Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 43/2006. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE JALISCO.

MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta de octubre de dos mil seis.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el diecisiete de febrero de dos mil seis, en la Administración Local de Correos de la ciudad de Guadalajara, Estado de Jalisco, R.L.G., M.R.d.T.G. y R.G.G. de la Torre, quienes se ostentaron como presidente y secretarios, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Jalisco, promovieron controversia constitucional en representación del Poder Legislativo de dicha entidad, en la que demandaron la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

Autoridad demandada:

El Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco.

Acto impugnado:

El oficio número of. DIGELAG 24/2006, expedido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, con fecha seis de enero de dos mil seis, por medio del cual remite observaciones al documento denominado "minuta de Decreto Número 21211-LVII/05, mediante el cual se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2006".

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. Con fecha quince de noviembre de dos mil cinco, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco presentó al Congreso Estatal, para su aprobación, la iniciativa de decreto de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal de dos mil seis, con la que se dio cuenta en la primera sesión ordinaria celebrada por la Legislatura Local, el veinticuatro de noviembre del mismo año.

2. Habiendo sido turnada la referida iniciativa a la Comisión de Hacienda y Presupuestos del Congreso del Estado, con fecha cinco de diciembre de dos mil cinco, se dirigió atento oficio al secretario general de Gobierno de la entidad, solicitando la comparecencia de los titulares de distintas dependencias, así como la presencia, en todas ellas, del secretario de Finanzas, a efecto de que aportasen mayores datos sobre las partidas presupuestales que les hubieren sido asignadas en el proyecto de presupuesto de egresos propuesto para el ejercicio fiscal de dos mil seis.

3. En sesión extraordinaria del Pleno del Congreso Estatal, verificada el treinta de diciembre de dos mil cinco, quedaron aprobados los siguientes puntos:

(i) Decreto Número 21210, por el que se reforma el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal de dos mil cinco y se autoriza la transferencia de recursos a diversas partidas de la unidad presupuestal "9. Secretaría de Educación", por la cantidad de $97'059,801.00 (noventa y siete millones cincuenta y nueve mil ochocientos un pesos 00/100 M.N.).

(ii) Decreto Número 21211, por el que se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal de dos mil seis y su plantilla de personal anexa.

(iii) Decreto Número 21212, que abroga el diverso 21151, mediante el que se aprueba la Ley de Ingresos del Municipio de San Ignacio Cerro Gordo, Estado de Jalisco, para el ejercicio fiscal de dos mil seis.

(iv) Decreto Número 21213, que reforma el diverso 21136, mediante el que se aprueba la Ley de Ingresos del Municipio de Arandas, Estado de Jalisco, para el ejercicio fiscal de dos mil seis.

Mediante oficios números DPL 772 LVII, DPL 773 LVII, DPL 774 LVII y DPL 775 LVII, fueron remitidas al Poder Ejecutivo del Estado las minutas de los decretos antes señalados.

4. Por oficio número of. DIGELAG 24/2006, recibido en la Oficialía de Partes del Palacio Legislativo del Estado de Jalisco, el seis de enero de dos mil seis, el titular del Poder Ejecutivo Estatal realizó observaciones al presupuesto de egresos aprobado por la Legislatura Local, negándose, por consiguiente, a publicar el Decreto Número 21211, por considerar que no generaba "la seguridad legal que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos impone a toda autoridad en la emisión de sus actos, a efecto de garantizar el principio de legalidad, así como el de autoridad competente".

5. Los días siete y catorce de enero de dos mil seis, fueron publicados en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco", los Decretos Números 21210, 21212 y 21213, advirtiéndose, en relación con el mencionado en segundo término, que con la misma fecha y bajo el mismo tomo, número y sección, se publicó diversa convocatoria del Instituto Electoral Estatal.

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:

1. De conformidad con la fracción IV del artículo 35 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, corresponde al Congreso Estatal la aprobación y expedición del presupuesto de egresos del Gobierno del Estado, para lo cual se establece un procedimiento especial, distinto de aquel previsto para la formación de leyes, puesto que el ordenamiento en que se contiene la determinación del gasto público para cada ejercicio fiscal reviste el carácter de decreto y no de ley.

En materia presupuestaria, se faculta al Ejecutivo Estatal a presentar al Congreso del Estado los proyectos de presupuesto de ingresos y egresos que regirán para el ejercicio fiscal siguiente, los que, una vez aprobados por la legislatura, deben ser remitidos al gobernador del Estado para su publicación, sin que pueda cuestionarse la validez de su autorización, toda vez que ésta no depende de actuaciones posteriores de otro poder público.

En el caso, el titular del Poder Ejecutivo del Estado no puede ejercer la facultad que le confiere el artículo 33 de la Constitución Política Local, relativa a la posibilidad de formular observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso Estatal, puesto que, como se ha mencionado, el presupuesto de egresos no constituye una ley, sino un decreto, respecto del cual no se establece atribución alguna en este sentido.

Pudiera pensarse que el Constituyente Local no distinguió dichos conceptos, lo que resulta incorrecto, pues de la lectura del artículo 28 y demás relativos al procedimiento legislativo ordinario, se desprende la intención del legislador de considerar la ley y el decreto como dos figuras jurídicas distintas. Aunado a lo anterior, de aplicar a la expedición del presupuesto de egresos las disposiciones previstas para el procedimiento de creación de leyes, se expondría su aprobación a la extinción de la facultad de presentar iniciativas que hubieren sido desechadas por la asamblea.

No se soslaya que el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco -antes referido-, en su penúltimo párrafo, exceptúa determinados supuestos en los que no cabe la formulación de observaciones por parte del gobernador del Estado, no previéndose expresamente el caso del presupuesto de egresos, empero, dicho numeral no puede servir de fundamento para sostener que al no estar excluido, puede ser objetado.

2. Suponiendo, sin conceder, que el titular del Poder Ejecutivo Estatal se encontrare facultado para realizar observaciones al presupuesto de egresos aprobado por el Congreso del Estado, resulta inconcuso que debió limitarse al contenido del Decreto Número 21211, mediante el cual se autorizó el referido presupuesto, sin cuestionar la validez de los actos de la asamblea, pues no sólo ejerce una facultad que no le es concedida por la Constitución ni por algún otro ordenamiento local, sino que, además, rectifica la actuación de la legislatura, reuniéndose así en una sola persona, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado, lo anterior, en contravención a lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Aún más, el gobernador del Estado se arroga la competencia que la propia Constitución Federal otorga a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer y resolver sobre la legalidad y constitucionalidad de los actos de autoridad, al determinar presuntas irregularidades habidas durante la sesión ordinaria del Congreso Estatal, de fecha treinta de diciembre de dos mil cinco y pretender subsanarlas a través del oficio que ahora se combate, sin que sea óbice al planteamiento del concepto de invalidez que nos ocupa, reclamar la invasión a la esfera de atribuciones de otro poder público, toda vez que para promover una controversia constitucional, no es necesario cumplir con el principio de instancia de parte agraviada, sino basta contar con la legitimación para ser parte en ella y considerar infringido el orden constitucional establecido.

De igual forma, debe mencionarse que, en la misma sesión, fueron aprobados y expedidos los Decretos Números 21210, 21212 y 21213, los cuales fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado, no obstante las supuestas anomalías detectadas por el Ejecutivo, lo que pone de manifiesto que la negativa a publicar el decreto de referencia carece de todo sustento.

Por otro lado, el Ejecutivo Estatal manifiesta que no existe motivo justificado para realizar modificaciones al proyecto de presupuesto de egresos presentado a la legislatura, pues, según advierte, la alteración de que es objeto afecta el desarrollo de actividades estratégicas en el Estado, lo que trasciende a la esfera de los gobernados; sin embargo, lejos de evidenciar tal detrimento, sus observaciones se constriñen a señalar disminuciones en diversas partidas presupuestales, que representan menos del 1% del total del gasto público -gastos de difusión, publicación y edición de trabajos del gobierno, congresos, convenciones, exposiciones y aportaciones para gastos del gobernador electo y su equipo-, lo que denota una falta de apego a los principios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal, además de una violación al régimen republicano y de división de poderes, al pretender que la iniciativa deba ser aprobada sin modificación alguna por parte del órgano legislativo.

3. Derivado de lo anterior, el titular del Poder Ejecutivo del Estado ha dispuesto que al no haberse aprobado el presupuesto de egresos que deberá regir para el ejercicio fiscal de dos mil seis, debe aplicarse el ejercido el año inmediato anterior junto con sus modificaciones, lo que resulta inexacto, pues se parte del hecho falso de que el referido presupuesto no ha sido autorizado.

No obstante, aun sin la venia del Congreso, se ha anunciado el ejercicio de mil setecientos cincuenta millones de pesos adicionales al presupuesto ya aprobado, lo que, de verificarse, causaría un perjuicio directo sobre unidades presupuestales específicas, tales como el Poder Judicial del Estado, la Universidad de Guadalajara, el Instituto Electoral Estatal, el Instituto Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el Hospital Civil de Guadalajara y el Centro de Rehabilitación Infantil Teletón, A.C., a las que fueron asignados recursos con los que el Ejecutivo Local no está de acuerdo y, por tanto, se niega a entregar.

CUARTO. El demandante considera violados en su perjuicio los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de nueve de marzo de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 43/2006, y por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..

Mediante proveído de diez de marzo siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, al que ordenó emplazar para que formulara su respectiva contestación y ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, al contestar la demanda manifestó en esencia:

1. La negativa del gobernador del Estado a publicar el Decreto Número 21211, por el que se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal dos mil seis, ocurre como consecuencia del ejercicio de la facultad consignada en el artículo 33 de la Constitución Política Local, relativa a la posibilidad de formular observaciones a los proyectos aprobados, en primera instancia, por el Congreso, para así neutralizar, de manera temporal, todo acto que se considere lesivo del orden público o del interés general.

En este orden de ideas, el argumento del demandante, en el sentido de que el Ejecutivo Estatal carece de facultades para realizar observaciones al presupuesto de egresos referido por tratarse de un decreto y no de una ley, no encuentra sustento, siendo que, además, se deja de lado lo dispuesto en la propia ley que lo rige -Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, reglamentaria del ordenamiento constitucional respectivo, en su parte conducente-, en la que se prevé un capítulo especial denominado "Procedimiento en caso de observaciones formuladas por el gobernador del Estado", que comprende no sólo aquellas referidas a proyectos de ley, sino también las planteadas respecto de proyectos de decreto.

Por otra parte, al haber dado trámite a las observaciones formuladas por el titular del Poder Ejecutivo Local -turnándolas a la Comisión de Hacienda y Presupuestos, elaborándose el dictamen correspondiente y fijándose fecha de primera y segunda lectura para su posterior discusión-, el Congreso del Estado hace una aceptación tácita de las mismas, debiendo concluir, en consecuencia, el procedimiento interno al efecto establecido.

2. La facultad con que cuenta el gobernador del Estado para formular observaciones encuentra justificación en la necesidad de expresar su desaprobación y falta de consentimiento con las iniciativas aprobadas, en un primer momento, por la Legislatura Local, sea por inconveniencia, inconsistencias o vicios de inconstitucionalidad. El no ejercicio de dicha facultad se traduce en la tácita aceptación del ordenamiento a promulgar.

Consecuentemente, las observaciones que, en su caso, realice el Ejecutivo Estatal, constituyen un acto de colaboración entre poderes que, en forma alguna, transgrede el orden constitucional, pues cabiendo la posibilidad de aprobación reiterativa del ordenamiento por parte del Congreso -sin obstaculizarse, de esta manera, la función de creación de leyes encomendada al Legislativo-, no existe impedimento ni limitación para que el gobernador manifieste su inconformidad respecto de la forma y términos en que se autoriza el presupuesto.

En efecto, al no incidir negativamente sobre el sistema de competencias constitucionalmente establecido -puesto que, como se ha mencionado, el Congreso puede desestimar las observaciones hechas por el titular del Ejecutivo-, el ejercicio del también conocido como derecho de veto sólo tiene trascendencia jurídica como objeción al decreto legislativo en cuestión, que obliga a que se revise, de nueva cuenta, su texto, sin que las manifestaciones que en el oficio respectivo se contengan revistan carácter definitivo, vinculante o de sentencia.

En este sentido, el oficio de observaciones al presupuesto de egresos estatal goza de naturaleza diversa a la jurisdiccional, toda vez que (i) forma parte del sistema de colaboración entre poderes dentro del procedimiento legislativo, en el que priva, a este respecto, una relación de coordinación -no de subordinación- entre Ejecutivo y Legislativo, aunado a que (ii) puede no ser atendido por la diputación local, dejándola en total aptitud de aprobar nuevamente -en su integridad- el proyecto de mérito.

Por lo anterior, resulta infundada la aplicación que de la jurisprudencia de rubro: "CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.", pretende el actor, pues en ella se alude a la prohibición impuesta a los órganos jurisdiccionales locales para efectuar declaraciones de inconstitucionalidad de leyes, con base en lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Federal -el cual, como se ha establecido, no constituye una fuente de facultades a favor de autoridades que ejercen actos materialmente jurisdiccionales-, siendo que, en la especie, en ningún momento se determina la inconstitucionalidad de los actos del Congreso Local, no existiendo, por tanto, relación alguna entre dicho criterio y la actuación del gobernador del Estado.

3. El ejercicio del derecho de veto por parte del Ejecutivo Estatal obedece a la necesidad de revelar las fallas cometidas por la Legislatura Local, al modificar la iniciativa de decreto correspondiente, sin atender a lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado.

En esta tesitura, resulta indudable que, realizadas las observaciones al proyecto de referencia, el procedimiento que busca otorgarle definitividad queda suspendido hasta en tanto sean éstas resueltas por el Congreso Estatal, de ahí que el Ejecutivo Local se encuentre facultado para ejercer, durante el ejercicio fiscal de dos mil seis, los recursos financieros asignados en el presupuesto de egresos del año inmediato anterior, incluyendo sus modificaciones, lo anterior, de conformidad con el último párrafo del artículo 46 de la referida ley.

Por otro lado, no reviste agravio alguno el que los actores funden un argumento de vulneración a la Constitución Federal, en un extracto periodístico publicado con motivo de las declaraciones vertidas en una entrevista por el secretario de Finanzas, en virtud de que dicho elemento carece de sustento objetivo del que indiscutiblemente se desprenda que los actos de que se trata se hubieren llevado a cabo, por lo que, en atención a la tesis de rubro: "ACTO CONSENTIDO, NO PUEDE TENERSE COMO TAL AQUEL QUE ES INEXISTENTE AL MOMENTO DE PRODUCIRSE LA CONFORMIDAD DEL QUEJOSO CON SU FUTURA EMISIÓN.", tal manifestación deberá desestimarse.

SÉPTIMO. En el mismo oficio de contestación de demanda, el demandado reconvino al actor, señalando como acto impugnado la omisión en que incurre la Legislatura Local, al no proveer respecto del oficio de observaciones que le fuera notificado con fecha seis de enero de dos mil seis.

