Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé Ramón Cossío Díaz,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan N. Silva Meza,Mariano Azuela Güitrón,Margarita Beatriz Luna Ramos,Salvador Aguirre Anguiano,Genaro Góngora Pimentel,Juan Díaz Romero,Sergio Valls Hernández,José de Jesús Gudiño Pelayo
Fecha de publicación01 Marzo 2007
Número de registro20041
Fecha01 Marzo 2007
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXV, Marzo de 2007, 1133
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Fiscal
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 10/2006. MUNICIPIO DE SANTA CRUZ, XOXOCOTLÁN, ESTADO DE OAXACA.


MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..


SECRETARIOS: ANA CAROLINA CIENFUEGOS POSADA Y ALEJANDRO CRUZ RAMÍREZ.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de octubre de dos mil seis.


VISTOS; y

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado el veintisiete de enero de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.E.M.H. y E.E.E., quienes se ostentaron como presidente y síndico del Municipio de Santa Cruz, X., Estado de Oaxaca, en representación de éste, promovieron controversia constitucional en la que solicitaron la invalidez de la norma que más adelante se señala emitida por las autoridades siguientes:


"II. Nombre y domicilio de los demandados. a) El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca con domicilio en Calzada Fco. I.M. esquina Av. Tecnológico s/n, colonia Centro, en Oaxaca de J., Oaxaca, como autoridad emisora; b) El C.U.E.R.O., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca y el C.J.F.F.V., secretario general de Gobierno, ambos con domicilio en Carretera Oaxaca Puerto Ángel Km. 9.5, S.M.C., Oaxaca, como autoridades sancionadoras y ordenadoras de la publicación correspondiente; c) El C. Director del Periódico Oficial del Estado, como responsable de la publicación.


"...


"V.N. cuya invalidez se demanda. La contenida en el Decreto Número 190 mediante el cual se reforman los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, que se diera a conocer a través del Periódico Oficial del Estado correspondiente al día 26 de diciembre de 2005."


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:


"VII. Los hechos y abstenciones que constituyen los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda son los siguientes. a) En la primera Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, expedida por Decreto Número 20 de la Quincuagésima Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 30 de diciembre de 1995, no existió disposición alguna que sirva de antecedente inmediato a la norma general que ahora se impugna; acompañamos copia simple del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca de fecha 30 de diciembre de 1995. b) El antecedente de la norma general cuya invalidez se reclama aparece en el texto normativo en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca con la publicación del Decreto Número 7 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de fecha 30 de diciembre del año 2001, con el siguiente texto: ‘Artículo único. Se adicionan los artículos 11 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, para quedar como sigue: «Artículo 11. ... Tratándose de los montos de las participaciones a que se refiere este artículo, el Estado deberá publicarlos mediante decreto en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en términos del artículo 6o., tercer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, publique en el Diario Oficial de la Federación, las participaciones estimadas que le correspondan al Estado y de las que éste debe participar a los Municipios que lo conforman.». ‘Segundo transitorio. Durante los años 2002, 2003 y 2004 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:’ ‘Transitorios: Primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día 1o. de enero del año 2002, previa publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.’. ‘Segundo. Se derogan todas las disposiciones legales que se opongan a este decreto.’. c) El Decreto Número 159 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial del Estado el martes 31 de diciembre del año 2002, determinó:


Ver proporciones 1

"‘Artículo único. Se reforman los artículos 8o. y segundo transitorio en su segundo párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, para quedar como sigue. ‘Artículo 8o. Las participaciones que correspondan a los Municipios, resultantes de los fondos que establece la presente ley, se calcularán y distribuirán por conducto de la secretaría con base en las disposiciones que al efecto establezca la Legislatura del Estado. De conformidad con lo dispuesto en la ley de coordinación, la secretaría enterará las participaciones a los Municipios en forma mensual, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que se reciban de la Federación, o, a petición que le formule el Municipio de que se trate, mediante acta de cabildo debidamente suscrita de conformidad con la legislación aplicable, podrá enterar a los Municipios dichas participaciones en forma quincenal en partes iguales, los días 15 y último de cada mes en concepto de anticipo a cuenta de participaciones, con base en los montos que se establezcan en la Ley de Ingresos del Estado de Oaxaca el ejercicio de que se trate, de los conceptos participantes a los Municipios y señalados en el artículo 5o. de la presente ley. El retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses a la tasa que establece el Congreso de la Unión para la liquidación a plazos de las contribuciones federales. Con base en los ajustes cuatrimestrales y definitivo que realice, la Federación en los plazos y términos previstos en el artículo 7o. de la ley de coordinación, la secretaría efectuará los ajustes correspondientes, calculados conforme a las diferencias entre las cantidades recibidas participables a Municipios y las participaciones enteradas en concepto de anticipos a participaciones de conformidad con los procedimientos a que se refiere este artículo, los cuales serán liquidados dentro de los 5 días posteriores a la fecha en que el Estado reciba dichos ajustes. ‘Transitorios Primero ... Segundo ... Durante los años 2003 y 2004 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación.


Ver proporciones 2

"‘Transitorio único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día 1o. de enero del año 2003, previa publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.’. d) El Decreto Número 349 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, textualmente dispuso: ‘Artículo único. Se reforman los artículos 6o., fracción III, 8o., segundo párrafo, 14 y segundo transitorio, en su segundo párrafo; se adiciona al artículo 8o., las fracciones I y II, y último párrafo; y se deroga el tercer párrafo del artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, para quedar como sigue: Artículo 6o. ... III. ... El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, serán las reconocidas oficialmente por la Legislatura del Estado y comunicadas a la secretaría hasta el mes de octubre del último ejercicio en relación con el cual se realiza el cálculo correspondiente tomando la última información que al respecto le haya dado a conocer el Congreso del Estado. Artículo 8o. ... De conformidad con lo dispuesto en la ley de coordinación, la secretaría enterará las participaciones a los Municipios de acuerdo a lo siguiente: I. En forma mensual dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que se reciban de la Federación, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones. Con base en los ajustes cuatrimestrales y definitivos que realice la Federación en los planes y términos previstos en la ley de coordinación, la secretaría efectuará los ajustes a los Municipios; los cuales liquidados dentro de los 5 días posteriores a la fecha en que el Estado reciba dichos ajustes. II. Cuando a petición que le formule el Municipio de que se trate a la «secretaría», mediante acta de Cabildo debidamente suscrita de conformidad con la legislación aplicable. La secretaría podrá enterar a los Municipios dichas participaciones en forma quincenal en partes iguales, los días 15 y último de cada mes, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones, con base en los montos que se establezcan en la Ley de Ingresos del Estado de Oaxaca en el ejercicio de que se trate, de los conceptos participables a los Municipios y señalados en el artículo 5o. de la presente ley. Los Municipios que soliciten el pago de sus participaciones en forma quincenal bajo los términos antes señalados, deberán autorizar a la secretaría en el mismo acuerdo de Cabildo, que ésta efectuó en forma cuatrimestral el cálculo de las diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta de participaciones y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación en los términos de la ley de coordinación. Las diferencias calculadas bajo este mecanismo, serán liquidadas dentro de los dos meses siguientes al cuatrimestre que corresponda a la determinación provisional efectuada por la Federación. Adicionalmente y con base en los ajustes cuatrimestrales y definitivo que realice la Federación en los plazos y términos previstos en la ley de coordinación, la secretaría efectuará los ajustes correspondientes, los cuales serán liquidados dentro de los 5 días posteriores a la fecha en la que el Estado reciba dichos ajustes. Transitorios. Primero ... Segundo ... Durante los años 2003 y 2004 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


Ver proporciones 3

"‘Transitorio único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día 1o. de enero del año 2003, previa publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.’. d) El Decreto Número 349 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Textualmente dispuso: ‘Artículo único. Se reforman los artículos 6o., fracción III, 8o., segundo párrafo; 14 y segundo transitorio, en su segundo párrafo; se adiciona al artículo 8o., las fracciones I y II, y último párrafo; y se deroga el tercer párrafo del artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, para quedar como sigue: Artículo 6o. ... III ... El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, serán las reconocidas oficialmente por la Legislatura del Estado y comunicadas a la secretaría hasta el mes de octubre del último ejercicio en relación con el cual se realiza el cálculo correspondiente tomando la última información que al respecto le haya dado a conocer el Congreso del Estado. Artículo 8o. ... De conformidad con lo dispuesto en la ley de coordinación, la secretaría enterará las participaciones a los Municipios de acuerdo a lo siguiente: I. En forma mensual dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que se reciban de la Federación, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones. Con base en los ajustes cuatrimestrales y definitivos que realice la Federación en los planes y términos previstos en la ley de coordinación, la secretaría efectuará los ajustes a los Municipios; los cuales liquidados dentro de los 5 días posteriores a la fecha en que el Estado reciba dichos ajustes. II. Cuando a petición que le formule el Municipio de que se trate a la «secretaría», mediante acta de Cabildo debidamente suscrita de conformidad con la legislación aplicable. La secretaría podrá enterar a los Municipios dichas participaciones en forma quincenal en partes iguales, los días 15 y último de cada mes, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones, con base en los montos que se establezcan en la Ley de Ingresos del Estado de Oaxaca en el ejercicio de que se traten de los conceptos participables a los Municipios y señalados en el artículo 5o. de la presente ley. Los Municipios que soliciten el pago de sus participaciones en forma quincenal bajo los términos antes señalados, deberán autorizar a la secretaría en el mismo acuerdo de Cabildo, que ésta efectúo (sic) en forma cuatrimestral el cálculo de las diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta de participaciones y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación en los términos de la ley de coordinación. Las diferencias calculadas bajo este mecanismo, serán liquidadas dentro de los dos meses siguientes al cuatrimestre que corresponda a la determinación provisional efectuada por la Federación. Adicionalmente y con base en los ajustes cuatrimestrales y definitivo que realice la Federación en los plazos y términos previstos en la ley de coordinación, la secretaría efectuará los ajustes correspondientes, los cuales serán liquidados dentro de los 5 días posteriores a la fecha en la que el Estado reciba dichos ajustes. El retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para la liquidación a plazos de las contribuciones federales. Artículo 14. El Estado y los Municipios podrán afectar como fuente de pago o en garantía de las obligaciones constitutivas de deuda pública participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en la ley de deuda pública estatal y municipal. El Estado deberá contar con un registro único de obligaciones y financiamientos y deberá publicar en forma periódica, información con respecto a la situación de su deuda. Transitorios. Primero. El presente decreto entrará en vigor el 1o. de enero de 2004 previa publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca. Segundo. ... Durante los años 2004 y 2005 los factores a que se refieren los artículos arriba citados se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


