Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezSergio Valls Hernández,Juan Díaz Romero,Salvador Aguirre Anguiano,Juan N. Silva Meza,Genaro Góngora Pimentel,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Margarita Beatriz Luna Ramos,José de Jesús Gudiño Pelayo,Mariano Azuela Güitrón,José Ramón Cossío Díaz
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIV, Octubre de 2006, 912
Fecha de publicación01 Octubre 2006
Fecha01 Octubre 2006
Número de resoluciónP. IX/2008
Número de registro19778
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 32/2005. MUNICIPIO DE GUADALAJARA, ESTADO DE JALISCO.


MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: M.A.S.P..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de mayo de dos mil seis.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado el seis de mayo de dos mil cinco en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.G.H., quien se ostentó con el carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Guadalajara, Estado de J., en representación del propio Municipio, promovió controversia constitucional en la que solicitó la invalidez de las normas y actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:


"Entidad, poder u órgano demandado. 1) El Congreso del Estado de J., con domicilio en Av. H. número 222, colonia Centro, en la ciudad de Guadalajara, J.. 2) Gobernador Constitucional del Estado de J., en su carácter de autoridad que promulgó la ley materia de la presente controversia quien tiene su domicilio legal en el Palacio de Gobierno, sito en la calle C. sin número, esquina con M., en la colonia Centro de la ciudad de Guadalajara, J.. N. general o acto cuya invalidez se demande, así como el medio oficial en que se hubiere publicado: 1) Se le demanda al Congreso del Estado de J., la aprobación de: a) Decreto Número 20862, por el cual aprueba la adición de un párrafo al artículo 4o. y reforma los artículos 8o. 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J.. El decreto en mención fue aprobado por el ahora demandado, con fecha 16 de diciembre del año 2004 y publicado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial del Estado de J., con fecha 26 (veintiséis) de marzo del año 2005. Se demanda la invalidez de tales normas generales por ser inconstitucionales tal como más adelante señalo. b) Acuerdo Número 837/05 de fecha 10 de marzo del año 2005, mediante el cual se declara aprobado conforme al artículo 117 de la Constitución Política del Estado de J., la minuta de Decreto Número 20862, por el cual aprueba la adición de un párrafo al artículo 4o. y reforma los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J., toda vez que fue aceptada de forma expresa por 25 Ayuntamientos y de forma tácita por 99 Ayuntamientos; por lo anterior declara que la reforma forma parte de la Constitución Política del Estado de J. y ordena enviarse al titular del Poder Ejecutivo del Estado, la minuta de decreto que contiene la citada reforma, junto con la referida declaratoria para su promulgación y entrada en vigor. El acuerdo en mención fue aprobado por el Congreso del Estado de J., con fecha diez de marzo del año 2005 y publicado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial del Estado de J., con fecha 26 de marzo del año 2005. Se demanda la invalidez de tales actos que establece como aprobadas las normas generales señaladas, por ser éstas inconstitucionales tal como más adelante señalo. c) Decreto Número 20867 por el cual se aprueba la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., reforma diversos artículos de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., reforma los artículos 112 y 113 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y reforma el artículo 146 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de J.. El decreto en mención fue aprobado por el Congreso del Estado de J., con fecha 16 de diciembre del año 2004 y publicado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial del Estado de J., con fecha seis de enero del año 2005. Se demanda la invalidez de tales normas generales por ser inconstitucionales tal como más adelante señalo. 2) Se le demanda al gobernador del Estado de J., titular del Poder Ejecutivo Estatal por haber promulgado y publicado: a) La promulgación y publicación de la adición a un párrafo al artículo 4o. y reforma de los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J., contenidas en el Decreto 20862 de fecha 16 de diciembre del año 2005 (sic). La publicación de dicho decreto se realizó por el ahora demandado con fecha veintiséis de marzo del año 2005 en el Periódico Oficial del Estado de J.. Se demanda la invalidez de tales actos que promulgan y publican las normas señaladas, por ser éstas inconstitucionales tal como más adelante señalo. b) La promulgación y publicación del acuerdo legislativo número 837/05 de fecha diez de marzo del año 2005, mediante el cual el Congreso del Estado declara aprobada la minuta de Decreto Número 20862 de fecha dieciséis de diciembre del año 2004, por el cual se adiciona un párrafo al artículo 4o. y reforma los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J.. La publicación de dicho acuerdo se efectuó por el ahora demandado con fecha veintiséis de marzo del año 2005 por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial del Estado de J.. Se demanda la invalidez de tales actos que publican la declaración de aprobación de las normas generales señaladas, por ser éstas inconstitucionales tal como más adelante señalo. c) La promulgación y publicación del Decreto Número 20867 por el cual se aprueba la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., reforma diversos artículos de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., reforma los artículos 112 y 113 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y reforma el artículo 146 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de J.. El decreto en mención fue aprobado por el Congreso del Estado de J., con fecha 16 de diciembre del año 2004 y publicado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial del Estado de J., con fecha seis de enero del año 2005. Se demanda la invalidez de tales normas generales por ser inconstitucionales tal como más adelante señalo."


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:


"I. Bajo protesta de decir verdad, que según se desprende del Acuerdo Legislativo 837/05 aprobado por el Congreso del Estado de J., los antecedentes de la inconstitucional reforma que ahora se impugna, son los siguientes: a) Iniciativa de ley que reforma la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de J., la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de J. y sus Municipios y la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., presentada el 11 de marzo de 2004 por el diputado R.R.B.. b) Iniciativa de ley denominada Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de J. y sus Municipios, presentada el 11 de marzo de 2004, por los integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional en la LVII Legislatura. c) Iniciativa de decreto que reforma y adiciona los artículos 15 y 50 de la Constitución Política del Estado de J.; expide la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J.; el artículo 112 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico, la Ley de Protección al Medio Ambiente; el artículo 7o. de la Ley de Educación; el artículo 4o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial; así como los artículos 7o., 7o. B, 7o. C, 36 y 38 de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., presentada el 22 de enero de 2004 por el diputado E.I.P. y returnada el 7 de mayo de 2004. d) Iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado Libre y Soberano de J., presentada el 20 de mayo de 2004 por el diputado F.J.H. y C.H.. e) Iniciativa de decreto que crea la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de J., presentada el 23 de noviembre de 2004 por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional. f) Que el Congreso del Estado de J. en sesión del día 16 de diciembre del año 2004 aprobó por mayoría calificada de votos, el dictamen de decreto presentado por las Comisiones de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos y de Participación Ciudadana y Acceso a la Información el cual adiciona un párrafo al artículo 4o. y reforma los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J.. El citado decreto fue publicado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, con fecha 26 (veintiséis) de marzo del año 2005. g) El Congreso del Estado aprobó el acuerdo número 837/05 en sesión de fecha 10 de marzo del año 2005, mediante el cual se declara aprobado conforme al artículo 117 de la Constitución Política del Estado de J., la minuta de Decreto Número 20862, por el cual aprueba la adición de un párrafo al artículo 4o. y reforma los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J., toda vez que fue aceptada de forma expresa por 25 Ayuntamientos y de forma tácita por 99 Ayuntamientos. El acuerdo fue publicado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, con fecha 26 de marzo del año 2005. h) El Congreso del Estado aprobó el Decreto Número 20867 por el cual se aprueba la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., reforma diversos artículos de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., reforma los artículos 112 y 113 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y reforma el artículo 146 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de J.. El decreto en mención fue aprobado por el Congreso del Estado de J., con fecha 16 de diciembre del año 2004 y publicado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el Periódico Oficial ‘El Estado de J.’, con fecha seis de enero del año 2005."


TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son, los siguientes:


"Primer concepto de invalidez. Son inconstitucionales las reformas aprobadas por el Constituyente Permanente del Estado de J. a la fracción VI del artículo 9o. de la Constitución Política del Estado de J., así como los artículos 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J. que derivan de dichas reformas contenidas en los Decretos 20862 y 20867, en virtud de que violan los principios establecidos por el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 133 de nuestra Ley Suprema, en virtud de que con dicha reforma se atenta en contra del principio de división de los poderes públicos estatales con la creación de un organismo constitucional autónomo. El artículo 116 de nuestra Carta Magna señala lo siguiente: ‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.’. De este dispositivo constitucional se desprende que el poder público de los Estados se divide en tres órganos de poder, lo que conocemos en la teoría constitucional como el principio de separación de órganos de poder. Así, todo ente u órgano de carácter público, debe pertenecer o formar parte, de cualquiera de estos tres poderes. Este sistema, que tiene sus orígenes en el pensamiento político griego y que evoluciona hasta alcanzar su enunciación clásica mediante las ideas de C.L. de Secondat, B. de Montesquieu; sin embargo, ha continuado evolucionando. Como consecuencia de dicha evolución, en la actualidad dentro de la teoría del derecho constitucional se ha reconocido la necesidad de crear nuevos organismos que no pertenecen, precisamente, a los tres poderes clásicos. Esta evolución del citado principio constitucional ha permeado nuestro sistema jurídico y así, nuestra Constitución Federal contempla ahora, organismos públicos o constitucionales autónomos, mismos que no son creados por el legislador ordinario, sino por el propio Constituyente Permanente y cuyo atributo principal es precisamente no formar parte de los tres órganos de poder clásico, es decir, ser formal y materialmente independientes de ellos, pero sin que se encuentren en un nivel superior jerárquico. Ejemplo de lo anterior son el Banco de México, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Este es el esquema federal y respecto de las entidades federativas se aplica de la misma forma, sólo que es la propia Constitución Federal, la que autoriza en determinados casos, la creación de este tipo de organismos, por ser precisamente una excepción al principio básico de organización del poder público contemplado en el artículo 116, para todas y cada una de las entidades federativas unidas por el Pacto Federal. En efecto, los organismos públicos autónomos que las entidades federativas pueden crear, se encuentran establecidos estrictamente en la Carta Magna y son los siguientes. ‘Artículo 116. ... IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que: ... b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones; V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.’. ‘Artículo 102. ... B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que amparan el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.’. Precisamente en base a estos artículos, el Constituyente Permanente de J., creó el Consejo Electoral del Estado y la Comisión Estatal de Derechos Humanos, y creando los Tribunales Electoral y de lo Administrativo, incorporó estos últimos al Poder Judicial. Sin embargo, en la Constitución Federal no existe autorización legal para que las entidades federativas creen otros órganos de poder diversos a los estrictamente señalados con antelación; es decir, la Ley Fundamental no autoriza la creación de un órgano constitucional autónomo denominado Instituto de Transparencia e Información Pública. Ahora bien, es necesario señalar que la creación de órganos públicos autónomos implica un desgajamiento o debilitamiento de los tres poderes públicos que conforman al gobierno y que, por tanto, dicha cuestión se ha constituido como una excepción necesaria a la regla general. Por su parte, el Constituyente Permanente Estatal, mediante los Decretos Números 20862 y 20867 aprobó la reforma a los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J. y la creación de la Ley de Transparencia e Información Pública, respectivamente. Mediante la citada reforma se aprobó la creación del Instituto de Transparencia e Información Pública de J. y su elevación al rango constitucional. El artículo 9o., fracción VI, de la Ley Fundamental Estatal, cuya reforma se aprobó por el Constituyente mediante Decreto 20862, así como el artículo 36 de la ley creada mediante Decreto Número 20867 disponen lo siguiente: Constitución Política del Estado de J.. ‘Artículo 9o. El derecho a la información pública tendrá los siguientes fundamentos: ... VI. La promoción de la cultura de transparencia, la garantía de derecho a la información y la resolución de las controversias que se susciten por el ejercicio de este derecho a través del Instituto de Transparencia e Información Pública de J.. El instituto es un órgano público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Contará con un consejo conformado por un presidente y cuatro consejeros ciudadanos titulares, así como por los suplentes respectivos; los miembros del consejo serán nombrados mediante el voto de dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado, o por insaculación, conforme a los requisitos y procedimientos que establezca la ley. El instituto tendrá las atribuciones específicas que la ley le otorgue; sus resoluciones serán definitivas e inatacables, vinculantes y deberán ser cumplidas por los poderes, entidades y dependencias públicas del Estado, Ayuntamientos y por otro organismo, público o privado, que reciba, administre o aplique recursos públicos estatales o municipales.’. Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J.. ‘Artículo 36. El instituto es un órgano público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio. No se encontrará subordinado a ninguna autoridad para los efectos de sus resoluciones y éstas serán de naturaleza vinculante y definitiva para los sujetos obligados. No tendrán más restricciones a sus atribuciones, facultades y competencias que las señaladas por la Constitución Política del Estado de J. y las demás disposiciones legales en la materia.’. De los textos anteriores se concluye que el Instituto de Transparencia e Información Pública de J. se ha constituido como un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, pero que, dada su autonomía y al ser sus resoluciones definitivas, inatacables, vinculantes y obligatorias para los poderes, entidades y dependencias públicas del Estado y todos los Ayuntamientos, pareciera que pretende colocarse por encima de los tres órganos del Poder Estatal. Lo anterior, queda por demás demostrado con las disposiciones del artículo 46 de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., concretamente las establecidas por las fracciones VI, XI, XII, XIII y XIV, que textualmente señalan lo siguiente: ‘Artículo 46. El instituto a través del consejo tendrá las siguientes atribuciones: ... VI. Hacer del conocimiento del titular de las unidades de transparencia e información, de los comités, de los titulares, de los sujetos obligados o de los titulares de cada una de las entidades que, de acuerdo a la normatividad aplicable, conforman la estructura orgánica de los sujetos obligados, según corresponda, las infracciones a las disposiciones de la ley, así como proponer la sanción aplicable y dar seguimiento a la misma; ... XI.E. los lineamientos generales para la clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial así como revisar, de oficio o a través de la revisión oficiosa o del recurso de revisión, la correcta clasificación de la misma por parte de los sujetos obligados; XII.E. los lineamientos generales para el manejo, mantenimiento, seguridad y protección de la información confidencial en posesión de los sujetos obligados; XIII.E. los lineamientos generales sobre la forma, proceso y actualización de la información fundamental; XIV. Conocer y resolver, en los términos de la ley, los recursos de revisión interpuestos por los solicitantes y las negativas de información que decida conocer oficiosamente; ... XVII. Fomentar entre los sujetos obligados, la obligación de elaborar su reglamento en materia de transparencia e información pública y, en su caso, elaborar normas reglamentarias base que los sujetos obligados puedan adoptar en caso de no contar con su reglamento.’. Como puede apreciarse de los dispositivos antes transcritos, mediante la reforma combatida no sólo se coloca al instituto por encima de los Poderes Estatales sino que además se pretende disminuir las facultades de éstos para otorgárselos al instituto, y esto aplica para ellos y para los 124 Ayuntamientos del Estado. Tal es el caso de la facultad de establecer lineamientos generales para la clasificación, desclasificación, manejo, mantenimiento, seguridad y protección de información reservada y confidencial, cuestión que única y exclusivamente le corresponde al Poder Legislativo y sólo a través de la legislación ordinaria, dado que de no ser así, se le estarían otorgando a un órgano que no pertenece a alguna de las ramas del gobierno, facultades discrecionales para legislar en esta materia. Otro claro ejemplo de subrogación de facultades que le competen a uno de los tres Poderes Estatales es en el caso de la facultad de resolver los recursos de revisión interpuestos por los solicitantes y las negativas de información, en virtud de que se le están otorgando a este instituto facultades material y formalmente jurisdiccionales, puesto que la teoría general del derecho administrativo señala que para la impugnación de actos administrativos, cuando se busca que estos se revoquen o se modifiquen, se ocurre ante la propia autoridad que los emitió o su superior jerárquico, o bien, ante un órgano distinto; en el primer caso, nos encontramos ante la figura del recurso administrativo, mientras que en el segundo caso se trata del juicio de nulidad. Al referirnos al Instituto de Transparencia e Información Pública, queda claro que a éste se le otorga la facultad de confirmar, modificar o revocar, de forma definitiva e inatacable, un acto administrativo emitido por una autoridad distinta de la cual, se supone, no existe superioridad jerárquica ya que pertenecen a distintos órdenes; sin embargo, en el fondo, esto no es más que la facultad jurisdiccional que tiene el Tribunal Administrativo del Poder Judicial del Estado de J., sobre los actos administrativos que emiten las demás autoridades que forman parte del Gobierno Estatal. Es por lo anterior, que es obvio que el instituto creado, como un órgano público autónomo, ha colocado por encima de los Poderes Estatales y se le han otorgado facultades que única y exclusivamente le competen a éstos. Sin embargo, como lo señalamos anteriormente en primer término, el Constituyente Permanente Local está impedido para crear nuevos órganos de poder, ya que lo anterior implicaría una violación del artículo 116 de la Constitución Federal, sobre todo dadas las facultades que se le están dando al instituto propuesto, y que pareciera lo buscan colocar, por encima de los tres órganos de poder estatales y que, incluso, a costa de su debilitamiento, se le otorgan facultades que única y exclusivamente le compete a éstos. A nivel Federal el Congreso de la Unión tuvo a bien aprobar la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Mediante dicho cuerpo normativo se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) como el encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información, resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades. Aunque las facultades que le fueron transferidas a este instituto son similares a las establecidas para el Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado de J., el primero se constituyó como un órgano de la administración pública federal y, por tanto, a pesar de que cuenta con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, es dependiente del Poder Ejecutivo de la Federación y sus decisiones únicamente son obligatorias para éste, pero no así para los demás poderes y órganos autónomos. Lo anterior, nos lleva a concluir, que ninguno de los organismos constitucionales autónomos puede asumir funciones que los lleven a colocarse por encima de los tres poderes constituidos y a contar con facultades que no puedan ser recurridas ante los tribunales competentes. De igual forma, nos lleva a destacar nuevamente, que la presente reforma no sólo representa un debilitamiento el poder público estatal, como ya se dijo, sino una violación clara y contundente del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente como ya se señaló, a la estructura básica y fundamental que deben seguir las entidades federativas en cuanto a la estructuración del poder político. Segundo concepto de invalidez. La reforma contenida en el Decreto Número 20862, por el cual se modifican diversos artículos de la Constitución Política del Estado, así como el Decreto 20867 mediante el cual se expide la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., al ordenar la creación del organismo constitucional autónomo, vulnera los preceptos constitucionales dispuestos por la fracción I del artículo 115 de nuestra Constitución Federal que dispone que: ‘Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.’. I. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de jurisprudencia ha dado una interpretación al concepto de autoridad intermedia que aquí se debate, al emitir las siguientes resoluciones: ‘AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.’. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de «autoridad intermedia» a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como «jefes políticos» que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades.’. ‘AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA). Los artículos 13, 14, 44, 57 y 82, fracción II, de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, son violatorios de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prohíbe las autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos de los Municipios. Lo anterior en virtud de lo siguiente: a) Los citados preceptos de la Ley prevén los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como autoridades que no pertenecen orgánicamente al Estado ni a los Municipios, aunque se integran con autoridades de ambos; b) De conformidad con los artículos 115, fracción I, de la Constitución Federal, y 13 y 40 de la Ley Orgánica Municipal de aquella entidad, entre otros, la máxima autoridad administrativa de los Municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aquellas disposiciones relativas a su organización, funcionamiento, servicios públicos y otros de su competencia, así como promover y autorizar la realización de obras públicas y lo inherente a su desarrollo urbano, lo cual se relaciona directamente con las atribuciones que se le otorgan a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, en tanto que éstos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, facultades que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos que, por tal razón, son los que deberían realizarlas; c) Dichos comités no sólo son órganos de planeación y coordinación sino que se les dota de facultades tales que implican el sometimiento del Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de forma que, para que éstos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto conforme a la ley citada, deben contar con los planes, programas y jerarquización de obras y acciones autorizadas por los referidos comités, y d) Además, interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los Municipios, ya que con la intervención de dichos comités, los Municipios estarán obstaculizados para coordinarse directamente con el Gobierno del Estado para llevar a cabo sus atribuciones sobre aquellas materias que en común tienen ambos niveles.’. De tal forma que es violatorio del artículo 115 constitucional, la creación de un órgano público autónomo denominado Instituto de Transparencia ya que se constituye como una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio de Guadalajara a la luz de las jurisprudencias antes señaladas. La naturaleza de este instituto, atendiendo a las condiciones descritas por las jurisprudencias citadas y las reformas aprobadas tanto a la Constitución Local como por la expedición de la Ley de Transparencia e Información del Estado de J., le instituye como un órgano distinto del Estado, vinculado a él por la autarquía y, por tanto, distinto al Gobierno del Estado, ya que como ente u organismo público autónomo tiene facultades y atribuciones que le permiten actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, las cuales por si mismas no son resultado o provienen de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, y que en sus efectos se traducen en actos o hechos que interrumpen u obstaculizan la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, y por si mismas implican sustitución o arrogación de las facultades del segundo. Debe advertirse de la norma en estudio que la relación de este órgano para con el Estado, no se identifica por ser una relación de supra y subordinación que lo vincula dentro de la estructura jerárquica del poder público, si no de operatividad, ya que sus determinaciones no impugnables, predominan sobre las facultades expresas determinadas a los Poderes del Estado y a los Ayuntamientos. Es por ello, que atento a la propia interpretación que ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación del precepto constitucional citado, a la naturaleza de las reformas planteadas, así como a la creación de un instituto con las facultades que se le señalan, es inminente y necesaria la impugnación de tales ordenamientos ya que contrario a lo dispuesto por el espíritu plasmado en nuestra Carta Magna, este órgano se constituye como una autoridad intermedia y, por ende, los preceptos citados transgreden lo dispuesto en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se le permite actuar en forma independiente, unilateral o con decisión lo cual implica obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre gobierno y Municipio y significa sometimiento, sustitución y arrogación de las facultades del nivel de Gobierno Municipal, al invadir su esfera de competencia. II. La creación de una figura como la del Instituto de Transparencia e Información Pública de J., por su naturaleza propia y las facultades que el Constituyente Local pretende otorgarle, resultan en condiciones de sometimiento, sustitución y arrogación de las facultades del orden de Gobierno Municipal al invadir su esfera de competencia, lo cual es una completa y total violación a las facultades constitucionales del Ayuntamiento como órgano de gobierno. Según los términos dispuestos por el párrafo primero del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Municipio es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, es decir, se encuentra vinculado al orden de gobierno siguiente y debe existir entre éste y el Estado, una estrecha comunicación y participación coordinada en razón del vínculo derivado de expedición de ordenamientos municipales de acuerdo con las leyes expedidas por los Congresos Estatales, según lo señala el párrafo segundo de la fracción 115 (sic) de la Constitución Federal y 77 de la Local, el cual se ve afectado y nulificado mediante la imposición de un ente frente al cual Estado y Municipio deben subordinarse para cumplir con una función de información y transparencia, determinado para el Estado por el artículo 6o. de la Constitución Federal, so pena de ser sancionados por el desacato de una resolución emitida por dicho ente, que en términos expresos de la reforma constitucional impugnada, son definitivas, inatacables y vinculantes, como lo señala la inconstitucional reforma al artículo 9o., en su párrafo cuarto, de la Constitución Local. En ese orden de ideas, con la violatoria creación de este instituto, los Ayuntamientos, aun cuando, según lo dispuesto por el artículo 115, en su fracción II, se encuentran investidos de atribuciones constitucionales para llevar a cabo el ejercicio de sus derechos y recurrir aquellas resoluciones que le son perjudiciales a sus intereses, se encuentran impedidos de ocurrir a la autoridad judicial estatal, que para el caso se encuentra representada en el Tribunal de lo Administrativo, ya que las resoluciones del órgano en cita no pueden ser impugnadas en ningún sentido, como lo señala la inconstitucional reforma al artículo 9o., en su párrafo cuarto, de la Constitución Política del Estado de J., tanto por el Estado, el Municipio o los particulares, constituyéndose, en una autoridad intermedia e irrumpiendo así con las facultades otorgadas al Tribunal del Poder Judicial citado, al cual la Constitución Local en su artículo 65, párrafo primero, señala que: ‘tendrá a su cargo dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre las autoridades del Estado, las municipales y de los organismos descentralizados de aquéllas, con los particulares. Igualmente de las que surjan de entre dos o más entidades públicas de las citadas en el presente artículo.’. Asimismo el Ayuntamiento, atendiendo a los términos señalados en el párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, se ve seriamente violentado en su facultad de emitir reglamentos que organicen la administración pública municipal, que regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, ya que entre otras con las facultades del instituto se pretende suplantar o mediatizar las facultades propias de las autoridades municipales invadiendo la esfera competencial de los Ayuntamientos, que en un orden de regulación distinto le serían propias al órgano de Gobierno Municipal o al Estado, como lo señala el artículo 6o. de nuestra Carta Magna, y que se le atribuyen al instituto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J. en sus fracciones IV, V, VI, VIII, XI, XII, XIII y XIV, tales como la de vigilar el cumplimiento de la ley en materia de transparencia, emitir comunicados públicos sobre el incumplimiento de sus resoluciones o por las infracciones reiteradas a la ley por parte de los sujetos obligados, establecer lineamientos generales para la clasificación de la información por parte de los sujetos obligados, y resolver los recursos interpuestos por los particulares derivados de las condiciones que estimen violatorias de sus derechos, por parte de los sujetos obligados, entre otros, cabe señalar que en estos aspectos, también se invaden funciones que legalmente corresponden a los Poderes Judicial y Legislativo. Derivado de la intención de procurar que los ciudadanos cuenten con las condiciones óptimas para el debido ejercicio de su derecho a la transparencia y la información respecto de las acciones que realizan los Gobiernos Estatal y Municipal se ha dejado de observar lo dispuesto por nuestra Carta Magna y el Constituyente Permanente del Estado de J., aprobó una reforma al artículo 9o. de nuestra Constitución Local, adicionando a éste una fracción VI y sus párrafos primero, segundo y tercero, mediante la cual se crea el multicitado Instituto de Transparencia e Información Pública de J., como un órgano autónomo vinculatorio de las autoridades estatales y municipales, el cual según el texto de la reforma, contará con las atribuciones que la ley de la materia le otorgue, a las cuales parcialmente me he referido con antelación y que, por tanto, se constituye como autoridad intermedia entre el Municipio de Guadalajara y el Gobierno del Estado de J.. Tercer concepto de invalidez. Se atacan de inconstitucionales las disposiciones relativas a la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., así como las reformas a diversos artículos de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., contenidas en el Decreto 20867, aprobado por el Congreso del Estado de J., por violentar los límites que para las leyes estatales en materia municipal señala el artículo 115 de la Constitución General. En primer lugar, es necesario destacar que al reformarse la Constitución Política del Estado de J., en su artículo 9o., fracción VI, tercer párrafo, para crear el inconstitucional órgano denominado Instituto de Transparencia e Información Pública de J., se señala que tendrá las atribuciones específicas que la ley le señale. Esto es, pese a pretender ser un organismo constitucional autónomo, sus atribuciones no se encuentran en la Carta Fundamental Local, sino que se remiten a la ley secundaria, situación irregular, ya que la reforma pretende que sus resoluciones sean definitivas e inatacables, vinculantes y ser obedecidas por Municipios y poderes, incluyendo en este caso, al Poder Judicial el Estado de J.. Lo anterior, que como ya señalamos constituye al inconstitucional órgano ya citado en una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, se refleja en la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., lo cual, violenta nuevamente las disposiciones del artículo 115 constitucional Federal. Pero no sólo eso, sino que esta ley, así como otras disposiciones contenidas en el decreto atacado de inconstitucional, van más allá del objeto que para las leyes estatales en materia municipal establece la Carta Magna Federal en su artículo 115, por lo cual, una vez más se violenta el orden constitucional en perjuicio de este Municipio. En efecto, las recientes modificaciones que sufrió el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados en 1999, precisamente con el ánimo de fortalecer y consolidar el ámbito de Gobierno Municipal, contemplan que los Ayuntamientos regularán, a través de los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, a la administración pública municipal. Concretamente, el citado dispositivo constitucional establece lo siguiente: ‘II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.’. Dicho apartado establece esta trascendental facultad para los Ayuntamientos, misma que permite que organicen la administración pública municipal que les deriva, de conformidad con sus particulares características, necesidades, visiones y estrategias de gobierno. Cabe señalar que la propia Carta Fundamental establece que esa facultad de los Ayuntamientos, no es absoluta, ya que para emitir los citados cuerpos normativos municipales, deben fundamentarse en las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas Locales. Sin embargo, lo anterior implica que la facultad de los Congresos Estatales para regular a los Ayuntamientos tampoco es absoluta. En efecto, el artículo 115 de nuestra Carta Magna establece claramente cuál será el objeto y alcances de las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas Locales. Es decir, la Constitución Federal establece hasta dónde los órganos legislativos locales pueden legislar en materia municipal, y traspasar esos límites supone violentar lo dispuesto por la Carta Fundamental, concretamente, el artículo 115 ya invocado establece lo siguiente: El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobado por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores. De tal manera, la reforma que se ataca de inconstitucional en virtud de que las normas contenidas en los decretos que se demandan, superan la regulación que constitucionalmente le es permitida a las normas estatales, como se precisará más adelante. Es de destacar, que acorde al principio de supremacía constitucional, los límites anteriormente señalados fueron plasmados expresamente en la Constitución Política del Estado de J., en el artículo 77 (aún vigente y no reformado) donde además, de manera clara y categórica, se señala que las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado únicamente deberán establecer los temas ya señalados. En este sentido, la Constitución Política del Estado de J. establece lo siguiente, destacando que además, la citada Carta Local señala que los Ayuntamientos son los autorizados para crear los empleos públicos municipales: ‘Artículo 77. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado: I. Los bandos de policía y gobierno; II. Los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, con el objeto de: a) Organizar la administración pública municipal; b) regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; y c) Asegurar la participación ciudadana y vecinal; III. Los reglamentos y disposiciones administrativos que fueren necesarios para cumplir los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; IV. Los reglamentos que normen la creación y supresión de los empleos públicos municipales y las condiciones y relaciones de trabajo entre el Municipio y sus servidores públicos; y Las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado únicamente deberán establecer: I. Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; II. Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; III. Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV del artículo 115, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; IV. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal, cuando al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y V. Las normas que establezcan los procedimientos mediante las cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos II y IV (sic) anteriores.’. De esta forma, como se desprende del texto de la Constitución Federal indicado y reproducido en la Local de J., las Legislaturas de los Estados deben sujetarse a puntos específicos para expedir las leyes municipales, sin que puedan ir más allá del objeto que la Carta Magna les señala, so pena de incurrir precisamente en violaciones al marco constitucional federal. En este caso, el Congreso del Estado, a través del Decreto 20867, que contiene la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J. y reforma diversos artículos de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., excede de dichos límites que la Constitución establece y, por tanto, como ya se señaló, violenta lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Concretamente, a través del articulado de la citada ley en materia de transparencia, se viola, en perjuicio de este Municipio, la facultad para organizar la administración pública municipal que le auxilia, así como para prestar una función pública, en este caso, el acceso a la información, consagradas en el artículo 6o. constitucional en relación con el 115. Se violentan estas facultades, ya que en las disposiciones estatales señaladas, no se establecen respecto de los Municipios bases generales, sino que se hace una regulación precisa, detallada y específica, violentando de esta forma, los principios constitucionales ya señalados. En específico, el capítulo VIII de la citada ley estatal en materia de transparencia, compele a este Municipio a constituir unidades de transparencia e información indicándole sus funciones, obligaciones y atribuciones, mientras que el capítulo IX impone a este Municipio la obligación de contar con un Comité de Clasificación de Información Pública, llegándose al extremo de indicar en su artículo 86, una integración específica, lo cual, sin lugar a dudas va más allá de una base general. Inclusive, si bien no es el supuesto específico de este Municipio, pero la inconstitucional ley citada, en uno más de los excesos, establece en su artículo 87 que en los Municipios con menos de 15 regidores, las atribuciones del comité serán ejercidas por el secretario del Ayuntamiento. La anterior disposición limita a los Ayuntamientos de dichos Municipios para crear, si así lo consideraran pertinente al citado órgano, o para delegar sus facultades en otro servidor o dependencia municipal. Cabe señalar a la par, que estas disposiciones que inciden en la administración pública municipal, a la par de exceder las facultades que otorga la Constitución Federal, violenta también las disposiciones de la Constitución Política del Estado de J. y la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de J., que son vigentes y a la letra establece: ‘Artículo 60. Para el despacho de los asuntos administrativos y para auxiliar en sus funciones al Ayuntamiento, en cada Municipio se pueden crear, mediante ordenamiento municipal, las dependencias y oficinas que se consideren necesarias, atendiendo a las posibilidades económicas y a las necesidades de cada Municipio, así como establecer las obligaciones y facultades de los servidores públicos municipales.’. De igual forma, las disposiciones contenidas en la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J. implican para el Municipio la adopción de estructuras administrativas y seguir diversos procedimientos específicos para la regulación de los documentos, bienes que integran el patrimonio municipal, lo cual, nuevamente excede de las bases generales que deben contener las leyes estatales en materia municipal y, por tanto, socavan la autonomía municipal consagrada por el artículo 115 constitucional. Cabe señalar, que si bien, se pudiese pensar que no existe una definición clara y precisa de lo que se entiende por bases generales de la administración pública municipal, consideramos que la mejor respuesta para definir el alcance de las bases generales de la administración pública municipal que emita el Congreso del Estado a través de las leyes en materia municipal, se encuentra en el propio dictamen aprobado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, durante el proceso de reformas de 1999, el cual, en diferentes párrafos textualmente señala: ‘4.2. La intención de esta comisión dictaminadora, consiste en fortalecer el ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone tal como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce es que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general. Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio. En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal, así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y demás aspectos.’. Lo anterior fue reafirmado por el Senado, durante el mismo proceso de reforma, el cual, en la minuta de mérito establece lo siguiente: ‘Esta vertiente tiene su expresión en las fracciones II y V, complementadas con los artículos transitorios tercero, quinto y sexto. Como se observa en la propuesta enviada por la H. Colegisladora, la fracción II evoluciona a una tipificación muy específica de los objetos de las leyes que norman las facultades de los Ayuntamientos para aprobar bandos de policía y gobierno; reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general y que organicen la administración pública municipal, asegurando también la participación ciudadana y vecinal.’. Como se desprende de estas consideraciones que sustentan y dan forma a la citada reforma constitucional, queda claro que corresponde exclusivamente a los Ayuntamientos, regular su funcionamiento interno en cuanto órganos de gobierno, así como a la administración pública municipal que les auxilia en el ejercicio de sus atribuciones. Debemos destacar que la reglamentación que se emita para tal efecto, deberá encontrarse acorde a las leyes en materia municipal, pero también queda claro que éstas, no son omnímodas, sino que tienen límites. El artículo 115 de nuestra Carta Magna, dispone que los Estados que conforman la República ‘adoptarán en su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre’, asimismo dispone que ‘cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento ... la competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado’. En los términos del precepto antes señalado, es claro que nuestro Constituyente ha elevado al rango de Ley Fundamental el principio de autonomía municipal. Si bien es cierto que en nuestra Carta Magna jamás se utiliza el término de ‘autonomía’ para referirse al sistema que rige a los Municipios, de un análisis lógico del precepto antes aludido, mismo que hace referencia al ‘Municipio Libre’, al señalar que será gobernado -y no sólo administrado- por un Ayuntamiento y al otorgarle competencia exclusiva, se infiere naturalmente que el espíritu del Constituyente es el de consagrar el principio de autonomía municipal. Las importantes reformas efectuadas a la Constitución Federal a finales del año 1998, mismas que entraron en vigor hasta marzo del año 2001, sin duda vienen a romper paradigmas en cuanto al tratamiento que los poderes de un Estado deben de darle a un Municipio, ya que ni puede entenderse nunca más, que éstos tengan una relación de superior a inferior, ahora el Municipio jurídicamente y por mandato constitucional es un nivel de gobierno y nunca más un órgano de administración, entender esto, sin duda, será el nuevo reto de los legisladores y de los titulares del Poder Ejecutivo en todo el país, ya que es el mismo Municipio a través de su Ayuntamiento quien se gobierna a sí mismo, esto significa que la concepción del Municipio mexicano ha cambiado desde apenas el año 2001, por mandato del Constituyente Permanente federal, en donde al haber sido aceptado por la mayoría de las entidades federativas la concepción del Municipio es ahora diferente y debe ser entendido y respetado por difícil de aceptar que eso ahora sea, en virtud de la vieja comprensión que se tenía de un Municipio que debía pedirle permiso a los órganos legislativos para poder afectar su patrimonio, realizar su planeación municipal, crear empleos públicos, crear organismos públicos descentralizados entre otros, es ahora por mandato constitucional federal ya superada, e impacta todas las áreas de ejercicio de un gobierno, de tal forma sin duda esta errónea y vieja concepción municipal ha afectado en la visión de los legisladores jaliscienses que sin duda no han podido superar el viejo paradigma del Municipio mexicano, aún a pesar que una legislatura anterior a ellos (LV) realizó una importante y estructural serie de reformas a toda la legislación estatal de J. para dotar al Municipio jalisciense de las nuevas atribuciones y facultades que le otorga las reformas al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que entraron en vigor hasta el mes de marzo del año 2001. Para el doctrinista en derecho municipal, Dr. C.F.Q.R. la ‘autonomía es la potestad que dentro del Estado puede ejercer alguna entidad para regir sus propio intereses, con las peculiaridades de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno’, asimismo este eminente jurista define como autonomía municipal ‘el derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios peculiares de la comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado’. De lo anterior se desprende que la autonomía de los Municipios tiene tres aspectos básicos: autonomía política, autonomía administrativa y autonomía financiera. Así las cosas, se entiende que los Municipios cuentan con autonomía respecto a los Gobiernos Estatal y Federal, debiéndose entender como gobierno la conjunción de los tres poderes constitucionales: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Es por esto que efectivamente, resultan inconstitucionales los preceptos contenidos en la reforma aludida, pues violan los principios consignados en el artículo 115 de nuestra Carta Magna, en relación además con lo dispuesto por el diverso 133 constitucional, que establece que la ‘Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma ... serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constitución o leyes de los Estados’. Por tanto, queda claro que las reformas que se atacan son contrarias a nuestra Ley Suprema y por tanto deberán declararse como inconstitucionales. Así, destacamos nuevamente, respetando el artículo 115 de la Carta Fundamental, las leyes estatales en materia municipal deben concretarse a dar un marco homogéneo a todos los Municipios de la entidad, sin entrometerse o intervenir en la vida interna de los Municipios. Por lo anterior, es que las disposiciones contenidas, tanto en la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., así como en la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., aprobadas por el Congreso del Estado de J. mediante el Decreto 20867, al exceder los límites que la Constitución Federal establece en su artículo 115, violan dicho dispositivo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en perjuicio del Municipio que represento."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 115, en sus fracciones I y II, 116 y 133.


