Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 96/2003. MUNICIPIO DE TLAJOMULCO DE Z., ESTADO DE JALISCO.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticinco de junio de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el quince de octubre de dos mil tres en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.R.T.V., quien se ostentó como síndico del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., Estado de J., en representación del propio Municipio, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: H. Congreso del Estado de J., con domicilio en Av. H. #222, Col. Centro, en la ciudad de Guadalajara, J.. IV. Acto cuya invalidez se demanda: El Acuerdo Económico No. 1008/2003, aprobado en sesión del 20 de agosto de 2003 y notificado en el Ayuntamiento el día 1o. de septiembre del año en curso, en el que como punto único se determina lo siguiente: ‘Se instruye a la Contaduría Mayor de Hacienda para que la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2002, del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., se realice al 100% de sus ingresos y egresos conforme a los principios generales de contabilidad.’."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los siguientes:

"1. Con fecha 20 de agosto del presente año se aprobó el Acuerdo Económico 1008/2003, en el que se instruye a la Contaduría Mayor de Hacienda para que la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2002, del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., se realice al 100% de sus ingresos y egresos, conforme a los principios generales de contabilidad. 2. El Acuerdo Económico 1008/2003 fue notificado en el Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., el 1o. de septiembre de 2003."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son los siguientes:

"1. Se violan en perjuicio de la parte que represento los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que no existe legislación aplicable en materia de revisión de las cuentas públicas. En efecto, el Estado de J. carece de legislación en materia de fiscalización de las cuentas públicas presentadas por los diversos Ayuntamientos o por el Gobierno del Estado a partir de las relativas a los ejercicios fiscales del 2002 y siguientes. Lo anterior resulta claro a la luz de los siguientes antecedentes: a) El Congreso del Estado, mediante decreto 18803, derogó el ordenamiento legal que regulaba el procedimiento para revisión de cuentas públicas denominado: ‘Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda’. Lo derogó para darle vida jurídica a la Ley de Fiscalización Superior del Estado de J., que cobraría vigencia para llevar a cabo la revisión de las cuentas públicas posteriores al ejercicio fiscal de 2001. b) Sin embargo, el mismo Congreso del Estado, ahora mediante decreto 19952, aprobado en sesión de fecha 18 de agosto de 2003, decidió abrogar el diverso decreto 18803 que contenía la Ley Superior de Fiscalización del Estado de J., sin que se creara un diverso cuerpo normativo en materia de revisión de cuentas públicas, dejando un grave vacío jurídico en el procedimiento para la revisión de las cuentas públicas y, por tanto, en un completo estado de incertidumbre jurídica a los sujetos revisados. c) En el artículo tercero transitorio del Decreto 19952, a que hacemos mención en el inciso b) del presente apartado, se señala que las cuentas públicas relativas al ejercicio fiscal de 2002 y siguientes, deberán revisarse con base en las disposiciones hacendarias, los principios generales de la contabilidad (sin definir cuáles sean éstos o quién y cómo se determinarán) y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de J., sin dejar establecido un procedimiento claro para la revisión de las cuentas públicas, dejando al arbitrio de la autoridad fiscalizadora los mecanismos para la evaluación de las cuentas presentadas por los Ayuntamientos. d) Mediante acuerdo económico de fecha 20 de agosto del año en curso, el Congreso del Estado aprobó la revisión de la totalidad de los ingresos y egresos comprendidos en el periodo del primero de enero al 31 de diciembre del año 2002 del H. Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., con base únicamente en los principios generales de contabilidad, cayendo en el supuesto que mencionamos en el inciso anterior, es decir, cuáles son esos principios, quién los determina, cómo se determinan, etcétera. De la lectura de lo anterior se desprende con claridad que para el análisis del contenido de la cuenta pública del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., relativa al ejercicio de 2002, no existen normas vigentes que se refieran al procedimiento que se va a efectuar para desarrollar la revisión de la cuenta pública, puesto que el Congreso del Estado abrogó las disposiciones relativas sin que hayan surgido más disposiciones emanadas de un proceso legislativo que las sustituyan. Igualmente no existe fundamento legal alguno en el que se establezcan los alcances de las revisiones y los derechos y obligaciones de las autoridades, tanto de las fiscalizadas como de las fiscalizadoras, como es el derecho esencial de saber las fechas exactas en que iniciará y terminará la revisión. El hecho de que mediante acuerdo económico se pretenden realizar revisiones sin sustento legal alguno y, más aún, sin que en dicho acuerdo se hagan los señalamientos de los términos y la forma de llevar a cabo la revisión, ni mucho menos los criterios precisos que van a regir durante el desarrollo de la auditoría, ni siquiera señalen los documentos que van a ser objeto de revisión, constituye una violación clara a los principios de legalidad y de certeza y seguridad jurídica, dado que los principios generales de la contabilidad son de naturaleza abstracta e indeterminada, resultando entonces antijurídico e ilógico que se pretenda iniciar un procedimiento de revisión con la sola fundamentación en aquéllos. Así las cosas, resulta por demás evidente que el no tener una base legal o reglamentaria que regule de manera precisa y puntual el mecanismo y el procedimiento que debe ser observado por el Congreso del Estado y sus órganos auxiliares para la revisión de las cuentas públicas, se actúa de manera totalmente arbitraria y se violentan los derechos y la autonomía municipal consagrada en nuestra Constitución Federal y reproducida, al efecto, en la Constitución del Estado. No es posible pues, dar origen a un procedimiento de revisión al capricho de las autoridades revisoras en turno, sino que se requiere el establecimiento de un procedimiento claro establecido en ley, donde se fijen los alcances de dichas revisiones, así como las atribuciones de las autoridades fiscalizadoras, y los derechos y obligaciones de las autoridades auditadas, respetando, en todo momento, la garantía de audiencia y defensa de las autoridades, y así dar cumplimiento a los principios de legalidad y de seguridad jurídica. 2. Se violan en perjuicio de la parte que represento los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en lo conducente establecen: ‘Artículo 14. Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’. ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento ... En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia ... La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos ...’. El acto cuya invalidez se demanda viola en perjuicio de mi representada lo dispuesto por los preceptos constitucionales antes señalados por cuanto constituye un acto de molestia que incumple con las formalidades esenciales del procedimiento, que es disconforme con las leyes expedidas con anterioridad al hecho, en el que no se funda ni motiva debidamente la causa legal del procedimiento y que no se sujeta ni a las leyes respectivas ni a las formalidades prescritas para los cateos. De conformidad con la jurisprudencia emitida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación las formalidades esenciales del procedimiento deben observarse en todo sistema procesal, en este caso, en un procedimiento en el que el Ayuntamiento es parte. En apoyo de lo anterior se transcribe la siguiente tesis de jurisprudencia: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA GARANTÍA DE DEBIDO PROCESO LEGAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN, DEBE RESPETARSE A LAS PARTES PARA INTERPRETAR SI LA DEMANDA FUE PROMOVIDA OPORTUNAMENTE. Para determinar si una demanda de controversia constitucional fue presentada en tiempo, atendiendo a la fecha a partir de la cual se debe hacer el cómputo relativo, ante diversas posibilidades de interpretación de los preceptos que lo rigen, al pretender, las autoridades demandadas, que se tome en cuenta la fecha del acto de aplicación de la ley que, se estima, invadió la esfera de un Municipio, debe preferirse la que respete el artículo 14 de la Constitución, en cuanto que no se vulneren las formalidades esenciales del procedimiento, que son las necesarias para una adecuada defensa del promovente, evitándose que se genere su indefensión, pues si bien el artículo citado se encuentra dentro del título primero, capítulo primero, denominado «De las garantías individuales», lo cierto es que esta parte es reconocida como axiológica o valorativa, por lo que aun tratándose de un sistema procesal que tiende a evitar la invasión de esferas entre los tres niveles de gobierno, deben aplicarse, por analogía, esos principios.’. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado también que las atribuciones de este órgano colegiado, como revisor de la constitucionalidad de los actos, resoluciones y disposiciones normativas de carácter general, involucran no únicamente la parte orgánica sino también la dogmática de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no obstante que esta última se refiera a las garantías individuales, dado que sostener lo contrario sería tanto como limitar o restringir las atribuciones de esta Suprema Corte de Justicia, como Poder Revisor de la constitucionalidad, a tal grado que no podría éste tutelar o vigilar en debida forma la sujeción de la actuación de las autoridades a las disposiciones de carácter constitucional, lo que en estricto sentido convertiría a la Suprema Corte, en materia de controversias constitucionales, en un órgano vigilante exclusivamente del sistema de competencias distribuidas en la parte orgánica de la propia Constitución, y no en un órgano revisor y tutelar de la constitucionalidad. Al efecto apoyo lo expresado en el contenido de la jurisprudencia que a continuación se cita: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 98/99, página 703, Materia Constitucional, ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.’. Asimismo, es procedente examinar violaciones de constitucionalidad a la luz de los preceptos contenidos en la parte dogmática de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, habida cuenta de que las violaciones alegadas, tanto en forma directa como indirecta a preceptos constitucionales, constituyen arbitrariedades y actos incongruentes que generan desarmonía en las relaciones entre entidades de diferentes órdenes jurídicos parciales, de donde se sigue un desajuste del orden jurídico total cuyo fortalecimiento es el fin de la controversia constitucional. En otras palabras, el acto cuya invalidez se reclama no únicamente está dictado en contravención directa e indirecta de las disposiciones constitucionales previstas en los artículos 16 y 14 de la Constitución Federal, sino que constituyen actos que afectan la seguridad y certeza jurídicas, así como las posibilidades de defensa, no únicamente de los servidores públicos municipales afectados, sino también con respecto a toda la esfera jurídica del Municipio, de manera que se está violentando el orden jurídico y el principio de autonomía municipal consagrado en el artículo 115 de la Constitución Federal. Apoyo lo hasta aquí expuesto con el contenido de la jurisprudencia que invoco a continuación: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 101/99, página 708, Materia Constitucional, ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano.’. La invalidez del acto materia de esta controversia, se sustenta en las siguientes razones específicas: a. En cuanto a las formalidades esenciales del procedimiento: De conformidad con el artículo 14 constitucional todo acto privativo debe cumplir con las formalidades esenciales del procedimiento mismas que son, según criterio de este Alto Tribunal, aquellas que permiten una adecuada defensa a quien está sujeto al procedimiento: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, diciembre de 1995, tesis P./J. 47/95, página 133. ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Éstas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.’. De lo anterior se sigue, como formalidad esencial del procedimiento, la notificación del inicio del mismo, así como de sus consecuencias, lo que no se cumple cuando el acto de que se trata es omiso en precisar, como en el caso del acto de cuya invalidez se trata, el procedimiento legal que rige a la auditoría materia de la orden contenida en el acuerdo de referencia, al remitirlo a un concepto vago e impreciso, no establecido ni mucho menos definido o reglamentado en ley, como son los ‘principios generales de contabilidad’. De manera que no es posible desprender del acuerdo económico cuya invalidez se demanda, cuáles son las atribuciones y obligaciones de las autoridades encargadas de practicar la auditoría, cuáles son los derechos y obligaciones de la autoridad auditada, cuál es el tiempo de duración de la auditoría ordenada, ni cuál es el procedimiento por el cual se rige la misma, de manera que la destinataria de la auditoría, demandante en esta controversia constitucional, queda en un total y absoluto estado de indefensión. b. Por cuanto es disconforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho: El acto cuya invalidez se pretende es disconforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, ya que no establece un procedimiento legal para la práctica de la visita de auditoría, sino que establece que ésta debe realizarse ‘de acuerdo con los principios generales de contabilidad’. Esta determinación del Congreso del Estado de J., en el sentido de ordenar una visita de auditoría, no con base en un procedimiento legalmente previsto, sino con base en un concepto difuso, ambiguo y por demás oscuro, críptico, como lo son ‘los principios generales de contabilidad’, es contraria por completo, no sólo al principio de legalidad que tutela el precepto constitucional, sino también a toda noción de seguridad y certeza jurídicas, puesto que los principios generales de contabilidad no son norma jurídica en ningún sentido, ni están precisados, determinados o establecidos en parte alguna del orden jurídico, situación que deja margen a la arbitrariedad en cuanto a la actuación de las autoridades encargadas de ejecutar la orden de visita y deja a la hoy demandante en total estado de indefensión al desconocer por completo cuál será el procedimiento por el cual se rija la auditoría, mismo que debiera estar sujeto a la ley, toda vez que el artículo 16 constitucional establece que las visitas deben sujetarse ‘a las leyes respectivas’ y no a los ‘principios generales de contabilidad’, como lo pretenden las autoridades demandadas, máxime cuando en ningún momento se ofrecen, como fundamentación del acto, disposiciones que autoricen a practicar auditorías con base en conceptos tan etéreos e imprecisos como son los ‘principios generales de contabilidad’ y, cuando no existe disposición legal alguna que establezca tal absurdo de practicar auditorías sin base en un procedimiento previsto en una ley, sino en ‘principios generales de contabilidad’, ni existe disposición alguna que establezca cuáles sean tales principios. c. Por lo que respecta a la fundamentación y motivación: De conformidad con el artículo 16 constitucional el acuerdo económico cuya invalidez se pide debió estar debidamente fundado y motivado, toda vez que se trata de un auténtico acto de molestia. Así las cosas, el acto a estudio evidentemente no se encuentra fundado ni motivado, ya que no únicamente omite mencionar los motivos que conducen a las autoridades demandadas a ordenar la práctica de una auditoría en los términos señalados, que van más allá del simple acto revisor de las cuentas públicas, sino que omite señalar los preceptos legales específicos y precisos en que se fundamenta, así como la relación de éstos con los motivos que lo originan. Efectivamente, el acuerdo económico propuesto por la Comisión de Inspección del Congreso del Estado y aprobado por este último, se sustenta en los siguientes fundamentos de derecho: En el proemio se citan los artículos 35, fracción IV y 89 de la Constitución Política del Estado de J., así como el artículo 37, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado. El primero de tales preceptos establece lo siguiente: Es facultad del Congreso determinar los gastos del Estado para cada ejercicio fiscal, así como las contribuciones del Estado y Municipios para cubrirlos y examinar las cuentas correspondientes. El segundo de los preceptos indicados se refiere a la facultad para el Congreso de examinar las cuentas públicas correspondientes. En el último de los preceptos mencionados se sustenta únicamente la competencia de la comisión de inspección para dictaminar lo relacionado con el examen y aprobación de cuentas públicas, dentro del año siguiente al en que se concluya el ejercicio contable respectivo. No obstante lo anterior, en ninguno de los preceptos antes mencionados se contienen disposiciones relativas a la práctica de auditorías, sino al examen de las cuentas públicas, y en el acuerdo económico de que se trata no se hace mención alguna a determinada cuenta pública, sino a un determinado ejercicio fiscal, al margen de la cuenta pública correspondiente, por lo que se trata de disposiciones que nada tienen que ver con la materia del acto mismo. Por otra parte, en la fracción I del capítulo de consideraciones del acuerdo económico de cuya invalidez se trata, se intenta fundar la facultad del Congreso del Estado para ‘revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los Gobiernos