Ver proporciones 4

"e) El Decreto Número 190 de la Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, dispone literalmente: ‘Artículo único. Se reforman los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, para quedar como sigue: Artículo 21. El fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios, se destinará exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciba, con cargo a este fondo, los Municipios tendrán las obligaciones a que se refieren las fracciones I y III del artículo 17 de esta ley. Transitorio segundo. ... Durante el año 2006 los factores a los que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


Ver proporciones 5

"‘Transitorio único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día 1o. de enero del año 2006, previa publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.’. f) Como se advierte de manera clara en anteriores transcripciones, los factores que aparecen en el artículo transitorio segundo del Decreto Número 190 de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado el día 26 de diciembre del año 2005, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, son exactamente los mismos que aparecen por primera vez en el artículo transitorio segundo, del Decreto Número 242 de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado el día 26 de diciembre del año 2005 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, son exactamente los mismos que aparecen por primera vez en el artículo transitorio segundo, del Decreto Número 242 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca el día 30 de diciembre del año dos mil, fecha en la cual esos factores que son ‘factores 1999’ y ‘factores ley’, se incluyen en el texto normativo, aunque como se advierte sin duda alguna; están contenidos en un artículo transitorio. g) Los llamados ‘factores 1999’, no tienen sustentación jurídica alguna, pues en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el sábado 30 de diciembre de 1995, en vigor durante el periodo comprendido del primero de enero de 1996, hasta el 31 de diciembre del año 2000, no estaba, ni siquiera incluidos en el texto legal. h) Aunado a lo anterior, resulta no solamente antijurídico sino total y absolutamente ilógico que, si como es cierto, sin temor a equivocación, el transitorio tercero del Decreto Número 242 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 30 de diciembre de 2000, de manera total y sin condiciones deroga la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca de fecha dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el treinta del mismo mes y año; en una nueva ley, como lo es la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, se disponga en el transitorio segundo: ‘Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta ley, se estará a lo siguiente: Durante los años 2001, 2002 y 2003 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


Ver proporciones 6

"‘El factor de distribución del Fondo Municipal de Participaciones y el del Fondo de Fomento Municipal que corresponda a cada Municipio será el que resulte de sumar el factor de distribución aplicado en 1999 multiplicado por el porcentaje arriba señalado para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la presente ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje arriba señalado.’. Lo anterior porque la ley derogada, repito en vigor en el año de 1999, no consideró nunca, ningún factor de distribución, y si lo hubiera considerado, ya no sería vigente por la derogación expresa de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, contenida en el transitorio tercero del Decreto Número 242 publicado el 30 de diciembre de 2000 al cual ya se ha hecho referencia. i) Ahora bien, siendo como lo es que, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, no se publicó ni la iniciativa de la reforma legal y mucho menos la exposición de motivos o el dictamen de la comisión de la Cámara de Diputados que intervinieron en el proceso legislativo que culminó con la publicación del Decreto Número 190 mediante el cual se reforman, los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, estamos en un absoluto estado de indefensión porque no sabemos ni conocemos cuáles son, a ciencia cierta, las razones, causas o motivos y fundamentos que sean justificativos de la procedencia legítima, para la aplicación en el ejercicio fiscal 2006 de factores de distribución de participaciones municipales del fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios aplicados en el año de 1999, máxime que como ya vimos la ley especialmente aplicable en ese año, nunca consideró en su texto factor alguno de distribución."


TERCERO. La parte actora adujo, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:


"Conceptos de invalidez. Primero. El artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, para el Estado de Oaxaca establece que durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan factores 1999 70% y factores ley 30%, como el propio legislador establece en el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, la base para la distribución está determinada a partir de los factores del año 1999, sin que en la exposición de motivos de la ley en cuestión se hayan plasmado las razones particulares por las cuales se consideran los factores de 1999 para el ejercicio fiscal de 2006. Lo anterior, evidentemente, contraría el imperio constitucional que establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. En el caso específico del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal se contienen violaciones a la regla general constitucional, toda vez que lo que se pretende que los factores 1999 sean la base para el cálculo de las aportaciones 2006, sin que establezcan las razones para la consideración de dicha base. El precepto impugnado contiene supuestos que implican que la distribución se realice a partir de realidades distintas como lo son las de 1999 y 2006, lo que implica, en pocas palabras, que la distribución que se pretende sea insuficiente para la satisfacción de las necesidades reales, pues con la ley que se controvierte se pretende la distribución a partir de factores históricos y no de realidades, dando a la ley un efecto retroactivo en perjuicio del promovente. En tal virtud, al haber en esos casos una evidente y clara retroactividad en la ley, el Municipio que representamos se encuentra constitucionalmente legitimado a solicitar que los factores se calculen sobre bases reales. Es evidente que el legislador local al momento de expedir la norma general que hoy impugno mediante esta acción de controversia, no tuvo claro el impacto social de mantener la determinación de los porcentajes a partir de factores imperantes en 1999 para el ejercicio fiscal de 2006. Hasta aquí el problema estriba precisamente en la violación al derecho de los Municipios a recibir sus ingresos a partir de bases reales que le permitan satisfacer las necesidades actuales con base en realidades y no en supuestos históricos. El problema de constitucionalidad nace y se configura cuando el legislador local indica e impone que los factores a considerar para la determinación de las participaciones son los imperantes en 1999. Sin embargo, en el caso que me ocupa, y que se genera a partir de factores imperantes en 1999. Sin embargo, en el caso que me ocupa, y que se genera a partir de la disposición contenida en el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, encontramos en dichas disposiciones una vulneración al libre manejo de la hacienda municipal, impuesto por el artículo 115 constitucional en su fracción IV donde además se contempla la integración de la misma, fortaleciendo el Constituyente la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, en término de las leyes, para el cumplimiento de sus fines públicos. Las leyes locales tienen una prohibición expresa impuesta por el Constituyente, consistente en abstenerse de establecer disposiciones que impidan la satisfacción de las necesidades sociales, conferida en el propio artículo 115, fracción IV, de la Carta Magna. En la exposición de motivos que sirvió de base para la reforma del artículo 115 constitucional (hoy transgredido por el legislador local), el Constituyente Federal estableció que el fin de dicha reforma era fortalecer económica y políticamente al Municipio libre, tal como a continuación transcribo: ‘El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad política jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral. La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional. Por todo ello el fortalecimiento municipal no sólo es de considerarse como camino para mejorar las condiciones de vida de los Municipios poco desarrollados sino también para resolver simultáneamente los cada vez más graves problemas que enfrentan las concentraciones urbano industriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestión meramente municipal sino nacional, en toda la extensión del vocablo. A este respecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rincones de nuestro territorio, que el Municipio aun cuando teóricamente constituye una fórmula de descentralización en nuestra realidad lo más en el sentido administrativo que en el político, por lo que como meta inmediata de la vigorización de nuestro federalismo, nos planteamos la revisión de las estructuras diseñadas al amparo de la Constitución vigente, a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva en el federalismo la célula municipal tanto en autonomía económica como política ... por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes en Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica ... .’. Es así que el hecho de que las leyes deben tender a la distribución que satisfaga las necesidades municipales y les permita cumplir con sus fines públicos no se entiende en forma restringida, toda vez que el espíritu del Constituyente obedece sin duda al deseo de fortalecer la hacienda municipal; así pues los supuestos a que se refiere el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, constituyen una distribución en contra de la prohibición constitucional, pues es evidente que los factores imperantes en 1999 no pueden servir de base para satisfacer necesidades de 2006 y tampoco permitirán que se cumplan los fines públicos actuales. Así pues, si la determinación de la distribución con base en factores de 1999 indebidamente establecidas por el propio legislador local en forma puntual en el artículo segundo transitorio, al arbitrariamente señalar que ‘... Durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación año 2006, factores 1999 70%, factores ley 30% ...’, entonces esa determinación de distribución a partir de un situaciones (sic) imperantes en 1999 constituye en sí misma una limitante para la satisfacción de necesidades y el cumplimiento de fines públicos actuales con independencia de la forma en que se instituya o designe. En los supuestos impugnados del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, evidentemente se está limitando la satisfacción de necesidades y el cumplimiento de los fines públicos en contra de lo dispuesto al respecto por la Carta Magna. Así pues, si la determinación no se encuentra acorde a las disposiciones establecidas en el artículo 115 constitucional, fracción IV, entonces el beneficio otorgado por el legislador local afecta la esfera municipal y específicamente a nuestra hacienda pública, en consecuencia, el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, en su parte citada, resulta inconstitucional al establecer una distribución con base en factores contrarios a lo dispuesto por el artículo constitucional en cita y así habrá de ‘decretarlo esta máxima autoridad jurisdiccional.’. Es aplicable la siguiente tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL. Acorde con su propia y especial naturaleza, las controversias constitucionales constituyen una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las respectivas facultades de cualquiera de los diferentes niveles de gobierno, o que de alguna manera se traduzcan en una invasión a su ámbito competencial provocada por otro nivel de gobierno; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno corresponde, de tal manera que cada nivel de gobierno esté en aptitud de llevar a cabo y agotar en sus términos, todas aquellas que el propio sistema federal le otorga a través de la Carta Magna. Con este propósito, al resolver el fondo, se tendrán que analizar los principios rectores elevados a rango constitucional, que determinan los respectivos ámbitos de competencia de cada nivel de gobierno y en los que se precisan las facultades y atribuciones de cada uno de éstos, lo cual debe hacerse también considerando la propia motivación y causa generadora que llevó al legislador a la inclusión de dichos principios e instituciones fundamentales como lineamientos de nuestro sistema federal, de tal manera que se aprecie en forma cierta el sentido y la teología de éstos para una correcta interpretación y aplicación de los mismos en beneficio de la sociedad. Recursos de reclamación en la controversia constitucional 51/96. Ayuntamiento de Puebla, Estado de Puebla. 5 de septiembre de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q..’. Se concluye que la causa generadora del legislador local fue contraria a la del legislador federal. Por último, en este mismo orden de ideas, y con el fin de robustecer nuestra aseveración, es procedente mencionar que el dictamen de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión como Cámara Revisora, aprobó sin modificaciones el proyecto de reforma al artículo 115 aprobado previamente en la Cámara de Diputados, lo que reafirma que es aceptable plenamente la motivación y causa generadora que le dio la Cámara de Origen. Resulta aplicable también, lo establecido en la tesis que adelante se transcribe, en la cual es evidente que persiste desde que se estableció en 1917, el principio del derecho de los Municipios de que las leyes tiendan a propiciar la satisfacción de las necesidades municipales y el logro de los fines públicos, resultando inconstitucional la intervención de alguna autoridad que pretenda limitar tal derecho. La cual se transcribe: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 101/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.’. Por todo lo antes expuesto, resulta evidente que la norma de carácter general establecida en el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, contenida en el Decreto Número 190 expedido por el Congreso del Estado de Oaxaca y promulgado por el Ejecutivo del Estado, que ahora se combate, es a todas luces violatorio de lo establecido en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Ejecutivo del Estado de Oaxaca, al haber promulgado dicho decreto que fue publicado el día 26 de diciembre del año 2005, incurre igualmente en violación a la fracción V del artículo 115 de la Carta Magna, siéndole aplicables al igual que al Congreso del Estado, los conceptos de invalidez que se arguyen en éste y cada uno de los puntos de esta demanda referidos a la Legislatura Estatal. Segundo. El decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha 26 de diciembre de 2005 emitido por el Congreso del Estado, en la parte específica que se impugna, es contrario a lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 23 de diciembre de 1999 que contiene reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor.’. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001. En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior se continuarán aplicando las disposiciones ‘vigentes’. Dicha norma constitucional es de carácter imperativo para las Legislaturas de los Estados, en el sentido de ser sujetos a un plazo perentorio para llevar a cabo las reformas y adecuaciones a las Constituciones y leyes estatales, siendo dicho término de un año a partir de la entrada en vigor de las reformas al artículo 115, por lo que al haberse publicado dicho decreto el día 23 de diciembre de 1999 y habiendo entrado en vigor a los noventa días después de su publicación, se concluye que se computa un tiempo que vence al inicio del mes de abril de 2001, para que las Legislaturas Estatales lleven a efecto en forma necesaria y forzosa dichas reformas y adecuaciones ordenadas por la Constitución Federal. En el caso concreto, el decreto contiene reformas a la ley de coordinación estando pendiente a la fecha las adecuaciones y modificaciones estatales en las materias que se regulan con la mencionada reformada al artículo 115 de la Constitución Federal. En efecto, el decreto que se cuestiona, transgrede en forma evidente el plazo perentorio que se establece en la disposición federal y hace inaplicable dicha obligación de adecuar las leyes locales en el término de un año a partir de su entrada en vigor. Por consecuencia es procedente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, declare inconstitucional e inválido el referido artículo segundo transitorio del Decreto Número 190 del Congreso del Estado de Oaxaca, por consecuencia, observable directamente lo dispuesto en el decreto que reforma y adiciona el artículo 115, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 23 de diciembre de 1999, y a la vez declare la inobservancia de las disposiciones que se cuestionan. El Ejecutivo del Estado de Oaxaca, al haber promulgado dicho Decreto 190 que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 26 de diciembre de 2005, incurre igualmente en violación al artículo 115 de la Carta Magna y al artículo segundo transitorio del decreto publicado el 23 de diciembre de 1999 en el Diario Oficial de la Federación, siéndole aplicable al igual que al Congreso del Estado, los conceptos de invalidez referidos a dicha Legislatura Estatal que se arguyen en éste, pues confirman dicho decreto inconstitucional con un acto positivo como lo es la promulgación. Debe declararse la invalidez de la norma que se cuestiona, pues a la fecha resulta desconocido para los promoventes la integración, las causas y motivos de la integración de los factores 1999, máxime que como ha sido expresado en el contenido integral de la presente, la ley que regía para 1999, no establecía dichos factores, luego entonces esta forma de determinación que impacta directamente en el logro objetivo prístino constitucionalmente establecido en el artículo 115. A más de lo anterior es de decirse que también se deja en un total estado de inseguridad pues a la fecha la exposición de motivos por las cuales para el ejercicio de 2006 se consideran factores de 1999 resultan totalmente desconocidos. Si quedara algún resquicio de dubitación respecto a la declaración de invalidez de la norma, es de señalarse que los citados factores se establecen en los artículos transitorios, y no dentro del texto mismo de la Ley de Coordinación Fiscal, hecho que evidente vulnera la seguridad y legalidad de la propia norma."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son el 14, 40, 105, 115 y 133.


