposición de motivos de la iniciativa presidencial presentada ante la Cámara de Diputados, fungiendo como Cámara de Origen, para reformar los referidos dispositivos que, en lo conducente, dicen: ‘Los principios constitucionales del desarrollo económico nacional, que esta reforma propone, están referidos a la naturaleza y funcionamiento de nuestro sistema político que establece la Constitución. Éstos son correspondientes con el régimen de propiedad y las formas de relación del Estado y la sociedad que ella determina, así como con nuevos mecanismos de participación social que lleven a fortalecer y perfeccionar nuestro régimen democrático. Estos principios de filosofía política del desarrollo económico nacional son consecuentes con la esencia de la Revolución Mexicana, con la necesidad de un desarrollo equilibrado y formas más modernas de organización económica, sin que se altere la estructura de nuestro orden normativo y constitutivo de gobierno. La iniciativa de reformas se refiere a la rectoría del Estado y la economía mixta establece un Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo, fija bases para el desarrollo rural integral y una mejor justicia agraria, la definición precisa de las áreas reservadas exclusivamente al Estado y la función y desempeño de las instituciones, organismos descentralizados y empresas de participación estatal. En las reformas se ordenan las atribuciones del Estado en materia de planeación, conducción, coordinación y orientación de la economía nacional, así como aquellas de regulación y fomento. De aprobarse esta iniciativa, por primera vez se contará con un conjunto explícito de atribuciones, consistente, definido en sus alcances, con instrumentos económicos perfeccionados y los fundamentos para llevar al derecho los nuevos conceptos económicos. El Ejecutivo a mi cargo estima necesario adecuar, actualizar e incorporar los principios del desarrollo económico a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales quedarían contenidos en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución. ... Las disposiciones hasta hoy contenidas en los artículos 25 y 26, sobre la inviolabilidad de la correspondencia y el alojamiento del Ejército en tiempos de guerra, pasarían al artículo 16, que contiene otras garantías de seguridad jurídica, sin alterar su texto ni la estructura de la Constitución. Con la iniciativa de reformas al artículo 25 se establecen en un solo cuerpo de ideas los fines de la rectoría del Estado que derivan los propósitos de garantizar que el desarrollo sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuyo desarrollo y seguridad protege la Constitución. Para llevar esos propósitos a la realidad se establecen y ordenan de manera explícita las atribuciones del Estado en materia económica, siempre referidas al interés general y limitadas, estas atribuciones, por la propia Constitución y las leyes. Con ello se afirma el principio de legalidad en la función rectora del Estado y se le hace consistente con los instrumentos de la política económica y de la estrategia de desarrollo nacional. ... Con el nuevo artículo 25 se fijan, por tanto, con claridad los propósitos y la sujeción jurídica de los tres sectores al principio de legalidad, con lo cual se sientan las bases para reafirmar la certidumbre en el proceso de largo alcance en el desarrollo de la economía mixta mexicana y para la modernización de toda la legislación que regula la intervención del Estado en la economía. La rectoría del Estado clarifica y fortalece sus instrumentos para cumplir sus responsabilidades en la promoción del desarrollo. Las definiciones relativas a la economía mixta delimitan y protegen las actividades económicas del sector social y del sector privado. El artículo 26 establece explícitamente las facultades del Estado para planear el desarrollo nacional, actualmente implícitas en la propia Constitución y establecidas en leyes secundarias. Al recoger en la Constitución los propósitos, atribuciones y las bases del Sistema Nacional de Planeación Democrática, y la participación de toda la sociedad en el proceso, se fortalece la capacidad del Estado para hacer converger los esfuerzos de la sociedad hacia el desarrollo integral de la nación, que contemple el avance político, económico, social y cultural del pueblo de manera sólida, dinámica, permanente, equitativa y eficiente. Para el fortalecimiento de nuestra democracia integral, se faculta al Ejecutivo para establecer los procedimientos de participación de los diversos sectores sociales en el proceso de planeación del desarrollo, con lo cual se amplía la participación del ámbito político electoral que canalizan los partidos y asociaciones políticos a formas de participación social y comunitaria que inciden directamente en la administración de los servicios públicos y en los programas de desarrollo. Para evitar el incumplimiento de los planes, su dispersión, su falta de vinculación con los proyectos de inversión, su falta de oportunidad y las contradicciones entre los diversos programas, se establece la jerarquía orgánica del Sistema Nacional de Planeación Democrática a partir de un Plan Nacional de Desarrollo único del cual han de derivar los programas sectoriales de la administración pública federal, fijándose la obligatoriedad en el cumplimiento de éstos para el sector público, la coordinación con las entidades federativas, la concertación e inducción a las acciones de los particulares, vinculando las decisiones generales con las decisiones específicas de inversión, así como su localización en el territorio. Es así como el artículo 26 establece las bases normativas generales para la organización de un sistema propio y moderno de planeación que incorpore los criterios de formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y de los programas.’. Es menester señalar que el texto normativo constitucional hace una remisión a la ley donde se establecen las facultades del Ejecutivo sobre la participación y consulta popular en el sistema de planeación, y criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo, y la intervención del Congreso en dicho Sistema Nacional de Planeación. Ahora bien, el Constituyente Permanente en la Ley de Planeación, estableció la responsabilidad al Ejecutivo Federal de planeación y al Congreso de la Unión el examen y opinión del plan, con la facultad de formular en las ocasiones que prevé la ley observaciones que estime pertinentes durante la ejecución, revisión y adecuaciones del propio plan, como se desprende de los artículos 4o. y 5o. de la citada ley en vigor, que establecen: ‘Artículo 4o. Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.’. ‘Artículo 5o. El presidente de la República remitirá el plan al Congreso de la Unión para su examen y opinión. En el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en las diversas ocasiones previstas por esta ley, el Poder Legislativo formulará, asimismo, las observaciones que estime pertinentes durante la ejecución, revisión y adecuaciones del propio plan.’. De lo anterior se desprende que corresponde al Ejecutivo Federal la conducción de la planeación, y al Congreso de la Unión únicamente conocer del plan para opinión. Circunstancias éstas que se confirman del dictamen de Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al considerar la iniciativa de la Ley de Planeación promulgada el cinco de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, que es donde se establecieron los artículos transcritos que se encuentran en la ley en vigor al señalar, en lo conducente, lo siguiente: ‘En otro orden de ideas, la Ley de Planeación que se dictamina constituye un avance en la solución del problema que significaba la persistencia de una distancia considerable entre las áreas de planeación-programación con las de presupuestación y ejecución, entre otras razones por carecer de una definición clara y jurídicamente válida de los mecanismos y procesos de instrumentación de los planes. ... En este sentido, la ley sienta las bases para evitar que cada sector administrativo se separe en la práctica del conjunto, evitando así incongruencias en el manejo del gasto, falta de coordinación en el proceso de toma de decisiones e incapacidad tanto para evaluar lo que efectivamente se realizaba frente a lo que se habría planeado, como para conocer los diferentes impactos sociales, económicos y territoriales, de los distintos planes y programas. En la iniciativa se recogen en lo fundamental los antecedentes que en nuestro sistema de planeación asigna su conducción al Poder Ejecutivo, considerándolo como el medio eficaz para ejercer la rectoría del desarrollo en forma ordenada que permita fijar objetivos y metas, estrategias y prioridades, asignar recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, coordinar esfuerzos y evaluar resultados. ... No obstante, las comisiones consideraron conveniente modificar el artículo quinto para ampliar la intervención del Poder Legislativo en la planeación nacional de desarrollo, tanto en el momento de integración del plan, como durante su ejecución, revisión y adecuaciones. Las comisiones subrayan la importancia de que las observaciones y opiniones vertidas por el Poder Legislativo al analizar la formulación, la instrumentación y la ejecución del plan sean tomadas en cuenta a efecto de que en los informes periódicos se haga referencia a estas recomendaciones emitidas por esta soberanía y la forma como fueron atendidas. En cuanto al aspecto de la coordinación, las comisiones consideran que lo contenido en la iniciativa de la Ley de Planeación resulta adecuado en tanto que, por una parte, se aprovechan los avances conseguidos a la fecha a través de los Convenios Únicos de Coordinación y de los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal y, por otra, se sientan las bases para que éstos, como órganos de participación y consulta, se integren en Sistemas Estatales de Planeación. Se trata de integrar la planeación de los Estados a partir del reconocimiento de sus soberanías, y desde ellas, coordinen con el Gobierno Federal las autoridades necesarias para llevar a cabo la planeación nacional del desarrollo. En este sentido, en la ley que se dictamina se sientan las bases para la planeación estatal, tendiente a lograr los objetivos de desarrollo estatal, contribuya a alcanzar los propósitos nacionales; se logren armonizar las acciones a fin de lograr un desarrollo económico y social equilibrado entre las entidades federativas; se propicie la intervención activa de los tres órdenes de gobierno; se integre progresivamente a los Municipios en las tareas de la planeación a partir de sus ámbitos estatales; se fortalezca el proceso de descentralización de la toma de decisiones en un enfoque integrado ... la iniciativa obliga a la congruencia entre los objetivos y prioridades del plan y los programas que deben cumplir la aplicación de los instrumentos de política económica y social, así como los proyectos de presupuesto de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal; los programas y presupuestos de las entidades paraestatales no integrados en dichos programas y las iniciativas de las Leyes de Ingresos. Con ello se configura una vía homogénea para inducir la acción a los integrantes de los sectores social y privado y asegurar que ésta sea congruente con los objetivos de los planes y programas.’. Asimismo, con la intervención del senador M.C. en el debate parlamentario que sobre dicha ley se suscitó quien, en lo que interesa, expuso: ‘Sen. M.C.: Señor presidente; señores senadores; señores representantes de los medios de difusión, señoras y señores: estamos en presencia la tarde de hoy de una de las iniciativas de ley más importantes, en mi concepto, que han pasado por el Congreso en este periodo de sesiones. ... Lo propio podrán decir presidentes municipales, gobernadores y demás miembros de la administración federal, porque en el cuerpo de la iniciativa ya queda de tal manera estructurado el Sistema Nacional de Planeación Democrática. Los presupuestos de egresos serán desde luego congruentes con estos programas, elaborados de esa manera. Se establece que durante los 6 primeros meses de cada año, deberá estar el primer proyecto de plan para ser sometido a la opinión pública, y se establece también que el primer Magistrado de la nación, los meses de marzo de cada año, rendirá especialmente un informe del avance y de las perspectivas del plan de ejecución en ese ejercicio, ante el Congreso de la Unión. Luego, la participación del Congreso de la Unión empieza en el diseño mismo del plan; después continúa en la ejecución del plan, que si bien corresponde por la ley a la Secretaría de Programación y Presupuesto, queda establecido en este proyecto, que hoy se somete a su soberanía, que el Congreso pueda opinar y hacer observaciones en cualquier momento, en cualquier fase de ejecución del plan, bien sea en el diseño, en la ejecución o en la evaluación del mismo al Poder Ejecutivo. ... Y quiero subrayar posible, porque el control racional y ordenado de los recursos frente a las necesidades y aspiraciones de nuestro pueblo, nos da las verdaderas posibilidades de avance y de desarrollo. Podemos saber de esta manera, con toda precisión qué posibilidades hay de desarrollar ciertas regiones de la República que pueden comprender más de un Estado, más de una entidad federativa, de la misma manera como podemos establecer sectorialmente cuáles industrias, una vez, establecidas las prioridades correspondientes, son las que deben impulsarse con los recursos disponibles.’. De lo anterior se colige, que con la citada ley se establecieron las bases sobre las cuales habría de consolidarse la planeación en los distintos niveles de gobierno, en virtud que cumple con su cometido de establecer las normas y principios básicos conforme a las cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo y alcanzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública federal; las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas (Plan Nacional de Desarrollo-Plan Estatal de Desarrollo); la obligación de la participación popular en la planeación; las bases para que los agentes del desarrollo distintos al Estado contribuyan a alcanzar los objetivos, prioridades del plan y los programas; las bases para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática, el cual depende en gran medida de las circunstancias específicas en cuanto a complejidad social y economía. Una vez clarificado lo anterior, se procede al análisis de los artículos 49 y 116 contemplan el principio de división de poderes, por lo que se analizará su evolución, en las diversas Normas Fundamentales del país, hasta la actualidad. Así, se tiene que en el Acta Constitutiva de la Federación de 31 de enero de 1824, se contempló en su artículo 9o., al disponer: División de poderes. ‘Artículo 9o. El Poder Supremo de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y jamás podrán reunirse dos o más de éstos en una corporación o persona, ni depositarse el Legislativo en un individuo.’. Por su parte, el Constituyente de 1857 lo recogió y plasmó en el título III, artículo 50, que dice: Título III. De la división de poderes. ‘Artículo 50. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo.’. El Constituyente de 1917 lo adoptó en el precepto que se analiza, cuyo contenido fue el siguiente: Título tercero. Capítulo I. De la división de poderes. ‘Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.’. De lo anterior se colige lo siguiente: a) Que el poder es uno; b) Que para su ejercicio se divide en tres áreas especializadas: Legislativo, Ejecutivo y Judicial; c) La prohibición de que estas tres áreas especializadas se reúnan, dos o más de estos poderes, en una sola persona o corporación; d) Que el Legislativo no se reúna en una sola persona; y, e) La facultad concedida al Ejecutivo de la Unión por el Constituyente de 1917, para que, salvo el caso de facultades extraordinarias conforme a lo dispuesto en el artículo 29, pueda legislar. Sin embargo, a pesar de la existencia de esa obligación de no hacer o prohibitiva, el Constituyente de 1917 adoptó el principio de división de poderes sin dejar de señalar que el Constituyente de 1857 se conformó con la proclamación de principios generales que no procuraron llevar a la práctica, conteniendo fórmulas abstractas, conservando conclusiones de gran valor, sin ninguna utilidad positiva, no dejando de ser esos principios una bella esperanza que fue burlada de manera constante, admitiendo que el poder público fue ejercido por imposiciones de quienes tuvieran en sus manos la fuerza pública. No habiendo sido cumplido este principio de división de poderes establecido por el Constituyente de 1857, por haber estado tan sólo escrita en la ley, en oposición con la realidad, en la que de hecho todos los poderes estuvieron ejercidos por una sola persona, habiéndose dado al jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, reduciéndose la función del Legislativo a delegar sus facultades sin poder hacer observación alguna, como así se infiere del discurso pronunciado por V.C., cuando hizo entrega del proyecto de Constitución, que sirve como exposición de motivos, en la Junta inaugural del Congreso Constituyente el 1o. de diciembre de 1916 que, en lo conducente, dice: ‘M., desgraciadamente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamación de principios generales que no procuraron llevar a la práctica, acomodándolos a las necesidades del pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfacción; de manera que nuestro Código Político tiene en general el aspecto de fórmulas abstractas en que se han condensado conclusiones científicas de gran valor especulativo, pero de las que no ha podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva. ... Y en efecto, la soberanía nacional, que reside en el pueblo, no expresa ni ha significado en México una realidad, sino en poquísimas ocasiones, pues si no siempre, sí casi de una manera rara vez interrumpida, el poder público se ha ejercido no por el mandato libremente conferido por la voluntad de la nación, manifestada en la forma que la ley señala, sino por imposiciones de los que han tenido en sus manos la fuerza pública para investirse a sí mismos o investirse a personas designadas por ellos, con el carácter de representantes del pueblo. Tampoco ha tenido cumplimiento y, por lo tanto, valor positivo apreciable, el otro principio fundamental claramente establecido por la Constitución de 1857, relativo a la división del ejercicio del poder público, pues tal división sólo ha estado, por regla general, escrita en la ley, en abierta oposición con la realidad, en la que, de hecho, todos los poderes han estado ejercidos por una sola persona habiéndose llegado hasta el grado de manifestar, por una serie de hechos constantemente repetidos, el desprecio a la Ley Suprema, dándose sin el menor obstáculo al jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habiéndose reducido a esto la función del Poder Legislativo, el que de hecho quedó reducido a delegar facultades y aprobar después lo ejecutado por virtud de ellas, sin que haya llegado a presentarse el caso, ya no de que reprobase, sino al menos de que hiciese observación alguna.’. Así se tiene que el mismo Constituyente estableció que la división del ejercicio del poder obedeció a la idea de poner límites precisos a la acción de los representantes de la nación, a fin de evitar que ejercieran en su perjuicio el poder que se les confiere, no siendo sólo una necesidad de señalar su esfera de competencia bien definida, sino también la de relacionarlos entre sí, a fin de que uno no se sobreponga al otro y no se susciten entre ellos conflictos o choques que entorpezcan la marcha de los negocios públicos, y aun alterar el orden y la paz del país, como se advierte de la propia exposición de motivos citada que, en lo conducente, señala: ‘La división de las ramas del poder público obedece, según antes expresé, a la idea fundamental de poner límites precisos a la acción de los representantes de la nación, a fin de evitar que ejerzan, en perjuicio de ella, el poder que se les confiere; por lo tanto, no sólo hay necesidad imprescindible de señalar a cada departamento una esfera bien definida, sino que también la hay de relacionarlos entre sí, de manera que el uno no se sobreponga al otro y no se susciten entre ellos conflictos o choques que podrían entorpecer la marcha de los negocios públicos y aun llegar hasta alterar el orden y la paz de la República.’