QUINTO. Por acuerdo de nueve de mayo de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 32/2005 y por razón de turno designó al M.J.N.S.M., como instructor del procedimiento.


Mediante proveído de diez de mayo del año referido, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de J. y ordenó emplazarlas para que formularan su respectiva contestación, asimismo ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. El Poder Legislativo del Estado de J., en su contestación de demanda, en síntesis manifestó:


a) Que respecto del Decreto 20862 y el Acuerdo Legislativo 837/05, se configuran las causas de improcedencia previstas en las fracciones VI y VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que, por una parte, las reformas constitucionales emanan de un procedimiento en el que los Ayuntamientos tienen la facultad de oponerse a la aprobación de dichas reformas, por lo que el Ayuntamiento actor tuvo una vía legal para solucionar el conflicto, cuestión que no hizo, puesto que aprobó expresamente la introducción de las reformas constitucionales que ahora combate. Además, al aprobar expresamente las reformas en comento, debe considerarse que las consintió, pues participó activamente en el procedimiento legislativo, dando su voto aprobatorio. Lo anterior lo apoya en la tesis de jurisprudencia con rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO, ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VÍA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO, ASÍ COMO POR CONSENTIMIENTO."


b) Que el concepto de invalidez en el que se aduce que los artículos impugnados de la Constitución Política y de la Ley de Transparencia e Información Pública, ambas del Estado de J., son violatorios de los principios establecidos en el artículo 116 en relación con el 133 de la Constitución Federal, al atentar contra el principio de división de poderes con la creación de un organismo constitucional autónomo; son infundados, porque los órganos del Estado enunciados en el artículo 116 de la Constitución Federal no son los únicos que tienen una función estatal para la realización de los fines que justifican la institución del Estado, sino que la propia N.F. permite ejercer actividades propias del Estado a través de otros órganos como son los de carácter centralizado y paraestatal, así como los organismos autónomos, y aun cuando estos últimos no son parte de ninguno de los Poderes de la Unión, la Constitución Federal los establece y les otorga funciones propias del Estado, las que por su singularidad e importancia es imprescindible que se ejerzan con una cualidad común y necesaria que sólo pueden tener con la autonomía que se les reconoce en relación con los poderes y órganos establecidos en el Estado, sin que en ningún momento prohíba a las entidades federales crear este tipo de organismos.


Por lo que el establecimiento de organismos autónomos no debe considerarse inconstitucional, pues en nada afecta la marcha del Estado ni interfiere en la división de atribuciones que se confieren a los poderes públicos y a los Ayuntamientos, pues de otra forma la N.S. no los establecería y menos aún les otorgaría atribuciones en áreas estratégicas de la función pública, siendo indiscutible que tampoco limita o prohíbe a las entidades federativas auxiliarse de organismos autónomos.


Que de la creación y facultades otorgadas al Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado de J., no se advierte que se permita reunir en dicho organismo el ejercicio de dos o más de los Poderes Públicos del Estado, ni tampoco que permita obstruir las atribuciones que se les confieren a los Ayuntamientos, pues el que su objeto fundamental sea promover la cultura de la información y exigir a los sujetos obligados, la observancia de la ley que rige al instituto, no significa que se le esté autorizando llevar a cabo actos prohibidos por la Constitución Federal.


Que lo anterior es así, porque la autonomía que se otorgó al instituto, es para garantizar el derecho a la información consagrada en el artículo 6o. de la Constitución Federal, y que las autoridades de todos los niveles están obligados a respetar, de ahí que no puede argumentarse que la creación del referido instituto que tiene por objeto obligar a las autoridades a observar la norma constitucional en comento, disminuye las atribuciones que tienen conferidas, o que por ello dicho organismo esté por encima de los poderes públicos.


c) Que tampoco le asiste razón al Municipio actor al señalar que el Instituto de Transparencia e Información Pública Estatal, se constituye como una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio actor, porque conforme al artículo 6o. de la Constitución Federal, la observancia del derecho a la información es para todas las autoridades de los distintos niveles de gobierno, habida cuenta que ni el precepto constitucional citado ni el 115 de la propia Constitución otorgan a los Municipios la facultad de negarse a la observancia de tal derecho, ni tampoco a reglamentar su contenido, consecuentemente la creación del multicitado instituto de transparencia, en nada obstruye o invade la esfera de atribuciones del Gobierno Municipal, como tampoco suplanta o mediatiza las facultades constitucionales del Ayuntamiento actor, puesto que es una obligación de los entes públicos salvaguardar y preservar esa garantía. Asimismo de ninguna forma es un enlace entre el Ayuntamiento y poderes públicos del Estado, ni interrumpe la comunicación entre éstos.


Que también es falso que se impida ocurrir ante la autoridad judicial a combatir las resoluciones del Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado, porque si bien las resoluciones de este instituto son definitivas, vinculantes y deberán ser cumplidas por los poderes, entidades y dependencias públicas del Estado, Ayuntamientos y por todos los organismos públicos, ello no impide que acudan a las instancias judiciales correspondientes.


d) Que en relación con los argumentos en los que se señala que las reformas legales violan la facultad para organizar la administración pública municipal e impiden prestar la función pública en el caso de acceso a la información, también son infundados, en virtud de que ni la Constitución Federal, ni la Local confieren a los Municipios la facultad de reglar en forma autónoma el derecho al acceso a la información pública, por lo que no se transgrede principio constitucional alguno.


El Poder Ejecutivo del Estado de J. al rendir su informe, en síntesis manifestó:


Que los conceptos de invalidez carecen de sustento constitucional, ya que los actos que se impugnan de ninguna manera invaden la esfera de competencia del Municipio actor, pues ignora que la ley objeto de la controversia reglamentan el artículo 6o., en relación con el 8o., ambos de la Constitución Federal, que imponen la obligación al Estado de garantizar el derecho a la información y de responder por escrito las peticiones de los gobernados, por lo que impedir el conocimiento de la información oficial se estaría restringiendo las garantías referidas, de ahí que no existe una invasión de esferas de poder, por lo que con las reformas impugnadas se busca la eficiencia de los servicios del Estado y que los recursos públicos sean administrados de una manera correcta.


SÉPTIMO. El procurador general de la República en su opinión, manifestó sustancialmente lo siguiente:


a) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente controversia constitucional, la que fue promovida por persona legitimada para ello.


b) Que respecto al Decreto 20867, que contiene la Ley de Transparencia e Información Pública, se reforman diversos artículos de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos, los artículos 112 y 113 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente; así como el artículo 146 del Código Penal, todos del Estado de J., su impugnación es extemporánea, toda vez que dicho decreto se publicó el seis de enero y el oficio de demanda se presentó hasta el seis de mayo, por lo que es incuestionable que la demanda se presentó fuera del plazo legal establecido para tal efecto, pues la impugnación se hizo con motivo de su publicación.


c) Que respecto al diverso Decreto 20862 por el que adicionaron y reformaron diversos artículos de la Constitución Política del Estado de J., así como los diversos actos verificados dentro del procedimiento legislativo que también se impugnan, su impugnación es oportuna toda vez que este decreto se publicó el veintiséis de marzo de dos mil cinco y la demanda se presentó el seis de mayo de ese año, esto es, dentro del plazo legal.


d) Que las causas de improcedencia hechas valer por la Legislatura del Estado son infundados, toda vez que si bien el artículo 117 de la Constitución Política del Estado de J. establece como requisito para que pueda reformarse ese ordenamiento, que debe contar con la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos, tal votación no tiene el alcance de modificar, confirmar o revocar la reforma constitucional, por lo que no puede considerarse como una vía legalmente prevista para la solución del conflicto.