QUINTO. Por acuerdo de treinta de enero de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 10/2006, y por razón de turno designó a la M.O.S.C. de G.V. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.


Mediante proveído de la misma fecha, la Ministra instructora tuvo por presentado únicamente al síndico del Municipio actor haciendo valer la demanda de controversia constitucional, de la cual ordenó su admisión; reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, no así al secretario general de Gobierno y al director del Periódico Oficial de la entidad, al considerar que están subordinadas jerárquicamente al Poder Ejecutivo Local; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Oaxaca, en su respectiva contestación de demanda coincidieron en señalar, en síntesis, lo siguiente:


1. Que la controversia planteada es improcedente y se debe sobreseer porque el Municipio actor pretende atacar una norma general a partir de la vigencia de la misma; sin embargo, ese acto no constituye el primer acto de aplicación por el que el Municipio actor se hizo sabedor de la norma general impugnada, pues aun cuando ésta fue reformada en diciembre de dos mil cinco, desde el ejercicio fiscal del año dos mil ya le había sido aplicada.


2. Que resulta improcedente la controversia, toda vez que el Municipio actor no acredita de manera alguna que la norma impugnada le haya sido aplicada en su perjuicio.


3. Que es infundado el primer concepto de invalidez, en el que el actor manifiesta que en la exposición de motivos de la ley en cuestión no se plasmaron las razones particulares por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para el ejercicio fiscal de dos mil seis, ya que por una parte, en la iniciativa de decreto de reformas al ordenamiento en cuestión, sí se establecieron los motivos por los cuales se reformaron dichos preceptos y, por otra parte, el hecho que se hubieran considerado o no dichos motivos, no ocasiona la ilegalidad del acto ni la invalidez de los artículos reclamados, pues la exposición de motivos no forma parte del cuerpo legal, tal como se sostiene en la tesis de rubro: "EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y DEBATES DEL LEGISLADOR. NO FORMAN PARTE DE LA LEY."


4. Que, asimismo, resulta infundado que los artículos impugnados violen la garantía de irretroactividad de la ley al aplicar los factores de mil novecientos noventa y nueve en el ejercicio fiscal de dos mil seis, ello toda vez que una norma sólo puede transgredir dicha garantía cuando modifica o destruye los derechos adquiridos o los supuestos jurídicos y sus consecuencias que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior; sin embargo, en el caso específico, los factores que se establecen en el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, plenamente conocidos con anterioridad por el Municipio actor, se tomaron en consideración a efecto de proporcionar una mayor transparencia e imparcialidad en la distribución de los recursos, proponiendo para ello un esquema de transición para la aplicación gradual que en dichos factores se establece, con el fin de evitar que los Municipios sufran cambios abruptos en sus actuales niveles de ingreso por este concepto; por lo que no existe perjuicio con la aplicación de dichos factores y, por tanto, no se infringe el artículo 14 constitucional.


5. Que el Decreto Número 190 motivo de esta controversia no establece limitante alguna de cómo distribuir las participaciones que les corresponden a los Municipios, motivo por el cual no puede considerarse que sea violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Carta Magna, precepto que pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos para la satisfacción de sus necesidades y el cumplimiento de sus fines públicos.


Que los artículos impugnados bajo ninguna circunstancia vulneran el ámbito competencial que establece el numeral 115, fracción IV, de la Constitución Federal a favor de los Municipios para que administren libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, toda vez que dichas disposiciones regulan supuestos diferentes.


Apoyan su dicho en la tesis de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. LOS ARTÍCULOS SEGUNDO Y TERCERO TRANSITORIOS DEL REGLAMENTO DEL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL EN MATERIA DE REGISTRO DE OBLIGACIONES Y EMPRÉSTITOS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 15 DE OCTUBRE DE 2001, NO AFECTAN EL ÁMBITO COMPETENCIAL DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS Y, POR ENDE, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 115, FRACCIÓN IV, INCISO B) Y 124 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."


6. Que debe calificarse de inoperante el segundo concepto de invalidez, en el que argumenta que el decreto que contiene reformas a la ley de coordinación se realizó estando pendientes las adecuaciones y modificaciones estatales en las materias que regulan con la reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, ya que por una parte se reitera que no existe violación alguna a dicho precepto y, por otra parte, se señala que ese concepto de invalidez carece de claridad para poder dilucidar el fondo del asunto, pues no prueba sus argumentos ni delimita los actos atribuidos a las autoridades demandadas, dejándolas en estado de indefensión.


7. Que en relación con lo argumentado en el sentido que los factores para el cálculo de las participaciones se establecen en los artículos transitorios y no dentro del texto mismo de la ley, vulnerando con ello la seguridad y legalidad de la propia norma, se señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diversos criterios que el hecho que una norma no sea acorde con el contenido o con el título del ordenamiento jurídico que la contiene, no conduce, indefectiblemente, a su inconstitucionalidad, pues ello no deja de ser una cuestión de técnica legislativa deficiente. Apoya lo anterior en la tesis de rubro: "IMPUESTO ESTABLECIDO EN ARTÍCULO TRANSITORIO DE UNA LEY. NO DETERMINA SU INCONSTITUCIONALIDAD."


SÉPTIMO. El procurador general de la República al emitir su opinión, en síntesis, manifestó:


1. Que es infundada la causa de improcedencia en la que se aduce que la norma que se pretende impugnar, aun cuando haya sido reformada, ha sido aplicada al actor desde el año de dos mil, fecha en que se expidió la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; además, que los factores conforme a los que se repartirán los recursos federales participables en el ejercicio fiscal de dos mil seis, son los mismos del año inmediato anterior. Ello es así toda vez que la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo nuevo que puede ser impugnado a través del presente medio de control constitucional, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.


Asimismo, resulta infundada la causal en la que se adujo que el actor no probó que el artículo impugnado haya sido aplicado en su perjuicio; ello por dos razones: primera, porque lo que se impugna es una norma general, la cual no requiere haber sido aplicada para que pueda impugnarse; y segunda, porque el análisis de si dicha norma causó o no perjuicio al actor, es una cuestión que debe analizarse al estudiar el fondo del asunto.