. Ahora bien, este precepto ha sido adicionado en dos ocasiones, la primera el 12 de agosto de 1938, y la segunda el 28 de marzo de 1951, siendo importante referirnos, para el caso que aquí interesa, a la última adición realizada. Así tenemos que de la exposición de motivos de la iniciativa presidencial presentada el 5 de diciembre de 1950, ante la Cámara de Diputados, en función de Cámara de Origen tendiente a adicionar el artículo 131 de nuestro Pacto Federal, para gozar de la facultad de aumentar disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el Congreso, así como para crear otras y para restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos cuando lo estime urgente; se reconoció que nuestra Constitución vigente no ha plasmado una teoría rígida de la división de poderes, haciendo de los mismos poderes dislocados, sino por el contrario, se admite una división flexible que impone una verdadera colaboración entre ellos, y que con el hecho de concederle la facultad pretendida con su iniciativa, no asumiría las funciones del Congreso, ni éste desaparecería, ya que continuaría teniendo su potestad legislativa; que el Ejecutivo gozaría esencialmente de la facultad de reglamentar el texto constitucional desarrollado en forma mínima por el Congreso, y que la prohibición de que el Legislativo se deposite en una sola persona quede desvirtuada, ya que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborará con él en una mínima proporción, confirmándose a través de esa iniciativa la colaboración de los diversos poderes del Estado Federal mexicano, como así se infiere de la iniciativa en comento que, en lo conducente, dice: ‘Fundan la presente iniciativa las consideraciones que a continuación se expresan: Ha sido práctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese H. Congreso de la Unión otorgue al Ejecutivo Federal la facultad de elaborar todas las disposiciones complementarias de las leyes fiscales y no simplemente la de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privativa de México, es conocida por la doctrina extranjera con el nombre de leyes marco, porque el órgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios generales del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al Poder Ejecutivo tanto por lo que respecta a su precisión cuanto por lo que atañe a adaptarlos a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha sido trazado por los principios rectores consignados en las propias leyes. ... La colaboración del Poder Ejecutivo con ese H. Poder Legislativo, que se propone, en modo alguno infringe decisión política fundamental emanada del Constituyente de 1916-1917. En efecto, con la iniciativa de adición que propone no hay violación al principio de la división de poderes consagrados en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, porque es conocido el hecho de que nuestra Constitución vigente no ha plasmado una teoría rígida de la división de poderes haciendo de los mismos, poderes dislocados, sino, por el contrario, una división flexible que impone hablar de una verdadera colaboración entre ellos. El artículo 49 ya citado, prohíbe que una sola persona o corporación asuma la totalidad de funciones de dos o más poderes con desaparición de los titulares de los mismos cuyas funciones se arroguen aquélla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad que se pretende con la actual iniciativa, no asumirá las funciones del Congreso, ni éste, por tanto, desaparecerá ya que continuará teniendo la potestad legislativa y el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constituyente le señale, gozará de la facultad de modificar las prescripciones legales. Por así decirlo, el Ejecutivo gozará esencialmente de la facultad de reglamentar en texto constitucional desarrollado en forma mínima por el Congreso de la Unión como órgano legislativo constituido. El propio texto constitucional aludido, proscribe que el Legislativo se deposite en una sola persona y por expresado con antelación queda desvirtuada esta posibilidad, ya que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborará con él en una mínima proporción. Por lo demás, es bien conocido por esas H. Cámaras que integran el Congreso de la Unión y por las H. Legislaturas de los Estados, que la colaboración entre los Poderes del Estado Federal mexicano se efectúa otorgando a uno de ellos algunas facultades que no son particulares de él, sino de alguno de los otros dos, de tal suerte que, mediante la iniciativa que someto a vuestra alta consideración, simplemente se confirma la colaboración entre los diversos poderes integrantes del Estado Federal mexicano.’. De la discusión del Dictamen de las Comisiones Unidas Segundas de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior de fecha 19 de diciembre de 1950, sometida a discusión el 21 de ese mismo mes y año, meridianamente se advierte de la discusión en lo general, que el principio de división de poderes no es rígido, sino flexible o atenuado, que no hay dislocamiento, sino coordinación de poderes, como se infiere diáfanamente de la intervención del diputado R.J.. A. quien para mejor ilustración citó a uno de los distinguidos del verdadero constitucionalismo y federalista del X.M., como a continuación y en lo conducente se señala: ‘El C. Presidente: Tiene la palabra, el ciudadano diputado A.R.. El C.R.J.. A.: Es cierto que estamos estudiando uno de los asuntos más trascendentales y de capital importancia que haya tocado conocer a esta Cámara de Diputados; pero no es exacto que se pretenda sorprender al pueblo de la nación con una reforma constitucional inmediata y sin remedio. Parece que los señores diputados de Acción Nacional olvidan que en estos momentos la Cámara de Diputados no asume funciones irrevocables, sino que sus actos habrán de ser conocidos por la Cámara de Senadores y por todas las Legislaturas de la República. Olvidan que la petición arranca del Ejecutivo Federal y de su gabinete, y que ha sido objeto de estudio meditado frente a circunstancias capitales. Después de que ustedes resuelvan lo conducente, el Senado de la República tomará conocimiento del caso, y si encuentra que la propuesta del Ejecutivo y de la comisión son razonables, lo turnará a las Legislaturas de los Estados, y de esta manera, siguiendo los lineamientos contenidos en la propia Carta Magna, se introducirá la reforma si es procedente. Si la Constitución fuere algo intocable, un «tabú» que no pudiese de ninguna manera alterarse, no hubiese la propia Constitución consignado dentro de su ordenamiento la manera de alterarla; y no otra cosa, aunque plausible por muchos aspectos, fue la reforma de los años de 1937 y 1938, puesto que la Constitución Política mexicana, tal como nació en Q., no contenía esa situación. La alarma del señor diputado M.d.C. frente a lo que él trata de llamar «la pérdida de la fisonomía del régimen constitucional mexicano» es un viejo temor muchas veces alegado ante muchos parlamentos de la tierra. Precisamente uno de los más distinguidos exponentes del verdadero constitucionalismo, M., aquel que fraguara y creara en su esencia la Constitución americana, refutaba esta tesis con palabras tan claras que nos pueden iluminar a ciento y tantos años de distancia en esta ocasión. M. decía lo siguiente. Hacía referencia a quienes afirmaban que la tesis de Montesquieu creaba la división de poderes sin limitación de ninguna especie, y decía: «El federalista, XLVII. (M.). De estos hechos, que son los que guiaron a Montesquieu, es posible inferir con claridad que al decir: No puede haber libertad donde los Poderes Legislativo y Ejecutivo se hallan unidos en la misma persona o en el mismo cuerpo de Magistrados», o «si el poder de juzgar no está separado de los Poderes Legislativo y Ejecutivo», no quería decir que estos departamentos no deberían tener una intervención parcial en los actos del otro o cierto dominio sobre ellos. Su idea como lo expresan sus propias palabras y todavía con más fuerza de convicción, como lo esclarece el ejemplo que tenía a la vista, no puede tener más alcance que éste: que donde todo el poder de un departamento es ejercido por quienes poseen todo el poder de otro departamento, los principios fundamentales de una Constitución libres se hallan subvertidos. Éste habría sido el caso dentro de la Constitución que estudió, si el rey, que es el único Magistrado ejecutivo, hubiera poseído asimismo todo el Poder Legislativo o la administración suprema de la justicia; o si todo el cuerpo legislativo hubiera dispuesto de la autoridad judicial suprema o de la suprema autoridad ejecutiva. Es decir, el más claro de todos los exponentes de las tesis constitucionalistas, no estimó que el hecho transitorio de facultar al Ejecutivo para expedir leyes, subvierta la fisonomía fundamental de la democracia y de los pueblos federalistas donde exista la división de los poderes; pero tampoco los tratadistas que han estudiado nuestra Constitución, estiman que tal cosa ocurra en México; es decir, que se haya planteado una firme división de poderes sin colaboración de los mismos, y así tenemos que T.R. nos dice lo siguiente: «Nuestra Constitución consagra la división de los tres poderes el Legislativo, Ejecutivo y Judicial y realiza su colaboración por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se necesite la participación de dos poderes (ejemplo: en la celebración de los tratados participan el presidente de la República y el Senado) u otorgando a uno de los poderes algunas facultades que no son peculiares de ese poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios con fuero). Así, pues, aunque el primer párrafo del artículo 49 no hace sino expresar la división de los Poderes Federales, es posible deducir de la organización constitucional toda entera que esa división no es rígida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinación de poderes». Y si observamos detenidamente nuestro texto constitucional, seguramente que encontraremos muchos casos en que concurren facultades de un poder en otro. La Cámara de Diputados puede ser órgano de acusación en cierto tipo de delitos, que es facultad privativa del Ministerio Público, órgano del Poder Ejecutivo. El Senado de la República es el tribunal específico que sentencia e impone penas en los casos de delitos oficiales. Aquí tenemos pues cómo el propio Poder Legislativo, en ciertos casos, realiza funciones del Ejecutivo, y en otros casos del Judicial. Veamos ahora el Poder Ejecutivo: son órganos del Poder Ejecutivo el Tribunal Fiscal de la Federación, las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje, los Tribunales de Justicia Militar, que imponen las más graves y trascendentales penas de que tiene conocimiento nuestra vida institucional, y sin embargo, esos tribunales esos órganos del Poder Ejecutivo no dependen del Poder Judicial de la Federación ni del Poder Judicial de los Estados en ningún caso. Tenemos también otros ejemplos a los cuales se podría hacer referencia. El Poder Judicial tiene sus propios funcionarios, como son los Jueces. Ésta es una función ejecutiva de la que hace uso el Poder Judicial; pero hay más, el Poder Judicial como supremo defensor e intérprete de la Constitución va creando lo que se llama jurisprudencia constructiva, que no es otra cosa que colocarse sobre el Poder Legislativo en nombre de la Constitución para variarle sus actos. Podría decírseme que al obrar en esta forma lo hace porque la Constitución misma en su supremacía le impone la necesidad de actuar, y esto es cierto; pero en la realidad podríamos tener presente la expresión del presidente de la Corte americana cuando dijo que la Constitución es lo que quieren que sea los Jueces que la interpretan. Y así encontramos cómo ese Alto Tribunal varía muchas veces su modo de pensar, su propia jurisprudencia, y es natural que entonces al darle una ley dos sentidos en alguna de las ocasiones no estuvo en lo justo y en aquélla, en cierta forma, invadió la jurisdicción del Poder Legislativo. Pero señores, no hay más que un criterio definido en materia constitucional y en materia legal. No hay más que la realidad de los pueblos y de los momentos que se viven. Ninguna doctrina nació antes que los pueblos y ni antes del Estado. Todas las doctrinas las forjaron la historia, los hombres mismos. Y es natural que así lo sea, y es natural como consecuencia lógica que las leyes vayan variando, que se transformen. Tampoco es exacto, como dice el señor diputado R.M.d.C., que perderíamos nuestra fisonomía. ... Yo le pregunto al señor diputado R.M.d.C., ¿querría que se convocara al Congreso para variar el valor de las tarifas arancelarias o cuando varía la moneda, o para decirle que se va a variar el valor de la moneda y que por consecuencia hay que variar los aranceles y comunicárselo al mundo entero? Entonces se producirán fenómenos catastróficos. Lo que pasa es que hace doscientos años, cuando se forjó en la mente de los teóricos la división de los poderes, ni había los medios de comunicación tan rápidos ni los problemas económicos eran tan profundos como los que hoy día sufre y vive esta humanidad. Esas doctrinas verticales, necesariamente tienen que cambiar frente a problemas de realidad. ¿Qué puede hacer un pueblo sino elevar sus tarifas cuando tiene que enfrentarse con variaciones diarias y cambios de moneda en todos los lugares de la tierra y con las comunicaciones tan rápidas que no le permitirán sacar a tiempo sus productos?. Señores, si el Ejecutivo va a convocar al Legislativo para poder subir la cuota arancelaria prohibitiva de la importación de automóviles, esto ocurrirá cuando todos los automóviles necesarios ya hayan sido importados. Eso no es posible; es necesario, por razón obvia, otorgarle al Ejecutivo, en casos determinados y en circunstancias especiales, la facultad de alterar esas tarifas. ... Creo, señores, que podríamos resumir nuestra posición de la siguiente manera: los más claros exponentes de la doctrina constitucionalista no son partidarios verticales de la división de poderes, sino de su colaboración. La Constitución mexicana no recoge la perfecta división, sino que atribuye en muchos casos a un poder, facultades propias y especificas de otro. La Constitución es siempre producto de una realidad. Por eso es modificable, y dentro de ella misma está el postulado que autoriza a modificarla. La realidad nacional exige en estos momentos una reforma de orden constitucional, para hacer frente a problemas de carácter económico extraordinariamente urgente. Nuestros tratadistas han conocido las facultades extraordinarias, justificándolas en sus libros, en sus tesis y en la propia jurisprudencia de la Corte, y aún juzgan que la reforma de 1937 exageró el punto que tuvo algo de romántico y algo de apartado de la realidad. Entonces señores diputados, nosotros no creemos que existan en realidad los tan graves cargos que han lanzado los señores de la oposición. No se pretende sorprender al pueblo de México. El Supremo Poder da el tiempo para los diversos dictámenes, y este dictamen es uno de los primeros pasos para informar a la nación; y éste es uno de los primeros pasos para introducir la reforma. La jurisprudencia mexicana, la tesis de Landa, la tesis de Vallarta, ha sido que no se funde un poder en otro, sino en el caso de que se transfieran en absoluto las funciones, es decir, que si de las 30 fracciones del artículo 73 de la Constitución, nosotros solamente declaramos que podemos autorizar bajo ciertas condiciones al Ejecutivo, para que de una de ellas en ciertas condiciones y en defensa del país pueda hacer uso, seguramente que ni ha desaparecido el Poder Legislativo, ni se ha fundido con el Ejecutivo, ni hay ningún tirano que tenga en sus manos todos los poderes para hacer uso arbitrario de los mismos, pues él tendrá que rendir su informe al Legislativo y seguramente tendrá que fundar sus actos en verdadero patriotismo. Señores diputados: Es cierto que es trascendental el momento, pero también es cierto que los problemas que confronta el país nos exigen de nuestro patriotismo, de nuestra acción, no sólo pensar en la doctrina, sino poner los pies sobre la realidad frente a la crisis para defender a nuestro país frente a la crisis de la cual tendrá que hacerse cargo, porque incuestionablemente horas más tarde, días más tarde, tendríamos que lamentar la imprevisión de no haber sabido dar a un poder central la función de la defensa de la patria. La suspicacia doctrinaria que se alega no encuentra conceptos esenciales que la funden. Por eso creo que los argumentos de Acción Nacional distan de la doctrina, de la jurisprudencia y de la realidad. (aplausos).’. Lo anterior se robusteció con la participación del diputado S.Á.J. quien, en lo que aquí conviene, dijo: ‘El C. Presidente: Tiene la palabra el ciudadano diputado S.. El C.S.Á.J.: El señor diputado C., siempre tan claro y tan conciso; el señor diputado R.M.d.C., siempre tan apasionado y elocuente, y la tercera columna de la oposición, el señor diputado H., siempre tan cáustico, siempre tan irónico y siempre tan gracioso, en estos días de temblores todo lo ve con perfiles de cataclismo. Cuando se sometió a la consideración de esta Cámara la iniciativa de Ley del Turismo, estas tres grandes columnas de la oposición saltaron prestas a esta tribuna para decirnos que esa iniciativa era anticonstitucional, que en el fondo podría estar bien, que comprendían que era una necesidad del país, pero que ¿por qué no reformábamos la Constitución? Porque en concepto de ellos, no tenía facultades el Poder Legislativo para votar una ley que no estaba contenida expresamente en las facultades del artículo 73 constitucional. Con posteridad vino la Ley de la Industria Cinematográfica. Nuevamente la encontraron inconstitucional y nos pedían a gritos que reformáramos la Constitución, porque la ley, aun cuando era conveniente, tenía que cumplir primero con la formalidad de reformar la Constitución. En esta ocasión, siguiendo un camino legal y estrictamente técnico, las comisiones después de haber recibido la iniciativa del Ejecutivo, consideraron, estudiando los antecedentes, estudiando la jurisprudencia de la Corte, estudiando el criterio de los tratadistas, que era indispensable para darle curso a la iniciativa del Ejecutivo, reformar previamente la Constitución general del país para no ir a aprobar una ley que estuviera en contradicción con nuestro Código Fundamental, y lo curioso del caso es que ahora que pretendemos darles gusto a los señores de la oposición, vean ustedes en lo que hemos caído: hemos quedado mal otra vez. No podemos darles gusto de ninguna manera, sea por D., y vamos a tratar de fundar nuestra iniciativa. Decía con justa razón el señor diputado R., que hace dos siglos los enciclopedistas encabezados por Montesquieu, concibieron la teoría de la división de los poderes. En aquel entonces, no existía ningún país de tipo democrático. Sólo se conocía como sistema de gobierno la monarquía, y se debatían los pueblos entre la tendencia de la monarquía absoluta y la monarquía limitada, o sea la monarquía de tipo constitucional. Los que pretendieron en aquel entonces crear las bases de la democracia, o sea el gobierno del pueblo para el pueblo y por el pueblo, que tan certeramente definió L. muchos años después, no tenían ninguna base de carácter empírico en qué fundarse; no tenían ninguna práctica no habían observado el curso de ninguna administración pública, bajo la doctrina que ellos concibieron. Para los enciclopedistas, a ellos les pareció que lo más conveniente en un afán adverso al centralismo de la autoridad en el monarca, era que se crearan tres poderes independientes: el poder encargado de ejercitar la justicia, el poder encargado de crear la ley y el Poder Ejecutivo encargado de ejecutar esa misma ley. Los Estados Unidos de Norteamérica, al librarse de la tutela inglesa, fueron la primera nación que aceptó la doctrina de los enciclopedistas en una forma ortodoxa, aceptándola en toda su pureza, sin modificaciones sino de mero accidente. Inmediatamente se hicieron ver los inconvenientes de esta división absoluta de los poderes, creados por la Constitución americana, y se hicieron presentes las primeras enmiendas propuestas por el Congreso de Norteamérica. Uno de los constitucionalistas de aquel país definió la división absoluta de los poderes, como el caso típico de tres caballos que en lugar de estirar simultáneamente del carro cada cual jalaba por su lado y tendrían que acabar por destrozar el carro. La ejecutoria de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica, que se consigna en el dictamen, no es más que un ejemplo más de lo que han tenido que hacer invariablemente los Estados Unidos para interpretar su Constitución. Ellos tienen el empeño de mantener intocable, hasta donde sea posible, su Código Fundamental, quieren hacer de él, no sólo la tradición jurídica, sino la tradición histórica, la tradición misma de su libertad, y por eso son tan celosos de cualquier enmienda. Pero como no es posible que la marcha pública del país se detenga ante un muro viejo, ante una tradición arcaica, tienen que hacer malabarismos que nosotros no queremos aceptar en nuestro medio, ni en nuestras instituciones jurídicas. De ahí viene esa tesis de la Corte Suprema, de que si bien es cierto que el Congreso no puede delegar la facultad de legislar, sí en cambio puede delegar en la ley la autoridad de ejecutar actos emanados de la misma ley. Por eso es que la división de los poderes de los Estados Unidos Mexicanos en que el presidente de la República no tiene facultad para dictar leyes, en que es el Congreso el que forma el presupuesto de la nación, cuando es el Ejecutivo el que constantemente está palpando las necesidades y las inquietudes del pueblo, los gastos y quien ejecuta las empresas, tiene que realizarse el entendimiento entre el Ejecutivo y el Legislativo a través de comisiones que son verdaderos enlaces entre uno y otro poder, pero que no tienen un carácter tan formalista como el del Congreso, porque el Congreso no puede hablar al presidente, ni el presidente puede hablarle al Congreso. En ese sentido nuestra Constitución se encuentra un paso delante de la Constitución americana. Para que el Estado viva, para que el Estado marche, para que el Estado progrese, es indispensable -y me agrada que los señores de Acción Nacional lo reconozcan- que exista una perfecta comprensión y coordinación entre los tres poderes, porque los poderes no son absolutos en la función que la Constitución les otorga. Los tres poderes tienen una misión conjunta, como es realizar el bienestar y la felicidad de la nación. Y sólo manteniendo un acuerdo, de consenso entre ellos es posible que se realice este fin supremo del gobierno, que es el fin supremo del Estado y de la nación. ... Creo que los señores diputados de la oposición han realizado una típica «tempestad en un vaso de agua». Está afectada su mentalidad, como decía yo, por esta semana de temblores; pero pueden estar tranquilos, que ni se acaba la democracia en México ni se asesina la conciencia del pueblo ni se dará un balazo a la ciudadanía mexicana. La tercera columna -no el señor H., sino la de la división de los poderes- permanecer en pie, con más firmeza que nunca, porque los gobiernos emanados de la Revolución, afortunadamente cada día se hacen más respetuosos de la voluntad popular; cada vez nos alejamos más de una dictadura; en cada día nos acercamos más al ideal democrático. ... Una cosa es el texto constitucional y otra cosa es la ley secundaria, que tiene que fundarse precisamente en el texto constitucional o, más bien dicho, una cosa es la iniciativa del Ejecutivo pidiendo esas facultades y otra cosa es la reforma constitucional que proponen las comisiones. Hacemos esta aclaración para que no se entienda que nos encontramos en una posición falsa y equivocada y el señor diputado H. ha venido a abrirnos los ojos. No tiene ninguna novedad y menos contenida en el texto constitucional esta reforma ni en un sentido teórico ni en su esencia jurídica. Cualquiera que haya pasado los ojos por un tratado de derecho constitucional sabe que no obstante la división de los poderes, es aceptado por todos los constitucionalistas, está contenido en los cuerpos constitucionales de los diferentes países, que el Poder Ejecutivo tiene facultades legislativas y tiene facultades judiciales; que el Poder Legislativo, a su vez, tiene facultades judiciales y tiene facultades ejecutivas; y que el mismo Poder Judicial tiene facultades que no son específicamente las que corresponden a un poder jurisdiccional, y eso lo vemos en los artículos 73, 89, 79 y 105 de la Constitución General de la República. En consecuencia, el paso que pretende darse no es paso antidemocrático, no es un paso que lastime la división de los poderes, no es un acto de albazo ni de sorpresa al pueblo de México cuya presentación, aunque mal llevada si se quiere, radica en esta Cámara. No es un acto contrario a los intereses de México, como decía el señor diputado M.d.C.; y yo digo a esta honorable representación, al contrario de sus palabras: señores diputados, por el bien de México, por el bien de la patria, aprobemos la iniciativa.’