Municipales’ en los artículos 35 y 89 de la Constitución Política del Estado de J., así como en el 37, fracción I y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de J.. Ahora bien, el artículo 35 de la Constitución Política de J. contiene treinta y tres fracciones, cada una de ellas referida a un supuesto jurídico distinto, por el cual se otorgan diversas facultades al Congreso del Estado de J. sin que se precise cuál de las fracciones sustenta el acto. Por su parte, el artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado se refiere a las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado, y contiene veintitrés fracciones, con por lo menos igual número de facultades, sin que se precise a cuál de ellas se refiere. De hecho, ninguno de los preceptos en esa fracción señalados se refiere a la práctica de auditorías. En la fracción II de la parte considerativa del acuerdo económico de que se trata se establece que, conforme a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, los Ayuntamientos deben enviar la documentación que contiene la cuenta pública para su revisión por la Contaduría Mayor de Hacienda, lo anterior apoyado en los artículos 141 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, preceptos que no hacen referencia expresamente a la obligación de enviar documentación y que, por otro lado, establecen las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda, pero no se precisa a qué fracción se refiere, y revisando el artículo 142 no se establece en ninguna de sus fracciones facultad como la que se señala en el acuerdo económico respectivo. En la fracción III de la parte considerativa del acuerdo económico materia de la presente controversia se establece que por acuerdo de la Comisión de Inspección del Congreso del Estado se determinó instruir a la Contaduría Mayor de Hacienda, dependiente del mismo, a efecto de que ‘la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal comprendido del 1o. al 31 de diciembre de 2002, del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., realice al 100% de sus egresos e ingresos, conforme a los principios generales de contabilidad. Lo anterior, con fundamento en el artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo.’. Nuevamente no se precisa a qué fracción del artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado se hace referencia, de manera que no se precisa a qué facultades se refiere. Sin embargo, de una lectura integral del precepto se desprende, como ya lo mencionamos anteriormente, que no existe disposición alguna que autorice la práctica de auditorías conforme a principios generales de contabilidad, de manera que no se funda ni motiva, precisamente, por la causa legal del procedimiento. Finalmente, se señalan los artículos 88, 94 y 96 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, relativos a las iniciativas y dictámenes de acuerdo económico. Sin embargo, de los preceptos legales invocados en el acto de cuya invalidez se trata no es posible deducir ni la naturaleza de la auditoría ordenada, es decir, si se trata de un acto de revisión de cuenta pública o una auditoría autónoma en relación con la cuenta pública, ni tampoco el procedimiento mediante el cual debe ejecutarse el acto ordenado. Tampoco se sustentan con precisión las facultades de las autoridades involucradas ni los fundamentos legales específicos y precisos que sustenten el contenido y sentido en que fue dictado el acuerdo económico de que se trata. d. En lo que atañe a la sujeción a las leyes respectivas: De conformidad con lo dispuesto por el artículo 16, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las visitas domiciliarias, naturaleza que comparten las de auditoría, deben sujetarse a las leyes respectivas. Ahora bien, lo anterior quiere decir que el procedimiento por el cual debe practicarse la auditoría debe estar establecido en una ley, emanada del órgano legislativo, a fin de evitar su práctica arbitraria. En el caso que nos ocupa, no sólo no se mencionan en el acuerdo económico las disposiciones legales por las cuales se rija el procedimiento de auditoría ordenado en dicho acuerdo, sino que no existe ley, ni cuerpo legal alguno que lo establezca, razón por la cual en el acuerdo económico en mención únicamente se señala que se llevará a cabo con base en los ‘principios generales de contabilidad’, mismos que, como ya comentamos anteriormente, no se encuentran establecidos en ley alguna. Por lo anterior, la orden de auditoría contenida en el acuerdo económico cuya invalidez se demanda, al no sujetarse a las leyes respectivas y al no definir con claridad el procedimiento que debe seguirse para la práctica de la auditoría, ni el fundamento legal del mismo, deja en estado de indefensión a la parte que represento, al no permitirle conocer cuáles son las facultades y obligaciones el órgano que practicará la auditoría, cuáles son los derechos y obligaciones de mi representada, cuáles son los alcances legales de la propia auditoría, si forma parte de la revisión de cuenta pública o es un acto autónomo, cuál será la duración de la auditoría, en qué lugar se va a realizar, y cuáles son los principios generales de contabilidad a que se hace referencia, etcétera. En razón de lo anterior, el procedimiento de auditoría ordenado por el Congreso del Estado de J., se ha tornado en un procedimiento kafkiano, que deja en total y absoluto estado de indefensión a la parte en cuya representación actúo, con notorio perjuicio a la esfera de derechos de la parte que represento. e. En lo tocante a las formalidades prescritas para los cateos: Dada la naturaleza del acto cuya invalidez se pretende, como orden de visita de auditoría, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dicha resolución emitida por el Congreso del Estado de J. debió cumplir con las disposiciones de orden constitucional que exige la práctica de visita domiciliaria y, en este caso, con las formalidades prescritas por ese mismo artículo para la práctica de los cateos. Así las cosas, para no producir estado de indefensión al visitado, toda orden de visita debe satisfacer, entre otros requisitos, las formalidades prescritas para los cateos, mismas que, al tenor de lo preceptuado por el artículo 16, octavo párrafo, deben producirse por autoridad competente y por escrito que debe contener: -lugar que ha de inspeccionarse; -persona o personas que hayan de aprehenderse; y -los objetos que se buscan. El cateo, de conformidad con el precepto constitucional a estudio, debe constreñirse a lo antes expuesto. El acuerdo económico cuya invalidez se demanda, no precisa ni el lugar en que ha de practicarse la visita de auditoría, ni ‘el objeto que se busca’, es decir, la materia de la revisión misma, tanto en su aspecto formal como material, que incluye no sólo la documentación que deba ser objeto de revisión o el periodo que debe ser revisado, sino también las disposiciones legales cuyo cumplimiento debe verificarse, así como la finalidad de la diligencia, ya que el acuerdo económico a que se hace alusión, se limita a ordenar lo siguiente: ‘Se instruye a la Contaduría Mayor de Hacienda para que la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2002, del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., se realice al 100% de sus ingresos y egresos conforme a los principios generales de contabilidad.’. Del acuerdo económico de que se trata, no es posible desprender si la auditoría ordenada forma parte o no del procedimiento normal de revisión de la cuenta pública, ni cuál es su finalidad, cuál es la materia de la revisión, cuáles son las disposiciones legales cuyo cumplimiento se pretende verificar, etcétera. Así las cosas, no únicamente no está definido con precisión el objeto de la auditoría, sino que no está definido en lo absoluto, lo cual es violatorio de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional. Apoyo lo anterior con el contenido del siguiente criterio jurisprudencial: Novena Época, Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, tesis II.A.74 A, página 1136, Materia Administrativa, tesis aislada: ‘VISITA DOMICILIARIA. SU OBJETO DEBE SER ESPECÍFICO Y NO GENÉRICO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). El artículo 128, fracción I, inciso d), del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, establece los requisitos legales que deben cubrir las visitas domiciliarias que practiquen las autoridades administrativas del Estado de México, dentro de las cuales se contempla el objeto de la visita, el cual, por imperativo del artículo 16 constitucional, debe ser específico, es decir, deberá precisar con exactitud la finalidad de la diligencia, ello derivado de la necesidad de evitar el ejercicio abusivo de las facultades fiscalizadoras de la autoridad, limitando la visita a la verificación del cumplimiento de determinadas obligaciones, sin que sea válido comprobar el acatamiento de las leyes aplicables de manera genérica e indiscriminada, o la búsqueda de infracciones o faltas en general.’."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que la parte actora considera violados, son 14 y 16.