Por acuerdo de veinticinco de abril de dos mil seis, el Ministro instructor -además de tener por contestada la demanda- admitió la reconvención hecha valer por el gobernador del Estado, reconociendo el carácter de demandado al Congreso Estatal, al que ordenó emplazar para que diera contestación a la misma y dando vista al procurador general de la República, para que formulara el pedimento correspondiente.

Mediante oficio recibido el quince de junio de dos mil seis, el Congreso del Estado dio contestación a la reconvención formulada en el asunto que nos ocupa, la que, por auto de la misma fecha, se tuvo por presentada, advirtiéndose de su contenido que el ahora demandado niega que exista trámite pendiente en relación con la aprobación del presupuesto de egresos estatal y considera, por tanto, que el procedimiento respectivo ha concluido, al no encontrarse facultado el Ejecutivo Local para formular observaciones respecto de proyectos de decreto.

De igual forma, analiza el caso hipotético -pues lo supone, mas no lo concede- en el que las observaciones del gobernador del Estado no fueren aprobadas por las dos terceras partes de los miembros presentes de la legislatura, respecto de lo cual estima aplicable lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, concluyendo que al no poder presentarse el proyecto, sino hasta después de transcurridos seis meses, se dejan de lado los principios de inmediatez y de necesidad de contar con un presupuesto que permita al Estado hacer frente a las necesidades de la población.

Asimismo, aclara que no existe razón que haga presumir la tácita aceptación de las referidas observaciones por parte de la diputación, señalando que, en todo caso, no se establece en ley la obligación de proveer respecto de las mismas en un plazo determinado, para finalmente concluir que la aplicación al caso concreto del supuesto previsto por el artículo 46 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado, obedece, no a la omisión en que incurre -lo que, a su decir, no vulnera disposición constitucional alguna-, sino a la negativa del Ejecutivo de publicar el decreto de referencia.

OCTAVO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó sustancialmente:

1. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente controversia constitucional, la que, al igual que la reconvención planteada, fue promovida por parte legitimada; sin embargo, diverso pronunciamiento debe hacerse respecto de la oportunidad de la demanda, puesto que el plazo para presentar el oficio correspondiente transcurrió del lunes nueve de enero al martes veinte de febrero de dos mil seis, por lo que advirtiéndose del sello impreso en el sobre que obra en autos, que la demanda fue depositada en la oficina postal de la localidad el jueves veintidós de febrero del mismo año, es de concluirse que fue promovida extemporáneamente.

2. Por lo que se refiere a las causales de improcedencia relativas a la falta de legitimación y oportunidad en la presentación de la demanda, hechas valer por la autoridad demandada, debe estarse a lo manifestado en el punto precedente. Ahora bien, respecto de aquellas que se fundan en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se estima que para estar en posibilidad de pronunciarse sobre las mismas, es necesario entrar al estudio de fondo del asunto, por lo que, con base en la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.", deben declararse infundadas.

3. En relación con los conceptos de invalidez planteados en la demanda, se apunta lo siguiente:

La litis en el presente asunto consiste en determinar si el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco tiene o no facultades para realizar observaciones al decreto de presupuesto de egresos aprobado por el Congreso Local.

En el ejercicio de buena parte de las atribuciones del Poder Legislativo, se prevé, a nivel constitucional, la participación del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo, a través de lo que en la doctrina jurídica mexicana se conoce como derecho de veto.

El derecho de veto no puede considerarse una atribución del Ejecutivo que modifica definitiva e irreparablemente el contenido de las disposiciones que emite el Poder Legislativo, toda vez que su ejercicio sólo pretende garantizar que el Congreso revise, de nueva cuenta, la disposición emitida y fije su contenido, a través de la aprobación que al efecto otorguen sus miembros.

Del análisis de las disposiciones constitucionales sobre la materia, se desprende que dicha facultad no es ilimitada, puesto que su ejercicio se restringe a determinadas materias; sin embargo, en el caso concreto, si el Constituyente Local no prohibió expresamente al Ejecutivo ejercer tal atribución respecto del presupuesto de egresos estatal, podría concluirse que dicho ordenamiento puede ser objeto de observaciones.

Asimismo, al no establecerse un procedimiento específico para el desarrollo de las atribuciones del Congreso Estatal en materia presupuestaria -derivadas de la fracción IV del artículo 35 de la Constitución Política Local-, ni en su ley orgánica ni en la legislación ordinaria, se concluye, que éstas deben desplegarse de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, en el que se prevé la participación del Ejecutivo del Estado, mediante la formulación de observaciones a proyectos de ley o decreto que le sean remitidos para su sanción.

Ahora bien, cuando el gobernador del Estado ejerce su facultad para formular observaciones, lo puede hacer por múltiples razones: por considerar que el proyecto transgrede algún precepto de la Constitución Local o Federal; por estimar que el órgano legislativo carece de competencia para expedir el ordenamiento en cuestión; por juzgar que las medidas y fines que el proyecto busca implementar no son convenientes para la entidad, o bien, que es necesaria una mayor reflexión en torno a sus efectos y consecuencias; por encontrar que no se cumplieron a cabalidad las disposiciones que regulan el proceso legislativo.

En efecto, el Ejecutivo Local, al igual que los demás poderes, tiene la obligación de vigilar el cumplimiento de las Constituciones Federal y Local (artículo 108 de la Constitución Política del Estado). En este sentido, si dicho órgano encuentra que se han vulnerado las disposiciones constitucionales y legales que rigen el proceso legislativo y que existen vicios en el procedimiento de expedición de una norma u ordenamiento, es su deber hacerlo del conocimiento del Poder Legislativo, a fin de que tales fallas sean subsanadas.

Lo hasta aquí señalado no significa, de ninguna manera, que el Ejecutivo esté invadiendo la esfera de atribuciones del Poder Legislativo, ni que pueda cuestionar o calificar el ejercicio de las facultades conferidas a dicho órgano, puesto que este último conservará siempre la última palabra en lo relativo a la expedición de leyes o decretos, es decir, habiéndose formulado observaciones a proyectos aprobados, en primera instancia, por el Congreso, éste puede, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, ratificarlos y rechazar la inclusión de las referidas observaciones.

En la especie, se advierte del contenido del oficio impugnado, que el gobernador no hace otra cosa que exponer su opinión sobre la inconveniencia de las determinaciones dictadas por el Congreso Estatal, lo cual se encuentra dentro del ámbito de atribuciones que a dicho poder corresponde, además de que en ningún momento juzga o concluye, de manera definitiva e inatacable, sobre la constitucionalidad de los actos de la Legislatura Local, sugiriendo, simplemente, se realice una revisión del proyecto aprobado, así como de su proceso de expedición, a fin de corregir lo que a su parecer, son errores procedimentales, sin que ello pueda traducirse en invasión a la esfera de competencia del Poder Legislativo de la entidad, ni mucho menos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

4. Por otra parte, por lo que se refiere a los conceptos de invalidez hechos valer por el actor en la reconvención, es de señalarse que los mismos resultan fundados, en virtud de que al haber dado entrada al oficio de observaciones respectivo, turnándolo a la Comisión de Hacienda y Presupuestos, elaborándose el dictamen correspondiente y fijándose fecha de primera y segunda lecturas para su posterior discusión, el órgano legislativo no puede retrasar el trámite subsecuente de manera indefinida, máxime tratándose del presupuesto de egresos, con vigencia anual y de suma importancia para las finanzas públicas y el desarrollo económico del Estado.

NOVENO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

En primer término, debe señalarse que el oficio de demanda respectivo fue remitido a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del Servicio Postal Mexicano, según se desprende del sello del sobre que obra a foja setenta y cuatro de este expediente, por tanto, en su oportunidad deberá analizarse a la luz de lo dispuesto por el artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de cuyo alcance este Alto Tribunal ha emitido la tesis de jurisprudencia P./J. 17/2002, visible en la página ochocientos noventa y ocho, Tomo XV, abril de dos mil dos, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia."

En el caso, el depósito de la demanda se efectuó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo, como se desprende -tal como se ha mencionado- del sobre que obra agregado a foja setenta y cuatro del expediente, cumpliéndose así el primer requisito que establece el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

Asimismo, del examen del referido sobre, se advierte que el oficio de demanda se depositó en las Oficinas de la Administración Postal de la ciudad de Guadalajara, Estado de Jalisco, lugar de residencia del actor, por tanto, se cumple con el segundo requisito que prevé el artículo antes citado, consistente en que el depósito o envío de promociones se haga en las oficinas de correos o telégrafos del lugar de residencia de las partes.

Luego, procede ahora determinar si el depósito del referido oficio se hizo dentro del plazo legal, para lo cual debe tenerse presente que en la controversia que nos ocupa, se demanda la invalidez del oficio número of. DIGELAG 24/2006, expedido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, con fecha seis de enero de dos mil seis, por medio del cual remite observaciones al documento denominado "minuta de Decreto Número 21211-LVII/05, mediante el cual se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2006".

Como se aprecia, en el caso se impugna un acto, por referirse a situaciones particulares y concretas, por lo que, para efectos de la oportunidad de la demanda, debe estarse a la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

De la lectura del precepto antes transcrito, se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto, conforme a la ley que lo rige, al en que se haya tenido conocimiento de éste por el actor o al en que este último se ostente sabedor del mismo.

Del análisis integral de la demanda, se advierte que el actor fue notificado del contenido del oficio impugnado el día seis de enero de dos mil seis. Por tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, antes citado, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió del martes diez de enero al martes veintiuno de febrero de dos mil seis, debiendo descontar del cómputo respectivo los días siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero, así como cuatro, cinco, once, doce, dieciocho y diecinueve de febrero, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al igual que el seis de febrero de dos mil seis, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2/2006 del Pleno de este tribunal.

Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el diecisiete de febrero de dos mil seis, es decir, dentro del plazo indicado, debe concluirse que fue promovida oportunamente.

No pasa inadvertido el hecho de que uno de los sellos impresos en el sobre en que fue remitido el oficio de demanda, señala como fecha veintidós de febrero de dos mil seis, toda vez que, como puede advertirse, tal fecha se refiere al día en que el paquete fue recibido y registrado en la Oficina Postal de la Ciudad de México; no obstante, debe tenerse como fecha de recibo en el lugar de residencia de las partes, la serie de sellos impresos en la pieza postal de referencia, de la que se desprende que el sobre fue presentado con fecha diecisiete de febrero anterior.

Asimismo, debe decirse que con la finalidad de despejar cualquier duda respecto de la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de la oportunidad de la demanda, fue solicitado a la Administración de Correos de la ciudad de Guadalajara, Estado de Jalisco, un informe en el que aclarase la fecha en que hubiere recibido el referido sobre, remitiendo esta última un oficio por el que comunicó que en sus registros, obraba como fecha de recepción del mismo el día quince de febrero de dos mil seis, con lo cual se corrobora, una vez más, que la demanda fue presentada en tiempo.

TERCERO. Del mismo modo, resulta necesario analizar si la reconvención formulada por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, al momento de contestar la demanda, fue promovida oportunamente, para lo cual debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra establece:

"Artículo 26. Admitida la demanda, el Ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga.

"Al contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales."

En la especie, vía reconvención, se impugna la omisión en que incurre la Legislatura Local, al no proveer respecto del oficio de observaciones que le fuera remitido por el Ejecutivo Estatal, en relación con la minuta de decreto por la que se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal de dos mil seis.

Este Alto Tribunal ha establecido que tratándose de omisiones, la oportunidad para su impugnación se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, tal como se desprende de la tesis P./J. 43/2003, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil tres, página 1296, del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

Como se aprecia de la anterior transcripción, la ley reglamentaria de la materia no fija un plazo en específico para promover la demanda respectiva, cuando se reclama un acto omisivo de la autoridad, de ahí que este Alto Tribunal haya establecido que el plazo para su impugnación se actualiza momento a momento, mientras la omisión subsista, criterio que, en principio, resultaría aplicable, de igual forma a la reconvención -dados los términos en que fue redactado el artículo 26 antes citado: "aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales"-; sin embargo, toda vez que la vigencia de tal omisión puede prolongarse en el tiempo, de manera indefinida, el plazo para presentar la reconvención, cuando se trate de actos omisivos, debe acotarse, pues de lo contrario, se desvirtuaría el sentido de la disposición referida, generándose, a su vez, un desequilibrio procesal entre las partes.

En efecto, atendiendo a la naturaleza jurídica de la figura de que se trata -reconvención-, dicho plazo debe limitarse, en aras de cumplir con los objetivos en ella implícitos, consistentes en la formulación de una nueva pretensión en contra del actor, independiente o conexa con la que es materia de la demanda, a fin de que ambas sean sustanciadas y decididas simultáneamente en el mismo proceso.

En esta tesitura, tratándose de actos omisivos, debe estarse, igualmente, a lo dispuesto en la tesis P.X., de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, julio de dos mil cinco, página 916, cuyo contenido se vincula directamente con la cuestión arriba planteada:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TÉRMINO PARA PRESENTAR LA RECONVENCIÓN. El artículo 26, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la parte demandada podrá reconvenir a la actora al contestar la demanda, aplicándose al efecto lo dispuesto por la propia ley para la demanda y contestación originales. En ese sentido, si en la reconvención no se hace señalamiento expreso de la fecha de conocimiento del acto impugnado debe tenerse como tal aquella en la que se practicó la notificación de la demanda y, por ende, conforme al artículo 21, fracción I, de la ley citada, la reconvención debe presentarse dentro de los 30 días siguientes al en que surta efectos dicha notificación."

Luego, de una interpretación armónica de la tesis transcrita, así como del precepto aplicable a este punto, se tiene que al no hacerse señalamiento expreso en la reconvención de la fecha en que se tuvo conocimiento del acto impugnado -dada la naturaleza del mismo- y toda vez que el plazo para su presentación, aunque se actualiza día a día, mientras la omisión subsista, no puede quedar abierto, atendiendo a la finalidad que con ella se pretende, el término para promover la contrademanda respectiva vence, transcurridos treinta días después de que haya surtido efectos la notificación de la demanda original.

Por lo anterior, se concluye que, en el caso que nos ocupa, al haberse presentado tanto la contestación como la reconvención, dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que dicha notificación surtió efectos, su formulación resultó oportuna.

CUARTO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, suscriben la demanda, en representación del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, R.L.G., M.R.d.T.G. y R.G.G. de la Torre, en su carácter de presidente y secretarios, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Jalisco, lo que acreditan con copia certificada del acta de la sesión ordinaria celebrada por el Congreso Estatal, el doce de enero de dos mil seis, en la que se les eligió como integrantes de la mesa directiva para el periodo comprendido de febrero a mayo de dos mil seis (fojas setenta y cinco a ochenta y uno del expediente principal).

El artículo 35, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, prevé:

"Artículo 35.

"1. Son atribuciones de la mesa directiva:

"...

"V.R. jurídicamente al Poder Legislativo del Estado, a través de su presidente y dos secretarios, en todos los procedimientos jurisdiccionales en que éste sea parte, ejercitando de manera enunciativa mas no limitativa todas las acciones, defensas y recursos necesarios en los juicios: civiles, penales, administrativos, mercantiles o electorales, así como los relativos a los medios de control constitucional en todas sus etapas procesales, rindiendo informes previos y justificados, incluyendo los recursos que señala la Ley de Amparo y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la demás legislación aplicable en la materia, y con las más amplias facultades para pleitos y cobranzas para toda clase de bienes y asuntos e intereses de este poder, en la defensa de sus derechos que la ley le confiere en el ámbito de sus atribuciones. La mesa directiva puede delegar dicha representación de forma general o especial."