2. Que resulta infundado el argumento del actor expresado en el primer concepto de invalidez, en el sentido que no se señala en la exposición de motivos la razón que tuvo el legislador para establecer la fórmula de distribución a que se refiere el numeral impugnado; lo anterior es así toda vez que dentro del proceso legislativo que dio origen a la norma combatida se sustentan las bases y elementos objetivos para no variar los factores de distribución de las participaciones federales entre los Municipios del Estado de Oaxaca, y que el hecho que se tomen como referencia los factores de mil novecientos noventa y nueve no lleva a la inconstitucionalidad de la norma combatida, toda vez que el Congreso, al expedir la misma, determinó que esa era la forma adecuada a las necesidades socioeconómicas de la entidad.


3. Que resulta infundado el argumento en el que se sostiene que la norma impugnada viola el principio de irretroactividad de la ley, ello toda vez que el hecho de haber tomado en cuenta los factores aplicados en mil novecientos noventa y nueve no implica la afectación a ningún derecho adquirido por el Municipio actor, pues la legislatura tiene la facultad de modificar las bases conforme a las cuales se distribuirán las participaciones federales cuando así lo estime pertinente; y en el caso, se tomaron en cuenta datos actuales para determinar los factores aplicables en dos mil seis, como el número de habitantes, el índice de marginación, la recaudación de cada Municipio.


4. Que también deviene infundado el argumento del actor en el sentido que la fórmula de distribución que ahora se combate violenta las garantías de seguridad jurídica, al preverse en un precepto transitorio y no dentro del texto de la Ley de Coordinación Fiscal; toda vez que las disposiciones transitorias tienen como fin establecer los lineamientos provisionales que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo o lugar, de tal manera que sean congruentes con la realidad imperante, por lo que dichos artículos forman parte de la ley.


5. Que la presunta violación del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal de Oaxaca al régimen de libre administración hacendaria, tutelado por la fracción IV del artículo 115 constitucional, es infundada, toda vez que el artículo que se impugna no violenta el régimen de libre administración hacendaria tutelado por el referido precepto constitucional, puesto que no impone obligación alguna a los Ayuntamientos de la entidad respecto del destino que deberá darse a los recursos federales participables, no existe afectación al libre manejo de su patrimonio, ni establece prohibiciones que impidan el ejercicio de ese derecho.


Resulta infundado también el argumento en el que se aduce que la forma en que se atribuyen los recursos participables impide satisfacer las necesidades y cumplir los fines públicos del Municipio, toda vez que, además de las participaciones federales, los Ayuntamientos cuentan con otros recursos para el cumplimiento de sus fines públicos, y el artículo impugnado lo único que hace es establecer la forma en que se han de repartir los recursos federales participables entre los Ayuntamientos de Oaxaca, para que éstos los apliquen de la manera que convenga a los intereses del nivel de gobierno que representan.


6. Que respecto al argumento del actor, consistente en que el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal de la entidad no sigue el espíritu de la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y nueve para fortalecer al Municipio con el propósito que cuente con autonomía y autosuficiencia económica, deviene infundado, ya que el Constituyente Permanente buscó esa fortaleza a través de diversas acciones por las que se permite a los Ayuntamientos allegarse de diversos recursos para que atiendan sus necesidades. En efecto, el artículo impugnado únicamente desarrolla la facultad que tiene la legislatura local para establecer los criterios para la distribución de las participaciones entre los Municipios de la entidad, a fin que éstos las empleen acorde a sus fines públicos.


7. Que tampoco se vulnera el artículo 133 de la Carta Magna, toda vez que la norma general impugnada no transgrede precepto alguno de la Constitución Federal, por tanto, sí respeta la supremacía constitucional a que se refiere dicho numeral; asimismo, apunta que el Municipio actor no manifestó conceptos de invalidez por los que considere que el artículo impugnado vulnera los artículos 40 y 105, pero no se advierte que se vulneren.


NOVENO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud que se plantea un conflicto entre el Estado de Oaxaca por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de Santa Cruz, X., del mismo Estado.


SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.


Del análisis integral del escrito de demanda se advierte que el Municipio actor solicita la declaración de invalidez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad, que a la letra indica:


"Transitorios.


"Segundo. Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta ley, se estará a lo siguiente:


"Decreto Número 190. (Reformado, P.O. 26 de diciembre de 2005).

"Durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


"Año Factores Factores

1999 ley


"2006 70% 30%


"El factor de distribución del Fondo Municipal de Participaciones y el del Fondo de Fomento Municipal que corresponda a cada Municipio será el que resulte de sumar el factor de distribución aplicado en 1999 multiplicado por el porcentaje arriba señalado para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la presente ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje arriba señalado."


Como se advierte de lo anterior, lo que se impugna es una norma de carácter general.


Al respecto, el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y, ..."


Conforme a la transcripción que antecede, se desprende que existen dos momentos tratándose de la impugnación de normas generales: a) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, y b) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


Entonces, si la demanda se promovió con motivo de la publicación de la mencionada norma, la cual ocurrió el veintiséis de diciembre de dos mil cinco, entonces el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del lunes dos de enero de dos mil seis al martes catorce de febrero de ese mismo año, descontándose del cómputo del veintisiete al treinta y uno de diciembre de dos mil cinco por corresponder al receso del segundo periodo de sesiones de este Alto Tribunal, el cinco de enero y seis de febrero de dos mil seis, en los que por acuerdo de esta Suprema Corte se suspendieron las labores, el siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero, así como el cuatro, cinco, once y doce de febrero, todos de dos mil seis, por ser sábados y domingos respectivamente, e inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o. de la citada ley reglamentaria en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


Entonces, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintisiete de enero de dos mil seis, como se advierte de los sellos que obran al reverso de la foja once del expediente, es inconcuso que se presentó oportunamente.


TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes:


a) Legitimación activa:


En el presente asunto, signa la demanda E.E.E.L., en su carácter de síndico y en representación del Municipio de Santa Cruz, X., Estado de Oaxaca, lo que acredita con la copias certificadas de la constancia de mayoría y validez de la elección de concejales al Ayuntamiento de Santa Cruz X., Estado de Oaxaca, expedida por el Consejo Municipal Electoral de dicha localidad (fojas 12 y 13 del expediente), de su nombramiento expedido por el presidente municipal de dicha localidad (foja 15 del expediente), y del acta de sesión solemne de Cabildo del primero de enero de dos mil cinco (fojas 21 a 25 del expediente).


Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


De las disposiciones legales transcritas se desprende que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; asimismo, se advierte que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


Luego, si la demanda la promueve el Municipio de Santa Cruz, X., Estado de Oaxaca, éste cuenta con legitimación activa para promoverla al ser uno de los entes que prevé el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.


Ahora bien, los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, establecen:


"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:


"II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio. ..."


"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:


"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que estos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal; ..."


De estos preceptos se tiene que los síndicos municipales cuentan con la facultad de representar jurídicamente al Municipio en las controversias o litigios en que éste fuere parte; entonces, de conformidad con lo dispuesto por el transcrito numeral 11 de la ley reglamentaria de la materia, es de concluir que el síndico promovente se encuentra legitimado para representar al Municipio de Santa Cruz, X., Estado de Oaxaca y, por ende, para promover la presente controversia constitucional.


b) Legitimación pasiva:


Son autoridades demandadas en la presente controversia, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca.


En el caso, U.E.R.O. suscribió la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, quien se ostentó como gobernador constitucional, carácter que acreditó con la copia certificada del extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca de veintiséis de agosto de dos mil cuatro, mediante el cual se publicó el Decreto Legislativo Número 504, que en su artículo segundo lo declaró gobernador constitucional electo por mayoría de votos (fojas 69 y 70 del expediente).


El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, prevé:


"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."


Por tanto, al acreditar el signante tal carácter, debe tenérsele a éste por legitimado para comparecer a la presente controversia en representación de dicho poder. Asimismo, reconocer el carácter de demandado al Poder Ejecutivo de la entidad, al ser el órgano al que se le atribuye la publicación de la norma impugnada.


En representación del Poder Legislativo compareció el Diputado B.R.S., quien se ostentó con el carácter de presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado, acreditándolo con la copia certificada del "acta de sesión ordinaria de la Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional del Estado, correspondiente al primer período ordinario de sesiones del primer año de ejercicio legal, iniciada el dieciocho de noviembre del año dos mil cuatro y concluida el veintitrés del mismo", en la que consta la elección de diputados que integran la Gran Comisión del Congreso y la toma de protesta del aludido diputado como presidente de ésta (fojas 73 a 82 del expediente).


Ahora bien, del estudio integral de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y su reglamento, no se desprende en quién recae la representación legal de dicho Poder; sin embargo, opera en favor del compareciente la presunción de representación, conforme a lo dispuesto en la parte final del primer párrafo de artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, máxime que no obra en autos prueba en contrario que desvirtúe esta presunción.


Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la expedición de la norma general cuya invalidez se demandó.


CUARTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.


Los Poderes Legislativo y Ejecutivo demandados coinciden en señalar:


I. Que la controversia planteada es improcedente porque el Municipio actor pretende "atacar una norma general a partir de la vigencia de la misma ... sin embargo, ese acto no constituye el primer acto de aplicación por el que el actor se hizo sabedor de la norma general impugnada" (sic), pues aun cuando la misma fue reformada en diciembre de dos mil cinco, desde el ejercicio fiscal de dos mil ya le había sido aplicada al hoy demandante.


No se actualiza la causa de improcedencia aducida, debido a que con independencia que el texto de la norma impugnada haya sido el mismo de normas expedidas con anterioridad, e incluso aplicadas al Municipio actor; la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la controversia constitucional, ya sea con motivo de su publicación, como ocurre en el caso, o bien con motivo de su primer acto de aplicación, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.


Apoya lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2004 de este Tribunal Pleno, visible en la página mil ciento cincuenta y cinco, Tomo XIX, mayo de dos mil cuatro de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indica:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad."


II. Que resulta improcedente la controversia, toda vez que el Municipio actor no acredita de manera alguna que la norma impugnada le haya sido aplicada en su perjuicio.