QUINTO. Por acuerdo de dieciséis de octubre de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 96/2003 y por razón de turno designó como instructor al Ministro J.D.R..

Por auto de diecisiete de octubre del mismo año, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada para que formulara su respectiva contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Atento al sentido de la resolución, no es necesario aludir a los argumentos esgrimidos por el Poder Legislativo del Estado de J. al contestar la demanda, así como a los del procurador general de la República al emitir su opinión.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, por tratarse de una controversia constitucional entre el Poder Legislativo del Estado de J. y el Municipio de Tlajomulco de Z., de la misma entidad federativa, en la que, debido al sentido del fallo, se estima innecesaria la intervención del Pleno.

SEGUNDO. En el caso resulta intrascendente el estudio de las cuestiones relativas a la oportunidad en la presentación de la demanda, así como a la legitimación de las partes, toda vez que esta Segunda Sala advierte que se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, consistente en que no se cumple con el principio de definitividad inmerso en ese supuesto y, por tanto, procede sobreseer en el juicio, de conformidad con el numeral 20, fracción II, de ese mismo ordenamiento legal.

Los preceptos invocados son del tenor siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

En torno a la causal de improcedencia de mérito, este Alto Tribunal ha sostenido el criterio contenido en las tesis jurisprudenciales P./J. 12/99, publicada en la página doscientos setenta y cinco, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, y P./J. 55/2001, consultable en la página novecientos veinticuatro, T.X., abril de dos mil uno, ambas de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indican, respectivamente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.