De acuerdo con el precepto reproducido, se tiene que la representación del Poder Legislativo del Estado de Jalisco se deposita en el presidente y dos secretarios de la Mesa Directiva del Congreso Estatal.

Asimismo, si dicho ente es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.

No es óbice a lo anterior, lo argumentado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el sentido de que los demandantes carecen de legitimación activa pues a su decir, quienes comparecen a nombre del Congreso Estatal no tienen la representación del mismo, en virtud de que en autos, no obra constancia del acuerdo de la Legislatura Local por el que se instruya al presidente y secretarios de la mesa directiva como promoventes de la presente controversia constitucional y, por tanto, no se tiene certeza si es interés de todos los integrantes de dicho órgano legislativo ser actores en este proceso constitucional. Lo anterior es infundado porque, como se ha precisado, la legislación local prevé que la mesa directiva, por conducto de su presidente y dos secretarios, detente la representación del Congreso no exigiéndose como requisito adicional, orden o instrucción alguna dictada al efecto por la legislatura.

QUINTO. De igual forma, debe determinarse si la parte que reconviene en el presente asunto se encuentra debidamente legitimada para hacerlo. Al respecto, resulta necesario acudir nuevamente al texto del ya mencionado artículo 26 de la ley reglamentaria de la materia, el que, en su segundo párrafo, preceptúa:

"Artículo 26. ...

"Al contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales."

La reconvención permite a la demandada presentar, a su vez y dentro del mismo procedimiento, una reclamación en contra del actor, en la que se formulen pretensiones distintas que pueden formar parte de la controversia, convirtiéndose así el demandado en actor y el demandante en demandado.

Ahora bien, dada la naturaleza de dicha figura y toda vez que en el referido numeral se establece expresamente que la parte demandada es quien puede reconvenir a la actora, es indudable que es el demandado en la controversia constitucional de origen -Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco-, quien la endereza en contra del que es actor en primera instancia -Poder Legislativo del Estado de Jalisco-.

SEXTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte resulta obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de resultar ésta fundada.

Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia, el Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco.

El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, establece:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

En el caso, el Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco compareció a juicio por conducto de F.J.R.A., quien se ostentó como gobernador constitucional de dicha entidad federativa, lo que acredita con copia certificada de la resolución del Consejo Estatal Electoral, de fecha veintisiete de febrero dos mil uno, así como del acta de la sesión solemne celebrada por el Congreso del Estado, el primero de marzo del mismo año, en las que se le declara gobernador electo para el periodo comprendido de marzo de dos mil uno a febrero de dos mil siete (fojas 448 a 464 del expediente principal).

El artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, establece lo siguiente:

"Artículo 36. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado."

De acuerdo con la disposición transcrita, la representación del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco se deposita en el gobernador, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, en representación de dicho poder.

Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, dicho poder tiene legitimación para comparecer en esta vía, al haber sido quien emitió el acto impugnado.

SÉPTIMO. Respecto de la legitimación de quien resulta demandado en la reconvención, se manifiesta que de conformidad con el artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, es el actor en la controversia constitucional de origen -Poder Legislativo del Estado de Jalisco-, en contra de quien se formula una nueva pretensión, con lo que se satisfacen los extremos a que se refiere dicho artículo, en lo relativo a la calidad de las partes.

OCTAVO. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio, debiendo manifestar que aquellas referentes a legitimación y oportunidad de la demanda fueron ya desvirtuadas en los considerandos que anteceden.

1. Por un lado, la autoridad demandada manifiesta que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, relativa al previo agotamiento de la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, toda vez que, en el caso, las observaciones formuladas por el gobernador del Estado constituyen un acto que forma parte del procedimiento legislativo, mas no una resolución definitiva que ponga fin al asunto, como lo es la determinación que realiza el Pleno del Congreso, al resolver respecto de dichas observaciones.

Al respecto, se señala que resulta manifiesto e indudable que para impugnar los actos que integran este procedimiento, debe surtirse el requisito indispensable relativo a que la norma producto del procedimiento esté publicada, pues es hasta ese momento que los actos del procedimiento de creación de la disposición jurídica de referencia adquieren definitividad.

2. Por otro lado, la parte demandada en la presente controversia solicita se decrete el sobreseimiento, con base en la misma causal de improcedencia a que se hizo referencia en el inciso anterior, argumentando, sobre este punto, que la voluntad del Congreso Estatal ha sido la de agotar, en primera instancia, el procedimiento previsto en los artículos 33 de la Constitución Política Local y 213-215 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, para estar en aptitud de proveer respecto del oficio de observaciones del gobernador, procedimiento que aún no concluye, al no haber sido votado en definitiva el dictamen elaborado por la Comisión de Hacienda y Presupuestos, en relación con el mismo.

De esta forma, se alega que al no haber concluido en forma definitiva la instancia en comento, debe sobreseerse en la presente vía, dado que no ha habido pronunciamiento por parte del Congreso Estatal respecto del oficio de observaciones presentado por el Ejecutivo Local.

Para estar en posibilidad de analizar lo anterior, resulta necesario transcribir el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

En relación con la causal de improcedencia a que se ha hecho mención, este Alto Tribunal ha sostenido el criterio contenido en la tesis jurisprudencial P./J. 12/99, publicada en la página doscientos setenta y cinco, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que al respecto establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."

De la interpretación de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, se desprende que la previsión a que alude dicha causal de improcedencia comporta el respeto al principio de definitividad en materia de controversias constitucionales, del que derivan tres supuestos posibles, los que se hacen consistir en:

1. Que exista una vía legalmente prevista para combatir el acto impugnado en la controversia constitucional, que no se hubiere agotado previamente y mediante la cual pudiera ser éste revocado, modificado o nulificado.

2. Que habiéndose interpuesto el referido medio de defensa, aún no se hubiere dictado la resolución correspondiente, a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado el acto reclamado en este medio de control constitucional.

3. Que el acto cuya invalidez se demande haya sido emitido dentro de un procedimiento que aún no concluya, es decir, que se encuentre pendiente el dictado de la resolución que ponga fin al asunto, en contra de la cual pudiera promoverse el presente juicio constitucional.

Ahora bien, a fin de examinar si se actualiza la causa de improcedencia alegada, es necesario tener en cuenta lo dispuesto por la Constitución Política del Estado de Jalisco:

"Artículo 32. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo.

"Si la ley no fija el día en que deba comenzar a observarse, será obligatoria desde el siguiente al en que se publique."

"Artículo 33. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitirlas dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine de nuevo el negocio.

"En casos urgentes, a juicio del Congreso, el término de que se trata será de tres días, y así se anunciará al Ejecutivo.

"Se considerará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Poder Legislativo dentro de los mencionados términos.

"El proyecto de ley al que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes.

"Todo proyecto de ley al que no hubiese hecho observaciones el Ejecutivo dentro del término que establece este artículo, debe ser publicado en un plazo de quince días como máximo, contados a partir de la fecha en que lo haya recibido.

"Los proyectos de ley objetados por el gobernador del Estado y que ratifique el Congreso, deberán ser publicados en un término que no exceda de ocho días, contados a partir de la fecha en que los haya recibido nuevamente.

"La facultad prevista en el presente artículo, no comprenderá la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, las cuentas públicas, las resoluciones que dicte el Congreso como Jurado, los decretos que con motivo de un proceso de referéndum declaren derogada una ley o disposición, ni el voto que tenga que emitir en su calidad de Constituyente Permanente Federal en los términos que determina para tal efecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, así como sus reformas, adiciones o derogaciones no necesitarán de promulgación del Ejecutivo para tener vigencia. La minuta correspondiente será remitida directamente por los secretarios del Congreso al Periódico Oficial del Estado para su publicación dentro del plazo que establece el quinto párrafo del presente artículo."

Conforme a los numerales transcritos, se tiene que las iniciativas de ley adquirirán tal carácter, cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo; sin embargo, si éste juzga conveniente hacer observaciones a proyectos aprobados, en primera instancia, por aquél, podrá negarles su sanción y deberá remitirlas dentro de los ocho días -tres, en caso de urgencia- siguientes a la fecha en que se le hubiere hecho saber, para que, tomadas en consideración, se examine de nuevo el negocio. Una vez hecho lo anterior, si la legislatura vuelve a aprobarlos por las dos terceras partes del número total de sus miembros presentes, deberán ser sancionados y publicados, sin mayor dilación, por el gobernador del Estado.

Si bien conforme al artículo 33 antes citado, el Congreso debe discutir las observaciones formuladas por el Ejecutivo respecto de proyectos que hubiesen sido, en principio, aprobados, pudiendo, por una mayoría calificada del número total de diputados presentes, autorizarlo de nueva cuenta, obligando así a su inmediata publicación, lo cierto es que, en el caso, la litis consiste en determinar, precisamente, si el gobernador del Estado se encuentra o no facultado para vetar el proyecto aprobado, en un primer momento, por la legislatura, en el que se contiene el presupuesto de egresos estatal, es decir, si debió o no seguirse por los interesados el procedimiento previsto al efecto por la legislación local, de ahí que no pueda considerarse, en este punto, que debió agotarse dicho procedimiento, previo a la promoción de la controversia constitucional, pues ello es materia del análisis de fondo.

En consecuencia y dada su estrecha relación, se procede a desestimar conjuntamente las causales de improcedencia argüidas por la demandada, en virtud de que, para poder determinar (1) si el oficio impugnado carece de definitividad, por tratarse de un acto realizado dentro de un procedimiento no concluido y (2) si debió seguirse el trámite previsto en la legislación local, para resolver sobre las observaciones que en él se contienen, es necesario el estudio de cuestiones relacionadas con el fondo del asunto.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 92/99 de este Tribunal Pleno, consultable en la página setecientos diez del Tomo X, septiembre de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Al no advertir este Tribunal Pleno la actualización de alguna causal de improcedencia distinta de las examinadas u otra que se hubiere hecho valer por las partes, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se plantean.

NOVENO. A fin de examinar la litis planteada, es necesario precisar lo siguiente:

El principio de división de poderes, también considerado una institución política, ha estado presente desde el surgimiento del Estado constitucional, marcando, en cierto sentido, su nacimiento: si los poderes no se encuentran divididos, las libertades peligran y sin éstas no es posible hablar de la existencia de un Estado constitucional de derecho, en términos modernos.

El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos recoge, desde 1917, este principio:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en dicho artículo, se advierte que con el establecimiento del mencionado principio, se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitieran un equilibrio de fuerzas y un control recíproco, y por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que representan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional.

Dentro de este contexto, el Estado Federal, a través de su Constitución, otorga los marcos de referencia que servirán a las partes integrantes de la Federación en el desarrollo de las atribuciones que les corresponden. En el sustrato de esta identificación de las entidades federativas, la Constitución Federal aporta una serie de principios que los Estados no pueden contravenir o modificar, porque resultan acuerdos fundamentales tomados en circunstancias históricas y políticas determinadas.

Uno de los principios a los que las entidades federativas están ineludiblemente ligadas, lo constituye, precisamente, el de división de poderes. De esta manera, tal como lo prescribe el artículo 116 de la Carta Magna, todas las Constituciones de los Estados han determinado que el ejercicio del poder público se ejerza a través de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, coincidiendo así en número y enunciación con los referidos en el ya citado numeral 49 del mismo Texto Constitucional:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en ejecutivo, legislativo y judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ..."

En este sentido y por lo que a nuestro estudio interesa, el Estado de Jalisco, desde el Acta de la Diputación Provincial y el Plan de Gobierno Provisional -por los que la entonces Provincia de Nueva Galicia se convierte en el Estado Libre de Xalisco- hasta la Constitución actual, que data de 1917 -con múltiples reformas-, ha reconocido dicho principio:

Acta de la Diputación Provincial de Guadalajara (1823).

"El ciudadano L.Q., capitán general y jefe superior político de la Provincia de Nueva Galicia. La Excma. Diputación Provincial de esta capital se ha servido dirigirme la acta siguiente: ... Exposición de la diputación provincial de Guadalajara a los habitantes del nuevo Estado de Xalisco, y plan de gobierno provisional del mismo Estado. ... Antes de designar la diputación la forma de gobierno del Estado, tuvo por conveniente fijar algunos artículos, con el título de principios generales, relativos al nombre que debe tener el Estado, a su territorio, a su soberanía, a la religión que debe profesarse en él, a su sistema de gobierno, a los derechos y deberes de todos los habitantes del Estado y a la separación absoluta de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. ... Mucho menos debía dudar la diputación de la soberanía e independencia de este Estado de Xalisco, puesto que la nación mexicana se halla en estado de constituirse del modo que le acomode, por haberse disuelto el pacto social celebrado con el anterior Gobierno de México, y haber reasumido en consecuencia las provincias sus naturales derechos, sin que pueda haber entre una y otra la menor desigualdad. Asimismo entendió la diputación, que no puede haber la menor duda de que en el Estado debe profesarse la religión católica, apostólica, romana, sin tolerancia de otra alguna, como que ella es la única verdadera, y por ella están prontos todos los habitantes de este Estado a derramar hasta la última gota de su sangre. Y últimamente no debía desconocer la diputación las facultades soberanas del Estado para formarse su Constitución y leyes particulares, y arreglar sus relaciones generales con los demás Estados mejicanos; ni podía olvidarse de que los habitantes del Estado tienen derecho que reclamar y deberes que cumplir; y que siempre deben estar separados en este Estado los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. ... No se ocultó a la diputación la medida que podía tomarse de que pasara a esta capital un individuo de cada Ayuntamiento del Estado, o a lo menos de los de las cabeceras de partido, para que reunidos ejercieran interinamente el Poder Legislativo, pero por una parte veía la dilación que preparaba esta medida, si se extendía a todos los Ayuntamientos, por otra que no era justo preferir a los unos respecto de los otros, y por último, que los Ayuntamientos no fueron elegidos por los pueblos para este objeto. Por estas consideraciones, porque la diputación fue nombrada por todos los pueblos del Estado, y principalmente porque al manifestar ellos su decisión por el sistema de república federada, han depositado toda su confianza en esta corporación, se determinó a encargarse de ejercer el Poder Legislativo, mientras se reúne el Congreso Provincial Constituyente del Estado; pero deseando acreditar al mismo tiempo que no le anima el espíritu de ambición y de mando, ha limitado sus funciones a hacer la convocatoria para dicho Congreso, que se publicará a la mayor brevedad, y a dictar las medidas del momento que sean necesarias para la observancia de las leyes vigentes, sin formar ninguna nueva, ni ocuparse en alguna otra cosa. No dudó la diputación encargar el Poder Ejecutivo al actual jefe político, por la justa confianza que de él tienen todos los pueblos, limitando sus facultades a lo muy preciso, y concediéndole la de hacer de acuerdo con esta diputación la propuesta de los empleados del Estado, de que habla el Bando 7 del corriente. Cuando se arregle la confederación general de todos los Estados mexicanos, y al formarse la Constitución Particular de este de Xalisco, se determinarán los empleos que deben conferirse en el Estado por su Poder Ejecutivo, sin necesidad de propuesta al Poder Ejecutivo General de la Unión, y se tomarán todas las demás medidas convenientes en este punto. Entretanto, el Estado de Xalisco que no lleva otras miras en su justo necesario pronunciamiento, más que su felicidad particular y la general de la grande nación a que corresponde, jamás pudiera pensar en separarse de sus demás hermanos y del Congreso y Gobierno de México, en los términos que se ha querido creer, y observará religiosamente los artículos comprendidos en el citado bando. Tampoco se podía ofrecer duda alguna a la diputación sobre las personas y corporaciones por quienes debe ejercerse el Poder Judicial del Estado, pero como todos los negocios contenciosos deben terminarse dentro de su territorio, sin que se pueda molestar a sus habitantes, para que ocurran a largas distancias para la resolución de sus últimos recursos, ésta deberá tomarse por el tribunal de la audiencia en los asuntos de su atribución, proponiendo al efecto las medidas que estime convenientes. Igual propuesta deberá hacerse por los respectivos juzgados de alzadas de los negocios privilegiados de los militares, del consulado y de minería; pero los asuntos de la jurisdicción eclesiástica no deberán sufrir alteración alguna, ni la diputación se ocupará jamás de tales cosas, porque respeta como debe el fuero del venerable clero secular y regular, y no ignora las legítimas y verdaderas autoridades que deben determinar este grave negocio. ..."