. Del dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Hacienda, Aranceles y Comercio Exterior, de la Cámara de Senadores, sometido a discusión el 23 del mismo mes y año (diciembre de 1950), claramente se observa la coincidencia en la flexibilidad del principio de división de poderes y la colaboración entre éstos, como a continuación se cita en lo que en la especie conviene: ‘Creemos conveniente no rehuir los verdaderos alcances tanto teóricos como prácticos de dicha iniciativa, sino afrontarlos con toda claridad. Emplear eufemismos en casos como el presente, en que están de por medio aspectos trascendentales de la vida económica y política del país, resultaría perjudicial. La cuestión se plantea en los términos siguientes: ¿Debe respetarse estrictamente el principio de la división tripartita de los poderes, consignada en la Constitución, aun cuando la realidad indique la necesidad o conveniencia de no hacerlo en determinados casos; o deben atenderse excepcionalmente los imperativos de la realidad aun cuando sea en mengua de la rigidez del principio? ... Técnicamente, el órgano constitucional que nuestro código político establece en el artículo 135 no tiene limitaciones a su soberanía: basta que diga que tal o cual acto es atribución de uno de los poderes para que, aun cuando éste no vaya de acuerdo con su naturaleza intrínseca, jurídicamente tal acto tenga el carácter de legislativo, ejecutivo o jurisdiccional, según el órgano del Estado al que haya sido confiado. Se concluye, por ende, que las Cámaras del Congreso de la Unión y la mayoría de las Legislaturas de los Estados, actuando en los términos y conforme a los requisitos exigidos en el artículo 135 citado, tienen facultad para decidir en favor de cualquiera de los dos extremos de la alternativa, aun cuando en el propio ordenamiento constitucional existan disposiciones en contrario. Trataremos, ahora, de precisar cuál de los dos presupuestos del dilema es el conveniente para la nación. Estimamos que el criterio de esta H. Cámara no debe detenerse ante la consideración de que un principio es absolutamente inviolable. El bienestar del pueblo mexicano y los intereses de la nación no sólo están por encima de los intereses individuales o de grupo, sino aun sobre la teórica intangibilidad de los principios. En el caso concreto a que nos venimos refiriendo puede todavía extremarse el argumento, señalando la repetida e insistente violación del principio en nuestra propia Constitución y en las de todos los demás países del mundo que han adoptado, para su régimen interior, la clásica división de los Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Todos los tratadistas están de acuerdo y cualquier estudiante de derecho constitucional o derecho administrativo sabe que no es posible trasplantar el principio, en toda su rigidez, de la teoría a la práctica y que abundan los ejemplos de actos que teniendo una naturaleza intrínseca determinada, siempre han sido atribuidos a un poder de diversa categoría. En nuestra propia Constitución los encontramos: la facultad de reglamentar las leyes es eminentemente legislativa y, sin embargo, se confía al Ejecutivo (artículo 89, fracción I); la expedición de nombramientos en ejecución de una ley, que es acto propio del Poder Ejecutivo y, constitucionalmente, se atribuye también al Legislativo y al Judicial (artículos 77, fracción III y 97, respectivamente); y por último, la atribución intrínsecamente jurisdiccional de juzgar, confiada al Poder Legislativo (artículo 111). No sería, pues, inusitado en nuestro derecho que se instituyera otro caso más y ello demostraría, sin lugar a dudas, que cuando excepcionalmente se rompe la teoría ante el imperio de la realidad; que cuando, aun con violación de un principio rigorista, se establecen excepciones, ni se rompe el equilibrio de los poderes, ni se derrumba nuestro régimen democrático, ni se destruyen sus instituciones. ... Todavía debemos agregar que, constitucionalmente, las Cámaras tienen un limitado y realmente breve periodo ordinario de sesiones, con máximo de cuatro meses al año; que no es recomendable convocar al Congreso, con demasiada frecuencia, a periodos extraordinarios y que, aun cuando así se hiciera, el cumplimiento de los términos y requisitos señalados por nuestra Carta Magna impediría, de todos modos, una intervención rápida y eficaz del Poder Legislativo para hacer frente a cualquiera emergencia, monetaria o financiera, pongamos por caso, lo que podría llegar a ser de incalculables y perjudiciales consecuencias para la economía de la nación. En cambio, el Ejecutivo actúa permanentemente por una parte y, por la otra, de su intervención puede esperarse la agilidad de la concepción y la rapidez en la ejecución que son características del pensamiento y la acción individuales. ... No se puede, pues, hacer caso omiso de ingentes necesidades reales en nombre de la inviolabilidad de un principio que, aun cuando parezca paradoja, no es, ni ha sido, inviolable ni inviolado. Y es lógico que así suceda, porque esta clase de principios de derecho público no son leyes inmutables de la naturaleza; son creaciones del hombre encaminadas a una mejor regulación de la convivencia humana: son medios, no fines; son instrumentos que deben usarse de conformidad con los variables acontecimientos del devenir de los pueblos; no pueden ser estáticos porque la vida es dinámica. Si es necesario modificarlos, restringirlos y aun abolirlos, en nombre del bienestar general, debemos hacerlo, sin que nos arredre la opinión contraria de quienes quisieran conservarlo todo intangible. Es lo que han hecho todas las revoluciones: no detenerse ante las casas ni ante las ideas consagradas; destruir de un golpe el tabú intocable cuando las necesidades colectivas así lo exigen. Estamos contemplando la lucha sin tregua que todos los órganos del Estado vienen sosteniendo para impedir que se agraven las penosas condiciones económicas de las grandes masas del pueblo, como consecuencia de trastornos económicos internos o como reflejo de la situación mundial, lucha en la que el Poder Legislativo ha participado dentro de sus atribuciones, modesta pero decididamente. No vamos ahora, por miedo a atenuar el rigor de un principio, a prescindir de un factor importante en esta lucha y que quizá pueda usarse para evitar que la escasez y la carestía se acentúen. Lo que decimos del principio de la división de poderes podemos repetirlo para todos los demás que inspiran a los regímenes democráticos. La democracia, considerada en sí misma, no es tampoco estática: ha evolucionado y seguirá evolucionando, al compás que le marquen los hechos históricos. De no hacerlo, quedará relegada a una teoría del pasado. Si la flexibilidad de facultades puede servir para lograr que el pueblo satisfaga sus necesidades más ingentes, adoptemos la flexibilidad de facultades, porque el pueblo no alivia sus urgencias con teorías. En otro orden de ideas, expresamos también nuestra opinión de que no debe temerse tanto a las palabras: se ha dicho que el Congreso no debe abdicar de sus atribuciones específicas como Poder Legislativo. Los reyes abdicaban porque creían o fingían creer que el trono, por derecho divino, era suyo, en propiedad, con todos sus atributos de uso, usufructo y abuso. Nosotros sabemos que no somos dueños de atribución alguna, que estamos ejerciendo poderes delegados del pueblo y que, si en un momento dado, las instrucciones contenidas en el poder que nos ha sido conferido, resultan contrarias a los intereses de nuestro mandante que es el pueblo de México, debemos variarlas de acuerdo con él, porque la función esencial del mandatario es cuidar y servir los intereses de quien le otorga el mandato. Ahora bien; no es necesario llegar tampoco a extremos como los señalados; ni con la aprobación de la iniciativa, ni menos con la del texto votado por la H. Cámara de Diputados, va a terminarse la división de poderes, ni va a desaparecer el Legislativo. Conservando el acervo de las atribuciones fundamentales que le son propias, no en contra ni al margen de la Constitución, sino de acuerdo con ella, vamos a capacitar al Ejecutivo para que pueda afrontar los problemas que la fijación, en detalle, de los aranceles, pudiera implicar y para que vaya adaptándolos a las necesidades económicas del país.’. Este principio de división de poderes establecido para los Estados que conforman la Federación, el Constituyente de 1917 lo estableció en el artículo 115 de nuestra N.S., y no fue sino el Órgano Permanente Revisor de la Constitución, quien lo trasladó al actual artículo 116 de nuestro Pacto Federal, como así se infiere de la reforma publicada el 17 de marzo de 1987. En ese orden de ideas, se tiene que el principio de división de poderes contemplado en los multirreferidos preceptos constitucionales, tiene como fin limitar y equilibrar el poder público, impidiendo que un poder se coloque por encima de otro, y menos aún que un individuo sea el depositario de dos o más poderes. El Constituyente de 1917 al establecer el principio de división de poderes buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco y, además, atribuir a los respectivos poderes la potestad necesaria para emitir los actos que materialmente les corresponden. Cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución, es decir, que dichas facultades deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios de división de poderes y de autonomía de cada uno, y regulando en detalle las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios. Luego, la Legislatura Local vulnera los principios consagrados en los artículos 49 y 116 constitucionales, puesto que sin tener sustento en la N.S., la Local o disposición secundaria comete la osadía de establecer un porcentaje mayor al propuesto por el suscrito al Fondo General de Participaciones y el establecimiento del Fondo Estatal de Apoyo Municipal, pretendiendo arrogarse de una atribución que no le compete y que viola el Sistema Estatal de Planeación, Programación y Presupuesto, infringiendo con ello el marco jurídico estatal que posteriormente se desarrollará. Por lo que se refiere a la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, tuvo como texto original aprobado por el Constituyente de 1917, el siguiente: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIX. Para aceptar la renuncia del cargo de presidente de la República.’. Posteriormente la citada fracción fue reformada mediante decreto publicado el veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos, cuyo texto en lo principal aún se encuentra vigente. Ahora bien, de la lectura del texto constitucional vigente se advierte con claridad la facultad que goza el Congreso de la Unión para establecer contribuciones sobre energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación, y explotación forestal, así como el derecho que tienen las entidades federativas para participar del rendimiento de esas contribuciones especiales en la proporción que la ley secundaria federal determine (Ley de C.F.) a través de los Ramos 28 y 33 que corresponden a las participaciones y aportaciones federales respectivamente, advirtiéndose también la facultad de que gozan las Legislaturas de los Estados para fijar el porcentaje que corresponda a los Municipios, pero únicamente por lo que respecta al concepto de energía eléctrica, aspectos éstos que también se advierten de la propia exposición de motivos de la iniciativa presidencial presentada ante la Cámara de Diputados fungiendo como Cámara de Origen, del dictamen de la Primera Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, así como de la intervención del diputado J.D.H. en el debate parlamentario que sobre dicha reforma se realizó. De dicho proceso legislativo se desprende la facultad constitucional para que el Congreso de la Unión establezca contribuciones, así como de que ellos participaran las entidades federativas adheridas al Sistema de C.F.. Asimismo, se faculta a las legislaturas para que fijen única y exclusivamente el porcentaje que habrá de corresponder a los Municipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. Por último, se analiza la evolución que ha tenido el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, a efecto de demostrar que dicho dispositivo constitucional no faculta a la demandada para modificar, reformar o negar la iniciativa de presupuesto de egresos que presenté y, como consecuencia de ello, el incremento al Fondo General de Participaciones y a retomar la continuación del Fondo Estatal de Apoyo Municipal. Así se tiene que fue establecido por el Constituyente de 1917, en lo que a este examen interesa, en los siguientes términos: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial, y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que en todo caso, serán las suficientes para atender a sus necesidades.’. Posteriormente, esta fracción fue reformada mediante decretos publicados el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres (donde pasa de la fracción II a la IV, y específicamente lo que interesa al inciso b) y veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, siendo así como se encuentra a partir de esta última reforma en vigor esta norma constitucional. Precisado lo anterior, del texto constitucional vigente se advierte la facultad de las Legislaturas de los Estados para determinar las bases, montos y plazos en que se cubrirán a los Municipios las participaciones federales que radique la Federación a través de las entidades federativas, mas no así para fijar el porcentaje que habrá de corresponderles por el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal y las participaciones que derivan de los impuestos federales sobre tenencia o uso de vehículos, especial sobre producción y servicios, y sobre automóviles nuevos, como se desprende de la Ley de C.F. que precisa los porcentajes mínimos que los Estados habrán de entregar a los Municipios de acuerdo a la disponibilidad presupuestal y a la planeación del Estado en materia financiera, y dejando sólo la facultad para que las Legislaturas Locales distribuyan los recursos asignados a los Municipios a través de los factores de distribución, aspectos éstos que también se advierten de la propia exposición de motivos de la iniciativa presidencial presentada ante la Cámara de Senadores, fungiendo como Cámara de Origen, para reformar el referido dispositivo que, en lo conducente, dice: ‘Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Q., que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones.’. Así también, se advierten del dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Segunda de Gobernación y Primera de Planeación de Desarrollo Económico y Social que estudia la referida iniciativa que, en lo conducente, dice: ‘En forma particularmente acuciosa fueron estudiados por las comisiones dictaminadoras, los términos en que la iniciativa redactó la fracción IV del artículo 115, sobre la que fue notable el número de aportaciones y comentarios de los ciudadanos senadores. Por principio, en esta fracción se orienta lo que por origen ha correspondido siempre a los Municipios, o sea, su facultad de administrar libremente la hacienda municipal, la que en los términos del proyecto se enriquece notablemente al conformarla con contribuciones y participaciones que el propio texto enumera, mereciendo particular relevancia las participaciones por contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y su tasa adicional por todos los conceptos. Se establece así un sentido de territorialidad en materia fiscal, que hace que los ingresos por impuestos prediales se reviertan en favor de la localidad en la que los predios y toda propiedad inmobiliaria adquieran valor económico por su uso y circulación, lo cual ya no estará sujeto, una vez establecida la vigencia de esta fracción, a reversión de ningún tipo. Como un principio de congruencia y también de justicia, formarán parte de la hacienda municipal los ingresos que provengan por la prestación de los servicios públicos a cargo de los Municipios. Cabe destacar que, según el texto de la iniciativa, de su exposición de motivos y de las explicaciones escuchadas durante la comparecencia del ciudadano secretario de Gobernación, los ingresos municipales no quedan limitados a lo que expresamente consigna la fracción IV, sino que las Legislaturas Locales podrán agregar otros renglones importantes como aprovechamientos, productos, financiamientos, cooperaciones diversas, y otros rubros cuya terminología varía con la dinámica del propio desarrollo y no es por ello susceptible de quedar consignado en un precepto de rango constitucional. Quedó entendido asimismo que la distribución de las participaciones que la Federación entrega a los Municipios habrá de realizarse a través de las normas que expidan los Congresos Locales, los cuales adecuarán en forma equitativa lo que corresponda a cada uno de ellos, con lo que se eliminan arbitrariedades, caprichos y desórdenes. Novedad que fortalece al Municipio es la autorización para que con el gobierno de su Estado concerte convenios de coordinación y éste ejecute algunas de las funciones relacionadas con la administración impositiva, necesidad de organización compartida que no deba gravitar sobre los recursos municipales ni entenderse como forma obligatoriamente perpetua, sino susceptible de eliminarse en la medida en que la autosuficiencia municipal acceda al campo de su capacidad administrativa. Ligado con lo anterior, ha quedado en el convencimiento de las dictaminadoras, que el manejo libre de la hacienda municipal quedará sujeto, en un ambiente de plena libertad, a las reglas de la planeación, normas que habrán de contemplarse en la Constitución General de la República, en el texto de otros preceptos que están siendo estudiados en el proceso legislativo federal y particularmente en la Ley Federal de Planeación, que contendrá las bases para que ésta sea democrática y participativa y se derive de acciones conjuntas entre Municipios, Estados y Federación. ...’