Tampoco se actualiza la causa de improcedencia que se invoca, toda vez que, tratándose de la impugnación de normas generales a través de este medio de control constitucional, no es requisito que la norma se haya aplicado en perjuicio del promovente para que con motivo de ésta pueda combatirla, sino que la ley reglamentaria de la materia especifica que su impugnación puede hacerse desde la publicación de dicha norma en los medios oficiales, por lo que no es necesario que dicha norma se aplique en su perjuicio para que proceda la controversia constitucional.


En efecto, como ya se señaló, el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia prevé que la impugnación de normas generales en controversia constitucional puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación, y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. Por tanto, los órganos de poder legitimados para instar este medio de control constitucional gozan de una doble oportunidad para cuestionar la validez de una norma de carácter general; en consecuencia, si el Municipio actor impugnó el "Decreto 190" mediante el cual se reforman diversos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado, es inconcuso que su acción es procedente, ya que en este supuesto resulta irrelevante si la norma que se combate le fue o no aplicada.


Apoya la anterior consideración los criterios sostenidos por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte que se plasma en las tesis de jurisprudencia, cuyos texto y datos de identificación son:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Tesis P./J. 29/97, visible en la página 474, Tomo V, mayo de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El ejercicio de la acción de controversia constitucional, deducida contra normas generales, con apoyo en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. El primer supuesto, relativo a las normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sumamente peculiar, pues podría parecer que en este caso sólo cabría impugnarlas cuando se realice su primer acto de aplicación, en tanto que la publicación de una norma general, en esas circunstancias, se efectuó antes de la vigencia de la ley de la materia. Con el fín de evitar lo anterior, y garantizar el ejercicio pleno de la acción de controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional, puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales." (Tesis P./J. 28/97, visible en la página 416, Tomo V, mayo de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).


Al no existir otra causa de improcedencia alegada por las partes o que de oficio se advierta, se continúa con el estudio de los conceptos de invalidez.


QUINTO. El Municipio actor en sus conceptos de invalidez señaló en síntesis lo siguiente:


1. Que el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, publicada en diciembre de dos mil cinco, es violatorio del principio de irretroactividad de la ley previsto por el artículo 14 constitucional, toda vez que establece que, durante el año de dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" y los "factores ley". Lo anterior implica que la distribución se realizará conforme a factores históricos y a la realidad de mil novecientos noventa y nueve, y no conforme a las necesidades reales en dos mil seis.


Que la anterior determinación se hace sin que en la exposición de motivos de la ley en cuestión se plasmen las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis.


Que las disposiciones de la norma impugnada vulneran el libre manejo de la hacienda municipal, establecido en el artículo 115 constitucional, fracción IV, mediante el cual el Constituyente pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, con el fin que éste pueda tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades.


Que las leyes locales tienen una prohibición expresa impuesta por el Constituyente en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que consiste en abstenerse de establecer disposiciones que impidan el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales; por tanto, los supuestos a que se refieren los artículos impugnados, constituyen una distribución en contra de la prohibición constitucional, pues es evidente que los factores imperantes en mil novecientos noventa y nueve no pueden contribuir al cumplimiento de los fines públicos, ni servir de base para satisfacer las necesidades de dos mil seis; de lo que se advierte que dichos preceptos devienen inconstitucionales.


El Municipio actor apoya sus argumentos en las tesis de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."


Que el decreto de veintiséis de diciembre de dos mil cinco, en la parte específica que por este medio se impugna, es contrario a lo establecido por el artículo segundo transitorio del Decreto publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que contiene reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, el cual establece: "Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. ..."


Que lo anterior es así, toda vez que dicha norma es de carácter imperativo para las Legislaturas de los Estados en el sentido de ser sujetos a un plazo perentorio para llevar a cabo las reformas y adecuaciones a las Constituciones y leyes estatales; no obstante ello, en el caso concreto, el decreto impugnado contiene reformas a la ley de coordinación, estando pendiente a la fecha las adecuaciones y modificaciones estatales en las materias que se regulan con la mencionada reforma al artículo 115 de la Constitución Federal.


Que en efecto, el decreto que se cuestiona, transgrede el plazo perentorio de un año para llevar a cabo la adecuación de las leyes locales; de lo que resulta que es procedente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare inconstitucional e inválido el referido artículo segundo transitorio del Decreto Número 190 del Congreso del Estado de Oaxaca.


Del análisis integral de la demanda y de conformidad con el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que aun cuando el actor impugna el Decreto 190 mediante el cual se reforman los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, del análisis de los conceptos de invalidez esgrimidos se desprende que la cuestión efectivamente planteada se refiere a la inconstitucionalidad del último de los preceptos aludidos, por tanto, el estudio correspondiente versará únicamente sobre éste, sin aludir al artículo 21 de la ley en cita, que se refiere a aportaciones federales, lo cual no se encuentra controvertido.


Por cuestión de método, en primer lugar se analizarán los conceptos de invalidez en los que se aduce que el citado artículo segundo transitorio vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, establecido en el artículo 115 constitucional, fracción IV, mediante el cual el Constituyente pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, con el fin de que de éste pueda tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades; pues en dicha fracción se prohíbe a las Legislaturas Locales establecer disposiciones que impidan el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales; y que, por tanto, tal precepto, al determinar que los factores imperantes en mil novecientos noventa y nueve se apliquen en dos mil seis, contraviene el aludido artículo constitucional, pues con dichos factores no se pueden contribuir al cumplimiento de los fines públicos, ni servir de base para satisfacer las necesidades de dos mil seis.


Para estar en posibilidad de examinar las violaciones constitucionales alegadas, es necesario en primer término, transcribir el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.


"Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."


Del precepto anterior se advierte que las Legislaturas de los Estados están obligadas a cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente determinen.


De lo que se deduce que tal reparto debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro, con el objeto que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones al respecto; sin embargo, debe destacarse que la Constitución Federal no establece una forma precisa para la determinación de las bases montos y plazos con las que se cubrirán las participaciones federales, sino deja en libertad a las Legislaturas Locales para que éstas realicen la determinación correspondiente con total autonomía y atendiendo a los criterios de la realidad social que impera en la entidad.


Por otra parte, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por régimen de libre administración hacendaria y si toda la hacienda municipal o sólo parte de ésta se sujeta a dicho régimen.


En cuanto a la integración de la hacienda municipal y el concepto de libre administración hacendaria a que se refiere el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 5/2000, página quinientos quince, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que estos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."


Por otro lado, en atención a las dos cuestiones mencionadas -hacienda municipal y libre administración hacendaria-, es necesario precisar que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal transcrito, no establece cómo se integra la hacienda municipal, sino sólo contempla los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, señalando al efecto que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados; y c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


Atento a todo lo anterior e interpretando armónica y sistemáticamente la disposición constitucional de referencia, debe concluirse que no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, como quedó expuesto, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional en comento y que, evidentemente, forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, por otra parte, en la disposición fundamental a estudio se instituyen, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, los conceptos de ésta que se encuentran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos al mismo, y no establece limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 6/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."


Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV, en relación con la libre administración hacendaria, se analizará si las participaciones federales se ubican dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.


Como quedó expuesto, las participaciones federales serán cubiertas por la Federación a los Municipios en términos del inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. Asimismo, las participaciones federales que corresponden a los Municipios se integran, en su caso, con los recursos derivados de los convenios de coordinación fiscal celebrados por la Federación con los Estados de la República, regulados en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal, lo que encuentra apoyo en lo dispuesto por el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal.


Además, las participaciones federales de los Estados y Municipios que, en términos de la fracción IV, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Federal, forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el ramo 28 del presupuesto de egresos federal y los Municipios podrán administrar libremente dichos recursos una vez que la Legislatura Local lo determine, de conformidad con el precepto constitucional mencionado y, por ende, formen parte de su hacienda, como se desprende del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.


De todo lo expuesto se concluye que:


a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el ramo 28 del presupuesto de egresos federal y reguladas en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal.


b) Las citadas participaciones federales integrarán las haciendas municipales y, por ende, serán administradas libremente una vez que las Legislaturas Locales, mediante disposiciones generales, determinen las bases, montos y plazos para ello.


Sirve de apoyo a todo lo expuesto la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 9/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."


Así, considerando que las participaciones federales sí forman parte del régimen de libre administración hacendaria municipal, procede ahora entrar al estudio de la disposición impugnada a efecto de determinar si contraviene o no dicho régimen, tutelado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.


En el caso, el Municipio actor señala que el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, al reformar el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para la entidad, vulnera el libre manejo de la hacienda municipal e impide el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales.


El citado precepto legal prevé:


"Transitorios.


"Segundo. Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta ley, se estará a lo siguiente:


"Del Decreto Número 190. (Reformado, P.O. 26 de diciembre de 2005).


"Durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


"Año Factores Factores

1999 ley

"2006 70% 30%


"El factor de distribución del Fondo Municipal de Participaciones y el del Fondo de Fomento Municipal que corresponda a cada Municipio será el que resulte de sumar el factor de distribución aplicado en 1999 multiplicado por el porcentaje arriba señalado para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la presente ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje arriba señalado."


El precepto transcrito establece que durante dos mil seis, el Fondo Municipal de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal a que se refieren los artículos 6o. y 7o. de la propia ley, se distribuirán a los Municipios conforme a los factores aplicados en mil novecientos noventa y nueve en un setenta por ciento y los factores previstos en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca vigente en un treinta por ciento.


Ahora bien, para una mejor comprensión del asunto se hace necesario precisar los factores que se aplicaron en mil novecientos noventa y nueve y los "factores ley", que son los que se contienen en los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal vigente de la entidad, y son:


I. Los factores que se aplicaron en mil novecientos noventa y nueve son los que se contienen en el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que fue publicada el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y que no sufrió reforma hasta el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, reforma que según su artículo primero transitorio entraría en vigor el primero de enero de dos mil; por lo que los factores que en el aludido año se aplicaron fueron, como se dijo, los contenidos en el citado artículo 3o., que establecía:


"Artículo 3. El factor que a cada Municipio corresponda en el Fondo Municipal de Participaciones se determinará conforme a lo siguiente:


"I. 30% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio con relación al total estatal.


"II. 30% en proporción directa a los ingresos obtenidos de la recaudación del impuesto predial realizada por cada Municipio.


"Con respecto al de todos ellos, durante el año inmediato anterior.


"III. 35% en proporción directa a los índices de marginación de cada Municipio.


"IV. 5% en proporción inversa al número de localidades de cada Municipio, con relación al total de ellos.