Plan de Gobierno Provisional del Nuevo Estado de Jalisco (1823).

"Principios generales.

"...

"‘Artículo 10. En este Estado jamás deben unirse en una sola persona, o corporación, los tres Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, ni dos de ellos.’."

Constitución Política del Estado de Jalisco (1824).

"Forma de gobierno del Estado.

"...

"Artículo 26. El poder supremo del Estado se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial."

"Artículo 27. Nunca pueden reunirse estos tres poderes ni dos de ellos en una sola persona o corporación."

"Artículo 28. El ejercicio del Poder Legislativo residirá en un Congreso compuesto de diputados nombrados popularmente."

"Artículo 29. El ejercicio del Poder Ejecutivo residirá en un ciudadano elegido también popularmente, el que se denominará gobernador del Estado."

"Artículo 30. El ejercicio del Poder Judicial residirá en los tribunales que establece esta Constitución."

Constitución Política del Estado de Jalisco (1857).

"Título III

"De la forma de gobierno

"Artículo 6o. El gobierno del Estado es republicano, popular, representativo, dividido para su ejercicio en Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial."

"Artículo 7o. Estos poderes no podrán reunirse en un solo individuo o corporación, ni las personas que tengan algún cargo en uno de ellos podrán tenerlo a la vez en ninguno de los otros."

Constitución Política del Estado de Jalisco (1917).

"Título tercero

"Capítulo único

"Del poder público

"Artículo 14. El poder público del Estado se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial; nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo. ..."

Ahora bien, sobre el significado y las premisas que derivan del mencionado principio, la doctrina constitucional ha señalado que de la separación de los poderes, es posible desprender dos principios característicos del Estado constitucional: el principio de legalidad y el principio de imparcialidad. Ambos son indispensables para garantizar la libertad. El principio de legalidad consiste en la distinción y subordinación de las funciones ejecutiva y judicial a la función legislativa; el principio de imparcialidad consiste en la separación e independencia del órgano judicial tanto del órgano ejecutivo como del órgano legislativo. El primer principio, el de legalidad, confirma la inevitable supremacía de la ley y el segundo, el principio de imparcialidad, garantiza su aplicación efectiva, pero el vocablo poder tiene un significado distinto en cada uno de los dos principios: en el principio de legalidad, se refiere a las funciones del Estado; en el principio de imparcialidad, a los órganos estatales que ejercen las diferentes funciones.

Históricamente, la doctrina de la separación de los poderes se ha vinculado con una clasificación específica de las funciones estatales. Según esta doctrina, el Estado realiza tres funciones: a) legislativa (producción de normas generales y abstractas), b) jurisdiccional (verificación, en concreto, del cumplimiento o la violación de esas normas), c) ejecutiva (función residual que incluye los actos que no se reducen a las otras dos funciones). Desde este punto de vista, la superioridad de la función legislativa (sostenida, entre otros, por L., K. y Montesquieu) es de carácter lógico: la función jurisdiccional y la ejecutiva presuponen lógica y cronológicamente a las normas que serán aplicadas. Por lo mismo, las dos primeras funciones se encuentran subordinadas a la legislativa, pudiendo sintetizar el principio de legalidad de la siguiente manera: "todo acto jurisdiccional y administrativo (es decir, ejecutivo) debe fundarse en una norma previa (general y abstracta) y, además, adecuarse a la misma". De esta forma, puede decirse que la separación de las funciones estatales lleva implícita su jerarquía.

Asimismo, tradicionalmente, las tres funciones se han distribuido entre órganos diferentes (el Parlamento, los Jueces y la administración pública). El principio de imparcialidad implica, por tanto, la necesaria independencia del órgano jurisdiccional como garantía del control efectivo del cumplimiento de la ley. Los Jueces son los custodios últimos de la legalidad: de la independencia del Poder Judicial depende la imparcialidad y de ésta los principios de igualdad jurídica y de certeza del derecho. Ya lo advertía M.: "la única institución esencial para defender el derecho siempre ha sido y todavía es un Poder Judicial honesto, hábil, preparado e independiente". En síntesis, se tiene que la función legislativa es la garantía del principio de legalidad, pero es el órgano jurisdiccional el guardián último de los derechos fundamentales. En este sentido, ambos principios son complementarios: la separación de funciones y su lógica jerarquía sólo logra surtir todos sus efectos cuando los órganos del poder se encuentran divididos y el órgano judicial actúa de manera independiente.

Desde otra perspectiva, la doctrina constitucional advierte que la división (o separación) de poderes puede significar, por lo menos, tres cosas distintas: a) Que las mismas personas no pueden formar parte de más de uno de los tres órganos de gobierno, b) Que un órgano no debe interferir con el desempeño de las funciones de los otros, y c) Que un órgano no debe ejercer las funciones que tiene asignadas otro órgano. Como puede observarse, en un primer significado, se trata de una verdadera y propia división de los poderes (entendidos éstos como los órganos del Estado) y en los otros dos significados, de la separación de las funciones estatales.

El alcance general de los tres significados se descompone en los Textos Constitucionales en una multiplicidad de normas. Por ejemplo, para cumplir con el imperativo que indica que las mismas personas no pueden desempeñar cargos en más de uno de los (órganos de los) poderes públicos, se establecen normalmente en el plano constitucional, una serie de incompatibilidades para que el acceso a un cargo determinado comporte la renuncia -temporal o definitiva, dependiendo de cada ordenamiento- a otro cargo que pertenezca a un poder distinto. Como ejemplo de esas incompatibilidades, se encuentra la fracción V del artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que al enunciar los requisitos para ser diputado federal, dispone que los candidatos no deben pertenecer ni al Poder Ejecutivo ni al Judicial, tanto en el nivel federal como en el nivel local. Disposiciones semejantes se encuentran en los artículos 82, fracción VI (para poder ser presidente de la República) y 95, fracción VI (por lo que respecta a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación).

Por lo que hace, en cambio, a la separación de las funciones (legislativa, ejecutiva y judicial), en principio, cuando un órgano tiene constitucionalmente asignada una función, se encuentra inhabilitado para delegarla o transmitirla y, además, está "obligado" a ejercer tal atribución, no pudiendo dejar de actuar o hacer caso omiso del mandato constitucional. Para garantizar que estas reglas se cumplan, también existen normas constitucionales especiales. Algunas de ellas toman la forma de lo que, desde el punto de vista de la técnica constitucional, se conoce con el nombre de "reserva", ya sea "reserva de ley", "reserva de jurisdicción" o "reserva de administración". Incluso, se puede hablar de una reserva de Constitución, en el sentido de distinguir entre las funciones del Poder Constituyente -originario o derivado, eso no importa ahora- y los Poderes Constituidos. En todo caso, lo importante es destacar que si un órgano tiene que ejercer una facultad que le ha sido exclusivamente atribuida por el Texto Constitucional (por ejemplo, una facultad de creación normativa) no puede hacerlo de un modo cualquiera, o de forma parcial e incompleta, o trasladar simplemente su responsabilidad a otro órgano del Estado, sino que tiene que ejercerla a plenitud. Por ejemplo, cuando el legislador está facultado para regular una materia que se encuentra afectada por reserva de ley, no sólo no puede delegar tal regulación en el Poder Ejecutivo, sino que debe regularla efectivamente, creando las normas que requiera la institución que le ha reservado materialmente el Poder Constituyente. Lo mismo cabe señalar, por ejemplo, en el sentido de que el legislador no debe legislar para regular asuntos que corresponden materialmente a los órganos jurisdiccionales -ya sean ordinarios o de la jurisdicción constitucional-: en este caso, lo que opera es la "reserva de jurisdicción".

Sin embargo, conviene advertir que la no interferencia entre poderes no solamente se diseña en el nivel constitucional a través de obligaciones negativas, sino que, por el contrario, también se construye a través de mecanismos de auxilio y coordinación entre los poderes públicos. Así, por citar un ejemplo, la fracción XII del artículo 89 de la Constitución Federal, dispone que es una obligación del presidente de la República, "facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones.". De esta manera, puede advertirse que el principio de la división de los poderes en tres órganos claramente diferenciados no siempre supone una separación definitiva y tajante de las funciones estatales. En realidad, desde el punto de vista de las funciones que llevan a cabo los diferentes órganos, se tiene que el principio de la división de poderes tiende a ser más bien flexible, permitiendo que dichos órganos de poder colaboren y, en algunos casos, realicen funciones de manera coordinada. Después de todo, el objetivo principal de dividir el poder para limitarlo no puede implicar una separación radical que termine por inmovilizarlo. Desde esta perspectiva, se puede afirmar que los principios de legalidad y de imparcialidad no deben estar reñidos con el principio de la eficacia gubernamental que tan necesaria resulta para la estabilidad de los Estados constitucionales.

Del mismo modo, este Alto Tribunal ha interpretado el referido principio, a la luz de las disposiciones constitucionales citadas con antelación -ámbitos federal y estatal-, de la siguiente forma:

"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los Poderes Constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías." (Tesis P./J. 52/2005, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, página 954).

"DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior." (Tesis P./J. 80/2004, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122).

Específicamente, respecto del sistema de colaboración entre poderes que debe prevalecer en todo Estado de derecho, derivado del criterio funcional con el que se analiza el principio de división de poderes, se hace necesario referir al existente dentro del procedimiento legislativo, en cuyo seno se desarrollan relaciones de distinto tipo entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, las que tienen lugar, principalmente, en las etapas de iniciativa, sanción, promulgación y publicación.

Para efectos de la presente resolución, nuestro estudio se centrará en la fase sancionatoria, en especial, en el rechazo, total o parcial, del Poder Ejecutivo, a un proyecto ya admitido por el Congreso, lo que se conoce como derecho de veto. A este respecto, la doctrina ha señalado que el veto significa "la acción de prohibir" y que, en cierta forma, se equipara a la intercessio del derecho romano, cuyo ejercicio era conferido a los tribunos del pueblo para que pudiesen vetar proyectos de ley que lesionaran la independencia del Estado o que vulneraran sus derechos o intereses.

Del mismo modo, se ha comentado que las finalidades del veto son: (a) evitar la precipitación en el proceso legislativo, tratándose de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que tengan vicios constitucionales, (b) capacitar al Ejecutivo para que se defienda "contra la invasión y la imposición del Legislativo" y (c) aprovechar la experiencia y responsabilidad del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo.

Así pues, el veto es un acto de colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, al tiempo que un mecanismo a través del cual la Constitución evita que un poder se sobreponga a otro, estableciendo así un sistema de pesos y contrapesos, esto es, si la función esencial del Poder Legislativo es expedir leyes, al Poder Ejecutivo se confiere la facultad, mediante el ejercicio del veto, de neutralizar, temporalmente, todo acto que considere lesivo del interés general.

De esta forma, a través del veto, el Ejecutivo participa en el procedimiento legislativo, puesto que el proyecto de ley o decreto aprobado por el Legislativo no alcanza ese carácter, sino hasta después de que precluye, para el Ejecutivo, el plazo para emitir sus observaciones, o bien, porque habiéndolas presentado, no hubiesen sido aceptadas, o aceptándolas, se hubiere modificado el proyecto original, en donde, al término de cualquiera de estas hipótesis, el Ejecutivo tiene entonces la obligación de promulgar y publicar la ley o decreto.

Luego, la facultad de veto es una prerrogativa del órgano ejecutivo, consistente en la posibilidad de hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieron no haberse tomado en cuenta al momento de discutirse la iniciativa durante el procedimiento legislativo respectivo; en este sentido, el veto es un medio de participación para una colaboración efectiva entre poderes.

Ahora bien, el primer punto de la litis consiste en determinar si el gobernador del Estado de Jalisco, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo Local, se encuentra o no facultado para realizar observaciones al presupuesto de egresos estatal aprobado, en primera instancia, por el Congreso de dicha entidad.

Para ello, resulta necesario precisar la naturaleza jurídica del ordenamiento referido. El artículo 4o. de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Jalisco, a la letra dispone:

"Artículo 4o. El presupuesto de egresos de la entidad será el que contenga el decreto que apruebe el Congreso del Estado, a iniciativa del titular del Poder Ejecutivo, autorizando las previsiones del gasto público que habrán de realizar las dependencias y entidades para costear durante el periodo de un año las acciones, obras y servicios públicos previstos en los programas a cargo de los responsables de ejercer el gasto público."

El numeral citado define, entonces, el presupuesto de egresos del Estado, como el decreto que, a iniciativa del titular del Poder Ejecutivo Local, es aprobado por el Congreso Estatal, con el objeto de autorizar las previsiones del gasto público que habrán de realizar los entes gubernamentales para costear, durante el periodo de un año, las acciones que tienen a su cargo.

Sentado lo anterior, debe señalarse que el argumento central sobre el que las partes contendientes debaten acerca de la "validez" del oficio impugnado, pone de manifiesto que el desconocimiento o reconocimiento de la facultad del gobernador del Estado para formular observaciones al decreto de presupuesto de egresos estatal, deriva de la interpretación divergente que realizan de la disposición contenida en el artículo 33 de la Constitución Política Local, la cual es consecuencia del método de interpretación que cada una de ellas considera adecuado para determinar el alcance de la referida norma constitucional.

Al respecto, por razón de método, se partirá de una interpretación literal de la norma en cuestión, y sólo en caso de que ésta resultare dudosa o existiere alguna laguna, se llevará a cabo una interpretación sistemática y armónica de la misma.

Interpretación literal.

Constitución Política del Estado de Jalisco.

"Título cuarto

"Capítulo II

"De la iniciativa y formación de las leyes

"Artículo 33. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitirlas dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine de nuevo el negocio.