Que la circunstancia de que el Municipio haya emitido su voto a favor de las reformas y adiciones a la Constitución Local, no significa que las consintió, y que por ello no las pueda impugnar en controversia constitucional, habida cuenta de que en la ley reglamentaria de la materia, no se establece el consentimiento como causa de improcedencia.


Que la diversa causa de improcedencia referida a que el Municipio actor carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional, por haber aprobado las reformas constitucionales impugnadas, resulta incorrecta, porque su intervención en el procedimiento de reformas a la Constitución Local tiene como único fin expresar su conformidad o inconformidad con la reforma constitucional, lo que no entraña la pérdida del derecho de acción para instar ante este Alto Tribunal la invalidez de las normas, si considera que se vulnera el ámbito de su competencia.


e) Que en relación con la fracción VI del artículo 9o. de la Constitución y los artículos 36 a 51 de la Ley de Transparencia e Información Pública, ambas del Estado de J., violan los artículos 116 y 133 de la Constitución Federal, porque ésta no autoriza la creación de órganos constitucionales autónomos, como lo es el Instituto de Transparencia e Información Pública, son infundados, porque conforme al sistema de distribución de competencia establecido en la Constitución Federal, lo que no está conferido a la Federación está reservado a los Estados, y que éstos son independientes, en cuanto pueden gobernarse por sí mismos pero dentro de las limitaciones impuestas por la N.F., de ahí que el Estado de J. cuente con facultades para crear órganos constitucionales autónomos que desarrollen funciones nuevas que por sus características no es conveniente que lleven a cabo los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, más si se toma en cuenta que la Constitución Federal no prohíbe a los Estados la creación de dichos organismos. De este modo la creación del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública de J., como organismo autónomo constitucional obedece a la obligación que tiene la entidad de garantizar el derecho a la información pública, por lo que en absoluto altera la tradicional doctrina de la división de poderes en tres órganos primarios, sin perjuicio del funcionamiento de ese órgano, que sin ser poder ejecute acciones encaminadas a la correcta evolución del Estado y, por ende, tampoco está por encima de los Poderes Estatales.


f) Que en relación con el argumento en el sentido de que corresponde al Poder Legislativo a través de la legislación establecer lineamientos generales para la clasificación, desclasificación, manejo, mantenimiento, seguridad y protección de información reservada y confidencial y no al instituto, también son infundados, porque si bien en la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado, se otorga al instituto la facultad de establecer los lineamientos generales en materia de información, tales lineamientos no pueden considerarse como actos formal y materialmente legislativos, por tratarse de aspectos técnicos propios del órgano administrativo encargado de garantizar el acceso a la información.


g) Que resulta errónea la afirmación del actor al señalar que el instituto al resolver los recursos de revisión y las negativas de información, se atribuye facultades jurisdiccionales que tiene el Tribunal Administrativo del Poder Judicial de J., ya que esas facultades son originarias, al ser un órgano autónomo constitucional, previstas en el artículo 9o., fracción VI, cuarto párrafo, de la Constitución Local, y de no ser así se verían restringidos los derechos de los ciudadanos al contraponerse al derecho de acceso oportuno y expedito a la información a favor de los particulares, con instancias jurisdiccionales innecesarias, con lo que de forma alguna se disminuyen las facultades de los poderes ni de los Ayuntamientos.


h) Que es inexacto que el Instituto de Transparencia e Información Pública de J., sea una autoridad intermedia, porque de modo alguno suplanta ni mediatiza el marco de atribuciones que constitucional y legalmente le competen al Ayuntamiento, ni tampoco impide o interrumpe la comunicación directa entre el Gobierno del Estado y el Municipio, pues si bien los Municipios están obligados a garantizar el derecho a la información pública, ésta la deberán hacer de la forma y bajo los lineamientos que para ello determine el Congreso Local.


i) Que por otra parte, tampoco asiste razón al actor al señalar que porque las resoluciones del instituto no pueden ser impugnadas, se constituye en una autoridad intermedia e interrumpe las facultades otorgadas al Tribunal del Poder Judicial Estatal, ya que por sus características de órgano constitucional autónomo, no constituye autoridad intermedia, pues sus facultades derivan de la Constitución Estatal y sus resoluciones son definitivas e inatacables, además de que tampoco impide a los Municipios emitir los reglamentos relacionados con el acceso a la información pública, toda vez que dentro de las facultades del instituto, está la de fomentar entre los sujetos obligados que elaboren su reglamento en materia de transparencia e información pública, y en caso de que no lo elaboren adoptarán las normas reglamentarias bases que emita el instituto.


j) Que los argumentos en los que se señala que se viola en perjuicio del Municipio el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, al obligarse al Municipio a constituir unidades de transparencia e información, así como contar con un Comité de clasificación de información pública, también son infundados porque si bien el Municipio tiene facultad para dictar normas y regular las materias, procedimientos y servicios públicos de su competencia, tales facultades se encuentran sujetas y limitadas a las leyes que en materia municipal expida la Legislatura Local, y en el caso, en materia de transparencia e información pública, los lineamientos específicos se encuentran previstos en los artículos 9o. y 15 de la Constitución del Estado.


k) Que en cuanto a la violación de la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y del Código Penal de la entidad, no se formularon conceptos de invalidez, y que en razón de que los actos combatidos no son violatorios de disposición constitucional alguna, resulta infundada la violación que se alega del artículo 133 de la N.F..


OCTAVO. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Guadalajara, Estado de J. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la misma entidad.


SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia fue promovida oportunamente.


En la presente controversia constitucional se demanda lo siguiente:


a) El Decreto 20862 por el que se adiciona un párrafo al artículo 4o. y reforma los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J., publicado en el Periódico Oficial del Estado, el veintiséis de marzo de dos mil cinco.


b) El Decreto 20867 por el que se Crea la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., reforma diversos artículos de la Ley que R. la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., reforma los artículos 112 y 113 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y reforma el artículo 146 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de J., publicado en el Periódico Oficial de la entidad, el seis de enero de dos mil cinco.


Como se advierte de lo anterior, lo que se impugna son normas generales, por lo que para efectos de determinar la oportunidad de su impugnación debe estarse a lo que dispone la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que señala:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


De la lectura integral de la demanda se advierte que las normas generales citadas se impugnan con motivo de su publicación, por lo que es a partir de esa fecha en que debe realizarse el cómputo respectivo.


Respecto del Decreto 20862, por el que se adicionó un párrafo al artículo 4o. y se reforman los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J., se publicó en el Periódico Oficial de la entidad, el sábado veintiséis de marzo de dos mil cinco, como se desprende del ejemplar de ese medio informativo que obra a fojas cuarenta y ocho a cincuenta y uno del expediente; tomando en consideración esa fecha, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del lunes veintiocho de marzo al martes diez de mayo de dos mil cinco, entonces si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el seis de mayo del citado año, esto es, el vigésimo octavo día, es inconcuso que se promovió oportunamente en cuanto al decreto referido.


Por cuanto hace al Decreto 20867, a través del cual se crea la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., y se reforman diversos artículos de la Ley que regula la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., reforma los artículos 112 y 113 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y reforma el artículo 146 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de J., se publicó en el Periódico Oficial del Estado el seis de enero de dos mil cinco (fojas veintisiete a cuarenta y ocho del expediente); por tanto, si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia, como se dijo, el seis de mayo de este año, resulta incuestionable que la promoción de la demanda, respecto a este decreto resulta extemporánea, al haber transcurrido en exceso el plazo para su presentación, por lo que lo procedente es sobreseer en la controversia respecto del Decreto 20867 con fundamento en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia, que son del tenor siguiente:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."


"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:


"...


"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


Por otro lado, respecto del Acuerdo 837/05 de diez de marzo de dos mil cinco, por el cual se declaran aprobadas las adiciones y reformas a la Constitución Política del Estado de J., no se hace consideración alguna en cuanto a la oportunidad de su presentación, toda vez que al formar parte del procedimiento legislativo, que culminó con las normas constitucionales combatidas, no puede impugnarse como acto reclamado destacado, por lo que su análisis, en todo caso, será materia de estudio en los conceptos de invalidez.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 129/2001, publicada en la página ochocientos cuatro, Tomo XIV, octubre de 2001, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL. Si se toma en consideración, por un lado, que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es posible jurídicamente impugnar cada acto legislativo individualmente, ya que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la emisión de la norma general, y por otro, que tratándose de controversias constitucionales, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la impugnación de actos en esa vía pueden llevarse a cabo dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de él, resulta inconcuso que la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo únicamente puede realizarse a partir de que es publicada la norma general emanada de dicho procedimiento, porque es en ese momento cuando los mencionados actos adquieren definitividad."


TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes.


a) Legitimación activa. Por el Municipio actor comparece su síndico, quien acreditó su cargo con copia certificada del acta de sesión solemne celebrada el treinta y uno de diciembre de dos mil tres, por el Ayuntamiento de Guadalajara, J., en donde consta la toma de protesta de los integrantes electos para el periodo constitucional 2004-2006, teniendo el promovente el cargo de síndico (fojas cincuenta y nueve a setenta y uno del expediente), el que está facultado para acudir en representación del Municipio de Guadalajara, Estado de J., de conformidad con lo dispuesto por el artículo 52, fracción III, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado, que establece:


"Artículo 52. Son obligaciones del síndico:


"...


"III. Representar al Municipio en todas las controversias o litigios en que éste sea parte, sin perjuicio de la facultad que tiene el Ayuntamiento para designar apoderados o procuradores especiales."


Asimismo, el citado Municipio cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.


b) Legitimación pasiva. Las autoridades demandadas en esta vía, son los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de J..


En cuanto al primero, suscribieron la contestación de la demanda el presidente y los secretarios de la Mesa Directiva del Congreso Local, carácter que acreditaron con copia certificada del acta de la segunda sesión ordinaria del Congreso del Estado de once de mayo de dos mil cinco (fojas uno a ocho del tomo I del cuaderno de pruebas), de la que se desprende que fueron electos con tal carácter.


El artículo 35, numeral 1, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de J., establece:


"Artículo 35.


"1. Son atribuciones de la mesa directiva:


"...


"V.R. jurídicamente al Poder Legislativo del Estado, a través de su presidente y dos secretarios, en todos los procedimientos jurisdiccionales en que éste sea parte, ejercitando de manera enunciativa mas no limitativa todas las acciones, defensas y recursos necesarios en los juicios: civiles, penales, administrativos, mercantiles o electorales, así como los relativos a los medios de control constitucional en todas sus etapas procesales, rindiendo informes previos y justificados, incluyendo los recursos que señala la Ley de Amparo y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la demás legislación aplicable en la materia, y con las más amplias facultades para pleitos y cobranzas para toda clase de bienes y asuntos e intereses de este poder, en la defensa de sus derechos que la ley le confiere en el ámbito de sus atribuciones. La mesa directiva puede delegar dicha representación de forma general o especial."


De lo anterior se desprende que la representación jurídica del Poder Legislativo de la entidad recae en la mesa directiva a través de su presidente y dos secretarios, por lo que quienes suscribieron la aludida contestación tienen la representación del órgano legislativo.


Por el Poder Ejecutivo del Estado de J. comparece F.J.R.A. en su carácter de gobernador, lo que acredita con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de J. de primero de marzo de dos mil uno, en el que se publicó la resolución del Consejo Electoral de la entidad en la que se le declara electo en ese cargo (fojas ciento veintitrés a ciento veinticuatro de este expediente).


El artículo 36 de la Constitución Política del Estado de J., es del tenor siguiente:


"Artículo 36. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado."


De conformidad con dicho numeral, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado, de lo que se infiere entonces que quien signó la contestación de demanda tiene la representación de ese poder.


Por último, debe considerarse que tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo, cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que expidieron y publicaron respectivamente las normas combatidas.


CUARTO. A continuación se procede a analizar las causas de improcedencia o de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.


El Poder Legislativo hizo valer lo siguiente:


Que respecto del Decreto 20862 y el Acuerdo Legislativo 837/05, es improcedente la controversia constitucional porque, por una parte, el Municipio actor no agotó la vía legalmente establecida para la solución del conflicto, toda vez que al emanar las reformas constitucionales de un procedimiento, estuvo en aptitud de oponerse a la aprobación de dichas reformas, cuestión que no hizo y, por otra, que al aprobar expresamente las reformas constitucionales en comento, las consintió, por lo que en consecuencia carece de legitimación para impugnarlas.


Resultan improcedentes los argumentos anteriores por lo siguiente:


El artículo 117 de la Constitución Política del Estado de J., establece:


"Artículo 117. Esta Constitución sólo podrá reformarse con los requisitos siguientes:


"Iniciada la reforma y aprobada por acuerdo de las dos terceras partes del número total de diputados que integren la legislatura, se enviará a los Ayuntamientos del Estado con los debates que hubiere provocado; si del cómputo efectuado por el Congreso resultare que la mayoría de los Ayuntamientos aprueban la reforma, se declarará que forma parte de la Constitución.


"Si transcurriere un mes después de que se compruebe que ha sido recibido el proyecto de que se trata, sin que los Ayuntamientos remitieren al Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan las reformas. ..."


Si bien del precepto transcrito deriva que para que pueda reformarse la Constitución Local, requiere de la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos, los alcances de ese voto no tiene por efecto la de modificar o revocar las reformas propuestas, puesto que la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación de las reformas constitucionales que expida el Congreso, se limita a que en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución Estatal; esto es, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar con su voto las modificaciones en la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local, pero se repite, no para modificar o revocar las reformas en cuestión, por lo que menos aún puede considerarse dicha votación como una vía legalmente prevista para la solución del conflicto.


Por otra parte, el hecho de que el Municipio actor en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 117 de la Constitución Local haya emitido su voto a favor de las reformas y adiciones a la Constitución, de forma alguna lleva a considerar, para efectos de procedencia de la controversia constitucional, como consentidas las normas constitucionales combatidas, ni tampoco entraña la pérdida del derecho de acción para instar ante este Alto Tribunal a solicitar la invalidez de las mismas, dado que, como se asentó con anterioridad, la presente vía constitucional se promovió oportunamente respecto de las citadas reformas y adiciones a la N.F. local.


Además que, ni de la Constitución Federal ni de la ley reglamentaria de la materia se advierte que tratándose de la impugnación a preceptos de una Constitución Estatal, por parte de los Municipios, la controversia constitucional sólo puede ejercerse por aquellos que votaron en contra de esas reformas o adiciones; por el contrario, los ordenamientos mencionados legitiman a los Municipios a combatir a través de la controversia constitucional, normas de sus Constituciones Locales, sin importar que el Municipio que lo haga, haya votado o no, en contra de las normas constitucionales, cuya invalidez solicite.