"Para efectos de lo dispuesto en las fracciones I a la IV del presente artículo y con el objeto de que la Secretaría de Finanzas pueda determinar su monto y entregar las participaciones correspondientes a cada Municipio, se estará a lo siguiente:


"El número de habitantes de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


"Los Municipios tendrán la obligación de informar dentro de los primero quince días del mes de enero de cada año el monto de la recaudación del impuesto predial, así como sus ingresos totales correspondientes al año inmediato anterior en caso de que los Municipios no proporcionen dicha información dentro del plazo establecido, la Secretaría de Finanzas podrá estimar las cantidades respectivas.


"Los índices de marginación se tomarán de la última información que hubiere dado a conocer el Consejo Nacional de Población para evitar que aparezcan Municipios con índice de marginación negativo, se considerará un parámetro adicional de 1.75, a todos y cada uno de los índices establecidos por el propio Consejo Nacional de Población.


"El número de localidades de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática."


II. Los "factores ley", se contienen en los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, publicada el treinta de diciembre de dos mil y reformada en el segundo párrafo de la fracción III del artículo 6o. el treinta de diciembre de dos mil tres, los cuales se encuentran vigentes en dos mil seis; y que para una mejor comprensión de lo preceptuado se transcribirán en conjunto con el artículo 5o. de la citada ley, los que a la letra indican:


"Artículo 5o. Las participaciones que percibe el Estado son las señaladas en la ley de coordinación, de las cuales éste distribuirá a los Municipios los siguientes porcentajes de las cantidades que perciba en el ejercicio de que se trate:


"I. El 21% del Fondo General de Participaciones;


"II. El 100% del Fondo de Fomento Municipal;


"III. El 20% de las Participaciones por Impuestos Especiales sobre Cerveza, Bebidas Refrescantes con una Graduación Alcohólica de hasta 6°. G.L., Alcohol, Bebidas Alcohólicas, y Tabacos Labrados;


"IV. El 20% del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos;


"V. El 20% del impuesto sobre automóviles nuevos; y,


"VI. De otros que determine la ley de coordinación, en las proporciones en que disponga.


"Los Municipios, además de las participaciones establecidas en la presente ley recibirán directamente de la Federación las relativas al artículo 2o. A fracciones I y II de la Ley de Coordinación Fiscal."


"Artículo 6o. El Fondo Municipal de Participaciones se constituirá con las cantidades resultantes de las fracciones I, III, IV, V y VI del artículo 5o. de esta ley y se distribuirá a los Municipios conforme a lo siguiente:


"I. 40% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio con relación al total estatal.


"El número de habitantes de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


"II. 40% se distribuirá entre los Municipios mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:


Ver fórmula 1

"Los índices de marginación de cada Municipio se tomarán de la última información que hubiere dado a conocer el Consejo Nacional de Población; a dichos índices se sumará una constante equivalente al valor absoluto más uno del índice de marginación que sea menor para evitar que aparezcan Municipios con índice de marginación negativo.


"III. 20% en proporción directa al número de poblaciones que de acuerdo a su categoría administrativa están definidas como Municipios, agencias municipales y agencias de policía, para cada Municipio con relación al total de ellas en el Estado.


"El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, serán las reconocidas oficialmente por la Legislatura del Estado y comunicadas a la secretaría hasta el mes de octubre del último ejercicio en relación al cual se realiza el cálculo. En caso de no recibir este comunicado, la secretaría efectuará el cálculo correspondiente tomando la última información que al respecto le haya dado a conocer el Congreso del Estado.


"Artículo 7o. El Fondo de Fomento Municipal se constituirá con las cantidades resultantes de la fracción II del artículo 5o. de esta ley y se distribuirá a los Municipios mediante la siguiente fórmula:


Ver fórmula 2

"La información sobre ingresos propios recaudados por los Municipios se integra por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos de acuerdo con las cifras de sus cuentas públicas enteradas a la Legislatura del Estado, correspondientes al penúltimo ejercicio fiscal en relación con el ejercicio para el que se efectúa el cálculo de las participaciones."


De lo anterior, se concluye que el precepto tildado de inconstitucional establece las bases para la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales conforme a distintos factores, pero atendiendo a la realidad imperante en cada uno de los Municipios, es decir, las condiciones actuales que prevalecen en dichos Municipios.


En este mismo tenor, se hace necesario precisar que el Congreso del Estado de Oaxaca, el quince de diciembre de dos mil cinco, aprobó el "Decreto Número 193" por el que se establecen las bases, montos, factores de distribución y plazos para el pago de participaciones fiscales federales a los Municipios del Estado de Oaxaca en el ejercicio fiscal de dos mil seis, que fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiséis de diciembre del citado año y que, en la parte que interesa, establece:


"Artículo 1o. De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, los Municipios en el ejercicio fiscal 2006, que comprende del 1o. de enero al 31 de diciembre, recibirán del Estado las participaciones fiscales federales a través de dos fondos:


"I. Fondo municipal de participaciones. El cual se constituye con el 21% del Fondo General de Participaciones; el 20% de Participaciones en Impuestos Especiales; el 20% del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos; el 20% del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y el 20% del fondo de resarcimiento del impuesto sobre automóviles nuevos; y,


"II. Fondo de fomento municipal. Que se constituye por el 100% del Fondo de fomento municipal.


"El Estado, a través de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca entregará a los Municipios las participaciones de conformidad con lo establecido en el artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca."


"Artículo 2o. Las participaciones anuales provisionales para el ejercicio fiscal 2006, correspondientes al Fondo Municipal de Participaciones ascienden a $1’207,382,927.00 (mil doscientos siete millones trescientos ochenta y dos mil novecientos veintisiete pesos 00/100 M.N.), los cuales se distribuirán entre los Municipios de acuerdo con la fórmula establecida en los artículos 6o. y segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.


"Para la determinación de las variables de la fórmula señalada, en lo que se refiere al Fondo Municipal de Participaciones para el ejercicio fiscal 2006, se consideraron las siguientes fuentes de información:


"I. El número de habitantes se tomó de los resultados definitivos del censo de población y vivienda del año 2000, dados a conocer por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


"II. Los índices de marginación municipal se tomaron de la última información dada a conocer por el Consejo Nacional de Población mediante los ‘índices de marginación 2000’ y de la Dirección General de Población de Oaxaca, de fecha 11 de julio de 2000; y,


"III. El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, se tomó del Decreto Número 108 sobre la División Territorial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca el 9 de mayo de 1994; así como de la última información dada a conocer por el Congreso del Estado de conformidad con el último párrafo del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca."


"Artículo 3o. Las participaciones anuales provisionales para el ejercicio fiscal 2006 correspondientes al Fondo de Fomento Municipal ascienden a $671,338,558.00 (seiscientos setenta y un millones trescientos treinta y ocho mil quinientos cincuenta y ocho pesos 00/100 M.N.) los cuales se distribuirán entre los Municipios de acuerdo con la fórmula establecida en los artículos 7o. y segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.


"Para la determinación de las variables de la fórmula señalada, en lo que se refiere a Fondo de Fomento Municipal para el ejercicio fiscal 2006 se consideraron como fuente de información los ingresos propios recaudados por los Municipios en el ejercicio fiscal 2004 compuestos por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que se tomaron de las cifras de sus cuentas públicas enteradas a la Legislatura del Estado."


"Artículo 4o. Los factores de distribución que corresponden a los Municipios para el ejercicio 2006 son los siguientes: ..."


"Artículo 5o. La Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca efectuará el pago de las participaciones anuales provisionales en los términos y plazos establecidos en el artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.


"Para efectos de lo establecido en el párrafo anterior, las autoridades municipales debidamente acreditadas conforme al acta de sesión de Cabildo correspondiente, deberán acudir a las oficinas de la Secretaría de Finanzas o R. de Rentas respectiva y requisitar el recibo que ampare el entero de las participaciones."


De lo que se desprende que el legislador del Estado de Oaxaca da cumplimiento al mandato constitucional de legislar respecto a las participaciones federales que tienen derecho a percibir los Municipios, determinando para el ejercicio fiscal de dos mil seis las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales.


Atento a todo lo anterior, se concluye que son infundados los conceptos de invalidez que aduce el Municipio actor, debido a que el precepto impugnado al prever que en dos mil seis se aplicarán los factores de mil novecientos noventa y nueve no vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, pues como se precisó, ésta comprende un universo de elementos, entre los que se encuentran las participaciones federales, pero estos recursos únicamente forman parte de aquélla desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos y es en ese momento que el Municipio debe administrarlos libremente sin que las autoridades estatales o federales puedan impedir ese libre manejo; por tanto, el que el precepto impugnado determine la forma en que se distribuirán el Fondo Municipal de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal entre los Municipios de la entidad, no impide que el Municipio actor administre sus recursos encaminándolos a la satisfacción de las necesidades del Municipio, sino que sólo establece la forma en que se hará esa distribución, sin que determine el destino que deba darle el Municipio.


En efecto, con el precepto transitorio tildado de inconstitucional no se impide que el Municipio actor administre libremente los recursos activos o pasivos que forman parte de su hacienda municipal, los cuales provienen de distintos rubros, entre los que se encuentran las participaciones federales; sino que sólo establece la forma en que se distribuirán dichas participaciones durante dos mil seis; por tanto, el aludido precepto no obstaculiza que una vez que hayan ingresado a su hacienda tales recursos, el Ayuntamiento determine su destino a efecto de satisfacer las necesidades del propio Municipio.


Asimismo, resultan infundados los argumentos relativos a que el precepto transitorio impugnado vulnera lo dispuesto por los artículos 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, 113 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca en relación directa con los artículos 2o. y 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal Federal; pues como se dijo, el legislador del Estado de Oaxaca da cumplimiento al mandato constitucional de legislar respecto a las participaciones federales que tienen derecho a percibir los Municipios, determinando para el ejercicio fiscal de dos mil seis las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales; asimismo, se precisa que el precepto tildado de inconstitucional no prevé que la distribución de las participaciones federales a los Municipios se hará atendiendo a la realidad imperante en mil novecientos noventa y nueve, sino que únicamente se tomarán los factores que en ese momento sirvieron de base para la distribución correspondiente.