"En casos urgentes, a juicio del Congreso, el término de que se trata será de tres días, y así se anunciará al Ejecutivo.

"Se considerará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Poder Legislativo dentro de los mencionados términos.

"El proyecto de ley al que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes.

"Todo proyecto de ley al que no hubiese hecho observaciones el Ejecutivo dentro del término que establece este artículo, debe ser publicado en un plazo de quince días como máximo, contados a partir de la fecha en que lo haya recibido.

"Los proyectos de ley objetados por el gobernador del Estado y que ratifique el Congreso, deberán ser publicados en un término que no exceda de ocho días, contados a partir de la fecha en que los haya recibido nuevamente.

"La facultad prevista en el presente artículo, no comprenderá la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, las cuentas públicas, las resoluciones que dicte el Congreso como Jurado, los decretos que con motivo de un proceso de referéndum declaren derogada una ley o disposición, ni el voto que tenga que emitir en su calidad de Constituyente Permanente Federal en los términos que determina para tal efecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, así como sus reformas, adiciones o derogaciones no necesitarán de promulgación del Ejecutivo para tener vigencia. La minuta correspondiente será remitida directamente por los secretarios del Congreso al Periódico Oficial del Estado para su publicación dentro del plazo que establece el quinto párrafo del presente artículo."

De la literalidad del precepto constitucional antes transcrito, se desprende que en todos los casos, se hace referencia a "proyectos de ley", sin que en ningún momento se mencione el término "proyectos de decreto", por lo que, en principio, pudiera suponerse que el ejercicio del derecho de veto por parte del Ejecutivo Estatal sólo comprende los mencionados en primer término; sin embargo, como puede advertirse en el penúltimo párrafo del dispositivo referido, se alude a otro tipo de ordenamientos y resoluciones del Congreso sobre los que el gobernador del Estado no puede ejercer tal prerrogativa, dentro de los que no se incluye a los decretos per se, sino sólo a aquellos "que con motivo de un proceso de referéndum, declaren derogada una ley o disposición", de ahí que, ante la insuficiencia de los elementos que derivan del análisis gramatical del invocado artículo, se haga necesario acudir a otros métodos de interpretación.

Interpretación sistemática.

Para tal efecto, a continuación se transcriben los artículos en los que se contienen las normas relativas al procedimiento legislativo.

Constitución Política del Estado de Jalisco.

"Título cuarto

"Capítulo II

"De la iniciativa y formación de las leyes

"Artículo 28. La facultad de presentar iniciativas de leyes y decretos, corresponde:

"I. A los diputados;

"Es obligación de cada diputado formular y presentar al menos una iniciativa de ley dentro del tiempo que dure su ejercicio.

"II. Al gobernador del Estado;

"III. Al Supremo Tribunal, en asuntos del ramo de justicia; y

"IV. A los Ayuntamientos, en asuntos de competencia municipal.

"V. A los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos correspondiente al Estado, cuyo número represente cuando menos el .5 por ciento del total de dicho registro, mediante escrito presentado en los términos y con las formalidades que exija la ley de la materia.

"Las iniciativas presentadas conforme a esta fracción, deberán ser dictaminadas dentro del término de dos meses, contados a partir del día en que hubieren sido turnadas por el Pleno a la comisión correspondiente."

"Artículo 29. Se anunciará al gobernador del Estado cuando haya de discutirse un proyecto de ley que se relacione con asuntos de la competencia del Poder Ejecutivo, con anticipación no menor a veinticuatro horas, a fin de que pueda enviar al Congreso, si lo juzga conveniente, un orador que tome parte en los debates.

"En los mismos términos se informará al Supremo Tribunal de Justicia del Estado, en el caso que el proyecto se refiera a asuntos del ramo de justicia.

"Los Ayuntamientos, al mandar su iniciativa, designarán con el mismo propósito su orador si lo juzgan conveniente, el cual señalará domicilio en la población donde residan los poderes del Estado, para comunicarle el día en que aquélla se discuta."

"Artículo 30. Toda iniciativa que haya sido desechada por el Pleno mediante el dictamen respectivo, sólo podrá volver a presentarse con ese carácter, una vez transcurridos seis meses a partir de la fecha de la sesión en que le desechó, salvo que haya un replanteamiento del asunto con elementos que comprendan inobjetablemente propuesta distinta a la inicial."

"Artículo 31. Los proyectos de ley aprobados se remitirán al Ejecutivo, firmados por el presidente y los secretarios del Congreso, o por los diputados que los suplan en sus funciones de conformidad a su ley orgánica."

"Artículo 32. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo.

"Si la ley no fija el día en que deba comenzar a observarse, será obligatoria desde el siguiente al en que se publique."

"Artículo 33. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitirlas dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine de nuevo el negocio.

"En casos urgentes, a juicio del Congreso, el término de que se trata será de tres días, y así se anunciará al Ejecutivo.

"Se considerará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Poder Legislativo dentro de los mencionados términos.

"El proyecto de ley al que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes.

"Todo proyecto de ley al que no hubiese hecho observaciones el Ejecutivo dentro del término que establece este artículo, debe ser publicado en un plazo de quince días como máximo, contados a partir de la fecha en que lo haya recibido.

"Los proyectos de ley objetados por el gobernador del Estado y que ratifique el Congreso, deberán ser publicados en un término que no exceda de ocho días, contados a partir de la fecha en que los haya recibido nuevamente.

"La facultad prevista en el presente artículo, no comprenderá la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, las cuentas públicas, las resoluciones que dicte el Congreso como Jurado, los decretos que con motivo de un proceso de referéndum declaren derogada una ley o disposición, ni el voto que tenga que emitir en su calidad de Constituyente Permanente Federal en los términos que determina para tal efecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, así como sus reformas, adiciones o derogaciones no necesitarán de promulgación del Ejecutivo para tener vigencia. La minuta correspondiente será remitida directamente por los secretarios del Congreso al Periódico Oficial del Estado para su publicación dentro del plazo que establece el quinto párrafo del presente artículo."

De la transcripción de los preceptos de la Constitución Política Local, relativos al procedimiento legislativo, se advierte que aunque la mayoría continúa refiriéndose sólo a "proyectos de ley", ya en el primer artículo citado se habla de la facultad de presentar "iniciativas de leyes y decretos".

Por otro lado, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, que regula la organización y funcionamiento de dicho órgano, contiene, asimismo, disposiciones relacionadas con el desarrollo de las etapas legislativas dentro del procedimiento ordinario:

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco.

"Título octavo

"Procedimiento legislativo ordinario

"Capítulo I

"Disposiciones preliminares

"Artículo 145.

"1. El procedimiento legislativo ordinario es aquel que regula la creación, reforma, adición, derogación o abrogación de leyes o decretos, desde la iniciativa hasta la expresión legalmente válida de la voluntad del Poder Legislativo

"2. La voluntad del Poder Legislativo se manifiesta mediante decreto legalmente aprobado por la asamblea."

"Capítulo II

"Iniciativas

"Artículo 147.

"1. La facultad de presentar iniciativas de leyes y decretos, corresponde:

"I. A los diputados;

"II. Al gobernador del Estado;

"III. Al Supremo Tribunal de Justicia, en asuntos del ramo de justicia;

"IV. A los Ayuntamientos, en asuntos de competencia municipal; y

"V. A los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos correspondiente al Estado, cuyo número represente cuando menos el 0.5 por ciento del total de dicho registro, mediante escrito presentado en los términos y formalidades que exija la ley de la materia.

"2. El ejercicio de la facultad de iniciativa, en cualquiera de los casos señalados en las fracciones inmediatas anteriores, no supone que el Congreso del Estado deba aprobar las iniciativas así presentadas, sino únicamente que las mismas deben ser valoradas mediante el procedimiento legislativo, con las modalidades específicas que, en su caso, fijen las leyes.

"3. La presentación de una iniciativa no genera derecho a persona alguna, únicamente supone el inicio del procedimiento legislativo que debe agotarse en virtud del interés público."

"Artículo 148.

"1. Es iniciativa de ley la que versa sobre la creación, reforma, adición, derogación o abrogación de normas generales, impersonales y abstractas que tienen como fin otorgar derechos o imponer obligaciones a la generalidad de las personas."

"Artículo 149.

"1. Es iniciativa de decreto la que versa sobre la creación, reforma, adición, derogación y abrogación de disposiciones sobre el otorgamiento de derechos e imposición de obligaciones a determinadas personas y es relativa a tiempos y lugares específicos."

"Artículo 153.

"1. El Congreso del Estado puede presentar iniciativas de ley o decreto ante el Congreso del Estado (sic) de la Unión, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"2. Las iniciativas de ley o decreto son resoluciones que el Congreso del Estado, a propuesta de cualquiera de los diputados o de las comisiones legislativas, emite para plantear al Congreso del Estado (sic) de la Unión, la creación, reforma, adición, derogación o abrogación de leyes federales o artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se aprueban mediante acuerdo legislativo, el cual debe ser votado en la siguiente sesión en que fue presentado.

"3. El voto que el Congreso del Estado emite en su calidad de integrante del Constituyente Permanente Federal, sigue el mismo trámite que las iniciativas de ley."

"Artículo 154.

"1. Las iniciativas deben presentarse mediante escrito firmado por quien o quienes las formulen, y deben contener:

"I. Exposición de motivos con los siguientes elementos:

"a) Explicación de la necesidad y fines perseguidos por la iniciativa; y

"b) Análisis de las repercusiones que en caso de llegar a aprobarse podría tener en los aspectos jurídico, económico, social o presupuestal.

"c) Motivar cada uno de los artículos que se adicionan, reforman o derogan;

"II. Artículos que debe contener la ley, el decreto o acuerdo legislativo correspondiente; y

"III. Disposiciones transitorias."

"Artículo 155.

"1. Desechada una iniciativa en lo general, no puede volver a presentarse hasta que transcurran seis meses. El mismo término se aplica a todo proyecto de ley o de decreto al que el titular del Poder Ejecutivo del Estado haga observaciones, conforme a la Constitución Política del Estado de Jalisco, y que no sea aprobado por los dos tercios del número total de diputados presentes en la sesión de votación.

"2. Las comisiones, para proponer a la asamblea se deseche una iniciativa, deben hacerlo mediante acuerdo que así lo declare. Si la asamblea no acepta el acuerdo, la iniciativa regresa a comisiones para que continúe el proceso de estudio, análisis y dictaminación.

"3. En el caso de que un dictamen sea rechazado por la asamblea, el presidente del Congreso del Estado declara que se tiene por desechada la iniciativa, salvo que algún diputado solicite que el dictamen regrese a comisión y así lo apruebe la asamblea."

"Artículo 156.

"1. Las iniciativas adquieren el carácter de ley o de decreto cuando son aprobadas válidamente por el Congreso del Estado y son sancionadas, promulgadas y publicadas por el Ejecutivo, con excepción de aquellas leyes o decretos que, conforme a la Constitución Política del Estado están dispensadas de alguna de tales condiciones.

"2. Las leyes y decretos deben ser publicados por el gobernador del Estado en el Periódico Oficial ‘El Estado de Jalisco’, en los plazos que señala la ley."

"Capítulo III

"Dictámenes

"Artículo 159.

"1. Para la validez de los dictámenes presentados a la asamblea por las comisiones legislativas, éstos deben ser aprobados y firmados por más de la mitad de sus integrantes.

"2. En el caso de comisiones integradas por número par de diputados, se consideran válidos cuando contengan las firmas de cuando menos la mitad de sus integrantes y una de ellas sea la del presidente de la comisión.

"3. Los dictámenes constan de las siguientes partes:

"I. Parte expositiva que es la explicación clara y precisa del asunto a que se refieren.

"II. Parte considerativa que es el conjunto de criterios, razonamientos, motivaciones y fundamentos que se vertieron para resolver en determinado sentido; y

"III. Parte resolutiva que es la propuesta que se pone a consideración de la asamblea del proyecto de ley, decreto o acuerdo legislativo.

"4. No se toman en consideración los dictámenes que carezcan de los requisitos expresados en este artículo, de conformidad con el reglamento."

"Capítulo IV

"Lecturas de dictámenes

"Artículo 161.

"1. Los dictámenes relativos a proyectos de ley y decreto deben recibir dos lecturas.

"2. Entre ambas lecturas debe mediar al menos una sesión.

"3. La discusión del proyecto se realiza en la sesión en que se efectúe la segunda lectura."

"Artículo 162.

"1. No puede ser presentado a primera lectura, ningún proyecto de ley o de decreto sin que previamente se haya hecho entrega a los diputados mediante fotocopias o por cualquier medio electrónico o magnético que contenga el dictamen, con el acuse de recibo correspondiente, de conformidad con el reglamento."

"Artículo 163.

"1. Cualquier diputado puede solicitar en la sesión en la que se presente el dictamen o en la sesión en la que se discuta, la lectura total o parcial de los dictámenes de ley o decreto."

"Artículo 164.

"1. La dispensa de trámites consiste en la omisión total o parcial de las lecturas que establece el presente capítulo.

"2. En ningún caso puede ponerse a discusión un proyecto de ley o decreto, sin haberse satisfecho el requisito previsto en el artículo 29 de la Constitución Política del Estado.

"3. La dispensa de trámites que prevé este artículo se aplica también a la lectura de actas, comunicaciones y demás documentos, que previene este ordenamiento; siempre y cuando se hayan hecho llegar con antelación a los diputados."

"Capítulo V

"Discusiones

"Artículo 168.

"1. El uso de la tribuna del Congreso del Estado corresponde exclusivamente a los diputados y a los titulares del Poder Ejecutivo, Supremo Tribunal de Justicia y Ayuntamientos o a sus respectivos representantes.

"2. Ninguna otra persona puede hacer uso de la palabra durante los debates de la asamblea.

"3. Con la oportunidad necesaria el Congreso del Estado da aviso al gobernador del Estado, al Supremo Tribunal de Justicia del Estado y a los Ayuntamientos, de la discusión de leyes o decretos que les atañen a fin de que, si lo estiman conveniente, tomen parte en las discusiones, de conformidad con lo establecido por la Constitución Política del Estado."

"Capítulo VII

"Votaciones

"Artículo 193.

"1. La votación es nominal siempre que se trate de dictámenes de ley, decreto, minutas o acuerdo legislativo."

"Capítulo VIII

"Minutas

"Artículo 204.

"1. Las minutas son de ley o de decreto."

"Artículo 205.

"1. Son minutas de ley las que contienen el texto exacto de las resoluciones aprobadas por el Congreso del Estado que se refieren a la creación, reforma, adición, derogación o abrogación de normas generales, impersonales y abstractas que tienen como fin otorgar derechos o imponer obligaciones a la generalidad de las personas."

"Artículo 206.

"1. Son minutas de decreto las que versan sobre la creación, reforma, adición, derogación y abrogación de disposiciones sobre el otorgamiento de derechos o imposición de obligaciones a determinadas personas y es relativa a tiempos y lugares específicos."

"Artículo 207.

"1. Las minutas de ley y decreto son puestas a discusión, por una sola vez, en lo general y en lo particular. La votación de las minutas se hace en forma económica, de acuerdo a lo que establece esta ley."