No existiendo alguna otra causa de improcedencia o de sobreseimiento que analizar, se procede al estudio de fondo del asunto, con excepción de lo relativo al Decreto 20867, por haberse decretado el sobreseimiento, por las razones dadas en el considerando segundo de esta resolución.


QUINTO. Ante todo cabe precisar que este Tribunal P. advierte que si bien en el oficio de demanda, el Municipio actor señaló que impugnaba el Decreto 20862 por el cual se aprueba la adición de un párrafo al artículo 4o. y reforma los artículos 8o., 9o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la Constitución Política del Estado de J., lo cierto es que de la lectura integral del citado oficio de demanda se desprende que sólo se plantean conceptos de invalidez respecto del artículo 9o., fracción VI, por lo que el presente estudio se constreñirá únicamente a esta disposición, al advertir que esa es en realidad la causa de pedir, y no así la adición y reformas de los artículos 4o., 8o., 15, 35, 92, 97 y 100 de la citada Constitución Local.


Aclarado lo anterior, en los conceptos de invalidez sustancialmente se aduce:


a) Que la reforma a la fracción VI del artículo 9o. de la Constitución Política del Estado de J., es violatorio del artículo 116, en relación con el 133, ambos de la Constitución Federal, en virtud que se atenta en contra del principio de división de los poderes públicos estatales con la creación de un organismo constitucional autónomo, denominado Instituto de Transparencia e Información Pública de J..


Que la evolución del principio de división de poderes ha reconocido la necesidad de crear organismos constitucionales que no formen parte de los tres órganos de poder clásicos, pero sin que éstos se encuentren en un nivel superior jerárquico, ejemplo de esos organismos están el Banco de México, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dentro del esquema federal, y respecto de las entidades federativas, la creación de este tipo de organismos, se encuentran estrictamente establecidos en los artículos 102, apartado B, y 116, fracción IV, inciso c), y fracción V, referidos a los organismos de protección de los derechos humanos, a las autoridades electorales y a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, sin que la propia Constitución Federal, autorice a las entidades federativas a crear otros órganos de poder diversos a los estrictamente señalados, por lo que el órgano reformador local al crear a través de la reforma al artículo 9o., fracción VI, de la Constitución Estatal el Instituto de Transparencia e Información Pública de J., como un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y que al ser sus resoluciones definitivas e inatacables, vinculantes y obligatorias para los Poderes, entidades y dependencias públicas del Estado y para todos los Ayuntamientos, se coloca por encima de los Poderes Estatales, además de disminuir sus facultades para otorgárselas al instituto, lo que implica una violación al artículo 116 de la Constitución Federal.


b) Que con la creación del referido instituto de transparencia se transgrede lo dispuesto por la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, ya que se constituye como una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio actor, pues como ente u organismo público autónomo tiene facultades y atribuciones que le permiten actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no proviene de manera directa de los acuerdos y decisiones tomadas por los diferentes niveles de gobierno, y que con sus efectos se traducen en actos o hechos que interrumpen u obstaculizan la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, que en sí misma implica sustitución o arrogación de las facultades del Municipio, pues la relación de ese órgano con el Estado no es de supra a subordinación, sino de imperatividad, y al no ser impugnables sus determinaciones, predominan sobre las facultades expresamente determinadas a los Poderes del Estado y a los Ayuntamientos.


c) Asimismo, se viola lo dispuesto por la fracción II del artículo 115 constitucional al impedir a los Ayuntamientos recurrir las resoluciones que les son perjudiciales a sus intereses ante el Tribunal de lo Administrativo, ya que las resoluciones del instituto no pueden ser impugnadas en ningún sentido, constituyéndose como autoridad intermedia en relación con las facultades otorgadas a ese tribunal del Poder Judicial; así como se violenta la facultad del Ayuntamiento de emitir reglamentos que organicen la administración pública municipal, ya que con las facultades del instituto se suplantan o mediatizan las facultades propias del Municipio invadiendo su esfera de competencia, que son propias de las autoridades municipales como lo señala el artículo 6o. de la Constitución Federal.


A efecto de dar contestación a los planteamientos anteriores, es necesario transcribir los artículos 39, 40, 41, 116, 124 y 133 de la Constitución Federal, que en lo que interesa, disponen:


"Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho o modificar la norma de su gobierno."


"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental."


"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o mas de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.


"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas. ..."


"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."


"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión."


De un análisis integral de los artículos transcritos se desprende lo siguiente:


a) Que la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo.


b) Que los Estados de la República son libres y soberanos en todo lo relativo a su régimen interior.


c) Que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de su competencia, y por los de los Estados en lo referente a sus regímenes interiores, en los términos establecidos en la Constitución Federal y en las Constituciones Locales, respectivamente.


d) Que las Constituciones Locales en ningún caso pueden contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.


e) Que los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos.


f) Que las facultades no expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden reservados a los Estados.


g) Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la Ley Suprema de toda la Unión.


Así, dichas disposiciones salvaguardan la hegemonía constitucional referida a la soberanía popular, a la forma de gobierno (un régimen republicano, representativo, democrático y federal) y a la supremacía constitucional, con lo que queda de manifiesto que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es la N. Suprema de toda la Unión, y que las Constituciones Locales están subordinadas a ella. Asimismo que los Estados de la República en lo referente a sus regímenes interiores, deben regirse por lo que establezcan sus Constituciones Locales, sin que en ningún caso éstas puedan contravenir lo dispuesto por la Constitución Federal, ya que se encuentran jerárquicamente subordinadas a esta última.


Este Tribunal P. ha considerado que dentro del Estado mexicano se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional, estableciéndose en este último el sistema de competencias al que deberán ceñirse los citados órdenes jurídicos.


Tal criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 136/2005, publicada en la página dos mil sesenta y dos, Tomo XXII, octubre de 2005, Novena Época, P., del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN. De las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla."


Las características esenciales, en cuanto a la asignación de competencias de los citados órdenes jurídicos son:


a) En el orden jurídico federal, la asignación de atribuciones competenciales a favor de los poderes federales, las facultades de las autoridades de este orden jurídico, deben encontrarse expresamente previstas a su favor en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la regla prevista en el artículo 124 de la propia N.F..


b) En el orden jurídico estatal o local, la materia sustantiva sobre la cual tiene autonomía funcional este orden jurídico, se obtiene por exclusión de las atribuciones consagradas expresamente a favor de la Federación, atento a lo dispuesto por el citado artículo 124 y en los numerales 117 y 118, todos de la N.F..


Así, la distribución de competencias, respecto de los dos órdenes jurídicos mencionados, se rige por el principio consagrado en el artículo 124 constitucional, conforme al cual se otorgan facultades expresas a los funcionarios federales, entendiéndose reservadas las demás a los Estados de la República, es decir, que la delimitación de competencias entre el orden federal y el de las entidades federativas se resuelve a base de listar expresamente las facultades de aquél, reservándose a los Estados las que no lo estén. Los funcionarios federales, pues, no pueden realizar acto alguno fuera del ámbito que la Constitución Federal expresamente señala; en tanto que los Estados ejercitan todas las facultades no asignadas a los órganos federales.


En síntesis, de la interpretación armónica de los artículos 124, 40 y 41 constitucionales lleva a concluir, que las entidades federativas tendrán plena autonomía para que, sin transgredir los principios establecidos en la Constitución, resuelvan con libertad en las materias que la propia N.F. les ha reservado competencia, al no señalarlas de manera expresa en la competencia de la Federación.


Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 81/98, publicada en el Tomo VIII, diciembre de 1998, página 778, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS. El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo que atañe a las hipótesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los Municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito competencial de los Estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los Municipios."


c) En el orden jurídico de los Municipios, sus facultades se encuentran expresamente conferidas en el artículo 115 de la Constitución Federal.


d) Por lo que respecta al Distrito Federal, su ámbito de competencia está regulado en el artículo 122 de la propia N.S..


e) El orden jurídico constitucional, es el que establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal. En su aspecto dogmático, el orden jurídico constitucional previene las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes jurídicos citados.


El orden jurídico constitucional tiende, además de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades de los demás órdenes normativos, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponda a las autoridades de otro orden jurídico. De este modo, el orden jurídico constitucional se erige como un orden total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales.


Ahora bien, como se asentó, el Municipio actor esgrime que las entidades federativas no pueden crear más organismos autónomos que los estrictamente señalados en los artículos 102, apartado B y 116, fracciones IV y V, de la Constitución Federal, dentro de los cuales no se encuentra contemplado un organismo autónomo denominado Instituto de Transparencia e Información Pública, como el creado a través de la reforma a la fracción VI del artículo 9o. de la Constitución Política del Estado de J..


El artículo 9o. de la Constitución Política del Estado de J. cuya constitucionalidad se cuestiona, textualmente menciona:


"Artículo 9o. El derecho a la información pública tendrá los siguientes fundamentos:


"I. La consolidación del Estado democrático y de derecho en J.;


"II. La transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades estatales y municipales, mediante la apertura de los órganos públicos y el registro de los documentos en que constan las decisiones públicas y el proceso para la toma de éstas;


"III. La participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, mediante el ejercicio del derecho a la información;


"IV. La información pública veraz y oportuna;


"V. La protección de la información confidencial de las personas; y


"VI. La promoción de la cultura de transparencia, la garantía del derecho a la información y la resolución de las controversias que se susciten por el ejercicio de este derecho a través del Instituto de Transparencia e Información Pública de J..


"El instituto es un órgano público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio.


"Contará con un consejo conformado por un presidente y cuatro consejeros ciudadanos titulares, así como por los suplentes respectivos; los miembros del consejo serán nombrados mediante el voto de dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado, o por insaculación, conforme a los requisitos y procedimientos que establezca la ley.


"El instituto tendrá las atribuciones específicas que la ley le otorgue; sus resoluciones serán definitivas e inatacables, vinculantes y deberán ser cumplidas por los poderes, entidades y dependencias públicas del Estado, Ayuntamientos y por todo organismo, público o privado, que reciba, administre o aplique recursos públicos estatales o municipales."


Como se advierte del numeral transcrito, en lo que aquí importa, el Órgano Reformador de la Constitución Local erige al Instituto de Transparencia e Información Pública de J. como un órgano público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio.


Para determinar entonces si las entidades federativas pueden o no crear órganos constitucionales autónomos en uso de sus facultades, como el que ahora nos ocupa, o bien, pueden hacerlo únicamente cuando éstos estén contemplados y autorizados por la Constitución Federal, es necesario desglosar las facultades que corresponde a los Estados de acuerdo con el sistema de competencias, previsto en la Constitución Federal.


En primer lugar, se tiene que el artículo 116 de la Constitución Federal, en el que se establecen las bases conforme a las cuales deben organizarse los poderes públicos estatales, señala:


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.


"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:


"I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años.


"La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.


"Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.


"Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:


"a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación;


"b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.


"Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor a cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección.


"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.


"Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.


"Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes;


"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.


"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizado por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.


"Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación.


"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.


"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargado (sic) el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados.


"Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.


"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:


"a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo:


"b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;


"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdicciones que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;


"d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;


"e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;


"f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;


"g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;


"h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia de origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; e


"i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse;


"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.


"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.


"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.


"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."


Como es de advertirse del numeral reproducido, en ninguna de sus partes se confiere facultad a los Estados para crear organismos autónomos, pues de su contenido deriva que establece la división del poder público estatal, prohibiendo que puedan reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en una sola persona; que los gobernadores no podrán durar en su encargo más de seis años, y que éstos en ningún caso y por ningún motivo podrán ocupar el cargo, cuando su origen haya sido la elección popular ordinaria o extraordinaria (fracción I); que las Legislaturas de los Estados se integrarán por diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y representación proporcional, y que dichos diputados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato (fracción II); que el Poder Judicial se ejercerá por los tribunales que establezcan las propias Constituciones Estatales y que los Magistrados integrantes de esos Poderes Judiciales Locales deberán reunir los mismos requisitos que para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (fracción III); que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales en esa materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones (fracción IV); podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, para dirimir los conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares (fracción V); que las relaciones laborales entre los Estados y sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en las leyes locales con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Federal (fracción VI); y que la Federación y los Estados y éstos y los Municipios podrán celebrar convenios respecto de determinadas funciones y servicios públicos (fracción VII).


Por otro lado, además de las señaladas bases generales sobre las cuales las entidades federativas deben organizarse en su régimen interior, la propia Constitución Federal establece directamente prohibiciones a los Poderes de los Estados que deben ser observadas de manera imperativa a efecto de dar cumplimiento y hacer efectivo el federalismo mexicano.


Tales imperativos los encontramos, en los artículos 117 y 118 de la Constitución Federal, que señalan:


"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:


"I.C. alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras.


"...


"III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.


"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.


"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.


"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.


"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impues (sic) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.


"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.


"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.


"IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.


"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."


"Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:


"I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.


"II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.


"III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al presidente de la República."


De las prohibiciones expresamente contenidas en los artículos transcritos, no se advierte que alguna de ellas se refiera a que las entidades federativas no puedan crear organismos autónomos que tengan por objeto garantizar el derecho a la información.


En otro aspecto, atendiendo al sistema de distribución de competencias derivado de lo dispuesto por el artículo 124 de la Constitución Federal en el que se establece que las facultades que no estén expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, se tiene que de la lectura integral del texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se advierte que sea facultad exclusiva de los funcionarios de la Federación, ni de modo expreso ni de modo tácito que éstos puedan crear organismos constitucionales autónomos, ni tampoco deriva que para que las entidades federativas puedan crear ese tipo de organismos, deba ser contemplado o creado primeramente por el Órgano Reformador de la Constitución Federal.


Ahora bien, a pesar de lo antes expuesto, esto es, que no está previsto expresamente a favor de los funcionarios federales, la creación de organismos autónomos constitucionales, ello no es suficiente para poder determinar si la creación de esos órganos autónomos corresponde al orden jurídico federal, o bien al orden jurídico estatal.


Lo anterior es así, porque en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no existe disposición alguna en la que se autorice que puedan crearse órganos constitucionales autónomos; sin embargo, se ha permitido su existencia, y como ejemplo de ello se cita al Banco Central previsto en el artículo 28, sexto y séptimo párrafos; al Instituto Federal Electoral regulado en el artículo 41, fracción III y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dispuesta por el artículo 102, apartado B, todos de la Constitución Federal.


Entonces, ante esta situación especial, es necesario el análisis del orden jurídico constitucional, para esclarecer en dónde se ubican los llamados órganos constitucionales autónomos.


Ante todo debe asentarse que los órganos constitucionales autónomos se concibieron y desarrollaron en Europa y su establecimiento se expandió por Asia y América.


De acuerdo con la doctrina, los órganos constitucionales autónomos surgen con motivo de una nueva concepción del Poder, bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando con ello la teoría tradicional de la división de poderes, por lo que se dejó de concebir la organización del Estado derivada de los tres poderes tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y J., que sin perder su esencia, ahora se habla de que dicho principio debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.


Su creación se justificó por la necesidad de establecer órganos encaminados a la defensa de los derechos fundamentales y de lograr controlar la constitucionalidad de los actos de los depositarios clásicos del poder público, en virtud de la excesiva influencia que éstos recibían de intereses económicos, religiosos, de partidos políticos y de otros factores reales de poder, que habían perjudicado los derechos alcanzados hasta ese momento en beneficio de la clase gobernada, lo que motivó su establecimiento en los textos constitucionales dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcanzaran los fines para los cuales se habían creado, esto es, para que ejerzan una función propia del Estado, que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado.