En efecto, el actor aduce que los preceptos constitucionales y legales que considera vulnerados disponen que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se integrará entre otros conceptos con las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios y que se distribuirán a través de los Estados considerando el número de habitantes en el Estado en el ejercicio al que correspondan, pero que, en el precepto impugnado, se pretende distribuir las referidas participaciones tomando en cuenta en un setenta por ciento los coeficientes vigentes en mil novecientos noventa y nueve, año en el cual la población y la recaudación no coinciden con las que se tienen en dos mil seis, situación que se traduce en una afectación directa a la hacienda pública; sin embargo, como se dijo, el precepto tildado de inconstitucional establece las bases para la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales conforme a distintos factores -aplicados en mil novecientos noventa y nueve-, pero atendiendo a la realidad imperante en cada uno de los Municipios, es decir, las condiciones actuales que prevalecen en dichos Municipios, por tanto, no puede considerarse que vulnere lo establecido por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal y, en consecuencia, tampoco resultan fundadas las violaciones indirectas a la N.F. aducidas relativas a la contravención del artículo 113 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca en relación directa con los artículos 2o. y 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal.


Lo anterior, debido a que el artículo 113 de la Constitución Política de la entidad y los artículos 2o. y 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, a la letra indican:


"Artículo 113. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.


"Los Municipios se erigirán y suprimirán de conformidad con las disposiciones contenidas en las fracciones VII y VIII del artículo 59 de esta Constitución.


"Los Municipios tienen personalidad jurídica propia y constituyen un nivel de gobierno.


"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.


"Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, si podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.


"Si alguno de los miembros del Ayuntamiento dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley.


"Los concejales que integren los Ayuntamientos, tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato.


"Los concejales electos por el sistema de usos y costumbres tomarán posesión en la misma fecha y desempeñaran el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prácticas democráticas determinen, pero no podrá exceder de tres años.


"El partido político cuya planilla hubiere obtenido el mayor número de votos, tendrá derecho a que le acrediten como concejales a todos los miembros de la misma.


"La ley reglamentaria determinará los procedimientos que se observarán en la asignación de los regidores de representación proporcional, los que tendrán la misma calidad jurídica que los electos por el sistema de mayoría relativa.


"No pueden ser electos miembros de los Ayuntamientos: los militares en servicio activo, ni el personal de la fuerza de seguridad pública del Estado. Podrán serlo los servidores públicos del Estado o de la Federación, si se separan del servicio activo, los primeros o de sus cargos los segundos, con ciento veinte días de anticipación a la fecha de las elecciones.


"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, que deberá expedir la Legislatura del Estado, los Bandos de Policía y Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


"La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.


"La organización y regulación del funcionamiento de los Municipios, estará determinada por las leyes respectivas que expida el Congreso del Estado, sin coartar ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la particular del Estado.


"La representación política y administrativa de los Municipios fuera del territorio del Estado, corresponde al Ejecutivo, como representante de toda la entidad.


"II. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que estos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la Legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezca el Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, y


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones, a favor de personas físicas o morales, ni a instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos en el ámbito de sus competencias, propondrán a la Legislatura del Estado las tasas, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"La Legislatura del Estado aprobará la ley de ingresos de los Municipios, revisará y fiscalizará su cuenta pública. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.


"b) Alumbrado público.


"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.


"d) Mercados y centrales de abasto.


"e) P..


"f) Rastro.


"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.


"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución General de la República, policía preventiva municipal y tránsito; así como protección civil.


"i) Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios; así como su capacidad administrativa y financiera.


"Sin perjuicio de su competencia constitucional y de la forma de su integración en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, todos los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


"Los Municipios del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponda. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, cada Ayuntamiento deberá de contar con la aprobación de la Legislatura del Estado. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. Y a falta de convenio, se sujetarán a lo dispuesto por las fracciones XVI y XVII del artículo 59 de esta Constitución.


"IV. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:


"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;


"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;


"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o el Estado elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;


"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;


"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;


"g) Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;


"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e


"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.


"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución General, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.


"Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.


"V. Los Municipios del Estado y las comunidades indígenas del mismo, podrán asociarse libremente, tomando en consideración su filiación étnica e histórica, para formar asociaciones de pueblos y comunidades indígenas que tengan por objeto:


"a) El estudio de los problemas locales.


"b) La realización de programas de desarrollo común.


"c) El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnicos.


"d) La capacitación de sus funcionarios y empleados.


"e) La instrumentación de programas de urbanismo, y


"f) Las demás que tiendan a promover el bienestar y progreso de sus respectivas comunidades y pueblos.


"VI. Los conflictos que se susciten entre los diversos Municipios del Estado, serán resueltos por convenios que estos celebren, con aprobación del Congreso Local. Cuando dichos conflictos tengan carácter contencioso, serán resueltos por el Tribunal Superior de Justicia del Estado.


"VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos de la ley y reglamentos correspondientes. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.


"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.


"VIII. La administración de justicia de cada Municipio estará a cargo de uno o más servidores públicos que se llamarán alcaldes, por cada alcalde propietario habrá dos suplentes que llevarán su respectivo número de orden, durarán en su cargo un año, y serán designados por la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento.


"Para ser alcalde se requiere haber cumplido veinticinco años antes del día de su designación y cubrir los mismos requisitos que se exigen para ser miembro de un Ayuntamiento.


"Los alcaldes son auxiliares de los Jueces y tribunales del Estado, la ley orgánica respectiva establecerá el número que deba haber en cada Municipio, las funciones y atribuciones que les correspondan."


"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.


"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.


"No se incluirán en la recaudación federal participable, los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.


"Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estos impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o. A de esta ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al registro federal de contribuyentes en los términos del artículo 3o. B de esta ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.


"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente:


"I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.


"El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.


"II. El 45.17%, en los términos del artículo 3o. de esta ley.


"III. El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate.


"El Fondo General de Participaciones se adicionará con un 1% de la recaudación federal participable en el ejercicio, que corresponderá a las entidades federativas y los Municipios cuando éstas se coordinen en materia de derechos y, previa comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de que se ajustan estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley. El porcentaje citado será distribuido entre las entidades mencionadas conforme al coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones que les corresponda para el ejercicio en el que se calcula. El fondo no se adicionará con la parte que correspondería a las entidades no coordinadas en derechos. Asimismo, el fondo se incrementará con el por ciento que representen en la recaudación federal participable, los ingresos en un ejercicio de las contribuciones locales o municipales que las entidades convengan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en derogar o dejar en suspenso.


"También se adicionará al Fondo General un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución. Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989.


"Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales.


"Las entidades que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que hubieran celebrado con la Federación convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, donde se estipule la obligación de llevar un registro estatal vehicular, recibirán el 100% de la recaudación que se obtenga por concepto de este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva.


"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva."


"Artículo 2o. A. En el rendimiento de las contribuciones que a continuación se señalan, participarán los Municipios, en la forma siguiente:


"I. En la proporción de la recaudación federal participable que a continuación se señala participarán los Municipios, en la forma siguiente:


"0.136% de la recaudación federal participable, a aquellos Municipios colindantes con la frontera o los litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de él de los bienes que se importen o exporten, siempre que la entidad federativa de que se trate celebre convenio con la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera y en dichos convenios se establezcan descuentos en las participaciones a que se refiere esta fracción, en los casos en que se detecten mercancías de procedencia extranjera respecto de las cuales no se acredite su legal estancia en el país.


"La distribución entre los Municipios se realizará mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:


"CCiT = Bi/TB


"Donde:


CCiT es el coeficiente de participación de los Municipios colindantes i en el año para el que se efectúa el cálculo.


TB es la suma de Bi.


i es cada entidad.


Bi=(CCiT-1) (IPDAiT-1)/IPDAT-2


"Donde:


CCiT-1= Coeficiente de participaciones del Municipio i en el año inmediato anterior a aquel para el cual se efectúa el cálculo.


IPDAiT-1 = Recaudación local de predial y de los derechos de agua en el Municipio i en el año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.


IPDAiT-2 = Recaudación local del predial y de los derechos de agua en el Municipio i en el segundo año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.


"II. 3.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, a los Municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de dichos productos.


"Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, por conducto de Petróleos Mexicanos, informará mensualmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los montos y Municipios a que se refiere el párrafo anterior.


"III. 1% de la recaudación federal participable, en la siguiente forma:


"a) El 16.8% se destinará a formar un Fondo de Fomento Municipal.


"b) El 83.2% incrementará dicho Fondo de Fomento Municipal y sólo corresponderá a las entidades que se coordinen en materia de derechos, siempre que se ajusten estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley.


"El Fondo de Fomento Municipal se distribuirá entre las entidades mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:


Ver fórmula 3

"Los Estados entregarán íntegramente a sus Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales, garantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos.


"Las cantidades que correspondan a los Municipios en los términos de las fracciones I y II, se pagarán por la Federación directamente a dichos Municipios."


De dichos preceptos, en lo que al caso interesa, se desprende que el primero de ellos reproduce la obligación impuesta por la Constitución Federal a la Legislatura del Estado de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ella determine; asimismo, que para el cálculo de las participaciones federales que se distribuirán a los Estados se deberán tomar en consideración las condiciones actuales de las entidades, tales como el número de habitantes y la recaudación del pago de impuestos y derechos que realice la entidad.


Por tanto, contrario a lo que aduce el actor, el precepto tildado de inconstitucional no contraviene lo dispuesto por los artículos transcritos, ya que por un lado el legislador local da cumplimiento al mandato constitucional de legislar respecto a las participaciones federales que tienen derecho a percibir los Municipios, determinando para el ejercicio fiscal de dos mil seis las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales y, por otro, las bases para la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales se prevé atendiendo a la realidad imperante en cada uno de los Municipios, es decir, a la población actual de conformidad a las últimas cifras oficiales y la recaudación del último ejercicio fiscal.


Por otra parte, el actor aduce también que el precepto impugnado es violatorio del principio de irretroactividad de la ley previsto por el artículo 14 constitucional, toda vez que establece que durante el año de dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" y los "factores ley", lo que implica que la distribución se realizará conforme a factores históricos y a la realidad de mil novecientos noventa y nueve y no conforme a las necesidades reales en dos mil seis.