"Artículo 209.

"1. Toda minuta de ley y decreto se divide en libros, los libros en títulos, los títulos en capítulos, los capítulos en secciones, las secciones en artículos, los artículos en párrafos, los párrafos en fracciones y las fracciones en incisos.

"2. La división en libros, títulos y secciones se realiza cuando la extensión, naturaleza y complejidad de las disposiciones lo ameriten.

"3. La numeración de los libros, títulos, capítulos, secciones, artículos y fracciones es progresiva, y respecto a los incisos, se usan las letras del alfabeto para su distinción.

"4. La numeración de los capítulos y fracciones se hace utilizando números romanos.

"5. La numeración de los artículos se hace utilizando números arábigos.

"6. Toda minuta de ley o de decreto se inicia con las siguientes palabras: ‘El Congreso del Estado decreta’; debe ser expedida en el recinto del Congreso del Estado, llevar la fecha de aprobación y ser suscrita por el presidente y los secretarios. Es remitida al Ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación, mediante oficio que firmen los secretarios, con excepción de lo establecido por el último párrafo del artículo 33 de la Constitución Política del Estado."

Como se observa, en todos los dispositivos citados, se mencionan las palabras "ley" y "decreto", distinguiéndose entre uno y otro concepto, por lo que respecta a iniciativas, dictámenes, discusiones, votaciones y minutas. En específico, para los fines que a nuestro estudio interesan, debe destacarse el texto del artículo 155, el que, en su primera parte, alude a "todo proyecto de ley o decreto al que el titular del Poder Ejecutivo del Estado haga observaciones, conforme a la Constitución Política del Estado de Jalisco", lo que remite necesariamente al procedimiento especial regulado en el capítulo II del título noveno de la referida ley, titulado "Procedimiento en caso de observaciones formuladas por el gobernador del Estado", cuyo articulado se transcribe a continuación:

"Título noveno

"Procedimientos especiales

"Capítulo II

"Procedimiento en caso de observaciones formuladas por el gobernador del Estado

"Artículo 213.

"1. Las observaciones que haga el gobernador del Estado a un proyecto de ley o decreto, aprobado por el Congreso del Estado, se turnan a las comisiones competentes, de acuerdo a lo que señala la presente ley.

"2. Las comisiones respectivas formulan un nuevo dictamen en el que invariablemente se analizan las observaciones hechas por el gobernador del Estado."

"Artículo 214.

"1. El dictamen que presenten las comisiones, sigue el mismo procedimiento ordinario que señala esta ley."

"Artículo 215.

"1. De conformidad con la Constitución Política del Estado de Jalisco, todo proyecto de ley o decreto al que se le hubieren hecho observaciones, debe ser sancionado y publicado si el Congreso del Estado vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes.

"2. Cuando el Congreso del Estado acepte en su totalidad las observaciones realizadas por el Ejecutivo, la aprobación debe realizarse por mayoría simple."

De lo anterior se desprende que conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, el titular del Poder Ejecutivo Local se encuentra facultado para formular observaciones, no sólo respecto de proyectos de ley, sino también respecto de proyectos de decreto, aprobados, en un primer momento, por la Legislatura Estatal.

Por último, cabe mencionar que el reglamento de la ley orgánica de que se trata, se expresa en los mismos términos que el ordenamiento que desarrolla, siendo un solo artículo el que complementa lo antes expuesto:

Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco.

"Título quinto

"Procedimientos especiales

"Capítulo I

"Procedimiento en caso de observaciones formuladas por el gobernador del Estado

"Artículo 26.

"1. Una vez recibidas las observaciones se deberán turnar inmediatamente a las comisiones respectivas, para que a más tardar en el plazo de treinta días emita un nuevo dictamen en el que invariablemente se analizarán las observaciones hechas por el gobernador del Estado, mismo que seguirá el procedimiento ordinario que señala la ley.

"2. Dicho dictamen sólo podrá versar sobre las observaciones formuladas por el Ejecutivo del Estado."

Interpretación histórica.

El texto del actual artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco tiene sus antecedentes en el artículo 97 de la Constitución Estatal de 1824, el que, a la letra, establecía:

Constitución Política del Estado de Jalisco (1824).

"Título I

"Del Poder Legislativo del Estado

"Capítulo V

"De la formación y promulgación de las leyes

"Artículo 97. Aprobado un proyecto, se extenderá en forma de ley y se comunicará al gobernador del Estado, quien dentro de diez días podrá hacer las observaciones que le parezcan, oyendo antes al Senado."

Posteriormente, en la Constitución Política del Estado de 1857, no se incluyó disposición alguna por la que se facultara al gobernador del Estado para ejercer el derecho de veto, previéndose únicamente la obligación de publicar la ley, luego que le fuera comunicada su aprobación por el Congreso:

Constitución Política del Estado de Jalisco (1857).

"Título IV

"Del Poder Legislativo

"Sección quinta

"De la formación y promulgación de las leyes

"Artículo 21. La iniciativa de las leyes corresponde:

"I. A los diputados.

"II. Al gobernador.

"III. Al Supremo Tribunal del Estado en lo relativo a la administración de justicia.

"IV. A los Ayuntamientos en los asuntos municipales. Los trámites a que deben sujetarse todo proyecto de ley y demás negocios en que haya de recaer resolución del Congreso, se determinarán en su reglamento interior."

"Artículo 22. Antes de la discusión de toda ley, se dará parte al gobierno a fin de que pueda mandar a la Cámara, si lo juzga conveniente, un orador que sin voto tome parte en la discusión."

"Artículo 23. Aprobada una ley, se comunicará luego al gobierno, quien sin más requisitos la mandará publicar. Las leyes son obligatorias al día siguiente de su promulgación."

En realidad, la previsión contenida en el referido numeral proviene -en lo sustancial- del artículo 20 del texto original de la Constitución de 1917, el que señalaba:

"Artículo 20. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitir sus observaciones a este cuerpo dentro de los 8 días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que, tomadas en consideración, se examine de nuevo el negocio.

"En casos urgentes, a juicio del Congreso, el término de que se trata será de tres días y así se anunciará al Ejecutivo.

"Se reputará aprobado por el Ejecutivo, todo proyecto que no se devuelva con observaciones a la Cámara dentro de los mencionados términos, a no ser que, corriendo éstos, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones; en el cual caso, la devolución deberá hacerse el primer día hábil que siga al en que dicho cuerpo esté reunido.

"El proyecto de ley al que se hubiere hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por dos tercios del número total de sus miembros presentes."

En la reforma de que fue objeto la Constitución Local en el año de 1994, la facultad del Ejecutivo del Estado para realizar observaciones a proyectos aprobados por la diputación quedó consignada en el artículo 33, en los siguientes términos:

"Artículo 33. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y remitirlas dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine de nuevo el negocio.

"En casos urgentes, a juicio del Congreso, el término de que se trata será de tres días, y así se anunciará al Ejecutivo.

"Se considerará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Poder Legislativo dentro de los mencionados términos.

"El proyecto de ley al que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes.

"Todo proyecto de ley al que no hubiese hecho observaciones el Ejecutivo dentro del término que establece este artículo, debe ser publicado en un plazo de quince días como máximo, contados a partir de la fecha en que lo haya recibido.

"Los proyectos de ley objetados por el gobernador del Estado y que ratifique el Congreso, deberán ser publicados en un término que no exceda de ocho días, contados a partir de la fecha en que los haya recibido nuevamente.

"La facultad prevista en el presente artículo, no comprenderá la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, las cuentas públicas, las resoluciones que dicte el Congreso como Jurado, los decretos que con motivo de un proceso de referéndum declaren derogada una ley o disposición, ni el voto que tenga que emitir en su calidad de Constituyente Permanente Federal en los términos que determina para tal efecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, así como sus reformas, adiciones o derogaciones no necesitarán de promulgación del Ejecutivo para tener vigencia. La minuta correspondiente será remitida directamente por los secretarios del Congreso al Periódico Oficial del Estado para su publicación dentro del plazo que establece el quinto párrafo del presente artículo."

De un lado, se advierte la intención del Constituyente de 1917, de introducir el equilibrio en la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales, especialmente, por lo que se refiere a la prerrogativa de veto otorgada en favor del gobernador del Estado, así como a la no menos importante posibilidad de que el Congreso vuelva a aprobar el proyecto -una vez ejercida la anterior facultad- por los dos tercios del número total de sus miembros presentes; de otro, pareciera que el derecho de formular observaciones sólo se confiere respecto de "proyectos de ley" y no respecto de "proyectos de decreto", al no hacerse mención expresa de éstos -no obstante, deben tenerse en cuenta las aclaraciones hechas a propósito de lo anterior, en el apartado correspondiente a la interpretación literal de la norma en cuestión-.

Interpretación genético-teleológica

Con tal finalidad, se analizan las razones expresadas por el Constituyente de 1917, al introducir la facultad del Ejecutivo Estatal para realizar observaciones a proyectos aprobados por el Congreso del Estado.

"Sesión del día 13 de junio de 1917

"Presidencia del C. B. Jr.

"Puesto a discusión el artículo 20. El C. T. hizo uso de la palabra manifestando que conceder el veto al Poder Ejecutivo era violar la soberanía del Poder Legislativo.

"El C.R. pidió la palabra y manifestó que él defiende el artículo tal como se propone en el dictamen y sólo estará de acuerdo en que se haga una modificación con relación al párrafo tercero. Que el veto ha existido siempre en todas las Constituciones del Estado y de la República y que el objeto de concederlo al Poder Ejecutivo no es con el fin de que la soberanía de la Cámara sea violada, sino que se le concede esa facultad para que exista el equilibrio que debe haber entre los tres poderes y, además, que se le concede esta facultad al Ejecutivo para que haga observaciones al Congreso. Que estas observaciones no se harán aprobar inmediatamente que se manden, sino que serán tomadas en consideración por las dos terceras partes de los diputados, cuando menos y el acuerdo que se tome se transmite al Ejecutivo, quien tiene la obligación de publicarlo y terminó diciendo que votaría en favor del dictamen por las razones anteriormente expuestas.

"El C.M. pidió la palabra y manifestó que él cree que si iban a ser consecuentes con el momento actual que ha conmovido a la República entera, que si iban a unir su actitud con la actitud de todo el pueblo que, levantado en armas, había sembrado la muerte y la desolación en todo el territorio nacional, con el objeto de acabar con usurpaciones de los poderes, debían dar un voto reprobatorio a ese dictamen, porque los gobernadores, así como los presidentes de la República, es decir, los que representan al Ejecutivo tienen en sus manos el dinero todo y a su disposición la fuerza armada, están por encima de los otros dos poderes y que, desgraciadamente, entre éstos hay hombres de poco carácter que fácilmente ceden a las insinuaciones mezquinas o aceptan el soborno. Contando el Ejecutivo con las fuerzas y teniendo facultades para inmiscuirse en los asuntos de los otros dos poderes, está seguro de que no será difícil que forme una ley que atropelle a esos mismos poderes; que había que tomar en consideración que la ley o leyes que se están discutiendo y aprobando no tienen una prescripción perentoria ni serán de poca duración, sino que tendrán que permanecer quién sabe cuántos años y que servirán para regir a nuevos ciudadanos y que ellos deben ceñirse a la justicia y a la razón. Agregó que se expresa por unos de los miembros de la comisión revisora de este artículo que siempre en las Constituciones se ha concedido el veto al Ejecutivo, pero que esto no era la razón que precisamente hay para destruir esos antiguos moldes; para romper esas caducas costumbres, se inició una revolución que duró siete años y por la que la República Mexicana se ha visto sembrada por la muerte, por la desolación y por la que se empapó de sangre el suelo nacional. Que el Ejecutivo de la Unión tenga ese veto, quizá pase, porque tiene en sus manos asuntos de importancia como las cuestiones internacionales, que pueden comprometer la integridad nacional y a la patria en una guerra extranjera, entonces sí estaría bien que el Ejecutivo gozara del veto para atender esos asuntos. El Ejecutivo de la Unión no tiene las facultades que se le quieren conceder al de Jalisco para mandar un orador que ilustre a la asamblea; que el Ejecutivo del Estado tendrá noticia con tres días de anterioridad al día en que se discuta una ley y en esos tres días él puede formular todas las observaciones que tenga a bien hacer. Entonces, yo pregunto ¿qué objeto tiene que venga ese orador a inmiscuirse en las facultades que deben ser única y exclusivamente de la Cámara? Se dice que la Cámara puede proclamarse absoluta, esto es inexacto y lo es por las razones siguientes. La Cámara no tiene fuerzas, no tiene dinero, ni puede, de ninguna manera, sobornar a nadie; luego, la Cámara no puede ejercer presión, pero ni tampoco ejercer abrogación: queda, pues, exclusivamente esto al Ejecutivo ¿Cuándo se ha dado el caso de que la Cámara, caprichosamente, desconozca a un presidente o a un gobernador y, en cambio, cuántas veces nos dice la historia nacional que los presidentes, por despotismo, por ambición o cobardía, han tenido que desconocer las Cámaras? Desde 1815, que T. disolvió el Congreso revolucionario independiente y proclamó la independencia de la República por una verdadera ambición, por despotismo; después, I., por las mismas causas; luego, T., en 1842, también disolvió la Cámara, para formar aquella famosa junta de notables que dio bases para las leyes orgánicas que fueron nada menos el origen y las que generaron la causa que hizo surgir la guerra de tres años. Después viene Comonfort que, por una debilidad, por una cobardía, también desconoce la Cámara, lo que él mismo había sancionado y, por último, para no estar cansando con datos históricos, citaré lo último, lo hecho por V.H., quitar a todos aquellos elementos independientes que pudieran obstruccionarle, para llevar a la Cámara a individuos ‘mercachifles’, como pudiera decirse en términos enteramente gráficos. El C.R., que formó parte de la Comisión Dictaminadora, asienta que el veto debe concederse, pero no ha expuesto una razón; yo hubiera querido que la comisión hubiera expuesto sus razones, porque si no tendríamos que la Cámara así estará expuesta a que la pongan en ridículo porque sus acuerdos pueden ser desechados por el Ejecutivo. Es verdad que se dice que si la Cámara reunida y mediante las dos terceras partes de sus miembros expidiere una ley, esa ley tendría su valimiento y deberá ser promulgada, pero supongamos que cuando la Cámara vaya a entrar en el receso y que el Ejecutivo no quiera que esa ley surta sus efectos, desde luego tendremos una restricción, a menos que vayamos a tomar como base que todos los individuos deben tener como profesión el cumplimiento de su deber. Yo creo, señores diputados, que la comisión no debe engañarse en su acuerdo ni debe, por amor propio, dejar ese dictamen. Yo creo que debe retirarse para que no se vean en el caso de que sea rechazado su dictamen.