"Controversia constitucional 32/97. Ayuntamiento del Municipio de Valle de Bravo, Estado de México. 22 de febrero de 1999. Mayoría de nueve votos. Disidente: J. de J.G.P.. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.D.S.."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO. ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VÍA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO, ASÍ COMO POR CONSENTIMIENTO. El ejercicio de la facultad que tiene el gobernador de un Estado para objetar, dentro del proceso legislativo, el decreto que le envía el Congreso Local para su sanción, promulgación y publicación, conocida como derecho de veto, expresa su desaprobación y falta de consentimiento con el decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente. Ahora bien, si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley y ordenar su publicación, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consentimiento, lo cual lo legitima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a promulgar; pero si en su oportunidad no hace valer el derecho de veto, tal omisión implica su plena aprobación y consentimiento respecto al contenido del decreto proveniente del Legislativo, de modo que por tales razones la controversia constitucional que pretendiera promover sería improcedente en términos de lo dispuesto en las fracciones VI y VIII del artículo 19, esta última en relación con el artículo 10, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto porque el actor no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, como porque consintió los actos dentro del proceso legislativo.

"Controversia constitucional 21/2000. Poder Ejecutivo del Estado de México. 15 de febrero de 2001. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: P.A.N.M.."

Así, tanto del contenido de los criterios jurisprudenciales transcritos, como de una interpretación de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, se advierte que la hipótesis a que alude dicha causal de improcedencia implica el respeto a un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, del que se desprenden tres supuestos que posibilitan su configuración, los que se hacen consistir en:

1) Que exista una vía legalmente prevista en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, la que no se haya agotado previamente y mediante la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado, de manera tal que pudiera dar solución al conflicto que se plantea.

2) Que habiéndose interpuesto dicha vía o medio legal, aún no se haya dictado la resolución correspondiente, a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado el acto combatido en este medio de control constitucional; y,

3) Que el acto cuya invalidez se demande haya sido emitido dentro de un procedimiento no concluido, esto es, que se encuentre pendiente del dictado de la resolución definitiva que lo dé por concluido y en contra de la cual pudiera promoverse este juicio constitucional, así como, en su caso, de las cuestiones relativas a aquél desde su inicio.

El caso a estudio se ubica en la última de las hipótesis en comento, dado que los actos impugnados provienen de un procedimiento que al momento de la presentación de la demanda se encontraba pendiente del dictado de la resolución que lo culminara en forma definitiva y, por tanto, el actor estaba obligado a esperar que esto último aconteciera, para entonces encontrarse en aptitud de acudir a esta vía constitucional.

A efecto de evidenciar lo anterior, deberá tenerse en cuenta lo siguiente:

El acto cuya invalidez se demanda es el siguiente:

El Acuerdo Económico 1008/2003, aprobado en sesión de veinte de agosto de dos mil tres por el Congreso del Estado de J., que en lo conducente señala:

"Ciudadanos diputados. La Comisión de Inspección, para los efectos de los artículos 35, fracción IV y 89 de la Constitución Política del Estado, en relación con lo dispuesto en el numeral 37, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, al efecto nos permitimos hacer las siguientes consideraciones: I. Que corresponde al Congreso del Estado revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los Gobiernos Municipales. Lo anterior con fundamento en los artículos 35, fracción (sic) y 89 de la Constitución Política y 37, fracción I y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambos ordenamientos del Estado. II. Que con base en lo que dispone el artículo 141 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, los Ayuntamientos deben enviar la documentación que contiene la cuenta pública a la Contaduría Mayor de Hacienda con el objeto de realizar el examen y revisión correspondientes, como lo ordena el artículo 142 de la propia ley. III. Que la Comisión de Inspección en sesión número 95, celebrada el 12 de agosto de 2003, determinó instruir a la Contaduría Mayor de Hacienda para que la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal comprendida del 1o. al 31 de diciembre de 2002, del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., realice al 100% de sus egresos e ingresos, conforme a los principios generales de contabilidad. Lo anterior, con fundamento en el artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Para tal fin y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 88, 94 y 96 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, sometemos a la elevada consideración de ustedes, ciudadanos diputados, el siguiente proyecto de dictamen de acuerdo económico: Único. Se instruye a la Contaduría Mayor de Hacienda para que la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2002, del Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., se realice al 100% de sus ingresos y egresos conforme a los principios generales de contabilidad. N. el presente acuerdo al encargado del despacho del contador mayor de Hacienda y al honorable Ayuntamiento de Tlajomulco de Z., J., para su conocimiento y efectos legales a que haya lugar."

Por consiguiente, del acto cuya invalidez se demanda se advierte que se emitió con motivo de la revisión de la cuenta pública del Municipio actor correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil dos, por lo que, a fin de demostrar la actualización de la causa de improcedencia invocada, se acudirá a lo dispuesto en la legislación que rige la revisión de las cuentas públicas en la entidad.

La Constitución Política del Estado de J., en su texto vigente con motivo de la reforma publicada en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, el cinco de agosto de dos mil tres, en lo conducente señala:

"Artículo 35. Son facultades del Congreso:

"...

"IV. Determinar los gastos del Estado para cada ejercicio fiscal, así como las contribuciones del Estado y Municipios para cubrirlos, y revisar y fiscalizar las cuentas correspondientes.

"La revisión de las cuentas públicas de los Poderes Ejecutivo y Judicial; la de los entes públicos estatales autónomos; organismos descentralizados y fideicomisos estatales o municipales, así como de los Ayuntamientos del Estado; tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se han ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"...

"La cuenta pública de los Poderes Ejecutivo y Judicial; la de los entes públicos estatales autónomos; organismos descentralizados y fideicomisos estatales o municipales debe ser presentada a más tardar el último día de marzo del año siguiente al de su ejercicio. Para la presentación de las cuentas públicas de los Municipios deberá estarse a lo que disponga la ley. "

"Artículo 89. El Congreso del Estado aprobará las leyes de ingresos de los Municipios y, a través de la Auditoría Superior del Estado de J. fiscalizará y revisará las cuentas públicas municipales, pudiendo ejercitar las acciones que se establezcan en la ley reglamentaria respectiva. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles y en las reglas establecidas en las leyes municipales respectivas.

"...

"Transitorios

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, aplicándose lo dispuesto en los siguientes artículos transitorios.

"Segundo. Se abrogan todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan al presente decreto.

"Tercero. La revisión de la cuenta pública, que incluye el informe de avance de gestión financiera, conforme a las disposiciones de este decreto, se efectuará a partir de la cuenta pública del año 2004. Las revisiones de las cuentas públicas de los años 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 se efectuarán conforme a las disposiciones vigentes en dichos ejercicios."

De los preceptos de la Constitución Local transcritos se desprende, en esencia, lo siguiente:

a) Que la revisión de las cuentas públicas de los Ayuntamientos tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se han ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

b) Que para la revisión de las cuentas públicas de los Municipios debe estarse a lo que disponga la ley.

c) Que las revisiones de las cuentas públicas de dos mil dos se realizarán conforme a las disposiciones vigentes en dicho ejercicio.

Por otro lado, el Congreso del Estado de J. aprobó la Ley de Fiscalización Superior del Estado, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el treinta de diciembre de dos mil tres, la que en sus disposiciones transitorios señala en lo que interesa:

"Primero. El presente decreto entrará en vigor el 1o. de enero de 2004, previa su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, aplicándose lo dispuesto en los siguientes artículos transitorios.

"...

"Cuarto. La revisión de la cuenta pública, que incluye el informe de avance de gestión financiera, conforme a las disposiciones de la ley contenida en el artículo primero de este decreto, se efectuará a partir de la cuenta pública del año 2004. Las revisiones de las cuentas públicas de los años 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 se efectuarán conforme a las disposiciones vigentes en dichos ejercicios."

Conforme a tales disposiciones se sigue que, como se ha señalado, la revisión de la cuenta pública de dos mil dos se efectuaría de acuerdo con las disposiciones vigentes en ese ejercicio.

Ahora bien, del examen de la legislación del Estado de J. se advierte que las disposiciones legales relativas a la revisión de la cuenta pública, vigentes para el ejercicio de dos mil dos, eran las siguientes:

Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de J., que establece:

"Artículo 37. Son obligaciones de los Ayuntamientos, las siguientes:

"...

"III. Remitir al órgano fiscalizador correspondiente antes del día quince de cada mes, la cuenta detallada de los movimientos de fondos ocurridos en el mes anterior; antes del día último de julio, la cuenta del primer semestre; y antes del día último de enero, la general del año inmediato anterior. ..."

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de J., que en lo interesa establecía:

"Artículo 37. Corresponde a la Comisión de Inspección, el conocimiento de los asuntos que se relacionen:

"I. Con el examen y aprobación de la cuenta pública del Estado y de los Municipios; para lo cual deberá presentar a la asamblea los dictámenes correspondientes durante el año siguiente al en que se concluya el ejercicio contable objeto de las mismas ..."

"Artículo 141. La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico del Congreso del Estado que, bajo la vigilancia de la Comisión de Inspección, auxilia al Congreso para la fiscalización y control de la gestión financiera y revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos ..."

"Artículo 142. La Contaduría Mayor de Hacienda tendrá las siguientes obligaciones y atribuciones:

"I. Revisar las cuentas públicas del Estado y de los Municipios, dentro del año siguiente al ejercicio de que se trate, sin menoscabo de revisiones parciales que practique en el mismo año del ejercicio fiscal;

"...

"XIX. Elaborar y rendir a la Comisión de Inspección, los informes preliminares sobre las cuentas públicas, mismos que, de manera enunciativa, deberán contener un análisis en base a lo que para ello establezca el Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda.

"XX. Elaborar y rendir al Congreso del Estado, por conducto de la Comisión de Inspección, los dictámenes e informes sobre los resultados de la revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos y demás entidades, dentro del año siguiente del ejercicio de que se trate. La Comisión de Inspección podrá ampliar dicho plazo, por causas justificadas; previa aprobación de la asamblea. ..."

De los numerales reproducidos se destaca lo siguiente:

a) Que la Contaduría Mayor de Hacienda era el órgano técnico del Congreso del Estado para auxiliar al propio Congreso para la fiscalización y control de la gestión financiera y revisión de las cuentas públicas, entre otros, de los Ayuntamientos.

b) Que la Contaduría Mayor de Hacienda contaba, entre otras facultades, con las siguientes:

- Revisar las cuentas públicas de los Municipios, dentro del año siguiente al ejercicio de que se trate;

- Elaborar y rendir a la Comisión de Inspección los informes preliminares sobre las cuentas públicas, así como ante el Congreso del Estado, por conducto de dicha comisión, los dictámenes e informes de resultados de la revisión de las cuentas públicas de los Ayuntamientos, dentro del año siguiente del ejercicio de que se trate.

Finalmente, el Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda, en lo que importa a este estudio, preveía:

"Artículo 1o. La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico del Congreso del Estado que, bajo la vigilancia de la Comisión de Inspección, auxilia al Congreso para la fiscalización y control de la gestión financiera y revisión y examen de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos, de sus organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal y/o municipal, así como de todos aquellos organismos que manejen fondos o valores del Estado, de los Municipios, o reciban algún subsidio de los Gobiernos Estatal o Municipal, conforme a las leyes aplicables."

"Artículo 5o. Son atribuciones y obligaciones de la Contaduría Mayor de Hacienda, además de las que señala el artículo 142, de la Ley Reglamentaria del Poder Legislativo, las siguientes:

"...

"XIII. Las demás que le correspondan de acuerdo con este reglamento y disposiciones que dicte el Congreso del Estado."

"Artículo 7o. El contador mayor de Hacienda tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"VII. Formular y presentar de inmediato a la Comisión de Inspección los pliegos de observaciones que procedan, con motivo de las revisiones y auditorías practicadas a las entidades sujetas a revisión.

"...

"IX. Enterar a la Comisión de Inspección de la falta de remisión oportuna de cuentas y contestación de pliegos de observaciones, para el efecto de que el Congreso del Estado resuelva lo procedente.

"X. Informar al H. Congreso del Estado, a través de la Comisión de Inspección, de las presuntas responsabilidades de los servidores públicos de las entidades, con motivo del manejo de fondos públicos.

"XI. Cumplimentar los acuerdos que dicte el Congreso del Estado sobre:

"a) El fincamiento de las responsabilidades;

"b) El cobro de las cantidades no percibidas y que legalmente les corresponda a las haciendas públicas estatal y municipales, y al patrimonio de la administración pública paraestatal del Gobierno del Estado y de los Municipios; y

"c) El pago de los recargos, daños y perjuicios causados a la hacienda pública estatal y municipal, y al patrimonio público de las empresas descentralizadas o de participación estatal o municipal. ..."

"Capítulo XV

"De la revisión de las cuentas públicas

"Artículo 35. Para los efectos de este reglamento, las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos se integran por los estados contables y financieros, y demás información que muestre el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de las Leyes de Ingresos, los convenios de coordinación, y el ejercicio de los presupuestos de egresos, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo total de la hacienda pública, y en su patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos, así como el resultado de las operaciones de gobierno, y los estados detallados de la deuda pública estatal y municipal."

"Artículo 36. La revisión y examen de las cuentas públicas a cargo de la Contaduría Mayor de Hacienda, tienen por objeto precisar el ingreso y el gasto público; determinar el resultado de la gestión financiera de las entidades, verificar si el ingreso se obtuvo de la aplicación estricta de las Leyes de Ingresos y demás leyes y reglamentos aplicables en materia fiscal; comprobar si el gasto público se ajustó a los presupuestos de egresos, y verificar si se cumplieron los programas y subprogramas aprobados.

"La revisión no sólo comprenderá la conformidad de las partidas de los ingresos con los egresos; sino que se extenderá a una revisión legal, económica y contable del ingreso y del gasto públicos; verificará la exactitud y justificación de los ingresos percibidos, de los gastos, pagos o cantidades erogadas, de acuerdo con los precios y tarifas autorizadas o de mercado, así como la correcta aplicación de los recursos en las obras realizadas."

"Artículo 37. La Contaduría Mayor de Hacienda, al revisar las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de las empresas paraestatales y de los Ayuntamientos, verificará la correcta aplicación de las normas relativas a la contabilidad, auditoría gubernamental y archivo contable, mediante métodos, procedimientos y sistemas, haciendo en su caso, las recomendaciones que fueren procedentes, a fin de que las entidades sujetas a revisión adecuen sus recursos y lleven los controles pertinentes para el correcto aprovechamiento de los recursos públicos."

"Artículo 38. Si aparecieren deficiencias en los registros o archivos contables, o no se encuentren debidamente establecidos los mecanismos de control necesarios, la Contaduría Mayor de Hacienda dará cuenta de ello a los titulares de las respectivas entidades."

"Artículo 39. La Contaduría Mayor de Hacienda recabará de las entidades información sobre los actos convenios o contratos de los que les resulten derechos y obligaciones, con objeto de verificar si de sus términos y condiciones pudieran derivarse daños en contra de la hacienda pública estatal o de los Municipios que afecten a la cuenta pública, o impliquen incumplimiento de alguna ley relacionada con la materia."

"Artículo 40. Si alguna de las entidades enunciadas en el artículo 1o. de este reglamento, se negare a proporcionar la información solicitada por la Contaduría Mayor de Hacienda, con la oportunidad razonable, o no permitiera la revisión de los libros, instrumentos o documentos comprobatorios y justificativos de ingreso y gasto público, o la práctica de visitas, inspecciones y auditorías, ésta lo hará del conocimiento del Congreso del Estado, por conducto de la Comisión de Inspección, para que acuerde lo procedente."

"Artículo 41. La Contaduría Mayor de Hacienda deberá remitir al Congreso del Estado, a través de la Comisión de Inspección, el informe de resultados respecto de la revisión y examen de las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos, a más tardar, el 31 del mes de agosto del año siguiente del ejercicio de que se trate, exponiendo, en su caso, las causas que motiven retraso en la entrega oportuna."

"Capítulo XVI

"De las visitas, inspecciones y auditorías

"Artículo 42. Las órdenes que se expidan por el contador mayor de Hacienda para la práctica de visitas, inspecciones y auditorías, que siempre serán fundadas y motivadas, deberán cumplimentarse con sujeción a lo que explícitamente se precise en las mismas y que, enunciativa y no limitativamente, podrán consistir en lo siguiente:

"I.V. si las operaciones se efectúan y registran correctamente, y si los estados financieros se presentaron dentro del término que señala este reglamento, y de conformidad con los principios de contabilidad aplicables al sector gubernamental y a las disposiciones y lineamientos que, sobre la materia, establezca el Congreso del Estado.

"II. Determinar si las entidades auditadas cumplieron en la recaudación de los ingresos y en la aplicación de sus erogaciones con las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos y demás legislación fiscal aplicable en la materia; y

"III. Revisar si las entidades alcanzaron con eficacia los objetivos y metas fijados en los programas y subprogramas, en relación a los recursos humanos, materiales y financieros aplicados conforme a los presupuestos de ingresos y egresos del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos."

"Artículo 43. Las visitas, inspecciones y auditorías ordenadas por el contador mayor de Hacienda deberán practicarse por el personal expresamente comisionado para tal efecto, el cual representará a la Contaduría Mayor de Hacienda, en lo concerniente a la comisión conferida."

"Artículo 44. De la práctica de las actuaciones a que se contrae el presente capítulo, se deberá levantar por cuadruplicado acta circunstanciada que firmará el personal comisionado y dos testigos propuestos por el titular de la entidad en donde se desarrolle la actuación, y con sujeción estricta a lo dispuesto al respecto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El original del acta se agregará al expediente y de las copias, una se entregará al titular de la entidad, y las dos restantes se distribuirán, con sendos informes al contador mayor y a la Dirección Jurídica."

"Capítulo XVII

"De las responsabilidades

"Artículo 45. La Contaduría Mayor de Hacienda informará a la Comisión de Inspección, formulando los pliegos de observación correspondientes, de las irregularidades detectadas, en el ejercicio de sus atribuciones, y particularmente, derivadas de las auditorías a las cuentas públicas; así como de las que tuviere conocimiento en que presuntamente hubieren incurrido los particulares en sus relaciones con entidades afectando el patrimonio público."

"Artículo 46. La Contaduría Mayor de Hacienda informará a las entidades que, dentro de un plazo hasta de 30 días contados a partir de la fecha de notificación de los pliegos de observaciones, y tomando en cuenta las irregularidades detectadas, y sus montos, y la distancia a que se encuentre el Municipio, por escrito, y acompañando los documentos justificativos, podrán objetar dichos documentos o, en su caso, informar de los trámites y medidas tomadas para hacer efectivo el cobro de las cantidades no percibidas por la Hacienda Pública del Estado, de los Municipios o de la administración pública paraestatal, así como para el resarcimiento de los daños y perjuicios presuntamente causados."

"Artículo 47. Si transcurrido el plazo señalado en el artículo anterior, la entidad no hubiese dado contestación al pliego de observaciones, la Contaduría Mayor de Hacienda lo hará del conocimiento del Congreso del Estado, por conducto de la Comisión de Inspección para que la Asamblea tome el acuerdo que proceda."

Atento a todo lo relacionado, puede válidamente concluirse que la revisión de las cuentas públicas por parte del Congreso Estatal tiene por objeto precisar el ingreso y el gasto público, determinar el resultado de la gestión financiera de las entidades, verificar si el ingreso se obtuvo de la aplicación estricta de las Leyes de Ingresos y demás leyes y reglamentos aplicables en materia fiscal; comprobar si el gasto público se ajustó a los presupuestos de egresos, y verificar si se cumplieron los programas y subprogramas aprobados, así como que la revisión no sólo comprenderá la conformidad de las partidas de los ingresos con los egresos, sino que se extenderá a una revisión legal, económica y contable del ingreso y del gasto públicos; verificará la exactitud y justificación de los ingresos percibidos, de los gastos, pagos o cantidades erogadas, de acuerdo con los precios y tarifas autorizadas o de mercado, así como la correcta aplicación de los recursos en las obras realizadas y, en su caso, el fincamiento de responsabilidades, para lo cual se auxiliará de la Contaduría Mayor de Hacienda.

De igual forma, de lo expuesto se desprende que en términos de la legislación vigente al momento de revisar las cuentas públicas del ejercicio fiscal de dos mil dos, el procedimiento respectivo se desarrollaba, en síntesis, conforme a las siguientes etapas:

I. De presentación de las cuentas públicas, que tratándose de los Municipios deben entregarse al órgano de fiscalización antes del día quince de cada mes, la cuenta detallada de los movimientos de fondos ocurridos en el mes anterior, antes del día último de julio, la cuenta del primer semestre, y antes del día último de enero, la general del año inmediato anterior.

II. De revisión, para lo cual el órgano podía examinar libros, instrumentos o documentos, practicar visitas, inspecciones, auditorías y, en general, recabar todos los elementos que estimara necesarios. Además, los sujetos de fiscalización debían poner a su disposición toda la documentación e información que se les requiriera y estaban obligados a permitir la práctica de visitas, inspecciones y auditorías, durante las cuales el personal comisionado debía levantar actas circunstanciadas.

III. De la formulación de los pliegos de observaciones que derivaran de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, los que deberían ser notificados a los sujetos fiscalizados para que dentro de los treinta días siguientes a aquel en que los recibieran objetaran tales documentos o, en su caso, informaran de los trámites y medidas tomadas para hacer efectivo el cobro de las cantidades no percibidas por la hacienda pública estatal, municipal o paraestatal, así como para el resarcimiento de los daños y perjuicios presuntamente causados, y en caso de que no se diera contestación al pliego de observaciones, la Contaduría Mayor de Hacienda debería hacerlo del conocimiento del Congreso para que tomara el acuerdo procedente.

IV. De presentación del informe del resultado al Pleno del Congreso, por conducto de la Comisión de Inspección, a más tardar el treinta y uno de agosto del año siguiente del ejercicio de que se trate, con la posibilidad de no entregarlo en esa fecha, pero justificando las causas que lo motiven.

V. De aprobación de la cuenta pública del ejercicio fiscal que se tratase, a través de la publicación respectiva en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.

En síntesis, de lo apuntado se desprende que el procedimiento de revisión de las cuentas públicas se inicia con la presentación de éstas ante el Congreso Local y concluye con su aprobación mediante la publicación correspondiente en el Periódico Oficial de la entidad, sin que deba estimarse necesariamente que las etapas intermedias deban ser agotadas sucesivamente, ya que tanto el Congreso Estatal, como el órgano técnico de fiscalización, tienen plenas facultades para llevar a cabo aquellas que estimaran pertinentes, así como para hacer uso de todos aquellos medios lícitos que consideraran necesarios para el debido ejercicio de sus facultades de revisión y podían llevar a la práctica las medidas que la propia ley autorizaba, para el efecto de allegarse de los elementos que condujeran, en su caso, a la aprobación de las cuentas públicas objeto de su revisión.

En tales circunstancias debe concluirse que, si como quedó de manifiesto, en el caso se impugna la validez del acuerdo económico mediante el cual el Congreso del Estado de J. instruye a la Contaduría Mayor de Hacienda, a fin de que realizara la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil dos del Municipio actor, esto es, la revisión de la cuenta pública de ese año, es inconcuso que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, dado que a la fecha de presentación de la demanda, el acto cuestionado no había adquirido definitividad, puesto que sólo se trata de un acuerdo de mera instrucción, que en todo caso daría inicio al procedimiento de revisión que debe llevar a cabo la Contaduría Mayor de Hacienda, mas no obra en autos constancia alguna que acredite que ya había sido presentado el informe del resultado al Pleno del Congreso, y menos aún, que la cuenta pública ya hubiere sido aprobada con la correspondiente publicación en el Periódico Oficial de la entidad, por lo que la parte actora tenía que esperar que esto último aconteciera, para que en el evento de que le causara perjuicio, estuviera en condiciones de combatir mediante esta vía la resolución definitiva del Congreso, así como, en su caso, los actos efectuados durante el procedimiento que estimara inconstitucionales.

La determinación arribada se robustece si se toma en consideración que, de estimar lo contrario, se daría lugar a que se promoviera controversia constitucional contra cada uno de los actos que emitiera el Poder Legislativo Estatal en relación con la revisión de cuentas públicas, previamente a la formulación de su resolución definitiva, lo que desnaturalizaría la esencia de este medio de control constitucional, como vía uniinstancial y desvirtuaría el carácter de este Alto Tribunal como único facultado para resolver sobre la constitucionalidad de actos definitivos de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, constitucional, que pudieran lesionar la esfera de competencia de alguno de esos mismos sujetos.

Similar criterio sostuvo esta Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver, el dieciséis de abril de dos mil cuatro, por unanimidad de cuatro votos, la controversia constitucional 85/2003, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, en contra de diversos actos emitidos dentro del procedimiento de revisión de la cuenta pública estatal del ejercicio fiscal de dos mil dos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto totalmente concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A. y presidente J.D.R. (ponente). Ausente el señor M.G.I.O.M., por licencia concedida por el Tribunal Pleno.