En principio es conveniente precisar que, el planteamiento del Municipio en realidad no se refiere a un problema de aplicación retroactiva de la ley, pues el concepto de invalidez tiende a poner de manifiesto que la norma impugnada establece como base para el cálculo de las aportaciones dos mil seis, factores históricos que imperaron en la realidad existente en mil novecientos noventa y nueve, lo cual atañe no a un problema de violación al principio de irretroactividad, sino a la afirmación de que se está atrayendo un factor histórico para complementar la norma impugnada respecto a cuestiones jurídicas actuales; ello, porque el principio de irretroactividad que rige a las normas, previsto en el artículo 14 constitucional, consiste en que la nueva ley no puede aplicarse respecto a relaciones jurídicas que nacieron conforme a una ley anterior, pues, al respecto se estarían trastocando derechos adquiridos.


Dicho concepto de invalidez, deviene también infundado, toda vez que el argumento de la actora se construye a partir de una premisa equivocada, pues contrario a lo que aduce el actor, del contenido de las disposiciones transcritas se desprende que el precepto impugnado no prevé que la distribución de las participaciones federales a los Municipios se hará atendiendo a la realidad imperante en mil novecientos noventa y nueve, sino que únicamente se tomarán los factores que en ese momento sirvieron de base para la distribución correspondiente, es decir, los porcentajes que se establecieron en el aludido año.


Esto es así, debido a que los factores de mil novecientos noventa y nueve que serán aplicados en un setenta por ciento en dos mil seis, se establecen en el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en el año citado en primer término, y son: 30% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio en relación con el total estatal; 30% en proporción directa a los ingresos obtenidos de la recaudación del impuesto predial realizada por cada Municipio, durante el año inmediato anterior; 35% en proporción directa a los índices de marginación de cada Municipio; y 5% en proporción inversa al número de localidades de cada Municipio, en relación con el total de ellos. De lo que se desprende que para aplicar tales factores se tomará en consideración la realidad imperante en dos mil seis.


Por tanto, si bien el artículo transitorio a estudio prevé que durante dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" (en un 70%) y los "factores ley" (en un 30%); lo cierto es que, contrariamente de lo que afirma el actor, la distribución no se realizará conforme a la realidad y las necesidades de mil novecientos noventa y nueve, sino que únicamente se prevén dichos factores, pero aplicados a la realidad imperante en cada Municipio en dos mil seis; por lo que, si el sentido de "ley retroactiva", en términos generales, no es otra sino aquella que modifica o restringe las consecuencias jurídicas de hechos nacidos durante la vigencia de la anterior, se infiere que dicho precepto no viola la garantía de irretroactividad que establece el artículo 14 constitucional, en virtud que regula supuestos y consecuencias producidas a partir del inicio de su vigencia, sin afectar consecuencias producidas en el pasado.


En consecuencia, si el precepto tildado de inconstitucional rige la forma de distribución de las participaciones federales a los Municipios de la entidad en el dos mil seis y su aplicación será a partir de su vigencia, el precepto cuestionado rige de presente a futuro y no tiene efectos retroactivos, en virtud que no afecta supuestos y consecuencias producidas u originadas al amparo de una norma anterior.


Por otra parte, el actor aduce que la reforma al segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, se realizó sin que en la exposición de motivos de la ley en cuestión se plasmen las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis.


Al respecto, es importante señalar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio relativo a que cualquier autoridad está obligada a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Federal, pero tratándose de los actos legislativos, aquéllos se satisfacen si las autoridades encargadas de su formación actúan dentro de los límites de las facultades que la Ley Fundamental y las leyes locales le confieren (fundamentación), y que las leyes que expidan se refieran a relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que implique en modo alguno que todas y cada una de las normas que integren un cierto ordenamiento deban ser necesariamente materia de motivación particular; en las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 193-198, Primera Parte, página 100).


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239).


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 157-162, Primera Parte, página 150).


En el caso, se determina que se satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación necesarios para la creación de la norma impugnada, ya que el Congreso del Estado de Oaxaca tiene facultades para expedir la norma impugnada en términos de lo dispuesto por el inciso b), de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Federal (transcrito y analizado con anterioridad) y los artículos 59, fracciones II y L, y 113, fracción II, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, que a la letra indican:


"Artículo 59. Son facultades de la legislatura:


"II. Expedir leyes reglamentarias y ejercer las facultades que le otorga la Constitución General de la República;


"L. Cumplir con las obligaciones legislativas que le impone la Constitución Federal y las que le impongan las leyes generales."


"Artículo 113. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.


"II. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que estos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la Legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, y ..."


Asimismo, se justifica su expedición dado que de conformidad con lo que establece la Constitución Federal, las participaciones federales serán cubiertas a los Municipios por la Federación de conformidad con las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas Locales, por tanto es inconcuso que las bases que se fijan en el artículo impugnado debían ser establecidas por dicha legislatura.


Aunado a lo anterior, debe precisarse que, contrariamente a lo que afirma el Municipio actor, en la exposición de motivos de la iniciativa que el gobernador de la entidad presentó al Congreso, relativa a la reforma impugnada, se indica:


"Que la iniciativa que se propone, pretende hacer acorde lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Oaxaca, a lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal, respecto de las obligaciones de los Municipios en relación con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; asimismo, se mantienen sin cambios los porcentajes que señalan los factores de distribución a que se refiere el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca vigente, en virtud de que el escenario económico nacional no asegura un crecimiento sustantivo en la Recaudación Federal Participable, adicionalmente existe una disminución de la citada recaudación como consecuencia de la aprobación del nuevo régimen fiscal de Petróleos Mexicanos, lo que evidentemente afectará a las participaciones que son distribuidas a los estados y Municipios; por lo que cualquier alteración en la composición de los porcentajes de las variables aplicables para la distribución de las participaciones fiscales, pondrían en riesgo las finanzas municipales."


Por tanto, no le asiste la razón al afirmar que en la exposición de motivos de la ley en cuestión no se plasman las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis, ya que independientemente de que para que se considere que una norma se encuentra debidamente motivada, no es un requisito indispensable el que todas y cada una de las disposiciones que integran los ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica; en el caso, sí se justifica en la exposición de motivos que se deben conservar los factores de distribución a que se refiere el precepto impugnado, (los cuales, como se precisó, fueron aplicados en ejercicios fiscales anteriores y en reformas previas a la que ahora se impugna) debido esencialmente a que de no hacerlo así se pondrían en riesgo las finanzas municipales.


Procede ahora el análisis del concepto de invalidez en el que se aduce esencialmente que el precepto impugnado es contrario a lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que contiene reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, el cual establece que los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor y que el decreto que se cuestiona, transgrede el plazo perentorio de un año para llevar a cabo la adecuación de las leyes locales.


En principio es importante destacar que, tal como lo aducen los poderes demandados, el actor no especifica en qué forma el precepto impugnado transgrede el artículo segundo transitorio del decreto de reformas a la Constitución Federal publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, de conformidad con lo que establece el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, es menester examinar los razonamientos del actor en su conjunto para poder precisar la cuestión efectivamente planteada. Así, del análisis correspondiente, se obtiene que en su concepto, la Legislatura Local, al aprobar el precepto impugnado en el que se prevé la utilización de los "factores de 1999" como una de las bases para la determinación de la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales correspondientes a dos mil seis; no realiza las adecuaciones que dicho precepto ordena, ya que sigue tomando valores de mil novecientos noventa y nueve.


Al efecto se hace necesario transcribir el artículo segundo transitorio al que se ha hecho alusión:


"Artículo segundo. Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001.


"En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes."


Asimismo, cabe destacar que en el decreto de reformas a la Constitución Federal publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, a que se refiere el citado precepto transitorio, no se reformó el inciso b) de la fracción IV del artículo 115, en el que, como ya se ha asentado, se establece que las Legislaturas de los Estados tienen la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.


Por tanto, es infundado lo aducido, dado que el precepto transitorio ordena a las legislaturas realizar las adecuaciones a sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en el propio precepto, pero dicho mandato no tiene vinculación con los factores que en el caso particular determinó la legislatura; es decir, que el precepto transitorio no se refiere a adecuaciones en materia de participaciones, debido a que ese aspecto es regulado específicamente por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la N.F., que, como se ha dicho, prevé que los Congresos Estatales determinarán anualmente dichas bases, plazos y montos, lo cual, como también ya se determinó, cumple en parte con la norma impugnada. Asimismo, el Congreso Local no ha omitido legislar en lo correspondiente a la distribución de las participaciones federales, debido a que, como se dijo, prevé la utilización de porcentajes aplicados en mil novecientos noventa y nueve, pero acordes a la realidad actual; por lo que, contrario a lo que se aduce, en parte, esa determinación pone de manifiesto que el Legislativo Local ha dado cumplimiento al mandato constitucional de fijar las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas las participaciones federales.


Se determina también que no le asiste la razón al actor cuando aduce que hace inconstitucional este precepto el hecho de que tales bases para la distribución de las participaciones federales se contengan en un precepto transitorio y no en la norma en sí misma, debido a que, si bien para una mayor claridad de los preceptos en los que se determina la distribución de las participaciones federales lo más conveniente sería el que todos los factores de distribución a aplicar se encontraran en dichos preceptos, y no hacerlo, en parte, en un artículo transitorio; lo cierto es que la norma constitucional no exige que el legislador establezca tales bases en un determinado tipo de artículo, pues tal exigencia afectaría la propia esfera de competencia del órgano Legislativo Local. Por otra parte, si bien las normas transitorias tienen como fin establecer los lineamientos provisionales que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo o lugar, de tal manera que sean congruentes con la realidad imperante y, en ocasiones sirven para precisar el alcance de la ley con la cual se relacionan; lo cierto es que el incluir en un artículo transitorio los factores de distribución de las participaciones federales que se aplicarán en un cierto ejercicio fiscal no determina la inconstitucionalidad de la ley, pues dicha disposición forma parte integrante del ordenamiento legal.


Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no establecerse en un determinado precepto, pues la contravención a la N.F. se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno.


En otro aspecto, se destaca que el actor en su oficio de demanda señala como preceptos de la Constitución Federal violados, además de los ya analizados el 40, 105 y 133; sin embargo, no esgrime concepto de invalidez alguno al respecto y este Tribunal Pleno no advierte violación a tales preceptos.


En atención a todo lo anteriormente expuesto, procede declarar infundados los conceptos de invalidez estudiados y reconocer la validez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se reconoce la validez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad, en términos del último considerando de este fallo.


TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de ocho votos de los Señores Ministros: S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., G.I.O.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V. (ponente), J.N.S.M. y presidente en funciones G.D.G.P..


Estuvieron ausentes los señores M.J.D.R., J. de J.G.P., y el Ministro presidente M.A.G., por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.


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