. Asimismo, con la intervención de los senadores M.B.M. y Y.S. de B. en el debate parlamentario que sobre dicha reforma se realizó quienes, en lo que interesa, expresaron: ‘El C. Senador M.B.M.: Señor presidente; honorable asamblea; señoras y señores Senadores: En su comparecencia de hace una semana ante esta Cámara el señor secretario de Gobernación reseñó, una a una, las múltiples bondades contenidas en la iniciativa presidencial de reformas y adiciones al artículo 115 constitucional, que define la base jurídico-política para el fortalecimiento municipal. ... La precisión que se establece en la iniciativa, en cuanto a los servicios mínimos que corresponden a los Municipios, aunada a la ampliación de la hacienda municipal por la incorporación de diferentes conceptos como los rendimientos de sus propios bienes, las contribuciones sobre la propiedad inmueble, las participaciones federales, y otros ingresos, tendrán una significativa repercusión en la vida municipal. ... El C. Presidente: Se concede el uso de la palabra a la senadora Y.S. de B.. La C. Sen. Sentíes de B.: Honorable asamblea; señoras y señores: En un acto de lealtad a mi vocación municipalista, de reconocimiento a la conducta tenaz y convincente de los representantes de los 2,377 presidentes municipales de todo el país, de reconocimiento a la respuesta sólida, congruente e inmediata del presidente de México a la demanda presentada por los presidentes municipales, de reconocimiento a esta iniciativa que no es una disposición legal aislada, sino congruente con otras normas que procuran la verdadera descentralización en la búsqueda de un país más justo, este recinto senatorial ha sido testigo de la dinámica federal en diferentes épocas de nuestro país. Sin embargo, aquí la distribución de competencias estatales y municipales, propició un movimiento centrípeto que ha hecho que la Federación absorba funciones en menoscabo de los Estados y de los Municipios. ... La actual dinámica federal, sin embargo, ha seguido avanzando. El nuevo federalismo que ha propuesto M. de la Madrid no es tan sólo una forma de organización política, sino un nuevo estilo de vida nacional que busca el equilibrio político, económico y social, a través de una auténtica descentralización de la vida nacional, de una revisión de la distribución de competencias, de una mayor delegación de facultades, de una más efectiva cooperación entre las distintas instancias de gobierno, teniendo como medio para realizar estas tareas la planeación democrática y participativa. ... Las finanzas municipales deberán coordinarse con las finanzas del Estado al que pertenecen. Las finanzas públicas del Municipio, el Estado y la Federación deben desarrollarse en forma armónica, en recíproco respeto y apoyo dentro de sus propios niveles. Por eso fue tan importante el señalamiento constitucional de la competencia municipal en cuanto a las fuentes de ingreso, sin dejar renglones tributarios al arbitrio de la buena o mala voluntad de las Legislaturas Locales. ... La preocupación por delimitar los campos de competencia fiscal entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fin de distribuir con equidad los fondos fiscales es el mejor ligamento para soldar los tres niveles del Estado mexicano. ... Pensamos que la verdadera razón del Municipio Libre fue establecida desde el Constituyente del 17 en cuyo seno H.J., M., L. y otros miembros de esa asamblea afirmaron reiteradamente que el Municipio debe verse dotado de tan amplios recursos como los servicios, el desarrollo cultural y el progreso, en suma, les exijan dentro de su territorio municipal, ya que de otro modo se mantendría una entelequia incapaz de contribuir sanamente al cumplimiento de la función que les fue encomendada. El Municipio es el órgano popular inmediato conforme al cual el Estado cumple su función comunicante con la población, esto es, con los vecinos. ...’. De lo anterior se advierte que las participaciones que la Federación entrega a los Municipios a través de las entidades federativas habrá de realizarse a través de disposiciones de carácter general que expidan las Legislaturas Locales para efectos de distribución, la cual adecuará en forma equitativa lo que corresponda a cada uno de ellos, con lo que se pretende eliminar arbitrariedades, caprichos y desórdenes, empero, y por lo que corresponde al ejercicio fiscal actual, la demandada se aparta de todo recto proceder, puesto que con la aprobación en este caso del Decreto 8487, del dictamen y del Acuerdo Número 23 que impugno a través de esta vía constitucional, vulnera gravemente los principios de legalidad, seguridad jurídica, división de poderes, supremacía constitucional, rectoría económica del Estado, y finalmente el sistema de planeación estatal, habida cuenta, de que no limita su actuación a establecer las bases, montos y plazo de distribución a los Municipios, sino que debido a una errónea interpretación se autoasigna la atribución de aumentar el porcentaje del Fondo General de Participación y establece el Fondo Estatal de Apoyo Municipal, que a la luz de la Ley de C.F., no existe. Establecido lo anterior, y continuando con el método de interpretación desarrollado hasta este momento, procedo a analizar lo que al respecto establece la Ley de C.F., publicada el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, que entró en vigor a partir del primero de enero de mil novecientos ochenta, salvo las disposiciones del capítulo IV, que entraron en vigor en lo conducente el primero de enero de mil novecientos setenta y nueve, específicamente el ordinal 6o., que a la letra señala: Ley de C.F.. ‘Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directamente a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafo del artículo 2o. de esta ley. Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto, estimados a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones estimadas que entregarán a los Municipios o demarcaciones territoriales, derivadas de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición.’. De lo anterior se colige lo siguiente: a) Las participaciones federales que reciben los Municipios del total del Fondo General de Participaciones nunca serán inferiores al 20%; b) Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general; c) La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados; d) Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de la Ley de C.F.; y, e) Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones. Ahora bien, de lo anterior se infiere que las participaciones federales que del total del Fondo General de Participaciones que reciben los Municipios a través de los Estados, nunca serán inferiores al 20%, distribuyéndose entre los Municipios a través de disposiciones de carácter general que establezcan las Legislaturas Locales, esto es, que dicha disposición federal no le concede la atribución de aumentar el porcentaje establecido en dicha ley, puesto que sólo le arroga la facultad de establecer la forma de distribución de dicho fondo a los Municipios mediante disposiciones de carácter general. Establecida la interpretación genético-teleológica y sistemática de los artículos 14, 16, 25, 26, 49, 73, fracción XXIX, 115, fracción IV, inciso b), 116, 128 y 133 de nuestra Constitución General de la República y 6o. de la Ley de C.F., conviene analizar si efectivamente la legislatura encausada está a la luz de los artículos 22, 23, 47, fracciones II, inciso f) y VI, 69, fracciones IV y V, inciso A), 73, 115 y 134 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de N.; 3o., 4o. y 18 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de N.; 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 41, 42 y 44 de la Ley de Planeación del Estado; 1o., 4o., 6o., 7o., 9o. y 12 de la Ley de Presupuestación, Contabilidad y Gasto Público de la Administración del Gobierno del Estado; 1o., 2o., 3o., 13 y 14 de la Ley de Obra Pública del Estado; 12, 13, fracciones IV, V, XIII, XIV, XV, XVI, XVII y 25 de la Ley de Deuda Pública del Estado; 1o., 2o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o. y 10 de la Ley de C.F. y de Gasto Público del Estado; 2o., 33, fracciones I y II, 70 y 74 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado; así como los artículos 108 y 109 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, y si tiene facultades para incrementar el porcentaje que el suscrito asigne en la iniciativa de decreto de presupuesto de egresos para este ejercicio fiscal 2003, al Fondo General de Participaciones, con base en la disponibilidad presupuestaria y al irrestricto equilibrio que en materia financiera debe prevalecer, a efecto de consolidar los planes y programas señalados en el Plan Estatal de Desarrollo, así como para crear el Fondo Estatal de Fomento Municipal que a la luz de la Ley de C.F. no existe, cuyo contenido literal es el siguiente: Constitución Política del Estado Libre y Soberano de N.. ‘Artículo 22. El Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. ‘Artículo 23. Estos poderes no podrán reunirse en un solo individuo o corporación, ni las personas que tengan algún cargo en alguno de ellos podrán tenerlo a la vez en ninguno de los otros.’. ‘Artículo 47. Son atribuciones de la legislatura: ... II.E. las leyes a las que deberán sujetarse los Ayuntamientos y en especial, de manera enunciativa y no limitativa, legislar sobre: ... f) Para determinar las bases, montos y plazos en que la Federación deberá cubrir a los Municipios sus participaciones por conducto del Gobierno Estatal; ... VI. Fijar anualmente, a propuesta que haga el gobernador durante los primeros quince días del mes de noviembre, los gastos de la administración pública y designar las contribuciones que deban imponerse para cubrirlos, así como las ampliaciones y modificaciones que se hicieren necesarias. Si el Congreso no aprobare el presupuesto o la Ley de Ingresos del Estado, en los términos previstos por esta Constitución, declarará, en su caso, que seguir vigente el presupuesto y la ley aprobadas para el año anterior, ajustados al índice inflacionario que establezca el Banco de México de ese mismo año, hasta que se apruebe el ejercicio fiscal correspondiente conforme las bases establecidas en la ley.’. ‘Artículo 69. Son facultades y obligaciones del gobernador: ... IV. Conducir y promover el desarrollo integral del Estado, de conformidad con los objetivos, niveles de participación y prioridades del sistema de planeación; V. a) Presentar a la legislatura el presupuesto de gastos del año siguiente, proponiendo arbitrios para cubrirlo, y en los términos que previene esta Constitución, remitirle la cuenta de todos los caudales del Estado.’. ‘Artículo 73. La administración pública será eficaz y congruente con la planeación del desarrollo económico y social del Estado. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Poderes Legislativo y Judicial, se establecerán entre el gobernador o el secretario general de Gobierno en su caso, y los titulares de dichos poderes. El gobernador, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, podrá dar a conocer sus resoluciones a través de los secretarios del despacho, cuando así lo estime pertinente o lo disponga la ley’. ‘Artículo 115. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que la legislatura establezca a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezca el Congreso del Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones; b) Las participaciones federales serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado; y c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. En la distribución de los recursos que asigne el Congreso a los Municipios, serán consideradas de manera prioritaria, las comunidades indígenas y zonas marginadas. Esta distribución se realizará con un sentido de equidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y las necesidades de dichas comunidades y zonas, considerando la incorporación de representantes de éstas a los órganos de planeación y participación ciudadana en los términos de la ley. Los bienes del dominio público municipal son inalienables, imprescriptibles e inembargables, mientras no varíe su situación jurídica en los términos y procedimientos que señale la ley.’. ‘Artículo 134. Corresponde al Gobierno del Estado la rectoría del desarrollo para garantizar que sea integral, fortalezca su economía, su régimen democrático, el empleo y una más justa distribución del ingreso; permitiendo el ejercicio de las libertades y la dignidad del hombre, en el marco de los mandatos que prescribe la Constitución General de la República, esta Constitución y las leyes que de ellas emanen. La planeación estatal del desarrollo se sujetará a las bases siguientes: I. Concurrirán con responsabilidad los sectores públicos, social y privado; la Federación lo hará en forma coordinada con el Estado, en los términos que señalen los convenios correspondientes de conformidad a los objetivos nacionales, regionales y estatales; II. Bajo normas de equidad social, producción y productividad, el Gobierno del Estado dará protección, apoyo y estímulos a las empresas de los sectores social y privado, sujetándose a las modalidades que dicte el interés público y siempre que contribuyan al desarrollo económico en beneficio de la sociedad; III. El Poder Ejecutivo, en los términos de la ley someterá a la consulta de la ciudadanía las prioridades y estrategias del Sistema Estatal de Planeación. IV. Es responsabilidad del Gobierno del Estado y de sectores social y privado, sujetar qué explotación y aprovechamiento de los recursos naturales, se cuide y garantice su conservación y el medio ambiente; V. El sistema de planeación de los Municipios se sujetará a los principios, estrategias y bases establecidas por esta Constitución.’. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de N.. ‘Artículo 3o. Los diputados que integran la asamblea del Congreso, asumirán sus cargos y ejercerán sus funciones con apego al mandato constitucional y demás disposiciones legales aplicables por lo que deberá atender primordialmente: a) La actividad legislativa. ...’. ‘Artículo 4o. En el ejercicio de sus atribuciones y ámbito de competencia, el Congreso del Estado pugnará por el establecimiento de un orden social justo, fundado en el Estado de derecho a través de la expedición de leyes, decretos y acuerdos.’. ‘Artículo 18. Son obligaciones de los diputados: I.R. la protesta de ley y tomar posesión de su cargo; II. Cumplir con las normas establecidas en la Constitución General de la República, la Particular del Estado, y las leyes que de ellas emanen, así como de la presente ley y su reglamento. ...’. Ley de Planeación del Estado de N.. ‘Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés público y tienen por objeto regular el proceso de planeación, ejecución, conducción, control y evaluación del desarrollo del Estado, estableciendo las bases del Sistema Estatal de Planeación Democrática conforme lo señalado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Particular del Estado y las leyes aplicables.’. ‘Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, la planeación es un medio fundamental para imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al desarrollo económico, social, político y cultural del Estado, mediante la participación plural de la sociedad, en la conformación planes y programas que garanticen una eficiente utilización de los recursos al alcance del Estado y que propicien una más justa distribución del ingreso y la riqueza’. ‘Artículo 3o. La planeación estatal es un proceso permanente y su ejecución tendrá por objeto: I.E. racional y progresivamente el desarrollo integral del Estado; II. Asegurar la participación de la sociedad en las acciones de gobierno a través del Sistema Estatal de Planeación Democrática; III. Vigilar que el quehacer de la administración pública sea compatible con el desarrollo del Estado, en los ámbitos federal, regional, estatal y municipal, con apego a las leyes aplicables; IV. Diseñar y aplicar políticas que estimulen la inversión pública, social y privada para la generación de empleos, de acuerdo a la vocación productiva y necesidades de las diversas regiones de la entidad; y, V.G. el desarrollo sustentable, a fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de los nayaritas.’. ‘Artículo 4o. El gobernador del Estado conducirá y promoverá el proceso de planeación para el desarrollo de la entidad y al efecto: I. La Secretaría de Planeación y Desarrollo será la dependencia competente para coordinar las acciones relativas al Sistema Estatal de Planeación; II. El Comité de Planeación para el Desarrollo fungirá como instancia a través de la cual se operará el sistema; y III. Todas las dependencias, organismos y entidades de la administración pública, deberán sujetarse a los objetivos y prioridades de la planeación estatal, con base al marco normativo que a las leyes les confiere.’. ‘Artículo 5o. El Plan Estatal de Desarrollo es el documento rector conforme al cual las instituciones públicas, definirán sus políticas, estrategias y objetivos tanto en materia de inversión, como de los demás instrumentos de la planeación estatal y municipal, induciendo la participación de los sectores social y privado.’. ‘Artículo 6o. Los Ayuntamientos Constitucionales con base a la ley, coordinarán sus procesos de planeación ajustándose a las directrices del plan estatal y regulando aquellos aspectos que resulten propicios en función de las necesidades de sus demarcaciones, a través de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal. Los Ayuntamientos y el Ejecutivo Estatal, podrán celebrar convenios que conlleven al mejor cumplimiento, tanto del plan estatal como de los Planes de Desarrollo Municipal.’. ‘Artículo 7o. Para la formulación e instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo, el gobernador deberá: I.E. a través de la Secretaría de Planeación y Desarrollo, la convocatoria respectiva para su formulación, con la participación democrática de la colectividad conjuntamente con las entidades y organismos públicos, mediante agendas temáticas, y aplicando las metodologías necesarias para recepcionar, clasificar y evaluar, las propuestas que se presenten hasta culminar con la integración del plan; II. P. al Congreso del Estado para su análisis, con el fin de recabar las observaciones correspondientes; y, III. E., con el concurso de los sectores público, social y privado, revisando las políticas de ejecución de los programas y llevando a cabo los cambios a que hubiere lugar. La puesta en vigor del plan, deberá ser dentro de los seis meses siguientes a la fecha de inicio del periodo constitucional de gobierno. Las evaluaciones se efectuarán con la periodicidad que requieran las circunstancias nacionales y locales, pero invariablemente se hará una integral cada año.’. ‘Artículo 8o. El gobernador al informar al Congreso, sobre el estado general que guardan todos los ramos de la administración pública, dará cuenta de las decisiones adoptadas, las consultas, revisiones, ejecución y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo, así como de los alcances de sus programas.’. ‘Artículo 10. El Sistema Estatal de Planeación Democrática, establecerá los mecanismos para que la administración pública y los sectores social y privado participen democráticamente en el proceso de planeación, encauzando sus propuestas al seno del Comité de Planeación para el Desarrollo, para su revisión y análisis. Al efecto se observará lo siguiente: I. Las propuestas sobre inversión de obras y servicios que emanen de la sociedad, deberán ajustarse a los criterios de racionalidad y coherencia con la realidad económica, social y ambiental, y estar acordes a las prioridades que señale el Plan Estatal de Desarrollo. II. Las inversiones de obras y servicios se promoverán ante las instancias correspondientes con sujeción a los siguientes principios: a) Respeto a las formas de organización y decisiones de la sociedad; b) Corresponsabilidad en los compromisos adquiridos entre la sociedad y las instancias públicas concertantes; c) Honestidad y transparencia en el manejo de los recursos, y d) Fortalecimiento de los Municipios, descentralización del Estado hacia éstos y de ellos a sus comunidades. III. La programación y presupuestación de las obras y servicios solicitados se ajustarán a la normatividad vigente y a la disponibilidad financiera.’. ‘Artículo 11. El Sistema Estatal de Planeación, es la estructura de comunicación y coordinación, presidido por el gobernador del Estado y conformado por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, los Comités de Planeación para el Desarrollo de los Municipios, los Consejos de Desarrollo Municipal, los Comités Comunitarios y los Comités de Obra.’. ‘Artículo 12. La dependencia normativa del Sistema de Planeación Democrática será la Secretaría de Planeación y Desarrollo del Poder Ejecutivo y le corresponderá: I.C. y establecer lineamientos y criterios generales de formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y programas en el Estado; II.E. la convocatoria de consulta pública para la participación de los sectores público, social y privado, con el fin de que emitan sus propuestas para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo; III. Elaborar, con base en las propuestas recabadas en el seno del Sistema Estatal de Planeación Democrática, el proyecto de Plan Estatal de Desarrollo para someterlo a la consideración del titular del Ejecutivo; IV. Coordinar la formulación de los programas que emanen del plan y vigilar su cumplimiento, coadyuvando al efecto con las instancias de los Comités de Planeación tanto estatal como municipales; V.V. que se asegure la congruencia entre la planeación del desarrollo del Estado con la políticas nacionales de desarrollo, y entre éstas con la estructura de la administración pública centralizada y paraestatal; VI. Apoyar a los Ayuntamientos a solicitud de éstos, en la formulación, instrumentación, control y evaluación de sus planes y programas, respetando en todo momento la autonomía municipal; VII. Propiciar la integración de los sectores social y privado en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, a fin de incorporar adecuadamente sus propuestas y proyectos al proceso de desarrollo; VIII. Orientar las estrategias y medios para la promoción, organización y actuación de los grupos sociales en la toma de decisiones, según corresponda a la definición de necesidades prioritarias; IX. Verificar el destino y los resultados de las asignaciones presupuestales, atendiendo a los objetivos y prioridades del plan y de los programas derivados; X. Promover en forma permanente actividades de investigación y capacitación para fortalecer el diseño y la eficacia de la planeación; y, XI. Analizar y proponer al gobernador los proyectos de leyes, decretos, reglamentos, convenios y demás disposiciones o instrumentos legales relativos a la planeación estatal, así como a la promoción del desarrollo integral del Estado.’