El sistema jurídico mexicano no ha sido la excepción a esta nueva concepción de distribución del poder público, pues como se señaló, a través de diversas reformas constitucionales se han establecido órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público, a los que se les ha encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia de esas funciones, para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal, se reitera, radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.


Aun cuando no existe precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autónomos como se ha señalado, las características esenciales que se desprenden tienen dichos órganos son:


a) Deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución.


b) Deben mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación.


c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera.


d) Deben atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.


De esta manera, al crearse el Instituto Federal Electoral, como órgano autónomo constitucional, como resultado de diversas reformas constitucionales, se buscó la credibilidad y transparencia en las elecciones federales.


El Banco de México, el cual se inició como una sociedad anónima, con motivo de la reforma constitucional al artículo 28, párrafos sexto y séptimo, se configuró el Banco Central como institución autónoma, reforzando su función reguladora de la política monetaria procurando la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, los cambios, la intermediación, los servicios financieros, así como los sistemas de pagos, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional.


Por su parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos que inició sus actividades como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, mediante reforma al artículo 102 de la Constitución Federal, se elevó a rango constitucional, como un organismo auxiliar de la defensa de los derechos humanos que protegiera y defendiera a los ciudadanos en sus libertades y derechos fundamentales, en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los emitidos por el Poder Judicial de la Federación, así como los provenientes de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.


Debido al régimen republicano, democrático y federal que establece la Constitución Federal, los Estados de la República, a través de sus Constituciones Particulares, como principio básico, han estructurado sus órganos de poder, en similitud a los que operan para la Federación, aunque con diferentes nombres; no obstante ello, las entidades federativas no están obligadas a establecer, como órganos de poder, únicamente a los señalados en la Constitución Federal, pues en uso de la libertad soberana que gozan en su régimen interior, pueden según sus necesidades, crear cuantos órganos consideren indispensables para su desarrollo, así como para atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinentes, siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del Pacto Federal.


En este sentido, toda vez que en nuestro régimen constitucional no existe precepto que autorice la creación de órganos constitucionales autónomos; sin embargo, no hay duda que atendiendo a la teoría constitucional moderna, se ha permitido su existencia en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, sin que, por otro lado, se advierta que la incorporación de dichos organismos autónomos sea privativa del Órgano Reformador de la Constitución Federal, por lo que puede válidamente concluirse que las entidades federativas, al ser libres y soberanas, esto es, autónomas en cuanto a su régimen interior, se encuentran facultadas para crear órganos constitucionales, independientes de los poderes tradicionales locales, con la única limitante de respetar los principios fundamentales de la Constitución Federal.


Bajo ese tenor, el Órgano Reformador de la Constitución del Estado de J. erigió al Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado, como se advierte de la exposición de motivos y del dictamen de comisiones del Congreso Local, en relación con la reforma a la Constitución del Estado, y que en lo conducente se señala:


"... De igual forma, a efecto de promover la cultura de transparencia y garantizar el respeto al derecho a la información de los ciudadanos, se propone la creación del Instituto de Transparencia e Información Pública de J., como órgano garante de las disposiciones de la ley.


"Su naturaleza jurídica es la de un órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, para lo cual se propone la reforma correspondiente.


"Para tal efecto, tendrá que recordarse que la teoría constitucional moderna, ha reconocido que es posible la creación de órganos o entidades distintas a los tres poderes tradicionales, que independientes de ellos por realizar funciones que no pueden o no es conveniente encuadrarse dentro de las atribuciones legales del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, conforman un todo armónico en el sistema jurídico mexicano.


"Pero sobre todo, la autonomía constitucional que se le otorga, posibilita al instituto para que sus resoluciones al resolver los recursos de revisión sean vinculatorias, es decir, obligatorias y definitivas para los sujetos obligados. Sin embargo, contra dichas resoluciones vinculatorias, siempre quedará a salvo el derecho de los sujetos obligados, de los servidores públicos y en su caso particulares de recurrir ante los tribunales federales para interponer los medios de control constitucional que considere idóneos."


Ahora bien, no obstante haber concluido que las entidades federativas pueden crear órganos constitucionales autónomos, atendiendo a la litis propuesta en el presente asunto, es conveniente analizar si la creación de un órgano autónomo estatal encargado de la protección y garantía del derecho a la información, tiene o no un sustento jurídico, que justifique su creación, pues no debe soslayarse, como se ha plasmado, que la característica principal que distingue a este tipo de organismos radica en atender necesidades o funciones torales del Estado, que no han sido atendidas o bien que no se ha considerado conveniente que las realicen los poderes tradicionales, en aras del bien social.


Para ello, debe recordarse que conforme al artículo 6o. de la Constitución Federal, el derecho a la información deberá ser garantizado por el Estado, lo que implica la obligación de difundir y garantizar que las entidades de cualquier índole brinden a todo individuo la posibilidad de conocer aquella información de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados, por lo que se trata de lograr la mayor transparencia posible respecto de, entre otras cuestiones, los presupuestos asignados, su monto y ejecución, los programas operativos, los trámites y servicios, las concesiones y permisos, contrataciones públicas, información sobre la situación económica, financiera y de la deuda pública, a efecto de permitir a los ciudadanos evaluar de manera permanente los indicadores más importantes de la gestión pública.


Este derecho a la información está estrechamente vinculado con el derecho de conocer la verdad, el cual exige que las autoridades se abstengan de dar a la ciudadanía información manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación a los derechos fundamentales.


Sobre este aspecto, el Tribunal P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido los siguientes criterios jurisprudenciales:


"GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL. El artículo 6o. constitucional, in fine, establece que ‘el derecho a la información será garantizado por el Estado’. Del análisis de los diversos elementos que concurrieron en su creación se deduce que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el respeto de la verdad. Tal derecho es, por tanto, básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuirá a que ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Si las autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados." (Tesis P. LXXXIX/96, publicada en la página quinientos trece, Tomo III, junio de 1996, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).


"DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE. Inicialmente, la Suprema Corte estableció que el derecho a la información instituido en el último párrafo del artículo 6o. constitucional, adicionado mediante reforma publicada el 6 de diciembre de 1977, estaba limitado por la iniciativa de reformas y los dictámenes legislativos correspondientes, a constituir, solamente, una garantía electoral subsumida dentro de la reforma política de esa época, que obligaba al Estado a permitir que los partidos políticos expusieran ordinariamente sus programas, idearios, plataformas y demás características inherentes a tales agrupaciones, a través de los medios masivos de comunicación (Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, 2a. Sala, Tomo X, agosto 1992, p. 44). Posteriormente, en resolución cuya tesis LXXXIX/96 aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio 1996, p. 513, este Tribunal P. amplió los alcances de la referida garantía al establecer que el derecho a la información, estrechamente vinculado con el derecho a conocer la verdad, exige que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional. A través de otros casos, resueltos tanto en la Segunda Sala (AR. 2137/93, fallado el 10 de enero de 1997), como en el P. (AR. 3137/98, fallado el 2 de diciembre de 1999), la Suprema Corte ha ampliado la comprensión de ese derecho entendiéndolo, también, como garantía individual, limitada como es lógico, por los intereses nacionales y los de la sociedad, así como por el respeto a los derechos de tercero." (Tesis P. XLV/2000, visible a fojas setenta y dos, Tomo XI, Abril de 2000, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).


El imperativo establecido en el artículo 6o. de la N.F., es recogido por la Constitución Política del Estado de J. en su artículo 4o., al establecer:


"... El derecho a la información pública será garantizado por el Estado en los términos de esta Constitución y la ley respectiva."


En este sentido, los artículos 9o., fracciones I, II, III y IV y 15, fracción IX, de la propia Constitución Local señalan:


"Artículo 9o. El derecho a la información pública tendrá los siguientes fundamentos:


"I. La consolidación del Estado democrático y de derecho en J.;


"II. La transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades estatales y municipales, mediante la apertura de los órganos públicos y el registro de los documentos en que constan las decisiones públicas, y el proceso para la toma de éstas;


"III. La participación ciudadana en la toma de decisiones públicas mediante el ejercicio del derecho a la información;


"IV. La información pública veraz y oportuna."


"Artículo 15. Los órganos del poder público del Estado proveerán las condiciones para el ejercicio pleno de la libertad de los individuos y grupos que integran la sociedad y propiciarán su participación en la vida social, económica, política y cultural de la entidad. Para ello:


"...


"IX. Las autoridades estatales y municipales promoverán y garantizarán la transparencia y el derecho a la información pública en el ámbito de su competencia.


"La ley regulará el ejercicio del derecho a la información pública y el procedimiento para hacerlo efectivo; las obligaciones por parte de los sujetos de aplicación de la ley respecto a la transparencia y el derecho a la información pública, así como las sanciones por su incumplimiento.


"Será obligación de las autoridades estatales y municipales, así como de cualquier otro organismo, público o privado, que reciba, administre o aplique recursos públicos, proporcionar la información pública en su posesión, rendir cuentas de sus funciones y permitir el ejercicio del derecho a la información en los términos de ley."


Como lo ha reconocido este Tribunal P. en las tesis reproducidas, la evolución del concepto del derecho a la información ha generado un proceso de cambio en la relación entre gobierno y gobernados, en donde los servidores públicos deben hacer una apertura informativa plena de todas las acciones de gobierno, acotada tan sólo por criterios superiores del interés público, por lo que el derecho a la información implica ahora una herramienta para el combate a la corrupción, pues la sociedad ostentadora del poder soberano delegado a sus gobernantes, tienen el derecho y deben conocer toda la información relacionada con los entes gubernamentales.


Así, la evolución democrática del país se desarrolla a partir de una más fuerte legitimación del poder público, no pudiendo conceptualizarse a la democracia como un simple mecanismo para elegir a los individuos encargados de realizar las tareas de gobierno, sino que además, debe afrontar los retos del desarrollo social y la modernización gubernamental, y en este rubro, es necesario que el principio democrático asegure un ejercicio transparente de la función pública, de tal modo que la sociedad pueda conocer y evaluar la gestión gubernamental y el desempeño de los servidores públicos, siendo la transparencia y el acceso ciudadano a la información pública, los elementos necesarios para evitar que prevalezcan actitudes y prácticas desleales que redunden en un inadecuado manejo de los recursos públicos, conceptos que no deben ser confundidos.


Esto es, en tanto que el derecho de acceso a la información es un derecho subjetivo que le asiste a todo gobernado de recibir de parte del gobierno la información pública que le requiere y, por tanto, constituye el elemento esencial de la participación ciudadana, la transparencia de las instituciones públicas se refleja en los hechos, en la publicidad oportuna, completa, accesible y veraz de los actos y documentos que se derivan del ejercicio de sus facultades legales, es decir, es un acto voluntario de los órganos de gobierno de exponer a la sociedad, sin que medie solicitud o demanda alguna, sus tareas, acciones y resultados.


Es un hecho notorio y público que la razón fundamental que justificó que en los últimos años, tanto en el ámbito federal como en el estatal se regulara el derecho al libre acceso a la información pública (a pesar de haberse reconocido como garantía fundamental social desde mil novecientos setenta y siete), fue la necesidad de alcanzar credibilidad y confianza en las instituciones del Estado, dada la baja credibilidad que la sociedad tenía respecto de la gestión de las instituciones públicas, sobre todo en el manejo y aplicación de los recursos públicos.


Ahora bien, si el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la información, supone el deber a cargo de los poderes públicos federales y locales de crear las estructuras necesarias para el adecuado, efectivo desarrollo y garantía del derecho a la información.


De esta manera, en el orden federal se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información, el que de acuerdo con el artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es un órgano de la administración pública federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de proteger y difundir el derecho de acceso a la información, únicamente frente a entidades y dependencias que forman parte de la administración pública, lo cual no significa que los otros poderes constituidos y los órganos autónomos previstos en la Constitución Federal, escapen al cumplimiento del derecho de información pública, pues al respecto el artículo 61 de la ley en comento prevé:


"Artículo 61. El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial de la Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de carácter general, los órganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta ley.


"Las disposiciones que se emitan señalarán, según corresponda:


"I. Las unidades administrativas responsables de publicar la información a que se refiere el artículo 7o.;


"II. Las unidades de enlace o sus equivalentes;


"III. El comité de información o su equivalente;


"IV. Los criterios y procedimientos de clasificación y conservación de la información reservada o confidencial;


"V. El procedimiento de acceso a la información, incluso un recurso de revisión, según los artículos 49 y 50, y uno de reconsideración en los términos del artículo 60;


"VI. Los procedimientos de acceso y rectificación de datos personales a los que se refieren los artículos 24 y 25, y


"VII. Una instancia interna responsable de aplicar la ley, resolver los recursos, y las demás facultades que le otorga este ordenamiento."


Así, en el orden jurídico federal, se consideró suficiente para garantizar el acceso a la información pública, la existencia de un organismo autónomo sólo frente a la administración pública federal y en cuanto a los demás poderes constituidos y organismos constitucionales autónomos, con la creación de órganos establecidos mediante reglamentos o acuerdos de carácter general.


En cambio, el Órgano Reformador de la Constitución Política del Estado de J., en el artículo 9o. de la Constitución Local cuya constitucionalidad se cuestiona, contempló la existencia de un organismo constitucional autónomo, como el encargado de garantizar el derecho a la información en la entidad, con base en los motivos que sustenta la iniciativa de reformas, y que en lo que interesa señalan:


"... De igual forma a efecto de promover la cultura de transparencia y garantizar el respeto al derecho a la información de los ciudadanos, se propone la creación del Instituto de Transparencia e Información Pública de J., como órgano garante de las disposiciones de la ley. Su naturaleza jurídica es la de un órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, para lo cual se propone la reforma correspondiente. Para tal efecto, tendrá que recordarse que la teoría constitucional moderna, ha reconocido que es posible la creación de órganos o entidades distintas a los tres poderes tradicionales, que independientes de ellos por realizar funciones que no pueden o no es conveniente encuadrarse dentro de las atribuciones legales del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, conforman un todo armónico en el sistema jurídico mexicano. Pero sobre todo, la autonomía constitucional que se le otorga, posibilita al instituto para que sus resoluciones al resolver los recursos de revisión sean vinculatorias, es decir, obligatorias y definitivas para los sujetos obligados. Sin embargo, contra dichas resoluciones vinculatorias, siempre quedará a salvo el derecho de los sujetos obligados, de los servidores públicos y en su caso particulares de recurrir ante los tribunales federales para interponer los medios de control constitucional que considere idóneos."


Como se advierte de lo anterior, el Estado de J., en uso de la facultad que goza para establecer de forma libre y soberana su régimen interno, en términos de lo dispuesto por los artículos 39, 40 y 41, en relación con el artículo 6o., todos de la Constitución Federal, decidió crear un órgano estatal autónomo, porque a su juicio, de esa forma queda cabal y eficazmente garantizado el derecho a la información, es decir, consideró que a través de un órgano autónomo, ajeno a los poderes tradicionales, se cumple con mayor transparencia con el imperativo del artículo 6o. de la Constitución.