"El C.U.: Señores, debo comenzar por dar una explicación, toda vez que es indispensable hacerlo. Yo agregué al proyecto del Ejecutivo una sola palabra y si esa palabra no la hubieran agregado los señores de la comisión, habría yo votado en contra de este artículo; a mi juicio, esta palabra salva el dictamen y todas las observaciones que han hecho los oradores del contra y, por esta razón, voy a defender el artículo. Agregué la palabra presentes, después de muchísimas discusiones, principalmente, con el señor R., porque, si no se hubiera agregado, habría quedado el Congreso a merced del Ejecutivo, puesto que, pudiendo funcionar con la mitad más uno de los diputados, no podría, sin embargo, dar la ley sino con las dos terceras partes de ellos que, en todo caso, sería siempre mayor que la mitad más uno; en consecuencia, poniendo las dos terceras partes de los diputados presentes, ya se entiende que si hay nomás la mitad más uno que formen el Congreso, el voto de las dos terceras partes dará sanción a la ley objetada por el Ejecutivo y el Congreso no quedaría burlado. En cuanto a que sea inútil el veto, supuesto que siempre la Cámara, confirmando el decreto objetado, llevará adelante su ley, porque, en muchísimas ocasiones y puede decirse que casi siempre, el Ejecutivo no tiene tiempo de mandar orador que esté presente en las discusiones de las leyes, porque, en este caso, ese orador tendría que estar todos los días en esta Cámara, en tal virtud, es siempre necesaria la primera parte del artículo y necesaria la última.

"El C.V.: Digo, en primer lugar, que estoy de acuerdo con lo manifestado por el C.M.. Únicamente veo un inconveniente en el veto que se conceda al gobernador por las razones de la forma en que se encuentra constituido hoy el Congreso. Si al Ejecutivo se le deja el derecho de legislar, se le deja el derecho de hacer observaciones al Congreso, pues que las dos terceras partes de los diputados es muy difícil que sostengan su opinión; debemos ver también las actuales circunstancias, como ha hecho nuestro amigo M., debemos reconocer que el Congreso es el representante del pueblo y, al dejar al gobernador el veto, sería violada la Cámara de Diputados; además, veo que la comisión, según la defensa que hizo el C.R. sobre el veto, únicamente parece que copió de la Constitución Federal este artículo y si seguimos copiando no podremos adaptar la Constitución a las necesidades del Estado; yo pido se retire el dictamen y sea reformado.

"El C.R.: Yo, señores, sostengo el artículo tal como lo propone el dictamen, quiero hacer ahora algunas observaciones en contra de lo que han expuesto los impugnadores del dictamen; el C.M. alega que precisamente por el peligro que había de que el Ejecutivo se convirtiera en absoluto, por esa razón ha impugnado el artículo y yo digo al C.M. que ahí tenemos el peligro, que ese peligro existe precisamente en los tres poderes, porque tanto peligro hay en que el Ejecutivo se convierta en absoluto, como que lo hagan el Legislativo y el Judicial. Respecto a lo que dice al C.V., que copiamos de la Constitución General lo que en ella se expresa, le hago observar que efectivamente yo cité como ejemplo las disposiciones que trae la Constitución General, pero la razón que dí es precisamente la que acabo de decir en estos momentos. Como un ejemplo, lo tomamos de la Constitución General y como un argumento es lo que acabo de decir, para que exista una armonía en los diversos poderes que forman el gobierno.

"El C.V.M.: Pido la palabra para manifestar que no estoy conforme con las razones dadas por el Sr. R., él alega que existe este precepto en la Constitución; después, al acabar de hablar, viene y dice que el mismo peligro hay en que el Ejecutivo se declare autócrata como que se declare la Cámara; que el Ejecutivo podrá convocar a nuevas elecciones y si éste se declara autócrata y la Cámara lo hiciera igual en el mismo caso, ¿cuál sería más serio peligro, el del Ejecutivo que está representado por un solo individuo y que es más fácil que suceda por el capricho de uno solo, que por 16 que son los que representan el Poder Legislativo, entre los cuales es natural que haya diversidad de opiniones?

"El C.R.: S.a.C.V.M. la lectura de este artículo.

"El C.M.: Precisamente, la lectura de este artículo ha aclarado el punto. Se manda un proyecto de ley al Ejecutivo y éste lo regresa con observaciones por esta sencilla razón; para que el proyecto tenga carácter de ley, basta que sea aprobado por la mitad más uno de sus miembros. Me voy a referir al veto: el veto, en la forma en que está puesto en el dictamen, de ninguna manera ataca la soberanía de la Cámara; el Sr. M., como revolucionario que es, tiene justos temores de que se establezcan nuevamente los despotismos y alega un riesgo enorme, pero aquí hay otra cosa más, dice que la soberanía de la Cámara no se puede sobornar, puesto que no tiene fuerzas; pero, señores, las asambleas deben contar, más que con el dinero y las fuerzas, con el derecho, que vale más que todas las fuerzas reunidas.

"El C.C.: Me he inscrito en contra del dictamen, habiendo advertido, desde un principio, que es de la tercera parte solamente; no voy a hablar en contra de lo que se llama derecho de veto, porque éste lo admito y, no tan sólo eso, sino que lo juzgo necesario. Me he inscrito en contra de la tercera parte, para referirme a la adición o agregado que ha hecho el lic. U. de la palabra presente. Para poder atacar el dictamen, perdóneseme vuelva a repetir lo que admirablemente su señoría M. ha dicho: el veto, al que se le ha dado ese carácter o ese nombre, no es lo que significa la palabra gramaticalmente; ese nombre ha sido traído por verdadera historia y se conserva por una tradición: el Gobierno Británico, señores, en un principio, el único que daba sus facultades para hacer sus leyes, era el soberano, quien después, por medio de un consejo que él mismo nombraba, estudiaba esas leyes; pero la civilización lo fue obligando a abdicar ese derecho y el Consejo hacer las leyes exclusivamente, de aquí que el soberano tenía entonces el derecho de proveer; de ahí viene el derecho del veto constitucional republicano. No es propiamente la prohibición lo que se le concede al Ejecutivo, sino el derecho de hacer observaciones a la Cámara para evitar que ésta se desborde, pero esto no es invadir la soberanía de los poderes, porque tan soberano es el Ejecutivo, como el Legislativo y Judicial, los tres poderes están constituidos por el pueblo y no deben invadirse; no puede decirse que un poder es superior a otro, aunque, sin embargo, creo que el soberano es este cuerpo políticamente y si no lo veremos al tratarse de los presupuestos y de las autorizaciones generales que pide el gobierno para desarrollar una política.

"No hice uso de la palabra para atacar lo que se viene llamando el veto, sino para atacar en su tercera parte el artículo que previene que toda ley deberá ser sancionada, cuando así lo aprueben las dos terceras partes de los miembros presentes y deben ser las dos terceras partes del número total de diputados, dado el momento en que se hacen observaciones a la ley por el Ejecutivo, debe existir un principio legal que consiste en garantizar al público que aquellas observaciones son justas, porque, de otra manera, carece de razón de ser para aprobarse la nueva ley y, por eso, es que pido a uds. CC. Diputados, que se suprima la palabra presentes que la comisión agrega al artículo.

"El C.T.: Señores diputados, haciendo un resumen de la defensa que se ha hecho del veto, veo que esa misma defensa lo condena: El C.C., que se debe conceder porque es de tradición; el C.R., que para guardar el equilibrio entre los poderes, y, por último, el C.U., que se conceda por la práctica de muchos años. Ninguno de estos señores me ha convencido con sus argumentos; yo no estoy de acuerdo en que se conceda el veto al Ejecutivo, aunque dice el C.U. que nunca se ha dado el caso de que el Ejecutivo haga uso del veto, mandando un orador a la Cámara; puede esto suceder una vez que se conceda esta facultad y podrá extralimitarse en sus atribuciones, por tanto, yo sostengo que no se debe dar el veto al Ejecutivo, porque éste, como su nombre lo indica, sólo tiene que ejecutar las leyes que expida el Congreso.

"El C.M.: CC. Diputados, en el transcurso de la discusión, me he convencido de que el maestro de su señoría C. ha sido B., porque B. es un gran maestro sofista y dice que los pueblos Latino-Americanos son los que han estado siempre acostumbrados a la sumisión ciega del que manda, siempre han sido los desamparados y yo pregunto, señores diputados, ¿es ésta una cuestión psicológica?, ¿por qué el Ejecutivo, que tiene el dinero, que tiene las fuerzas y que se puede dejar dominar fácilmente por sus caprichos ha de tener tantas facultades?, ¿por qué no se concede el veto a los Ayuntamientos, al Supremo Tribunal, que también tienen facultades y que también pueden mandar un orador a la Cámara para que discuta un proyecto de ley?, ¿por qué? Porque ni los Ayuntamientos ni el Supremo Tribunal de Justicia tienen fuerzas ni tampoco dinero. Supongamos que el Supremo Tribunal nos manda un proyecto de ley y que el Congreso lo apruebe, lo manda al Ejecutivo y éste se lo devuelve con observaciones, haciendo uso del veto, según su señoría C., cambiando la palabra presente: Basta, esto es un sofisma, la palabra, el hecho es que, según la comisión, solamente con las dos terceras partes que lo aprueben es suficiente. Dicen los CC. U. y C. que la tradición nos enseña que siempre ha habido veto; precisamente, lo que deseamos es acabar, destruir esas costumbres anticuadas para ir por caminos rectos y no andados, para llenar las aspiraciones del pueblo mexicano; yo deploro muchísimo que el C.M., siendo un buen revolucionario, se hubiera puesto de parte de ese proyecto que viene a sujetarse a los moldes antiguos, a la psicología servil, al que tiene dinero y al que tiene el poder; dice el C.C., queriendo quitar la antinomia que resulta del veto, que esto es solamente una facultad para que haga observaciones, que no es precisamente un derecho; esta facultad que se concede al Ejecutivo, en vez de ser de utilidad, tendrá que dar por resultado una labor retardatoria, para que, luego, el Ejecutivo, dentro de sus caprichos y ambiciones, venga a destruir lo que la Cámara, en discusión serena y amplia, haya creído progresista y de resultados magníficos según las necesidades del momento; dice también que es un principio constitucional y aunque su señoría tiene vastos conocimientos, yo niego que sea constitucional ese derecho. La Constitución de 1917 se refiere únicamente al Ejecutivo de la Unión y deja en libertad a los demás Estados; entonces, no es un principio constitucional, es un principio que han aceptado ellos, pero que la práctica nos ha demostrado que es perjudicial y debemos desecharlo. Si la Constitución lo ha aceptado hasta hoy, eso no quiere decir que se siga aceptando.

"El C.A.: Aunque ya varias veces se ha hablado de este asunto, sin embargo, voy a refutar en algunas partes lo dicho por los oradores del contra; según el criterio del diputado T., parece que el Ejecutivo no es emanado del pueblo; tan popular es el Ejecutivo como el Legislativo; en nuestra historia, hemos visto que tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo han ido a los extremos. El Poder Ejecutivo ha implantado dictaduras y el Legislativo, anarquías y los dos tienen esa tendencia, porque lo hemos visto en la práctica; como muy bien lo han explicado los CC. C. y R., este principio está contenido en las principales Constituciones y en todas ellas se conceden más amplias facultades al Ejecutivo, debiéndose tener en cuenta que este poder debe integrarse por individuos honrados y no, como dice el señor M., que porque dispone del dinero y de la fuerza se puede constituir en absoluto, porque, en ese caso, sale sobrando que nosotros estemos legislando; por tal motivo, debemos procurar establecer el equilibrio entre los tres poderes, como ha dicho muy bien el C.R. y, por consecuencia, yo suplico que declaren el dictamen suficientemente discutido y den su voto afirmativo.

"Enseguida, fue aprobado por mayoría, votando en contra los CC. V., T., M., P. y V.M. y, por la afirmativa, los CC. C., U., V., A., D., G., M., R., B. y A.."

De la lectura del acta transcrita, se desprenden las causas que motivaron el establecimiento, a nivel constitucional local, de la prerrogativa de veto a favor del Ejecutivo Estatal, las que obedecieron, fundamentalmente, a la necesidad de mantener un justo equilibrio entre poderes, sin que lo anterior representare invasión a la esfera de atribuciones reservada a cada uno de ellos; además, debe recalcarse que en la referida sesión, sólo se habló de "proyectos de ley" y no de "proyectos de decreto".

Cruce de métodos de interpretación.

Las conclusiones resultantes de la aplicación de los diversos métodos de interpretación, para determinar el contenido y alcance del artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, llevan a considerar lo siguiente:

Aun cuando la Constitución Estatal se refiera sólo a "proyectos de ley" aprobados por el Congreso, dicho término debe entenderse en sentido amplio, es decir, como sinónimo de "ordenamiento legal", comprendiendo, por tanto, el conjunto de disposiciones que engloba leyes stricto sensu, reglamentos, decretos, circulares, entre otros. De esta forma, no resulta extraño que la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, reglamentaria -igualmente- del Texto Constitucional, en lo referente al procedimiento legislativo y expedida por el propio Congreso Local, en uso de la facultad que le confiere el artículo 35, fracción XXXI, de la Constitución Política del Estado, establezca la posibilidad de que el Ejecutivo Estatal formule observaciones, no sólo respecto de proyectos de ley, sino también respecto de proyectos de decreto aprobados por la diputación y, al efecto, prevea un procedimiento especial a través del cual se garantice la efectividad de dicha facultad.

Al respecto, resulta conveniente precisar que:

"El vocablo ley tiene, en derecho, dos sentidos: uno amplio, que hace referencia a toda norma jurídica elaborada mediante ciertos procedimientos estatuidos por una comunidad y otro, restringido, que significa sólo la norma instituida por órganos con potestad legislativa.

"En el primer sentido, la palabra ley designa a toda norma jurídica establecida en forma deliberada y consciente. Comprende, en consecuencia, no sólo la ley en sentido estricto, sino también las normas constitucionales, las emanadas del poder administrador, las ordenanzas y disposiciones municipales, las normas jurisprudenciales e, incluso, las sentencias aisladas. En una palabra: ley significa, con esta extensión, todo lo que es derecho escrito, por oposición a derecho consuetudinario. (Enciclopedia Jurídica Omeba, D., Buenos Aires, tomo XVIII, Lega-Mand)."

En apoyo a lo anterior, debe tenerse presente la opinión de la doctrina moderna, en el sentido de incluir, como especie del género "norma jurídica", no sólo a la ley tradicionalmente considerada, sino también a otros tipos de ordenamientos que quizá no cumplan con los parámetros establecidos al efecto.

En este tenor, se ha señalado que no existen elementos esenciales para distinguir una ley de otro tipo de normas, tales como la generalidad o la abstracción. La reciente teoría general del derecho, representada, entre otros, por N.B., apunta que la generalidad y la abstracción son requisitos no ya de la norma jurídica como es, sino como debería ser, para corresponder al ideal de justicia para la cual todos los hombres son iguales y todas las acciones son ciertas: estos son requisitos no tanto de la norma jurídica, sino de la norma justa. Con lo anterior -se ha dicho-, "se contempla la posibilidad de normas generales y concretas, y de normas particulares y abstractas, además de las particulares y concretas que corresponderían, algunas de ellas, a los actos administrativos, y de las generales y abstractas que eran antes del advenimiento del Estado social, el ideal de la ley".