. ‘Artículo 13. Como dependencia encargada de la administración financiera y tributaria de la hacienda pública del Estado, corresponde a la Secretaría de Finanzas, en materia de planeación, las siguientes atribuciones: I.P. en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo con el objeto de definir las líneas de las políticas financiera, fiscal y crediticia, así como de los programas y proyectos sectoriales, regionales, especiales y de todos aquellos rubros institucionales inherentes al Sistema Estatal de Planeación Democrática; II. Proyectar y calcular los ingresos del Gobierno del Estado, considerando las necesidades de recursos y la utilización del crédito público en la ejecución del plan y sus programas; III. Cuidar que la operación en que se involucre el crédito público, se apegue a los objetivos y prioridades del Plan Estatal de Desarrollo; IV. Establecer la coordinación de los programas de orden financiero y administrativo del Gobierno del Estado, con los de la administración pública federal y de los Municipios de la entidad; y, V.T. en cuenta los efectos de las políticas fiscal, financiera y crediticia y de los precios y tarifas de los servicios públicos proporcionados por el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, para el logro de los objetivos y prioridades del plan y los programas.’. ‘Artículo 14. Corresponde a la Secretaría de la Contraloría General del Estado, el control y vigilancia de los recursos destinados a la consecución de los objetivos y prioridades del Plan Estatal de Desarrollo, disponiendo las medidas necesarias para su aplicación de conformidad con las atribuciones que la ley le confiere. Igualmente, vigilará y supervisará que los recursos federales transferidos al Estado y los que éste transfiere a su vez a los Municipios, en los términos que ordena la ley o dispongan los convenios relativos, se apliquen con apego a la normatividad administrativa y técnica. Al efecto, a través de la Unidad de Control y Evaluación del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, dicha secretaría implementará las tareas siguientes: I.C. las acciones de evaluación general de las instancias de gobierno; II.C. las acciones de control, así como el seguimiento y evaluación de los programas y proyectos de las diferentes dependencias del Estado; III. Realizar evaluaciones y análisis del desarrollo e impacto social de la inversión pública global; así como de los programas, proyectos y acciones implementadas dentro del Convenio de Desarrollo Social o su equivalente. IV. Emitir los resultados de las evaluaciones y análisis, proporcionando elementos de juicio para realizar adecuaciones pertinentes a los planes, programas y acciones implementadas; y, V. Efectuar las evaluaciones anuales concernientes a los financiamientos sometidos a la autorización del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, en base a los análisis de los informes presentados por los diversos órganos del comité.’. ‘Artículo 15. Las demás dependencias de la administración pública del Estado tendrán, en materia de planeación, las siguientes atribuciones: I. Intervenir en la elaboración del plan respecto a las materias y competencias que les asigne la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; II. Elaborar sus programas institucionales, sectoriales, especiales o regionales, tomando en cuenta los elementos del Sistema de Planeación Nacional, Estatal y Municipal; III.C. en la esfera de sus competencias la planeación de las entidades agrupadas en sus sectores; IV. Considerar, en la elaboración de sus programas anuales y de mediano plazo, el ámbito territorial y las condiciones específicas de desarrollo de las diferentes regiones del Estado, así como delimitar los espacios regionales de la planeación nacional; V.V., en la esfera de sus atribuciones, que las entidades de sus sectores coordinen sus acciones conforme a los objetivos y prioridades del plan y de los programas correspondientes; y, VI. Verificar periódicamente, la relación que guarden los programas y presupuestos de las citadas dependencias, así como los resultados de su acción, con los objetivos y prioridades de los programas sectoriales y aplicar las medidas correctivas.’. ‘Artículo 16. Para los efectos de esta ley, las entidades del sector paraestatal tendrán las atribuciones siguientes: I.P. de acuerdo con sus funciones y objetivos, en la política de planeación del desarrollo contenida en el plan; II. Asegurar la congruencia de sus programas anuales con los correlativos tanto sectoriales, como regionales y especiales; III. Verificar periódicamente, por conducto de sus respectivos órganos de gobierno, sus programas y la relación que guardan los resultados de su acción con los objetivos y prioridades de los programas sectoriales correspondientes; y, IV. Las demás que les asignen otros ordenamientos legales.’. ‘Artículo 17. Las disposiciones reglamentarias que normarán el Sistema Estatal de Planeación Democrática, determinarán la organización y funcionamiento, las formalidades, periodicidad y términos a que se sujetará la participación y consulta de la sociedad, en la planeación y programación para el desarrollo general de la entidad.’. ‘Artículo 21. Son funciones del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado: I.P. y coadyuvar en la elaboración y actualización del Plan Estatal de Desarrollo, coordinando la participación activa de los diversos sectores de la sociedad, con el objeto de establecer congruencia y operatividad con el plan nacional y sus programas a corto, mediano y largo plazo; II.E. las bases de coordinación entre los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, para la instrumentación del Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Estatal de Desarrollo, los Planes Municipales y los programas y proyectos que se deriven; III.C. el seguimiento, control y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo; IV. Evaluar el desarrollo y el impacto de los programas y acciones concertadas en el marco del Convenio de Desarrollo Social o su equivalente, entre la Federación y el Estado; V. Promover la celebración de convenios de concertación del sector público con los sectores social y privado, e instituciones de educación superior y centros de investigación tendientes a orientar sus esfuerzos al logro de los principios y objetivos del desarrollo de la entidad; VI. Formular y proponer al Ejecutivo Estatal, programas de inversión, gasto y financiamiento para la entidad, con el fin de enriquecer los criterios conforme a los cuales se definan las propuestas de egresos del Estado; VII.P. y apoyar a los Municipios en la instalación y operatividad de sus Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, con características y funciones afines y congruentes a las del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado; VIII. F. como órgano de consulta tanto del Gobierno Estatal como Federal y de los Municipios, así como de los sectores privado y social, sobre la situación socioeconómica de la entidad, proporcionando y difundiendo información actualizada y detallada; y, IX. Llevar a cabo las demás tareas que sean necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones.’. ‘Artículo 23. El Sistema Municipal de Planeación Democrática es el instrumento de coordinación institucional para formular, instrumentar, ejecutar, controlar y evaluar los planes y programas del desarrollo municipal.’. ‘Artículo 24. La planeación municipal del desarrollo se llevará a cabo por las dependencias y entidades de la administración pública municipal, con el apoyo de las instancias estatal y federal. En el Sistema Municipal de Planeación Democrática concurrirán en forma coordinada y concertada los sectores público, privado y social. Para la presentación de sus planteamientos y propuestas, las comunidades participarán a través de los Consejos de Desarrollo Social Municipal, los Comités Comunitarios y los Comités de Obra.’. ‘Artículo 25. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, es la instancia competente para coordinar el Sistema Municipal de Planeación Democrática y le corresponderá: I.E. los procedimientos, proyectar y coordinar las actividades de planeación en el ámbito territorial del Municipio, con la participación de los sectores público, social y privado, e instituciones de educación superior y centros de investigación; II. Formular el Plan de Desarrollo Municipal, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias, entidades, Consejo de Desarrollo Social Municipal y organismos auxiliares de la administración pública municipal, en los términos de la fracción anterior; y, III. Coadyuvar para que el Plan de Desarrollo Municipal y sus programas, sean congruentes con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo y sus respectivos programas.’. ‘Artículo 26. Los Ayuntamientos dictarán los lineamientos generales de planeación de conformidad con los planes y programas de carácter federal y estatal y deberán: I. Constituir e integrar los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y vincularlos con el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de N.; II. Constituir e integrar los Consejos de Desarrollo Municipal cuidando que en su composición se dé una amplia representación social; III. Fomentar la participación democrática de la población para el logro de los objetivos y metas del Plan de Desarrollo Municipal y sus programas respectivos; IV. Elaborar y mantener actualizado el inventario municipal de problemas y necesidades sociales y económicas así como de sus recursos naturales, humanos, de obras y de servicios; y, V. Celebrar con el Ejecutivo del Estado, los convenios o acuerdos necesarios para la formulación, instrumentación, ejecución, control y evaluación de los Planes de Desarrollo Municipal y sus programas respectivos.’. ‘Artículo 27. Los Consejos de Desarrollo Social Municipal se instituyen como instrumentos organizativos de participación corresponsables en las tareas de la planeación, debiendo colaborar con los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal en lo referente a los programas de sus demarcaciones.’. ‘Artículo 28. La vigencia del plan delimita al periodo constitucional de gobierno, aun cuando sus previsiones y proyecciones puedan exceder de este término.’. ‘Artículo 29. El Plan Estatal de Desarrollo deberá elaborarse tomando en consideración los realizados con anterioridad. El plan estatal precisará los objetivos estatales, estrategias, y prioridades del desarrollo integral de la entidad; establecerá lineamientos sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinarán los instrumentos y los responsables de su ejecución; establecerá las políticas de carácter general, sectorial y regional y sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, y regirán el contenido de los programas que se generen en el Sistema Estatal de Planeación Democrática. La categoría de plan queda reservada al Plan Estatal de Desarrollo y a los correspondientes Planes Municipales de Desarrollo.’. ‘Artículo 30. El Plan Estatal de Desarrollo, indicará los programas sectoriales, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo.’. ‘Artículo 31. Los programas que se deriven del plan, deberán especificar su naturaleza, el espacio en que operarán sus expectativas sociales y económicas, los plazos de operación y las bases para su coordinación y control.’. ‘Artículo 32. En los términos de la presente ley, el plan y sus programas, serán sometidos a la aprobación del Ejecutivo Estatal conforme a las siguientes prescripciones: I. El plan y sus programas regionales serán coordinados y presentados por la Secretaría de Planeación y Desarrollo del Gobierno del Estado; II. Los Programas Sectoriales y Especiales, serán presentados por los coordinadores de los subcomités respectivos, previa aprobación de la Secretaría de Planeación y Desarrollo del Gobierno del Estado; y III. Los programas de las entidades descentralizadas, empresas paraestatales, organismos auxiliares y fideicomisos estatales, serán presentados por sus titulares, previa aprobación de sus órganos de gobierno y de la Secretaría de Planeación y Desarrollo del Gobierno del Estado.’. ‘Artículo 33. Conforme a las atribuciones y obligaciones que se deriven de esta ley y de las disposiciones reglamentarias, los titulares de los Subcomités Sectoriales, Especiales y Regionales, revisarán periódicamente la ejecución del plan y sus programas, formulando en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, las consideraciones y modificaciones que estimen conducentes.’. ‘Artículo 34. El titular del Ejecutivo, al someter la cuenta pública al análisis de la Legislatura del Estado, informará de la vinculación existente entre los elementos constitutivos del gasto público y el cumplimiento de los objetivos y prioridades de la planeación y programación.’. ‘Artículo 35. Los planes de desarrollo, así como los programas que operen en los ámbitos estatal y municipal, deberán ser resultado de la participación activa de la sociedad y de los mecanismos de coordinación interinstitucional correspondientes.’. ‘Artículo 36. Los Gobiernos de los Municipios elaborarán y aprobarán sus planes y programas de desarrollo, en el seno de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, en base a las siguientes previsiones: I. La planeación y programación municipal tomará en consideración lo realizado por administraciones precedentes, los avances registrados así como los obstáculos y metas no alcanzadas; II. Los planes serán trianuales y se presentarán ante el Cabildo para su examen y aprobación dentro de los primeros tres meses en que los Ayuntamientos inicien su gestión administrativa constitucional; III. Los programas deberán ser examinados y aprobados por el Cabildo, y durarán el tiempo que se estime necesario dentro de la administración municipal que corresponda; IV. Los Municipios establecerán la vinculación de los planes y programas con los presupuestos de egresos correspondientes; y V. En el informe anual de labores que rindan ante el Cabildo, los presidentes municipales darán a conocer por escrito el avance y resultado de la ejecución de los planes y programas de desarrollo en sus Municipios.’. ‘Artículo 37. Los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, son organismos públicos encargados de coordinar las acciones relativas a la planeación municipal.’. ‘Artículo 38. El plan estatal y sus programas serán publicados, con conocimiento previo de la legislatura, en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado. Por lo que concierne a los Planes Municipales de Desarrollo, con el acuerdo de los Cabildos, los presidentes municipales oportunamente remitirán al Congreso y al titular del Poder Ejecutivo, los documentos oficiales que los contengan. Para ambos planes y sus programas se procurará una amplia difusión de sus contenidos.’. ‘Artículo 41. En ejercicio de las facultades que la Constitución y esta ley le confiere, el titular del Poder Ejecutivo celebrará con la Federación y los Municipios, los convenios que se precisen, para estimular mediante la planeación del desarrollo, el fortalecimiento de la capacidad económica, administrativa y financiera, que tienda a mejorar la actividad productiva y los niveles de bienestar de la población. Dichos convenios, serán congruentes con los objetivos del Sistema de Planeación del Desarrollo Nacional y se ajustarán a los lineamientos siguientes: I.S. su validez en los principios del Sistema Estatal de Planeación Democrática, y sus fines se orientarán al cumplimiento de las demandas sociales, así como a impulsar y fomentar el desarrollo integral de la entidad; II. Las bases de coordinación de los convenios celebrados con la Federación, se apoyarán en los criterios de planeación nacional y estatal y en los instrumentos de desarrollo de los tres niveles de gobierno; III. Las bases de coordinación de los convenios que se celebren con los Municipios, atenderán además a la planeación estatal y a la programación sectorial, regional, especial e institucional; y, IV. Tenderán a profundizar la descentralización de funciones y recursos hacia los Municipios.’. ‘Artículo 42. Las acciones de coordinación entre el Estado y los Municipios tendrán por objeto: I. Estimular el desarrollo armónico de las comunidades, mediante un esfuerzo colectivo que propicie el desarrollo integral del Estado; II. Mantener la congruencia de las acciones gubernamentales en la planeación y conducción del desarrollo; III. Buscar la autosuficiencia económica y financiera de los Municipios, para la eficaz prestación de los servicios encomendados a su cuidado, a fin de estimular su desarrollo económico y social; y, IV. Proporcionar a los Gobiernos Municipales, en el marco de la planeación democrática, la asesoría y el apoyo técnico que se estime pertinente.’. ‘Artículo 44. Las políticas que normen el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Ejecutivo Estatal, para inducir acciones de la colectividad en materia económica y social, se ajustarán a los objetivos y prioridades del plan y sus programas; en este marco, por sí o a través de sus dependencias u organismos, podrá concertar la realización de las acciones previstas, con los representantes de los grupos sociales o con los particulares interesados.’. Ley de Presupuestación, Contabilidad y Gasto Público de la Administración del Gobierno del Estado. ‘Artículo 1o. El objeto de la presente ley, es el de normar la formulación del presupuesto de egresos, la contabilidad y el gasto público de la administración estatal, así como el ejercicio, examen, vigilancia y evaluación del mismo.’. ‘Artículo 4o. La presupuestación del gasto público estatal se basará en las orientaciones, lineamientos y políticas establecidas o derivadas del Plan Estatal de Desarrollo y en los programas que de éste se desprendan.’. ‘Artículo 6o. En el Poder Ejecutivo, las actividades objeto del presente ordenamiento se ajustarán a las bases, procedimientos y requisitos que establece esta ley, su reglamento y a las disposiciones administrativas que en el ámbito de sus respectivas competencias, expidan las Secretarías de Finanzas y de la Contraloría.’. ‘Artículo 7o. El gasto público estatal se basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaborarán para cada año calendario y se fundará en costo.’. ‘Artículo 9o. El presupuesto de egresos del Estado de N. será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados a iniciativa del titular del Ejecutivo, para expensar durante el periodo de un año, a partir del 1o. de enero, las actividades, las obras y los servicios previstos en los programas a cargo de los entes públicos que en el propio presupuesto se señalen.’. ‘Artículo 12. El proyecto de presupuesto de egresos se integrará con los documentos que se refieran a: I. Exposición de motivos en la que se señalen los efectos económicos y sociales que se pretendan lograr. II. Descripción clara de los programas que sean la base del proyecto, en los que se señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, así como su valuación estimada por programa. III. Explicación y comentarios de los principales programas, especialmente aquellos que abarquen más de un ejercicio fiscal. IV. Estimación de ingresos y proposición de gastos del ejercicio fiscal para el que se propone, con la indicación de los empleos que incluye. V.I. y gastos reales del último ejercicio fiscal. VI. Estimación de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal en curso. VII. Situación de la deuda pública. VIII. Situación de las finanzas públicas al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que se tendrá al fin de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente. IX. En general, toda información que se considere útil para mostrar la proposición en forma clara y completa.’. Ley de Obra Pública del Estado de N.. ‘Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, gasto, ejecución, conservación, mantenimiento, demolición y control de la obra pública y los servicios relacionados con la misma, que contraten o realicen: I. El Gobierno del Estado; II. Los Ayuntamientos; III. Los organismos descentralizados del Estado; IV. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos que, de conformidad con las disposiciones legales aplicables, sean considerados entidades paraestatales. Las dependencias y entidades bajo su responsabilidad, podrán emitir internamente de conformidad con el presente ordenamiento, las políticas, bases y lineamientos para la materia a que se refiere el presente artículo. Las dependencias o entidades señaladas en este artículo, se abstendrán de otorgar mandatos o celebrar actos o cualquier tipo de contrato, cuya finalidad sea evadir lo previsto en el presente ordenamiento.’