En ese orden de ideas, es de concluirse que la creación por parte del Órgano Reformador de la Constitución del Estado de J., de un órgano constitucional autónomo denominado Instituto de Transparencia e Información Pública (independiente de los tres poderes constituidos) como órgano garante del derecho a la información en la entidad, no viola ninguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si se atiende a que, por una parte, la garantía constitucional del derecho a la información contenida en el artículo 6o. de la Ley Suprema, deja implícitamente a cada una de las entidades federativas la regulación y, por ende, establecer las estructuras necesarias para el adecuado desarrollo de la garantía en comento en el ámbito de su esfera territorial y, por otro lado, que conforme a los artículos 39, 40 y 41 de la propia N.F., los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interno, es válido que el Órgano Reformador de la Constitución de J., en uso de esa facultad creara un órgano garante del derecho de información, por lo que con ello, lejos de transgredir la Constitución Federal, cumple cabalmente con ella.


En atención a lo anterior, los argumentos que en ese sentido se hacen valer, son infundados.


Desde diverso aspecto se aduce que el referido Instituto de Transparencia e Información Pública de J. se coloca por encima de los Poderes Estatales y disminuye las facultades de éstos y los Municipios, con lo que se viola lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución Federal.


A efecto de dar contestación a los planteamientos anteriores, debe tenerse presente que el principio de división de poderes, contenido en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene como fin limitar y equilibrar el poder público en las entidades federativas al impedir que un poder se coloque encima de otro y que un individuo sea depositario de dos o más poderes; por otra parte, la autonomía e independencia de los poderes públicos en los Estados, implica la no intromisión, dependencia o subordinación de uno a otro, que permita que cada uno realice las funciones que tienen encomendadas con plena libertad de decisión, sin más restricciones que las que la propia Constitución o las leyes les impongan; esto es, la Constitución, en aras de respetar la soberanía de los Estados, plasmó determinadas normas básicas para evitar que se trastocara el Pacto Federal; sin embargo, otorgó plenas facultades para que las entidades federativas fijaran libremente las normas y estructuras que regulen su régimen interior.


Así, lo relevante para el principio de división de poderes es que las relaciones multifuncionales entre los distintos poderes no generen una concentración de poder relevante de tal grado, que consoliden a un órgano por encima de otro de modo absoluto e incondicionado, de una manera que se afecte por esa situación, principalmente la seguridad jurídica de los gobernados.


Al respecto, el P. de este Alto Tribunal ha emitido las siguientes jurisprudencias:


"DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior." (Tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004, publicada en la página mil ciento veintidós, Tomo XX, septiembre de 2004, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).


"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías." (Tesis de jurisprudencia P./J. 52/2005, publicada en la página novecientos cincuenta y cuatro, Tomo XXII, julio de 2005, P., Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).


Como antes se señaló, el artículo 6o. de la Constitución Federal establece el imperativo que el derecho a la información debe ser garantizado por el Estado, lo que implica un deber a cargo de los poderes públicos de no obstaculizar de manera injustificada el acceso a la información pública, implicando al mismo tiempo un deber de promoción, de realización de acciones positivas dirigidas a garantizar la transparencia en la rendición de cuentas de sus funciones, para el efectivo ejercicio del derecho a la información.


Por lo que la obligación de transparentar las acciones de gobierno y el derecho recíproco de la ciudadanía de acceder a la información pública, son dos principios fundamentales garantizados en nuestro sistema jurídico, y que están íntimamente relacionados con la participación democrática y la representatividad, pues no puede haber verdadera democracia y representatividad, sin la transparencia en el ejercicio del poder público.


De las diversas iniciativas presentadas para la reforma tanto de la Constitución Política como de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., fueron coincidentes en señalar la necesidad de establecer un órgano autónomo encargado de promover la transparencia administrativa, así como la difusión, protección y respeto al derecho de acceso a la información pública.


Las razones que se tuvieron para arribar a tal propuesta, fueron entre otras, las siguientes:


"... A dos años de aprobada la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., la práctica ha demostrado que a pesar de ser un buen instrumento jurídico para poder acceder a la información que se encuentra en poder del Estado, tiene algunas deficiencias que vuelven lento y complejo el acceso a la información de interés público; entre otras no se aprecia el contenido y alcance del derecho a la información, se excluye a la sociedad en el proceso de acceso a la información y no prevé un órgano que vigile y garantice este derecho fundamental; en general, nos encontramos con un vacío legal, al no establecerse medidas que aseguren y no obstaculicen el completo acceso a los documentos públicos. Uno de los objetivos de la ley que aquí se presenta, es el acceso a la información con la participación del Estado y sociedad y convertirse en una herramienta para el combate a la corrupción. Los ciudadanos, como ostentadores del poder soberano delegado a sus gobernantes, tienen el derecho y deben conocer toda la información relacionada con la administración pública. La normatividad que aquí se presenta, reconoce la garantía fundamental del libre acceso a la información como el derecho de toda persona para acceder, reproducir, difundir y publicar los documentos e información públicos; establece además como principios de transparencia la documentación de las decisiones gubernamentales, el fácil acceso a la información pública como a la rendición de cuentas y el conocimiento por parte de la ciudadanía de las responsabilidades y funciones de los servidores públicos. La información pública, les concierne a todas las personas, y en esta ley se contempla el derecho a la libertad individual de decidir el destino de la información que se solicite. Asimismo, esta ley especifica la obligación de los Poderes del Estado, Ayuntamientos, organismos, dependencias, todos los funcionarios que en estos laboren y partidos políticos, a permitir el acceso a la información a cualquier persona; de igual manera, se establece el deber de publicar sus atribuciones, servicios y percepciones. Se pretende que con esta legislación, se de respuesta a las solicitudes de información de cualquier persona en el menor tiempo posible, estableciendo límites de tiempo para la entrega de la información solicitada o en su caso de la resolución que funde y motive el impedimento de la autoridad para no proporcionar lo gestionado. En este orden de ideas, para garantizar la protección al derecho a la información y a la transparencia pública, es primordial la instalación de un órgano ciudadano autónomo, con atribuciones ejecutivas para instruir y vigilar ese derecho fundamental, que propicie la participación ciudadana, que denuncie y realice los procedimientos necesarios para sancionar a los servidores públicos que impidan y obstaculicen esa garantía; por lo que se propone la creación del Instituto Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública de J., así como Direcciones de Acceso a la Información. En conclusión, la información pública debe darse a conocer en todos los ámbitos sociales, fundamentalmente a la ciudadanía, siendo indispensable sancionar política, penal, administrativa y civilmente a quienes obstaculicen el derecho a la información, en razón a las consecuencias o daños económicos, políticos morales o personales que se hubiesen generado por violaciones a esta garantía fundamental."


Tales motivos fueron retomados por las Comisiones del Congreso del Estado de J., cuyo documento fue la base de discusión en el seno del P. de ese órgano legislativo, considerándose lo siguiente:


"... Uno de los ejes rectores de la presente ley es la creación del Instituto de Transparencia e Información Pública de J., como órgano garante de las disposiciones de la ley. Su naturaleza jurídica es la de un órgano constitucional autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, lo cual le da libertad de administrar el patrimonio asignado en el presupuesto de egresos. Para tal efecto, tendrá que recordarse que la teoría constitucional moderna, ha reconocido que es posible la creación de órganos o entidades distintas a los tres poderes tradicionales, que independientes de ellos por realizar funciones que no pueden o no es conveniente encuadrarse dentro de las atribuciones legales del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, conforman un todo armónico en el sistema jurídico mexicano. La creación de este órgano, cuyo sustento se encuentra en la Constitución Política del Estado de J., se deriva del ejercicio de las facultades implícitas de que goza el Congreso del Estado. La autonomía que se le otorga impide la injerencia de otras entidades en su vida y manejo internos, con las excepciones que señala la propia ley, como en el nombramiento de los consejeros por parte del Congreso del Estado. Esta situación no implica ruptura entre el instituto y los demás órganos del poder público, sino una colaboración respetuosa de las atribuciones propias de cada uno. Pero sobre todo, la autonomía constitucional que se le otorga posibilita al instituto para que sus resoluciones sean vinculatorias, es decir, obligatorias y definitivas para los sujetos obligados. Al momento de considerar la creación del instituto, que se encuentra respaldado prácticamente por todos los sectores sociales y académicos que se consultaron, se valoró si un órgano mas no vendría a engrosar ineficazmente la estructura administrativa actual. Al final del debate, no lo consideramos de esa forma. La cultura de la transparencia y del ejercicio del derecho a la información, sobre todo por su poca aplicación en la realidad de México y de J., hacen necesario un órgano imparcial que promueva estos dos ámbitos dentro de nuestro sistema democrático. De esta manera, los beneficios que se esperan como resultado de su creación, ya explicados al comentar la importancia de la transparencia y del ejercicio del derecho a la información, superan en todo caso las críticas por los recursos adicionales que se destinarán a este organismo. Ahora bien, la naturaleza ciudadana del instituto le otorga peculiaridades propias, no porque la ‘ciudadanización’ de un órgano sea la panacea para un buen funcionamiento del mismo, pues al fin y al cabo los servidores públicos son también ciudadanos, sino más que nada porque esta cualidad intenta restarle un manejo político y gubernamental a un tema que requiere estar ajeno a intereses de este tipo. En este sentido, sin que sea una garantía total, la conformación del instituto por persona que en principio no tienen los intereses señalados permitirá un manejo más objetivo e imparcial de sus atribuciones específicas."


Finalmente, dichas cuestiones culminaron con las reformas a la Constitución Política del Estado de J. y a la Ley de Transparencia e Información Pública de la entidad.


Como puede advertirse de todo lo antes relacionado, la intención del Órgano Reformador de la Constitución Política, en uso de su facultad autónoma y soberana de que goza en su régimen interior, fue la de establecer un órgano público autónomo especializado encargado de promover la transparencia, difusión, protección y respeto al derecho, dotándolo, derivado de la autonomía constitucional otorgada, para que sus resoluciones sean obligatorias y definitivas, es decir, vinculatorias para todos los sujetos obligados, ello para evitar que éstos obstaculicen la transparencia y el ejercicio del derecho a la información y, en su caso, sancionar a los servidores públicos que incurran en esas prácticas.


En este sentido, no puede considerarse que el Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado de J., al que se ha encomendado la función de promover la cultura de transparencia y el derecho a la información entre los sujetos obligados a la sociedad, así como vigilar su cumplimiento, se coloque por encima de los Poderes Estatales, no disminuya la esfera de competencias de éstos, dado que derivado de las atribuciones conferidas al referido instituto, no se advierta que irrumpa de manera preponderante o decisiva sobre las funciones que corresponden a los tradicionales órganos de poder, pues dichas facultades están restringidas solamente a proteger y garantizar el derecho a la información, el cual por imperativo constitucional (tanto federal como local) las autoridades del Estado como sus Municipios están obligados a promover y garantizar.


Además, ni la circunstancia de que se prevea que sus resoluciones serán definitivas, inatacables y vinculantes, coloca al citado instituto por encima de los Poderes Estatales, pues tal atribución amén de ser un rango que caracteriza su independencia y garantiza su autonomía para llevar a cabo la función estatal que le fue encomendada; el reclamo social, según deriva de los motivos expuestos, fue el de contar con un órgano imparcial que hiciera viable y real la participación democrática, que sancione a los servidores públicos que impidan u obstaculicen la transparencia y el acceso a la información pública y garantizara que la información que proporcione el Estado, sea veraz, completa, oportuna y actual en beneficio de la sociedad, en quien originariamente reside el poder soberano, lo cual no podía lograrse, a juicio del Órgano Reformador de la Constitución Local, mas que dotando al referido órgano especializado, con autonomía constitucional y que sus resoluciones fueron vinculantes, para evitar, precisamente, la discrecionalidad de los entes obligados en el cumplimiento de la garantía del derecho a la información.


Lo cual, se reitera, no invade el campo natural de los órganos tradicionales de poder, pues tales facultades no interfieren para que éstos desarrollen las atribuciones que tienen encomendadas, pues la única interacción, del citado instituto garantiza plenamente el mandato del artículo 6o. de la Constitución Federal, a cuya observancia están obligados, por lo que el citado instituto no viene a ser sino el instrumento de control encargado de garantizar el eficaz cumplimiento de ese derecho.


Por otro lado, tampoco es verdad que con la creación del Instituto de Transparencia e Información Pública de J., como órgano constitucional autónomo, facultado para emitir resoluciones definitivas, inatacables y vinculantes se invada el ámbito de atribuciones de los Municipios del Estado.


En efecto, de conformidad con el sistema de distribución de competencias previsto por la Constitución Federal, las facultades que componen el ámbito de competencia de la autonomía municipal, se encuentran previstas expresamente en el artículo 115 de la Constitución Federal, que en lo que interesa establece:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;


"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;


"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y


"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.


"b) Alumbrado público.


"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;


"d) Mercados y centrales de abasto.


"e) P..


"f) Rastro.


"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.


"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e


"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales."


Por su parte, el artículo 77 de la Constitución Política del Estado de J., prevé:


"Artículo 77. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado:


"I. Los bandos de policía y gobierno;


"II. Los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, con el objeto de:


"a) Organizar la administración pública municipal;


"b) R.r las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; y


"c) Asegurar la participación ciudadana y vecinal."


De los preceptos constitucionales transcritos no se advierte que el Órgano Reformador de la Constitución Federal o bien el Local hayan otorgado facultades exclusivas a los Municipios para establecer órganos autónomos dirigidos a garantizar la transparencia e información pública ni tampoco para regular de manera absoluta la garantía del derecho a la información; por el contrario, en términos del artículo 6o. de la N. fundamental, deriva que existe una corresponsabilidad del Estado y los Municipios para promover y garantizar el derecho a la información pública en el ámbito de su competencia, en el entendido que conforme al sistema previsto por el citado artículo 115 de la Constitución Federal, los reglamentos que emitan los Ayuntamientos deben ceñirse a las bases normativas generales que estimen las legislaturas y observar lo dispuesto por la Constitución Federal como la del Estado, así como las leyes federales y locales.


Ahora bien, sobre lo que debemos entender por "bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo", este Tribunal P. en diversos asuntos ha señalado que las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal", comprenden esencialmente, aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en el inciso de referencia, así como la regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.


Por tanto, debe considerarse que las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal", esencialmente comprenden: lo referente al establecimiento de una serie de normas esenciales relacionadas con la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, los derechos y obligaciones de sus habitantes, los aspectos esenciales de funcionamiento de la administración pública municipal vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creación normativa del Ayuntamiento, los aspectos que requieren ser uniformes respecto de las funciones y los servicios públicos municipales, etcétera.


Así, de manera enunciativa se indicó que, entre otras, pueden señalarse como bases generales de la administración pública, la expedición de normas relativas a la transparencia y al acceso a la información gubernamental.


Por tanto, toda vez que conforme a lo expuesto en párrafos precedentes, por una parte, el Estado de J. derivado de los artículos 6o., 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, tiene facultades para crear el Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado, al que le encomendó la función de promover la cultura de transparencia y el derecho a la información entre los sujetos obligados (entre ellos a los Municipios de la entidad), así como vigilar su cumplimiento; y por otro, también tiene el deber de emitir la normatividad correspondiente a fin de garantizar el derecho fundamental a la información pública, es claro que contrario a lo que se aduce, no se vulnera la esfera de competencia de los Municipios.


No pasa inadvertido, la corresponsabilidad del Municipio, como parte del Estado mexicano, de promover y garantizar la transparencia y el derecho a la información pública en el ámbito de su competencia como lo ordena el artículo 6o. de la Ley Fundamental; sin embargo, debe señalarse que tal cuestión, no la pasó por alto el legislador local, pues en los artículos 9o. y 46, fracción XVII, de la Ley de Transparencia e Información Pública de la entidad, estableció:


"Artículo 9o. El titular de los sujetos obligados deberá emitir el reglamento en materia de transparencia e información pública para cada una de las entidades que, conforme a la normatividad aplicable, conforman su estructura orgánica, sin que estos reglamentos puedan contradecir la ley o limitar la aplicación de sus disposiciones en perjuicio de las personas."


"Artículo 46. El instituto a través del consejo tendrá las siguientes atribuciones:


"...


"XVII. Fomentar entre los sujetos obligados la obligación de elaborar su reglamento en materia de transparencia e información pública y, en su caso, elaboren normas reglamentarias base que los sujetos obligados puedan adoptar en caso de no contar con su reglamento."


Con lo anterior, viene a corroborar que con la creación del multicitado instituto no se vulnera la competencia del Municipio, ni tampoco se prohíbe o restringe su facultad reglamentaria.


Por otro lado, el Municipio actor señala que se transgrede lo dispuesto por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, porque el Instituto de Transparencia se constituye como una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el citado Municipio.


El artículo constitucional que se estima violado, establece:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:


"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.


"La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno el Estado."


Respecto al tema de autoridad intermedia este Alto Tribunal ha interpretado tal expresión en las tesis de jurisprudencia P./J. 50/97 y P./J. 10/2000, publicadas en las páginas trescientos cuarenta y tres y quinientos nueve, Tomos V y XI, correspondientes a los meses de junio de mil novecientos noventa y siete y febrero de dos mil, cuyos rubros y textos son los siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquellos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."


"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."


De las anteriores tesis de jurisprudencia se advierte que existen tres posturas para determinar la existencia de una autoridad intermedia entre un Municipio y el Gobierno del Estado, y son los siguientes:


Primera postura. Se refiere a que cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.


Segunda postura. Que esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.


Tercera postura. Que esa autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el Municipio, de forma tal que impida o interrumpa la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.


Como se ha señalado, respecto de la primera postura, autoridad intermedia debe ser aquella que, sin corresponder al Gobierno del Estado o al Municipio, se instituye para conocer de los asuntos propios de estos dos niveles de gobierno o en asuntos que por su materia, les corresponda a ambos y que por ello deban guardar una relación de comunicación que eventualmente puede ser afectada por este tipo de autoridades ajenas a dichos niveles de gobierno.


Bajo esta tesitura, el Instituto de Transparencia e Información Pública de J., no constituye autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, de las que prohíbe el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, puesto que dicho órgano goza de un rango similar al de los poderes tradicionales de la entidad, al estar prevista su regulación en el texto constitucional local, y la circunstancia de que guarde autonomía e independencia de los referidos poderes tradicionales no significa que no forme parte del Estado de J., pues tienen encomendada una función pública específica referida a promover la cultura de transparencia, garantizar el derecho a la información y resolver las controversias que se susciten por el ejercicio de ese derecho, con el fin de dar una mayor especialización, agilización, control y transparencia ante la sociedad en las funciones atribuidas y, por tanto, debe considerarse como un órgano inmediato del Estado, por ello no puede decirse que incida en la prohibición constitucional en análisis.


Segunda postura. Relativa a que la autoridad intermedia es aquella que con independencia de su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando las facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.


Para determinar si en el caso se actualiza o no esta postura, es necesario analizar las atribuciones del Instituto de Transparencia e Información Pública de J. y del Municipio en materia de información pública.


Ante todo, debe señalarse que de acuerdo con los artículos 9o. y 15 de la Constitución Política del Estado de J., transcritos con anterioridad, el derecho a la información pública en la entidad se funda en diversos aspectos, entre los que destacan la consolidación del Estado democrático y del derecho en el Estado, así como en la transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades estatales y municipales, proporcionar la información pública en su posesión y permitir el ejercicio del derecho a la información, reservando para la ley la regulación de ese derecho, y las atribuciones específicas del instituto.


En este contexto, el artículo 46 de la Ley de Transparencia e Información Pública de la entidad, establece:


"Artículo 46. El instituto a través del consejo tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Promover la cultura de transparencia y el derecho a la información entre los sujetos obligados y la sociedad;


"II. Elaborar y publicar estudios de investigaciones sobre transparencia y derecho a la información, así como realizar eventos en donde se profundice y difundan los temas anteriores;


"III. Difundir entre los sujetos obligados y la sociedad en general, los beneficios del manejo público de la información, así como sus responsabilidades en el buen uso y conservación de aquélla;


"IV. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la ley;


"V. Interpretar en el orden administrativo las disposiciones de la ley;


"VI. Hacer del conocimiento del titular de las unidades de transparencia e información, de los comités, de los titulares de los sujetos obligados o de los titulares de cada una de las entidades que, de acuerdo a la normatividad aplicable, conforman la estructura orgánica de los sujetos obligados, según corresponda, las infracciones a las disposiciones de la ley, así como proponer la sanción aplicable y dar seguimiento a la misma;


"VII. Realizar, a petición de parte, investigaciones con relación al incumplimiento de las disposiciones de la ley;


"VIII. Emitir comunicados públicos sobre el incumplimiento de sus resoluciones o por infracciones reiteradas a la ley por parte de los sujetos obligados;


"IX. Evaluar y publicar por medios de amplia difusión el desempeño de los sujetos obligados en materia de transparencia y cumplimiento del derecho a la información, así como hacer recomendaciones al respecto;


"X. Capacitar al personal de los sujetos obligados, en particular al personal de las unidades de transparencia e información, así como proporcionar apoyo técnico para el cumplimiento oportuno y eficiente de las disposiciones de la ley;


"XI.E. los lineamientos generales para la clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial, así como revisar, de oficio o a través de la revisión oficiosa o del recurso de revisión, la correcta clasificación de la misma por parte de los sujetos obligados;


"XII.E. los lineamientos generales para el manejo, mantenimiento, seguridad y protección de la información confidencial en posesión de los sujetos obligados;


"XIII.E. los lineamientos generales sobre la forma, proceso y actualización de la información fundamental;


"XIV. Conocer y resolver, en los términos de la ley, los recursos de revisión interpuestos por los solicitantes y las negativas de información que decida conocer oficiosamente;


"XV. Elaborar los formatos de solicitudes de acceso a la información, así como los de acceso y corrección de información confidencial;


"XVI. Validar los sistemas para recibir solicitudes vía electrónica de los sujetos obligados;


"XVII. Fomentar entre los sujetos obligados la obligación de elaborar su reglamento en materia de transparencia e información pública y, en su caso, elaborar normas reglamentarias base que los sujetos obligados puedan adoptar en caso de no contar con su reglamento;


"XVIII. Promover entre los sujetos obligados la digitalización de la información que posean;


"XIX. Orientar y asesorar a los particulares sobre el ejercicio del derecho a la información, la presentación de solicitudes y la interposición del recurso de revisión;


"XX. Coadyuvar con el Comité Técnico de Documentación del Sistema Estatal de Documentación y de Archivos Públicos en la elaboración y aplicación de los criterios para la catalogación y conservación de los documentos públicos, así como en la organización de los archivos de los sujetos obligados;


"XXI. Obtener de los sujetos obligados los datos necesarios para la presentación del informe anual a que se refiere la ley;


"XXII.C. convenios con los sujetos obligados para el mejor cumplimiento de los fines de esta ley;


"XXIII.C. convenios de colaboración con el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y con los órganos de la materia en las entidades federativas;


"XXIV. Gestionar y recibir fondos de organismos nacionales e internacionales para el mejor cumplimiento de sus atribuciones;


"XXV. Designar y remover a los servidores públicos a su cargo;


"XXVI. Elaborar su reglamento interior y demás normas de operación;


"XXVII. Preparar su proyecto de presupuesto anual, el cual será enviado a la Secretaría de Finanzas para que sea integrado al presupuesto de egresos del Estado; y


"XXVIII. Las demás que le confieran esta ley y cualquier otra disposiciones aplicable."


Conforme al artículo anterior, el instituto está facultado para promover la cultura de transparencia y el derecho a la información entre los sujetos obligados y la sociedad; vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la ley; hacer del conocimiento de los titulares de los sujetos obligados y de las unidades respectivas las infracciones a las disposiciones de la ley; realizar investigaciones por el incumplimiento a la misma; establecer lineamientos generales para la clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial, así como su manejo, mantenimiento y protección, además sobre la forma proceso y actualización de la información fundamental; conocer y resolver los recursos de revisión en los términos previstos por la ley y fomentar entre los sujetos obligados, la obligación de elaborar su reglamento en materia de transparencia e información pública.


Por otro lado, el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal establece:


"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulan las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."


Asimismo, el artículo 77 de la Constitución Local, en lo que interesa, prevé:


"Artículo 77. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado.


"I. Los bandos de policía y gobierno;


"II. Los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, con el objeto de:


"a) Organizar la administración pública municipal;


"b) R.r las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; y


"c) Asegurar la participación ciudadana y vecinal."


Conforme a los preceptos referidos no se advierte que el Órgano Reformador de la Constitución Federal o bien el Local, hayan otorgado facultades exclusivas al Municipio para que éste regule lo relativo al acceso a la información, antes bien, como ya quedó plasmado, del artículo 4o. de la Constitución Local se desprende la obligación del Estado de J. de garantizar el derecho a la información pública, en los términos de la propia Constitución y la ley respectiva.


De esto deriva entonces, que existe una corresponsabilidad de los Municipios y el Estado en la obligación de dar cumplimiento al derecho de información, lo cual se corrobora con lo dispuesto por la fracción IX del artículo 15 de la propia N.F.L., al establecer que las autoridades estatales y municipales promoverán y garantizarán la transparencia y el derecho a la información pública en el ámbito de su competencia, siendo en la ley donde se regulará ese ejercicio y el procedimiento para hacerlo efectivo, así como las obligaciones por parte de los sujetos de aplicación de la ley y las sanciones por su incumplimiento.


En ese sentido, la Ley de Transparencia e Información Pública de la entidad, en sus artículos 3o., fracción VI y 5o. establecen que los Ayuntamientos y sus respectivas dependencias, así como sus entidades centralizadas y descentralizadas se encuentran obligados a promover y garantizar el derecho a la información pública, en los términos y alcances establecidos en ese ordenamiento.


Por tanto, toda vez que el Instituto de Transparencia e información Pública de J., se creó, según se advierte de sus atribuciones, como un órgano especializado para promover la cultura de transparencia y el derecho a la información, así como vigilar el cumplimiento de la ley a efecto de salvaguardar y garantizar la observancia del derecho a la información, es claro entonces que con dichas atribuciones de modo alguno se lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo su esfera competencial, dado que las facultades del referido instituto no se encuentran conferidas al Gobierno Municipal, pues su obligación de garantizar el derecho a la información lo puede hacer a través del reglamento que en materia de transparencia e información pública, en su caso emitan, obviamente en la forma y bajo los lineamientos determinados en la mencionada Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., consecuentemente, el referido instituto no constituye autoridad intermedia en términos de la segunda postura que se analiza.


Tercera postura. Relativa a que es autoridad intermedia la que impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.


Al respecto debe señalarse que el Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado de J., no se ubica en ese supuesto, toda vez que por un lado, como se ha señalado, el aludido instituto realiza funciones no conferidas a los Municipios y, por otro, porque aun cuando por su naturaleza no es un "poder" propiamente dicho (al ubicarse fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales de la entidad) forma parte del Estado de J., y guarda un rango similar al de dichos poderes, sólo que en una función específica, en el caso, la de salvaguardar y garantizar el derecho a la información pública, con lo que es claro que no se interrumpe la comunicación directa que existe entre el Gobierno del Estado y los Municipios.


En mérito de lo anterior, al no actualizarse alguna de las hipótesis relativas a la existencia de autoridad intermedia, entre Estado y Municipio a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, lo procedente es declarar infundados los conceptos de invalidez que sobre el particular se vierten.


Asimismo, aduce el Municipio actor que se viola lo dispuesto por la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, toda vez que se impide a los Ayuntamientos recurrir las resoluciones del Instituto de Transparencia que le sean perjudiciales a sus intereses, ante el Tribunal de lo Administrativo del Estado, ya que las resoluciones de ese órgano, no pueden ser impugnadas en ningún sentido.


El argumento anterior es infundado, en la medida que, como se ha indicado, el multirreferido instituto es un organismo autónomo que tiene a su cargo la promoción de la cultura de transparencia, así como la de vigilar y garantizar el derecho a la información pública en la entidad, al que el Órgano Reformador de la Constitución del Estado, para permitir el ejercicio imparcial y eficiente de sus facultades, lo dotó para que sus resoluciones fueran definitivas e inatacables ante la jurisdicción local, derivado precisamente de su autonomía constitucional, lo cual no puede considerarse contrario al capitulado de la Constitución Federal, pues sobre este aspecto, los Estados gozan de autonomía e independencia, como se desprende del texto del artículo 116 de la propia N.F., además, que ello no impide que los sujetos obligados, los servidores públicos y, en su caso, los particulares, puedan acudir ante los tribunales federales, a promover los medios de control constitucional idóneos.


Finalmente, por lo que respecta a que se violenta la facultad del Municipio de emitir reglamentos que organicen la administración principal, como lo es el de acceso a la información pública, también es infundado, porque como anteriormente se estableció, en términos del artículo 46, fracción XVII, de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado, al Instituto de Transparencia se encomienda el fomentar entre los Municipios, la atribución de elaborar sus reglamentos en materia de transparencia e información pública, por lo que en ningún momento se prohíbe o restringe la facultad reglamentaria del Municipio, quedando así salvaguardada su esfera de competencia.


Así las cosas, al haber resultado infundados los conceptos de invalidez planteados, se debe reconocer la validez del artículo 9o., fracción VI, de la Constitución Política del Estado de J..


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO. Se sobresee en la controversia constitucional respecto del Decreto 20867 por el cual se aprueba la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de J., se reforman diversos artículos de la Ley que R. la Administración de Documentos Públicos e Históricos del Estado de J., reforma los artículos 112 y 113 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y reforma el artículo 146 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de J., por los motivos precisados en el considerando segundo de esta resolución.


TERCERO. Se reconoce la validez de la fracción VI del artículo 9o. de la Constitución Política del Estado de J..


CUARTO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por oficio a las autoridades y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en P., por unanimidad de ocho votos de los señores M.M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., J.N.S.M. y presidente M.A.G., se aprobaron los resolutivos primero, segundo y cuarto. Fue ponente en este asunto el señor M.J.N.S.M..


Y por mayoría de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., G.D.G.P., S.A.V.H., J.N.S.M. y presidente M.A.G., se aprobó el resolutivo tercero; los señores M.M.B.L.R., J. de J.G.P. y G.I.O.M. votaron en contra y por la inconstitucionalidad de la fracción VI del artículo 9o. de la Constitución Política del Estado de J., y reservaron su derecho de formular voto de minoría.


Por estar disfrutando de sus vacaciones, no asistieron los señores M.S.S.A.A. y J.R.C.D..


No asistió la M.O.S.C., previo aviso a la Presidencia.


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