Asimismo, cabe mencionar que en el penúltimo párrafo del multicitado artículo, se exceptúan del ejercicio de la prerrogativa de veto, ordenamientos y resoluciones del Congreso de diversa índole, dentro de los que no se incluyen los decretos en general ni, en específico, aquel en que se contiene el presupuesto de egresos estatal, por lo que en atención al principio de que las excepciones a la aplicación de determinada norma deben estar expresamente consignadas en ley, por ser de aplicación estricta, se concluye que, salvo la previsión contenida en dicho párrafo respecto de aquellos "que, con motivo de un proceso de referéndum, declaren derogada una ley o disposición", los demás decretos pueden ser objeto de observaciones por parte del Ejecutivo Estatal.

Como corolario de la interpretación literal, sistemática, histórica y genético-teleológica, cuyo resultado converge en el contenido, sentido, razón de ser y finalidad de la norma inmersa en el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, se concluye que el gobernador del Estado sí cuenta con facultades para hacer observaciones al decreto de presupuesto de egresos estatal, debiendo tener presente que conforme a la legislación local, dichas observaciones, una vez discutidas y votadas, pueden llegar a superarse por la legislatura, al rechazarse por las dos terceras partes del número total de diputados presentes.

DÉCIMO.-A continuación, se procede a dar respuesta a los demás argumentos de invalidez hechos valer por el Poder Legislativo del Estado de Jalisco.

Manifiesta el Congreso Local que el gobernador del Estado debió limitarse, en todo caso, al contenido del Decreto Número 21211, mediante el cual se autorizó el presupuesto de egresos estatal, sin cuestionar la validez de los actos de la asamblea, pues a través de dicho acto, pretende rectificar la actuación de la legislatura, reuniéndose así, en una sola persona, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado.

D. infundado el razonamiento que antecede, toda vez que, como se ha mencionado, la facultad de veto es una prerrogativa del órgano ejecutivo, consistente en la posibilidad de hacer llegar al ente legislativo, información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieron no haberse tomado en cuenta al momento de discutirse el proyecto respectivo.

Lo anterior no encuentra más limitación que lo dispuesto por el penúltimo párrafo del artículo 33 de la Constitución Política Local, en el sentido de impedir al Ejecutivo el ejercicio del derecho de veto respecto de "... la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos, las cuentas públicas, las resoluciones que dicte el Congreso como Jurado, los decretos que con motivo de un proceso de referéndum declaren derogada una ley o disposición, ni el voto que tenga que emitir en su calidad de Constituyente Permanente Federal en los términos que determina para tal efecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Consecuentemente, al no existir precepto alguno en la Constitución Estatal que restrinja la prerrogativa de formular observaciones en este sentido, es de concluirse que el gobernador del Estado se encuentra facultado para plantear cualquier cuestión relacionada con el presupuesto, máxime si considera que, en su autorización, se han vulnerado las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo.

De este modo, el ejercicio de tal derecho no puede significar invasión a la esfera de competencias del Poder Legislativo, puesto que en ningún momento, se califica la actuación de dicho órgano simplemente, en un acto de colaboración entre poderes, el Ejecutivo hace de su conocimiento la existencia de irregularidades en el procedimiento -que él considera, acontecieron-, las que, de constatarse, deberán ser subsanadas; de no ser así, el Congreso -como se verá más adelante- puede aprobar nuevamente el proyecto, haciendo caso omiso de las observaciones hechas.

Asimismo, en relación con la afirmación de la Legislatura Local, en el sentido de que el gobernador del Estado se arroga la competencia que la propia Constitución Federal otorga a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer y resolver sobre la legalidad y constitucionalidad de los actos de autoridad, al determinar supuestos errores habidos durante la sesión ordinaria del Congreso, de fecha treinta de diciembre de dos mil cinco y pretender corregirlos a través del oficio impugnado, debe señalarse que las observaciones del Ejecutivo Estatal, de ninguna manera concluyen en este sentido.

En efecto, el titular del Poder Ejecutivo Local, en forma alguna, determina la "inconstitucionalidad" de los actos del Congreso Local, pues se limita a proponer la revisión del proyecto aprobado, así como del procedimiento seguido para su autorización, a fin de corregir lo que, a su parecer, constituyen vicios de forma que impiden se concreten los principios de legalidad y autoridad competente.

El oficio de observaciones del gobernador del Estado, en ningún momento presupone para la diputación local la obligación de acatar las proposiciones que en él se contienen, cual si se tratare de resoluciones jurisdiccionales -vinculantes para la autoridad-, ya que, como se ha mencionado, el Congreso puede aprobar, de nueva cuenta, el proyecto, dejando de lado las observaciones que le hubieren sido formuladas, lo que confirma lo infundado del presente concepto.

De igual forma, la conclusión a que arriba el Poder Legislativo del Estado después de analizar los comentarios que realiza el Ejecutivo Local, en relación con la falta de fundamento para introducir modificaciones en diversas partidas presupuestales, carece de todo sustento, pues el gobernador del Estado únicamente expone lo que, desde su punto de vista, afectaría el desarrollo de actividades estratégicas en el Estado, lo que, en modo alguno, autoriza al Congreso a suponer se comete una violación al régimen republicano y de división de poderes, ya que, en su opinión, se pretende que la iniciativa deba ser aprobada, sin modificación alguna de su parte.

Por el contrario, como se ha adelantado, la legislatura tiene la última palabra en lo relativo a la autorización del presupuesto de egresos estatal, pues conforme al cuarto párrafo del artículo 33 de la Constitución Política del Estado, sin perjuicio de que se hubieren formulado observaciones, "el proyecto será sancionado y publicado, si el Congreso vuelve a aprobarlo por los dos tercios del número total de sus miembros presentes".

Al respecto, resulta pertinente traer a colación lo manifestado a propósito de la inclusión del derecho de veto en el texto original de la Constitución Estatal de 1917. En la discusión del entonces artículo 20, hubo quienes se pronunciaron en contra del dictamen propuesto, por considerar que el otorgamiento de tal prerrogativa traería consigo -nuevamente- la invasión a la soberanía del Poder Legislativo, habida cuenta de los excesos cometidos por algunos jefes políticos; sin embargo, con el objeto de que las determinaciones del Congreso no quedaren al arbitrio del gobernante en turno, se estableció un "candado" para que fuese éste en quien recayere la decisión final respecto de la aprobación de las leyes (lato sensu), lo anterior, como parte del sistema de pesos y contrapesos, propio de un régimen en el que impera la división de poderes.

Finalmente, resulta infundado el alegato de la diputación local, en el que asegura que el titular del Poder Ejecutivo del Estado actúa incorrectamente, al disponer que al no haberse aprobado el presupuesto de egresos que deberá regir para el ejercicio fiscal de dos mil seis, debe aplicarse el ejercido del año inmediato anterior, junto con sus modificaciones, pues, en su opinión, parte del hecho falso de que el referido presupuesto no ha sido autorizado.

Contrario a lo manifestado por la parte actora, es un hecho que el ordenamiento en cuestión no ha sido aprobado en definitiva, pues, aunque fue autorizado, en primera instancia, por la legislatura, fue, a su vez, objeto de observaciones por parte del gobernador del Estado, siendo que el trámite que deben seguir éstas al interior del Congreso aún no concluye.

Derivado de lo anterior, al no haberse aprobado al treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, en forma definitiva, el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado, cobra aplicación lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 46 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público -ley especial aplicable a este supuesto-, que textualmente establece:

"Artículo 46. Aprobado el presupuesto de egresos del Estado, éste regirá para el ejercicio fiscal que corresponda. Cuando por la aplicación de leyes, decretos o acuerdos posteriores a la aprobación del presupuesto implique erogaciones no autorizadas, el titular del Poder Ejecutivo, deberá someter a la consideración del Congreso del Estado, las iniciativas de reforma respectivas, acompañadas de la opinión de la secretaría sobre la viabilidad financiera de la propuesta.

"En caso de que para el día 31 de diciembre no sea aprobado el presupuesto de egresos correspondiente, se aplicará el ejercido el año inmediato anterior, incluyendo sus modificaciones."

No es óbice a lo anterior lo manifestado por el actor, en el sentido de que aun aceptando la posibilidad de que el Ejecutivo se encontrare facultado para ejercer el derecho de veto respecto de proyectos de decreto autorizados por la legislatura, de no ser sus observaciones aprobadas por mayoría calificada de los diputados presentes debiera aplicar lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado -citado a propósito de la interpretación sistemática del artículo 33 de la Constitución Local- y, en consecuencia, no podría volver a presentarse el proyecto, sino hasta después de transcurridos seis meses.

No resulta lógico lo argumentado por el Congreso Local, dada la importancia del presupuesto de egresos como ordenamiento en el que se programa el ejercicio del gasto público estatal para determinado ejercicio fiscal. En efecto, previendo el legislador esta situación, determinó que en aras de no afectar el desarrollo de la política económica del Estado, debía aplicarse el presupuesto ejercido el año inmediato anterior, junto con sus modificaciones.

De lo anterior deriva que aunque el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo contemple tal posibilidad, es el numeral 46 antes citado, el que resulta directamente aplicable al caso concreto, toda vez que al establecerse un procedimiento especial en caso de observaciones formuladas por el gobernador del Estado y previéndose, al efecto, en el diverso artículo 212 de la misma ley, que "cualquier procedimiento relativo al Congreso del Estado establecido en otro ordenamiento legal, se regula conforme a esa ley y, en todo lo no previsto, por este título (procedimientos especiales) y por el procedimiento legislativo ordinario (al que corresponde el dispositivo 155 antes citado)", es un hecho que prevalece lo dispuesto por la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado, por ser ley especial que rige la materia.

Por consiguiente, al haber resultado infundados los conceptos de invalidez hechos valer en la demanda, procede reconocer la validez del oficio impugnado.

DÉCIMO PRIMERO.-Ahora bien, por lo que respecta a la reconvención formulada en autos, mediante la cual el titular del Poder Ejecutivo del Estado reclama del Congreso Local la omisión en que incurre, al no proveer respecto del oficio de observaciones realizadas en relación con la minuta del Decreto Número 21211-LVII/05, por la que se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2006, se manifiesta lo siguiente:

El Ejecutivo Estatal, en su concepto de invalidez, manifiesta que al haber dado entrada al oficio de observaciones respectivo, turnándolo a la Comisión de Hacienda y Presupuestos, elaborándose el dictamen correspondiente y fijándose fecha de primera y segunda lecturas para su posterior discusión, fue voluntad del Congreso admitir el estudio de fondo de las observaciones realizadas y, en consecuencia, desahogar el procedimiento establecido en ley.

Así las cosas, si la Legislatura Local determinó admitir a trámite las observaciones formuladas por el gobernador del Estado, conforme al procedimiento previsto por la Constitución Local, reglamentado, a su vez, por la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, resulta inconcuso -en su opinión- que dicho órgano debe concluir el trámite interno previsto para la evaluación y dictaminación de las referidas observaciones.

El anterior razonamiento debe estimarse fundado, en razón de que de las constancias que obran en autos, se advierte que aunque se fijó fecha para segunda lectura, en relación con el dictamen que resuelve sobre las observaciones del Ejecutivo al proyecto de presupuesto de egresos estatal, ésta aún no se lleva a cabo, de lo que se desprende que el trámite interno que debe seguirse al interior del Congreso, derivado del procedimiento especial establecido en ley, se ha detenido.

En efecto, de las documentales que obran en este expediente, como parte del expediente legislativo formado con motivo del procedimiento especial previsto, al efecto, en los artículos 213 a 215 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, se advierte que fue intención del Congreso llevar a cabo el trámite interno correspondiente, a fin de determinar la procedencia o improcedencia de las observaciones formuladas por el gobernador, lo anterior, a través de la admisión, turno, dictamen y primera lectura respectivos.

Sin embargo, al percatarse de una supuesta falta de fundamento en el ejercicio del derecho de veto por parte del Ejecutivo, en lo relativo a "proyectos de decreto", como en el caso ocurre, decide, sin más, interrumpir el procedimiento en cuestión, sin siquiera concluir las etapas subsecuentes -una de ellas, la relativa a la segunda lectura del dictamen, con fecha previamente fijada para su realización-.

No pasa desapercibida la afirmación del demandado en la reconvención, en el sentido de que no se establece en ley ningún plazo para el desahogo del referido procedimiento, empero, a más de no poder retrasar el trámite de manera indefinida, dada la naturaleza y objeto del presupuesto de egresos correspondiente al ejercicio anual, no le asiste razón alguna para detenerlo de esa forma.

Así es, si bien el órgano legislativo pudo tener, en su momento, un "motivo" para suspender el procedimiento correspondiente, fundado en su errónea concepción sobre la imposibilidad de ejercer el derecho de veto respecto de proyectos de decreto aprobados por la diputación, lo cierto es que, en todo caso, la determinación de la Legislatura Estatal sobre tal imposibilidad podía haberse dado como conclusión a dicho procedimiento -no suspendiéndolo-, en cuyo caso el Ejecutivo tendría que haber publicado el presupuesto de egresos aprobado por el Congreso; pero, además, una vez que se ha confirmado el derecho que le asiste al titular del Poder Ejecutivo Local para realizar observaciones en este sentido, resulta claro que dicho procedimiento debe continuar.

Por las razones antes expuestas, con fundamento en los artículos 41, fracciones IV y V, y 45 de la ley reglamentaria de la materia, y en virtud del mandato impuesto tanto por la Constitución Estatal como por la ley orgánica que, pese a su denominación, la reglamenta, se concede al Poder Legislativo del Estado de Jalisco un plazo de quince días naturales, contados a partir de la fecha en que se notifique la presente resolución, a efecto de que, conforme a la legislación aplicable, resuelva sobre las observaciones formuladas por el gobernador del Estado, en relación con la "minuta de Decreto Número 21211-LVII/05, mediante el cual se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2006", a fin de que culmine el procedimiento que se prevé en la ley local.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del oficio número of. DIGELAG 24/2006, expedido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, con fecha seis de enero de dos mil seis, por medio del cual remite observaciones al documento denominado "minuta de Decreto Número 21211-LVII/05, mediante el cual se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2006".

TERCERO.-Es procedente y fundada la acción reconvencional, en términos de lo establecido en el considerando décimo primero de esta ejecutoria.

CUARTO.-Se concede al Poder Legislativo del Estado de Jalisco un plazo de quince días naturales, contados a partir de la fecha en que se notifique la presente resolución, a efecto de que, conforme a la legislación aplicable, resuelva sobre las observaciones formuladas por el gobernador del Estado, en relación con la "minuta de Decreto Número 21211-LVII/05, mediante el cual se autoriza el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal 2006", a fin de que culmine el procedimiento que se prevé en la ley local.

QUINTO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros M.A.G. presidente, S.S.A.A., M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H. (ponente), O.S.C. de G.V. y J.N.S.M., en lo que a los resolutivos primero, segundo, tercero y quinto se refiere, y por mayoría de ocho votos -los señores M.O.S.C. de G.V. y G.D.G.P. votaron en contra-, por lo que hace al resolutivo cuarto.

El señor Ministro presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

No asistió el señor M.J.R.C.D., por estar desempeñando una comisión de carácter oficial.