. ‘Artículo 2o. Para los efectos de esta ley se considera obra pública: I. La construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de bienes inmuebles destinados a un servicio público o al uso común. II. Los servicios relacionados con la obra pública, incluidos los trabajos que tengan por objeto concebir, diseñar, proyectar y calcular los elementos que integran un proyecto de obra; los servicios relativos a las investigaciones, asesorías y consultorías especializadas y la dirección o supervisión de la ejecución de la obra. III. La infraestructura que tienda a ampliar, mejorar y utilizar los recursos agropecuarios del Estado. IV. Los trabajos que tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo, y V. Todas aquellas de naturaleza análoga.’. ‘Artículo 3o. El gasto de la obra pública se sujetarán a las disposiciones específicas en el presupuesto anual de egresos del Estado y de los Municipios, así como a lo previsto en la Ley de Presupuestación, Contabilidad y Gasto Público y demás disposiciones aplicables.’. ‘Artículo 13. En la planeación de la obra pública las dependencias y entidades a que se refiere el artículo 1o. de esta ley deberán ajustarse a: I. Los objetivos y prioridades del Plan Estatal de Desarrollo, así como los que señale el Ejecutivo del Estado en sus planes o programas especiales elaborados a nivel sectorial o regional. II. Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos de egresos autorizados a las dependencias o entidades.’. ‘Artículo 14. Las dependencias y entidades formularán sus programas de obra pública y sus respectivos presupuestos con base en las políticas, prioridades y recursos identificados en la planeación del desarrollo del Estado, considerando: I. Los estudios de preinversión que se requieran para definir la factibilidad técnica, económica y ecológica en la realización de las obras; II. Los objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo; III. Las acciones previas, durante y posteriores a su ejecución, incluyendo las obras principales, las de infraestructura, las complementarias y accesorias, así como las acciones para ponerlas en servicio; IV. Las características ambientales, climáticas y geográficas del lugar donde deba realizarse la obra; V. Los resultados previsibles; VI. La calendarización física y financiera de los recursos necesarios para su ejecución, así como los gastos de operación; VII. Las unidades responsables de su ejecución, así como las fechas previstas de iniciación y terminación; VIII. Las investigaciones, asesorías, consultorías y estudios que se requieran, incluyendo los proyectos arquitectónicos y de ingeniería necesarios; IX. La ejecución, que deberá incluir el costo estimado de la obra que se realice por contrato y, en caso de realizarse por administración directa, los costos de los recursos necesarios, las condiciones de suministro de materiales, de maquinaria, de equipos o de cualquier otro accesorio relacionado con la obra, los cargos para pruebas y funcionamiento, así como los indirectos de la obra; X. Los trabajos de conservación, mantenimiento preventivo y correctivo de los bienes inmuebles a su cargo, y XI. Las demás previsiones que deban tomarse en cuenta según la naturaleza y características de la obra. Las dependencias y entidades deberán remitir sus respectivos programas de obra pública de las Secretarías de Planeación y Desarrollo y la de Secretaría de Obras y Servicios Públicos en las fechas previstas por éstas, a efecto de incorporarlas a la planeación de desarrollo del Estado.’. Ley de Deuda Pública del Estado de N.. ‘Artículo 12. Corresponde al Congreso del Estado: I. Autorizar los montos de endeudamiento neto para el financiamiento del Estado, de los Municipios y de las entidades paraestatales y paramunicipales, de conformidad con lo dispuesto por esta ley. II. Autorizar al Ejecutivo Estatal para intervenir por conducto de la Secretaría de Finanzas, como aval o deudor solidario de los empréstitos o créditos que contraten los Municipios o las entidades paraestatales o paramunicipales cuando así lo soliciten. III. Autorizar, de manera expresa la contratación de endeudamiento por el Ejecutivo del Estado o Gobiernos Municipales en su caso, cuando los plazos de amortización de los créditos rebasen el término de la gestión para la cual fueron electos. IV. Verificar que las operaciones de deuda del Estado y de los Municipios, de sus organismos, empresas y sus fideicomisos se lleven a cabo conforme a las disposiciones legales aplicables. V.H. del conocimiento al Ejecutivo del Estado y al Ayuntamiento correspondiente de cualquier observación que surja de la verificación a que se refiere la fracción anterior, sin perjuicio de las responsabilidades que originen. VI. Autorizar, previa solicitud del Ejecutivo Estatal o Ayuntamiento en su caso, debidamente justificada y de conformidad con las disposiciones de la presente ley, los montos de endeudamiento adicionales necesarios, cuando se presenten circunstancias extraordinarias que así lo ameriten.’. ‘Artículo 13. Corresponde al Ejecutivo del Estado: ... IV. Contratar montos de endeudamiento adicionales, cuando se presenten circunstancias extraordinarias que así lo requieran; debiendo dar cuenta de los mismos en los informes a que se refiere la fracción II de este artículo. V.V. que los recursos procedentes de financiamientos constitutivos de la deuda pública se destinen a la realización de proyectos, actividades o empresas que apoyen los Planes de Desarrollo Económico y Social y que generen ingresos para su pago. Corresponde además al Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas: ... XIII. Consignar en el presupuesto de egresos, las amortizaciones por concepto de capital e intereses a que den lugar los empréstitos a cargo del Estado. XIV. Formalizar y administrar la deuda pública del Gobierno del Estado, conforme a los montos autorizados. XV.V. que los recursos obtenidos por todas las operaciones a las que se refiere este ordenamiento, sean aplicados precisamente a los fines previstos. XVI. Vigilar que se efectúen oportunamente las amortizaciones de capital y los intereses derivados de empréstitos y créditos contratados. XVII. Verificar que la capacidad de pago de las entidades que contraten financiamientos, sea suficiente para cubrir puntualmente los compromisos que contraigan. Para tal efecto, deberán supervisar en forma permanente el desarrollo de los programas de financiamiento así como la adecuada estructura financiera de las entidades acreditadas. ...’. ‘Artículo 25. En ningún caso, se autorizarán financiamientos que generen obligaciones que excedan, a juicio del Ejecutivo del Estado, la capacidad de pago de las entidades del sector público que los promueva.’. Ley de C.F. y de Gasto Público del Estado de N.. ‘Artículo 1o. En la presente ley se establece el Sistema de C.F. y de Gasto Público del Estado de N., con el fin de regular y uniformar las relaciones hacendarias entre el Estado y sus Municipios.’. ‘Artículo 2o. La presente ley tiene por objeto: I. Fortalecer el desarrollo y saneamiento financiero de los Municipios del Estado de N. mediante el Sistema de C.F. y de Gasto Público. II.E. los mecanismos para la distribución de las participaciones que correspondan a las haciendas públicas municipales. III. Dar transparencia y seguridad a los procesos de cálculo y pago de las participaciones correspondientes a los Municipios. IV. Fijar las reglas en materia de coordinación y de colaboración administrativa, entre las autoridades fiscales estatales y municipales. V. Incentivar la recaudación, y eficientar la aplicación y ejercicio del gasto en las haciendas públicas estatal y municipales. VI.E. las bases para: lograr la homologación de la presentación de la información de las finanzas públicas, el establecimiento de mejores prácticas presupuestarias, lograr saneamiento financiero, y la contratación y pago de deuda pública regulada en la Ley de Deuda Pública del Estado. VII. Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y de gasto público, estableciendo procedimientos para su organización y funcionamiento.’. ‘Artículo 4o. Para efectos de esta ley, son participaciones federales las asignaciones que correspondan a los Municipios en los ingresos federales, de conformidad con la Ley de C.F. Federal. Los Municipios independientemente de las participaciones establecidas en la presente ley, recibirán de la Federación por conducto del Estado, los fondos de aportaciones a que se refiere el capítulo quinto de la Ley de C.F. Federal.’. ‘Artículo 5o. La secretaría realizará los cálculos de participaciones que correspondan a los Municipios por concepto de participaciones en ingresos federales, que al efecto establezca la Legislatura del Estado.’. ‘Artículo 6o. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Legislatura Estatal, revisará y dictaminará los cálculos de participaciones, vigilando el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de C.F. Federal, así como en la presente.’. ‘Artículo 7o. El Ejecutivo del Estado, durante el primer periodo de sesiones de la Legislatura Estatal, presentará la iniciativa de decreto que contenga las bases para la distribución de las participaciones que en ingresos federales correspondan a los Municipios.’. ‘Artículo 8o. Los porcentajes de participaciones a que se refiere el artículo anterior, deberán ser publicados anualmente en el Periódico Oficial órgano del Gobierno del Estado.’. ‘Artículo 10. Las participaciones a los Municipios serán cubiertas sin restricción alguna y no podrán ser objeto de reducciones, salvo lo dispuesto por la Ley de C.F. Federal, la Ley de Deuda Pública del Estado, el presupuesto de egresos estatal y esta ley; serán calculadas en cada ejercicio fiscal y se entregará por conducto de la Secretaría de Finanzas del Estado, dentro de los cinco días hábiles siguientes a aquel en que el Estado las reciba efectivamente. El retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para la liquidación a plazos de las contribuciones federales.’. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de N.. ‘Artículo 2o. El ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado, se deposita en un solo individuo denominado Gobernador Constitucional del Estado de N., quien tendrá las facultades y obligaciones que señalan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de N., las leyes, los reglamentos y las demás disposiciones jurídicas vigentes.’. ‘Artículo 33. A la Secretaría de Finanzas corresponde, además de las atribuciones constitucionales, las siguientes: I. Ejecutar la política financiera, fiscal y administrativa de la administración pública estatal; II.C. la planeación y aplicación de la política hacendaria, crediticia y del gasto público del Gobierno del Estado.’. ‘Artículo 70. Para coordinar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Estatal de Desarrollo y mejorar permanentemente la administración pública y compatibilizar la inversión, el gasto público y su financiamiento, la administración pública estatal contará con los siguientes organismos colegiados: I. Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de N.; II. Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento.’. ‘Artículo 74. A la Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento, le corresponderá el despacho de los siguientes asuntos: I. Hacer recomendaciones en materia del gasto público, de su financiamiento y de los programas correspondientes, y sugerir medidas tendientes al mejoramiento del sistema de control y evaluación del ejercicio presupuestal; II. Analizar el comportamiento del gasto público y su financiamiento para evitar desviaciones respecto a lo programado y sugerir las medidas correctivas, en su caso, recomendando los ajustes de los programas anuales de gasto-financiamiento de la administración pública estatal; III. Examinar la situación financiera de las entidades de la administración pública paraestatal con el titular de la Dependencia Coordinadora de Sector y el representante de la propia entidad, a fin de proponer las medidas conducentes; IV. Proponer un calendario de ingresos y gastos para prever las necesidades de financiamiento el cual, con la oportunidad requerida, permita contar con los recursos suficientes para lograr el debido cumplimiento de las obligaciones del Estado, cuidando que armonice el ejercicio del presupuesto de egresos con los recursos provenientes de la Ley de Ingresos y del financiamiento del sector público estatal; V. Promover mecanismos de comunicación permanente entre la Secretaría de Finanzas y la Secretaría de la Contraloría General, que permitan conocer con oportunidad y confiabilidad el ejercicio del gasto público y su financiamiento; VI. Efectuar acciones administrativas de reforma institucional que tengan como propósito poner en operación las disposiciones de esta ley; VII. Decidir sobre los proyectos que tiendan a mejorar la organización y funcionamiento de la administración pública y establecer los mecanismos necesarios para llevarlos a cabo; VIII. Captar y analizar las demandas y propuestas que para mejorar la administración pública efectúen los ciudadanos del Estado; IX. Plantear y promover en su caso, las reformas necesarias a las estructuras formal, orgánica y de los sistemas de procedimientos, para mejorar la administración pública estatal; X. Proponer reformas a esta ley, a sus reglamentos y al manual general de organización; XI. Proponer los medios más adecuados para coordinar la actuación de la administración pública estatal; y XII. Los demás que sean necesarios para el cumplimiento de sus responsabilidades.’. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. ‘Artículo 108. El dictamen legislativo comprenderá lo siguiente: I. Una primera parte, que consistirá en el estudio legislativo completo e integral del asunto, con los requisitos siguientes: a) La competencia legal de las comisiones dictaminadoras; b) La fundamentación jurídica del dictamen, y c) Una exposición ordenada de los motivos y antecedentes del tema o temas a que se refiere la iniciativa; su análisis comparativo; su inserción o relación con el marco jurídico y la vinculación, en su caso, con el sistema de planeación para el desarrollo y las conclusiones respectivas; II. Un segundo apartado, que contendrá el proyecto adjunto con los siguientes requisitos: índice paginado por títulos y capítulos; la redacción del articulado de ley o decreto que se propone y las disposiciones de carácter transitorio, para regular su vigencia y aplicatoriedad legal, y III. Nombre, cargo y firma de los integrantes de las comisiones.’. ‘Artículo 109. Los dictámenes que no reúnan los requisitos anteriores, se desecharán de plano, fijándose plazo perentorio para su presentación ante la asamblea.’. De los artículos transcritos se colige: 1. El Poder del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. 2. Estos poderes no podrán reunirse en un solo individuo o corporación. 3. La Legislatura Local tiene la atribución de determinar las bases, montos y plazos en que la Federación deberá cubrir a los Municipios sus participaciones por conducto del Gobierno Estatal. 4. Es facultad del gobernador conducir y promover el desarrollo integral del Estado, de conformidad al sistema de planeación. 5. Es atribución del Ejecutivo del Estado presentar a la legislatura el presupuesto de gastos del año siguiente, proponiendo arbitrios para cubrirlo y en los términos que previene la Constitución Local. 6. La administración pública será eficaz y congruente con la planeación del desarrollo económico y social del Estado. 7. En la distribución de recursos que asigne el Congreso a los Municipios, serán considerados de manera prioritaria las comunidades y zonas marginadas. 8. La distribución se realizará en un sentido de equidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y las necesidades de dichas comunidades y zonas, considerando la incorporación de representantes de éstas a los órganos de planeación y participación ciudadana en los términos de la ley. 9. Corresponde al gobernador del Estado la rectoría del desarrollo para garantizar que sea integral, fortalezca su economía, su régimen democrático, el empleo y una más justa distribución del ingreso, permitiendo el ejercicio de las libertades y la dignidad del hombre en el marco de los mandatos que prescribe la Constitución General de la República, la del Estado y las leyes que de ellas emanan. 10. En la planeación estatal de desarrollo concurrirán con responsabilidad los sectores públicos, social y privado, la Federación lo hará en forma coordinada con el Estado en los términos que señalen los convenios correspondientes de conformidad a los objetivos nacionales, regionales y estatales. 11. Bajo normas de equidad social, producción y productividad, el Gobierno del Estado dará protección, apoyo y estímulos a las empresas de los sectores social y privado, sujetándose a las modalidades que dicte el interés público y siempre que contribuyan al desarrollo económico en beneficio de la sociedad. 12. El Poder Ejecutivo, en los términos de la ley, someterá a la consulta de la ciudadanía las prioridades y estrategias del Sistema Estatal de Planeación. 13. El sistema de planeación de los Municipios se sujetará a los principios, estrategias y bases establecidas por la Constitución Local. 14. Las bases del Sistema Estatal de Planeación Democrática se establecen en la Ley de Planeación del Estado. 15. La planeación es un medio fundamental para imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al desarrollo económico, social, político y cultural del Estado, mediante la participación plural de la sociedad, en la conformación de planes y programas que garanticen una eficiente utilización de los recursos al alcance del Estado y que propicien una más justa distribución del ingreso y la riqueza. 16. La ejecución de la planeación estatal tendrá por objeto: A) Encauzar racional y progresivamente el desarrollo integral del Estado. B) Asegurar la participación de la sociedad en las acciones de gobierno a través del Sistema Estatal de Planeación Democrática. C) Vigilar que el quehacer de la administración pública sea compatible con el desarrollo del Estado, en los ámbitos federal, regional, estatal y municipal, con apego a las leyes aplicables. D) Diseñar y aplicar políticas que estimulen la inversión pública, social y privada para la generación de empleos, de acuerdo a la vocación productiva y necesidades de las diversas regiones de la entidad. E) Garantizar el desarrollo sustentable a fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de los nayaritas. 17. El gobernador del Estado conducirá y promoverá el proceso de planeación para el desarrollo de la entidad, y al efecto todas las dependencias, organismos y entidades de la administración pública deberán sujetarse a los objetivos y prioridades de la planeación estatal, con base en el marco normativo que las leyes le confieren. 18. El Plan Estatal de Desarrollo es el documento rector conforme al cual las instituciones públicas definirán sus políticas, estrategias y objetivos tanto en materia de inversión como de los demás instrumentos de la planeación estatal y municipal, induciendo la participación de los sectores social y privado. 19. Los Ayuntamientos Constitucionales, con base en la ley, coordinarán sus procesos de planeación ajustándose a las directrices del plan estatal y regulando aquellos aspectos que resulten propicios en función de las necesidades de sus demarcaciones a través de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal. 20. Los Ayuntamientos y el Ejecutivo Estatal podrán celebrar convenios que conlleven al mejor cumplimiento, tanto del plan estatal como de los planes de desarrollo municipal. 21. Para la formulación e instrumentación del Plan Estatal de Desarrollo, el gobernador deberá: A) Expedir a través de la Secretaría de Planeación y Desarrollo la convocatoria respectiva para su formulación, con la participación democrática de la colectividad conjuntamente con las entidades y organismos públicos mediante agendas temáticas y aplicando las metodologías necesarias para recepcionar, clasificar y evaluar las propuestas que se presenten hasta culminar con la integración del plan. B) P. al Congreso del Estado para su análisis, con el fin de recabar las observaciones correspondientes. C) E. con el concurso de los sectores público, social y privado, revisando las políticas de ejecución de los programas y llevando a cabo los cambios a que hubiere lugar. 22. El plan estatal deberá entrar en vigor dentro de los seis meses siguientes a la fecha de inicio del periodo constitucional de gobierno. 23. El Ejecutivo Local al informar al Congreso sobre el estado general que guardan todos los ramos de la administración pública, dará cuenta de las decisiones adoptadas, las consultas, revisiones, ejecución y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo, así como de los alcances de sus programas. 24. El Sistema Estatal de Planeación Democrática establecerá los mecanismos para que la administración pública y los sectores social y privado participen democráticamente en el proceso de planeación, encauzando sus propuestas al seno del Comité de Planeación para el Desarrollo, para su revisión y análisis. Debiendo observar lo siguiente: A) Las propuestas sobre inversión de obras y servicios que emanen de la sociedad, deberán ajustarse a los criterios de racionalidad y coherencia con la realidad económica, social y ambiental, y estar acordes a las prioridades que señale el Plan Estatal de Desarrollo. B) Las inversiones de obras y servicios se promoverán ante las instancias correspondientes con sujeción a los siguientes principios. C) La programación y presupuestación de las obras y servicios solicitados se ajustarán a la normatividad vigente y a la disponibilidad financiera. 