Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 15/2005. MUNICIPIO DE GUADALAJARA, ESTADO DE JALISCO.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIOS: V.M.B.M., F.S.G.Y.A.V.A..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diecisiete de octubre de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el catorce de febrero de dos mil cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.G.H., con el carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Guadalajara, J., promovió controversia constitucional en representación del propio Municipio, en la que demandó la invalidez de la norma que más adelante se precisa, emitida por las autoridades que a continuación se señalan:

"Nombre y domicilio de los demandados: 1) El Congreso del Estado de J., con domicilio en Av. H. número 222, colonia Centro, en la ciudad de Guadalajara, J.. 2) El Gobernador Constitucional del Estado de J., en su carácter de autoridad que promulgó la ley materia de la presente controversia, quien tiene su domicilio legal en el Palacio de Gobierno, sito en la calle C. sin número, esquina con M., en la colonia Centro de la ciudad de Guadalajara. 3) El director del Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, con domicilio en Av. Prolongación Alcalde 1351, edificio C, primer piso, código postal 44270, Guadalajara, J.. Acto reclamado de invalidez: 1) El Decreto Número 20844, publicado el día 14 de diciembre de 2004, en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, decreto que contiene la ‘Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005’; y 2) La Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005, particularmente los artículos 25, fracción III, incisos d) y f), así como el artículo 29, fracción XII, mismos que transcribimos a continuación: ‘Artículo 25, fracción III, incisos d) y f).’ (se transcribe). ‘Artículo 29, fracción XII.’ (se transcribe)."

SEGUNDO. La parte actora expuso como antecedentes del caso, los siguientes:

"1) Con fecha 16 de noviembre de 2004, el Congreso del Estado de J. aprobó el Decreto Número 20844, que contiene la ‘Ley de Ingresos para el Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005’, misma que fue promulgada por el gobernador del Estado de J., y publicada en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’ el 14 de diciembre de 2004. 2) Tenemos conocimiento que en Leyes de Ingresos de otros M. de J., como es el caso de Zapopan, el Congreso del Estado la aprobó el 6 de diciembre del 2004 y la publicó el Ejecutivo del Estado el 16 de diciembre del mismo año en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, tarifas en materia de impuesto predial mayores a las aprobadas para el Municipio de Guadalajara, particularmente tratándose de predios urbanos edificados y no edificados, en los cuales a pesar de que en la iniciativa remitida por el Ayuntamiento de Guadalajara se propusieron tarifas idénticas a las que le fueron aprobadas al Ayuntamiento de Zapopan, J., sin que de la propia Ley de Ingresos, ni de los documentos relativos al procedimiento legislativo seguido, respecto de la misma se desprendan elementos objetivos, razonables, públicos y válidos que permitan esclarecer que las razones que movieron al Congreso del Estado de J. a aprobar para Zapopan las tarifas que negó para Guadalajara, fueron acordes con los principios constitucionales de libertad hacendaria y autonomía municipal. 3) Asimismo, en la Ley de Ingresos para el Municipio de Guadalajara, J., correspondiente al presente ejercicio fiscal, se establecieron en la fracción XII del artículo 29, porcentajes máximos de incremento al impuesto predial a pagar, por las cuales se omite en el cálculo del impuesto predial toda referencia a la base del impuesto establecida en la fracción IV del artículo 115 constitucional, así como la aplicación de las tasas y cuotas fijas previstas en la propia Ley de Ingresos, con lo cual se violan diversos preceptos constitucionales antes señalados, así como los principios constitucionales y legales en materia tributaria que se precisarán en el capítulo correspondiente de esta demanda. Cabe destacar que dichos topes o porcentajes máximos de incremento no formaban parte de la iniciativa de Ley de Ingresos enviada al Congreso del Estado de J. por el Municipio que represento, sino que fueron incorporados por el Poder Legislativo del Estado sin que mediara razonamiento alguno que en forma objetiva, razonable, válida y pública hiciera suponer, al menos, que las razones que movieron al Congreso del Estado a introducir límites que modulan artificialmente la base constitucionalmente establecida del impuesto predial (el valor de los inmuebles) en perjuicio de la hacienda municipal, fueron acordes con los principios constitucionales de autonomía y libertad hacendaria municipal, así como con los fines deseados por el orden jurídico y constitucional."

TERCERO. El Municipio actor hizo valer como conceptos de invalidez, los siguientes:

"A. En relación con la fracción XII del artículo 29 de la ‘Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, para el ejercicio fiscal del año 2004’ (sic): 1. El precepto a estudio es violatorio del artículo 115 constitucional en su fracción IV, inciso a), el cual establece que ‘Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.’. Lo anterior es así, porque el precepto constitucional establece que forman parte de la hacienda municipal, las contribuciones que las legislaturas establezcan a favor de los M., en el caso concreto, sobre la propiedad inmobiliaria. Es importante destacar que uno de los motivos por los que se reformó el artículo 115 de la Constitución Federal en 1999, fue precisamente el de fortalecer los ingresos propios de los M., como se desprende textualmente de los considerandos del dictamen por el que se reforma dicho artículo: ‘... Además del principio de equidad, se busca fortalecer el ámbito municipal en lo que se refiere a sus ingresos propios, por lo que a partir de la presente reforma, debe verificarse en contrapartida un esfuerzo recaudatorio municipal en donde la tasa y los valores que le sirvan de base sean justos, y no se concedan subsidios ... y las tasas sean la pauta de los principios de proporcionalidad y equidad para los causantes ... Se agrega un nuevo párrafo tercero ... con el objeto de garantizar Leyes de Ingresos municipales en las que anualmente las Legislaturas Estatales fijen las tasas, cuotas y tarifas a propuesta del Ayuntamiento interesado y respecto de las contribuciones de mejoras, impuestos y derechos ...’. Así, el artículo impugnado viola el derecho del Municipio de Guadalajara contenido en el inciso a) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, de percibir las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, utilizando valores justos como base para las mismas, que el Ayuntamiento jamás propuso en la iniciativa de Ley de Ingresos enviada al Congreso del Estado, pero que este último, motu proprio, incorpora sin realizar consideración lógica o jurídica alguna, en detrimento de ese derecho, al imponer límites al incremento del impuesto tomando como referencia el impuesto pagado en el ejercicio anterior, porque aun cuando tenga el derecho de percibir la contribución, no lo puede hacer teniendo como base valores justos, porque la legislatura ha decidido que la base del impuesto sea el impuesto pagado en el ejercicio anterior, y no el valor fiscal de los inmuebles. En efecto, en la fracción XII del artículo 29 de la Ley de Ingresos impugnada, se establece un beneficio para los contribuyentes del impuesto predial en relación con predios construidos o edificados que: a) Se incremente su valor fiscal con motivo de una valuación masiva; o, b) Aun cuando el incremento no se deba a una valuación masiva se encuentren tributando con las tasas correspondientes a los incisos d) de la fracción II, incisos d), e) y f), de la fracción III, ambas del artículo 25 de la propia ley impugnada. Con lo anterior se establece un factor que distorsiona los elementos del impuesto predial, así como el cálculo del monto del mismo que debiera resultar de la aplicación de la tasa a la base respectiva, adicionándole una cuota fija, de manera que, de hecho, para el caso de los contribuyentes que se encuentren en el supuesto de dicha fracción, el impuesto terminará resultando de la aplicación de un determinado factor porcentual al impuesto resultante del año anterior, con independencia del valor real del inmueble o del cambio de valor del mismo que podría sobrevenir por una valuación masiva, por la simple remodelación, ampliación o modificación en las construcciones, o por algún otro factor. Al final, los límites de incremento en el impuesto predial a pagar se aplican no sólo a los predios que se vieren afectados por una valuación masiva, sino también a todos aquellos cuyo valor se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J.; a todos los predios urbanos edificados cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado; a todos los predios no edificados que se localicen fuera de la zona urbana de la ciudad, cuyo valor se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J.; y a todos los predios no edificados que se localicen dentro de la zona urbana del Estado de J., cuyo valor se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J.. Con lo anterior, además de que se altera la iniciativa de la Ley de Ingresos propuesta por el Municipio que represento, ello se hace sin expresión de razonamiento alguno, puesto que en la iniciativa en cuestión no se incluía tope o porcentaje de incremento máximo, con lo cual al ser incluido arbitrariamente por el Congreso del Estado de J., produce la violación de la libertad hacendaria municipal, en virtud de que se priva al Municipio de las contribuciones derivadas del cambio de valor fiscal de los inmuebles, al determinarse el impuesto a cargo con base en el impuesto resultante del año anterior, lo cual es contrario a lo establecido por la fracción IV del artículo 115 constitucional. Lo anterior, máxime que la iniciativa de Ley de Ingresos que remite el Municipio, en cuanto a los ingresos a que por virtud de la propia norma constitucional tiene derecho la hacienda municipal no se reduce al mero acto de inicio del procedimiento legislativo, sino a un acto formal de ejercicio de la propia libertad hacendaria que no puede ser modificado arbitrariamente por el órgano legislativo, sino existen razones suficientes, válidas, objetivas, razonables y públicas que permitan concluir que no se pretende sustraer indebidamente recursos a la hacienda municipal, sino que se persigue un fin acorde con los principios constitucionales de autonomía y libertad hacendaria municipal, así como con los fines del orden jurídico y constitucional, así como con los principios generales de derecho, en particular con el principio de la buena fe que debe regir las relaciones no únicamente entre particulares o entre éstos y los órganos del Estado, sino entre los mismos órdenes de gobierno. 2. El precepto a estudio viola lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que establece: ‘... Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los M., salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.’. Esto es así, porque los límites al incremento en el impuesto establecidos por el precepto impugnado, constituyen en su aplicación práctica un subsidio para los contribuyentes, ya que al incrementar el valor de las propiedades de un ejercicio fiscal a otro, de ninguna manera se podrá recaudar el monto resultante de aplicar la tasa establecida en la Ley de Ingresos a la base gravable (valor fiscal del inmueble), si ese resultado excede el porcentaje marcado como límite con respecto del impuesto resultante del ejercicio anterior. El mandamiento de que los impuestos sean proporcionales y equitativos busca, entre otras cosas, que efectivamente atiendan a la capacidad contributiva, de ahí que si las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria tienen como elemento determinante el valor de los bienes y sus construcciones, las Legislaturas Estatales estén impedidas para otorgar exenciones o subsidios a persona o institución alguna con respecto de dichas contribuciones, como lo señala expresamente el artículo 115, fracción IV, inciso c), por lo que al establecer que con relación a determinados contribuyentes, el incremento en el impuesto predial no podrá exceder en un porcentaje determinado con respecto al impuesto resultante en el ejercicio anterior, sin que se atienda al hecho de que los bienes o construcciones pudieron incrementar su valor y que entonces el impuesto debería ajustarse necesariamente aplicando la tasa a la base gravable, se puede desprender un subsidio para ciertos contribuyentes que no se justifica a la luz del artículo constitucional invocado. Incluso, cuando se adecuaron a la legislación estatal las reformas al artículo 115 de la Constitución Federal, el propio Congreso del Estado estableció en el artículo 55 de la Ley de Catastro del Estado de J., que: ‘Dentro del proceso legislativo, en tratándose de aprobación de las tablas de valores unitarios, el Congreso del Estado sólo tendrá facultades para aprobar o rechazar los proyectos contenidos en la iniciativa respectiva, pero en ningún caso y bajo ninguna circunstancia, tendrán facultades de realizar las modificaciones a los valores contenidos en el proyecto presentado mediante la iniciativa respectiva ...’, precisamente porque son los M. los que cuentan con los elementos técnicos necesarios para determinar los valores que sirven de base al cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, y cualquier modificación a los mismos por parte del Congreso del Estado, representa un detrimento a la hacienda pública municipal. Entonces, qué caso tiene que para garantizar que los valores fiscales que sirven de base para el cobro de las contribuciones que son determinados y actualizados por los M. con fundamento en el artículo 115 de la Constitución Federal, el propio Congreso del Estado estableció la prohibición para modificar las tablas de valores unitarios, si por otra parte, se establecen límites a los incrementos del impuesto, cambiando con ello la base gravable, lo que necesariamente se traduce en un subsidio de la contribución, ya que con independencia de que el inmueble incremente su valor de un ejercicio fiscal a otro, la base nunca será, en los hechos, el nuevo valor fiscal como lo ordena la Constitución Federal, sino el impuesto resultante en el ejercicio anterior. Hay que recordar en este numeral que, como ya se dijo en el numeral 1o., que la reforma constitucional de 1999 al establecer que las tablas de valores unitarios y de suelo se propondrían por los Ayuntamientos, busca reforzar los ingresos propios municipales y reafirmar la prohibición de que en estas contribuciones se establezca cualquier tipo de subsidio. 3. La norma materia de la presente controversia transgrede lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que establece literalmente lo siguiente: ‘Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.’. Lo anterior en virtud de que el precepto a examen, al establecer límites máximos al impuesto resultante a cargo del contribuyente, permite la determinación del impuesto no mediante la aplicación de la tasa legalmente establecida a la base gravable del impuesto, que por disposición del precepto constitucional a que aquí se hace referencia la constituyen los valores unitarios de suelo establecidos en las tablas vigentes, sino mediante la base liquidable del impuesto resultante del ejercicio fiscal anterior, con lo cual se contradice lo dispuesto en la fracción IV del artículo 115 constitucional, la cual establece que la base gravable del impuesto a la propiedad inmobiliaria son las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones y no el impuesto resultante del año inmediato anterior. Este artículo, por tanto, altera en detrimento de la hacienda municipal el aspecto cuantitativo del hecho imponible, es decir, la medida con que el Constituyente Permanente decidió que se realizara el hecho imponible en el impuesto predial. Por disposición constitucional, la base gravable del impuesto predial lo constituye el valor unitario del suelo y de las construcciones, que debe asemejarse al valor real del mercado del inmueble, y en la Ley de Ingresos, en el artículo que se analiza, al señalar que el incremento (que, insistimos, no fue propuesto por el Municipio de Guadalajara en su iniciativa de Ley de Ingresos, sino que fue incorporado por el Congreso del Estado sin justificación alguna) en el impuesto predial a pagar no será superior al 10%, 15% o 20% dependiendo del valor del inmueble, de lo que resultó en el año fiscal inmediato anterior, contradice la disposición constitucional porque aun cuando se modifique sustancialmente el valor fiscal de un inmueble de un ejercicio fiscal a otro, por construcciones nuevas, por ejemplo, el impuesto correspondiente a ese ejercicio fiscal no podrá ser superior en un determinado porcentaje del impuesto resultante en el ejercicio anterior, aun cuando el valor del inmueble era inferior, con lo que la base gravable real deja de tener congruencia con el elemento cuantitativo del hecho imponible. Adicionalmente, se altera uno de los elementos esenciales del tributo, ya que no se puede cuantificar el monto del impuesto atendiendo exclusivamente a la ley, sino que necesariamente debe atenderse a elementos que no se encuentran establecidos en la Ley de Ingresos, como el impuesto resultante en el ejercicio fiscal anterior. 4. Se viola lo dispuesto por el artículo quinto transitorio del decreto por el cual se reformó el artículo 115 constitucional, decreto que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 23 de diciembre de 1999, cuyo quinto artículo transitorio establece lo siguiente: ‘Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los M. respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.’. Lo anterior es así, porque: a) Como ya se ha señalado, el artículo impugnado permite la determinación del impuesto con base distinta a la constituida por los valores unitarios de suelo y construcciones, contraviniendo no sólo el artículo 115, fracción IV, inciso a), sino también el artículo transitorio en el que el Constituyente Permanente expresó la necesidad de equiparar los valores unitarios de suelo con los valores de mercado, reiterando que son precisamente estos valores unitarios de suelo, la base de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Al equiparar los valores, el Constituyente Permanente buscó garantizar a los M. que la recaudación por estas contribuciones tuviera niveles reales que le permitan cubrir el gasto que genera la prestación de los servicios públicos a su cargo. En el mismo artículo transitorio, el Constituyente Permanente le otorgó la facultad a los M. para que, en su caso y después de equiparar los valores, realizara la adecuación a las tasas aplicables para el cobro de las contribuciones, adecuación que se materializa en la Ley de Ingresos, pero si lo aprobado por el Congreso no se apega a lo dispuesto por la Constitución Federal, como es el caso, se limita al Municipio el ejercicio de su facultad recaudatoria y se le restan injustificadamente ingresos necesarios para cumplir con la prestación de los servicios públicos a su cargo, máxime si para otros M. se aprueban tasas más elevadas. Por lo que al poner los límites en el incremento del impuesto, tal como se desprende del artículo impugnado, el Congreso del Estado no sólo desconoce y modifica la base gravable establecida en la Constitución Federal para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, no sólo altera sin que medie razonamiento alguno la voluntad del Municipio plasmada en su iniciativa de Ley de Ingresos, sino que, además, anula el espíritu que inspiró la reforma en el sentido de equiparar los valores unitarios de suelo a los valores de mercado para que los ingresos percibidos fueran sobre valores reales, y al imponer al Municipio un límite máximo de incremento al impuesto, hace totalmente inoperante aplicar la tasa aprobada a la base gravable, porque si el resultado excede del límite establecido, la recaudación se verá necesariamente disminuida y el ingreso percibido por el Municipio no guardará relación con el espíritu de la contribución establecida en la Constitución Federal, ocasionando un perjuicio irreversible a la hacienda municipal. b) Porque no se respetan los principios de proporcionalidad y equidad. No guarda relación con la base gravable del impuesto prevista por la Constitución, en la cual se ve reflejada la capacidad contributiva de los contribuyentes, por lo que al aplicar los límites a que se refiere el precepto impugnado, el impuesto a cargo pierde también su relación con la capacidad contributiva. 5. Se viola lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece el principio de reserva de ley de los impuestos al establecer la obligación de contribuir al gasto público, en la manera proporcional y equitativa que fijen las leyes. Lo anterior, en virtud de lo siguiente: a) Porque al permitirse la determinación del impuesto con base en el impuesto resultante del año anterior, la base del impuesto queda indeterminada en ley, por lo que es necesario recurrir a un elemento extralegal. En materia tributaria, el principio de reserva de ley que deriva del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que los elementos esenciales del tributo deben estar expresamente consignados en una ley formal. Se consideran elementos esenciales del tributo: sujeto, objeto, base, tasa y época de pago. Al respecto, es aplicable la tesis que se ubica en el A. 1917-1988, Primera Parte, P., tesis 80, página 146, bajo el siguiente rubro: ‘IMPUESTOS. ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.’. Por tanto, si bien es cierto el Congreso del Estado tiene facultad para aprobar las Leyes de Ingresos de los M., también tiene la responsabilidad de que al aprobar las contribuciones que sustentan el gasto público de los M., se respete el principio de reserva de ley, cuidando de que todos los elementos esenciales de los tributos queden perfectamente consignados en la misma, ya que de lo contrario le ocasiona un perjuicio a las haciendas públicas municipales a las que se les resta no sólo capacidad de recaudación sino también seguridad jurídica en la determinación de sus impuestos. En el caso concreto, el Congreso del Estado viola lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en perjuicio de la hacienda municipal, ya que no sólo altera la iniciativa de Ley de Ingresos propuesta por el Municipio y, como consecuencia de ello, la base gravable del impuesto predial, como ya se estudió anteriormente, sino que la deja indeterminada a pesar de constituir uno de los elementos esenciales del tributo, al señalar que el incremento en el impuesto nunca podrá ser superior en un porcentaje determinado al impuesto resultante del ejercicio inmediato anterior, por lo que no sirve de nada que la Constitución Federal, la Local y la legislación secundaria establezcan que la base gravable es el valor fiscal, si la Ley de Ingresos desconoce dicha base y establece otro procedimiento para determinarla que no puede ser desprendido expresamente de la propia Ley de Ingresos, al basarse en un elemento no regulado por ella como es el impuesto resultante del año inmediato anterior. 6. Violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece el principio de proporcionalidad y equidad de las contribuciones. Lo anterior es así, porque: a) El precepto a estudio permite la determinación de un impuesto sin referencia a la capacidad contributiva del causante. Los principios de proporcionalidad y equidad tributaria suponen necesariamente una referencia razonablemente proporcional con el elemento objetivo del tributo, es decir, con el supuesto de causación del mismo, de manera que quienes se ubiquen en condiciones similares frente al hecho imponible, deben recibir un mismo tratamiento fiscal mientras que, por otra parte, debe guardar una relación con el elemento subjetivo del impuesto, de tal modo que quienes tengan una mayor capacidad de contribuir lo hagan en mayor medida que aquellos cuyas posibilidades son menores. En el caso del impuesto predial, por tratarse de un tributo ligado a la propiedad inmobiliaria, la referencia a la capacidad pecuniaria del contribuyente se efectúa a través de la base gravable del tributo, que de conformidad con la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, está constituida por los valores unitarios de suelo y de construcción que, tomando en consideración los valores de mercado, se establecen anualmente en las tablas que al efecto aprueban las Legislaturas Locales. En esta tesitura, si la relación con la capacidad contributiva se expresa mediante el valor de los inmuebles, cuando este elemento no es tomado en cuenta para la determinación del impuesto, se genera una contribución inequitativa en virtud de que permite que predios de valores similares o iguales reciban tratamientos distintos y también que predios con valores distintos, reciban un mismo tratamiento fiscal, lo que a todas luces resulta inconstitucional. De la fracción XII del artículo 29 de la ley impugnada, emana un tratamiento fiscal notoriamente inequitativo, pues al establecer límites máximos de incremento en el impuesto a cargo, pierde de vista el valor de los inmuebles y con ello la capacidad tributaria de los contribuyentes, toda vez que el límite de incremento se establece con base en el impuesto resultante del año inmediato anterior, de tal manera que el cálculo del impuesto no resulta propiamente de la aplicación de una tasa a una base determinada consistente en el valor del inmueble, sino de la aplicación de un valor porcentual al impuesto resultante del ejercicio fiscal anterior, sin consideración alguna al valor fiscal o al valor de mercado del inmueble, de manera que si un contribuyente es propietario de un predio con un valor determinado por el cual pagó su impuesto predial en el ejercicio anterior y después realizó una obra de construcción por la que se incrementó el valor de su inmueble en un 25%, al año siguiente no pagará la tarifa que resulte de aplicar la tasa al valor fiscal de su propiedad, sino cuando mucho un 20% más de lo que pagó en el ejercicio inmediato anterior. Por contrapartida, otro contribuyente con un predio de un valor similar al que originalmente tenía el del primero, deberá tributar conforme a la aplicación de la tasa al valor fiscal de su inmueble si éste no sufrió variación en su valor. De lo anterior se sigue evidentemente una aplicación inequitativa del tributo, que beneficia a quien tiene una mayor capacidad de contribuir, quien ya no lo hará en razón del valor de su inmueble sino en razón del impuesto que hubiere pagado conforme a los valores del año inmediato anterior. Así lo estableció este Tribunal en P. en la tesis que a continuación se invoca. Novena Época, P., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, tesis P. LXXIII/2000, página 33. ‘PREDIAL. LOS ARTÍCULOS 11 Y 12 DE LA LEY DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE FIJAN LA BASE DEL TRIBUTO RELATIVO, VIOLAN EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA.’ (se transcribe). b) Porque permite la determinación del impuesto al margen de la base del mismo que, de acuerdo con la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, está constituida por las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones. Esto, por lo que ya expuse en el inciso anterior de este numeral y en los numerales 1, 3 y 4 de este concepto de invalidez, por lo que para evitar inútiles reiteraciones los doy por reproducidos en este inciso. c) Porque al establecerse los límites de incremento impositivo con base en valores progresivos, se genera inequidad tributaria. De conformidad con la fracción XII del artículo 29 de la Ley de Ingresos que se impugna, los límites máximos de incremento son los siguientes:

Ver límites máximos de incremento

"De lo anterior se sigue una aplicación notoriamente inequitativa y desproporcional del impuesto, no sólo por lo dicho anteriormente en el sentido de que se pierde la relación con la base gravable y con la capacidad contributiva, sino también porque al establecer diferentes rangos o niveles progresivos para la aplicación de los límites máximos de incremento del impuesto, lo hace de manera que se da trato desigual a quienes se encuentran en condiciones semejantes, sobre todo en el caso de aquellos contribuyentes cuyos predios tienen valores que se encuentran en la zona limítrofe entre un rango y otro, de tal manera que un predio con valor de $300,000.00 puede sufrir un incremento de tan sólo un 10% respecto del impuesto resultante en el ejercicio anterior, aun cuando el valor de su predio se hubiere incrementado en proporción mayor, por ejemplo, en un 15%, mientras que un predio con valor de $300,001.00, si sufre un incremento de su valor, en proporción, por ejemplo, de un 12%, resentirá el incremento impositivo en esa misma proporción, por lo que terminará pagando un impuesto mucho mayor que aquel que se encuentra por tan sólo un peso dentro del rango inmediato anterior. Esto sucede en todos los rangos, generando condiciones de notoria desproporción e inequidad. Apoyo lo hasta aquí expuesto en las siguientes jurisprudencias emitidas por este P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: Novena Época, P., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, tesis P./J. 93/97, página 12. ‘PREDIAL. LA TARIFA DEL IMPUESTO RELATIVO CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE SINALOA, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1994, NO SATISFACE LOS REQUISITOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD.’ (se transcribe). Novena Época, P., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, octubre de 1995, tesis P./J. 29/95, página 58. ‘PREDIAL. LA TARIFA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 94 DE LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE TABASCO VIOLA EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL (PERIÓDICO OFICIAL DEL 30 DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS).’ (se transcribe). Esta condición de inequidad se acentúa progresivamente año con año, porque la aplicación de los límites de incremento impositivo va alejando cada vez más el impuesto a cargo de su relación con los valores de los predios, de manera que de nada sirve que el Municipio proponga anualmente sus tablas de valor conforme a los valores de mercado y la legislatura las apruebe, si al final por la aplicación de los límites el impuesto a cargo guarda cada vez menos relación con el valor fiscal que constituye, por disposición constitucional la base del tributo, de manera que la Ley de Ingresos contiene en los límites de incremento impositivo predial una disposición que defrauda el texto y el espíritu de la norma constitucional transgrediendo tanto al artículo 31, fracción IV, como el 115, fracción IV, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en detrimento tanto de la hacienda pública municipal como de la proporcionalidad y equidad de los tributos. Además de lo anterior, entre los rangos de valores que sirven para establecer los límites de incremento, quedan vacíos generadores de inequidad, ya que entre un rango y otro pueden existir predios con valores que no entren en ninguna categoría y, por tanto, quedan excluidos de la aplicación de los límites de incremento, lo cual genera condiciones violatorias de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias. Esto es así, porque entre $300,000.00 y $300,001.00, que constituyen el primer y segundo rango de aplicación del límite de incremento, existe un vacío en el que se encuentran los predios que excedan hasta en 99 centavos de la primera de las cifras indicadas, mismos que no se benefician de ningún límite de incremento, por lo que el monto del impuesto a cargo se aumentará en la proporción del aumento del valor del predio, lo que evidentemente da lugar a un tratamiento totalmente distinto a situaciones prácticamente idénticas, de manera que generan una desproporción en el impuesto a cargo. Esto sucede en todos los rangos, pues lo mismo ocurre con el vacío existente entre quinientos mil pesos quinientos mil un pesos y con el superior a dos millones, casos en que basta con una diferencia de un centavo en el valor para que un predio quede excluido de cualquier beneficio que limite máximo de incremento (sic). B. En cuanto al artículo 25 de la ‘Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, para el ejercicio fiscal de 2005’, en su fracción III, incisos d) y f), éste resulta inconstitucional y violatorio en perjuicio del Municipio de Guadalajara, J., de su autonomía y libertad hacendaria, por lo siguiente: 1. Es violatorio del principio de la libre administración hacendaria establecido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se transcribe en lo conducente: ‘IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas de los Estados establezcan en su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles ... c) Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones ...’. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones ... Del texto antes transcrito se desprende, entre otras cosas, lo siguiente: La facultad de establecer las contribuciones y sus elementos, corresponde a las Legislaturas de los Estados a través de las Leyes de Ingresos municipales, a propuesta de los Ayuntamientos. Las contribuciones que las Legislaturas de los Estados establezcan para los M. en relación con la propiedad inmobiliaria, incluyendo sus tasas adicionales, deben ser las mismas al menos para los M. que cuentan con una capacidad y características similares, dado que no existe razón jurídica alguna para establecer una diferenciación en las tasas aplicables, máxime tratándose de M. que se encuentran circunscritos a una zona metropolitana o conurbada, y la distinción se hace de manera arbitraria por la Legislatura Local, porque de otra manera se violentarían tanto el principio de generalidad de los impuestos, como el de la libertad hacendaria municipal, ya que se permitiría a las legislaturas utilizar las Leyes de Ingresos como medio de control político sobre los M., de manera que el trato desigual con respecto al resto de los M. de la zona conurbada, en relación con el establecimiento de impuestos, así como de las tasas y tarifas aplicables, podría convertirse en una amenaza persistente, que no sólo limitaría la facultad de administrar libremente la hacienda pública, sino la posibilidad de contar con los ingresos necesarios para sufragar el gasto público, por lo menos en condiciones de equidad con respecto a los demás M. de similares condiciones. Así las cosas, el artículo 25 de la Ley de Ingresos de cuya constitucionalidad se trata, en su fracción III, incisos d) y f), establece las tasas correspondientes al impuesto predial para predios urbanos que se encuentren en los siguientes supuestos: •Predios edificados cuyo valor se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado el 0.22 bimestral al millar. •Predios no edificados que se localicen dentro de la zona urbana de la ciudad, cuyo valor real se determine en los términos de la ‘Ley de Hacienda Municipal del Estado de J.’, sobre el valor determinado el 0.78 bimestral al millar. La ‘Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, J., para el ejercicio fiscal del año 2005’, publicada en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, el día 16 de diciembre de 2004, en el artículo 38, fracción II, inciso b), se establece una tasa de 0.23 bimestral al millar, para el caso a que se refiere el inciso d) de la fracción III del artículo 25 de la Ley de Ingresos de Guadalajara. Asimismo, en el inciso d) de la misma fracción II del artículo 38 de la citada Ley de Ingresos de Zapopan se establece una tasa de 0.81 bimestral al millar para el caso a que se refiere el inciso f) de la fracción III del artículo 25 de la ley impugnada. Así, resulta que para el caso de predios edificados cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado la tasa aprobada para ese supuesto para el Municipio de Zapopan, fue la de 0.23, mientras que a Guadalajara le fue aprobada únicamente la tasa de 0.22, en todos los casos bimestral al millar. Por otra parte, para el caso de predios no edificados que se localicen dentro de la zona urbana de la ciudad, cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado, la tasa que finalmente fue aprobada para el Municipio de Zapopan fue la de 0.81, mientras que para Guadalajara, el Congreso del Estado determinó una tasa del 0.78 bimestral al millar en todos los casos. Lo anterior resulta violatorio de la libertad hacendaria municipal, porque se da un tratamiento distinto e inequitativo para los M. del Estado, sin justificación alguna, pasando por el principio de generalidad de los impuestos, ya que si el impuesto predial es un impuesto establecido por la misma legislatura, para todos los M. de un Estado, no hay razón alguna que justifique tratamiento distinto para los M., máxime cuando la legislatura en ningún momento establece criterios para hacer la distinción. Esta determinación discrecional y arbitraria de las tasas, resulta violatoria del principio jurídico que establece que a igual razón ha de corresponder igual disposición, pues al final la tasa aplicable a la base para la determinación del impuesto predial, es un elemento del impuesto que debe establecerse en función del principio de igualdad, de manera que deben aplicarse tasas iguales a supuestos iguales, pues de otra manera se generan condiciones de inequidad y tratamiento privilegiado para unos M. y discriminatorio para otros, en función a una determinación arbitraria y discrecional de la Legislatura Local, violatoria del principio de libertad hacendaria municipal. Efectivamente, el artículo 92 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J. señala lo siguiente: Es objeto del impuesto predial, según el caso, la propiedad, la copropiedad, el condominio, la posesión, el usufructo y el derecho de superficie de predios, así como de las construcciones edificadas sobre los mismos. De esta manera, si el objeto del tributo es precisamente la propiedad, la posesión, la copropiedad, etcétera, sobre un predio y respecto a las construcciones en él establecidas, claro es que quienes se encuentren frente a ese mismo hecho imponible, con los matices de si se trata de predio rústico o urbano, si está edificado o no lo está, etcétera, la equidad exige un mismo trato para quienes se encuentran en la misma hipótesis de causación, es decir, para quienes sean propietarios o poseedores de un predio de determinadas características. Sin embargo, el hecho imponible es sustancialmente idéntico, con independencia de si el predio se encuentra ubicado en un Municipio o en otro, dentro del mismo Estado, pues no hay que perder de vista que el impuesto predial se regula en principio en la Ley de Hacienda Municipal que es general para todos los M. del Estado. Por tanto, establecer tasas diferenciadas para impuesto predial por consideración al Municipio en que se ubican los predios respectivos, lesiona el principio de libertad hacendaria municipal, máxime si se trata, como en la especie, de M. pertenecientes a una zona conurbada, por determinación de las tasas en función de elementos que nada tienen que ver con la naturaleza y objeto del impuesto. Por otra parte, el inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, prohíbe expresamente el establecimiento de exenciones o subsidios por las leyes estatales. Esto como un principio protector, no únicamente de la proporcionalidad y equidad tributarias, sino particularmente de la libertad y autonomía municipales en materia hacendaria, porque a esto se refiere precisamente la fracción IV del artículo 115 constitucional, a la libre administración de la hacienda municipal. Ahora bien, el establecimiento de tasas diferenciadas para los mismos supuestos jurídicos o para un mismo hecho imponible, finalmente se convierte en un privilegio para la hacienda pública de los M. para los que sean establecidas las tasas mayores y en un acto discriminatorio para los M. menos favorecidos. Por la misma razón, se convierte en un subsidio o al menos se equiparara a ello para los contribuyentes del Municipio al que se asignan las tasas inferiores, quienes se ven favorecidos indebidamente por un acto ejercido discrecionalmente por el legislador, al establecer para ellos tasas de tributación inferiores a las de otros M., incluyendo aquellos que se encuentran en igualdad de condiciones, de manera que se genera un tratamiento inequitativo, tanto para los contribuyentes como para los M., al ser quien finalmente determina las tasas para todos los M.. Además de lo anterior y como corolario de lo hasta aquí expuesto, es preciso considerar que en el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento de Guadalajara, a través de la iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal del 2005, propuso como tasas aplicables a los predios edificados en territorio municipal, el de 0.23 por bimestre al millar, en tanto que para aquellos predios no edificados asentados en territorio municipal, la de 0.81 por bimestre al millar (es decir, las mismas tasas que el Congreso del Estado aprobó finalmente para el Municipio de Zapopan), y que el Poder Legislativo, sin expresar consideración alguna, decidió sin razón suficiente, objetiva, pública y razonable alguna, simplemente porque así le apeteció hacerlo, modificar a la baja en detrimento de la hacienda municipal y en contravención con el principio de la libertad hacendaria consagrada por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Es lesivo de lo establecido por el artículo quinto transitorio del decreto de reformas al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de diciembre de 1999. En efecto, el transitorio en comento establece que antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los M. respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad. El precepto a estudio establece que las Legislaturas de los Estados deberán realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de contribuciones, a fin de garantizar el apego a los principios de proporcionalidad y equidad. Del precepto a examen se desprende, precisamente, la necesidad de adecuar las tasas por parte de las legislaturas, para garantizar su sujeción a los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, lo cual, en el caso del impuesto predial, tiene una doble vertiente que consiste en la proporcionalidad y equidad para los contribuyentes, pero también en la equidad para los M. en materia de ingresos. Por tanto, si el principio de equidad se sustenta en la necesidad de dar trato igual a quienes se encuentren en igualdad de condiciones ante un mismo hecho imponible, y el impuesto predial se establece, según la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J. en su artículo 92, como gravamen a la propiedad, posesión, copropiedad, usufructo, etcétera, de inmuebles en el Estado, es claro que las tasas aplicables a inmuebles de similares características, deben ser idénticas con independencia de si se encuentran en un Municipio o en otro, y si hay diferencia en cuanto al monto del impuesto a pagar, ésta se funda en la capacidad contributiva del contribuyente, misma que se ve reflejada en el valor de los predios y sus construcciones, lo que constituye la base gravable. Así las cosas, de conformidad con las Leyes de Ingresos para los M. de Guadalajara y Zapopan, correspondientes al ejercicio fiscal de 2005, se establecen tasas más elevadas para este último Municipio, en relación con las mismas hipótesis de causación, según se aprecia en la siguiente tabla:

Ver tabla

"De esta manera, al establecer tasas diferenciadas para los mismos supuestos de causación en materia de impuesto predial para los M. de Guadalajara y Zapopan, el Congreso del Estado de J. lesiona el transitorio en comento, tanto por contravenir el principio de proporcionalidad y equidad tributarias, como por otorgar un trato discriminatorio en perjuicio de la hacienda pública del Municipio de Guadalajara, máxime si consideramos que la propuesta de Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2005 enviada por el Municipio de Guadalajara al Congreso del Estado, se desprende que las tasas que contemplaba aplicar el Municipio que represento eran iguales a las finalmente autorizadas por el Congreso del Estado para el Municipio de Zapopan, y que el órgano legislativo decidió su modificación a la baja sin realizar consideración alguna al respecto. En efecto, es preciso reiterar que si el Congreso del Estado consideró, al analizar la iniciativa de Ley de Ingresos enviada por el Municipio de Guadalajara, que las tarifas propuestas por la parte que represento no eran procedentes, entonces debió haber demostrado de manera fehaciente dicha improcedencia, y haberlo hecho con bases objetivas y razonables (situación que en la especie no ocurrió), porque de otra manera la eficacia de los principios constitucionalmente establecidos a favor de los M. se verían reducidos a simples quimeras, afectando de manera directa la libertad hacendaria del Municipio que represento. 3. Es violatorio de lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se establece el principio de proporcionalidad y equidad tributarias. En efecto, el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación de contribuir al gasto público de los M. en la manera proporcional y equitativa que fijen las leyes. Lo anterior constituye una garantía para los contribuyentes, en el sentido de que el establecimiento de las tasas aplicables y el monto del impuesto a su cargo no sea un acto arbitrario y discrecional, sino que se funde en elementos objetivos racionalmente relacionados con el hecho generador de la obligación tributaria, así como en factores subjetivos fundados en la capacidad contributiva de los sujetos obligados. Así las cosas, si el objeto del impuesto predial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 92 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., es la posesión, la propiedad, el usufructo, la copropiedad, el condominio, etcétera, sobre inmuebles ubicados en el Estado de J., y es éste el hecho generador de la obligación tributaria, es claro que quienes en igualdad de condiciones se ubiquen frente a esa misma hipótesis de causación deberán tributar con un tratamiento igual, por aplicación del principio de equidad tributaria. Por tanto, no existe razón ni argumento lógico que permita distinguir las tasas en razón del Municipio en que se ubiquen los predios, puesto que el hecho imponible es, precisamente, la posesión de inmuebles en el Estado de J., pues entonces se generarían condiciones de inequidad y desproporción, tanto para los contribuyentes que resulten menos favorecidos con la fijación de las tasas, como para los M. que igualmente se vean afectados por la fijación de tasas menores. Entonces, al establecer las tasas del impuesto predial correspondiente a predios urbanos edificados ubicados en el Estado de J., cuyo valor real se determine conforme a la Ley de Hacienda Municipal, el Congreso del Estado incurre en violación de lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, en relación con los principios de proporcionalidad y equidad, toda vez que los contribuyentes del Municipio de Guadalajara pagarán una tasa del 0.22 bimestral al millar, en tanto que los contribuyentes de Zapopan tributarán con una tasa del 0.23 bimestral al millar, lo que desde luego no sólo genera condiciones de inequidad tributaria, sino que perjudica a la hacienda pública municipal del Municipio de Guadalajara, J., al establecerse para ella una tasa injustificadamente inferior. Lo mismo sucede con las tasas aplicables al impuesto predial correspondiente a predios urbanos no edificados ubicados en el Estado de J., cuyo valor real se determine conforme a la Ley de Hacienda Municipal, en cuyo caso, el Congreso del Estado establece para el Municipio de Guadalajara una tasa del 0.78 bimestral al millar, en tanto que para el Municipio de Zapopan se establece una tasa del 0.81 bimestral. Apoyo los argumentos aquí vertidos en el contenido de la siguiente tesis jurisprudencial: Novena Época, Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2003, tesis IV.2o.A.36 A, página 1799. ‘INMUEBLES BALDÍOS, TASA ANUAL APLICABLE A LA BASE DEL IMPUESTO PREDIAL PARA LOS. EL ARTÍCULO 21 BIS-8 DE LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN QUE LA ESTABLECE, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). Por todo lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 14, 15, 22, 29 y demás relativos y aplicables de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a ustedes Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ..."

De la lectura integral de la demanda, se aprecia que además de los anteriores conceptos de invalidez, el Municipio actor manifestó: "... a pesar de que en la iniciativa remitida por el Ayuntamiento de Guadalajara se propusieron tarifas idénticas a las que le fueron aprobadas al Ayuntamiento de Zapopan, J., sin que de la propia Ley de Ingresos, ni de los documentos relativos al procedimiento legislativo seguido respecto de la misma se desprendan elementos objetivos, razonables, públicos y válidos que permitan esclarecer que las razones que movieron al Congreso del Estado de J. a aprobar para Zapopan las tarifas que negó para Guadalajara, fueron acordes con los principios constitucionales de libertad hacendaria y autonomía municipal."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima infringidos son: 31, fracción IV, 115, fracción IV, incisos a) y c), así como el segundo párrafo del quinto transitorio del decreto de reformas al artículo 115, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999.

QUINTO. Por acuerdo de quince de febrero de dos mil cinco, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el número 15/2005, la cual por razón de turno correspondió conocer a la M.M.B.L.R. como instructora del procedimiento.

Por auto de quince de febrero de dos mil cinco, la Ministra instructora reconoció la personalidad con la que compareció el promovente y admitió la demanda de controversia constitucional. Asimismo, reconoció el carácter de las autoridades demandadas y ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de J. al contestar la demanda, manifestó que:

1. Es cierto que se ordenó la publicación del Decreto 20844 que contiene la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005"; y,

2. Dicha publicación se llevó a cabo con fundamento en lo dispuesto por el artículo 50, fracción I, de la Constitución Política de la entidad.

SÉPTIMO. Mediante oficio presentado el catorce de abril de dos mil cinco en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados P.R.H., A.M.C. y B.M.V.R., presidente y secretarios, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de J., en representación del Poder Legislativo del Estado, dieron contestación a la demanda manifestando esencialmente lo que al caso interesa:

A) Causas de improcedencia:

1. La establecida en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos, al cesar los efectos respecto del artículo 29, fracción XII, de la ley reclamada.

2. La contenida en la fracción VI del artículo 19 de la ley que rige la presente controversia constitucional, al no agotarse la vía legal prevista para la solución del propio conflicto enunciada en el artículo 37, fracción I, de la Ley de Gobierno y la Administración Pública Municipal del propio Estado.

3. La señalada en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria, que señala que el juicio de controversia constitucional tiene como finalidad dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y los ámbitos de competencia federal, local y municipal, por actos o normas generales que pudieran afectar las facultades o competencias que la Constitución Federal otorga a cada uno de ellos, por lo que en el presente caso no existe una invasión de competencias, pues es la propia Constitución Política Federal la que en su artículo 115 consagra la facultad de esta Legislatura Estatal para aprobar la Ley de Ingresos del Ayuntamiento.

B) Actos cuya invalidez se demanda:

1. Es cierto la aprobación del Decreto 20844, que contiene la "Ley de Ingresos para el Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", promulgada por el gobernador del Estado y publicada en el periódico "El Estado de J.", el 14 de diciembre de 2004, ya que lo hizo en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la del mencionado Estado.

2. Es infundado el argumento del Municipio de Guadalajara, J., al considerar que la fracción XII del artículo 29 de su Ley de Ingresos, viola diversos preceptos constitucionales, así como los principios constitucionales y legales en materia tributaria, al establecer porcentajes máximos de incremento al impuesto predial a pagar, sin tomar en cuenta para el cálculo del impuesto predial toda referencia a la base del impuesto establecida en la fracción IV del artículo 115 constitucional, así como la aplicación de las tasas y cuotas fijas previstas en la propia Ley de Ingresos, ya que el artículo mencionado no establece la base del impuesto predial, ni tampoco se enmarca la omisión del cálculo del mismo, sino lo que se establece es una exención parcial al citado impuesto.

3. De los antecedentes de hechos plasmados en la demanda se deduce que se trata de un acto previamente consentido por el Municipio actor, que es la iniciativa de "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", misma que fue presentada a este Congreso para su estudio y dictamen, por lo que se trata de un consentimiento expreso por parte de la autoridad municipal demandante.

OCTAVO. El procurador general de la República al formular opinión en el presente asunto, manifestó, en síntesis, lo siguiente:

A) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la controversia constitucional que entabla el Municipio de Guadalajara contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la entidad. El síndico compareciente goza de legitimación activa para promover la misma; asimismo, fue presentada oportunamente.

B) Es fundada la causal de improcedencia hecha valer por el Congreso del Estado, en virtud de que el artículo 29, fracción XII, de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., fue derogada mediante Decreto 20892, emitido por el citado Congreso y publicado en el Periódico Oficial "El Estado de J.", el veintiséis de marzo de dos mil cinco, por lo que efectivamente se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, al haber cesado los efectos del citado precepto legal controvertido.

C) No se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria hecha valer también por la Legislatura del Estado, ya que la existencia o no de una invasión de competencias entre dos niveles de gobierno, es un extremo que no puede determinarse hasta que se entre al estudio de los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, pues se relaciona con el fondo del asunto.

D) Es infundado el concepto de violación según el cual el artículo 25 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara es violatorio de los artículos 31, fracción IV y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, así como del artículo quinto transitorio del decreto de reformas al último artículo mencionado, porque la base gravable de la carga tributaria se establece conforme a los valores unitarios de suelo, en la que se toman en cuenta los elementos que inciden en el valor fiscal de cada predio conforme a su ubicación, pues como establece la Ley de Catastro del Estado de J., cada Municipio de J. debe proponer los valores unitarios tomando en consideración todos los elementos que puedan influir en su valor -por ejemplo: los servicios municipales, las vías de comunicación, la vecindad de las zonas comerciales, tipo de terreno en el que se asienta un predio rústico, etcétera- así como la tipología, materiales y estado de conservación de las construcciones. Es claro, por ello, que la base gravable de la carga tributaria se establecerá conforme a los valores unitarios del suelo, una vez tomados en cuenta los elementos que inciden en el valor fiscal de cada predio. Así los valores fiscales de los predios ubicados en diferentes M. no serán iguales y, además, la tasa que debe aplicarse sobre los mismos también puede ser distinta, porque el artículo 98 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J. establece que: "El impuesto predial se causará y pagará, conforme a las bases, tasas, cuotas y tarifas que fijen las Leyes de Ingresos municipales.", de modo que no existe razón alguna para que las legislaturas fijen tasas iguales para los M. de la entidad.

En consecuencia, el hecho de que el Municipio de Zapopan perciba mayores ingresos por la base gravable y por la tasa aplicada, respecto del de Guadalajara, no implica una desproporción en sus ingresos ni un trato desigual entre esos dos M., ya que aunque estén ante los mismos impuestos de causación, se trata de predios con características distintas que inciden en su valor fiscal, razón por la cual se justifica el establecimiento de una tasa desigual para los causantes que se encuentren en una situación diferente derivada de las características de sus predios.

NOVENO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Guadalajara, Estado de J. y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del mismo Estado.

SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

El oficio por el que se promovió este asunto se remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del Servicio Postal Mexicano, como se advierte del sello que aparece en el sobre que obra agregado en la foja doscientos veintitrés de este expediente; por tanto, en su oportunidad deberá analizarse conforme al artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia, que establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envíen desde la oficina de telégrafos que corresponda.

En relación con el precepto transcrito, el Tribunal P. ha sostenido el criterio contenido en la tesis jurisprudencial P./J. 17/2002, consultable en la página ochocientos noventa y ocho del T.X., abril de dos mil dos, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis del precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia."

En el caso, el depósito de la demanda se efectuó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo, como se desprende del sobre mencionado, en el que aparece el número de registro, al que le correspondió el número 00345, con lo que se cumple el primer requisito a que alude el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

Asimismo, del análisis del sobre en comento, se advierte que el oficio relativo a la presente controversia se depositó en la Oficina de Correos del Servicio Postal Mexicano en la ciudad de Guadalajara, Estado de J., lugar de residencia de la parte actora; por lo que es de concluirse que también se cumple con el segundo requisito que impone el artículo 8o. de la ley reglamentaria, consistente en que el depósito o envío de las promociones se hagan en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes.

Resta ahora determinar si el depósito se hizo dentro del plazo legal que para la presentación de la demanda de controversia constitucional prevé el artículo 21 de la mencionada ley.

Es conveniente destacar que en la presente vía se impugnó el Decreto Número 20844, expedido por el Congreso del Estado de J., que contiene la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", el cual tiene el carácter de norma general.

Ahora bien, para efectos de la oportunidad de la demanda, tratándose de normas generales, la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

De acuerdo con la disposición legal transcrita, el plazo para promover la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación.

Atento a lo anterior, en el presente caso, para el efecto de la oportunidad de la demanda debe estarse únicamente a la fecha de su publicación, por tratarse de una norma de carácter general, lo cual ocurrió el catorce de diciembre de dos mil cuatro, según se desprende de la edición del Periódico Oficial del Estado de J., por lo que conforme a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, transcrito, el plazo de treinta días para la promoción de la demanda, transcurrió a partir del quince de diciembre de dos mil cuatro y concluyó el once de febrero de dos mil cinco, descontándose del cómputo respectivo los sábados y domingos primero, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de enero, así como cinco y seis de febrero de dos mil cinco, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; el cinco de enero por acuerdo de presidencia, no se laboró en esta Suprema Corte; así como los días del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, por corresponder al segundo periodo de receso de este Alto Tribunal.

En consecuencia, si la demanda se depositó en la Oficina de Correos del Servicio Postal Mexicano, el nueve de febrero de dos mil cinco, como se desprende del sello de recepción que aparece en el sobre antes descrito, debe concluirse que fue presentada oportunamente.

TERCERO. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, procede analizar, a continuación, la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.

Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Conforme a los preceptos legales reproducidos, tiene el carácter de actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia que, en la especie, lo es el Municipio de Guadalajara, J., que deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.

Ahora bien, suscribe la demanda de controversia constitucional G.G.H., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Guadalajara, J., lo que acredita con copia del acta número ochenta y cuatro de la sesión solemne celebrada el treinta y uno de diciembre de dos mil tres, con motivo de la instauración del Ayuntamiento y toma de protesta de sus integrantes para el periodo comprendido del primero de enero de dos mil cuatro al treinta y uno de diciembre de dos mil seis (foja 98 del expediente).

Los artículos 10 y 52, fracción III, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de J., establecen:

"Artículo 10. Los Ayuntamientos de cada Municipio del Estado se integran por un presidente municipal, un síndico y el número de regidores de mayoría relativa y de representación proporcional que se determinan en la ley estatal en materia electoral, quienes serán electos popular y directamente mediante planillas; y permanecen en sus cargos tres años y se renuevan en su totalidad al final de cada periodo ..."

"Artículo 52. Son obligaciones del síndico:

"...

"III. Representar al Municipio en todas las controversias o litigios en que éste sea parte, sin perjuicio de la facultad que tiene el Ayuntamiento para designar apoderados o procuradores especiales."

De acuerdo con las disposiciones transcritas, se infiere que el Ayuntamiento del Municipio está integrado por un presidente municipal, un síndico y nueve regidores, y que la obligación del síndico es representar al Municipio en todas las controversias o litigios en que sea parte, por lo que el síndico del Municipio de Guadalajara, J., se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia en representación de aquél.

CUARTO. A continuación se procede al análisis de la legitimación de las partes demandadas, en atención a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que resultare fundada.

Conviene recordar que las autoridades demandadas en esta vía son el Congreso del Estado de J. y el Poder Ejecutivo.

En el caso, quienes suscriben la contestación de demanda en representación del Congreso del Estado de J., son los diputados P.R.H., A.M.C. y B.V.R., en su carácter de presidente y de prosecretarios, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de J., personería que acreditan con la certificación del acta de sesión celebrada el siete de enero de dos mil cinco, por el P. de la Quincuagésima Séptima Legislatura de dicha entidad, en la que se designó a su mesa directiva y en la que aparece que los signantes fueron electos en los cargos mencionados para fungir en el periodo comprendido de los meses de febrero a mayo del mismo año (foja 2 del cuaderno de pruebas).

Los artículos 32, punto 2 y 35, punto 1, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de J. prevén:

"Artículo 32.

"...

"2. En las ausencias temporales del presidente de la mesa directiva, los vicepresidentes lo sustituyen de conformidad con el orden de prelación establecido en la lista electa. De igual forma se procede para cubrir las ausencias temporales de los secretarios. Los vicepresidentes y los prosecretarios, suplen también al presidente y a los secretarios respectivamente, cuando en sesión éstos desean tomar parte en las discusiones."

"Artículo 35.

"1. Son atribuciones de la mesa directiva:

"...

"V.R. jurídicamente al Poder Legislativo del Estado, a través de su presidente y dos secretarios, en todos los procedimientos jurisdiccionales en que éste sea parte, ejercitando de manera enunciativa más no limitativa todas las acciones, defensas y recursos necesarios en los juicios: civiles, penales, administrativos, mercantiles o electorales, así como los relativos a los medios de control constitucional en todas sus etapas procesales, rindiendo informes previos y justificados, incluyendo los recursos que señala la Ley de Amparo y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la demás legislación aplicable en la materia, y con las más amplias facultades para pleitos y cobranzas para toda clase de bienes y asuntos e intereses de este poder, en la defensa de sus derechos que la ley le confiere en el ámbito de sus atribuciones. La mesa directiva puede delegar dicha representación de forma general o especial."

De acuerdo con los preceptos legales reproducidos, la representación legal del Poder Legislativo del Estado de J. recae en el presidente de su mesa directiva y en dos secretarios, los cuales pueden ser suplidos por los prosecretarios, por tanto, los signantes de la contestación de demanda sí cuentan con legitimación para comparecer en la presente controversia.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de J. cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la emisión de la norma general cuya invalidez se demanda, aunado a que es un órgano de los contemplados en la ley reglamentaria de la materia para intervenir como tal en las controversias constitucionales.

En cuanto a la calidad de parte pasiva del Poder Ejecutivo del Estado, los artículos 36 y 50, fracción XIX, de la Constitución Política del Estado de J. establecen:

"Artículo 36. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado."

"Artículo 50. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado:

"...

"XIX. Representar al Estado de J., con las facultades que determine la ley o el Congreso, en los términos establecidos en esta Constitución y designar apoderados."

De la transcripción anterior se advierte que el Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador del Estado, que es quien suscribe la contestación de la demanda -F.J.R.A.-, cuya personalidad acredita mediante copia certificada del acuerdo del Consejo Electoral del Estado, de fecha veintisiete de febrero de dos mil uno, que declara la validez de la elección de gobernador y con copia del acta de la sesión del Congreso del Estado en la que rindió protesta. Por lo que debe tenérsele por acreditada la legitimación pasiva al Poder Ejecutivo del Estado de J. para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la promulgación y emisión de la norma general cuya invalidez se demanda.

Por último, respecto del director del Periódico Oficial de la entidad, el artículo 30, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, en relación con el artículo 4o. de la Ley del Periódico Oficial "El Estado de J.", señalan lo siguiente:

"Artículo 30. La Secretaría General de Gobierno es la dependencia encargada de colaborar con el Ejecutivo en la conducción de la política interna del Estado y a ésta corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"III. Publicar y divulgar las leyes y decretos que expida el Congreso del Estado, y los reglamentos y decretos que expida el Ejecutivo, en los términos de las leyes aplicables."

"Artículo 4o. La publicación del periódico oficial corresponde al Ejecutivo del Estado por conducto del secretario general de Gobierno.

"La Dirección de Publicaciones de la Secretaría General de Gobierno, es la encargada de la administración, elaboración, publicación y distribución del Periódico Oficial ‘El Estado de J.’."

De lo anterior se desprende que el director del Periódico Oficial del Estado, es una autoridad jerárquicamente subordinada al Ejecutivo Estatal, por lo que no cuenta con legitimación pasiva para comparecer en esta vía.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado en la tesis jurisprudencial número 84/2000, del P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página novecientos sesenta y siete del Tomo XII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (mes de agosto de dos mil), cuyo tenor es el siguiente:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."

QUINTO. Por ser una cuestión de orden público, se procede al examen de las causales de improcedencia planteadas por las partes o las que advierta este Tribunal Constitucional.

El Poder Legislativo del Estado de J. aduce que respecto del artículo 29, fracción XII, de la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al cesar los efectos de la norma impugnada, ya que mediante decreto publicado el veintiséis de marzo de dos mil cinco, emitido por el propio órgano, se derogó dicha disposición legal.

Al respecto, el artículo 19, fracción V, prevé lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

Por su parte, los artículos 105, fracciones I y II (en lo conducente), y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria, establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

El alcance de las disposiciones legales acabadas de reproducir, en cuanto a la cesación de efectos se refiere, ha sido interpretado por el Tribunal P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia número P./J. 54/2001, publicada en el Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es el siguiente:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

Ahora bien, conviene recordar que en la presente controversia constitucional el Municipio de Guadalajara, J., demandó, entre otros preceptos, la invalidez del artículo 29, fracción XII, de la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005".

El Congreso del Estado emitió el Decreto Número 20892, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de J.", el veintiséis de marzo de dos mil cinco, mediante el cual derogó el artículo 29, fracción XII, de la mencionada Ley de Ingresos, cuyo texto, en lo que interesa, es el siguiente:

"Número 20892

"El Congreso del Estado decreta. Se deroga la fracción XII del artículo 29 del diverso 20844 que contiene ‘La Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005’. Artículo único. Se deroga la fracción XII, del artículo 29 de la ‘Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005’, para quedar de la siguiente manera: ‘Artículo 29. ... I a la XI. ... XII. (derogada)."

De acuerdo con lo anterior, es claro que cesaron los efectos del acto impugnado en esta controversia constitucional, puesto que el Congreso del Estado de J. derogó el artículo 29, fracción XII, de la ley impugnada.

Por consiguiente, al haber cesado los efectos de la referida disposición legal impugnada en esta vía, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, procede sobreseer en la controversia constitucional en términos del artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento legal, el cual prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Por otra parte, el Congreso hace valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, respecto del artículo 25, fracción III, incisos d) y f), de la mencionada Ley de Ingresos, en cuanto a que el Municipio actor previamente a la promoción de la controversia constitucional debió haber agotado la vía legal para la solución del conflicto.

El citado artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

El demandado apoya su dicho en lo preceptuado por el artículo 37 de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de J., que prevé lo siguiente:

"Artículo 37. Son obligaciones de los Ayuntamientos, las siguientes:

"I. Presentar al Congreso del Estado, las iniciativas de sus Leyes de Ingresos antes del día 31 de agosto de cada año; en caso de no hacerlo, se tomarán como iniciativas las leyes que hubiesen regido durante el año fiscal inmediato anterior. Los Ayuntamientos pueden solicitar al Congreso del Estado las ampliaciones que a su juicio ameriten sus Leyes de Ingresos ya aprobadas. ..."

Dicho artículo, en lo que al caso interesa, permite a los Ayuntamientos solicitar al Congreso del Estado ampliaciones a sus Leyes de Ingresos, de donde se infiere que a través de esa instancia se podrá adicionar la ley con nuevos supuestos normativos, pero no permite modificar o reformar los ya establecidos, de tal suerte que por ese medio el Municipio actor no puede obtener lo que pretende al ejercer la controversia constitucional, que consiste en el análisis por este Alto Tribunal de la regularidad del ejercicio de las atribuciones del Congreso Local, el cual debe estar apegado a los postulados constitucionales, por lo que no se actualiza la anterior causal de improcedencia.

Además, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sentado ya jurisprudencialmente el criterio de que en el caso de que se planteen en una controversia constitucional violaciones directas a la Constitución Federal, no es necesario agotar la vía legalmente prevista para la resolución del conflicto, como se refleja en la tesis publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., del mes de enero de dos mil dos, página novecientos diecisiete, tesis P./J. 136/2001, que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

En este mismo sentido se pronunció el Tribunal P. al resolver la controversia constitucional número 14/2004, promovida por el Municipio de Guadalajara, J., en contra de la Ley de Ingresos del mencionado Municipio correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

Por último, la legislatura demandada hizo valer la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria, que se refiere a los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley, toda vez que el ejercicio de la facultad legislativa en relación con la norma general impugnada, no afecta la esfera competencial del Municipio actor en términos del artículo 115 de la Constitución Política.

El citado argumento debe desestimarse en razón de que no es exacto que las controversias constitucionales estén limitadas a preservar la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, sino también tiene la finalidad de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas a favor de las autoridades, que constituye otro de los objetivos del orden jurídico constitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial plenaria número P./J. 97/99, consultable en la página setecientos nueve, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS. El orden jurídico constitucional establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y M., y Distrito Federal y, en su parte dogmática, previene las garantías individuales en favor de los gobernados que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes anteriores, según puede desprenderse del enunciado del artículo 1o. constitucional. Además de las funciones anteriores, el orden constitucional tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas en favor de las autoridades, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico."

Al no existir diversa causal de improcedencia o motivo de sobreseimiento invocado por las partes o que este Alto Tribunal advierta, se pasa al estudio de la cuestión fundamental controvertida, únicamente en lo relativo a la inconstitucionalidad planteada respecto del artículo 25, fracción III, incisos d) y f), de la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005".

SEXTO. El Municipio actor expresó en los conceptos de invalidez, en síntesis, que el precepto legal es violatorio de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, que contempla la facultad de establecer las contribuciones y sus elementos, facultad que corresponde a las Legislaturas de los Estados a propuesta de los M., de acuerdo con lo siguiente:

A) El Municipio de Guadalajara, J., presentó iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, en la que pidió, entre otros supuestos, el incremento a las tarifas prediales respecto de la ley aprobada para el ejercicio fiscal inmediato anterior; sin embargo, el Congreso Local al aprobar dicha ley, no sólo dejó de analizar los argumentos de la iniciativa, sino que además de los documentos relativos al procedimiento legislativo seguido respecto de la misma, no se desprenden elementos objetivos, razonables, públicos y válidos que permitan esclarecer qué razones movieron al Congreso del Estado de J. a negar el incremento a dichas tarifas, violándose con esto los principios constitucionales de libertad de administración y autonomía municipal.

B) El Municipio actor señala que las contribuciones establecidas por las legislaturas deben ser generales para todos los M., pues de no ser así se violentaría tanto el principio de generalidad de los impuestos como el de libre administración hacendaria municipal, ya que se permitiría a los órganos legislativos utilizar las Leyes de Ingresos como medio de control político sobre los M.. El trato desigual de uno de ellos respecto de los demás, en relación con el establecimiento de impuestos y de las tasas y tarifas aplicables, podría convertirse en una amenaza persistente, que no sólo limitaría la capacidad de los M. de administrar libremente su hacienda pública, sino también su posibilidad de contar con los ingresos necesarios para sufragar el gasto público en condiciones de equidad con respecto a los demás M..

El Municipio actor destaca que los que se encuentran en una misma situación jurídica en relación con un determinado hecho imponible, deben recibir el mismo tratamiento fiscal con la única salvedad de que se respete su capacidad contributiva, misma que se ve reflejada en los valores unitarios de los predios, los cuales, de conformidad con el artículo quinto transitorio del decreto de reformas al artículo 115 de la Constitución Federal, publicado en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, deben establecerse en las tablas de valor unitario mencionadas en la fracción IV de este precepto constitucional y equipararse a los valores comerciales.

Si no se aceptaran las anteriores premisas, señala el actor, los contribuyentes estarían sujetos a inequidad tributaria, según fuera el Municipio en el que se encontraran sus predios. También sufrirían la inequidad los M., pues recibirían tratamientos distintos en relación con los componentes de su hacienda, en perjuicio de su libertad de administración.

Lo anterior es así, toda vez que de las previsiones del artículo 25, fracción III, incisos d) y f), de la Ley de Ingresos cuestionada, se advierte que son distintas a las que la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan establece para el mismo ejercicio fiscal, tratándose de supuestos idénticos para el caso de predios edificados cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., la tasa aprobada para el impuesto en el citado Municipio fue la de 0.23 bimestral al millar, mientras que para el actor fue de 0.22 bimestral al millar; para el caso de los predios urbanos no edificados ubicados dentro de la zona urbana de la ciudad cuyo valor real se determine en términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., para el Municipio de Zapopan se estableció una tasa de 0.81 bimestral al millar, mientras que para el Municipio de Guadalajara la tasa aprobada fue de 0.78 bimestral al millar. En ningún momento, además, establece la Legislatura de J. una justificación razonable para tal trato desigual.

La existencia de tasas diferenciadas para los mismos supuestos jurídicos, viola la libertad de administración hacendaria municipal y el principio de igualdad, al convertirse en un beneficio para la hacienda municipal de aquellos M. para quienes se hayan aprobado tasas más altas, y en un perjuicio para la hacienda municipal de los M. respecto de los cuales se hayan establecido tasas más bajas.

C) El Municipio de Guadalajara señala la violación de lo dispuesto en el artículo quinto transitorio del decreto por el que se reforma el artículo 115 de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el cual obligaba a las Legislaturas de los Estados a realizar, en coordinación con los M. respectivos, las adecuaciones correspondientes a los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, a fin de equipararlos al valor del mercado de dicha propiedad, así como las adecuaciones a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones necesarias para garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.

El actor señala que la obligación anterior tiene dos vertientes: la primera, se concreta en la exigencia de proporcionalidad y equidad para los contribuyentes; y la segunda, en la exigencia de equidad para los M. en materia de ingresos, lo que no se cumple al establecerse tasas diferenciadas entre las distintas entidades municipales, como se observa con las aprobadas para el Municipio de Zapopan, que son más altas que aquellas aprobadas para el de Guadalajara, no obstante encontrarse en la misma hipótesis de causación.

D) Finalmente la actora señala que el artículo referido viola también los principios de proporcionalidad y equidad establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, que prohíbe que el establecimiento de las tasas y montos de los impuestos a cargo de los contribuyentes sea un acto arbitrario y discrecional, sino por el contrario, obliga a que se funde en objetivos racionalmente ligados con el hecho generador de la obligación tributaria, así como en factores subjetivos fundados en la capacidad contributiva de los sujetos obligados; en el caso, el hecho generador del impuesto de conformidad con el artículo 92 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., es la posesión, propiedad, usufructo, copropiedad, condominio, etcétera, sobre inmuebles ubicados en el Estado de J., y quienes se encuentren en igualdad de condiciones respecto a este hecho deben tributar de igual manera. No existe argumento lógico que permita distinguir las tasas de cálculo del impuesto predial en razón del Municipio en el que se ubiquen los predios, porque el hecho imponible es, precisamente, la posesión de inmuebles en el Estado de J.; de tal suerte que al establecer tarifas de predial distintas en Guadalajara y en Zapopan, estos principios quedan vulnerados, además de quedar también vulnerada, como se ha señalado, la hacienda municipal del Municipio de Guadalajara.

Por cuestión de orden, se procede al análisis del primer concepto de invalidez, en el que se aduce la violación al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud de que la legislatura demandada al aprobar y expedir la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", en especial su artículo 25, fracción III, incisos d) y f), no expresó en forma alguna los motivos que tomó en consideración para establecer tarifas relativas al impuesto predial menores a las propuestas por el Municipio actor, al formular el respectivo dictamen de la mencionada ley.

A efecto de dilucidar la cuestión efectivamente planteada, es menester establecer las facultades para expedir la Ley de Ingresos municipal, así como las facultades de los M. para elaborar la iniciativa de ley y en general el procedimiento legislativo correspondiente.

Al efecto, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los M. podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los M., salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los M., revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

La disposición constitucional reproducida establece, en lo que al caso interesa, que los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará, entre otros conceptos, de las contribuciones y demás ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, otorgando facultad discrecional en beneficio de los M., para que por medio de sus Ayuntamientos propongan las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el impuesto predial, así como las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre las tablas para el cálculo final de la cantidad a pagar por los contribuyentes.

Facultad que es concomitante con el deber de los Congresos de legislar en todas las iniciativas que en esta materia se les propongan, pudiendo acoger o no la proposición que se les formulen en dichas iniciativas, decisión que debe ser motivada mediante la interpretación literal, sistemática y teleológica de las reformas propuestas al tomar la decisión final cuando aprueban las Leyes de Ingresos de los M..

Por cuanto al principio de libre administración hacendaria municipal, cuya violación cuestiona la parte actora, ha sido interpretado por este Tribunal Constitucional, en las tesis jurisprudenciales plenarias números 6/2000 y 53/2002, publicadas en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomos XI, febrero de dos mil y XVII, enero de dos mil tres, páginas quinientos catorce y mil trescientos noventa y tres, respectivamente, que a continuación se transcriben:

"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ‘LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002’ DEL ESTADO DE SONORA). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencionada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los M. percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los M. de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por tanto, si en la Ley de Ingresos estatal se establece que el Gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del ‘impuesto predial ejidal’, ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los M. el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público."

En relación con la autonomía municipal, el artículo 115 constitucional refiere que los M. constituyen un nivel de Gobierno diverso al Federal y Estatal, otorgando autonomía para manejar su patrimonio y organizar su administración pública, pero sujetando su actuación y normatividad a las bases legales que establezca el Congreso Local, por lo que no se le puede considerar como un orden independiente del Estado, sino que guarda nexos jurídicos indisolubles con los Poderes Locales, como así lo ha interpretado este Tribunal P. en la tesis jurisprudencial número 96/99, publicada en la página setecientos cinco, Tomo X, correspondiente al mes de septiembre del mismo año, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece lo siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS. Dentro del orden jurídico estatal se consagra la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, también guarda nexos jurídicos indisolubles con los Poderes Locales que impide considerar a los M. como un orden independiente del local, entre los cuales se pueden citar los siguientes: creación, suspensión o desaparición de M. y Ayuntamientos, revocación del mandato de alguno de sus miembros por la Legislatura Estatal, sujeción de la normatividad y actuación municipal a las bases legales que establezca el Congreso Local, aprobación del Gobierno Estatal de los ingresos y revisión de los egresos municipales, entre otras. De lo anterior se deduce que la pertenencia de los M. a un Estado autónomo sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros M., en principio, a la decisión de las autoridades de Gobierno Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo."

La Constitución Local del Estado de J. retomó en su artículo 89, la forma o procedimiento para expedir las Leyes de Ingresos, contenida en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al establecer lo siguiente:

"Artículo 89. El Congreso del Estado aprobará las Leyes de Ingresos de los M. y, a través de la Auditoría Superior del Estado de J. fiscalizará y revisará las cuentas públicas municipales, pudiendo ejercitar las acciones que se establezcan en la ley reglamentaria respectiva ... Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán al Congreso del Estado conforme al procedimiento que se establezca en la ley de la materia, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. ..."

Por su parte, los artículos 37, fracción I y 79 de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de J. establecen:

"Artículo 37. Son obligaciones de los Ayuntamientos, las siguientes: I. Presentar al Congreso del Estado, las iniciativas de sus Leyes de Ingresos antes del día 31 de agosto de cada año; en caso de no hacerlo, se tomarán como iniciativas las leyes que hubiesen regido durante el año fiscal inmediato anterior. Los Ayuntamientos pueden solicitar al Congreso del Estado las ampliaciones que a su juicio ameriten sus Leyes de Ingresos ya aprobadas."

"Artículo 79. El Congreso del Estado debe aprobar las Leyes de Ingresos de los M. y revisar y fiscalizar sus cuentas públicas. ..."

De los preceptos legales reproducidos, se desprende que los deberes de cada uno de los órganos que intervienen en el proceso para la formación de las Leyes de Ingresos municipales se encuentran bien delimitados, obligando al Municipio para que presente anualmente la iniciativa de la Ley de Ingresos a la Legislatura Local, misma que contiene los ordenamientos legales que establecen la forma en cómo habrán de recaudarse los ingresos para que el Municipio pueda satisfacer y atender las necesidades correspondientes con el quehacer público, fijando el deber del Congreso Local de aprobar la iniciativa respectiva, pudiendo desestimar o no la propuesta hecha por el Municipio incitador.

Para esclarecer lo anterior, se estima necesario analizar la Ley Orgánica del Congreso del Estado de J., en relación con el procedimiento legislativo correspondiente al dictamen que realizó la Comisión de Hacienda y Presupuesto respecto de la iniciativa de la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", que le fue remitida por el presidente de la mesa directiva, que se encuentra regulado por el título sexto, De las comisiones de la legislatura, capítulo I, De la forma y naturaleza de los dictámenes y, en especial, al efecto los artículos 93 y 94 de la citada norma general establecen:

"Artículo 93. Las comisiones a las que se turnen las iniciativas, rendirán su dictamen al Congreso por escrito ..."

"Artículo 94. Los dictámenes deberán contener una exposición clara y precisa del negocio a que se refieren y concluir sometiendo a la consideración del Congreso, el proyecto de ley, decreto o acuerdo económico, según corresponda."

De acuerdo con los preceptos transcritos, a las comisiones del Congreso a las que se turnen las iniciativas, les corresponde rendir su dictamen, debiendo contener una motivación objetiva y razonable del porqué emitieron esa decisión.

De donde se desprende que la actuación de la comisión no se concreta a la aprobación o desaprobación de la iniciativa de ley turnada, sino que su función es precisamente analizar esa iniciativa, realizar las investigaciones necesarias para poder discutir la conveniencia de que se modifique o reforme un ordenamiento legal y realizar el dictamen correspondiente, sin que el sentido de éste tenga forzosamente que estar condicionado a los términos de la iniciativa de ley, sino que puede resolver en un sentido negativo a lo propuesto en la propia iniciativa, o bien, desechar o modificar el proyecto de ley sujeto a su consideración.

Lo anterior encuentra sustento, en lo que interesa, en la tesis de jurisprudencia 122/2004, emitida por este Tribunal P., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre de dos mil cuatro, página mil ciento veinticuatro, cuyo tenor es el siguiente:

"PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer el proceso de regulación del impuesto predial, divide las atribuciones entre los M. y las Legislaturas Locales, pues mientras aquéllos tienen competencia constitucional para proponer las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el cobro del impuesto relativo, así como las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre dichas tablas para el cálculo final de la cantidad a pagar por los contribuyentes; las Legislaturas Estatales, por su parte, son competentes para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las Leyes de Ingresos de los M.. Ahora bien, el alcance exacto y la articulación mutua de las competencias señaladas debe derivarse de una interpretación sistemática de la citada fracción IV, la cual regula, entre otros aspectos, las relaciones entre los Estados y los M. en materia de hacienda y recursos económicos municipales, asimismo, establece diversas garantías a favor de los M., como la libre administración de la hacienda municipal, la integridad de los recursos económicos municipales y la existencia de fuentes de ingreso reservadas a los M., las cuales quedarían soslayadas si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con absoluta libertad los elementos configuradores del mencionado impuesto, sin necesidad de considerar la propuesta municipal más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida formal del proceso legislativo. Por ello, si se toma en cuenta que dicha atribución de propuesta tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales, y que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, es indudable que sólo pueden alejarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable; de ahí que cuando las legislaturas, al aprobar las Leyes de Ingresos municipales, modifiquen las propuestas de los Ayuntamientos referentes al impuesto predial, es necesario que las discusiones y constancias del proceso legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no lo hicieron arbitrariamente, sino que la motivación objetiva en la cual apoyaron sus decisiones se refleje, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo."

Ahora bien, de acuerdo a lo enunciado anteriormente, el procedimiento para la formación, expedición y promulgación de la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", se inició con el ejercicio de la atribución municipal en esta materia, al presentar en la Legislatura Local la iniciativa correspondiente y en la cual se propuso, entre otras cuestiones, las tarifas prediales contenidas en el artículo 25, fracción III, incisos d) y f) (fojas 13 a 142 del cuaderno de pruebas), en los siguientes términos:

"Artículo 25. Este impuesto se causará y pagará de conformidad con lo previsto en el capítulo correspondiente de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., y de acuerdo a la tarifa que resulte de aplicar las bases, tasas y cuotas fijas a que se refiere este capítulo:

"...

"III. Predios urbanos:

"a) Predios edificados que hayan sido valuados catastralmente o cuyo valor se obtuvo por cualquier operación traslativa de dominio, hasta antes de 1979, sobre el valor determinado, el: 1.30.

" b) Predios edificados cuyo valor se determine a partir de 1979, en los términos de la Ley de Catastro o por cualquier operación traslativa de dominio, el: 0.80.

"c) Predios no edificados, que se localicen dentro de la zona urbana del Municipio, que hayan sido valuados catastralmente o se valuaron en los términos de la Ley de Catastro, o cuyo valor se obtuvo por cualquier operación traslativa de dominio, con valores de terreno publicados con anterioridad a 1992, sobre el valor determinado, el: 4.50.

"A las cantidades que resulten de aplicar las tasas contenidas en los incisos a), b) y c), se les adicionará una cuota fija de $24.00 bimestrales y el resultado será el impuesto a pagar.

"A los contribuyentes de este impuesto a quienes les resulten aplicables las tasas de los incisos a), b) y c), en tanto no se hubiese practicado la valuación de sus predios en los términos de la Ley de Catastro Municipal y la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., podrán determinar y declarar el valor o solicitar a la hacienda municipal la valuación de sus predios, a fin de que estén en posibilidad de cubrirlo bajo el régimen que, una vez determinado el nuevo valor fiscal, les corresponda de acuerdo con las tasas que establecen las fracciones siguientes:

"d) Predios edificados cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado, el: 0.23.

"e) Predios no edificados que se localicen fuera de la zona urbana de la ciudad, cuyo valor se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado, el: 0.30.

"f) Predios no edificados que se localicen dentro de la zona urbana de la ciudad, cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado, el: 0.81.

"A las cantidades determinadas mediante la aplicación de las tasas señaladas en los incisos d), e) y f), se les adicionará una cuota fija de $6.00 bimestrales y el resultado será el impuesto a pagar.

"Los predios cuyas áreas no construidas constituyan jardines ornamentales o áreas verdes empastadas y tengan un mantenimiento adecuado y permanente y sean visibles desde el exterior, previa clasificación realizada por la autoridad catastral, se les aplicará una tarifa de factor 0.5 sobre el monto del impuesto.

"Dicha dependencia verificará que el predio de que se trate se encuentre comprendido en los casos de excepción y emitirá el dictamen respectivo. En su caso, las clasificaciones que procedan surtirán sus efectos a partir del siguiente bimestre al que se hubiere presentado la solicitud y únicamente estarán vigentes en tanto prevalezcan las condiciones que hubiesen originado su excepción. En caso de que el dictamen de la autoridad catastral sea negativo, el contribuyente podrá solicitar un dictamen de reconsideración a la dependencia municipal a que corresponda la atención de parques y jardines.

"Aquellos predios que sean entregados en comodato al Ayuntamiento, destinados a algún uso público, pagarán el 1% del impuesto predial, durante la vigencia del contrato. En caso de que se haya hecho un pago anticipado al momento de celebrar el contrato, el contribuyente tendrá un saldo a su favor sin derecho a reembolso, mismo que se aplicará al inmueble, una vez concluido el mismo."

Una vez recibida la iniciativa de ley por el Congreso Local, el presidente de su mesa directiva la remitió a la Comisión de Hacienda y Presupuesto de esa legislatura para que la estudiara y dictaminara, en lo que se refiere al artículo 25, fracción III, incisos d) y f), de la norma general controvertida; la Comisión Dictaminadora expresó en el punto 9 de dicho dictamen (fojas 143 a 312 del cuaderno de pruebas), lo siguiente:

"9. Se determina aprobar el incremento en las tasas bimestrales al millar para predios cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., correspondiendo 0.22 para los terrenos, rústicos, 0.22 para predios urbanos edificados y 0.78 para los no edificados. La comisión considera justificable la modificación a las tasas previstas en la Ley de Ingresos municipal vigente a fin de mantener la proporcionalidad con los M. conurbados más cercanos. Además, si bien cierto que se pretende que el Municipio se apegue a las tablas actualizadas de valores unitarios del suelo y construcción, y que sean éstas las que determinen el crecimiento de su recaudación a partir de un aumento en el valor de las bases fiscales, también lo es que de acuerdo a los trabajos municipales de revisión de tablas de valores, sólo fue presentada la actualización para efectos de construcción, ya que los demás supuestos no han sufrido incrementos notorios debido a la dinámica inmobiliaria municipal. Por ello. El fortalecimiento de la recaudación por el concepto de impuesto predial se realiza mediante la modificación a las tasas aplicables a valores fiscales actualizados."

Y concluyó proponiendo el contenido del artículo 25, fracción III, incisos d) y f), de la siguiente manera:

"Artículo 25. Este impuesto se causará y pagará de conformidad con lo previsto en el capítulo correspondiente de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., y de acuerdo a la tarifa que resulte de aplicar las bases, tasas y cuotas fijas a que se refiere este capítulo:

"...

"III. Predios urbanos:

"a) Predios edificados que hayan sido valuados catastralmente o cuyo valor se obtuvo por cualquier operación traslativa de dominio, hasta antes de 1979, sobre el valor determinado, el: 1.30.

"b) Predios edificados cuyo valor se determine a partir de 1979, en los términos de la Ley de Catastro o por cualquier operación traslativa de dominio, el: 0.80.

"c) Predios no edificados, que se localicen dentro de la zona urbana del Municipio, que hayan sido valuados catastralmente o se valuaron en los términos de la Ley de Catastro, o cuyo valor se obtuvo por cualquier operación traslativa de dominio, con valores de terreno publicados con anterioridad a 1992, sobre el valor determinado, el: 4.50.

"A las cantidades que resulten de aplicar las tasas contenidas en los incisos a), b) y c), se les adicionará una cuota fija de $24.00 bimestrales y el resultado será el impuesto a pagar.

"A los contribuyentes de este impuesto a quienes les resulten aplicables las tasas de los incisos a), b) y c), en tanto no se hubiese practicado la valuación de sus predios en los términos de la Ley de Catastro Municipal y la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., podrán determinar y declarar el valor o solicitar a la hacienda municipal la valuación de sus predios, a fin de que estén en posibilidad de cubrirlo bajo el régimen que, una vez determinado el nuevo valor fiscal, les corresponda de acuerdo con las tasas que establecen las fracciones siguientes:

"d) Predios edificados cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado, el: 0.22.

"e) Predios no edificados que se localicen fuera de la zona urbana de la ciudad, cuyo valor se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado, el: 0.30.

"f) Predios no edificados que se localicen dentro de la zona urbana de la ciudad, cuyo valor real se determine en los términos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J., sobre el valor determinado, el: 0.78.

"A las cantidades determinadas mediante la aplicación de las tasas señaladas en los incisos d), e) y f), se les adicionará una cuota fija de $6.00 bimestrales y el resultado será el impuesto a pagar.

"Los predios cuyas áreas no construidas constituyan jardines ornamentales o áreas verdes empastadas y tengan un mantenimiento adecuado y permanente y sean visibles desde el exterior, previa clasificación realizada por la autoridad catastral, se les aplicará una tarifa de factor 0.5 sobre el monto del impuesto.

"Dicha dependencia verificará que el predio de que se trate se encuentre comprendido en los casos de excepción y emitirá el dictamen respectivo. En su caso, las clasificaciones que procedan surtirán sus efectos a partir del siguiente bimestre al que se hubiere presentado la solicitud y únicamente estarán vigentes en tanto prevalezcan las condiciones que hubiesen originado su excepción. En caso de que el dictamen de la autoridad catastral sea negativo, el contribuyente podrá solicitar un dictamen de reconsideración a la dependencia municipal a que corresponda la atención de parques y jardines.

"Aquellos predios que sean entregados en comodato al Ayuntamiento, destinados a algún uso público, pagarán el 1% del impuesto predial, durante la vigencia del contrato. En caso de que se haya hecho un pago anticipado al momento de celebrar el contrato, el contribuyente tendrá un saldo a su favor sin derecho a reembolso, mismo que se aplicará al inmueble, una vez concluido el mismo."

El citado dictamen fue sometido a la consideración de la asamblea general, en la sesión ordinaria que tuvo lugar el diez de noviembre de dos mil cuatro, en la que se aprobó la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005" (fojas 313 a 315 del cuaderno de pruebas) aprobada en forma económica.

De lo anterior se desprende que sí hubo un incremento en las tarifas prediales en relación con las que fueron aprobadas para el ejercicio fiscal de dos mil cuatro, y si bien es cierto que las tarifas aprobadas fueron menores a las que propuso el Municipio actor, también lo es que dentro del dictamen de la comisión legislativa respectiva, aparece la motivación objetiva en la que apoyaron su decisión al aprobar dicha ley, básicamente se dijo: "a fin de mantener la proporcionalidad con los M. conurbados más cercanos".

Ahora bien, si la Constitución Federal impone a los Congresos Locales el deber de razonar objetivamente dentro del procedimiento legislativo, el porqué en las Leyes de Ingresos municipales se establecen tasas diferentes a las propuestas por los M., ese requisito no llega al extremo de obligar al órgano legislativo a dar respuesta pormenorizada a los motivos planteados en las iniciativas municipales, sino que basta con que se expongan razones suficientes con las que la legislatura justifique su proceder.

Lo anterior es así, ya que no se está en presencia de un acto administrativo o jurisdiccional que cause una molestia a los gobernados, en cuyo caso la exigencia de motivación legal se encuentra prevista en el artículo 16 constitucional, que contiene características totalmente diversas a las que corresponden a los actos legislativos como son las Leyes de Ingresos municipales, que si bien estas últimas, por su naturaleza y procedimiento de formación, revisten características distintas a las de otro tipo de leyes, tal circunstancia de ninguna forma las equipara a los actos antes mencionados, que no reúnen los atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad, con que cuentan las normas legales, sino que están dirigidos a un caso concreto y específico, en el que sólo se involucra a una determinada persona, de tal manera que la exigencia de motivación varía en atención a quién se encuentra dirigido el acto, pues en el caso de Leyes de Ingresos, los razonamientos que justifican la actuación legislativa no se traduce en dar contestación puntual de los argumentos o exposición de motivos contenidos en la propuesta municipal para la expedición de este tipo de leyes, sino que únicamente se requiere que el órgano legislativo justifique su actuación, la cual debe contener un equilibrio justo entre lo propuesto por el Municipio y la realidad económica de la región, esto es, permitir al Municipio el fortalecimiento de sus finanzas públicas a través de la recaudación del impuesto predial, pero en la medida en que lo juzgue razonablemente adecuado el órgano legislativo conforme a las siguientes consideraciones.

Ante todo, se tiene presente que tratándose de la expedición de leyes, el legislador cumple con los requisitos constitucionales de fundamentación y motivación cuando actúa dentro del margen de competencia que la Constitución le confiere, en cuanto al primer aspecto y, en cuanto al segundo, regulando las situaciones que demandan una reglamentación, como se deduce del siguiente criterio:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica." (Séptima Época, P., A. de 1995, Tomo I, Parte SCJN, tesis 146, página 149).

Sin embargo, esta reiterada jurisprudencia no cobra aplicación cuando se trata de la emisión de las cuotas y tarifas destinadas a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, las cuales los Ayuntamientos proponen a las legislaturas Locales con fundamento en la fracción IV, antepenúltimo párrafo, del artículo 115 constitucional, pues en este supuesto el procedimiento legislativo requerirá, a título de motivación, no únicamente la necesidad de regular los conceptos tributarios mencionados, sino también la expresión de las razones que, en su caso, lleven a la legislatura a apartarse de la propuesta municipal.

Esta motivación deberá ser atemperada en atención a la dificultad técnica que implica proporcionar en cada caso y durante el periodo de sesiones respectivo, un estudio detallado de todos los argumentos planteados por ese nivel de gobierno, en los que uno a uno, el Poder Legislativo vaya demostrando la ineficacia de lo pedido en orden a los requisitos de congruencia, exhaustividad, precisión y claridad que exigen, por ejemplo, las decisiones jurisdiccionales, pues esta facultad congresional no constituye un acto lesivo a los intereses del Municipio, sino todo lo contrario, se trata de una colaboración interinstitucional que atiende a la necesidad de establecer gravámenes cuyas tasas respondan al desarrollo económico y social que prevalece en una municipalidad determinada.

Acerca de esa dificultad técnica, se tiene en cuenta que en el país hay actualmente dos mil cuatrocientos treinta y cinco M.,(1) que eventualmente están en condiciones de proponer anualmente a las legislaturas respectivas un número igual de solicitudes de modificación de las referidas tasas, y sería del todo impráctico obligar a que en la generalidad de los casos, se tuviera que fundar y motivar la decisión parlamentaria bajo los criterios que se exigen en la materia jurisdiccional o administrativa.

En suma, al revisar las tasas propuestas por el Municipio, la legislatura no somete las mismas al escrutinio de su legalidad, su función se ciñe a ponderar si es viable plasmar en la ley una iniciativa, pero como órgano soberano que es, corresponde a él determinar si esto ha de ser así, ya que en este caso excepcionalmente tiene que proporcionar una respuesta a quien emprendió esa reforma legal, la cual puede ser en un sentido o en otro, con la única condición de que contenga las razones básicas y elementales que la llevaron a contestar de esa manera, y de que las mismas se sometan a la deliberación de las comisiones legislativas y de la sesión plenaria correspondientes.

La ley ha de producirse en el cuadro de la Constitución, no sólo en cuanto a sus contenidos orgánicos y competenciales, sino también respecto a sus principios materiales, lo que este Alto Tribunal debe salvaguardar en todo momento.

Sin embargo, dentro de ese cuadro general, el legislador actúa con plena libertad de configuración de contenidos normativos, considerando que la legislación no es ejecución automática de la Norma Suprema.

Del principio de legalidad, en sentido amplio, que prescribe que todos los poderes públicos deben actuar dentro de los parámetros constitucionalmente establecidos, dimana la prohibición general de arbitrariedad, que limita, incluso, la referida libertad de configuración a cargo del legislador.

En ese sentido, el P. de este Alto Tribunal ha establecido que tratándose de las propuestas legislativas que los M. elevan al legislador local en el ámbito del impuesto predial municipal, la Constitución prevé que sólo es posible dejar de lado tales proposiciones si la legislatura expresa para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable en alguna de las respectivas discusiones y constancias del proceso legislativo, de tal forma que se demuestre que dichos órganos colegiados no han actuado arbitrariamente, tal como se deduce de la siguiente jurisprudencia P./J. 124/2004 publicada en el Tomo XX, diciembre de dos mil cuatro, página mil ciento veintitrés del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que establece:

"HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no obliga a las Legislaturas Estatales a establecer tasas idénticas para el cálculo de impuestos constitucionalmente reservados a la hacienda municipal, cuando aprueben las Leyes de Ingresos para cada uno de los M. de las entidades federativas; sin embargo, éstos no están constitucionalmente indefensos ante las arbitrariedades que aquellos órganos legislativos pudieran cometer al fijar diferenciadamente dichas tasas, en tanto que si deciden establecer tasas diferenciadas y apartarse de la propuesta municipal respectiva, tienen la carga de demostrar que lo hacen sobre una base objetiva y razonable, pues la integridad de los recursos económicos municipales se vería fuertemente comprometida si tales legislaturas pudieran reducirlos arbitrariamente. Es por ello que aunque la Constitución Federal no beneficie a los M. con una garantía de equidad tributaria idéntica a la que confiere a los ciudadanos a través del artículo 31, fracción IV, sí les otorga garantías contra acciones legislativas arbitrarias, como la de recibir impuestos constitucionalmente asegurados en una cantidad menor a la que reciben otros M.."

Ahora bien, el derecho de los M. a una motivación razonable, objetiva y pública no les confiere la posibilidad legal de cuestionar si las medidas legislativas pudieron haber infringido los requisitos constitucionales en materia tributaria, ni un derecho a que el legislador modifique sus decisiones políticas, sino solamente una aproximación que excluya decisiones manifiestamente arbitrarias, toda vez que, finalmente, la facultad constitucional para legislar sobre el impuesto predial municipal corresponde a la representación popular.

De esa forma, el estándar de razonabilidad-objetividad-publicidad contenido en la jurisprudencia antes citada, constituye un control constitucional atemperado respecto de la actuación (motivación) del legislador local en respuesta a las propuestas formuladas por el Municipio, porque dicho parámetro es una condición constitucional que se sitúa, desde cierta perspectiva, en un grado intermedio de exigibilidad con respecto a la calidad de la motivación que debe externar el legislador local en esos casos.

Esto es así, toda vez que el despliegue de dicho control sólo se limita a examinar si el legislador local ha externado motivos reflexivos y atendibles para sustentar su actuación, sin que ello implique, en un extremo, la mera verificación superficial de la existencia o inexistencia de cualquier tipo de justificación, ni tampoco, en otro extremo, una valoración pormenorizada y detallada de la motivación respectiva que suponga el despliegue de un control jurisdiccional reforzado de la actuación legislativa; esto último, debido al riesgo de una intersección excesiva entre la jurisdicción constitucional y el ámbito decisorio que nuestro sistema concede a los Poderes Legislativos Locales.

De otra forma, este Alto Tribunal encuentra que no basta con aducir cualquier argumento para motivar el acto legislativo en algún sentido. Pero tampoco se trata de exigir al legislador una argumentación extensa, exhaustiva o pormenorizada que vaya respondiendo a cada una de las proposiciones del Municipio, como si se tratase del control que encierra una sentencia judicial o algún acto administrativo cuyo sentido de afectación prive o moleste al gobernado en su persona, propiedades o derechos. Esto obedece al necesario respeto del margen de configuración que la Constitución concede al legislador democrático.

El estándar de razonabilidad-objetividad-publicidad, en ese orden de ideas, no impide una motivación legislativa concisa, lo importante es que la petición del Municipio se someta a discusión de forma argumentada y razonada. Dicha exigencia, como ya se dijo, no se agota en el puro plano formal de la motivación, ya que la justificación externada ha de tener alguna consistencia como para proporcionar un fundamento objetivo capaz de sostener la decisión, han de ser, pues, razones justificativas susceptibles de asegurar, para la decisión a que se refiere, el calificativo de racional.

En efecto, como se ha dicho, tratándose de las propuestas legislativas que los M. elevan al legislador local en el ámbito del impuesto predial municipal, la Constitución prevé que sólo es posible dejar de lado tales proposiciones si la legislatura expresa para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva, razonable y pública.

En el caso concreto, toda vez que se está examinando la motivación expresada por el legislador local, como condición formal de validez del procedimiento legislativo, son relevantes las siguientes dimensiones de la objetividad y de la razonabilidad:

1) Aspecto cuantitativo: Se refiere a la medida en que el legislador, a través de su decisión, afecta los intereses protegidos en juego.

En lo particular, esta dimensión de la objetividad y de la razonabilidad, exige que la motivación del legislador refleja una relación de congruencia entre la propuesta municipal y la medida legislativa respectiva, en relación con lo común e históricamente concedido al Municipio en la materia sujeta a regulación, siempre que las circunstancias económicas, políticas y sociales sean objetivamente estables y similares en el momento en que se emita la ley respectiva.

En otras palabras, para que la motivación del legislador sea razonable y objetiva no debe suponer o implicar un desfasamiento excesivo entre la propuesta municipal y la medida legislativa correspondiente, que pretende sustentar una modificación desorbitante en relación con lo generalmente concedido al Municipio en la materia sujeta a regulación, salvo la existencia de situaciones extraordinarias que lo justifiquen.

2) Aspecto cualitativo: Esta dimensión de la objetividad y razonabilidad exige del legislador, en principio:

- Que la motivación sea congruente desde el punto de vista interno, de tal forma que no contenga contradicciones o errores lógicos de tal índole que la conviertan en manifiestamente irrazonable por contradictoria.

- Que la motivación suponga o implique la comparación entre varias categorías y/o supuestos fácticos que justifiquen la correspondiente medida legislativa, sin que se sustente en excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, en los casos en que ello pudiera evidenciar el intento de dar lugar a una discriminación u hostilidad manifiesta que pudiera advertirse en forma patente, notoria y absolutamente clara.

Finalmente, el proceder del órgano legislativo presupone que la iniciativa municipal sea lo suficientemente justificada para que su análisis permita obtener datos objetivos, que una vez evaluados, conduzcan a una decisión informada y completa, pues si es escasa la motivación de la propia propuesta, tampoco será posible exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no concurrieron en lo pedido.

No está por demás precisar que la motivación objetiva, pública y razonable, no es necesario que se incorpore en el texto del ordenamiento legal respectivo, sino únicamente en las etapas previas en las que las comisiones o el P. del órgano legiferante, examine la pertinencia de la iniciativa municipal.

En el caso concreto, este Alto Tribunal encuentra que la justificación externada por el Poder Legislativo Local fue razonable, objetiva y pública, en razón a que el Congreso del Estado de J. manifestó en el dictamen de la comisión legislativa correspondiente, que se aprobaba el incremento en las tarifas para predios, por las siguientes razones:

a) Con el fin de mantener la proporcionalidad con los M. conurbados, y

b) Que de acuerdo a los trabajos municipales de revisión de tablas de valores, sólo fue presentada la actualización para efectos de construcción, ya que en los demás supuestos no han sufrido incrementos notorios debido a la dinámica inmobiliaria municipal; y se infiere que de autorizarse el incremento a las referidas tarifas en la forma propuesta por el Municipio actor, sería desproporcional a los valores unitarios de los inmuebles de que se trata, en atención a que en éstos no ha existido incremento notorio que lo justifique.

De lo expuesto, se colige que en el dictamen de la comisión legislativa correspondiente ya analizado, sí se cumplió con la exigencia constitucional de razonar justificadamente los motivos que se tuvieron para no incrementar las tasas en la forma como lo propuso el Municipio actor; por tanto, resulta infundado este concepto de invalidez.

Por cuanto hace a los restantes conceptos de invalidez, se analizarán en forma conjunta, por encontrarse estrechamente vinculados entre sí, y en los que se argumenta, esencialmente, que al establecerse tasas distintas para los M. del Estado se violan los siguientes principios contenidos en el artículo 115 de la Constitución Federal:

a) libre administración hacendaria municipal,

b) equidad entre los M. y contribuyentes, y

c) proporcionalidad entre los contribuyentes.

En cuanto a la libre administración hacendaria municipal, como se dijo en párrafos precedentes, tiene como objeto que el Municipio pueda tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades para el cumplimiento de sus fines públicos; sin embargo, dicho principio no llega al extremo de imponer a los legislativos locales el deber de establecer en las Leyes de Ingresos municipales, tasas impositivas iguales en todos los M..

Además, contrariamente a lo argumentado por el Municipio actor, del artículo 115 de la Constitución Federal antes transcrito, no se deriva que el principio de libre administración hacendaria municipal conlleve a la existencia de un principio de proporcionalidad y equidad tributaria municipal, otorgando a los M. garantías análogas a las consagradas en el artículo 31, fracción IV, constitucional, a favor de los contribuyentes.

En efecto, los abundantes argumentos que se dieron en la controversia 14/2004, promovida por el mismo Municipio actor, contestan plenamente los conceptos de invalidez finales que se formulan, como se ve a continuación:

"A juicio de esta Suprema Corte la Constitución no obliga a las Legislaturas Estatales a establecer tasas idénticas para el cálculo del impuesto predial en las Leyes de Ingresos que aprueban para cada uno de los M. de la entidad federativa. El primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 establece que la hacienda municipal se integrará, entre otros, con las ‘contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor’; y el apartado a), acto seguido, aclara que uno de los ingresos que los M. percibirán en todo caso serán ‘las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.’. De modo similar y tal como hemos desarrollado largamente en el considerando anterior, los párrafos tercero y cuarto de dicha fracción IV dejan nuevamente claro que en el ámbito de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, los M. proponen y las Legislaturas Estatales aprueban posteriormente las Leyes de Ingresos en los términos anteriormente precisados. En términos constitucionales, las autoridades competentes para tomar las decisiones finales en materia de regulación de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria son las Legislaturas Estatales, a las cuales se imponen obligaciones y prohibiciones puntuales muy importantes, pero no la de establecer uniformemente las tasas para el cálculo del impuesto en todos los M. de una misma entidad.-En concordancia con ello, el artículo 98 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de J. establece que ‘el impuesto predial se causará y pagará, conforme a las bases, tasas, cuotas y tarifas que fijen las Leyes de Ingresos municipales.’, sin que se especifique tampoco la necesidad de que la legislatura fije tasas iguales para todos los M. de la entidad.-Esta Suprema Corte considera inviable concluir que la necesidad de que las tasas del predial sean iguales en todos los M. deriva de la necesidad de garantizar el respeto a los principios constitucionales de equidad y proporcionalidad tributarias. En primer lugar, hay que señalar que el respeto a los citados principios no exige, ex ante, tasas iguales para ningún impuesto; lo que exigen es que las distinciones hechas al respecto por el legislador se sometan a un escrutinio judicial realizado de acuerdo con unos estándares reiteradamente señalados por la jurisprudencia de esta Suprema Corte y aplicados a la luz de las particularidades de la norma enjuiciada en el caso concreto. Además, y aunque esta Suprema Corte ha afirmado que en la vía de las controversias constitucionales pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, lo cierto es que la litis en el presente asunto requiere delimitar la esfera de atribuciones de las distintas autoridades que entran en disputa, y es ese objetivo el que determinará los preceptos constitucionales que el Juez constitucional no puede desconocer y el grado de relevancia que debe reconocerse a las garantías que el artículo 31, fracción IV, otorga a los ciudadanos.-En esta línea, y en contra de lo afirmado por el actor, hay que señalar que no puede derivarse del artículo 115 de la Constitución o de otros preceptos constitucionales la existencia de un principio de ‘equidad y proporcionalidad tributaria municipal’ que otorgaría a los M. garantías análogas a las que el artículo 31, fracción IV, otorga a los ciudadanos. Es cierto, y el actor lo señala, que el artículo quinto transitorio de la reforma que se realizó al artículo 115 en mil novecientos noventa y nueve, transcrito en el considerando anterior, habla del respeto a los principios de equidad y proporcionalidad en un contexto que no es sino el del artículo 115 de la Constitución.-Pero como se desprende de la lectura cuidadosa de este artículo transitorio, el objetivo básico del mismo es instar a las autoridades competentes para que acerquen el valor de los elementos que constituyen la base del impuesto al valor de mercado, y que la fijación de las tasas tenga en cuenta esta adecuación. Todo ello habrá de ser relevante para decidir acerca de las pretensiones de aquellos ciudadanos que aleguen que la regulación de la base y de las tasas de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria son inequitativas y desproporcionales. De nuevo, es imposible derivar del precepto transcrito un mandato al legislador imponiéndole el establecimiento de tasas idénticas para el cálculo del impuesto predial en todos y cada uno de los M. que se integran en una misma entidad federativa.-Sin embargo, tampoco puede concluirse que los M. estén constitucionalmente indefensos ante las decisiones que las Legislaturas Estatales adopten a la hora de fijar tasas diferentes para el cálculo del impuesto predial. Dado el peso específico de dicho impuesto dentro del conjunto de ingresos de las haciendas municipales y las disposiciones constitucionales aplicables, es exigible que si la legislatura decide establecer tasas diferenciadas en las Leyes de Ingresos de los distintos M. y se aparta de la propuesta municipal al respecto, entonces tenga la carga de demostrar fehacientemente que lo hace sobre una base objetiva y razonable.-De nuevo, hay que reiterar en este punto que la fracción IV del artículo 115 de la Constitución constituye un conjunto articulado de previsiones en garantía de la autonomía de los M., especialmente preocupado por asegurarles la puntual disposición de una serie de recursos económicos necesarios para ejercer las competencias y funciones que la Constitución les encomienda. Los principios de existencia de fuentes de ingresos reservadas a los M. y de integridad de los recursos económicos municipales, es importante subrayarlo, proyectan su fuerza normativa tanto sobre el contenido de leyes singularmente consideradas como sobre las decisiones que una misma legislatura adopte en leyes diferentes en materia de hacienda municipal. La eficacia de dichos principios se vería fuertemente comprometida si las Legislaturas Estatales pudieran, en la práctica, reducir arbitrariamente los ingresos municipales por un concepto tan importante como el del impuesto predial, mediante la imposición de tasas de cálculo desproporcionadamente reducidas para algunos M.. Por ello, hay que entender que la Constitución, aun con no beneficiar a los M. con una garantía de ‘equidad tributaria’ idéntica a la que el artículo 31, fracción IV, otorga a los ciudadanos, sí les otorga unas garantías contra acciones legislativas que arbitrariamente les permitan recibir impuestos constitucionalmente asegurados en una cantidad menor a la que se les permite a otros M..-Sin embargo, en el caso concreto, no hay motivos para invalidar el artículo de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, que establece una tasa para el cálculo del impuesto predial inferior al establecido en la Ley de Ingresos de Zapopan, porque dicho artículo acoge en sus términos las tasas propuestas por el Municipio de Guadalajara en su iniciativa (véanse las fojas 136 a 137 y 652 a 653 del segundo tomo del expediente). Es además interesante notar que todas las Leyes de Ingresos de los M. del Estado de J. fueron aprobadas por unanimidad de votos (véase la foja 487 del tomo citado), lo cual contribuye a descartar que el establecimiento de tasas distintas para los M. de Zapopan y de Guadalajara se relacionase con motivos poco cohonestables con las garantías constitucionales."

De todo lo expuesto se concluye que es procedente reconocer la validez del artículo 25, fracción III, incisos d) y f), de la "Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., para el ejercicio fiscal del año 2005", toda vez que no es conculcatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En consecuencia, por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee en la controversia constitucional respecto del artículo 29, fracción XII, de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., vigente en el ejercicio fiscal de dos mil cinco.

TERCERO.-Se reconoce la validez del artículo 25, fracción III, incisos d) y f), de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, J., vigente en el ejercicio fiscal de dos mil cinco.

CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal P., por unanimidad de diez votos se aprobó el resolutivo segundo; y por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., L.R., G.P., O.M., V.H. y presidente A.G. se aprobaron los resolutivos primero, tercero y cuarto, los señores Ministros C.D., G.P., S.C. y S.M. votaron en contra, porque se declarara parcialmente fundada la controversia y la invalidez del precepto legal impugnado y se ordenara la publicación de la sentencia también en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial "El Estado de J.", y reservaron su derecho de formular voto de minoría. El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. No asistió el señor M.J.D.R., por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.

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1. Ver página electrónica: http://www.e-local.gob.mx/xb2/ELOCAL/ELOC_Enciclopedia