25. El Sistema Estatal de Planeación es la estructura de comunicación y coordinación, presidido por el gobernador del Estado y conformado por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, los Comités de Planeación para el Desarrollo de los Municipios, los Consejos de Desarrollo Municipal, los Comités Comunitarios y los Comités de Obra. 26. La dependencia normativa del Sistema de Planeación Democrática será la Secretaría de Planeación del Poder Ejecutivo y le corresponderá, entre otras: A) Coordinar y establecer lineamientos y criterios generales de formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y programas en el Estado; B) Coordinar la formulación de los programas que emanen del plan y vigilar su cumplimiento, coadyuvando al efecto con las instancias de los Comités de Planeación tanto Estatal como Municipales; C) Apoyar a los Ayuntamientos, a solicitud de éstos, en la formulación, instrumentación, control y evaluación de sus planes y programas, respetando en todo momento la autonomía municipal; D) Verificar el destino y los resultados de las asignaciones presupuestales, atendiendo a los objetivos y prioridades del plan y de los programas derivados. 27. Dentro de las funciones del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado se encuentra el establecer las bases de coordinación entre los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, para la instrumentación del Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Estatal de Desarrollo, los planes municipales y los programas y proyectos que se deriven. 28. El Sistema Municipal de Planeación Democrática es el instrumento de coordinación institucional para formular, instrumentar, ejecutar, controlar y evaluar los planes y programas del desarrollo municipal. 29. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal es la instancia competente para coordinar el Sistema Municipal de Planeación Democrática y le corresponderá coadyuvar para que el Plan de Desarrollo Municipal y sus programas sean congruentes con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo y sus respectivos programas. 30. Los Ayuntamientos dictarán los lineamientos generales de planeación de conformidad con los planes y programas de carácter federal y estatal. 31. La vigencia del plan se limita al periodo constitucional de gobierno, aun cuando sus previsiones y proyecciones puedan exceder de este término. 32. El Plan Estatal de Desarrollo deberá elaborarse tomando en consideración los realizados con anterioridad. 33. El plan estatal precisará los objetivos estatales, estrategias y prioridades del desarrollo integral de la entidad; establecerá lineamientos sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y los responsables de su ejecución; establecerá las políticas de carácter general, sectorial y regional y sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, y regirán el contenido de los programas que se generen en el Sistema Estatal de Planeación Democrática. 34. La categoría de plan queda reservada al Plan Estatal de Desarrollo y a los correspondientes Planes Municipales de Desarrollo. 35. En los términos de la presente ley, el plan y sus programas serán sometidos a la aprobación del Ejecutivo Estatal. 36. Los titulares de los Subcomités Sectoriales, Especiales y Regionales, revisarán periódicamente la ejecución del plan y sus programas formulando en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado las consideraciones y modificaciones que estimen conducentes. 37. El gobernador del Estado al someter la cuenta pública al análisis de la Legislatura del Estado, informará de la vinculación existente entre los elementos constitutivos del gasto público y el cumplimiento de los objetivos y prioridades de la planeación y programación. 38. Los planes de desarrollo, así como los programas que operen en los ámbitos estatal y municipal, deberán ser resultado de la participación activa de la sociedad y de los mecanismos de coordinación interinstitucional correspondientes. 39. Los Municipios establecerán la vinculación de los planes y programas con los presupuestos de egresos correspondientes. 40. El plan estatal y sus programas serán publicados con conocimiento previo de la legislatura, en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado. 41. El titular del Poder Ejecutivo en ejercicio de las facultades que la Constitución Local y esta Ley de Planeación le confiere, celebrará con la Federación y los Municipios los convenios que se precisen para estimular mediante la planeación del desarrollo el fortalecimiento de la capacidad económica, administrativa y financiera, que tienda a mejorar la actividad productiva y los niveles de bienestar de la población. 42. Las acciones de coordinación entre el Estado y los Municipios tendrán como uno de sus objetos, mantener la congruencia de las acciones gubernamentales en la planeación y conducción del desarrollo. 43. Las políticas que normen el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Ejecutivo Estatal para inducir acciones de la colectividad en materia económica y social, se ajustarán a los objetivos y prioridades del plan y sus programas; en este marco, por sí o a través de sus dependencias u organismos, podrá concertar la realización de las acciones previstas con los representantes de los grupos sociales o con los particulares interesados. 44. La presupuestación del gasto público estatal se basará en las orientaciones, lineamientos y políticas establecidas o derivadas del Plan Estatal de Desarrollo y en los programas que de éste se desprenda. 45. El gasto público estatal se basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaborarán para cada año calendario y se fundará en costo. 46. El presupuesto de egresos del Estado de N. será el que contenga el decreto que aprueba la Cámara de Diputados a iniciativa del titular del Ejecutivo, para expresar durante el periodo de un año, a partir del 1o. de enero, las actividades, las obras y los servicios previstos en los programas a cargo de los entes públicos que en el propio presupuesto se señalen. 47. La Ley de Obra Pública del Estado de N. tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, gasto, ejecución, conservación, mantenimiento, demolición y control de la obra pública y los servicios relacionados con la misma. 48. El gasto de la obra pública se sujetará a las disposiciones específicas en el presupuesto anual de egresos del Estado y de los Municipios, así como a lo previsto en la Ley de Presupuestación, Contabilidad y Gasto Público y demás disposiciones aplicables. 49. En la planeación de la obra pública las dependencias y entidades a que se refiere la Ley de Obra Pública de la entidad deberán ajustarse a: A) Los objetivos y prioridades del Plan Estatal de Desarrollo, así como los que señale el Ejecutivo del Estado en sus planes o programas especiales elaborados a nivel sectorial o regional. B) Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos de egresos autorizados a las dependencias o entidades. 50. Las dependencias y entidades formularán sus programas de obra pública y sus respectivos presupuestos con base en las políticas, prioridades y recursos identificados en la planeación del desarrollo del Estado. 51. Corresponde al Congreso del Estado autorizar, previa solicitud del Ejecutivo Estatal o Ayuntamiento, en su caso, debidamente justificada y de conformidad con las disposiciones de la presente ley, los montos de endeudamiento adicionales necesarios cuando se presenten circunstancias extraordinarias que así lo ameriten. 52. Corresponde al Ejecutivo del Estado someter a consideración del Congreso Local para su discusión y aprobación, en su caso, los montos de endeudamiento que constituyan operaciones de deuda pública. 53. En ningún caso se autorizarán financiamientos que generen obligaciones que excedan, a juicio del Ejecutivo del Estado, la capacidad de pago de las entidades del sector público que los promueva. 54. La Ley de C.F. y de Gasto Público del Estado de N. establece los mecanismos para la distribución de las participaciones que correspondan a las haciendas públicas municipales, así como dar transparencia y seguridad a los procesos de cálculo y pago de las participaciones correspondientes a los Municipios, entre otros. 55. Para efectos de la Ley de C.F. y de Gasto Público del Estado de N., son participaciones federales las asignaciones que correspondan a los Municipios en los ingresos federales, de conformidad con la Ley de C.F. Federal. 56. Los Municipios independientemente de las participaciones establecidas en la Ley de C.F. y de Gasto Público del Estado de N., recibirán de la Federación por conducto del Estado, los fondos de aportaciones a que se refiere el capítulo quinto de la Ley de C.F. Federal. 57. La Secretaría de Finanzas realizará los cálculos de participaciones que correspondan a los Municipios por concepto de participaciones en ingresos federales que al efecto establezca la Legislatura del Estado. 58. El órgano de fiscalización superior del Estado, revisará y dictaminará los cálculos de participaciones vigilando el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de C.F. Federal, así como la Ley de Coordinación local. 59. El gobernador estatal, durante el primer periodo de sesiones de la Legislatura Estatal, presentará la iniciativa de decreto que contenga las bases para la distribución de las participaciones que en ingresos federales correspondan a los Municipios. 60. El gobernador del Estado tiene las facultades y obligaciones que señalan el Código Político Federal, la Norma Fundamental de la entidad, las leyes, los reglamentos y las demás disposiciones jurídicas vigentes. 61. La Secretaría de Finanzas tiene, además de las atribuciones constitucionales, la de ejecutar la política financiera, fiscal y administrativa de la administración pública estatal; y coordinar la planeación y aplicación de la política hacendaria, crediticia y del gasto público del Gobierno del Estado. 62. Para coordinar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Estatal de Desarrollo y mejorar permanentemente la administración pública y compatibilizar la inversión, el gasto público y su financiamiento, la administración pública estatal contará con los siguientes organismos colegiados: A) Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de N., y B) Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento. 63. A la Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento le corresponderá el despacho, entre otros, el hacer recomendaciones en materia del gasto público, de su financiamiento y de los programas correspondientes, y sugerir medidas tendientes al mejoramiento del sistema de control y evaluación del ejercicio presupuestal. 64. Los diputados del Congreso Local ejercerán sus funciones con apego al mandato constitucional y demás disposiciones legales aplicables. 65. El Congreso del Estado pugnará por el establecimiento de un orden social justo, fundado en el Estado de derecho a través de la expedición de leyes, decretos y acuerdos. Ahora bien, deriva de lo anterior que el Poder del Estado al igual que el de la Federación se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y es a través de la Constitución y leyes secundarias que se establecen sus atribuciones y competencias, siendo que del estudio sistemático a los dispositivos del marco jurídico estatal no se infiere la facultad a favor de la demandada para establecer o modificar el porcentaje asignado en mi iniciativa de decreto de presupuesto de egresos al Fondo General de Participaciones y crear el Fondo Estatal de Apoyo Municipal, puesto que sólo se reconoce la atribución de determinar las bases, montos y plazos en que la Federación deberá cubrir a los Municipios sus participaciones por conducto del Gobierno Estatal, pero sí se reconoce la facultad del suscrito para conducir y promover el desarrollo integral del Estado conforme al sistema de planeación, asimismo, la potestad de la rectoría del desarrollo. En este orden de ideas, el recurso que asigne el Congreso a los Municipios será distribuido considerando de manera prioritaria las comunidades y zonas marginadas, el sentido de equidad de conformidad con la disponibilidad presupuestal y las necesidades de dichas comunidades y zonas considerando la incorporación y participación de representantes de éstas a los órganos de planeación y participación ciudadana en los términos de la Ley de Planeación del Estado. Cabe señalar que en la planeación estatal de desarrollo concurrirán con responsabilidad todos los sectores de la sociedad, la Federación por su parte lo hará en forma coordinada con el Estado, en los términos que establezcan los convenios correspondientes. Entendiendo a la planeación como el medio fundamental para imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al desarrollo económico, social, político y cultural del Estado, con la participación plural de la sociedad en la conformación de planes y programas que garanticen una eficiente utilización de los recursos al alcance del Estado que propicie una distribución más justa del ingreso y la riqueza. En efecto, es el Ejecutivo Local quien conducirá y promoverá el proceso de planeación para el desarrollo de la entidad a través del Plan Estatal de Desarrollo, que es el documento rector conforme al cual las instituciones públicas definirán sus políticas, estrategias y objetivos tanto en materia de inversión como los demás instrumentos de la planeación estatal y municipal, induciendo la participación de los sectores social y privado. Luego, es con apego al Plan Estatal de Desarrollo y sus programas que presenté la iniciativa de presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2003, por lo que debió en este caso la demandada valorar la referida iniciativa con base en el multirreferido plan, en virtud de que en él se encuentran plasmados los planes y programas que habrán de desarrollarse en este ejercicio fiscal, empero no obstante que la demandada tiene conocimiento de dicho plan (a través de los oficios 534/00 y SP-156/02 de fechas veintiocho de marzo del año dos mil y veintidós de agosto del año dos mil dos), ésta al momento de aprobar el citado presupuesto y establecer los montos participables y factores de distribución, se aparta diametralmente del mismo afectando, en consecuencia, la planeación, programación y presupuestación del Estado, provocando un desequilibrio y déficit presupuestal, violando con dicha actuación el principio de división de poderes, pues invade mi esfera competencial en las materias antes citadas. No obsta a lo anterior que la legislatura demandada al aprobar los actos que a través de esta vía constitucional impugno, viola en perjuicio del Poder Ejecutivo que represento y del pueblo de N. las garantías de legalidad y seguridad jurídica, consignadas en la Norma Fundamental del país, como se señaló antecedentemente, habida cuenta de que los referidos dispositivos consagran el principio rector de que los actos de autoridad deben ser dictados por un órgano competente para ello, y que dicho mandato debe ser por escrito en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, entendiendo el primero como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto, y lo segundo como la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate, empero, la demandada aprueba los multirreferidos actos al margen de los preceptos legales enunciados, en virtud de que tanto el Decreto 8487, el dictamen y el Acuerdo 23 que tiene por objeto resolver las observaciones formuladas por el suscrito carecen de fundamentación y motivación. Cierto, la legislatura demandada al aprobar los actos impugnados, lo hace sin tener facultades para ello, es decir, carece de atribuciones para establecer el porcentaje que habrá de asignarse al Fondo General de Participaciones y para crear nuevos fondos, toda vez que ésta es exclusiva del suscrito a través de la iniciativa del proyecto de presupuesto de egresos, concediendo a la demandada únicamente la facultad de establecer las bases, montos y plazos en que se habrán de distribuir a los Municipios las referidas participaciones, mas no así para establecer los porcentajes sobre el Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Participaciones Especiales sobre Producción y Servicios, Tenencia Federal e Impuestos sobre Automóviles Nuevos. En ese mismo orden de ideas, es de señalar que a diferencia de lo que la demandada argumenta para desestimar las observaciones que formulé al Decreto 8487, los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal contienen un mandato para todas las autoridades, incluyendo, naturalmente, al Poder Legislativo, significando con ello que los actos legislativos también están sujetos al mandamiento constitucional de referencia, pues de lo contrario y como en el particular ocurre, vulneran el multirreferido principio de legalidad. Precisado lo anterior y a afecto de demostrar a esa Suprema Corte de Justicia de la Nación las violaciones en que ha incurrido la demandada al aprobar el Decreto 8487, que a través de esta vía impugno en aras de no transcribir por economía, solicito tenga por reproducidas en todos sus términos las observaciones formuladas por el suscrito al referido decreto, para los efectos conducentes, lo anterior a efecto de no caer en reiteraciones. En efecto, dicha desestimación deviene infundada, toda vez que la interpretación realizada por la demandada en el considerando III del dictamen con proyecto de decreto en relación con las observaciones presentadas por el suscrito al Decreto 8487, de fecha 10 (diez) de abril del año en curso, es incorrecta, cuenta habida de que el poder demandado realiza una interpretación errónea al considerar que los actos de los Poderes Legislativos no requieren de motivación ni de fundamentación. Luego, de acuerdo con este principio de legalidad las autoridades sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la propia normativa determine. Cabe señalar que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado reiteradamente que tratándose de actos legislativos no se exige que expresen de manera concreta los fundamentos y motivos en que se sustentan, dada su propia y especial naturaleza, sino que estos requisitos se satisfacen cuando el Congreso que expide la ley actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación), mas no así que éstos -no requieran de motivación ni de fundamentación-, como la demandada lo aduce en el dictamen de referencia. Lo anterior tiene apoyo en la jurisprudencia ciento cuarenta y seis, visible a fojas ciento cuarenta y nueve, Tomo I, Materia Constitucional, Tribunal Pleno, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que señala: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.’. En efecto, como se advierte de la transcripción anterior, los Poderes Legislativos tienen la obligación de fundar y motivar sus actos, empero, la demandada tomando como referencia la tesis que a la voz dice: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACIÓN, NO ESTÁN OBLIGADOS A EXPRESARLAS.’, desestimó las observaciones formuladas, esto debido a la errónea interpretación que realizó de ella, ya que de su lectura no se advierte el hecho de que se exima a los Poderes Legislativos de la referida obligación, sino todo lo contrario, tal como se señaló en líneas precedentes. Reseñado lo anterior, es dable arribar a la conclusión de que los actos pronunciados por el Congreso a través de su XXVII Legislatura, devienen violatorios de los principios de legalidad, seguridad jurídica, división de poderes, rectoría económica del Estado, el Sistema de Planeación Nacional y Estatal, y supremacía constitucional. Como corolario de lo anterior, es de señalar que la demandada en todo principio de congruencia financiera y con un claro desconocimiento del Plan Estatal de Desarrollo, no obstante tener conocimiento del incrementó en un 2.5% el Fondo General de Participaciones a los Municipios del Estado, que en pesos representa $60.6 millones, bajo una fórmula de asignación de 2.5 puntos adicionales a los 20 que se propusieron, la iniciativa de decreto de presupuesto de egresos para este ejercicio fiscal 2003, más 10 millones de pesos para restablecer el Fondo de Apoyo a Municipios sin tener facultades para ello, como ya se precisó. En tales consideraciones, es inconcuso que la demandada inobservó los multirreferidos principios por carecer de facultades constitucionales y legales para establecer un porcentaje mayor al señalado en mi iniciativa de decreto de presupuesto de egresos para este ejercicio fiscal 2003 para el Fondo General de Participaciones, y por pretender reanudar la vigencia del Fondo Estatal de Apoyo Municipal, que a la luz de la Ley de C.F. no existe, así como por invadir sobremanera facultades propias del Poder Ejecutivo a mi cargo, en las materias de planeación, presupuestación y gasto público. T. esto en una irregularidad en el ejercicio de sus funciones que hace fundado y procedente la invalidez de los actos materia de esta impugnación."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima infringidos son 14, 16, 25, 26, 49, 73, fracción XXIX-A, 115, fracción IV, inciso b), 116, 128 y 133.


QUINTO. Por acuerdo de nueve de junio de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el número 43/2003, la cual por razón de turno correspondió conocer al M.J.V.A.A. como instructor del procedimiento.


Mediante auto de la fecha indicada, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a la autoridad demandada para la formulación de su respectiva contestación; y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. Resulta innecesario aludir a los argumentos que se plantean en la contestación de demanda y en la opinión del procurador general de la República, dado el sentido del presente fallo.


SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


OCTAVO. Por auto de presidencia de tres de diciembre de dos mil tres, el presente expediente se returnó al M.J.R.C.D. para que formulara el proyecto de resolución respectivo y diera cuenta con él al Pleno de este Alto Tribunal.


NOVENO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, aprobado por el Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de N., en el que se hace innecesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal, debido al sentido de la presente resolución.


SEGUNDO. Resulta innecesario aludir a la oportunidad y a la legitimación, toda vez que esta Primera Sala advierte que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que han cesado los efectos de los actos cuya invalidez se demanda en la controversia constitucional.


En efecto, el citado numeral señala:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."


La parte actora en su demanda impugna lo siguiente:


1. El Decreto Número 8487 que establece los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal de dos mil tres.


2. El dictamen con proyecto de decreto, en relación con las observaciones presentadas por el propio actor al citado Decreto impugnado 8487, de diez de abril de dos mil dos.


3. El Acuerdo Parlamentario Número 23 de trece de abril de dos mil tres, que resuelve las observaciones presentadas al referido Decreto 8487.


De la lectura integral del decreto impugnado que se publicó en el Periódico Oficial del Estado de N. el diecinueve de noviembre de dos mil tres (fojas 300 a 302 del expediente), se advierte que en el artículo transitorio único, se prevé lo siguiente:


"Artículo único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día 1o. de enero del año dos mil tres, su vigencia no excederá del día 31 de diciembre del mismo año; y deberá publicarse en el Periódico Oficial, órgano de Gobierno del Estado de N.."


Del anterior precepto se advierte, en lo que al caso interesa, que el decreto impugnado en esta vía, por el que se establecen los montos participables y los factores de distribución de las participaciones federales para los veinte Municipios del Estado de N. para el ejercicio fiscal de dos mil tres, sólo estaría vigente hasta el treinta y uno de diciembre de ese año.


Ahora bien, debe tomarse en cuenta que las participaciones federales se encuentran previstas tanto para su ingreso como para su egreso, respectivamente, en la Ley de Ingresos y en el presupuesto de egresos de la Federación, respecto de los cuales opera el principio de anualidad.


En efecto, del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se desprende que en relación con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que han de aplicarse esos ingresos, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público.


Dicho numeral constitucional dispone, en lo que interesa, lo siguiente:


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. ..."


Aunado a ello, la anterior integración del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, en relación con el principio de anualidad en comento, sustentó el siguiente criterio jurisprudencial, visible en la página veinte del Tomo II, Primera Parte, julio a diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, que a la letra dice:


"IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS.-Ni del texto del artículo 74, fracción IV, constitucional, ni de ningún otro, se puede desprender que las Leyes de Ingresos no puedan ser modificadas sino de año en año. Luego entonces, esto no es posible obtenerse de una interpretación literal del precepto. Ahora bien, en un afán teleológico de interpretación, debe decirse que la finalidad que tuvo el legislador al establecer una disposición de esta naturaleza, consiste en la necesidad de controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público por parte de la soberanía popular, de los representantes populares, de la Cámara de Diputados, derivada de la circunstancia de que es al pueblo, a través de sus representantes, a quien corresponde decidir, a propuesta del Ejecutivo, a qué renglones deben aplicarse los recursos aportados por el propio pueblo para sufragar el gasto público, lo cual hace al aprobar el presupuesto de egresos, así como vigilar el que dichos recursos se apliquen precisamente a los fines autorizados por la representación popular al aprobar ese presupuesto de egresos, lo cual realiza cuando en el año siguiente revisa la cuenta pública del ejercicio anterior, a raíz de la cual conocerá los resultados de la gestión financiera, comprobará si el Ejecutivo se ajustó a los criterios señalados en el presupuesto y si se dio cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas. Hasta aquí se ha hablado del gasto público, de autorización de presupuesto de egresos, de control, de evaluación, de vigilancia de ese gasto público, actividades y facultades que corresponden a la representación popular de manera exclusiva, sin intervención de la otra Cámara y que constituyen actos que sólo son formalmente legislativos, a diferencia de las Leyes de Ingresos, actos que son formal y materialmente legislativos, y que no son facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, sino del Congreso de la Unión, del que ésta sólo es una parte, por más que en tratándose de leyes tributarias tenga forzosamente que funcionar como Cámara de Origen y su colegisladora, la de Senadores, como Cámara Revisora. Luego entonces, puede decirse que no se advierte razón jurídica alguna para regular, entre facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, una que no lo es (la de discutir primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto), y mucho menos que se pretenda hacerle partícipe de principios que por tratarse de un acto diferente no le corresponden. El presupuesto de egresos tiene vigencia anual, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año. La disposición contenida en el artículo 74, fracción IV, constitucional, representa un esfuerzo en materia de planeación del gasto público, implica la programación de actividades y cumplimientos de programas, al menos durante ese corto plazo de un año. Sin embargo, la propia Constitución acepta que ese presupuesto de egresos no debe ser estricto, no debe ser inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que haya variación cuando en su artículo 126 establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior. Ahora bien, las Leyes de Ingresos tendrán vigencia anual, a lo sumo, porque de acuerdo con esa fracción IV del artículo 74, el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar cada año, antes del 15 de noviembre, o excepcionalmente el 15 de diciembre en el caso señalado por la propia Carta Magna, una iniciativa de Ley de Ingresos, en la que se contemplen las contribuciones a cobrarse en el año siguiente para cubrir el presupuesto de egresos; entonces, su vigencia, cuando mucho será de un año, es más, su vigencia normal será de un año, pero eso no implica que el Ejecutivo no puede presentar otra iniciativa tendiente a modificarla antes de transcurrido ese año, o que dicha ley no pueda ser modificada, reformada o adicionada en el transcurso de ese año, cuando las circunstancias socioeconómicas así lo requieran y el legislador estime conveniente atenderlas, pues no existe ninguna limitación temporal para que el Congreso de la Unión expida leyes en las que imponga las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, mucho menos para introducir, como en el caso, sólo una modificación a propósito de la periodicidad de los pagos provisionales. El Ejecutivo Federal tiene la obligación de presentar, cada año, esa iniciativa de Ley de Ingresos, y la Cámara de Diputados tiene la obligación de discutir esos ingresos y de aprobarlos, en su caso, como Cámara de Origen, pero ni el uno ni la otra tienen la prohibición para presentar o para estudiar, respectivamente, antes de transcurrido el año, alguna iniciativa de ley que a aquélla modifique. De estimar que no existe la posibilidad jurídica de modificar, adicionar o reformar las Leyes de Ingresos y partiendo de una identificación o correspondencia exacta entre ingresos y egresos, no se podría atender la excepción al principio de anualidad a propósito de los egresos, contenida en el artículo 126 constitucional, pues en relación con los ingresos no existe una excepción expresa que hiciere posible fijar nuevos ingresos o incrementar los existentes para cubrir esos egresos no presupuestados originalmente. Por otra parte, si se considera que ni las disposiciones que integran esas Leyes de Ingresos deben tener forzosamente vigencia anual, sino que pueden ser modificadas antes del término de un año, con mucha razón puede sostenerse que no hay impedimento legal alguno para que el Congreso de la Unión, en cualquier tiempo, reforme, adicione, modifique o derogue disposiciones en materia tributaria, siempre que en dichas leyes se respeten esos principios de legalidad, proporcionalidad y equidad que para todo impuesto derivan de la fracción IV del artículo 31 constitucional."


Por otra parte, de la Ley de C.F. se desprende que las participaciones federales se distribuyen conforme al referido principio de anualidad, puesto que precisamente dependen del monto de los impuestos federales recaudados en cada ejercicio.


En efecto, dicha ley, en lo que interesa, dispone:


"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.


"...


"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de C.F. que establece esta ley. Dichas entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."


"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.


"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. ..."


"Artículo 3o. ...


"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del Fondo de Fomento Municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate. ..."


"Artículo 6o. ...


"Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. ..."


"Artículo 7o. El Fondo General de Participaciones se determinará por cada ejercicio fiscal de la Federación, la cual en forma provisional hará un cálculo mensual considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inmediato anterior. ...


"Las entidades dentro del mismo mes en que se realice el cálculo mencionado en el párrafo que antecede, recibirán las cantidades que les correspondan conforme a esta ley, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones.


"Cada cuatro meses la Federación realizará un ajuste de las participaciones, efectuando el cálculo sobre la recaudación obtenida en ese periodo. Las diferencias resultantes serán liquidadas dentro de los dos meses siguientes.


"A más tardar dentro de los 30 días posteriores a que el Ejecutivo Federal presente la cuenta pública del año anterior a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión para su revisión, la Federación determinará las participaciones que correspondan a la recaudación obtenida en el ejercicio, aplicará las cantidades que hubiera afectado provisionalmente a los fondos y formulará de inmediato las liquidaciones que procedan.


"Durante los primeros cinco meses de cada ejercicio, las participaciones en el Fondo General de Participaciones a que se refiere la fracción II del artículo 2o., así como las que se establecen en los artículos 2o.-A, fracciones I y III, y 3o.-A de esta ley, se calcularán provisionalmente con los coeficientes del ejercicio inmediato anterior, en tanto se cuente con la información necesaria para calcular los nuevos coeficientes."


En estas condiciones, si las Leyes de Ingresos y presupuestos de egresos tienen vigencia anual y la determinación de las participaciones federales que corresponden a las entidades federativas se hace para cada ejercicio fiscal, es inconcuso que los montos y distribución que por este concepto correspondieron a los Municipios del Estado de N. en el ejercicio fiscal de dos mil tres (contenidos en el decreto impugnado), han dejado de tener vigencia. En efecto, al momento de emitirse esta resolución ya no hay materia respecto de lo que se reglamentaba, al haber dejado de tener aplicación el decreto cuya invalidez se demanda y, por ende, han cesado los efectos que tuvo durante su vigencia.


Efectivamente, al ser anual la materia de la litis, no se advierte que pueda producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, tanto por el origen de las partidas presupuestales como por las hipótesis específicas, fórmulas y bases que se tomaban en cuenta para distribuirlas.


Con base en lo hasta aquí expuesto, aun cuando se estudiara la constitucionalidad de los actos impugnados, la sentencia no podría surtir plenos efectos toda vez que ésta no tendría efectos retroactivos, sino hacia el futuro, conforme lo previsto en el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia.


Por consiguiente, se concluye que resulta improcedente el presente asunto respecto de los actos que se impugnan y, por ende, procede sobreseer de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:


"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:


"...


"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros José de J.G.P., J.N.S.M., J.R.C.D. (ponente) y presidenta O.S.C. de G.V.. Ausente el señor M.H.R.P..



VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR